T-537-13

           T-537-13             

Sentencia T-537/13    

CONCEPTO DE   CIUDAD-Conlleva la necesidad de planeación urbana    

DESARROLLO   URBANO-Poder determinante en formación y desarrollo del individuo o   habitante/ESTADO Y PLANIFICACION URBANA    

PLAN DE   DESARROLLO URBANO-Recuento normativo de la planeación de Bogotá    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Decisiones de “arriba abajo” o de participación   democrática    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Definición    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Participación democrática conlleva concertación o   acuerdo con los pobladores para el ordenamiento de sus territorios    

El principio de participación democrática previsto en el   artículo 4º de la Ley 388 de 1997 tiene aplicación en el trámite que debe   surtirse para la  aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, ya que   deben agotarse “instancias de concertación y de consulta” en las que se incluye   a la comunidad.    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Componentes esenciales del POT    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumentos de planeamiento urbanístico definidos   por el POT    

PATRIMONIO   CULTURAL DE LA NACION-Protección de bienes declarados de interés cultural    

BIENES DE   INTERES CULTURAL-Son de propiedad de la Nación y tienen carácter de   inalienables, inembargables e imprescriptibles/BIENES DE INTERES CULTURAL-No   pueden ser de propiedad privada, ni pueden ser comprados ni vendidos, ni ser   objeto de embargo, ni adquiridos a través de su posesión    

ACCION DE   TUTELA PARA REVISAR PROCESO DE LICENCIA DE CONSTRUCCION PARA BIEN DE INTERES   CULTURAL-Procedencia de manera transitoria para evitar perjuicio   irremediable    

Esta Sala considera que la   acción de tutela resulta procedente de manera transitoria cuando se presenta en   relación con la expedición de una la licencia de construcción que tiene   por objeto uno o varios bienes del patrimonio cultural, en especial cuando estos   son bienes de interés cultural y cuando, con la actuación de las autoridades   administrativas, puede consumarse un daño irreparable en derechos como el debido   proceso y la participación.    

DEBIDO   PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por modificación de UPZ de inmueble de   destinación dotacional que autorizó la construcción proyecto “Serranías del   Nogal” sin la participación de los vecinos del sector y sin facultades del   Secretario Distrital para hacerlo    

Referencia: expediente T-3459393    

Acción de tutela interpuesta por Leonardo Bernal   Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 y la Secretaría Distrital de   Planeación de Bogotá, con vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de   Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio), el Subdirector   Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Personería   de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores Fabio   Castrellón Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos,   María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la Dirección de   Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación, la   Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación, Nohora Cortés   Cuellar –antigua Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá-, Pedro Gómez y CIA. Ltda.,   Fiduciaria Bogotá S.A. como vocero del patrimonio autónomo “Serranía de los   Nogales” y el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C., quince (15) de agostode dos mil trece (2013).    

La Sala Quinta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván   Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión de   los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Once Civil Municipal   Piloto de Oralidad y, en segunda, por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de   Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana   Núm. 4 y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá con vinculación   oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio   Familiar-COLSUBSIDIO, el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención   del Daño Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato   de Bogotá, los señores Fabio Castrellón Sánchez, Camilo Bleier, Fernando   Michelsen Soto, Christian Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María   Patricia González; la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaria   Distrital de Planeación, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de   Planeación., Nohora Cortés Cuéllar –antigua Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá,   Pedro Gómez y CIA. Ltda., Fiduciaria Bogotá S.A. como vocero del patrimonio   autónomo “Serranía de los Nogales” y el Instituto Distrital de Patrimonio   Cultural.    

I.     ANTECEDENTES.    

El señor Leonardo Bernal Morales interpuso acción de tutela en contra de la Curaduría Urbana Núm. 4 y la Secretaría   Distrital de Planeación de Bogotá, por considerar vulnerados los derechos   fundamentales al debido proceso administrativo. Para fundamentar su demanda   relató los siguientes:    

1.       Hechos.    

El Plan de Ordenamiento   Territorial del Distrito de Bogotá contempló por muchos años al bien inmueble   identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50C-403040, ubicado en la calle   79B Núm. 4-26, como un bien con destinación dotacional. Por tal razón, este fue   utilizado como establecimiento educativo durante décadas. Adicionalmente, por la   naturaleza histórica de este predio, tal fue clasificado en el inventario de   bienes culturales del distrito mediante decreto 606 del 26 de julio de 2001,   como un bien de tal naturaleza en el distrito, en categoría  de   conservación integral.    

La Caja Colombiana de Subsidio Familiar (en adelante Colsubsidio) es la actual   propietaria de este bien, quien destinó el inmueble como el Instituto   Colsubsidio de Educación Femenina hasta el año 2010.    

El 28 de diciembre de 2007 la   Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá modificó las disposiciones   urbanísticas locales existentes y resolvió, mediante resolución Núm. 1062, mutar   el uso del suelo del predio mencionado, cambiándolo de dotacional a residencial.    

El 8 de septiembre de 2008, el   arquitecto Jaques Mosseri Hane, mediante autorización del representante legal de   Colsubsidio, solicitó propuesta de intervención del inmueble de la referencia,   consistente en adecuación, funcional, modificación y ampliación para el uso de   vivienda. Esta solicitud se hizo ante la Dirección General del Instituto   Distrital de Patrimonio Cultural, quien mediante resolución 500 del 9 de   diciembre de 2008 accedió a lo pedido, previo concepto favorable del Comité   Técnico Asesor de Patrimonio sobre los planos de la obra.  Tal decisión fue   modificada y adicionada por medio de las resoluciones 134 del 19 de marzo de   2010 y 537 del 6 de octubre de 2010, a solicitud del representante de   Colsubsidio en relación a la modificación y adición de planos.    

Manifiesta el actor que, en   consecuencia, el 14 de julio de 2010 Colsubsidio solicitó licencia de   construcción en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación,   reforzamiento estructural, demolición parcial y cerramiento para el inmueble   reseñado. Esta petición se hizo ante la Curaduría Urbana Núm. 4 del Distrito de   Bogotá, con jurisdicción en la zona de la futura obra.    

Así mismo, señala que en el   trámite administrativo del otorgamiento de la licencia de construcción se   hicieron parte, entre otros, por ser interesados, el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño   Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá   y los señores Fabio Castrellón Sánchez, Leonardo Bernal Morales, Fabio   Castrellon Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos,   María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González.    

Afirma que como consecuencia del   procedimiento administrativo, el 9 de febrero de 2011 la Curaduría Urbana Núm. 4   del Distrito de Bogotá profirió acto administrativo que otorgó licencia de   construcción LC 11-40186, en las modalidades de ampliación, adecuación,   modificación, reforzamiento estructural, restauración y cerramiento, para   permitir la ampliación que consiste en la construcción de tres torres de ocho   pisos de apartamentos, terrazas y cinco sótanos (aparte de ellos se les   considera semisótanos) para sesenta unidades de vivienda; una unidad dotacional   de equipamiento colectivo cultural y ciento ochenta y tres estacionamientos   privados, veintitrés cupos para visitantes, previendo cinco cupos de   parqueaderos para discapacitados y cuarenta y cuatro bicicleteros; todo en el   sector “A” del predio urbano de la referencia.     

En razón de lo anterior, Leonardo Bernal Morales, Jinna Martínez, la   Personería de Bogotá y la Copropiedad Edificio Palos Verdes, interpusieron los   recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la licencia   LC 11-40186. La reposición fue resuelta por   la Curaduría Urbana Núm. 4 mediante resolución 11-4-0745 el 18 de abril   de 2011 en forma desfavorable,   concediendo entonces el recurso de apelación. Este fue avocado el 13 de mayo de   2011 por la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de   Planeación y resuelto el 7 de julio de 2011 por la Subsecretaría Jurídica de esa   secretaría mediante Resolución 0941, desestimando las pretensiones de los   recurrentes y dejando en firme la licencia de construcción.    

Posteriormente, el señor Rubiel   Ocampo a nombre propio y en representación de las señoras Elsa Montoya   (representante legal de la sociedad administradora  de la Copropiedad   Belmonte III) y María Helena Forero  (en su condición de administradora   legal del Edificio Palos Verdes), presentaron solicitud de revocatoria directa   contra los conceptos del Comité Técnico Asesor de Patrimonio de 9 de octubre y   26 de noviembre de 2008, y de las resoluciones núm. 500 del 9 de diciembre de   2008, 134 del 19 de marzo de 2010 y 537 del 6 de octubre de 2010, que aprobaron   la intervención en el inmueble ubicado en la  calle 79B Núm. 4-26 de   Bogotá, proferidas todas por el Director General del Instituto Distrital de   Patrimonio Cultural. El instituto en mención resolvió la solicitud de   revocatoria mediante resolución 553 del 9 de septiembre de 2011, negando lo   pedido por los interesados.    

Finalmente, Leonardo Bernal Morales interpuso acción de tutela   el 2 de febrero de 2012, solicitando que se declare que los accionados violaron   el derecho fundamental al debido proceso administrativo por no haber aplicado   las normas urbanísticas vigentes al otorgar y avalar la legalidad de la licencia   de construcción  LC 11-4-0186 del 9 de febrero de 2011. Por ende, solicita   que  se deje sin efecto tal acto y la resolución confirmatoria 0941 del 7   de julio de 2011 expedida por la Subsecretaría Jurídica de Secretaría Distrital   de Planeación.    

2. Trámite de instancia.    

Mediante auto de seis (6) de   febrero de 2012, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá   resuelve admitir la demanda presentada por   Leonardo Bernal Morales. Adicionalmente, por considerar que tiene interés   directo en el resultado del proceso, dispone la vinculación oficiosa de la   Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio),   el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico,   la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores   Fabio Castellón Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian   Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la   Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación y   la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación. En el trámite de instancia solo se allegaron los   siguientes informes:    

2.1 Curadora Urbana Núm. 4 de   Bogotá.    

Mediante escrito del diez (10) de   febrero de 2012 solicitó la señora Patricia Rentería Salazar, actual Curadora   Urbana Núm. 4 de Bogotá, al juez de tutela se le desvincule del proceso   de acuerdo con las siguientes razones:    

Inexistencia de legitimación por   pasiva. Señaló que las curadurías urbanas no son personas jurídicas ni   instituciones públicas que puedan ser susceptibles de responsabilidades o   titulares de derechos, por lo que se predica responsabilidad personal del   curador urbano en relación con sus actuaciones. Afirmó que como la toma de su   posesión en su cargo se surtió el 18 de octubre de 2011, ella no emitió ninguna   licencia o acto administrativo relacionado con el bien inmueble ubicado en la   calle 79B Núm.  4-26 en el Barrio Los Rosales.    

Sostuvo que todo acto que hubiere   sido expedido por los anteriores curadores en relación con el predio fue   entregado en custodia definitiva  al archivo central  de la Secretaría   Distrital de Planeación.    

Finalmente, menciona que los   curadores no tienen la función de inspección de las obras o construcciones.    

2.2 Alcaldía Mayor de Bogotá.    

El diez (10) de febrero de 2012,   la Alcaldía de Bogotá solicitó al juez de tutela denegar el amparo reclamado por   el actor.  Indicó que la Secretaría Distrital de Planeación no ha vulnerado   el derecho fundamental al debido proceso y que la acción de amparo resulta   improcedente en razón a que falta a los principios de inmediatez y   subsidiariedad.    

Insistió en que en el presente   caso existen otros medios ordinarios judiciales para resolver el asunto,   agregando además que la acción de tutela no fue presentada como mecanismo   transitorio, y que no se observa la existencia de perjuicio irremediable. Apuntó   que la presentación de la demandan de amparo carece de de inmediatez    porque “se está ante un acto administrativo que está en firme desde el 2 de   agosto de 2011”.    

Además, señaló la Secretaría   Distrital de Planeación aplicó debidamente toda la normatividad aplicable en la   materia y que, con fundamento en ella,  resolvió recurso de apelación   contra la licencia de construcción.    

Adiciona que la actuación en la   curaduría se surtió conforme a derecho a tal punto que “los terceros   determinados intervinieron en el trámite”.    

2.3 Caja Colombiana de Subsidio Familiar-COLSUBSIDIO.    

Mediante memorial de nueve (9) de   febrero de 2012 solicitó Colsubsidio al juez de tutela negar el amparo por   improcedente. Señaló que existen otros medios judiciales ordinarios e idóneos,   distintos de la acción de tutela,  para decidir sobre la legalidad de los   actos acusados y que en el trámite de tales mecanismos puede solicitarse la   suspensión provisional de los mismos. Por ello –indicó- la demanda presentada   por el señor Bernal Morales falta al principio de subsidiaridad. Además    -adujo- no se observa que la acción de tutela haya sido presentada como   mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.    

Manifestó –como causal de   improcedencia de la tutela- que lo que busca el accionante es la protección de   un derecho colectivo, “la realización de construcciones, edificaciones y   desarrollos urbanos” (artículo 4 ley 472 de 1998), por lo que, aparte de los   medios de control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa,   cuenta para su protección con la acción popular. Indicó que en este caso no   existe conexidad entre la supuesta vulneración de derechos colectivos y la   presunta violación a derechos fundamentales.    

Así mismo, indica que los actos   atacados por el señor Bernal Morales tienen como soporte el numeral 1º del   artículo 344 del Decreto 190 de 2004 (POT), que  consagró la condición de   permanencia del uso dotacional para los inmuebles del área metropolitana, urbana   o zonal con tal uso, y el artículo 34 del Decreto 449 de 2006 “Plan Maestro de   Equipamientos Educativos”,  que estableció criterios para definir la escala   de los equipamientos educativos. En consecuencia, a partir de las anteriores   disposiciones, mediante resolución 1062 de 2007 se dispuso que el predio en   mención  no contiene un uso dotacional que deba ser sujeto a la permanencia   prevista por el artículo 344 del POT.    

Finalmente afirma que la licencia   de construcción otorgada se da en la modalidad de “ampliación”, es decir, una   “obra tendiente a incrementar el área construida a través de la edificación de   nuevos espacios o volúmenes anexos o aislados del inmueble existente”. Indica   que esta es una acción permitida por la normatividad sobre bienes de interés   cultural.    

2.4 Dirección de Patrimonio del   Ministerio de Cultura.    

 Mediante escrito de nueve (9) de   febrero de 2012 la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura allegó al   despacho de conocimiento concepto respecto a la  materia de la acción de   tutela.    

Señaló que el bien inmueble de la   referencia no ha sido objeto de declaratoria individual como bien de interés   cultural del ámbito nacional (BICN) por el Ministerio de Cultura, ni se localiza   en un sector de la misma categoría. Sin embargo, precisó, el mencionado predio   está catalogado como un inmueble de interés cultural en categoría de   conservación integral (IIC). Por lo tanto, consideró que es el Distrito de   Bogotá el competente para el manejo  y protección del bien en cuestión.    

2.5 Personería de Bogotá.     

Señaló que dicha institución de   oficio o a petición de parte puede ejercer la función de Ministerio Público ante   las Curadurías Urbanas en defensa del interés colectivo, en relación con los   actos administrativos que expiden licencias de construcción.    

Indicó que, de acuerdo con un   oficio radicado por la Sociedad de Mejoras y Ornatos de Bogotá, la Personería   conoció del asunto y se hizo parte en el trámite de expedición de la licencia de   construcción. En este, interpuso los recursos de reposición y apelación contra   dicho acto,  toda vez que dentro de la remodelación se encuentra incluida   una zona verde, incluida en el plano de la urbanización Patiasado, aprobado en   octubre de 1951 por la Oficina del Plan Regulador de Bogotá  y sobre la   cual cursa proceso reivindicatorio Núm.  197404287 en el Juzgado 15 Civil    del Circuito de Bogotá, dado que tal área  ha sido aprovechada para   beneficio particular por parte del colegio de propiedad de Colsubsidio donde   actualmente existen unas canchas de tenis y parte de un área recreativa.    

2.6 Intervención de   Fabio Castrellón Sánchez, Ingeniero Civil vecino del sector.    

Sobre la inconveniencia y yerros   de la licencia señaló los siguientes:    

La existencia de una zona pública   que está ocupada por el predio de Colsubsidio, en disputa en un pleito jurídico   con la Alcaldía. Sin embargo, en los planos aprobados por la Curaduría tal área   se identifica como “SECTOR B FUTURO DESARROLLO”, “con lo que logran un   antecedente para licencias futuras.”.    

En el mismo sentido indicó el   interviniente que existe un error en la altura milimétrica de los planos y del   terreno, dado que el punto cero está por encima del suelo, lo que conduce a que   en verdad la construcción llegue a tener la altura de trece pisos.    

Ahora bien, según las definiciones   que gobiernan el proceso de otorgamiento de licencias, el término de   “ampliación” consiste en la autorización para incrementar el área construida de   una edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada   que corresponde  a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo   azoteas y áreas sin cubrir o techar. Por lo que en relación con el caso concreto   expone que la construcción no es de ampliación,  ya que “se pretende   construir más de 10.000 metros cuadrados como ampliación de una construcción que   no tiene ni la décima parte”.  Sumado esto, a que el artículo 20 del Decreto 763 de 2009 solo permite   ampliaciones con el fin de promover la revitalización y sostenibilidad de los   bienes de interés cultural, por lo que el ánimo de lucro no constituye vía de   libre acceso a la construcción.    

El interviniente allegó la   solicitud de la Sociedad de Mejoras y Ornatos de Bogotá enviada a Nohora Cortés   Cuellar, antigua Curadora Núm. 4 de Bogotá, cuando estaba en trámite la licencia   de construcción, señalando la inconveniencia del otorgamiento. En tal escrito   señaló los siguientes puntos:    

La resolución 1062 del 28 de   diciembre de 2007 sería contraria a derecho en la media en que se opone al   numeral 1º del artículo 344 del POT,  toda vez que el predio estaba   catalogado como institucional por el acuerdo 006 de 1990.    

Indicó que los bienes de interés   cultural (BIC) son representativos de determinadas épocas del desarrollo de la   ciudad  y que es necesario conservarlos como parte  de la memoria   cultural de los habitantes, por lo que le ha  manifestado a los accionados   que la conservación integral no permite ni ampliación ni obra nueva en el   predio. Siendo permitido solamente actividades de mantenimiento, adecuación   funcional, consolidación, reconstrucción parcial, subdivisión por copropiedad y   reparación locativa con el fin de conservar y recuperar la estructura original y   sus principales características.    

Solicitó que en aplicación de la   excepción de inconstitucionalidad se niegue la licencia de construcción por las   siguientes irregularidades: (i) el predio al parecer no ha sido incorporado en   la planoteca del Archivo de Planeación Distrital; (ii) en el Instituto de   Patrimonio Cultural no reposan en el expediente los planos sellados de la   construcción, tal como lo ordena el decreto 1469 de 2010; (iv) el nivel natural   del terreno es diferente al que se aprobó mediante licencia; (v) la   superposición de sótanos y semisótanos; (vi) la altura  de piso y de   volumetría no se cumpliría; (vii) se demolería un parte original de la   edificación objeto de conservación; y finalmente (viii), hay un antejardín   elevado que nuca fue parte del proyecto original.    

2.7 Coadyuvancia de Dolores   Fajardo Nossa.    

Mediante escrito de dieciséis (16)   de febrero de 2012,Dolores Fajardo coadyuvó para que se resolvieran    favorablemente las pretensiones del actor.    

En el texto afirmó la evidencia de   que la obra nueva solicitada no conserva la estructura ni la volumetría de la   edificación original y adiciona que la solicitud de demolición parcial se   pretendió con el fin de una aparente ampliación; sin embargo lo que demuestran   los planos es que se realizará una obra nueva. Seguidamente, presenta argumentos   similares a los del ingeniero Fabio Castrellón Sánchez.    

II.          DECISIÓNES OBJETO DE REVISIÓN.    

1.     Sentencia   de primera instancia.    

El Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de   Bogotá mediante sentencia del dieciséis (16) de febrero de 2012, decidió tutelar   el derecho al debido proceso en forma transitoria. En consecuencia, ordenó la   inaplicación y la suspensión de la licencia de construcción LC 11-4-0186 y de la   resolución 0941 de 7 de julio de 2011.    

Señaló que no existe claridad   sobre la aplicación de normatividad urbanística ajustable al asunto de la   referencia.    

Procedió a reseñar el conjunto de   normas de aplicación al caso en concreto de manera sustancial, advirtiendo la   irregularidad en el cambio del uso del suelo del bien inmueble de la referencia,   por lo que señaló la ilegalidad de algunos actos administrativos acusados en la   presente acción.    

Agregó y aclaró que el término   “ampliación” consiste en que solo se adiciona lo que existe, por lo que   Colsubsidio, por intermedio de sus representantes, ha debido, en aras de   construir los edificios planteados y demoler parte de la edificación original,   tramitar la licencia en las modalidades de demolición y  construcción de   obra nueva.    

Sostuvo que la acción de tutela se   propuso como mecanismo transitorio y como mecanismo definitivo de acuerdo a lo   que observa en la demanda. Señaló que es clara la existencia de un mecanismo   judicial ordinario para resolver el asunto, que  es la jurisdicción   administrativa, por lo que en lo que respecta al caso concreto la acción   constitucional solamente podría proceder como mecanismo transitorio y ante la   inminencia de un perjuicio irremediable.    

Concluyó el juez, en consecuencia,   que durante el tránsito a resolver el asunto por parte del juez natural, puede   causarse daño al patrimonio distrital y violación al debido proceso   administrativo por defecto sustantivo ante la inaplicación de las normas   pertinentes, agregando además que  en caso de la ejecución de la demolición   causaría un daño irremediable al patrimonio arquitectónico de Bogotá, ya que de   ejecutarse los actos, se desconocería la finalidad del derecho procesal   sustancial.    

2.       Impugnaciones.    

2.1 Alcaldía de Bogotá.    

Mediante escrito de veinticuatro   (24) de febrero de 2012, la Alcaldía de Bogotá impugnó la sentencia de primera   instancia.    

Adujo que el fallo incurrió en violación al precedente jurisprudencial, dado que   los extractos citados en la sentencia proferida no tienen relación con la   materia objeto del asunto.    

Así mismo, señaló la inexistencia   de la violación al debido proceso administrativo en virtud de la validez de los   actos  proferidos, por ser estos conforme a derecho. Además manifiesta que   el despacho de primera instancia confundió vía de hecho administrativa y vía de   hecho constitucional.    

Finalmente reitera la   improcedencia de la acción de tutela por existir otros medios de defensa   judicial, agregando la inexistencia de un perjuicio irremediable por cuanto no   se cumple el principio de inmediatez ya que ha pasado tiempo mayor a seis meses.   En consecuencia, solicita que se revoque en su totalidad el fallo proferido el   16 de febrero de 2012.    

2.2 Caja Colombiana de Subsidio   Familiar, Colsubsidio.    

Mediante escrito de veinticuatro   (24) de febrero de 2012, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar “Colsubsidio”   también impugnó la sentencia.    

Señala –luego de un recuento exhaustivo- que la aplicación de normas para el   otorgamiento de la licencia de construcción fue acorde a derecho y,  por   ende,  los actos administrativos acusados son legales. Además, aduce,   Colsubsidio cumplió con todos los trámites pertinentes para el otorgamiento de   la licencia, por lo que se garantizó el debido proceso  y, en todo caso, la   legalidad de los actos ha de ser ventilada en la jurisdicción competente; es   decir, la contencioso administrativa.    

Finalmente aclaró, en relación al   área del espacio público objeto de litigio, que no está incluida en la solicitud   de licencia de construcción.    

Posteriormente, mediante memorial   de doce (12) de marzo de 2012, amplió los argumentos de su impugnación   reiterando la falta al principio de subsidiaridad en la acción, la invasión del   juez de tutela de la órbita del juez natural, el desconocimiento de la   presunción de legalidad de los actos administrativos, el desconocimiento de la   jurisprudencia constitucional en relación con la autonomía interpretativa que   tienen las autoridades administrativas en ejercicio de sus funciones, y la   inexistencia de violación al derecho fundamental al debido proceso sin que medie   perjuicio irremediable.    

2.3 Consideraciones del   accionante sobre la impugnación    

El actor, por medio de memorial   presentado el 12 de marzo de 2012,  manifestó semejantes razones a las   expuestas en la acción de tutela.    

3. Sentencia de segunda   instancia.    

El juez advirtió que es clara la   imprecisión sobre la aplicación de normas urbanísticas al caso en concreto.    

Así mismo consideró que la amenaza   de irreparabilidad recae sobre un bien de gran significancia  por haber   sido considerado como BIC.    

Finalmente, expresó que con   respecto a la posibilidad de intentar la acción popular, esta no es viable dado   que cuando es correlativa a la protección del derecho fundamental al ambiente   sano prevalece el trámite de la acción de tutela.    

III.            PRUEBAS.    

La Sala se referirá a las pruebas   relevantes que obran en el expediente en el capítulo de esta sentencia en el que   efectúa el análisis de caso concreto.    

IV.            ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN.    

1.       Vinculación decretada en sede de revisión.    

El ocho (8) de   junio de 2012, la señora Nohora Cortés Cuéllar, antigua Curadora Urbana Núm. 4   de la ciudad de Bogotá, la sociedad Pedro Gómez y CIA S.A. y la FIDUCIARIA   BOGOTÁ S.A., presentaron una solicitud a la Sala Quinta de Revisión de Tutelas   de la Corte Constitucional. En ella, pidieron ser vinculados formalmente al   proceso de revisión por considerar que contaban con un interés legítimo en el   proceso de la referencia.    

Mediante auto   de 20 de junio de 2012, atendiendo la anterior solicitud, el Magistrado   sustanciador dispuso su vinculación al proceso, así:    

“PRIMERO.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación   se ponga en conocimiento de la señora Nohora Cortés Cuellar, la sociedad Pedro   Gómez y CIA, S.A y la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A, la demanda de tutela presentada por   Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4  de Bogotá y la   Secretaría Distrital de Planeación de la misma ciudad, para que dentro de los   dos (2) días siguientes a la notificación del presente auto se pronuncie acerca   de la misma y ejerza su derecho a la defensa”.    

1.1             Contestación de la señora Nohora Cortés Cuellar, antigua Curadora   Urbana Núm. 4    

1.2 Contestación de la sociedad   Pedro Gómez y CIA. Ltda.    

Igualmente, la sociedad Pedro   Gómez y CIA. Ltda. reclamó, en memorial aportado al proceso el mismo veintiséis   (26) de junio de 2012, que las decisiones objeto de revisión sean revocadas por   la Corte Constitucional y que, en su lugar, se declare la improcedencia de la   acción de tutela.    

En parecer de la sociedad   vinculada la demanda de amparo resulta improcedente porque al momento de su   presentación ya había caducado la de nulidad y restablecimiento del derecho.   Igualmente aduce que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable   que ameritara la procedencia transitoria de la acción.    

Adicionalmente indica que la   inconformidad del gestor de la demanda de tutela, aunque ataca la licencia de   construcción, se dirige realmente contra la resolución 1062 de 2007. Señala que   el debate en torno a este acto administrativo es eminentemente legal y, por   ende, no cuenta con relevancia constitucional alguna.    

1.3    Contestación de la Fiduciaria Bogotá S.A.    

El veintiséis (26) de junio de   2012, la Fiduciaria Bogotá S.A. se opuso, en calidad de vocero del patrimonio   autónomo “Serranía de los Nogales”, a la prosperidad de la petición de amparo   presentada por Leonardo Bernal Morales.    

En el parecer de la fiduciaria    los fallos que se revisan incurren en graves errores por cuanto “los jueces   aceptaron decidir sobre una acción de tutela claramente improcedente, fundaron   sus fallos en hechos imaginados, confundieron las meras discrepancias   interpretativas con  las vías de hecho, revivieron términos que ya habían   caducado, se abstuvieron de vincular a la curadora urbana que concedió la   licencia y a los socios del proyecto de construcción….”[1]    

2.       Decreto de pruebas en sede de revisión y nueva vinculación.    

En decisión de ocho (8) de agosto   de 2012, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional   consideró necesario ordenar la práctica de unas pruebas que permitieran contar   con los suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión a que hubiera   lugar lugar. Para tal efecto dispuso:    

“PRIMERO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta   Corporación, se oficie al Ministerio de Cultura y al Instituto Distrital de   Patrimonio Cultural, para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la   notificación de esta providencia:    

a) Precisen   los alcances del término “conservación integral” referido a un bien de interés   cultural.    

b) En el   sentido de lo anterior, se permitan ilustrar, de acuerdo con su experticia   técnica y la interpretación de las disposiciones contenidas en la Ley 397 de   1997 y el decreto 763 de 2009, cuáles son los niveles de intervención permitidos   para esa categoría, así como cuál debe ser la configuración de la zona de   influencia, precisando en qué medida la preservación del bien debe incorporar su   entorno, el estado original del mismo y cuáles son las ampliaciones que se dan   en función de promover su revitalización y sostenibilidad, de acuerdo con lo   dispuesto en el literal i) del artículo 20 del decreto 763 de 2009.    

SEGUNDO.-   ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación,   se oficie al Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH- para que,   dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia   informe:    

a) Si el   proyecto aprobado por la licencia LC 11-4-0186 es de aquellos que, de acuerdo   con lo previsto en la Ley 397 de 1997, concordante con el decreto 763 de 2009,   requieren de la implementación de un plan de arqueología preventiva y la   presentación de un plan de manejo arqueológico.    

b) De ser   afirmativa la respuesta, señalar si en el presente asunto se surtieron tales   trámites y cuál es su estado actual.    

Para efecto   del cumplimento del presente numeral se enviará al Instituto copia de la citada   licencia de construcción.    

TERCERO.-   ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación,   se oficie a la Secretaría Distrital del Hábitat para que, dentro de los ocho (8)   días siguientes a la notificación de esta providencia, informe:    

a) De   acuerdo con las funciones que le corresponden según el Decreto distrital No. 087   de 2007, los resultados de las últimas cinco (5) evaluaciones anuales a los   curadores urbanos.    

b)   Igualmente deberá informar si, como presidente de la Comisión de Veeduría de los   Curadores Urbanos de Bogotá ha atendido quejas de los ciudadanos y peticiones de   las autoridades referidas a eventuales incumplimientos de las normas de   procedimiento y urbanísticas en el trámite y expedición de la licencia LC   11-4-0186, dada por la citada Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá.    

CUARTO.-   ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación,   se oficie a la Procuraduría General de la Nación para que, dentro de los ocho   (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe cerca de los   procesos que ha adelantado, durante los últimos cinco años en contra de los   curadores urbanos de Bogotá. También si se han presentado quejas de carácter   disciplinario en relación con la expedición de la licencia de construcción Núm.   LC 11-4-0186.    

QUINTO.-   ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación,   se oficie a la Fiscalía General de la Nación para que, dentro de los ocho (8)   días siguientes a la notificación de esta providencia, informe acerca de las   investigaciones que ha adelantado, durante los últimos cinco años, en contra de   los curadores urbanos de Bogotá. También si se han presentado denuncias de   carácter penal en relación con la expedición de la licencia de construcción Núm.   LC 11-4-0186.    

SEXTO.-   .- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta   Corporación, se oficie a la Contraloría de Bogotá para que, dentro de los   ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe acerca   de las investigaciones que ha adelantado, durante los últimos cinco años, en   contra de los curadores urbanos de Bogotá. También si se han presentado   investigaciones de carácter fiscal en relación con la expedición de la licencia   de construcción Núm. LC 11-4-0186.    

SÉTIMO.-   ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación,   se INVITE al Instituto Javeriano de Vivienda y Urbanismo –INJAVIU- de la   Facultad de Arquitectura de la Pontificia Universidad Javeriana, al Instituto   Carlos Arbeláez Camacho para el Patrimonio Arquitectónico y Urbano de la   Facultad de Arquitectura de la Pontificia Universidad Javeriana, al Grupo de   Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional –SUR- de la Facultad de Ingeniería   de la Universidad de los Andes, al Instituto Hábitat, Ciudad y Territorio de la   Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia –sede Bogotá- , a la   Facultad de Ciencias del Hábitat de la Universidad de La Salle, para que, dentro   de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia se sirvan   informar a esta Corte acerca de:    

a) La   importancia del POT para el desarrollo urbano de Bogotá. ¿Cuál es su razón de   ser? ¿Por qué debe cumplirse? ¿Cuáles son las políticas públicas encaminadas a   garantizar su acatamiento?    

b) La   información relevante de la que dispongan sobre el grado general de acatamiento   o incumplimiento de los curadores urbanos de Bogotá de las disposiciones   contenidas en el POT.    

c) La   información relevante de la que dispongan acerca de si los curadores urbanos de   Bogotá tienen o no en cuenta, al momento de expedir las licencias de   construcción, la reglamentación sobre medio ambiente.    

d) La   Información relevante de la que dispongan acerca de si lo curadores urbanos de   Bogotá tienen o no en cuenta, al momento de expedir las licencias de   construcción, la reglamentación sobre patrimonio cultural, en especial cuando la   solicitud afecta un bien de interés cultural de carácter distrital.    

OCTAVO.-   ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se ponga en   conocimiento del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural la demanda de tutela   presentada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4  de   Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de la misma ciudad, para que   dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del presente auto se   pronuncie acerca de la misma y ejerza su derecho a la defensa”    

Igualmente   dispuso que, mientras se surte el trámite correspondiente y se evaluaba el   contenido de las pruebas solicitadas, los términos para fallar el proceso se   suspendieran hasta nueva orden.    

Como resultado   de la anterior actuación, fueron remitidas a esta Sala las siguientes pruebas:    

2.1   Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH-.    

En   comunicación recibida el trece (13) de agosto de 2012, este establecimiento   público comunicó que requería mayor información para emitir un concepto de   fondo, por lo que había solicitado detalles acerca de la obra a la Curaduría   Urbana Núm. 4 y a la Secretaría de Planeación del Distrito de Bogotá. Al momento   de proferir esta sentencia el ICANH no ha remitido aportes adicionales.    

2.2   Contraloría de Bogotá.    

En memorial de   diecisiete (17) de agosto de 2012, la Contraloría del distrito aporta un   detallado informe de los hallazgos realizados para las vigencias fiscales desde   2007 hasta 2011 en relación con los Curadores Urbanos de Bogotá. Se observa ahí   que esta entidad de control ha verificado hallazgos de orden administrativo,   disciplinario y penal para tales periodos, en la actividad de los cinco   curadores. De acuerdo con su informe, abrió doce procesos de responsabilidad   fiscal en esta materia, imponiendo sanciones en once de ellos, que van desde la   amonestación hasta la imposición de multas.    

En relación   con la licencia Núm. LC 11-4-0186, explicó, en el momento no tramita ninguna   investigación.    

2.3   Fiscalía General de la Nación.    

En informe de   veintidós (22) de agosto de 2012, la Fiscalía comunicó a la Corte         que no se encuentran en curso procesos penales relacionados con la licencia de   construcción 11-04-0186 de 2011.    

Adicionalmente   dio a conocer que, en los últimos cinco años, se han tramitado cuarenta (40)   procesos contra los curadores urbanos de Bogotá. De los anteriores, 18 aún se   encuentran en etapa de indagación y 10 fueron ya archivados. En su mayoría -16   casos- se trata de denuncias por prevaricato (por acción u omisión), siendo la   segunda conducta más investigada  la que tiene que ver con las distintas   modalidades de falsedad.    

2.4   Universidad Javeriana.    

En conceptos   remitidos el veintidós (22) y veintitrés (23) de agosto de 2012 respectivamente,   los institutos de Vivienda y Urbanismo y Carlos Arbeláez Camacho para el   Patrimonio Arquitectónico y Urbano de la Pontificia Universidad Javeriana de   Bogotá, explicaron lo siguiente:    

2.4.1   Instituto de Vivienda y Urbanismo.    

A la pregunta   acerca de la importancia del POT, este instituto contestó:    

“El Plan de   Ordenamiento Territorial POT de Bogotá fue elaborado y adoptado en cumplimiento   de lo dispuesto por la Ley 388 de 1997 de desarrollo territorial. Desde el POT   se disponen los criterios, las políticas, los programas y los instrumentos   mediante los cuales todos los municipios deben regir su desarrollo territorial   durante su vigencia”[2]    

En relación   con las demás preguntas arguyó no contar con información para dar respuesta.    

2.4.2   Instituto Carlos Arbeláez Camacho para el Patrimonio Arquitectónico y Urbano.    

En relación   con la importancia del POT, entre otras cosas, señaló:    

“El Plan de   Ordenamiento Teritorial de Bogotá es un instrumento para planificar, de acuerdo   a los intereses de la ciudadanía, el Territorio e integrar la planeación física   con el desarrollo socio-económico, cultural y ambiental de la ciudad. El POT   sirve como orientador de las políticas públicas trazadas por el Estado en   términos de salud, educación, economía, cultural, entre otros, que deben ser   materializadas en la ciudad”[3]    

En cuanto a   las políticas públicas acerca de su acatamiento, explicó que en el caso del   contexto cultural existen, materializadas en la ley 1185 de 2008. Expuso que tal   norma articula la protección y conservación de los bienes de interés cultural   con el ordenamiento y desarrollo territorial. También indicó que, de acuerdo con   su experticia, “en todos los casos se acoge lo dispuesto en el POT en asuntos   relacionados con el manejo del Patrimonio Cultural del Distrito”.    

2.5   Secretaría de Hábitat.    

El veintitrés   (23) de agosto de 2012, la Secretaría de Hábitat remitió información  y   rindió concepto.    

De acuerdo con   lo suministrado por la Secretaría, en ejercicio de su función de calificación de   la gestión de los cinco Curadores Urbanos de Bogotá, para los periodos   comprendidos entre 2009 y 2011, estos han sido calificados entre 450 y 725   puntos sobre 800. El promedio que arroja tal evaluación es de 640.    

Igualmente   informó que la Personería Delegada para el Medio Ambiente y el Desarrollo Urbano   y la Sociedad de Mejoras y Ornado de Bogotá pusieron en su conocimiento las   presuntas irregularidades en el trámite de la licencia de construcción   11-04-0186 de 2011. En la actualidad –asegura- se tramitan las indagaciones   pertinentes por parte de la Comisión de Veeduría de los Curadores Urbanos de   Bogotá. Para tal efecto, el Secretario Técnico de la Comisión preparó un informe   en el que se recomienda a esta remitir copia del mismo y del expediente  a   la Procuraduría General de la Nación, para que esta determine si amerita   investigación disciplinaria en contra de Nohora Cortés Cuéllar, antigua Curadora   Urbana núm. 4 de la ciudad.    

2.6   Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura.    

En relación   con el cuestionario formulado a este Ministerio, el veinticuatro (24) de agosto   de 2012, la Corte obtuvo la siguiente respuesta que se fundamentó en las normas   pertinentes de las leyes 397 de 199 y 1185 de 2008, y el decreto reglamentario   763 de 2009:    

“El término   ‘Conservación Integral’ hace referencia a un nivel de intervención que se puede   aplicar a inmuebles del grupo arquitectónico o a inmuebles del grupo urbano; los   tipos de obras permitidos para éste nivel de intervención son: restauración,   reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación   funcional, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y   liberación.    

Se precisa   que la incorporación del entorno como zona de influencia de un Bien de Interés   Cultural y la ampliación o no de este depende del análisis que se realice de las   potencialidades y de las amenazas o riesgos que puedan afectar al bien ya sea en   el momento de su declaratoria, o al momento de la elaboración del Plan Especial   de Manejo y Protección PEMP.”[4]    

2.7 Universidad de La Salle    

El veintisiete (27) de agosto de   2012 fue presentada ante esta Corte la intervención correspondiente a la   Facultad de Ciencias del Hábitat de la mencionada universidad.  Para esta   facultad, la importancia del POT “surge de la premisa de que el Ordenamiento   Territorial busca en el largo plazo configurar una organización del espacio con   la amplia intervención de la sociedad y para que el futuro no sorprenda a los   ocupantes de determinado espacio geográfico”.[5]    

Explica la Universidad que tal   plan, “se vuelve el instrumento por el cual se llevan a cabo las acciones y   se materializan los planes de desarrollo de un gobierno”, por lo que resulta   importante, para comprenderlo, qué es desarrollo, qué es subdesarrollo, quién   mide el subdesarrollo, la definición del desarrollo humano y del modelo del   desarrollo y quién administra el desarrollo.    

2.8.   Contestación e informe del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural.    

El auto   proferido por la Sala Quinta de Revisión el ocho (8) de agosto de 2012 vinculó a   al IDPC al trámite del proceso de tutela y adicionalmente requirió de este   alguna información.    

En ejercicio   del derecho de defensa y en relación con los hechos que originaron la solicitud   de amparo del señor Leonardo Bernal Morales explicó que, en todo momento, las   actuaciones administrativas relacionadas con la autorización de intervención del   bien de interés cultural relacionado con la acción de tutela se atuvieron a la   normatividad nacional y distrital sobre la materia, en especial la ley 397 de   1997 y el decreto distrital 606 de 2001. Además adujo que la acción de tutela   resultaba improcedente en este caso por existir otros mecanismos judiciales de   garantía de lo pretendido por el actor.    

Por otra   parte, ante la pregunta acerca de los niveles de intervención permitidos para   bienes de interés cultural del ámbito distrital, explicó que en relación con   estos se pueden realizar acciones de restauración, reparaciones locativas, de   primeros auxilios, de rehabilitación o de adecuación funcional, de reforzamiento   estructural, de reintegración, de ampliación, consolidación y liberación.    

V.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.    

1.                 Competencia.    

Esta Corte es competente para   dictar sentencia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos   86 y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591   de 1991.    

2. Planteamiento del problema   jurídico.    

El problema que ocupa a la Corte   en esta oportunidad tiene que ver con licencia de construcción que autorizó la   edificación del proyecto “Serranía de los Nogales” en la calle 79B Núm. 4-26 de   la cuidad de Bogotá.    

La obra pretende la ampliación y   modificación de un bien catalogado como de interés cultural por el Decreto   distrital 606 de 2001. En esa casa funcionó, en sus indicios y hasta los años   60, el Colegio Gimnasio Femenino y luego fue vendida a la Caja Colombiana de   Compensación Familiar, que la destinó para el Instituto Colsubsidio para la   Educación Femenina (ICEF). Este plantel educativo estuvo ahí hasta el año 2010,   cuando cerró sus puertas y sus alumnas fueron reubicadas a otras instituciones   educativas, con el objetivo de que la caja de compensación y la firma   constructora Pedro Gómez pudieran desarrollar ahí el proyecto “Serranía de los   Nogales”.    

 La expedición de la licencia de   construcción por parte de la Curaduría Urbana Núm. 4 de Bogotá  se hizo con   fundamento en una modificación efectuada a la UPZ No. 97-99, Chicó Lago –El   Refugio, adoptado por decreto distrital 059 de 14 de febrero de 2007, mediante   la resolución núm. 1062 de 28 de diciembre ese año, expedida por el Secretario   de Planeación Distrital de la época, con el propósito de ajustar el uso   dotacional del predio en cuestión, decidiendo que este no tenía vocación de   permanencia, de acuerdo con lo estipulado en el Plan Maestro de Equipamiento   Educativo, decreto distrital 446 de 2006. Este proceso edificó los pasos   necesarios para amparar de legalidad la licencia LC 11-40186 en comento.    

Conforme a los antecedentes descritos, corresponde a la   Corte establecer, de manera preliminar, la procedencia o no de la acción de   tutela para revisar la constitucionalidad y legalidad del proceso de   licenciamiento de construcción en relación con un bien o un conjunto de bienes   pertenecientes al patrimonio cultural de la nación.    

Acotado tal asunto, considera la Sala que el estudio del   mismo no puede estar sujeto a consideraciones de carácter técnico propuestas por   el actor respecto de los volúmenes autorizados en la obra, ni de cuántas plantas   fueron realmente autorizadas por la Curadora Urbana Núm. 4. Considera la Sala   que tales aspectos deben debatirse en la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, por carecer de relevancia constitucional.    

Sin embargo, en el evento en el que la acción de tutela sí   sea procedente, la Sala debe establecer si existe o no violación del derecho al   debido proceso administrativo y a la participación del actor en relación con el   proceso de otorgamiento de la licencia de construcción que autorizó la   edificación del proyecto “Serranía de los Nogales”. Para tal efecto deberá tener   en cuenta qua la expedición de tal autorización se hizo con fundamento en una   modificación que se hizo de la UPZ No. 97-99, Chicó Lago –El Refugio, adoptado   por decreto distrital 059 de 14 de febrero de 2007, mediante resolución núm.   1062 de 28 de diciembre ese año, expedida por el Secretario de Planeación   Distrital de la época, con el propósito de ajustar el uso dotacional del predio   en cuestión, decidiendo que este no tenía vocación de permanencia, de acuerdo   con lo estipulado en el Plan Maestro de Equipamiento Educativo, decreto   distrital 446 de 2006. Este proceso –debe considerar la Sala- edificó los pasos   necesarios para amparar de legalidad la licencia LC 11-40186 en comento.    

Para resolver el problema   planteado estima la Sala preciso referirse a: (i) la necesidad de una planeación   urbana; ii) el ordenamiento del territorio, las decisiones que se toman   en un esquema “arriba abajo” y aquellas que permiten la participación   democrática; y, por último, iii) abordará el estudio del caso concreto, donde   resolverá lo relativo a la procedencia de la acción de tutela.    

3. La necesidad de una   planeación urbana.    

3.1 Escribió Italo Calvino que las   ciudades son “un conjunto de muchas cosas: memorias, deseos, signos de un   lenguaje; son lugares de trueque que, como  explican todos los libros de   historia de la economía, son también trueques de palabras, de deseos, de   recuerdos”[6].   A la anterior definición habría que agregar que las ciudades son también un   hervidero de derechos. En sus calles, las personas los ejercen, ven cómo los   vulneran, y también los reclaman por distintas vías. Dentro de la idea de   trueque  de Calvino, habría que comprender –desde esa perspectiva- que en la ciudad   los derechos de unos y de otros entran en constante contacto. Es, desde este   punto de vista, que una ciudad, como lugar, adquiere su principal relevancia   constitucional.    

Y como en la obra de Calvino, hay   ciudades felices e infelices. Como en toda realidad compleja –así es la de las   grandes urbes-, la felicidad plena es un propósito de difícil consecución. Pero   siempre habrá maneras de acercarse a ese ideal; una ciudad feliz será aquella   que en mayor grado garantice los derechos individuales y colectivos de las   personas. De esta manera, la ciudad no puede escapar de la influencia que    ejerce la Carta Política y los derechos que ella consagra. Las autoridades   públicas constituidas para su administración –los alcaldes y concejos,   principalmente- deben propender porque sea un lugar feliz; y para hacerlo ellos   como cualquier otra autoridad pública están atados por el cumplimiento del   artículo 2º constitucional. Una ciudad feliz es entonces la que hace realidad   los fines esenciales del Estado y los derechos fundamentales de sus habitantes.    

Para poder satisfacer el propósito   descrito, el ordenamiento jurídico, empezando desde la Carta, previó unas   herramientas de planeación urbana. Es mediante estas, prima facie, que   las autoridades a cargo de la ciudad deben cumplir con el propósito de garantía   de los derechos. Son una suerte de hoja de ruta para la garantía de los   derechos, para –en los términos de la metáfora ya empleada-  establecer las   formas de trueque de los mismos. Principalmente los planes de desarrollo   municipales y los planes de ordenamiento territorial.  La Constitución   Política de 1991 estableció un nuevo orden territorial para Colombia. En materia   de planeación urbana, resultan pertinentes los artículos 311[7], 313[8] y 334[9] de la Carta.    

Las ciudades son –como se dijo-   mucho más que lugares llenos de edificios de habitación, tiendas, calles y   andenes. La Corte así lo ha entendido: en las sentencias C-491 y T-325 de 2002   señaló que la planeación ejerce un poder determinante en la formación y en el   desarrollo del individuo que habita la ciudad. Para tal efecto la corporación señaló:    

“En Colombia la planificación es relativamente nueva. Aunque   ciudades como Bogotá y Medellín han tenido planes de desarrollo desde mediados   de los años 50, solamente a partir de la ley 9 de 1989 las ciudades menores y   municipios entran a ser objeto de planes de desarrollo de carácter altamente   tecnicista. El cambio en la concepción del Estado que se produjo a partir de la   Constitución de 1991, ha incidido en la revisión de la relación Estado- Sociedad   Civil- Territorio, lo que ha originado mayores responsabilidades para los   gobiernos municipales. Es así como la ley 388 de 1997 pretende promover una   cultura de la planificación en la cual el Estado es un regulador de la actividad   privada, para poner freno a la alocada carrera de transformación de la ciudad   mediante la construcción indiscriminada de asentamientos urbanos, muchas veces   en detrimento de los grupos sociales menos favorecidos.”    

Adicionalmente  la sentencia citó el   reporte del Centro de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas –HÁBITAT-,    así:    

 “Sin perjuicio de las múltiples   definiciones de ciudad y sin pretender zanjar las discusiones que giran en torno   del concepto mismo, se le pueden atribuir a la ciudad, en términos generales,   las siguientes características reseñadas por CURTIS ROBERT GLICK:    

La ciudad no es sólo un sitio, sino un   fenómeno que crece y se modifica en forma permanente.    

Cuando se habla de ciudad se involucran los   conceptos de densidad, heterogeneidad y tamaño, a la vez que de proceso y   producción.    

La ciudad no es un fenómeno aislado sino que   aparece y coexiste en un medio natural amplio.    

Las ciudades se presentan en configuraciones   o sistemas, con relaciones dinámicas entre ellas, y a veces con funciones   complementarias.    

Las ciudades tienen múltiples funciones:   residencia, comercio, manufactura, gobierno, administración, educación, cultura,   religión, finanzas, servicios, mantenimiento, recreo y trabajo social.    

La ciudad funciona al interior de una malla   de dimensiones espaciales.    

La ciudad cambia y tiene procesos que no   siempre tienen que ver con rumbo crecimiento y prosperidad, sino con la   experiencia humana en la ciudad.    

De lo anterior, se puede concluir que la   ciudad contiene manifestaciones de tipo físico, social e institucional que se   relacionan, entrelazan y complementan en un proceso dinámico continuo que le   entrega unas connotaciones particulares y permite su diferenciación unas de   otras.    

Como quiera que estos procesos urbanos   pueden tornarse caóticos y originar una problemática social y de recursos en   materia de infraestructura de servicios públicos por el incremento desmesurado   de las ciudades con el inevitable daño ecológico el Estado por intermedio de la   administración urbana o municipal interviene para controlar y encauzar   adecuadamente el desarrollo físico para que exista una relación armónica con las   necesidades sociales.    

La planificación   urbana-municipal es una función orientada hacia el futuro, por medio de la cual   los funcionarios públicos proyectan direcciones u orientaciones para la ciudad.   En este proceso se interviene en las expansiones, instituciones, actividades y   vicios de la ciudad o municipio, con el fin de enderezar el curso de desarrollos   urbanos aparentemente caóticos”.[10]    

Ahora bien, las falencias en el   esquema de planeamiento urbano llevan a consecuencias previsibles pero   indeseadas. El proceso desemboca en ciudades infelices, donde el trueque  se frustra. Como lo expresó esta Corte en la sentencia T-366 de 1993, en la que   abordó el problema del crecimiento descontrolado, no planificado, de algunos   sectores de Cartagena:    

“El   otorgamiento descontrolado de licencias de construcción en los barrios   Bocagrande, Castillogrande y el El Laguito, por parte de las autoridades de la   ciudad, se ha constituido en un factor que contribuye, en forma significativa, a   la agravación de los problemas ambientales y a la deficiente prestación del   servicio público de alcantarillado en Cartagena. Las anteriores consideraciones   se fundamentan, entre otras, en el hecho de que los habitantes de la ciudad, e   incluso la propia administración distrital, han reconocido que éste es uno de   los factores que precipitaron la aludida situación de emergencia en diciembre de   1992, y que de no controlarse, se mantendría y se agravaría la crisis sanitaria   y ecológica que se presenta en Cartagena.    

(…)    

Frente a las   anteriores afirmaciones, la Sala debe agregar que la responsabilidad en el   otorgamiento de una licencia de construcción, implica, por parte de las   autoridades administrativas, un estudio previo y juicioso respecto de la   posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios necesarios para   gozar, por lo menos, del derecho a una vivienda digna, según los términos del   artículo 51 constitucional. Por ello, la Sala encuentra censurable el hecho de   que en Cartagena de Indias se otorguen licencias de construcción en forma   descontrolada, afectando no sólo a los moradores de los barrios ya mencionados,   sino a los habitantes de toda la ciudad, pues, según los testimonios recogidos,   los servicios públicos se prestan con preferencia a las nuevas edificaciones, en   perjuicio de los residentes de otros sectores de la ciudad.    

Considera   oportuno la Sala señalar que esta situación se presenta también en otras   ciudades del país, en las cuales las autoridades distritales o municipales   otorgan licencias de construcción muchas veces de manera irracional, haciendo   caso omiso de las insuficiencias existentes en materia de infraestructura   adecuada de servicios públicos esenciales. Por ello, estima la Sala pertinente   hacer un llamado de atención  en general a todas las autoridades   distritales o municipales del país, para que se abstengan de expedir licencias o   permisos de construcción sin antes haber constatado, de manera fehaciente, que   en los sectores para los cuales se otorguen dichas licencias o permisos, cuenten   con la adecuada infraestructura en materia de acueducto, alcantarillado,   suministro de energía eléctrica, recolección de basuras y demás servicios   públicos esenciales, so pena de que dicho otorgamiento incontrolado pueda   suscitar la violación de derechos constitucionales como son el derecho a la   salud y el saneamiento ambiental (art. 49), a la vivienda digna (art. 51), al   ambiente sano (art. 79), al espacio público (art. 82), a la recreación (art. 52)   y, en última instancia, al más importante de todos, el derecho a la vida (art. 2   y 11), todos los cuales son objeto de protección constitucional y legal a   través de los mecanismos jurídicos pertinentes como la acción de tutela y las   acciones populares, entre otros.” (Subrayado no pertenece al texto original)    

Una situación similar constató   unos años después, en la sentencia SU-447 de 1997, en la ciudad de Santa Marta:    

“Según los   escritos presentados dentro del proceso y las declaraciones recibidas, y demás   pruebas que obran en el expediente, uno de los más graves problemas que padece   actualmente la zona de El Rodadero en el Distrito de Santa Marta, es igualmente   el de la proliferación de nuevas construcciones y edificaciones que han   incrementado la difícil situación en la prestación del servicio público de   acueducto y alcantarillado, que no es el suficientemente adecuado para atender   los requerimientos de las nuevas construcciones. De esta manera, el otorgamiento   desmedido de licencias de construcción en el mencionado sector por parte de la   Secretaría de Planeación Distrital, constituye a juicio de los accionantes e   intervinientes, un factor que contribuye significativamente a agravar los   problemas ambientales y a la deficiente prestación del servicio público de   alcantarillado en el Distrito de Santa Marta.”    

Como consecuencia de lo anterior,   en aquella oportunidad y entre otras determinaciones, ordenó la Corte:    

“El Alcalde   Distrital de Santa Marta, en coordinación con el Comité Ambiental Distrital así   como el Director de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y las demás   autoridades ambientales, deberán elaborar y adoptar un PLAN DE ORDENAMIENTO DE   LOS USOS DEL SUELO para el Distrito de Santa Marta, para los efectos indicados   en la parte motiva de esta providencia.”    

3.2 Explica lo anterior que una   ciudad como Bogotá planee constantemente su desarrollo. Los funcionarios   públicos a cargo del manejo del distrito, desde tiempo atrás, proyectan   direcciones y orientaciones para esta ciudad en la que “el progreso borró los   nombres de las calles”[11]    

Desde su mismo inicio en la época   de la conquista, al ser fundada por Gonzalo Jiménez de Quesada –un seis de   agosto de 1538, dicen[12]-   comenzó ese proceso de planeación. En palabras de José Manuel Groot:    

“Después de   la muerte dél zipa de Bogota resolvió Quesada fundar úna villa que fuese capital   de lo conquistado, para lo cual nombró una comision que inspeccionando los   campos eligiese el mejor lugar para este objeto. Se eligió el sitio de   Teusaquillo, donde tenían una casa de recreo los de Bogotá tanto por la   abundancia de aguas excelentes que descienden de la serranía que al oriente   termina la explanada de Bogotá, como por la cercanía de la piedra y maderas para   edificar y por lo abrigado del sitio al pie de la cordillera.    

Señalóse día   para trasladarse de Bosa a Teusaquillo y tomar legal posesión del terreno, donde   construyeron doce casas de paja en reverenda de los doce apóstoles; pero antes   de procederse a la inauguración legal de la ciudad, advirtió a Quesada el padre   Fray Domingo de Las Casas, que era preciso erigir un templo al Señor para   celebrar aquella ceremonia con el Santo Sacrificio de la misa…”.[13]    

Así, desde el   primer día de la ciudad[14],   quien se encontraba a su cargo –nada menos que el Adelantado-  tuvo que   decidir y planear acerca de la satisfacción de lo básico. En términos   contemporáneos del lenguaje de los derechos podríamos decir que se vio forzado a   satisfacer  el que tienen las personas al agua potable; a algunos bienes   esenciales necesarios para la salubridad pública y la estabilidad alimentaria   (un clima benigno, la leña para calentar el hogar y para cocinar y la pierda   indispensable para construir casas y el adoquinado de las vías); el derecho a la   vivienda digna –doce chozas- y (porque se lo recordó Fray Domingo, según los   cronistas) el derecho al culto, mediante la edificación del primer templo.    

De ahí en   adelante, la ciudad empezó a ser planeada en la misma usanza que la mayoría de   las hispanoamericanas inauguradas en la época. El conquistador español replicó   el modelo hasta el cansancio y, aún hoy, quien camina por el viejo sector   bogotano de la localidad de La Candelaria (también el que recorre Santa Fe de   Antioquia, Villa de Leyva, Barichara o los centros urbanos de antiguas ciudades   como Tunja o Cali) puede ser testigo de cómo fue planeada la ciudad: la   cuadrícula regular de planta cuadrada con la plaza al centro. Esto quiere decir   que la ciudad se extendía como una malla de cuadrados iguales que se proyectaba   desde la plaza,  siguiendo un patrón geométrico regular.[15] Esta forma de planear las   ciudades venía dada desde la metrópoli, donde se expedían las normas de   planeación en materia urbana, que los cabildos locales, como representantes de   la autoridad del rey, tenían que acatar. En este contexto es imprescindible   citar  la Instrucción a Pedrarias Dávila de 1513, la Ordenanza de Carlos V   de 1523 y las Ordenanzas de Población de Felipe II de 1573. A manera de ejemplo,   señala la citada Instrucción:    

“7º. Vistas   las cosas que para los asientos de los lugares son nescesarias, e escogido el   sitio más provechoso y en que incurren más de las cosas que para el pueblo son   menester, habéis de repartir los solares del lugar para facer las casas, y éstos   han de ser repartidos segund las calidades de las personas, e sean de comienzo   dados por orden; por manera que, hechos los solares, el pueblo parezca ordenado,   así en el lugar que se dejare para plaza, como el lugar en que hobiere la   iglesia, como en la orden que tovieren las calles, porque en los lugares que de   nuevo se hacen dando la orden en el comienzo sin ningund trabajo ni costa que   dan ordenados e los otros jamás se ordenan…”[16]    

Se señala con   frecuencia que la planeación de Bogotá, con altos y bajos, permaneció fiel a   aquel modelo durante toda la colonia y buena parte de la historia republicana[17]. Pero el   final del siglo XIX y las primeras décadas del XX, con su impulso modernizador,   generaron nuevas exigencias, dinámicas y necesidades. Los talleres de artesanos   empezaron a ser reemplazados por las industrias que demandaban a una naciente   clase proletaria; en la ciudad había nuevos trabajos (hay que pensar, por   ejemplo, en la fábrica de La Bavaria en San Diego) y esos trabajadores tenían   que permanecer sanos y fuertes a través de una idea muy reciente como lo era la   higiene. Con la llegada de más y más personas, las distancias dentro de la urbe   se fueron haciendo más largas: aparecieron el tranvía (el de mulas primero, el   eléctrico después)  y el automóvil. ¿Un Ford Modelo T por las anacrónicas   calles coloniales, planeadas para jumentos y carruajes? Imposible: ensanchar.   Iluminación pública de gas y luego eléctrica para que los bogotanos pudieran   vivir y producir de noche; y el telégrafo y el teléfono para comunicarse de   lejos, primero en lugares públicos pero poco a poco al interior de las casas. En   fin, el vertiginoso siglo XX.    

En el lenguaje   contemporáneo de los derechos podemos ver que lo que ocurrió entonces fue que el   listado de aquellos que tenían que ser satisfechos –para asegurar una “ciudad   feliz” se amplió o modificó. Ya no se trataba, como en épocas de la espada y la   cruz, por ejemplo, de una salubridad pública satisfecha con “lo abrigado de   la cordillera”, sino que fue necesario tomar decisiones de otro talante y de   variado espectro: desde prohibir la chicha[18] o la entrada de personas   enruanadas a edificios públicos[19],   en aras de la higiene moral y física, a la ampliación de la red hospitalaria, de   recolección de basura y de alcantarillado pluvial y público, así como el   emplazamiento de los mataderos públicos.    

Los cambios y   la necesidad de una nueva planeación activaron la creación de la Junta   Metropolitana de Obras Públicas, iniciativas de la Sociedad Colombiana de   Arquitectos y la visita de asesores internacionales como Karl Brunner, José Luis   Sert y Paul Lester Wiener, y el famoso y muy viajado Le Corbusier, quien   consignó los resultados de su ingenio urbanístico en el “Plan Director para   Bogotá”.    

Es de destacar   que cuando Sert y Wiener y Le Corbusier conocieron Bogotá, el Congreso de la   República ya había reconocido la planeación urbana como un elemento importante   de la política pública y, en consecuencia, había expedido la Ley 88 de 1947,   “sobre fomento del desarrollo urbano del municipio”. El artículo 7º de dicha ley   dispuso:    

“Los   municipios que tengan un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos   ($200.000.00) están en la obligación de levantar el plano regulador que indique   la manera como debe continuarse la urbanización futura de la ciudad. Este plano   no solo comprenderá las enmiendas y mejoras que deban hacerse a la parte ya   construida, atendiendo al posible desarrollo, sino los nuevos barrios que hayan   de levantarse, así como los sitios donde deban ubicarse los edificios públicos,   sitios de recreo y deporte, templos, plazas y áreas verdes, escuelas y demás   edificios necesarios a la población.”    

De ahí en   adelante continuó la adopción de normas cuyo objeto era regular la expansión y   desarrollo de la ciudad, satisfaciendo las necesidades que iban surgiendo con el   transcurso del tiempo. Así, en 1968, el Decreto 3133 definió el Estatuto del   Distrito Especial. Una década después, la Ley 61 de 1978  y su decreto   reglamentario 1306 de 1980, obligaron a los municipios con más de 20.000   habitantes a formular planes integrales de desarrollo, definiéndoles contenidos,   etapas y responsabilidades y solicitando que se formularan con participación de   la comunidad. El Código Sanitario de la época (Ley 9 de 1979), definió elementos   para el ordenamiento urbano relacionados con la localización de zonas   industriales, el manejo del espacio público, la prevención de barrios ilegales,   la calidad del agua para consumo doméstico y la disposición de residuos líquidos   y sólidos.    

En 1986 se   adoptó el Código de Régimen Municipal  mediante el decreto 1333 de ese año.   Dicho estatuto incluye elementos claves del ordenamiento urbano que   posteriormente fueron retomados por la Ley 388 de 1997,  que en la   actualidad regula la materia. Así, por ejemplo, definió el ordenamiento de los   usos del suelo urbano, calificándolos en áreas residenciales, industriales, de   recreación y de protección ambiental. También estableció reglas en relación con   las áreas no incorporables a perímetros urbanos, la urbanización futura de   ciudades mediante un plano regulador, las zonas de reserva agrícola contiguas al   sector urbano y la ubicación de industrias contaminantes y mataderos públicos.    

En el mismo   sentido es de destacar la Ley 9º de 1989, conocida como “De Reforma Urbana”.   Mediante este instrumento, el legislador complementó los aspectos de   ordenamiento urbano establecidos por el Código de Régimen Municipal. Estatuyó,   entre otros aspectos, los Planes y reglamentos de usos del suelo, la reserva de   tierras urbanizables,  el manejo de inmuebles constitutivos del espacio   público, la reserva de zonas para protección ambiental, las zonas de desarrollo   diferido, progresivo, restringido y concertado, la renovación y redesarrollo de   zonas afectadas por procesos de deterioro económico, social y físico, y la   rehabilitación de zonas de desarrollo incompleto o inadecuado.    

En 1994, la Ley   Orgánica de Áreas Metropolitanas (Ley 128) crea las bases para el ordenamiento   territorial metropolitano, a través del desarrollo armónico e integrado del   territorio, la regulación del uso del suelo urbano y rural metropolitano, y el   plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del   medio ambiente. Ese mismo año, la Ley 136 de Organización y Funcionamiento de   los Municipios, retoma el mandato constitucional de ordenar el desarrollo de los   territorios y promueve la creación de asociaciones municipales para el   desarrollo integral del territorio. Igualmente, la Ley Orgánica del Plan de   Desarrollo (Ley 152 de 1994)  establece la obligatoriedad de los municipios   de realizar planes de ordenamiento territorial  complementarios al plan de   desarrollo (art. 41) e introduce los consejos territoriales de planeación y   algunas normas de organización y articulación de la planeación regional y de las   distintas entidades territoriales.    

Finalmente, en   1997, la Ley 388 establece el marco conceptual e instrumental para formular y   ejecutar planes municipales y distritales de ordenamiento territorial. Este   importante referente legislativo fue reformado por la Ley 507 de 1999 y la ley   1454 de 2011, orgánica de ordenamiento territorial.  Ha sido reglamentada   por los decretos 150 y 507 de 1999, 932 y 1337 de 2002, 975 y 1788 de 2004, 973   de 2005, 3600 de 2007, 4065 de 2008, 2190 de 2009 y 1160 de 2010. La citada ley tiene por objeto establecer los mecanismos   para el ordenamiento territorial a nivel distrital y municipal, el uso   equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio   ecológico, la prevención de asentamientos de alto riesgo y la ejecución de   acciones urbanísticas eficientes, entre otros[20].    

4. El ordenamiento del   territorio. Decisiones de “arriba abajo” o de participación democrática.    

4.1 El   ordenamiento territorial, de acuerdo con la definición de la Ley 388 de 1997,   “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de   planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y   áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro   de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de   instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su   jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio,   de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el   medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”[21].  De similar manera, la reciente Ley 1454 de 2011 señala en su artículo 2º que   el ordenamiento territorial es “ un instrumento de planificación y de gestión   de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país,   que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal,   tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado   en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento   de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como   desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y   fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente,   atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. La   misma norma establece que su finalidad es  “promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación,   gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e   instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y   poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el   orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente   asignación de recursos.”    

Adicionalmente, el artículo 8º de la Ley 388 de 1997 dispone que el ordenamiento   del territorio es una función pública que se ejerce “mediante la acción   urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las   decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias,   relacionadas con el ordenamiento de su territorio y la intervención en los usos   del suelo”.    

Por   disposición legal, todas las acciones urbanísticas[22]  que pueden adelantar las autoridades para llevar a cabo el ordenamiento   territorial “deberán estar contenidas o autorizadas en los   planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o   complementen, en los términos previstos en la presente ley”[23].    

El plan de ordenamiento   territorial es entonces el “instrumento básico para desarrollar el proceso de   ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos,   directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas   adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la   utilización del suelo”[24].  Y los instrumentos que desarrollan y complementan el POT son los planes   parciales previstos en el artículo 19 de la Ley 388 de 1997[25].    

Ahora bien, para el ejercicio de   las acciones urbanísticas, el artículo 4º de la Ley   388 de 1997 dispone:    

“ARTÍCULO   4o. PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA. En ejercicio de las diferentes   actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones   municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre   los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de   los pobladores y sus organizaciones.    

Esta   concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas   respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida   económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal,   teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2º de la presente   ley.    

La   participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la   celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento,   la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de   ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o   revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la   ley y sus reglamentos.    

4.2  La norma transcrita prevé la necesidad de que las   administraciones municipales y distritales fomenten la concertación o acuerdo   con los pobladores y sus organizadores en las acciones urbanísticas que   adelanten para el ordenamiento de sus territorios y, para ello, el citado   artículo señala diferentes mecanismos de participación de la ciudadanía como   medios para propiciar dicho acuerdo.    

Es necesario   destacar, en este contexto, que la idea de planeación tradicionalmente está   unida a la idea de desarrollo. Como discursos políticos que cobran auge en   América Latina en la segunda postguerra, son entendidos como mecanismos   necesarios para llevar las ventajas de la modernidad a comunidades del “tercer   mundo” o, como se dice más recientemente, de “países en vías de desarrollo”.[26]     

Un estado   social y democrático de derecho como el que consagra el artículo 1º de nuestra   Carta, no es ajeno a tales fines. El “crecimiento   económico, industrialización, urbanización, aumento en los estándares de   educación y calidad de vida y, últimamente, respeto por el medio ambiente y el   patrimonio cultural y natural”[27]  son fines deseables en nuestro constitucionalismo.  Sin  embargo, estos   no pueden ser los únicos intereses tutelados por los esquemas de planificación.   Debemos recordar que en la misma Carta confluye un amplio espectro de principios   y valores que deben concurrir, en mayor o menor medida, para que el ejercicio de   planeación sea armónico desde un punto de vista constitucional. Como lo señaló la Corte en la sentencia T-129 de 2011,   “el carácter axiológico de la Constitución impone la necesidad de equilibrar la   importancia relativa de los valores protegidos por la norma constitucional como   la  diversidad o el pluralismo y aquellos tutelados por las normas legales   imperativas”.    

En el sentido   de lo anterior, la mejor situación de trueque  en que se garantice la   eficacia de los derechos de la mayoría de las personas de la ciudad, es ajena a   una planeación que se soporte   exclusivamente en razones de carácter técnico, tomadas en esquema “arriba   abajo”, donde unos “planeadores” son los únicos que conocen las metas del   desarrollo y toman las decisiones a puerta cerrada. Sin desconocer  que las   consideraciones de los expertos tienen un vital rol en las decisiones sobre   planeación, estas deben conjugarse armónicamente con los pareceres y necesidades   manifestados por la comunidad. Con ello se busca el desarrollo de principios   constitucionales fundamentales como el carácter democrático, participativo y   pluralista del Estado colombiano, consagrado en el artículo 1º de la Carta. Así   lo prevé la misma Ley 388 de 1997, cuando señala es sus artículos 2º y 3º:    

“Artículo 2º.- Principios. El ordenamiento   del territorio se fundamenta en los siguientes principios:    

1. La función social y ecológica de la   propiedad.    

2. La prevalencia del interés general   sobre el particular.    

3. La distribución equitativa de las   cargas y los beneficios.    

Artículo  3º.- Función pública del   urbanismo. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función   pública, para el cumplimiento de los siguientes fines:    

1. Posibilitar a los habitantes el acceso a   las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y   su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales   de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.    

2. Atender los procesos de cambio en el   uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización   racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es   inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.    

3. Propender por el mejoramiento de la   calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las   oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio   cultural y natural.” (subrayado fuera del   texto original)    

 Es de recordar que la participación se encuentra prevista en la Constitución como una manifestación del   principio democrático del Estado Social de Derecho. Asimismo, se deriva del   artículo 2º de la Carta, que indica que, entre los fines esenciales del Estado,   se encuentra el “de facilitar la participación de todos en las decisiones que   los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la   Nación. En el mismo sentido, el artículo 40 constitucional consagra, para   todo ciudadano, el derecho de participar en la conformación, ejercicio y control   del poder político.    

También está reconocida en   el ámbito de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Por   ejemplo, la Declaración Universal de 1948, en su artículo 21, dispone que toda   persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por   medio de representantes directamente elegidos. En el mismo tenor, el Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala en su artículo 25 que todos   los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el   artículo 2, y sin restricciones indebidas, del derecho a participar en la   dirección de los asuntos públicos, directamente o por representante libremente   elegidos, a votar y ser elegido en elecciones públicas, y a tener acceso a las   funciones públicas. En el ámbito del sistema interamericano,  la   Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consagra en los   artículos 13, 20, 21 y 22, los derechos a ser parte de las decisiones de quienes   gobiernan, el derecho a reunirse y asociarse y a presentar peticiones   respetuosas. En el mismo contexto, el artículo 6º de la Carta Democrática   reconoce la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su   propio desarrollo; y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su   artículo 23, reconoce varios derechos políticos entre los cuales se encuentra el   derecho de todo ciudadano a participar en los asuntos públicos.    

El   principio de participación democrática previsto en el artículo 4º de la   Ley 388 de 1997 tiene aplicación en el trámite que debe surtirse para la    aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, ya que deben agotarse   “instancias de concertación y de consulta” en las que se incluye a la comunidad,   señaladas en los artículos 22 y 24 de la citada Ley, así:    

ARTÍCULO 22. DE LA PARTICIPACIÓN COMUNAL EN EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Para efectos de organizar la participación   comunal en la definición del contenido urbano del plan de ordenamiento, las   autoridades municipales o distritales podrán delimitar en el área comprendida   dentro del perímetro urbano, los barrios o agrupamientos de barrios   residenciales usualmente reconocidos por sus habitantes como referentes de su   localización en la ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un ámbito   local o vecinal. Lo pertinente regirá para la participación comunitaria en la   definición del contenido rural, caso en el cual la división territorial se   referirá a veredas o agrupaciones de veredas.    

En el   curso de la formulación y concertación de los planes de ordenamiento   territorial, las organizaciones cívicas debidamente reconocidas de dichos   agrupamientos de barrios o veredas, a través de mecanismos democráticos que   aseguren la representatividad de los elegidos, podrán designar representantes   para que transmitan y pongan a consideración sus propuestas sobre los   componentes urbano y rural del plan.    

Una vez   surtido el proceso de adopción o revisión del plan, estas mismas organizaciones   cívicas mantendrán su participación en el ordenamiento del territorio en los   siguientes eventos:    

1. Para   proponer, en los casos excepcionales que consideren las normas urbanísticas   generales, la asignación específica de usos y aprovechamientos del suelo en   micro zonas de escala vecinal, esto es, en los casos donde el efecto se limite   exclusivamente a sus respectivos territorios y no contraríen las normas   estructurales. En las zonas exclusivamente residenciales estas propuestas podrán   referirse a normas de paisajismo, regulaciones al tránsito vehicular y demás   previsiones tendientes al mantenimiento de la tranquilidad de la zona, siempre y   cuando no se afecte el uso del espacio público, de acuerdo con las normas   generales.    

2. Para   formular y proponer planes parciales para actuaciones urbanísticas dentro de su   área, de acuerdo con las previsiones y autorizaciones del componente urbano del   plan.    

3. Para   ejercer acciones de veeduría ciudadana que garanticen el cumplimiento o impidan   la violación de las normas establecidas, a través de procedimientos acordes con   las políticas locales de descentralización.    

(…)    

ARTÍCULO 24. INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN Y CONSULTA.   El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la   dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación   oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a   consideración del Consejo de Gobierno.    

En todo   caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial   a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de   concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el   siguiente procedimiento:    

1. El   proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional   o autoridad ambiental correspondiente, (…)    

2.(…)    

3 (…)    

4. Durante   el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la   autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo   Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará   opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará   convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las   juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo   en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y   observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas,   cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de   acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del   plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal   previstos en el artículo 22 de esta ley.    

Las   administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de   publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que   garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de   cada entidad territorial.    

PARÁGRAFO.   La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de   ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el   seguimiento y la evaluación.    

4.3 Ahora bien, el sistema   descrito parece simple y dotado de las garantías necesarias para que las   personas –las que viven, gozan y hasta sufren la ciudad- se valgan de la   participación para que el modelo de desarrollo y de planeación de la urbe   respete un equilibrio en la observancia de valores y principios   constitucionales. Sin embargo, al intentar modelar y proyectar hacia el futuro   una realidad compleja como la que comparten millones de habitantes en la capital   colombiana, el panorama se hace más complicado y, en ocasiones, francamente   ininteligible.    

Las normas del Plan de   Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad de Bogotá se encuentran compiladas   en el decreto distrital 190 de 2004, que reunió las disposiciones contenidas en   los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003.  De acuerdo con la   información que suministra la propia Secretaría Distrital de Planeación, el POT:    

“En el caso   de Bogotá constituye la carta de navegación para ordenar su territorio, tanto en   el suelo urbano como en el suelo rural y que se expresa en un modelo espacial de   ocupación del territorio a consolidar en el largo plazo, acompañado de un   conjunto de herramientas que posibilitan su puesta en marcha, a través de la   definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del   suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y   ambientales.    

Para ello,   el POT diseña y adopta los instrumentos y procedimientos de gestión del    suelo que permiten orientar y ejecutar todas las acciones que adelantan, no   solamente los ciudadanos, sino la administración pública, en materia de   desarrollo urbano y rural que inciden en la estructura del territorio   distrital.”[28]    

Los componentes esenciales del POT   son los siguientes:    

“1. General:   constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales y   estratégicos de largo plazo.    

2.   Urbano: constituido por las políticas, acciones, programas, normas urbanísticas   e instrumentos de planeación y gestión del suelo para encauzar y administrar el   desarrollo físico urbano.    

3. Rural:   constituido por las políticas, acciones, programas, normas e instrumentos de   planeación y gestión del suelo para orientar y garantizar la adecuada   interacción entre los asentamientos rurales y el área urbana, así como la   conveniente utilización del suelo rural.    

4. Programa   de ejecución: define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el   territorio previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial, que serán   ejecutadas por cada Alcalde durante su periodo de administración, de acuerdo con   lo definido en el correspondiente Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo.”[29]    

Es en relación con el segundo   elemento, el componente urbano, donde el esquema de determinación de carácter   desproporcionadamente técnico –las decisiones “arriba abajo”- parece cobrar el   dominio sobre las determinaciones que conciernen a la planeación de la ciudad.   Las reglas para el trueque tornan oscuras. Señala el artículo 43 del   decreto 190 de 2004 cuáles son, en Bogotá, esos “instrumentos de planeación y   gestión del suelo para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano”:    

Artículo    43. Instrumentos de Planeamiento (artículo 43 del Decreto 469 de 2003).    

Los   instrumentos de planeamiento urbanístico constituyen procesos técnicos  que, mediante actos expedidos por las autoridades competentes, contienen   decisiones administrativas para desarrollar y complementar el Plan de   Ordenamiento Territorial. Deberán incluir, además, los mecanismos efectivos de   distribución equitativa de cargas y beneficios, en los términos señalados en el   capítulo anterior.    

Son   instrumentos de planeamiento, los siguientes: Los planes maestros, los planes de   ordenamiento zonal, los planes zonales, las unidades de planeamiento zonal –   UPZ, los planes directores para parques, los planes de implantación, los planes   de regularización y manejo, los planes de reordenamiento, los planes de   ordenamiento minero ambiental las demás reglamentaciones urbanísticas y, en   general, las disposiciones contenidas en cualquier otro tipo de acto   administrativo de las autoridades competentes, referidas al ordenamiento del   territorio del Distrito Capital.    

Estos instrumentos (ninguno de los   cuales está previsto en la Ley 388 de 1997) tienen una forma de articulación   prevista en el mismo Plan de Ordenamiento Territorial. Está contemplada en el   artículo 44:    

“Artículo    44. Jerarquización de los instrumentos de planeamiento (artículo 44 del Decreto   469 de 2003).    

Los   instrumentos de planeamiento se jerarquizan para garantizar su articulación y su   prevalencia sobre las normas definidas en las fichas normativas, de acuerdo con   sus propósitos, su escala de aplicación y su ámbito de decisión, de la siguiente   manera:    

1. Son   instrumentos estructurantes de primer nivel, los planes maestros de servicios   públicos domiciliarios y de equipamientos, los cuales tienen un horizonte de   largo plazo. Con base en ellos se estructura la estrategia de ordenamiento   adoptada y se constituyen en instrumentos que orientan la programación de la   inversión y los requerimientos de suelo para el desarrollo de las   infraestructuras y equipamientos.    

2. Son   instrumentos de segundo nivel, los planes zonales, los planes de ordenamiento   zonal, las unidades de planeamiento zonal- UPZ, los planes parciales y los   planes de reordenamiento. Estos instrumentos tienen alcance sobre territorios   específicos, precisan y ajustan de manera específica las condiciones del   ordenamiento de los mismos.    

3. Son   instrumentos de tercer nivel, los Planes de Implantación, los Planes de   Regularización y Manejo de usos dotacionales y los Planes de Recuperación   Morfológica. Estos instrumentos operan sobre porciones reducidas del territorio   y permiten prevenir y mitigar los impactos generados sobre el entorno urbano   inmediato.”    

El POT define qué se debe entender   por cada uno de estos instrumentos de planeamiento urbanístico:    

“Artículo  45. Planes   Maestros  Los planes maestros constituyen el   instrumento de planificación fundamental en el marco de la estrategia de   ordenamiento de la ciudad-región; permiten definir las necesidades de generación   de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y   de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de   inversión sectorial en el corto, mediano y largo plazo.    

(…)    

Artículo 48. Planes Zonales y Planes de   Ordenamiento Zonal (artículo 48 del Decreto 469 de 2003).    

Los planes zonales son instrumentos de   planeación que definen y precisan las condiciones de ordenamiento de un área   determinada, de las infraestructuras, el sistema general de espacio público y   equipamientos colectivos, los criterios para armonizar usos y tratamientos   urbanísticos asignados en el área, los criterios para la precisión o ajuste de   la normativa urbanística, así como la delimitación y criterios para la gestión   de planes parciales en el marco de la estrategia de ordenamiento territorial.    

Los planes zonales serán formulados por la   administración Distrital. Cuando estos planes definan las condiciones y ámbitos   espaciales de distribución equitativa de cargas y beneficios, especialmente las   cargas de carácter zonal y/o general que deban ser asumidas por los propietarios   de predios incluidos en el área en los términos de la ley, se denominarán planes   de ordenamiento zonal.    

Los planes de ordenamiento zonal se aplican   en las áreas de expansión y en las áreas urbanas con grandes porciones de suelo   sin desarrollar.    

(…)    

Artículo  49. Unidades de   Planeamiento Zonal – UPZ (artículo 49 del Decreto 469 de 2003).    

La Unidad de Planeamiento Zonal -UPZ-,   tiene como propósito definir y precisar el planeamiento del suelo urbano,   respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el   contexto regional, involucrando a los actores sociales en la definición de   aspectos de ordenamiento y control normativo a escala zonal.    

Los procesos pedagógicos y de presentación   en las diferentes Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), referidos al diseño de   políticas y estrategias, contenidos normativos y diseño de instrumentos de   gestión, buscarán cualificar la participación ciudadana, de tal manera que les   permita a las comunidades involucradas discernir y valorar las diferentes   opciones que se propongan.    

Se promueven las Unidades de Planeamiento   Zonal (UPZ) como unidades de análisis, planeamiento y gestión para comprender el   tejido social y urbano, con el propósito de plantear su estructura, orientar sus   dinámicas y sus relaciones para mejorar las condiciones de vida de la población.    

Las Unidades de Planeamiento Zonal deben   determinar como mínimo, los siguientes aspectos:    

1. Los lineamientos de estructura urbana   básica de cada unidad, que permitan articular la norma urbanística con el   planeamiento zonal.    

2. La regulación de la intensidad y mezcla   de usos.    

3. Las condiciones de edificabilidad.    

4. Lineamientos sobre el manejo de ruido   acorde con la política ambiental que sobre el tema expida el DAMA con base en el   Decreto Nacional 948 de 1995.    

Parágrafo: La delimitación y señalamiento de las   unidades de planeamiento zonal del Distrito capital, se encuentran consignadas   en el plano denominado “unidades de planeamiento zonal (UPZs)”    

Artículo  50. Criterios   para la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal (artículo 50 del Decreto 469 de 2003).    

Las Unidades de planeamiento zonal se   reglamentarán con base en lo establecido en esta revisión y los resultados de   los análisis de las siguientes variables:    

1. Proyecciones de crecimiento de la   población en la respectiva zona.    

2. Estratificación socio-económica.    

3. Tendencias del mercado.    

4. Requerimientos de infraestructura vial y   de servicios públicos adicional, de acuerdo con la población adicional prevista.    

5. Requerimientos de espacio público y   equipamientos colectivos adicionales, de acuerdo con la población adicional   prevista.    

5. Los cálculos resultantes de la   distribución equitativa de las cargas y beneficios.”    

¿Qué entienden de lo anterior las   personas que, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 388 de 1997 están   intituladas para participar y hasta concertar qué quieren acerca de su cuadra,   su manzana, su barrio  y su ciudad? Poco o nada.  Esas altas calidades   técnicas mediante las cuales se concreta la planeación de la ciudad no pueden   constituir un pretexto para impedir la participación de la ciudadanía en ella.   La descentralización, que no es otra cosa que la posibilidad de que las personas   gestionen lo local, se transforma en un enunciado vacío. Las determinaciones no   pueden tomarse de espaldas a la gente  y la definición del modelo de   truque ser decidido en un esquema “arriba abajo”.    

5.  Caso concreto.    

5.1 Procedencia de la   acción de tutela para revisar el proceso de licenciamiento de construcción en   relación con un bien de interés cultural.    

5.1.1De acuerdo con lo dispuesto   en el artículo 86 de la Constitución y lo regulado en el decreto 2591 de 1991,   la acción de tutela tiene carácter subsidiario y residual. Lo anterior significa   que solamente es procedente cuando no existe un mecanismo alterno de defensa   judicial del derecho o, cuando, en caso de existir, tal medio no resulte eficaz   o idóneo para la protección del mismo.    

Considera la Sala que las   licencias de construcción otorgadas por los Curadores Urbanos son verdaderos   actos administrativos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad   corresponde, en principio, a los jueces de la jurisdicción contenciosa   administrativa. Ahí, por las vías procesales de la nulidad y el restablecimiento   del derecho o de la simple nulidad, deben ventilarse en principio las objeciones   que puedan existir en cuanto a si la autorización conferida por el Curador para   ejecutar una obra se ajusta a los parámetros legales que deben cumplirse.   Igualmente, cuando lo que se busca realmente es la exclusiva protección de   derechos colectivos presuntamente afectados con el acto que autoriza la   construcción, es la acción popular el medio.    

En el sentido de lo anterior, la   Corte Constitucional ha proferido varias sentencias en sede de revisión   declarando la improcedencia de la acción de tutela. De esta manera, desde la   sentencia T-506 de 1996[31]  señaló:    

“De   conformidad con lo explicado anteriormente, la demandante ha contado siempre con   la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para   controvertir no sólo la licencia de construcción, sino la resolución que rechazó   el recurso de apelación. Con la posibilidad, también, de pedir la suspensión   provisional del respectivo acto administrativo.”    

No obstante lo anterior, la   demanda de amparo de los derechos fundamentales puede siempre proceder para   evitar un perjuicio irremediable. Esta causal de procedencia, en el parecer de   la Sala, se presenta en aquellos eventos en los que el proceso que culmina con   una licencia de construcción tiene por objeto uno o varios bienes del patrimonio   cultural, en especial cuando estos están cobijados por alguna de las   declaratorias previstas en la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de   2008.     

Cabe recordar que la protección de   dicho patrimonio es de naturaleza constitucional. De acuerdo con lo estipulado   en el artículo 8º de la Carta, es una obligación del Estado y de las personas   proteger “las riquezas culturales de la nación”.  En desarrollo de lo   anterior, las disposiciones contenidas en los artículos 70 y 72 constitucionales   estipulan, respectivamente:    

“ARTÍCULO   70. El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de   todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación   permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas   las etapas del proceso de creación de la identidad nacional.    

La cultura   en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado   reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. El Estado   promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los   valores culturales de la Nación.    

ARTÍCULO 72.   El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El   patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad   nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e   imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se   encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que   pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza   arqueológica.”    

El legislador, en ejercicio de sus   potestades, mediante la Ley 397 de 1997, modificada recientemente por la 1185 de   2008, reguló lo concerniente al patrimonio cultural de la nación y su sistema   general de protección y salvaguarda. Se conoce a este estatuto como la “Ley   General de Cultura”. La norma en comento define qué debe entenderse por   patrimonio, en los siguientes términos:    

Artículo 4.   Integración del patrimonio cultural de la nación. El patrimonio cultural de la   Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones   inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son   expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las   lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la   tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los   hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los   que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico,   científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico,   urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico,   testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.    

“Artículo   4.    

(…)    

a) La   política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación tendrá como   objetivos principales la salvaguardia, protección, recuperación, conservación,   sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de   testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el   futuro.    

Para el   logro de los objetivos de que trata el inciso anterior, los planes de desarrollo   de las entidades territoriales y los planes de las comunidades, grupos sociales   y poblacionales incorporados a estos, deberán estar armonizados en materia   cultural con el Plan Decenal de Cultura y con el Plan Nacional de Desarrollo y   asignarán los recursos para la salvaguardia, conservación, recuperación,   protección, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural”.    

Dentro del amplio espectro de lo   patrimonial la ley también creó un régimen especial de salvaguardia, protección,   sostenibilidad y estímulo encaminado a otorgar una dimensión propia de   protección a los bienes materiales declarados como de interés cultural y para   las manifestaciones incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural   Inmaterial[32].   Dentro de dicho régimen, previó que tanto la Nación como las entidades   territoriales, las autoridades indígenas y los consejos comunitarios de las   comunidades afrodescendientes pueden declarar un bien o un conjunto de bienes   como BIC. El análisis de la Sala, dada la naturaleza del caso que estudia, se   centrará en estos últimos y omitirá hacer consideraciones acerca del Patrimonio   Inmaterial.    

En el caso de los bienes de   interés cultural –como se observa en el artículo 70 de la Carta-, el patrimonio   arqueológico tiene un régimen reforzado de protección, que se deriva del texto   constitucional mismo. Sin distingos, los objetos o conjuntos de objetos que se   enmarcan en la definición de este tipo de patrimonio (artículo 6º de la citada   ley), con independencia de dónde se hallen (en yacimientos subterráneos, en   museos, en domicilios privados), sin necesidad de que ninguna autoridad   administrativa los declare como tal[33],    son de propiedad de la Nación y tienen el carácter de inalienables,   inembargables  e imprescriptibles. Esto quiere decir, en términos simples,   que no pueden ser de propiedad privada, ni pueden ser comprados ni vendidos, ni   ser objeto de embargo, ni adquiridos a través de su posesión.    

A diferencia del patrimonio   arqueológico, otros bienes –edificaciones, objetos personales de importantes   figuras de nuestra historia, pinturas, esculturas, muebles y todo lo que pueda   ser considerado como patrimonio a la luz del artículo 4º de la Ley 397 de 1997-   necesitan de la voluntad de las autoridades que pertenecen al Sistema Nacional   del Patrimonio Cultural para adquirir el carácter de BIC. Así, aunque un objeto   posea interés histórico y cultural, solo después de surtirse el proceso de   declaratoria entrará en el sistema especial de protección y salvaguarda que está   previsto en la legislación. Un recto entendimiento del esquema que da la   legislación no debe permitir una errónea interpretación según la cual los bienes   que no están cubiertos por declaratoria carecen de protección. Por el contrario,   estos gozan de unas garantías generales, mientras que aquellos que son objeto de   una declaratoria  disfrutan de unas medidas de salvaguarda    específicas.    

Ahora bien, cuando la autoridad   correspondiente –del nivel que sea: Nacional, Departamental, Distrital,   Municipal- califica un bien como BIC, constitucionalmente lo que está haciendo   es dar desarrollo al artículo 58 de la Constitución, cuando señala que la   propiedad privada cumple con una función social. Es decir, el Estado no está   despojando de la titularidad del dominio, pero sí está imponiendo unas   restricciones deseables al ejercicio de este; deseables porque –como se vio- la   protección de la cultura y del patrimonio deriva directamente de la Carta. A   manera de ejemplo, el dueño de una casona en el clásico barrio de El Prado en   Barranquilla no perderá su propiedad si las autoridades distritales competentes   deciden que ese inmueble reúne las características necesarias para convertirse   en BIC e ingresar en el régimen especial de protección y salvaguardia: podrá   arrendarla, gravarla con hipoteca y un juez embargarla en un proceso ejecutivo.   Sin embargo, habrá acciones que estarán prohibidas para este propietario,   previstas en la ley y, en algunos casos, de resultar necesario, en un Plan   Especial de Manejo y Protección: como su casa es importante para que todos  nos   definamos como colombianos y recordemos la historia, a  nuestro hipotético   dueño no le estará permitido tumbar la mansión para construir ahí un   parqueadero; en caso de querer venderla, deberá darle la primera opción de   compra a la autoridad que efectuó la declaratoria –el distrito de Barranquilla-   y tendrá que tramitar permisos especiales para poder desarrollar obras de   reforma. [34]    

Ahora, entiende la Sala que las   previsiones tomadas por la ley en relación con este tipo de bienes, la   limitación explicada en términos del artículo 58 de la Constitución, tienen que   ver con el carácter irrecuperable de estos. Una intervención efectuada sin   arreglo a la técnica y a la ciencia, o que desconozca la finalidad   constitucionalmente protegida de los bienes de interés cultural, tiene la   potencialidad de privarnos de ellos para siempre. Se pueden imaginar casos   extremos, como el de un abogado al que se le encomienda que repare un pequeño   defecto en el Poporo Quimbaya[35]  o que arregle el techo del Antiguo Palacio de la Gobernación en Medellín[36]. Las   consecuencias son previsibles: nadie volverá a gozar de estos bienes de interés   de cultural. Y aunque pueda parecer extremo el ejemplo, este tipo de cosas   suceden. Fue recientemente famoso el caso de una bienintencionada vecina de la   localidad de Borja, en la comunidad autónoma de Aragón, en España, quien   convirtió un cuadro del siglo XIX que representaba el “Ecce Homo” en una   imagen de reminiscencias simiescas que nada tiene que ver con el original.[37]    

Pero no solo la impericia pone en   riesgo a estos objetos caros a la Carta. Intereses de diverso orden se ciernen   de manera constante como una amenaza sobre ellos: comerciantes inescrupulosos   que trafican con el patrimonio, contrabandeándolo pese a la expresa prohibición   legal (y constitucional, en el caso del patrimonio arqueológico); especuladores   inmobiliarios que no entienden el valor intrínseco de una hacienda colonial y   dejan que se deteriore hasta el colapso para, ahora sí, construir una torre   contemporánea de muchos pisos y dudoso valor arquitectónico; e incluso   empresarios que –sin ponderar que lo que una vez se dañe difícilmente podrá   volver-, so pretexto de recuperarlos, terminan por convertirlos en áreas anexas   de supermercados desangelados.      

5.1.2. Es necesario también   considerar que las actuaciones urbanísticas, tales como el otorgamiento de   licencias de construcción, pueden constituir amenazas graves, inminentes e   irreparables a derechos fundamentales como el derecho al debido proceso   administrativo y a la participación de los ciudadanos. Estos derechos tienen,   como se vio en un pasaje superior, desarrollo legal en la Ley 388 de 1997, que   los reconoce como elementos importantes de la implementación de la planeación   urbana.    

El perjuicio que opera sobre tales   derechos es irremediable en la medida en la que lógicamente resulta imposible   enmendar una falencia dentro de un proceso cuando esta se deriva de quien debía   ser llamado a participar no lo fue. Si el objetivo de permitir que la comunidad   participe de la planeación de la ciudad es que pueda tener expectativas futuras   y reales de cómo va a ser el lugar en el que vive, esta finalidad no se cumple   cuando las obras ya están en ejecución o ejecutadas. Y sobre hechos consumados   no es posible hablar de una participación real y efectiva.    

Por ello la intervención del juez   de tutela también se torna idónea como mecanismo transitorio para prevenir un   perjuicio irremediable. Se justifica precisamente para evitar que haya   consumación de los hechos que hagan imposible el goce de derechos fundamentales   como el debido proceso administrativo y la participación.    

5.1.3 En conclusión, esta Sala   considera que la acción de tutela resulta procedente de manera transitoria   cuando se presenta en relación con la expedición de una licencia de   construcción que tiene por objeto uno o varios bienes del patrimonio cultural,   en especial cuando éstos son bienes de interés cultural y cuando, con la   actuación de las autoridades administrativas, puede consumarse un daño   irreparable en derechos como el debido proceso y la participación.    

5.2. Estudio de fondo.    

5.2.1 El problema que ocupa a la   Corte en esta oportunidad tiene  que ver con licencia de construcción que   autorizó la edificación del proyecto “Serranía de los Nogales” en la calle 79B   Núm. 4-26 de la cuidad de Bogotá. La expedición de tal autorización, por parte   de la Curaduría Urbana Núm. 4 de Bogotá  se hizo con fundamento en una   modificación efectuada a la UPZ No. 97-99, Chicó Lago –El Refugio, adoptado por   decreto distrital 059 de 14 de febrero de 2007, mediante la resolución núm. 1062   de 28 de diciembre ese año, expedida por el Secretario de Planeación Distrital   de la época, con el propósito de ajustar el uso dotacional del predio en   cuestión, decidiendo que este no tenía vocación de permanencia, de acuerdo con   lo estipulado en el Plan Maestro de Equipamiento Educativo, decreto distrital   446 de 2006. Este proceso edificó los pasos necesarios para amparar de legalidad   la licencia LC 11-40186 en comento.    

Para mayor claridad esta Sala   reformulará lo anterior en términos más sencillos:    

5.2.2 En la esquina de la calle   79B con carrera 4 de la ciudad de Bogotá existe una construcción que fue la   primera sede del Gimnasio Femenino, construida en los años 20 y ampliada en 1944[38].   Dicho colegio funcionó ahí hasta 1967, año en el que –dado que el edificio ya no   se adecuaba a las necesidades de la institución – lo vendió a Colsubsidio. Esta   caja de compensación puso a funcionar ahí el Instituto Colsubsidio de Educación   Femenina.  La importancia que para el distrito revestía este inmueble dio   lugar a que en 2011, mediante decreto 606, se le declarara bien de interés   cultural del nivel distrital.     

Está documentado en el expediente   que los vecinos del sector estuvieron inconformes, desde inicios de la década de   los 90, con el funcionamiento del colegio en esa esquina[39]. El acceso de los buses   escolares y el ruido generado por las actividades recreativas de ICEF fueron   motivo recurrente de queja. Por ello –lo explican Colsubsido y la sociedad Pedro   Gómez- la caja de compensación familiar fue pensando qué hacer con el lote; si   no resultaba más conveniente –como posteriormente se hizo- desplazar las   actividades escolares a otros lugares de la ciudad y, en consecuencia, otorgar   otro uso al antiguo Gimnasio Femenino.    

Sin embargo, ahí estaban las   limitaciones urbanísticas. Por un lado –como se vio- el inmueble estaba afectado   por una declaratoria como bien de interés cultural. Por el otro, los   instrumentos de planeación del sector, señalaban al lugar como un lote de   destinación dotacional (para la educación) de nivel zonal. Los terrenos así   clasificados, de acuerdo con el artículo 344 del decreto distrital 190 de 2004,   así como los de escala metropolitana y urbana, deben mantener el uso dotacional.   Es decir, de acuerdo con la UPZ del sector, en donde funcionaba el ICEF   solamente podían desarrollarse de instalaciones educativas, culturales, de   salud, de bienestar social o de culto.[40]  Una mala fortuna si se es el dueño de un predio tan amplio, con muchas áreas   verdes por construir y en un barrio residencial donde el precio por metro   cuadrado no puede sino ser atractivo para cualquier urbanizador.    

Es de destacar que la UPZ que así   calificaba el predio había sido adoptada el 14 de febrero de 2007, mediante   decreto distrital 059, que modificaba el decreto 075 de 2003. Resulta pertinente   trascribir aquí algunas de las consideraciones de dicha norma, en cuanto al   acatamiento del artículo 4º de la ley 388 de 1997, transcrita ya en esta   sentencia:    

“Que la   Secretaría Distrital de Planeación (antes DAPD) inició el proceso de   participación ciudadana en desarrollo del mandato contenido en el artículo 4 de   la ley 388 de 1997. En una primera fase publicó en la Gaceta de   Urbanismo y Construcción de Obra No.365 del 21 de junio de 2005, el   proyecto de decreto que reglamenta el ajuste a la normatividad vigente de las   Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) No.88/97, EL REFUGIO / CHICÓ LAGO, y   adelantó el correspondiente proceso de participación ciudadana, el cual se   desarrolló de acuerdo con el siguiente cronograma:    

1. Reunión   de participación ciudadana con el propósito de presentar los objetivos del   proyecto de revisión el día 20 de agosto de 2005.    

2. Audiencia   pública realizada el día 12 de octubre de 2005.    

3. Reuniones   por sectores de acuerdo al siguiente cronograma, en el año 2005:    

a. En el mes   de agosto, los días 24, 25, 26, 30 y 31.    

b. En mes de   octubre, día 26.    

c. En el mes   de noviembre, los días 2, 9, 16 y 23.    

4.   Presentación de resultados, el día 26 de septiembre del año 2006.    

5. Reuniones   especiales con asociaciones, corporaciones, juntas, entre otros de la Comunidad   de estas UPZ, los días 27 y 28 de septiembre del año 2006, en las   oficinas del DAPD.    

6. Reuniones   en el Concejo de Bogotá, la primera de ellas, un debate el día 10 de octubre   y dos reuniones citadas por la Comisión Accidental los días 26 de octubre y 2 de   noviembre del año 2006.    

Que las   propuestas e inquietudes una vez evaluadas por la Secretaría Distrital de   Planeación (antes DAPD), en el marco de las disposiciones del Plan de   Ordenamiento Territorial (POT), se respondieron mediante el oficio No.   2-2007-02626 del 1 de Febrero de 2007 dirigido a la Alcaldía Local de Chapinero   y Junta Administradora Local de Chapinero con el objeto de poner en conocimiento   a las personas que participaron en el proceso.    

Que para la   adopción de la presente normativa urbanística, sirvieron de base los estudios y   análisis de las siguientes variables y procesos, desarrollados para la   reglamentación del Decreto 075 del 20 de Marzo de 2003:    

1. Estudios   de población y su proyección de crecimiento.    

2.   Estratificación socio económica.    

3. La   proyección de la malla vial y su cronograma.    

4. Análisis   de los indicadores de calidad y cantidad en materia de espacio público.    

5.   Identificación y cálculo de cargas urbanísticas asociadas a ellas, y la   definición de instrumentos de gestión mediante los cuales se distribuyen esas   cargas conforme los beneficios otorgados mediante el correspondiente sistema de   reparto, bajo criterios de equidad.    

6.   Identificación de zonas objeto de hechos generadores de participación en   plusvalías”    

Sin embargo, pese a lo que parece   ser un juicioso ejercicio de planeación que conjuga los aspectos técnicos   permitiendo la participación, el 27 de octubre de ese mismo año, esto es ocho   meses y trece días después de que se adoptara el decreto 075 de 2007, según   consta en el texto de la resolución 1062 de 28 de diciembre de ese mismo año, la   Dirección de Planes Maestros y Complementarios, mediante memorando interno núm.   3-2007-07557, conceptuó que se podía  “complementar la ficha   reglamentaria[41]  del sector normativo núm. 4, subsector de usos I, de la UPZ Núm. 97/88 Chicó,   Lago- El Refugio, en el sentido de incorporar las disposiciones normativas y los   criterios de definición de las escalas urbanísticas contenidas en el Plan   Maestro de Equipamientos Educativos.”[42]  Como consecuencia de ello -como lo dice la parte dispositiva de la   resolución 1062 de 2007-: “el predio identificado con la nomenclatura urbana   calle 79B Núm. 4-36, no contiene un uso dotacional que deba ser sujeto a la   permanencia prevista por el artículo 344 del POT….”[43] Dicho de manera sencilla:   por unos cálculos hechos con arreglo al parágrafo del artículo 34 del decreto   449 de 2006,  en alguna oficina de la calle 30 con carrera 25 (Sede de   Planeación Distrital) la destinación dotacional ya no era zonal sino meramente   vecinal, por lo que ahora sí podían construirse tres torres con gimnasio, cancha   de tenis y piscina en el lote en cuestión. Todo –teniendo en cuenta que la   resolución es de 28 de diciembre en plena temporada navideña de 2007- en menos   de once meses desde el momento en el que se aprobó, con participación de los   vecinos, el decreto 059.    

5.2.3 Surgen múltiples interrogantes respecto de esta   actuación. El primero de ellos en cuanto a la competencia del Secretario   Distrital de Planeación para expedir la resolución mediante la cual   modificó  un decreto que había dado el alcalde mayor de la ciudad. ¿Podía, so   pretexto de “complementar la ficha reglamentaria del sector normativo   núm. 4, subsector de usos I, de la UPZ Núm. 97/88 Chicó, Lago- El Refugio, en el   sentido de incorporar las disposiciones normativas y los criterios de definición   de las escalas urbanísticas contenidas en el Plan Maestro de Equipamientos   Educativos” introducir, como efectivamente lo hizo, un cambio fundamental   para toda la planeación de la zona? Tan drástica resulta tal decisión que llegó   a instancias judiciales como la presente. La resolución que expidió cita como   fundamentos los artículos 465 del decreto 190 de 2005   y el literal h del artículo 4º del decreto 550 de 2006. Estas normas establecen,   respectivamente:    

“Artículo 465. Complementación de fichas   normativas (articulo 502 del Decreto 619 de 2000)    

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital,   podrá complementar las fichas normativas mediante acto administrativo de   carácter general, en el cual fijará las condiciones que deben cumplir quienes   requieran de la expedición de la norma específica. En estos actos se podrán   hacer excepciones al régimen general contemplado en las fichas normativas cuando   las características del sector así lo ameriten, lo cual deberá sustentarse en   tales actos.”    

Y el artículo 4º del decreto 550 de 2006:    

“Artículo    4º. Despacho.  Modificado por el art. 1, Decreto Distrital 199 de 2008. Son   funciones del Despacho de la Secretaría Distrital de Planeación, las siguientes:    

h. Dirigir   la elaboración, reglamentación, ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de   Ordenamiento Territorial del Distrito.”    

De acuerdo con el uso del   castellano recomendado por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la   acción de complementar consiste en dar complemento a algo. Y el complemento es,   de acuerdo con la misma fuente, la  “cosa, cualidad o circunstancia que   se añade a otra para hacerla íntegra o perfecta.” Así, el que está   facultado para añadir, difícilmente puede considerarse habilitado para cambiar,   trastocar, reformar, modificar, sustituir; acciones todas que no le están   permitidas. Más aun cuando está claro que las UPZ son ajustadas mediante un   decreto y las mismas fichas urbanísticas deben ser, por mandato del decreto 190   de 2006, adoptadas por el alcalde mayor.    

Con fundamento en lo anterior,   considera la Sala que la actuación que dio lugar a la expedición de la   resolución 1062 de 2007 incurre, por este concepto y de acuerdo con la doctrina   constitucional, en un defecto orgánico que constituye una violación del derecho   fundamental al debido proceso y a la participación del actor y de muchos otros   bogotanos. Este defecto se torna absoluto respecto del señor Leonardo Bernal   Morales, de cualquier persona que haya participado en las actuaciones que dieron   lugar a la adopción de la UPZ y de cualquier vecino del sector, dado que era   materialmente imposible para cualquiera de ellos saber que, en lo que se ha   denominado un esquema de decisión de “arriba abajo” se iba a sustituir en dicho   aspecto la planeación del vecindario, que había estado sujeta a modificaciones   desde julio de 2005. Parafraseando la juiciosa intervención de la Facultad de   Hábitat de la Universidad de La Salle, en este caso, el futuro sorprendió   a “los ocupantes de determinado espacio geográfico”, dando al traste con   uno de los fines del ordenamiento territorial.    

Pero este defecto orgánico   enunciado implica por contera una inobservancia del artículo 4º de la ley 388 de   1997, que consolida un defecto sustantivo por inaplicación de una norma que   debe  respetarse como un principio de la planeación urbana en Colombia y redunda   en una trasgresión del derecho fundamental a la participación del actor y los   vecinos del sector.    

5.2.4  Hay que señalar que el   cambio de destinación del inmueble mediante el mecanismo descrito se puso de   presente durante todo el trámite del licenciamiento urbano del proyecto   “Serranía de los Nogales”. El primer acto expedido por el Instituto Distrital de   Patrimonio Cultural para autorizar la intervención, la resolución 500 de 9 de   diciembre de 2008, lo cita como fundamento. Igualmente la licencia LC-11-4-0186   dada por la Curadora Urbana Núm. 4º señala en relación con este acto, que no es   de su resorte entrar a analizar la legalidad de la resolución 1062 de 2007.[44] Pero no se   limita su actuación a dar por descontado que tal norma es válida, sino que   rechaza una expresa solicitud que le hiciere la Sociedad de Mejoras y Ornato de   Bogotá en el sentido de aplicar una excepción de inconstitucionalidad, planteada   en términos muy similares a lo que hasta el momento ha constatado esta Sala.    

Ahora, aunque tanto el Instituto   mentado como la Curadora Urbana que expidió la autorización de la obra están   cobijados por el mandato contendido en el artículo 4º de la Carta, que ordena   dar prevalencia a la constitución, si en aras de discusión se asume que su   conducta no fue permisiva con la violación de los derechos fundamentales al   debido proceso administrativo y  a la participación del actor y otros   vecinos del sector, al menos se debe concluir forzosamente que los actos que   dictaron en el proceso de autorización de “Serranías de los Nogales” carecen de   fundamento. Al concluir que el Secretario Distrital de Planeación no tenía   facultades para modificar la UPZ como lo hizo, y que es tal mutación la que   permite que el bien objeto de licenciamiento sea destinado a un proyecto   residencial, tanto la licencia de construcción como la autorización de la   intervención del BIC se quedan sin basamento.    

En consideración de tales   argumentos, la Sala Quinta de revisión procederá a confirmar los fallos que   revisa. Como el amparo se concedió como mecanismo transitorio en sede de   instancias y es esta la forma en la que lo considera procedente la Corte, al   estar en curso un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa que   tiene identidad fáctica con el presente –es decir, que versa sobre la infracción   del orden jurídico por haberse proferido la resolución 1062 de 2007- , mantendrá   la orden de suspender las obras hasta tanto se resuelva definitivamente por   parte de dichos jueces. Adicionalmente, suspenderá todos los efectos de la   resolución 1062 de 28 de diciembre de 2007, expedida por el Secretario Distrital   de Planeación, así como las 500 de 9 de diciembre de 2008, 134 de 19 de marzo y   537 de 6 de octubre de 2010, mediante las cuales el Instituto Distrital de   Patrimonio Cultural aprobó las intervenciones sobre el bien de interés cultural.   Por último, en aras de prevenir que se adelanten obras en el predio de   nomenclatura urbana calle 79B Núm. 4-26, solicitará al Alcalde Local de   Chapinero el acompañamiento especial para efectos de la verificación del   cumplimiento de las órdenes aquí impartidas y en especial del numeral 4º de la   sentencia de primera instancia, que ordenó la inaplicación y la suspensión de la   licencia de construcción LC 11-4-0186 y de la resolución 0941 de 7 de julio de   2011.    

RESUELVE    

PRIMERO.- CONFIRMAR, de   acuerdo con lo expuesto en esta sentencia, el fallo proferido el treinta   (30) de marzo de 2012 por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá,   mediante el cual confirmó la providencia de primera instancia dictada por el   Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad, el dieciséis (16) de febrero de   2012, que concedió de manera transitoria el amparo en la acción de tutela   instaurada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 y la   Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, con vinculación oficiosa de la   Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsido),   el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico,   la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores   Fabio Castrellon Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian   Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la   Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación,   la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación, Nohora   Cortés Cuellar –antigua Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá, Pedro Gómez y CIA.   Ltda., Fiduciaria Bogotá S.A. como vocero del patrimonio autónomo “Serranía de   los Nogales” y el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural.    

SEGUNDO.-   MANTENER la orden de inaplicación y suspensión de la ejecutividad y demás   efectos de la licencia de construcción LC-11-4-0186 expedida por la Curadora   Urbana Núm. 4º de Bogotá y la resolución Núm. 0941 expedida por la Secretaría   Distrital de Planeación, ordenada en el numeral 3º de la sentencia de primera   instancia, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida   de manera definitiva acerca de su legalidad.    

TERCERO.-  SUSPENDER todos los efectos de la resolución 1062 de 28 de diciembre de   2007, “por la cual se complementa la ficha reglamentaria del Sector Normativo 4,   subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 97/88, Chicó   Lago-El Refugio, adoptada mediante Decreto Distrital 059 de 14 de febrero de   2007”, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá.    

CUARTO.-   SUSPENDER todos los efectos de las resoluciones 500 de 9 de diciembre de   2008, 134 de 19 de marzo y 537 de 6 de octubre de 2010, mediante las cuales el   Instituto Distrital de Patrimonio Cultural de Bogotá aprobó las intervenciones   sobre el bien de interés cultural ubicado en calle 79B Núm. 4-26 de la ciudad de   Bogotá.    

QUINTO.- SOLICITAR al   Alcalde Local de Chapinero el acompañamiento especial para efectos de la   verificación del cumplimiento de las órdenes aquí impartidas y, en especial del   numeral 4º de la sentencia de primera instancia, que ordenó la inaplicación y la   suspensión de la licencia de construcción LC 11-4-0186 y de la resolución 0941   de 7 de julio de 2011.    

SEXTO.-    LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36   del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

NILSON PINILLA PINILLA    

 A LA SENTENCIA T-537/13    

Referencia:   expediente T-3459393.    

Acción de   tutela presentada por el señor Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría   Urbana 4, la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá y otros.    

Magistrado   sustanciador: Jorge Iván Palacio Palacio.    

Habiendo votado positivamente y firmado el proyecto presentado por el Magistrado   sustanciador, estimo necesario consignar por escrito la sencilla aclaración que   me permití expresar, compartiendo que existían suficientes razones que   justificaron confirmar el fallo proferido, en sede de tutela, por el Juzgado   Décimo Civil del Circuito de Bogotá, mediante el cual se confirmó el dictado por   el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de la misma ciudad, que   concedió de manera transitoria la protección solicitada; pero no estuve de   acuerdo con el exceso argumentativo incluido en las consideraciones del fallo,   que puede dispersar la atención, frente a considerandos con mayor concreción   sobre el asunto particular resuelto.    

Con mi   acostumbrado respeto,    

Fecha ut supra    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

[2] Cuaderno de Revisión.    

[3] Ídem.    

[4] Cuaderno de Revisión.    

[5] Cuaderno de Revisión    

[6] CALVINO Ítalo; Las ciudades invisibles;   UNIDAD EDITORIAL S.A; 1999. Pág. 16.    

[7] “ARTÍCULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división   político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos   que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar   el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el   mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones   que le asignen la Constitución y las leyes”    

[8] ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:    

(…)    

2. Adoptar los correspondientes planes   y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.    

(…)    

7. Reglamentar los usos del suelo y,   dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades   relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a   vivienda.    

[9] “ARTÍCULO 334. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto   Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La dirección general de   la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley,   en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la   producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los   servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de   conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad   fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución   equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la   preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá   fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del   Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será   prioritario.”    

[10] Sentencia T-325 de 2002.    

[11] La expresión es del poeta  Mario Rivero, nacido en Envigado pero   radicado en Bogotá,  quien  la incluyó en su poema He dirigido a la   calle mis versos. RIVERO, Mario; Mis asuntos, Antología Poética;   Arango Editores, Bogotá: 1995.    

[12] Explica el Archivo de Bogotá la doble fundación de la ciudad así:   “La fundación de Bogotá tiene dos momentos, uno de facto y otro jurìdico. La   fundación de facto se dio el 6 de agosto de 1538, cuando Gonzalo Jiménez de   Quesada estableció un cuartel militar o campamento al que llamaron Nuestra   Señora de la Esperanza, en lo que hoy es el Chorro de Quevedo.    

La   fundación jurídica se dio siete meses y ventiún dìas más tarde, el 27 de abril   de 1539, cuando se cumplió con la totalidad de los requisitos y procedimientos   exigidos por las autoridades españolas para el establecimiento y reconocimiento   de una ciudad, esto es el nombramiento de alcaldes y entrega de las   correspondientes varas en señal de autoridad y jerarquía, la elección de   regidores, la constitución del Cabildo, la demarcación de calles y cuadras,   etc.” Información en:   http://www.archivobogota.gov.co/libreria/php/decide.php?patron=01.0902    

[13] GROOT, José Manuel; Historia de cuadros y   costumbres. Disponible en línea en:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/historia/hiscua/indice.htm    

[14] Se asume este como el comienzo de la ciudad.   Poco se sabe de los emplazamientos muiscas.    

[15] “La ciudad hispanoamericana consolidó, en el siglo XVI, un tipo urbano   nítidamente definido por su  estructura física en cuadrícula, sin acentos   ni contrastes y con un único elemento diferenciado al centro, la plaza   multifuncional. Dicho tipo se consolidó como modelo en la práctica pero también   en la mente de los hispanoamericanos de los siglos siguientes” NICOLINI Alberto;   La ciudad hispanoaméricana en los siglos XVII y XVIII; en línea en:   http://www.fba.unlp.edu.ar/historiadelasartes2/textos/Urbanismo%20en%20iberoamerica.pdf    

[16] INSTRUCCIÓN DADA POR EL REY A PEDRARIAS DAVILA PARA SU VIAJE A LA   PROVINCIA DE CASTILLA DEL ORO. Disponible en:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/historia/colonia1/11.htm.   Pedrarías Dávila, conocido como conocido como “El galán” y “El gran justador”,   fue conquistador del territorio centroamericano. Se puede consultar más sobre   este personaje en:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/biografias/davila.htm    

[17] CARDEÑO MEJíA Freddy Arturo; Historia del   desarrollo urbano del centro de Bogotá (localidad de Los Mártires); Alcaldía   Mayor de Bogotá, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte; Bogotá: 2007. Se   puede consultar íntegro en:   http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/documentos/investigaciones/estadosArte/HistoriaBta_Martires.pdf    

[18] A este respecto se puede consultar un didáctico   artículo del historiador Juan Carlos Flórez, aparecido en El Tiempo: “La guerra   contra la chicha. Una de las bebidas más autóctonas fue objeto de una   persecución sin fin en Bogotá.” La versión digital se encuentra en:   http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4123795    

[19] Medida tomada por Jorge Eliecer Gaitán cuando   fue alcalde de la ciudad. Por fortuna, la ruana sobrevivió a tal satanización.    

[21] L. 388/97. Art. 5o    

[22] L. 388/97. Art.8º. (…) Son   acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano,   rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la   infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la   disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y   peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales   como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.   Establecer la zonificación y localización de los centros de producción,   actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos,   intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación,   las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4.   Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción   adecuada a las necesidades colectivas. 5. Determinar las zonas no urbanizables   que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por   amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la   vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de   actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley. 7.   Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés   social. 8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y   construcción prioritaria. 9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de   infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los   equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades   mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 10. Expropiar los terrenos y   las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés   social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas   críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las   áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12. Identificar y   caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común   acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su   protección y manejo adecuados. 13. Determinar y reservar terrenos para la   expansión de las infraestructuras urbanas. 14. Todas las demás que fueren   congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.    

[23] L. 388/97. Art. 8º. Parágrafo.    

[24] L. 388/97. Art. 9º.    

[25] ARTICULO 19. PLANES PARCIALES. Los planes parciales son los instrumentos mediante los   cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de   ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas   incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse   mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones   urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas   urbanísticas generales, en los términos previstos en la presente ley.    

[26] “El desarrollo puede ser considerado como un sistema de prácticas y   discursos que emerge durante la postguerra, buscando ordenar, dar sentido y   dirigir el cambio social conforme a una teleología guiada hacia valores y   principios que son centrales a la modernidad: crecimiento económico,   industrialización, urbanización, aumento en los estándares de educación y   calidad de vida y, últimamente, respeto por el medio ambiente y el patrimonio   cultural y natural” PIAZZINI, Carlo Emilio; Planeación y procesos   espaciales: configuración territorial del municipio de Frontino; en: Boletín   de Antropología, Vol. 23 Núm. 40, Universidad de Antioquia: 2009: Páginas:   186-221.    

[27] Ídem.    

[28]ABC del POT de Bogotá:   http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/POT/QueEs/abc_del_POT(Final%EDsimo-Feb-23-09)ERG.pdf    

[29] Ídem.    

[30] Ver T-311 de 2011, T-983 de 2007, T-225 de   1993, entre muchas otras.    

[31] La demandante, obrando en nombre propio y como agente oficiosa de las   personas que residen en el sector comprendido entre las carreras 11 y 13 de la   calle 76 de Bogotá, manifiesta que en la carrera 11 No. 75-75, urbanización la   Porciúncula, fue demolido un inmueble que estaba sometido al tratamiento   especial de conservación arquitectónica, según el decreto 327 de 1992,    

[32] Señala el literal b) del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, modificado   por el artículo 1 de la Ley 1185 de 2008:“Aplicación de la presente ley. Esta   ley define un régimen especial de salvaguardia, protección, sostenibilidad,   divulgación y estímulo para los bienes del patrimonio cultural de la Nación que   sean declarados como bienes de interés cultural en el caso de bienes materiales   y para las manifestaciones incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio   Cultural Inmaterial, conforme a los criterios de valoración y los requisitos que   reglamente para todo el territorio nacional el Ministerio de Cultura.    

La   declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión de una   manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial es el   acto administrativo mediante el cual, previo cumplimiento del procedimiento   previsto en esta ley, la autoridad nacional o las autoridades territoriales,   indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes,   según sus competencias, determinan que un bien o manifestación del patrimonio   cultural de la Nación queda cobijado por el Régimen Especial de Protección o de   Salvaguardia previsto en la presente ley.    

La   declaratoria de interés cultural podrá recaer sobre un bien material en   particular, o sobre una determinada colección o conjunto caso en el cual la   declaratoria contendrá las medidas pertinentes para conservarlos como una unidad   indivisible.    

Se   consideran como bienes de interés cultural de los ámbitos nacional,   departamental, distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las   comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993 y, en consecuencia, quedan   sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como   monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica,   conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con anterioridad a la   promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal declaratoria por las   autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento   territorial.    

Así mismo,   se consideran como bienes de interés cultural del ámbito nacional los bienes del   patrimonio arqueológico”    

[33] La pertenencia del patrimonio arqueológico  a los bienes de   interés cultural de la nación opera por mandato de la ley. Señala el inciso 5º   del literal b) del artículo 4º de la Ley 397 de 1997: “Así mismo, se   consideran como bienes de interés cultural del ámbito nacional los bienes del   patrimonio arqueológico”    

[34] El artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7 de   la Ley 1185 de 2008, señala:  “Los bienes materiales de interés cultural de   propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente Régimen Especial de   Protección:    

1. Plan   Especial de Manejo y Protección. La declaratoria de un bien como de interés   cultural incorporará el Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, cuando se   requiera de conformidad con lo definido en esta ley. El PEMP es el instrumento   de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones   necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo.    

Para bienes   inmuebles se establecerá el área afectada, la zona de influencia, el nivel   permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación   que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes.    

Para bienes   muebles se indicará el bien o conjunto de bienes, las características del   espacio donde están ubicados, el nivel permitido de intervención, las   condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo   comunitario a la conservación de estos bienes.    

El   Ministerio de Cultura reglamentará para todo el territorio nacional el contenido   y requisitos de los Planes Especiales de Manejo y Protección y señalará, en   dicha reglamentación, qué bienes de interés cultural de la Nación, de los   declarados previamente a la expedición de la presente ley, requieren de adopción   del mencionado Plan y el plazo para hacerlo.    

1.1. Cuando   un bien de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de   los territorios indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley   70 de 1993 sea declarado bien de interés cultural del ámbito nacional por el   Ministerio de Cultura, el Plan Especial de Manejo y Protección, si se   requiriere, deberá ser aprobado por dicho Ministerio, quien podrá atender   posibles sugerencias hechas por las autoridades competentes para efectuar   declaratorias en el ámbito territorial.    

1.2.   Incorporación al Registro de Instrumentos Públicos. La autoridad que efectúe la   declaratoria de un bien inmueble de interés cultural informará a la   correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que   esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria   correspondiente. Igualmente, se incorporará la anotación sobre la existencia del   Plan Especial de Manejo y Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese   requerido.    

Del mismo   modo se informará en el caso de que se produzca la revocatoria de la   declaratoria en los términos de esta ley. Este tipo de inscripciones no tendrá   costo alguno.    

1.3.   Incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección a los planes de   ordenamiento territorial. Los Planes Especiales de Manejo y Protección relativos   a bienes inmuebles deberán ser incorporados por las autoridades territoriales en   sus respectivos planes de ordenamiento territorial. El PEMP puede limitar los   aspectos relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de   interés cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento   Territorial ya hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial.    

1.4. Plan   de Manejo Arqueológico. Cuando se efectúen las declaratorias de áreas protegidas   de que trata el artículo 6o de este Título, se aprobará por el Instituto   Colombiano de Antropología e Historia un Plan Especial de Protección que se   denominará Plan de Manejo Arqueológico, el cual indicará las características del   sitio y su área de influencia, e incorporará los lineamientos de protección,   gestión, divulgación y sostenibilidad del mismo.    

En los   proyectos de construcción de redes de transporte de hidrocarburos, minería,   embalses, infraestructura vial, así como en los demás proyectos y obras que   requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante la   autoridad ambiental, como requisito previo a su otorgamiento deberá elaborarse   un programa de arqueología preventiva y deberá presentarse al Instituto   Colombiano de Antropología e Historia un Plan de Manejo Arqueológico sin cuya   aprobación no podrá adelantarse la obra.    

1.5.   Prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e   inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación. De conformidad con lo   preceptuado en los numerales 2 del artículo 10 y 4o del artículo 28 de la Ley   388 de 1997 o las normas que los sustituyan, las disposiciones sobre   conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles de interés cultural   constituyen normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar,   modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y   distritos.    

2.   Intervención. <Numeral modificado por el artículo 212 del Decreto 19 de 2012. El   nuevo texto es el siguiente:> Por intervención se entiende todo acto que cause   cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo. Comprende,   a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación,   remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá   realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este   fuese requerido.    

La   intervención de un bien de interés cultural del ámbito nacional deberá contar   con Ia autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de Ia Nación,   según el caso. Para el patrimonio arqueológico, esta autorización compete al   lnstituto Colombiano de Antropología e Historia de conformidad con el Plan de   Manejo Arqueológico.    

Asimismo,   Ia intervención de un bien de interés cultural del ámbito territorial deberá   contar con Ia autorización de Ia entidad territorial que haya efectuado dicha   declaratoria.    

La   intervención solo podrá realizarse bajo Ia dirección de profesionales idóneos en   Ia materia. La autorización de intervención que debe expedir Ia autoridad   competente no podrá sustituirse, en el caso de bienes inmuebles, por ninguna   otra clase de autorización o licencia que corresponda expedir a otras   autoridades públicas en materia urbanística.    

Quien   pretenda realizar una obra en inmuebles ubicados en el área de influencia o que   sean colindantes con un bien inmueble declarado de interés cultural, deberá   comunicarlo previamente a Ia autoridad que hubiera efectuado Ia respectiva   declaratoria. De acuerdo con Ia naturaleza de las obras y el impacto que pueda   tener en el bien inmueble de interés cultural, Ia autoridad correspondiente   aprobará su realización o, si es el caso, podrá solicitar que las mismas se   ajusten al Plan Especial de Manejo y Protección que hubiera sido aprobado para   dicho inmueble.    

El   otorgamiento de cualquier clase de licencia por autoridad ambiental,   territorial, por las curadurías o por cualquiera otra entidad que implique Ia   realización de acciones materiales sobre inmuebles declarados como de interés   cultural, deberá garantizar el cumplimiento del Plan Especial de Manejo y   Protección si éste hubiere sido aprobado.    

3.   Exportación. Queda prohibida la exportación de los bienes muebles de interés   cultural. Sin embargo, el Ministerio de Cultura, en relación con los bienes   muebles de interés cultural del ámbito nacional, el Instituto Colombiano de   Antropología e Historia respecto de los bienes arqueológicos y el Archivo   General de la Nación respecto de los bienes documentales y archivísticos, podrán   autorizar su exportación temporal, por un plazo que no exceda de tres (3) años,   con el único fin de ser exhibidos al público o estudiados científicamente.    

Tratándose   de bienes de interés cultural del ámbito territorial, con exclusión de bienes   arqueológicos, esta autorización estará a cargo de las alcaldías y las   gobernaciones, según corresponda.    

La   autorización podrá otorgarse hasta por el término de tres (3) años prorrogables   por una vez, cuando se trate de programas de intercambio entre entidades   estatales nacionales y extranjeras.    

El   Ministerio de Cultura y demás entidades públicas, realizarán todos los esfuerzos   tendientes a repatriar los bienes de interés cultural que hayan sido extraídos   ilegalmente del territorio colombiano.    

3.1.   Exportación temporal de bienes muebles de propiedad de diplomáticos. El   Ministerio de Cultura podrá autorizar la exportación temporal de bienes muebles   de interés cultural de propiedad de los diplomáticos de Colombia acreditados en   el exterior, o de bienes muebles destinados a la exhibición pública en las sedes   de las representaciones diplomáticas de la República de Colombia, para lo cual   deberán constituir garantía bancaria o de compañía de seguros, según lo   establecido en el Estatuto Aduanero.    

3.2.   Transitarios, sociedades de intermediación aduanera, almacenadoras y empresas de   correo. Los transitarios, sociedades de intermediación aduanera, almacenadoras y   empresas de correo, así como cualquier otra que realice trámites de exportación,   por vía aérea, marítima y terrestre, están en la obligación de informar a sus   usuarios sobre los requisitos y procedimientos para la exportación de bienes   arqueológicos y los demás de interés cultural.    

El   Ministerio de Cultura reglamentará para todo el territorio nacional lo referente   al procedimiento y requisitos necesarios para la exportación temporal de este   tipo de bienes, sin perjuicio de las regulaciones en materia aduanera.    

Para tener   acceso a cualquier estímulo, beneficio tributario, autorización de exportación o   cualquier otro que provenga de autoridad pública sobre bienes de interés   cultural, deberá acreditarse por su propietario o por su tenedor legítimo en el   caso del patrimonio arqueológico, el cumplimiento de lo previsto en este   artículo en lo pertinente, así como la realización del correspondiente   registro”.    

4.   Enajenación. Quien pretenda enajenar un bien mueble de interés cultural, deberá   ofrecerlo en primer término a la autoridad que haya efectuado la respectiva   declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de adquisición, en   condiciones no menos favorables de aquellas en las que adquirirían los   particulares y previo avalúo. Esta primera opción podrá ser ejercida por   cualquier entidad estatal, según coordinación que para el efecto realice la   autoridad que haya efectuado la declaratoria.    

La   transferencia de dominio a cualquier título de bienes de interés cultural de   propiedad privada deberá comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo   haya declarado como tal y en un plazo no mayor a los seis (6) meses siguientes   de celebrado el respectivo negocio jurídico.    

[35] Sobre el Poporo Quimbaya se puede consultar en:   http://www.semana.com/especiales/articulo/el-poporo-quimbaya/79618-3    

[36] Sobre este edificio se puede leer en:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/exhibiciones/monu/mn_98.htm.   Fue En declarado en 1982 Monumento Nacional, mediante la resolución 000002 del   Consejo Nacional de Monumentos Nacionales.    

[37]Se pueden consultar los resultados en:   http://www.elmundo.es/elmundo/2012/08/21/cultura/1345567265.html    

[38] Cuaderno de Revisión    

[39] Cuaderno de Revisión.    

[40] Dice el decreto citado: Artículo  343. Área de Actividad   Dotacional (artículo 332 del Decreto   619 de 2000).Es la que designa un suelo como lugar para la localización de los   servicios necesarios para la vida urbana y para garantizar el recreo y   esparcimiento de la población, independientemente de su carácter público o   privado. Dentro de ella se identificaron las siguientes zonas:       

ÁREA DE ACTIVIDAD                    

ZONAS                    

APLICACIÓN   

DOTACIONAL                    

Equipamientos colectivos                    

Zonas           para el desarrollo de instalaciones:    

a)           Educativas    

b)           Culturales    

c) De           salud    

d) De           bienestar social    

e) De           culto      

[41] Artículo 426 del Decreto 190 de 2006: Fichas Normativas (artículo   453 del Decreto 619 de 2000, adicionado por el artículo 273 del Decreto 469 de   2003).    

La ficha   normativa es un instrumento de carácter reglamentario, adoptado por Decreto   del Alcalde Mayor, mediante el cual se establecen las normas urbanísticas   para determinados sectores de la ciudad donde coinciden un tratamiento   urbanístico con un área de actividad.    

[42] Cuaderno de Pruebas. Folio189    

[43] Ídem. Folio 190.    

[44] Cuaderno Primero de tutela. Folio 90.