T-509-15

           T-509-15             

Sentencia   T-509/15    

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE   PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia   excepcional    

La jurisprudencia constitucional ha indicado que la   acción de tutela resulta procedente cuando, a pesar de existir mecanismos   judiciales idóneos, existe un grave riesgo de un perjuicio irremediable, que   afecte derechos fundamentales. En relación con las personas que han sido   calificadas con una pérdida de capacidad laboral alta y por ello han dejado de   recibir ingresos, se presume que la pensión de invalidez es la forma en la que   pueden procurarse una vida digna y asegurar su mínimo vital.  Por ello, si   la persona no cuenta con otros ingresos y no tiene un empleo debido a su   invalidez, es plausible presumir un perjuicio irremediable.    

PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa en el tiempo/PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos   para obtener reconocimiento y pago    

Las condiciones para acceder a la pensión de invalidez   están reguladas en la ley, que establece requerimientos para acceder al derecho:   i) el grado de pérdida de capacidad laboral a partir del cual se concede este   tipo de pensión; y ii) el número de semanas mínimas a cotizar durante un período   determinado. Ahora bien, la libertad de configuración del Legislador al crear el   régimen pensional debe guardar coherencia con los principios constitucionales   que resultan especialmente relevantes en materia de seguridad social, tales   como, la prohibición de regresividad, el principio de favorabilidad para el   trabajador y el derecho a la seguridad social. El desarrollo legislativo en   Colombia sobre la pensión de invalidez en los últimos años se ha dado,   principalmente, en tres cuerpos normativos: el Decreto 758 de 1990, la Ley 100   de 1993 y la Ley 860 de 2003.    

REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE   INVALIDEZ-Inexistencia    

Esta Corporación ha identificado que el desarrollo   legislativo en materia de pensión de invalidez no tuvo un régimen de transición.   En otros casos, como la regulación de la pensión de vejez, la Ley 100 de 1993   creó un régimen de transición, al fijar edad y semanas de cotización más   beneficiosa, con el fin de que algunas personas que venían cotizando con la   norma derogada se acogieran a la normatividad anterior. Sin embargo, en relación   con el derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, por el carácter   imprevisible del acontecimiento de la pérdida de la capacidad laboral,   determinar esas causas y plazos, resultaba mucho más complejo. Por lo tanto, no   hubo régimen de transición legal en relación con pensión de invalidez, que   determinara qué sucedería con aquellas personas que cotizaron a pensiones bajo   una legislación y luego con el cambio de normativa, sufrieron un acontecimiento   que produjo su pérdida de capacidad laboral de forma significativa.     

PENSION DE INVALIDEZ Y PRINCIPIO DE   FAVORABILIDAD-Reglas para   determinar alcance      

Esta Corte ha señalado que en los casos en los que se   discute la aplicación de un régimen de invalidez, por ejemplo, porque el régimen   derogado es más beneficioso para los intereses del trabajador, este último puede   ser aplicado en virtud del principio de favorabilidad. Por esa vía, se ha   decidido aplicar los supuestos normativos de otros regímenes aunque no estén   vigentes, por resultar más favorables para el trabajador en un caso concreto. La   metodología para llenar el vacío normativo generado por la ausencia de un   régimen de transición, se fundamenta entonces en el artículo 53 de la   Constitución, que dispone el principio de “situación más favorable al trabajador   en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de   derecho”. Cuando la controversia se genera por la aplicación de una u otra norma   –favorabilidad en sentido estricto- o cuando la duda surge de las posibles    interpretaciones de una única disposición jurídica -principio in dubio pro   operario- , el operador jurídico y las autoridades judiciales deberán preferir   la opción que más se acerque al amparo del derecho del  trabajador.    

PENSION DE INVALIDEZ Y PRINCIPIO IN DUBIO   PRO OPERARIO-Aplicación    

Para que sea posible aplicar el principio pro operario,   la duda en la interpretación de la norma debe ser seria y razonable. No   cualquier incertidumbre sobre el alcance de la misma permite desviar su sentido   propio e imprimirle un objetivo diferente. Esta Corte Constitucional ha señalado   que la duda “debe revestir un carácter de seriedad y objetividad, pues no sería   dable que ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo   el argumento que la primera es la más favorable al trabajador. En ese orden, la   seriedad y la objetividad de la duda dependen a su vez de la razonabilidad de   las interpretaciones. En efecto, la fundamentación y solidez jurídica de las   interpretaciones, es la que determina que la duda que se cierna sobre el   operador jurídico, sea como tal una duda seria y objetiva”. Así las cosas, esta   Sala encuentra que en materia de pensión de invalidez no existe un régimen de   transición, pues el Legislador no definió beneficios en la aplicación de las   normas cuando una persona venía cotizando a un régimen y sufre su pérdida de   capacidad laboral bajo la vigencia de otro, que muchas veces, resulta   desfavorable al estudiar su derecho de acceso a la pensión. Ante los eventuales   vacíos que puede generar la ausencia de régimen de transición en materia de   pensión de invalidez, esta Corporación ha aplicado el principio de favorabilidad   (artículo 53 CP), con el objeto de guiar la labor de operadores jurídicos ante   una duda razonable con respecto a la aplicación de normas o a la escogencia de   interpretaciones plausibles.    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-No aplica respecto a la pensión de invalidez    

El Acto Legislativo No. 01 de 2005 no tiene aplicación   cuando se estudia una petición de pensión de invalidez, pues la norma   constitucional excluye expresamente tal posibilidad y sostiene que tal derecho   se regirá por lo dispuesto en las leyes de seguridad social.    

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO   VITAL-Orden a Colpensiones   reconocer pensión de invalidez aplicando lo establecido en el Decreto 758 de   1990 que aprobó el acuerdo 049 del mismo año    

Ante la duda razonable que generaba la interpretación   de la norma constitucional, esta Sala escogió aquella que resultaba más   favorable para la accionante, en virtud del artículo 53 superior.   Posteriormente, analizó que se cumplían los requisitos del parágrafo 2º del   artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para conceder la pensión de invalidez.   Constató que la actora cumplía con un 75% de semanas cotizadas sobre un total de   1000 semanas –las necesarias para acceder a la pensión a la luz de lo dispuesto   en el Acuerdo 049 de 1990.    

Referencia: expediente   T-4.878.312    

Acción de tutela instaurada por Evangelina   Santana Sánchez contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-.    

Procedencia: Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de   Bogotá.    

Asunto: Pensión de invalidez. Aplicación del Acuerdo   049 de 1990.    

                      

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos   mil quince (2015).    

La Sala Quinta de Revisión de   la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio   Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la magistrada Gloria Stella Ortiz   Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y   legales, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En revisión de la decisión proferida en única instancia   por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, el 13 de marzo de 2015,   que negó la acción de tutela presentada por Evangelina Santana Sánchez contra la   Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-.    

El asunto llegó a esta Corporación por remisión que   hizo el citado Juzgado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 inciso 2°   de la Constitución, 31 del Decreto 2591 de 1991. En auto del 28 de abril de   2015, la Sala de Selección número 4 de esta Corporación  escogió la   presente tutela para su revisión.    

I. ANTECEDENTES    

Evangelina Santana Sánchez, de 80 años de edad, trabajó   durante varios años como empleada del servicio doméstico y actualmente tiene una   pérdida de capacidad laboral del 52.07%. Solicitó a COLPENSIONES el   reconocimiento de su pensión de invalidez, sin embargo, la entidad negó la   petición porque no había cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la   fecha de estructuración de la invalidez, tal como lo exige el numeral 1º del   artículo 1º de la Ley 860 de 2003. La accionante requiere que se resuelva su   petición pensional conforme lo dispone el parágrafo 2º del mismo artículo, y   para calcular las semanas requeridas a las que hace referencia esta disposición,   se tenga en cuenta el número de semanas exigidas en el Acuerdo 049 de 1990 para   acceder a la pensión de vejez.    

A.   Hechos y pretensiones    

1. Evangelina Santana Sánchez, de 80 años de edad,   aseguró haber trabajado durante muchos años como empleada del servicio   doméstico. En la actualidad, padece de artrosis degenerativa y fue calificada   con una pérdida de capacidad laboral de 52,07%, con fecha de estructuración el   28 de mayo de 2013.    

2. El 12 de septiembre de 2013, la accionante solicitó   a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.[1]    

3. El 7 de diciembre de 2013, COLPENSIONES expidió la   Resolución No. GNR346183 que negó la solicitud.    

La entidad certificó que la actora cotizó en total   5.793 días, correspondientes a 827 semanas. Puntualizó que el último período de   cotización fue del 1º de abril de 2010 al 31 de agosto de 2010. Con base en lo   anterior, concluyó que no reúne los requisitos establecidos en el artículo 1º de   la Ley 860 de 2003 para conceder la pensión de invalidez, a saber, haber   cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de   la invalidez.[2]     

4. El 29 de enero de 2014, la peticionaria presentó   recurso de reposición y, en subsidio, apelación, contra la decisión de   COLPENSIONES de negar su solicitud pensional.    

La accionante solicitó la aplicación del parágrafo 2º   del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 -que modificó el artículo 39 de la Ley 100   de 1993-, el cual establece que tendrá derecho a la pensión de invalidez, quien   reúna los siguientes requisitos: i) que haya cotizado, al menos, el 75% de las   semanas mínimas necesarias para la pensión de vejez, y ii) que haya cotizado,   como mínimo, 25 semanas en los tres años previos a la fecha de estructuración de   la invalidez. A su juicio, ella cumple con tales condiciones. En relación con el   primer requisito, señaló que es beneficiaria del régimen de transición, por lo   tanto, el cálculo de las semanas requeridas para concederle la pensión de vejez,   debe hacerse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 049 de   1990, que establece que tendrá el derecho quien reúna mil semanas de cotización   en cualquier tiempo. Por consiguiente, estima que únicamente se le debe exigir   haber aportado 750 semanas (75% de 1000), y ella llena ese requisito, pues tiene   acreditadas más de 800.     

En segundo lugar, la actora precisó que en los tres   años anteriores a la fecha de estructuración de su enfermedad, cotizó más de 25   semanas. En este último aspecto puntualizó que las Resoluciones de COLPENSIONES   que han resuelto sus solicitudes pensionales tienen inconsistencias frente al   historial de cotizaciones que presentó el Instituto de Seguros Sociales en una   oportunidad previa. Aseguró que en este último se constata que en el año 2010,   efectuó aportes durante todos los meses, y que en el período del 1º de enero de   2011 al 31 de marzo del mismo año[3],   cotizó 12.86 semanas, las cuales no aparecen reseñadas en las Resoluciones de   COLPENSIONES. En síntesis, afirmó que la entidad accionada no ha tenido en   cuenta aproximadamente 40 semanas cotizadas por la actora entre 2010 y 2011.    

5. El 19 de mayo de 2014, COLPENSIONES resolvió el   recurso de reposición presentado por la señora Evangelina Santana Sánchez y   decidió confirmar la resolución recurrida. Señaló que la accionante acredita   6.195 días laborados correspondientes a 880 semanas, siendo el último período   cotizado del 1º de abril de 2010 al 31 de agosto de 2010. Al resolver si la   demandante contaba con los requisitos del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, la   entidad reiteró que no los cumplía, pues no cotizó, al menos, 50 semanas en los   tres años previos a la fecha de estructuración de la invalidez.[4]     

6. El 23 de enero de 2015, COLPENSIONES decidió el   recurso de apelación interpuesto por la accionante y confirmó la Resolución No.   GNR 34183 del 7 de diciembre de 2013. Al estudiar los argumentos presentados en   el recurso, en específico, el relativo a la aplicación del Acuerdo 049 de 1990   para resolver la solicitud pensional, la entidad se opuso a tal posibilidad.   Explicó que, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a la señora   Evangelina Santana le aplicaba el régimen previo a la entrada en vigencia de   esta ley, sin embargo, según lo establecido en el Acto Legislativo No. 01 de   2005, perdió este beneficio y no hacía parte del grupo de personas a quienes se   les aplicaba el régimen de transición en seguridad social, pues “no [contaba]   con el requisito establecido en el parágrafo 4 transitorio del Acto Legislativo   01 del 22 de julio de 2005 ya que al 25 de julio de 2005 no [reunía] 750   semanas de cotización”[5]  (Negrilla propia).    

En consecuencia, COLPENSIONES determinó que a la   accionante se le debía aplicar únicamente la Ley 860 de 2003. Conforme con el   parágrafo 2º del artículo 1º de la misma normativa, tendrán derecho a pensión de   invalidez quienes hayan cotizado, i) al menos, el 75% de las semanas requeridas   para la pensión de vejez; y ii) 25 semanas en los tres años previos a la fecha   de estructuración de la invalidez. En el caso de la señora Evangelina Santana   Sánchez, a la fecha de estructuración de invalidez – año 2013-, se le exigían   1250 semanas para acceder a la pensión de vejez. El 75% de semanas de ese total,   correspondía a 937, cantidad con la cual no contaba. En consecuencia, su   petición pensional debía ser resuelta según el inciso 2º del artículo ya citado,   que exige la cotización de 50 semanas de cotización en los tres años anteriores   a la fecha de estructuración de la invalidez. Y dado que tampoco reunía ese   requisito, la entidad confirmó la decisión de negar la pensión de invalidez.    

7. El 5 de marzo de 2015, la señora Evangelina Santana   Sánchez interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES, pues consideró que la   actuación de la entidad vulneraba sus derechos al debido proceso, de petición, a   la salud, al mínimo vital, así como sus derechos adquiridos, a la seguridad   social, y no tenía en cuenta que era una persona en estado de vulnerabilidad en   razón de su edad.    

La accionante expresó que por padecer artrosis   degenerativa no pudo seguir trabajando como empleada del servicio doméstico.   Afirmó que fue calificada con pérdida de capacidad laboral del 52,07%, con fecha   de estructuración el 28 de mayo de 2013[6].   Aseguró que vive con su única hija, quien no tiene ingresos estables y le paga   el aporte mensual necesario para tener servicio de salud.    

La señora Santana Sánchez solicitó al juez aplicar el   principio de progresividad en relación con el derecho a la seguridad social con   el fin de que su petición sea resuelta conforme a lo dispuesto en el Decreto 758   de 1990. Agregó que también cumple con los  requisitos del artículo 6º de dicho   Decreto para acceder a la pensión de invalidez. Finalmente, señaló que pretende   el reconocimiento inmediato de la pensión de invalidez, su liquidación y pago   desde la fecha de estructuración.    

B.   Decisión de única instancia    

El 13 de marzo de 2015, el Juzgado Veinticinco Civil   del Circuito de Bogotá  negó la acción de tutela instaurada por la señora   Evangelina Santana Sánchez contra COLPENSIONES. La autoridad judicial consideró   que la controversia expuesta por la accionante debe ser debatida en la   jurisdicción contencioso administrativa, la cual dispone un mecanismo judicial   idóneo y expedito para resolver el asunto. Adicionalmente, sostuvo que no se   evidenciaba perjuicio irremediable que hiciera necesario acudir a la tutela como   mecanismo transitorio.[7]     

C.    Actuaciones en   sede de revisión    

Con el fin de contar con mayores elementos de juicio,   la Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 22 de julio de 2015, ofició a la   señora Evangelina Santana Sánchez para que informara cuáles son sus ingresos y   egresos, así como los de las personas con quienes vive. Además, solicitó a   COLPENSIONES que informara el total de semanas cotizadas al sistema de pensiones   por la accionante y, en especial, explicara la inconsistencia entre las semanas   reportadas por la entidad y la certificación del Instituto de Seguros Sociales   aportada por la demandante, en la que aparecen más semanas cotizadas en 2010 y   2011.    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.   Esta Sala es competente   para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Asunto bajo revisión y problema jurídico    

2. La accionante es una mujer de 80 años, afiliada al   sistema de salud como cotizante. Trabajó como empleada del servicio doméstico   durante varios años. Actualmente sufre una pérdida de capacidad laboral de   52,07%, con fecha de estructuración del 28 de mayo de 2013. Asegura que vive con   su única hija, quien no tiene ingresos estables y asume los gastos   correspondientes a sus aportes en salud.    

El 12 de septiembre de 2013, la demandante solicitó a   COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.[8]  Dicha entidad negó la pretensión porque la señora Evangelina Santana no reunía   el requisito establecido en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, haber   cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de   invalidez.    

La accionante presentó recurso de reposición y, en   subsidio, de apelación contra la decisión de COLPENSIONES que rechazó su   petición pensional. Requirió la aplicación del parágrafo 2º del artículo 1º de   la Ley 860 de 2003 –que modifica el artículo 39 de la Ley 100 de 1993-, el cual   sostiene que tendrá derecho a la pensión de invalidez quien reúna dos   condiciones: primero, que haya cotizado, como mínimo, el 75% de las semanas   exigidas para obtener la pensión de vejez; y segundo, que haya cotizado 25   semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de invalidez. A   juicio de la accionante, ella cumple con tales exigencias. Sobre el primer   requisito, señaló que es beneficiaria del régimen de transición, por lo cual el   cálculo del tiempo exigido para acceder a la pensión de vejez se debe hacer   conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, es decir, sobre un total de   1.000 semanas. Por consiguiente, al aplicar el parágrafo 2º del artículo 1º de   la Ley 860 de 2003, sólo debe demostrar haber cotizado, al menos, 750 semanas   (75% de 1000 semanas). Con respecto al segundo requisito, advirtió que existe   una incongruencia en las certificaciones de COLPENSIONES, pues esta última   entidad no incluyó las últimas semanas cotizadas por la actora, correspondientes   al período comprendido entre el segundo semestre de 2010 y marzo de 2011, las   cuales equivalen a más de 40 semanas.[9]    

El 23 de enero de 2015, COLPENSIONES confirmó la   decisión que negó el reconocimiento de la pensión. Explicó que no era posible   aplicar el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 de la forma   solicitada por la peticionaria porque no está cobijada por el régimen de   transición. Expuso que, de acuerdo con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01   de 2005, el régimen de transición finalizó en el año 2010, y sólo conservaron   los beneficios hasta el año 2014, quienes a la entrada en vigencia de dicha   normativa, habían cotizado, al menos, 750 semanas. Dado que la accionante no   cumplía con tal número de semanas cotizadas a 2005, no era posible aplicarle   dicho régimen. Por lo tanto, el cálculo se debe hacer con base en la norma   vigente en 2013 –fecha de estructuración de la invalidez-, que exige la   cotización de 1250 semanas. Sin embargo, hecho el cálculo del 75% sobre 1250   semanas, COLPENSIONES concluyó que la accionante no cumple con ese requisito,   pues no ha cotizado la cantidad de semanas requeridas.    

A través de la acción de tutela, la señora Evangelina   Santana pretende que se ordene a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de   invalidez, pues insiste que es beneficiaria del régimen de transición y cumple   con los requisitos legales para que se le conceda la prestación.    

3. El problema jurídico que corresponde resolver en   esta sentencia es el siguiente: ¿COLPENSIONES vulneró el derecho a la seguridad   social de la accionante, al negar su solicitud de pensión de invalidez, porque   al aplicar el requisito del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003   -que señala que se debe constatar que el solicitante reúna, al menos el 75% de   la pensión de vejez-, decidió no calcular dicho porcentaje sobre el total de   semanas exigidas a los beneficiarios del régimen de transición, con fundamento   en lo dispuesto en el Acto legislativo No. 01 de 2005?    

4. Con el fin de resolver el problema jurídico   planteado serán abordados los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento   de la pensión de invalidez; ii) la evolución normativa de la pensión de invalidez   en el tiempo y la ausencia de régimen de transición; iii) el alcance del Acto   Legislativo No. 01 de 2005, en relación con las pensiones de invalidez; iv) el   parágrafo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2005 y algunas decisiones judiciales   sobre éste; y v) el caso concreto.    

5. La acción de tutela es un mecanismo previsto en el   artículo 86 de la Constitución, a través del cual toda persona puede solicitar   el amparo de sus derechos fundamentales. Ante la importancia del objeto que   protege, se tramita de forma preferente y sumaria. Su naturaleza excepcional   implica que sólo se debe acudir a ella cuando se reúnen estrictos requisitos de   procedencia, para evitar que el juez constitucional invada órbitas propias de la   jurisdicción ordinaria, y para que los asuntos que resuelve sean esencialmente   relativos a derechos fundamentales.    

6. Como regla general, las controversias pensionales   tienen como vía principal e idónea la jurisdicción laboral, por lo cual en   principio no deben ser debatidas ante la jurisdicción constitucional. Por   consiguiente, en primer lugar, los ciudadanos deben acudir a las instancias   judiciales ordinarias, antes de pretender la defensa de sus derechos por vía de   tutela.    

En virtud de   lo anterior, en principio, el amparo resulta improcedente para reclamar el   reconocimiento de derechos de naturaleza pensional, pues el debate sobre estos asuntos corresponde a   la jurisdicción laboral. Sin embargo, en determinados casos, la tutela procede con el fin de   salvaguardar derechos fundamentales, cuya protección resulta impostergable,   cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes carecen de idoneidad   o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio   irremediable.    

Para   determinar la idoneidad de los medios de defensa judicial, es necesario revisar   que los mecanismos tengan la capacidad para proteger de forma efectiva los   derechos de la persona. En especial, resulta imperativo verificar si las   pretensiones de quien merece especial protección, pueden ser tramitadas y   decididas de forma adecuada por esta vía, o si, por su situación, no puede   acudir a dicha instancia.    

Al respecto,   esta Corporación ha precisado que, en muchas ocasiones, la jurisdicción laboral   no ofrece los medios adecuados para tramitar las pretensiones de quienes   solicitan el reconocimiento de la pensión de invalidez, pues les impone asumir   costos económicos por un largo tiempo, aunque no puedan soportarlos debido a su   situación. La sentencia T-376 de 2011, señaló:    

“[L]a jurisprudencia constitucional ha   manifestado que el proceso ordinario laboral, debido a su duración y a los   costos económicos que implica, no resulta idóneo y eficaz para salvaguardar los   derechos fundamentales de las personas que, como el actor, han sido calificadas   como inválidas y a quienes les ha sido negada su pensión de invalidez, ya que   sus condiciones y la ausencia de la prestación referida implican, de entrada,   una afectación a la salud y al mínimo vital del peticionario”[10].    

Igualmente, la   jurisprudencia constitucional ha indicado que la acción de tutela resulta   procedente cuando, a pesar de existir mecanismos judiciales idóneos, existe un   grave riesgo de un perjuicio irremediable, que afecte derechos   fundamentales. En relación con las personas que han sido calificadas con una   pérdida de capacidad laboral alta y por ello han dejado de recibir ingresos, se   presume que la pensión de invalidez es la forma en la que pueden procurarse una   vida digna y asegurar su mínimo vital.[11] Por ello,   si la persona no cuenta con otros ingresos y no tiene un empleo debido a su   invalidez, es plausible presumir un perjuicio irremediable.    

Bajo estas   circunstancias, la Corte ha considerado que la tutela es procedente, de forma   excepcional para responder de manera urgente la situación de amenaza o   vulneración de derechos que pueden sufrir las personas con invalidez.    

Además, cuando   quien presenta la tutela es una persona de la tercera edad, o que ha superado el   promedio de expectativa de vida de los colombianos, la intervención del juez   constitucional resulta más apremiante.    

En caso de   encontrar que la tutela es procedente, la medida de amparo será definitiva   cuando el mecanismo judicial no resulte eficaz e idóneo para la protección de   los derechos que se pretenden garantizar. Por ejemplo, cuando la persona que intenta la acción de   tutela se enfrenta a un estado de indefensión o a circunstancias de debilidad   manifiesta[12].   O la medida será transitoria[13] cuando, a pesar de la idoneidad de los   medios de defensa judicial, la amenaza o violación de los derechos requiere   medidas urgentes[14].     

La evolución normativa en el tiempo de la pensión de   invalidez y la ausencia de régimen de transición    

7. El derecho a la seguridad social consagrado en el   artículo 48 de la Constitución, busca “garantizar la protección de cada sujeto frente a   necesidades y contingencias, tales como las relacionadas con la pérdida de la   capacidad laboral”[15]. De esta norma se desprende el derecho a acceder a la pensión de   invalidez, que tiene como objeto brindar a los trabajadores una fuente de   ingresos cuando han sufrido un accidente o enfermedad que afectan gravemente su   capacidad laboral. Asimismo, este derecho es fundamental porque se trata de una   medida de protección a las personas en situación de discapacidad, quienes tienen   una alta pérdida de capacidad laboral y, por esta razón, se enfrentan a mayores   dificultades para vincularse a un empleo y proveerse un sustento económico que   les permita tener una vida digna[16].    

Las condiciones para acceder a la pensión de invalidez   están reguladas en la ley, que establece requerimientos para acceder al derecho:   i) el grado de pérdida de capacidad laboral a partir del cual se concede   este tipo de pensión; y ii) el número de semanas mínimas a cotizar   durante un período determinado. Ahora bien, la libertad de configuración del   Legislador al crear el régimen pensional debe guardar coherencia con los   principios constitucionales que resultan especialmente relevantes en materia de   seguridad social, tales como, la prohibición de regresividad, el principio de   favorabilidad para el trabajador y el derecho a la seguridad social.    

8. El desarrollo legislativo en Colombia sobre la   pensión de invalidez en los últimos años se ha dado, principalmente, en tres   cuerpos normativos: el Decreto 758 de 1990, la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de   2003.    

Para determinar el acceso a la pensión, la normativa   exige la cotización de un mínimo de semanas en un lapso específico.    Inicialmente, el Decreto 758 de 1990 exigía cotizar 150 semanas en los últimos 6   años, o 300 semanas en cualquier tiempo. Luego, la Ley 100 de 1993 requería un   menor número de semanas cotizadas (26), en un tiempo más corto, pues debía ser   en el año inmediatamente anterior a la estructuración de la  invalidez.    

“Tendrá derecho a la pensión de invalidez   el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea   declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:    

1. Invalidez causada por enfermedad: Que   haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años   inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el   sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre   el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera   calificación del estado de invalidez.     

 2. Invalidez causada por accidente: Que   haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años   inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el   sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre   el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera   calificación del estado de invalidez.    

Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad   sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año   inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.    

Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo   menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de   vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3)   años.”    

(Líneas subrayadas fueron declaradas inexequibles en la   sentencia C-428 de 2009).    

10. Esta Corporación ha identificado que el desarrollo   legislativo en materia de pensión de invalidez no tuvo un régimen de transición.   En otros casos, como la regulación de la pensión de vejez, la Ley 100 de 1993   creó un régimen de transición, al fijar edad y semanas de cotización más   beneficiosa, con el fin de que algunas personas que venían cotizando con la   norma derogada se acogieran a la normatividad anterior. Sin embargo, en relación   con el derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, por el carácter   imprevisible del acontecimiento de la pérdida de la capacidad laboral,   determinar esas causas y plazos, resultaba mucho más complejo. Por lo tanto, no   hubo régimen de transición legal en relación con pensión de invalidez, que   determinara qué sucedería con aquellas personas que cotizaron a pensiones bajo   una legislación y luego con el cambio de normativa, sufrieron un acontecimiento   que produjo su pérdida de capacidad laboral de forma significativa.[17]    

Así por ejemplo, la sentencia T-221 de 2006 se   ha pronunciado con respecto a la inexistencia de un régimen de transición en   materia de pensión de invalidez. En esa ocasión, esta Corte resaltó la   importancia de tales medidas para evitar una lesión a los derechos involucrados   cuando se presenta un cambio normativo. Así lo indicó:    

“ [S]i   el legislador crea una medida regresiva, por tratarse de derechos sociales y   económicos debe procurar que la lesión que se cause a las personas   pertenecientes al régimen de seguridad social sea mínima, de tal suerte que   resulte lógica la creación de un régimen de transición o, en caso de que el   legislador no lo considere prudente, la justificación plena de las razones que   lo llevan a tomar una medida regresiva en materia de derechos económicos y   sociales sin la precaución de salvaguardar las expectativas legítimas de las   personas de acceder a una pensión de invalidez en caso de que les sobrevenga una   contingencia que merme su capacidad laboral en cuantía superior al cincuenta por   ciento (50%).”[18]    

Según esta Corporación, probablemente el Legislador no   creó dicho régimen porque la Ley 100 de 1993 pretendía ampliar la cobertura de   la prestación, así que favorecía, en términos generales, a quienes la   requirieran a causa de su pérdida de capacidad laboral. Sin embargo, en el caso   de la sentencia T-221 de 2006 se encontró que el requisito del artículo   1º de la Ley 860 de 2003 se tornaba más estricto que las disposiciones previas   para acceder a la pensión de invalidez, razón por la que decidió inaplicarlo.    

De igual forma, la sentencia T-1064 de 2006   destacó que la Corte Constitucional ha dejado de aplicar normas vigentes que   regulan pensión de invalidez cuando ha encontrado que son regresivas y el   Legislador no previó un régimen de transición que protegiera los derechos en ese   caso.[19]      

11. En consecuencia, esta Corte ha señalado que en los   casos en los que se discute la aplicación de un régimen de invalidez, por   ejemplo, porque el régimen derogado es más beneficioso para los intereses del   trabajador, este último puede ser aplicado en virtud del principio de   favorabilidad[20].   Por esa vía, se ha decidido aplicar los supuestos normativos de otros regímenes   aunque no estén vigentes, por resultar más favorables para el trabajador en un   caso concreto.[21]    

La metodología para llenar el vacío normativo generado   por la ausencia de un régimen de transición, se fundamenta entonces en el   artículo 53 de la Constitución, que dispone el principio de “situación más favorable al   trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes   formales de derecho”.    

Cuando la controversia se genera por la aplicación de   una u otra norma –favorabilidad en sentido estricto- o cuando la duda surge de   las posibles  interpretaciones de una única disposición jurídica -principio   in dubio pro operario-[22],  el operador   jurídico y las autoridades judiciales deberán preferir la opción que más se acerque al amparo del derecho del    trabajador.    

12. Para que sea posible aplicar el principio pro   operario, la duda en la interpretación de la norma debe ser seria y   razonable. No cualquier incertidumbre sobre el alcance de la misma permite   desviar su sentido propio e imprimirle un objetivo diferente. Esta Corte   Constitucional ha señalado que la duda “debe revestir un   carácter de seriedad y objetividad, pues no sería dable que ante una posición   jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera   es la más favorable al trabajador. En ese orden, la seriedad y la objetividad de   la duda dependen a su vez de la razonabilidad de las interpretaciones. En   efecto, la fundamentación y solidez jurídica de las interpretaciones, es la que   determina que la duda que se cierna sobre el operador jurídico, sea como tal una   duda seria y objetiva”.[23]     

Así las cosas, esta Sala encuentra que en   materia de pensión de invalidez no existe un régimen de transición, pues el   Legislador no definió beneficios en la aplicación de las normas cuando una   persona venía cotizando a un régimen y sufre su pérdida de capacidad laboral   bajo la vigencia de otro, que muchas veces, resulta desfavorable al estudiar su   derecho de acceso a la pensión. Ante los eventuales vacíos que puede generar la   ausencia de régimen de transición en materia de pensión de invalidez, esta   Corporación ha aplicado el principio de favorabilidad (artículo 53 CP), con el   objeto de guiar la labor de operadores jurídicos ante una duda razonable con   respecto a la aplicación de normas o a la escogencia de interpretaciones   plausibles.        

El alcance general del Acto Legislativo No.   01 de 2005, en relación con las pensiones de invalidez    

13. En el año 2004, el Gobierno Nacional presentó un   proyecto de Acto Legislativo para adicionar varios incisos al artículo 48 de la   Constitución.  La exposición de motivos explicaba que éste pretendía la   adopción de medidas para dar solución a los problemas de financiación del pasivo   pensional. Además, tenía como objeto asegurar que el sistema de seguridad social   estuviera basado en principios de equidad y sostenibilidad fiscal.     

El cambio constitucional que se intentaba materializar   con dicho proyecto de Acto Legislativo se enfocaba principalmente en las   pensiones de vejez. Aunque el texto sostenía que “[l]os requisitos y beneficios pensionales   para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General   de Pensiones”[24], no había en el artículo inicial, alguna   referencia específica a las modificaciones que podría sufrir la normatividad   sobre pensión de invalidez.    

14. Finalmente, el texto adoptado fue una extensa norma   con nueve incisos, dos parágrafos permanentes y seis parágrafos transitorios. El   inciso 3ro del artículo 48 sometido a la reforma constitucional explicó el   alcance del Acto Legislativo y señaló que para adquirir el derecho a la pensión   era necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio o las semanas de   cotización exigidas, sin perjuicio de lo establecido en la ley con respecto a   las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Además, agregó que lo relativo a la   pensión de invalidez se establecerá en las leyes del Sistema General de   Pensiones. Textualmente esa norma, señala:    

“Para adquirir el derecho a la pensión será   necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización   o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin   perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los   requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de   sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de   Pensiones.”    

De acuerdo con lo anterior, el constituyente, al   aprobar el Acto Legislativo No. 01 de 2005, determinó el alcance del nuevo texto   superior y aunque se refirió, en varias ocasiones, al “derecho a la pensión”   decidió no ocuparse de las pensiones de invalidez. La reforma constitucional   definió asuntos relacionados con las pensiones de vejez (inciso 5º), los   regímenes especiales para miembros la fuerza pública (inciso 7º y parágrafo   transitorio 2), o para docentes o vinculados al servicio público educativo   especial (parágrafo transitorio 1), de forma tal que, en principio, podría   afirmarse que se refirió a todo el régimen pensional. No obstante, en el inciso   tercero del Acto Legislativo No. 01 de 2005, señaló las condiciones para acceder   a la pensión, “sin perjuicio” de lo que especifique la ley sobre   pensiones de invalidez y sobrevivencia. Luego enfatizó que las condiciones para   conceder éstas prestaciones, se encuentran en la ley. Por lo tanto, es posible   concluir que la regulación sobre pensiones de invalidez y sobrevivencia se   regirá por lo dispuesto a nivel legal y no se afectará por la reforma   constitucional de 2005, pues ésta así lo dispuso de forma expresa.    

15. Esta interpretación sobre el alcance   del Acto Legislativo No. 01 de 2005 ha sido acogido previamente por esta Corte.   En efecto, en la sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional estudió   la finalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2005  y determinó que éste buscaba   homogenizar los requisitos para acceder a la pensión de vejez. En dicho fallo,   esta Corporación determinó que la reforma establece que una de las reglas   unificadas para el Sistema General de Pensiones, consiste en que: “(ii) para adquirir el derecho a   la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las   semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que   señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y   sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una   pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del   Sistema General de Pensiones”[25].     

El parágrafo 4 del Acto Legislativo No. 01   de 2005 y algunas decisiones judiciales al respecto    

16. Como se expuso previamente, una de las   medidas de la reforma constitucional introducida en el año 2005, consistía en   fijar límites temporales para la vigencia de los regímenes de transición en   materia pensional. Esto, con el objeto de lograr mayor equidad y asegurar   financieramente la sostenibilidad del sistema, pues había quienes accedían a la   pensión con menos requisitos mientras que otras personas no estaban cobijadas   por ningún beneficio normativo.    

El Parágrafo No. 4 transitorio del Acto Legislativo No.   01 de 2005 determinó:    

“El régimen de transición establecido en la   Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá   extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que   estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su   equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto   Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014″.    

“Los requisitos y beneficios pensionales   para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que   desarrollen dicho régimen”.    

A propósito de esta norma, la Corte Constitucional ha   conocido de solicitudes pensionales de vejez posteriores a 2010, que han sido   negadas porque los cotizantes no reunían 750 semanas al momento de entrar en   vigencia el Acto Legislativo en comento y, en consecuencia, no era posible   extender el régimen de transición.    

17. Algunas de las decisiones que han tenido en cuenta   el parágrafo 4 transitorio del Acto Legislativo bajo estudio son las   sentencias T-798 de 2012, T-892 de 2013 y T-754 de 2014. En ellas se debatía   la aplicación de este parágrafo 4 transitorio, pues se buscaba establecer si el   límite de tiempo en el que se extendían los regímenes de transición, era   aplicable a los casos objeto de análisis.     

En efecto, en la sentencia T-798 de 2012[26],   la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional analizó el caso de una   persona que solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su   pensión de vejez, en aplicación del Decreto 758 de 1990, pues al elevar su   petición, contaba con más de 1.000 semanas cotizadas y superaba los 60 años de   edad. La entidad accionada negó la petición porque consideró que el actor no   cumplió con el requisito del Acto Legislativo No. 01 de 2005 que estipula que   conservarían los beneficios del régimen de transición hasta 2014 las personas   que, siendo beneficiarias inicialmente, hubieran cotizado, al menos, 750 semanas   al año 2005 –fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo-.      

En esa oportunidad, la Corte constató que,   efectivamente, el actor no lograba acreditar el mínimo de 750 semanas cotizadas   al año 2005. En consecuencia, consideró que no fue una de las personas a las que   se les extendió el régimen de transición, según lo expuesto por el Acto   legislativo No. 01 de 2005. Por lo tanto, negó el reconocimiento de la pensión   de vejez.    

La sentencia T-892 de 2013[27]  examinó un caso en el cual una señora solicitó al Instituto de Seguros Sociales   su pensión de jubilación, pues consideró que cumplía con los requisitos   establecidos en el Acto Legislativo No. 01 de 2005 y el Decreto 546 de 1971. Su   prestación fue negada porque al momento de la entrada en vigencia del Acto   Legislativo, la accionante no reunía 750 semanas de cotización al sistema de   pensiones, por lo tanto, no conservaba los beneficios del régimen de transición.   De allí que, le era aplicable la Ley 100 de 1993.     

En el estudio del caso concreto, el fallo concluyó que   la accionante no era beneficiaria del régimen de transición porque no cumplía la   edad requerida antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ni   alcanzaba las 750 semanas de cotización al año 2005. Sin embargo, analizó a qué   se refería lo establecido en el parágrafo 4º del Acto Legislativo No. 01 de   2005. En esa ocasión, la Corte señaló que el Acto legislativo no creó un nuevo   régimen de transición para quienes en 2005 tenían más de 750 semanas cotizadas.   Únicamente extendió el régimen a quienes ya venían en calidad de beneficiarios   del régimen de transición y cumplían dicha exigencia.    

En las dos anteriores providencias, la Corte fue   estricta en señalar que quien no cumplía con el requisito de 750 semanas   cotizadas en el año 2005, no podía solicitar después del 2010 que se resolviera   su petición pensional de vejez con base en la normativa previa a la Ley 100 de   1993.    

Otra sentencia relevante es la T-754 de 2014, en   la cual se discutió la aplicación del Acto Legislativo No. 01 de 2005.  En   tal providencia, la Sala Cuarta de Revisión analizó dos casos en los que   COLPENSIONES negó la pensión de vejez de dos personas porque consideró que no   eran beneficiarios del régimen de transición, con fundamento en que fueron   excluidos de tal prerrogativa por el Acto Legislativo No. 01 de 2005. En el   estudio de los casos, la Sala contabilizó las semanas cotizadas por cada uno de   los accionantes al entrar en vigencia la reforma constitucional del año 2005, y   determinó que acreditaban más de 750 semanas de aportes al sistema de pensiones,   por lo tanto aún eran beneficiarios del régimen de transición y resolvió su   petición pensional bajo ese supuesto normativo.[28]     

18. Al respecto, esta Sala considera relevante señalar   que los casos citados corresponden a solicitudes de pensiones de vejez. No se   ocupan de estudiar eventuales derechos a obtener pensiones de invalidez, ni   sobrevivientes. Por lo tanto, las decisiones constituyen un precedente,   únicamente, para aquellos casos en los que el peticionario tenga como fin   reclamar su pensión de vejez. Lo anterior, tiene como fundamento el alcance   preciso que estableció el constituyente al expedir el Acto Legislativo No. 01 de   2005, pues como se expuso previamente, el inciso 3ro de la reforma   constitucional explicó las condiciones que debería reunir quien pretendiera   obtener su derecho a la pensión, pero advirtió que lo allí dispuesto operaba,   sin perjuicio de lo establecido en la Ley para las pensiones de invalidez y   sobrevivencia.    

En consecuencia, es posible sostener que el Acto   Legislativo No. 01 de 2005 no tuvo injerencia en lo relativo a la pensión de   invalidez ni sobrevivencia, pues éstas continúan siendo reguladas exclusivamente   por lo dispuesto en la Ley.    

19. Esta sentencia pretende resolver un problema   jurídico sobre el reconocimiento de una pensión de invalidez, asunto que, por   regla general, es competencia de la jurisdicción laboral. En ese sentido, antes   de efectuar un examen de fondo, es indispensable determinar si la acción de   tutela es procedente en el caso concreto. Si la respuesta es afirmativa,   corresponderá a la Sala abordar el asunto de fondo. De lo contrario, éste deberá   ser tramitado por otra vía. Por tal razón, la sentencia abordará, primero, la   procedencia de la acción de tutela, y, si es procedente, analizará si, en   efecto, a la demandante le asiste el derecho a la prestación que reclama.    

Procedencia de la tutela    

20. En el caso concreto, la señora Evangelina Santana   Sánchez solicita a través de la acción de tutela que se ordene a COLPENSIONES   reconocer y pagar su pensión de invalidez.    

Como se expuso en las consideraciones previas, por   regla general la tutela no es procedente para reclamar este tipo de   pretensiones, pues la vía principal es la jurisdicción ordinaria.    

Sólo si el mecanismo judicial no resulta idóneo, ni   efectivo para proteger los derechos de la accionante, o si existe un perjuicio   irremediable, es posible acudir a la tutela de forma excepcional. Para examinar   estas circunstancias la jurisprudencia ha señalado algunos criterios que   resultan relevantes para examinar si es posible exigirle a la accionante que   tramite su petición ante la jurisdicción ordinaria.    

En relación con la idoneidad del mecanismo judicial,   ésta debe entenderse no sólo como la existencia de una acción jurídica   disponible para el uso de la accionante, sino como efectiva para la protección   de sus derechos, teniendo en cuenta la situación vulnerable en la que se   encuentra. La jurisprudencia ya ha reconocido que las personas que han sufrido   una pérdida de capacidad laboral y no tienen ingresos diferentes a los que se   proveían con su fuerza de trabajo, suelen tener dificultades, por el tiempo   transcurrido y la técnica jurídica exigida, para encontrar en la jurisdicción   ordinaria un mecanismo eficaz e idóneo para alcanzar sus pretensiones.    

21. En el caso de la accionante, ella es una mujer de   80 años, que durante su vida laboral se ha desempeñado como trabajadora   doméstica. Padece artrosis degenerativa y fue calificada con una pérdida de   capacidad laboral del 52,07%, con fecha de estructuración del 28 de mayo de   2013. Asegura que se encuentra afiliada como cotizante al sistema de salud   porque su única hija, con quien vive, asume el pago mensual a la EPS. Sin   embargo, según relata, su familiar no tiene ingresos estables. Además, explica   que próximamente será sometida a una cirugía en la que le reemplazarán la   rodilla afectada[29]  por su enfermedad.    

De la situación planteada por la accionante, la Sala   encuentra que se trata de una persona que merece una especial protección del   Estado por varias razones. Primero, porque es una mujer de la tercera edad, que   ha superado la expectativa promedio de vida de los colombianos, frente a la   cual, la Carta Política ha dispuesto un trato especial en los artículos 13[30]  y 46[31].   A la edad de la accionante, los medios judiciales ordinarios pueden no resultar   idóneos y efectivos, como lo serían para cualquier ciudadano, pues las   decisiones no se tomarían de forma rápida y se sometería a la ciudadana a hacer   seguimiento a la acción judicial, lo cual resultaría desgastante para ella, dado   que se trata de una persona de la tercera edad. Segundo, porque la accionante no   tiene recursos económicos suficientes para sufragar los gastos de un abogado que   asuma la defensa de su caso en la jurisdicción laboral. Esto dificulta la   eficacia de su derecho de acceso a la justicia para obtener la prestación que   reclama, pero también demuestra que resulta aún más apremiante analizar de forma   ágil si tiene derecho a la pensión, pues en caso de que así sea, su pago   permitiría que tenga una vida digna y cuente con recursos para garantizar su   mínimo vital. Y tercero, porque es una persona que ha sido calificada con una   pérdida de capacidad laboral superior al 50%, de ahí que se trate de una persona   en situación de invalidez que merece que el Estado despliegue mayores esfuerzos   para garantizar sus derechos.    

Por las condiciones anteriormente descritas, esta Sala   observa que no existe un mecanismo judicial idóneo y efectivo para proteger los   derechos de la tutelante, quien por su edad, situación económica y limitaciones   físicas, encuentra mayores obstáculos para acceder a la justicia de forma   óptima. En cambio, la acción de tutela se torna procedente porque su trámite   célere le puede garantizar su derecho en los últimos años de su vida. En este caso, el amparo se estudiará como   mecanismo definitivo porque no existe un mecanismo judicial idóneo, que proteja   de forma efectiva, los derechos comprometidos en este caso particular.    

22. En   relación con el requisito de la inmediatez, se observa que éste se cumple en el   caso concreto, pues la tutela fue interpuesta en un plazo razonable después de   la expedición de la decisión administrativa que se controvierte. COLPENSIONES   emitió la Resolución VPB 3813 del 23 de enero de 2015 y la tutela fue presentada   el 5 de marzo del mismo año. En consecuencia, transcurrieron menos de dos meses   entre la expedición del acto administrativo que se discute y la interposición de   la acción, lo cual demuestra que la demanda, en efecto, busca la protección   urgente de los derechos.    

23. También se encuentra probada la   legitimación por activa y por pasiva en el caso concreto. Por una parte, se   advierte que la accionante es la señora Evangelina Santana Sánchez, quien   solicitó previamente a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de   invalidez. Según consta en el expediente, ella ha elevado varias peticiones y   recursos ante esta entidad con el fin de obtener el pago de dicha prestación[32].   Ante las respuestas negativas, interpuso directamente una acción de tutela. Por   lo tanto, está probada la legitimación por activa, pues la demandante es la   titular de los derechos presuntamente vulnerados.    

Por otra parte, la entidad accionada es   COLPENSIONES, quien es la autoridad administrativa encargada de determinar, en   una primera oportunidad, los derechos pensionales de la accionante que ahora se   reclaman en la tutela. Además, es quien produjo el acto administrativo que se   controvierte en la acción, de allí que, esté probada su legitimación por pasiva.    

Asunto de fondo    

24. En el presente caso, corresponde a la Sala   estudiar el caso de una mujer de 80 años, que trabajó como empleada del   servicio doméstico por mucho tiempo y que, actualmente, sufre una pérdida de   capacidad laboral de 52,07%, con fecha de estructuración del 28 de mayo de 2013,   y que solicita su pensión de invalidez.    

La demandante solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento   y pago de su pensión de invalidez.[33] La entidad   negó la pretensión porque la señora no reunía el requisito establecido en el   artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, haber cotizado 50 semanas en los   tres años anteriores a la fecha de estructuración de invalidez.    

Posteriormente, la accionante requirió la aplicación   del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 –que modifica el artículo   39 de la Ley 100 de 1993-, el cual sostiene que tendrá derecho a la pensión de   invalidez quien reúna dos condiciones: primero, que haya cotizado, como mínimo,   el 75% de las semanas exigidas para obtener la pensión de vejez; y segundo, que   haya cotizado 25 semanas en los tres años anteriores a la fecha de   estructuración de invalidez.    

La entidad confirmó la negación de la prestación   porque, en su concepto, la accionante no es beneficiaria del régimen de   transición de pensión de vejez, por lo tanto, el primer requisito para acceder a   la pensión de invalidez relativo a la cotización, como mínimo, del 75% de las   semanas requeridas para la pensión de vejez,  debe calcularse sobre un   total de 1250, que son las semanas exigidas en 2013 a quienes no se beneficiaban   del régimen de transición. Dado que la actora no cumplía con la condición, le   fue negada su pensión de invalidez.    

La señora Evengelina Santana apeló la decisión de   COLPENSIONES. Sostuvo que ella cumple con tales exigencias. Sobre el primer   requisito de la Ley 860 de 2003, reiteró que es beneficiaria del régimen de   transición, por lo cual el cálculo del tiempo exigido para acceder a la pensión   de vejez se debe hacer conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, es   decir, sobre un total de 1000 semanas. Por consiguiente, al aplicar el parágrafo   2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, sólo debe demostrar haber cotizado, al   menos, 750 semanas (75% de 1000 semanas). Con respecto al segundo requisito,   advirtió que existe una incongruencia en las certificaciones de COLPENSIONES,   pues esta última entidad no incluyó las últimas semanas cotizadas por la actora,   correspondientes al período comprendido entre el segundo semestre de 2010 y   marzo de 2011, las cuales equivalen a más de 40 semanas.[34]    

COLPENSIONES confirmó la decisión que negó el   reconocimiento de la pensión. Explicó que no era posible aplicar el parágrafo 2º   del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 de la forma solicitada por la peticionaria   porque ella no estaba cobijada por el régimen de transición. Expuso que, de   acuerdo con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, el régimen de   transición finalizó en el año 2010, y sólo conservaron los beneficios hasta el   año 2014, quienes a la entrada en vigencia de dicha norma, habían cotizado, al   menos, 750 semanas. Dado que la accionante no cumplía con tal número de semanas   cotizadas a 2005, no era posible aplicarle dicho régimen. Por lo tanto, efectuó   el cálculo del 75% sobre un total de 1250 semanas –las requeridas para pensión   de vejez en 2013-, y concluyó que la accionante no cumple con ese requisito,   pues no ha cotizado la cantidad de semanas requeridas.    

A través de la acción de tutela, la señora Evangelina   Santana pretende que se ordene a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de   invalidez, pues insiste en que ella es beneficiaria del régimen de transición y   cumple con los requisitos legales para que se le conceda la prestación.    

25. Como se expuso previamente, el problema jurídico   que corresponde resolver en la presente tutela consiste en determinar si   ¿COLPENSIONES vulneró el derecho a la seguridad social de la accionante, al   negar su solicitud de pensión de invalidez, porque al aplicar el requisito del   parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 -que señala que se debe   constatar que el solicitante reúna, al menos el 75% de la pensión de vejez-,   decidió no calcular dicho porcentaje sobre el total de semanas exigidas a los   beneficiarios del régimen de transición, con fundamento en lo dispuesto en el   Acto legislativo No. 01 de 2005?    

26. Para resolver el presente asunto, esta Sala estima   necesario referirse a i) la ausencia del régimen de transición en pensiones de   invalidez y el parágrafo 2º del artículo 1 de la Ley 860 de 2003; ii) las   posibles interpretaciones en la aplicación del citado parágrafo; iii) la forma   de resolver tal duda interpretativa a la luz del principio in dubio pro   operario, ante la ausencia de un régimen de transición en materia de   invalidez; y iv) la verificación en el caso concreto del cumplimiento de los   requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez.    

Primero. La ausencia del régimen de transición en   pensiones de invalidez y el parágrafo 2º del artículo 1 de la Ley 860 de 2003    

27. Para empezar, la Sala resalta que la accionante es   una mujer que ha cotizado a pensiones bajo distintos regímenes. Su primera   cotización fue en el año 1970, y antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 hizo   aportes al sistema de una cantidad importante de semanas -271 aproximadamente-.   Es decir, que cotizó inicialmente bajo la vigencia del Decreto 758 de 1990, que exigía, para   obtener la pensión de invalidez, cotizar 150 semanas en los últimos 6 años, o   300 semanas en cualquier tiempo para obtener la pensión de invalidez. Y también   aportó cuando regía la Ley 100 de 1993, que requería la cotización de 26 semanas   en el año inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez.    

La accionante siguió aportando al sistema y en 2013 le   fue calificada su pérdida de capacidad laboral en un 52,07%, por lo tanto, la   normativa con la cual se estudió su eventual derecho a la pensión de invalidez   fue la Ley 860 de 2003, vigente en ese momento.    

Cuando COLPENSIONES se pronunció por primera vez sobre   la petición de pensión de invalidez que hizo la actora, la entidad analizó que   ella no cumplía los requisitos del inciso 1º del artículo 1º de la Ley 860 de   2003, que exige la acreditación de, al menos, 50 semanas en los tres años   previos a la fecha de estructuración de invalidez. Sin embargo, la accionante   solicitó que su caso fuera analizado según lo dispuesto en el parágrafo 2º del   artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que establece que una persona tendrá derecho   a la pensión de invalidez:    

“Cuando   el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas   para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25   semanas en los últimos tres (3) años.”    

La Sala encuentra que el Legislador no se ha ocupado de   crear un régimen de transición para pensiones de invalidez, así que, en algunos   casos, subsisten vacíos sobre la norma aplicable para una persona que ha   cotizado gran parte de su vida a un régimen y luego sufre la pérdida de   capacidad laboral bajo la vigencia de otro, que, además, suele tener requisitos   más estrictos que le impiden el acceso a su pensión. Ante este tipo de   circunstancias, esta Corporación ha concedido pensiones de invalidez, por   ejemplo, cuando los afiliados, aunque sufren su pérdida de capacidad laboral   cuando regía la Ley 860 de 2003, demuestran que antes de la entrada en vigencia   de la Ley 100 de 1993 ya habían reunido los requisitos para el reconocimeinto de   su prestación.[35]     

En ese sentido, los vacíos que existen ante la ausencia   de régimen de transición, han sido resueltos con aplicación del artículo 53   constitucional.    

En el caso concreto, COLPENSIONES y la accionante, en   principio, están de acuerdo en aplicar el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley   860 de 2003. No obstante, el primer interrogante consiste en determinar si se   cumple el requisito de señalado en la norma sobre la cotización del 75% de las   semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez, pues ella ha cotizado a   distintos regímenes. La entidad decidió que la accionante debía acreditar el 75%   de las semanas que se exige a cualquier persona que busque el reconocimiento de   su pensión de invalidez en el año 2013, mientras que la actora solicita que el   cálculo del porcenatje se haga sobre el total de semanas que se exigía antes de   la vigencia de la Ley 100 de 1993, pues considera tener ese derecho, de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de dicha normativa.    

La Sala toma nota de que ante dos interpretaciones   plausibles de una norma, por mandato constitucional deberá escogerse aquella que   sea más favorable para el trabajador. Por consiguiente, a continuación se   revisarán con detalle las opciones interpretativas para determinar si generan   una duda razonable, que deba ser resulta a través de la aplicación del artículo   53 constitucional.    

Segundo. Las posibles interpretaciones de la aplicación   del parágrafo 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003    

28. Una primera interpretación posible, consiste   en determinar el monto de semanas a calcular, tal cual como se exigiría en caso   de reclamarse la pensión de jubilación. Bajo ese supuesto, resulta relevante   considerar que, cuando se adoptó la Ley 100 de 1993, el Congreso dispuso en su   artículo 36, que quienes cumplieran con determinados requisitos al momento de   entrar en vigencia dicha normativa, podrían acceder a la pensión de vejez, bajo   lo dispuesto en el régimen anterior. Entonces, quienes acreditaran (i) tener   treinta y cinco (35) años o más de edad para las mujeres, o cuarenta (40) o más   años de edad si son hombres; (ii) o quince (15) o más años de servicios   cotizados[36],   podían solicitar que su solicitud pensional fuera resuelta con base en lo   exigido por el Acuerdo 049 de 1990 –aprobado por el Decreto 758 de 1990- que   señalaba que podrían acceder a la pensión de vejez, quienes, (i) reunieran 500   semanas de cotización en los 20 años previos al cumplimiento de la edad mínima   para pensión; o (ii) hubieran cotizado más de 1.000 semanas en cualquier tiempo.[37]    

A la luz de los requisitos establecidos en el artículo   36 de la ley 100 de 1993, es posible concluir que la accionante es beneficiaria   del régimen de transición previsto por la normativa, pues al momento de entrar   en vigencia dicha normativa, ella tenía más de 36 años de edad. La señora   Evangelina Santana nació en el año 1934[38],   como consta en su cédula de ciudadanía y en los demás documentos que hacen parte   del expediente, por lo tanto, no existe duda de que cumple el requisito legal   sobre edad mínima para ser beneficiaria del régimen de transición, y por   consiguiente, tiene derecho a que las condiciones exigibles para la pensión de   vejez, sean las establecidas en el régimen previo.    

Una primera interpretación para determinar el   número de semanas requeridas para la pensión de vejez consiste en acudir al   régimen de transición legal en la materia, tal como ordena el artículo 36 de la   Ley 100 de 1993, razón por la cual la señora Evangelina Santana era beneficiaria   del régimen de transición. Por ese motivo, para verificar el cumplimiento del   primer supuesto normativo que se estudia para conceder la pensión de invalidez,   la accionante sólo debería acreditar la cotización del 75% de 1.000   semanas-primer requisito de la norma, y 25 semanas de cotización en los tres   años previos a la fecha de estructuración de la invalidez –segundo requisito-.    

29. Otra interpretación es la aducida por   COLPENSIONES, quien afirmó que la accionante actualmente no es beneficiaria del   régimen de transición para pensión de vejez, en virtud de lo dispuesto en la   reforma constitucional del 2005. En consecuencia, el cumplimiento del primer   requisito del parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, la   acreditación de 75% de semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez, no   se puede hacer sobre un total de 1.000 semanas.    

La entidad expuso que si bien, en principio, la   accionante era beneficiaria del régimen de transición porque a la entrada en   vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad, con base en   el Acto legislativo No. 01 de 2005, ella fue excluida del régimen de transición.   Por tal razón, al aplicar la norma sobre la cual se estudia el eventual derecho   a la pensión de invalidez, que exige reunir el 75% de las semanas requeridas ara   la pensión de vejez, COLPENSIONES no calculó el 75% sobre un total de 1000, como   sería si la accionante fuera beneficiaria del régimen de transición, sino que   tuvo como parámetro las 1250, que eran el total de semanas necesarias para   obtener la pensión de vejez en el año 2013 –fecha de estructuración de la   invalidez de la accionante-.    

30. Al respecto, la Sala encuentra serias dudas frente   a la posible aplicación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, pues ésta reforma   constitucional expresamente excluyó su aplicación a lo relacionado con pensiones   de invalidez. Como se expuso en las consideraciones de esta providencia, el Acto   Legislativo No. 01 de 2005 fue expedido para establecer parámetros sobre el   reconocimiento y pago de pensiones de vejez. Fijó topes de las mesadas   pensionales que se podían recibir en el año y eliminó los regímenes especiales y   exceptuados, con el objeto, entre otros, de lograr una mayor equidad entre los   colombianos que pretendieran acceder a una pensión de vejez. La reforma   constitucional también determinó los criterios que debería reunir quien pretenda   que se le conceda una pensión, y advirtió que esto se exigiría, “sin   perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia”[39].  Agregó: “Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una   pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del   Sistema General de Pensiones.”[40]  En conclusión, es razonable sostener que el Acto Legislativo No. 01 de 2005   no tiene aplicación cuando se estudia una petición de pensión de invalidez, pues   la norma constitucional excluye expresamente tal posibilidad y sostiene que tal   derecho se regirá por lo dispuesto en las leyes de seguridad social.    

Si el inciso 3ro del Acto Legislativo No. 01 de 2005   señala que las pensiones de invalidez se regirán por lo dispuesto en la Ley   sobre el Sistema General de Pensiones y de acuerdo con el artículo 36 de la Ley   100 de 1993, es dable concluir que la accionante es beneficiaria del régimen de   transición. Así pues, el requisito de acreditar el 75% de la pensión de vejez,   para efectos de determinar un derecho a la pensión de invalidez podrá hacerse   con base en las semanas exigidas para quienes están en el régimen de transición,   según la ley. Por consiguiente, con el fin específico de calcular ese total de   semanas para la pensión de vejez, es posible no tener en cuenta el Acto   Legislativo que limita el régimen de transición hasta el 2010, o máximo hasta el   2014, puesto que su objeto está restringido al cobro de las pensiones de vejez.    

Por lo tanto, para lograr el reconocimiento de la   pensión de invalidez bajo las condiciones del parágrafo 2 del artículo 1º de la   Ley 860 de 2003, sería necesario demostrar la existencia de 750 semanas en   cualquier tiempo, y 25 semanas cotizadas en los tres años previos a la fecha de   estructuración de invalidez.    

Tercero. La forma de resolver la duda interpretativa a   la luz del principio in dubio pro operario, ante la ausencia de un régimen de   transición en materia de invalidez    

31. Sobre las dos interpretaciones posibles, a esta   Sala le surge una duda razonable sobre si se debe tener en cuenta el Acto   Legislativo No. 01 de 2005 en el estudio de un elemento para conceder una   pensión de invalidez y, de esa manera, exigir a una persona de 80 años de edad   una cotización de semanas mucho más alta que a la que estaría obligada a cotizar   si mantuviese su beneficio del régimen de transición.     

Para resolver el asunto, es imperativo advertir que   ante la ausencia de un régimen de transición, para llenar los vacíos legales en   materia de invalidez, corresponde a las autoridades judiciales aplicar el   principio de favorabilidad, bien sea para preferir la aplicación de una norma   legal más beneficiosa o una interpretación que mejor proteja los derechos del   trabajador.    

Por lo tanto, en el caso concreto, la Sala estima que   la duda razonable debe ser resuelta a favor de la accionante, de forma   tal que sólo se le exija la cotización de 750 semanas -75% de 1000 semanas-, en   aplicación del primer requisito del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860   de 2003. De hecho, si se adoptase la otra interpretación, se terminaría   aplicando una restricción para acceder a la pensión de vejez, a una solicitud de   pensión de invalidez, pese a que el propio constituyente señaló, de forma   explícita, que la pensión de invalidez se continuaría rigiendo por las reglas   legales previstas para el efecto. Además, obligaría a que la accionante, una   mujer de 80 años de edad y con pérdida de capacidad laboral superior al 52,07%,   continué trabajando para proveer los recursos necesarios para su subsistencia y   aporte al sistema por 2 años más.     

32. Para respaldar esta interpretación a la luz de los   principios del sistema de pensiones y de la Constitución, esta Sala se permite   resaltar dos argumentos más que apoyan la decisión de resolver la duda   interpretativa a favor de la accionante. Primero, en este caso   específico, no se encuentra que la accionante haya sido desleal con el sistema,   ni haya hecho cotizaciones en cierto período de tiempo para acceder a la pensión   con menos requisitos de los que se exige a las demás personas. Revisado el   historial de cotizaciones, se observa que la actora ha cotizado un número amplio   de semanas -880-, que válidamente permiten inferir que aportó de forma juiciosa   al sistema con el fin de asegurar su derecho a la pensión. Y segundo, la   Sala desea resaltar que quienes se desempeñan en el trabajo doméstico, como lo   hacía la accionante, suelen enfrentar dificultades en materia de igualdad y   dignidad[41].   El servicio doméstico en Colombia estuvo asociado a la informalidad laboral; por   mucho tiempo los empleadores no aportaban a pensiones de estos trabajadores, que   eran en mayor medida, mujeres. Sólo hasta 1988, la Ley 11 de ese año se   ocupó de forma específica de esta labor y dispuso la obligación de los   empleadores del servicio doméstico a cotizar al seguro social con base en la   remuneración efectivamente pagada. Por ello, ha sido una labor que el propio   sistema de pensiones no ha valorado a través de los años y por eso quienes la   han ejercido suelen tener mayores obstáculos al momento de solicitar el   reconocimiento de sus derechos a la seguridad social.    

Por todo lo anterior, la duda razonable en   interpretación de la norma cuya aplicación se estudia, se resuelve a favor de la   accionante.    

Cuarto. La verificación en el caso concreto del   cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez    

33. Para continuar con el examen de los requisitos   normativos para acceder a la pensión de invalidez, la Sala reitera que la   solicitud de pensión efectuada por la accionante debe ser resuelta, de   conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de   2003, que dispone dos requisitos para acceder a la pensión: i) el relativo a la   acreditación de, al menos, 75% de las semanas necesarias para acceder a la   pensión de vejez, y ii) el que obliga a demostrar 25 semanas cotizadas en los   tres años previos a la fecha de estructuración de la invalidez.    

34. En el análisis del primer   requisito, resulta necesario determinar si la accionante acredita, al menos,   la cotización de 750 semanas, esto es el 75% de las 1000 semanas exigidas para   pensión de vejez en el Acuerdo 049 de 1990.  Según se encuentra en las   Resoluciones de COLPENSIONES que han resuelto las peticiones pensionales de la   accionante, ella cuenta con, al menos, 880 semanas cotizadas en total[42],   así que cumple dicho requisito.    

35. Para el estudio del segundo   requisito, el parágrafo 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 exige   acreditar, como mínimo, 25 semanas de cotización en los tres años previos a la   fecha de estructuración de la invalidez. En este asunto, la Sala toma nota de la   discrepancia en las certificaciones de COLPENSIONES y las alegadas por la   accionante, pues en las primeras, aparecen menos semanas cotizadas. Ante esta   situación, por medio de auto del 22 de julio de 2015, la Magistrada   sustanciadora en este asunto requirió a COLPENSIONES con el objeto de que   informara cuál era el total de las semanas cotizadas por la accionante y   explicara la inconsistencia de su reporte con el del Instituto de Seguros   Sociales allegado por la actora. No obstante, la entidad accionada no respondió   aun cuando, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de   1991, se le advirtió que su silencio haría presumir la veracidad de las pruebas   presentadas por la señora Evangelina Santana, pues no fueron controvertidas ni   en sede administrativa, ni en sede judicial. Por lo tanto, la contabilización   del requisito de las 26 semanas en los tres años previos a la fecha de   estructuración de la invalidez, se efectuará con base en la certificación que   aportó la accionante.    

Según consta en el documento señalado[43],   la señora Evangelina Santana cotizó a pensiones durante todo el año 2010 –51   semanas- y del primero de enero de 2011 al 31 de marzo del mismo año -12,86   semanas-, razón por la cual, es preciso concluir que en el período de los tres   años previos al 28 de mayo de 2013 –fecha de estructuración de la invalidez-, la   accionante acreditó, al menos, 25 semanas cotizadas.    

Por todo lo anterior, y teniendo en cuenta   que la accionante es una mujer de 80 años que no cuenta con ingresos estables   que aseguren su vida digna y su mínimo vital, esta Sala ordenará a COLPENSIONES   que reconozca la pensión de invalidez de la accionante, de forma definitiva.    

La anterior interpretación y aplicación de la Ley 860   de 2003 es respetuosa de los derechos de la accionante, en específico, permite   tutelar los derechos a la seguridad social, del cual se desprende el derecho a   la pensión de invalidez, y el derecho al mínimo vital, pues en las condiciones   económicas  de la demandante, este constituye el único ingreso fijo que   protege su mínimo vital.    

Conclusión    

36. En esta oportunidad, la Sala analizó el   caso de una mujer de 80 años, con dificultades económicas para proveer su propia   subsistencia, que ha cotizado aproximadamente 880 semanas al sistema de   pensiones. En 2013 sufrió una pérdida de capacidad laboral del 52,07%, con fecha   de estructuración del 28 de mayo de 2013. Solicitó a COLPENSIONES el   reconocimiento de su pensión de invalidez, en aplicación del parágrafo 2º del   artículo 1º de la Ley 860 de 2003, el cual establece que quienes hayan cotizado,   al menos, el 75% de las semanas requeridas para acceder a su pensión de vejez,   sólo deberán acreditar 25 semanas cotizadas en los tres años previos a la fecha   de estructuración de la invalidez.    

El problema jurídico principal consistía en   determinar cómo contabilizar el 75% de las semanas requeridas para la pensión de   vejez. De una parte, COLPENSIONES sostenía que el porcentaje debía calcularse   sobre un total de 1250 semanas, las cuales eran necesarias para obtener la   pensión de vejez en el año 2013.  De forma expresa rechazó la posibilidad   de tener como parámetro un  número menor de semanas, pues consideró que, en   virtud del Acto Legislativo 01 de 2005, la accionante no estaba incluida en el   régimen de transición para pensión de vejez, así que no tenía ningún beneficio   para que se reconociera su pensión de vejez con menos semanas cotizadas. De otra   parte, la accionante solicitaba que se le calculara el 75% de las semanas   requeridas sobre un total de 1000 semanas, y para la verificación de las 25   semanas necesarias en los tres años previos a la fecha de estructuración de   invalidez, solicitó tener en cuenta una certificación del Instituto de Seguros   Sociales donde se constataba la cotización de más semanas, de las que resportaba   COLPENSIONES.    

Esta Sala encontró que el Acto Legislativo   No. 01 de 2005, que limitó la vigencia del régimen de transición en pensiones de   vejez y excluyó a la accionante de tal beneficio, señala explíctamente que éste   no aplica en lo relativo a las pensiones de invalidez y sobrevivientes. Por lo   tanto, esto generaba una duda razonable respecto a cuál era la interpretación   adecuada del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003. La primera   opción interpretativa sostenía que el Acto Legislativo No. 01 de 2005 no tiene   aplicación en el caso concreto, pues éste no aplica cuando se estudian pensiones   de invalidez. La segunda, afirmaba que la reforma constitucional sí aplicaba en   la cuestión bajo estudio porque, aunque el objeto central se refería a la   pensión de invalidez, en lo relativo a la pensión de vejez debía tenerse en   cuenta la eliminación del régimen de transición.    

Ante la duda razonable que generaba la   interpretación de la norma constitucional, esta Sala escogió aquella que   resultaba más favorable para la accionante, en virtud del artículo 53 superior.   Posteriormente, analizó que se cumplían los requsitos del parágrafo 2º del   artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para conceder la pensión de invalidez.   Constató que la actora cumplía con un 75% de semanas cotizadas sobre un total de   1000 semanas –las necesarias para acceder a la pensión a la luz de lo dispuesto   en el Acuerdo 049 de 1990. Además, revisó que se reunían las 25 semanas de   cotización al sistema en los tres años previos a la fecha de estructuración,   pues según las certificaciones del Instituto de Seguros Sociales, que no fueron   controvertidas por COLPENSIONES aunque la Magistrada sustanciadora requirió a la   entidad para que se pronunciara bajo el apremio de lo dispuesto en el artículo   20 del Decreto 2591 de 1991, la accionante reunía tales semanas.    

En consecuencia, se ordenará a COLPENSIONES   el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la accionante.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá que resolvió, en única   instancia, la acción de   tutela promovida por Evangelina Santana Sánchez contra COLPENSIONES. En su   lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.    

SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes   a la notificación de esta sentencia, reconozca la pensión de invalidez de la   accionante, teniendo en cuenta las consideraciones de esta sentencia.    

TERCERO. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación   a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

 JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

 A LA SENTENCIA   T-509/15    

PENSION DE   INVALIDEZ-Aplicación del Acto Legislativo 01   de 2005 (Aclaración de voto)    

Considera que para reconocer el derecho pensional a la   accionante, bastaba con aplicar el principio de la condición más beneficiosa, en   consideración a que la accionante i) ya había superado la expectativa de vida,   ii) tenía un número considerable de semanas cotizadas (884), iii) su   reconocimiento no atentaba contra la sostenibilidad del sistema, y iv) se   trataba de una persona sujeto de especial protección constitucional por su doble   condición de persona adulto mayor y por su discapacidad    

            

Referencia: expediente   T-4.878.312    

Acción de tutela   instaurada por Evangelina

  Santana Sánchez, contra COLPENSIONES    

Magistrada Ponente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Con el respeto acostumbrado por las   decisiones que toma esta Corporación, me permito aclarar el fallo adoptado por   la Sala Quinta de Revisión dentro del asunto de la referencia, no sin antes   manifestar que estoy de acuerdo con la parte resolutiva de la misma, en la   medida en que se concedió el derecho a la prestación reclamada por la   accionante.    

1.   El referido fallo   hace referencia a dos acciones de tutela (T-221/06 y T-1064 de 2006), en las   cuales esta Corporación decidió inaplicar el artículo 1o de la Ley   860 de 2003, modificatoria del artículo 39 de la Ley 100/93, por cuanto se   consideraba que los nuevos requisitos contenidos en esta norma para acceder a la   pensión de invalidez, eran regresivos en materia de protección al derecho a la   seguridad social. Sin embargo, dicha postura fue recogida por la Sala Plena de   esta Corte, mediante la sentencia C-428 de 2009, a través de la cual se   declararon exequibles los requisitos exigidos por la norma en comento (50   semanas de cotización en los últimos tres años anteriores a la fecha de   estructuración de la invalidez). De tal manera que a partir de la promulgación   de la referida sentencia de constitucionalidad, no se puede argumentar la   inaplicación del contenido del artículo 1o de la Ley 860 de 2003, por   cuanto ya fue declarado exequible por este tribunal.    

2.     De igual manera,   no comparto el análisis realizado en la sentencia T-509 de 2015 al contenido y   alcance del Acto Legislativo 01 de 2005. Ello por cuanto en la referida   sentencia se señala expresamente: “De acuerdo con lo anterior, el   constituyente, al aprobar el Acto Legislativo No. 01 de 2005, determinó el   alcance del nuevo texto superior y aunque se refirió, en varias ocasiones, al   “derecho a la pensión” decidió no   ocuparse de las pensiones de invalidez. La reforma constitucional definió   asuntos relacionados con las pensiones de vejez (inciso 5o), los   regímenes especiales para miembros la fuerza pública (inciso 7o y parágrafo transitorio 2), o para   docentes o vinculados al servicio público educativo especial (parágrafo   transitorio 1), de forma tal que, en principio, podría afirmarse que se refirió   a todo el régimen pensional. No obstante, en el inciso tercero del Acto   Legislativo No. 01 de 2005, señaló las condiciones para acceder a la pensión,   “sin perjuicio” de lo que especifique la ley sobre pensiones de invalidez y   sobrevivencia. Luego enfatizó que las condiciones para conceder éstas   prestaciones, se encuentran en la ley. Por lo tanto, es posible concluir que la   regulación sobre pensiones de invalidez y sobrevivencia se regirá por lo   dispuesto a nivel legal y no se afectará por la reforma constitucional de 2005,   pues ésta así lo dispuso de forma expresa “.    

Al respecto se   debe aclarar que el Acto Legislativo 01 de 2005, en el inciso tercero dispuso   expresamente: “Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una   pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del   sistema general de pensiones”. Quiere decir lo anterior que el constituyente   derivado si se ocupó de estas prestaciones y decidió confirmar lo ya   reglamentado en las leyes del sistema general de pensiones, que no es otra cosa   que la refrendación de los contenidos de la Ley 100 de 1993 y de aquellas normas   que la modificaron o adicionaron (Ley 797 de 2003 y Ley 860 de 2003), normas que   además fueron objeto de constitucionalidad por parte de la Sala Pena de esta   Corporación.    

Por tanto se hace   necesario determinar, que las referidas leyes tienen plena aplicación, toda vez   que el estudio del reconocimiento de una pensión de invalidez o de   sobrevivencia, se debe realizar bajo la óptica de la norma que se encontraba   vigente al momento de la causación del derecho.    

3.   Por último,   también se hace necesario precisar el alcance que la sentencia T-509 de 2015 dio   al régimen de transición. Allí se estableció que la señora Evangelina Santana   Sánchez es beneficiaria de dicho régimen por cuanto a 1o de abril de   1994, fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años   de edad, pese a que no tenía cotizadas 750 semanas al sistema. Se debe tener en   cuenta que esta Corporación en las Sentencias 789 de 2002, C-1024 de 2004, SU   062 de 2010 y SU-130 de 2013, ha sostenido que las personas que sólo cumplen con   el requisito de la edad exigido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no son   beneficiarios del régimen de transición, toda vez que a ellos no les asiste una   legítima expectativa a pensionarse conforme a las normas anteriores a la   vigencia de la ley de seguridad social.    

En esa medida sólo   aquellos que tenían cotizadas 750 semanas o su equivalente en tiempos de   servicio, podían acceder a la transición.    

4.   En consecuencia, considero que para reconocer el derecho pensional a la señora   Evangelina Santana Sánchez, bastaba con aplicar el principio de la condición más   beneficiosa, en consideración a que la accionante i) ya había superado la   expectativa de vida, ii) tenía un número considerable de semanas cotizadas   (884), iii) su reconocimiento no atentaba contra la sostenibilidad del sistema,   y iv) se trataba de una persona sujeto de especial protección constitucional por   su doble condición de persona adulto mayor y por su discapacidad.    

En los anteriores términos dejo   argumentada mi postura, en lo que respecta al alcance del contenido del Acto   Legislativo 01 de 2005, los requisitos que rigieron el régimen de transición y   la vigencia de la Ley 100/93, 797/2003 y 860/2003.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

[1] Así consta en la Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de   diciembre de 2013. Folio 1.    

[2]   Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de diciembre de 2013. Folio 1-3.    

[3]   Recurso de reposición y/o apelación contra la Resolución No. GNR 346183 del 7 de   diciembre de 2013, presentado por la señora Evangelina Santana Sánchez.    Folios 21-22.    

[4]   Resolución de COLPENSIONES No. GNR 176150 del 19 de mayo de 2014. Folios 6-7.    

[6]   Acción de tutela. Folio 23.    

[7]   Fallo de única instancia. Sentencia del 13   de marzo de 2015, del Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá.    

[8] Así   consta en la Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de diciembre de   2013. Folio 1.    

[9] Folio 22 del cuaderno único.    

[10]   Corte Constitucional, sentencia T-376 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[11] Corte Constitucional, sentencia T-811 de 2012. M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[12] Al respecto, puede consultarse, entre otras, la   sentencia T-702 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[13] Ver entre muchas otras, T-1316 de 2001; T-1190 de 2004 y T-161 de 2005.    

[14] Estas consideraciones fueron tomadas de la sentencia   T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[15] Corte Constitucional, sentencia T-297 de   2014. M.P. Nilson Pinilla   Pinilla.    

[16] Al respecto ver sentencia T-628 de 2007 M.P. Clara   Inés Vargas Hernández; y T-1128 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[17]  Estas consideraciones fueron tomadas   de la sentencia T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[18] Corte   Constitucional, sentencia T-221 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[19]  En la mencionada providencia se citan   los casos de las sentencias T-1295 de 2005 y T-221 de 2006.    

[20] Corte   Constitucional, sentencia T-149 de 2012,   la cual retoma las sentencias T-408 de 2000    y T-1294 de 2002.    

[21] Ver sentencias: T-383 de 2009 y T-145 de 2008.    

[22] Corte Constitucional, sentencia T-730 de   2014. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[23] Corte Constitucional, sentencia T-1268 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[24] Íbid.    

[25] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[26] Corte Constitucional. sentencia T-798 de 2012. M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[27]  Corte Constitucional, sentencia   T-892 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[29] Acción de tutela. Folio 24.    

[30] El artículo 13 superior establece: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,   recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos   derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de   sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o   filosófica.// El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real   y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.//   El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición   económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad   manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”    

[31] El artículo 46 superior establece: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la   protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su   integración a la vida activa y comunitaria.// El Estado les garantizará los   servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de   indigencia.”    

[32] Resoluciones de COLPENSIONES visibles a folios 1-8.   Recurso de la accionante visible a folios 21-22.    

[33] Así   consta en la Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de diciembre de   2013. Folio 1.    

[34] Folio 22 del cuaderno único.    

[35]   Corte Constitucional, sentencia T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[36] El segundo inciso del artículo 36 de la Ley 100 de   1993 señala: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de   servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de   las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y   cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad   si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la   establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.”    

[37] El artículo   12 del Acuerdo 049 de 1990 señala que: “Tendrán derecho a la pensión de vejez   las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de   edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer   y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los   últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o   haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas   en cualquier tiempo.”    

[38] Cédula de ciudadanía de la señora Evengelina Santana   Sánchez visible a folio 11.    

[39]   Inciso tercero del Acto legislativo No. 01 de 2005.    

[40] Íbid.    

[41]  Ver sentencias T-237 de 2011, C-310 de 2007 y C-871 de 2014.    

[42] Resolución de COLPENSIONES No. 3813 del 23 de enero de   2015. Folio 5.    

[43] Reporte de semanas cotizadas en pensiones. Instituto   de Seguros Sociales. Folio 9.