T-548-16

           T-548-16             

Sentencia   T-548/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS    

BIENES DEL ESTADO EN LA CONSTITUCION DE 1991    

BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Protección   legal y constitucional    

BALDIOS-No podrán, bajo ninguna   circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia    

IMPRESCRIPTIBILIDAD DE BIENES DEL ESTADO    

PRESUNCION DE BIENES BALDIOS-Reiteración   de jurisprudencia/PRESUNCION DE BIENES PRIVADOS-Reiteración de   jurisprudencia    

El nuevo estatuto procesal brinda al juez herramientas   para poder resolver las posibles dudas que le surjan de acuerdo con la   naturaleza jurídica del bien objeto del proceso de pertenencia, permitiéndole de   ser el caso vincular a las entidades competentes, llenarse de pruebas y   argumentos y tomar una decisión con la debida valoración probatoria y en   derecho. Igualmente, le permite la norma apartarse del conocimiento del caso,   bien sea a través de un auto de rechazo in limine o por un auto de terminación   anticipada si durante el proceso confirma que se trata de un bien baldío. Lo   anterior, siempre y cuando el proceso de pertenencia haya sido admitido con   posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso.   En consecuencia, el mismo sistema jurídico ha reconocido la existencia de dos   presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío, que pareciesen generar   un conflicto normativo. No obstante, cuando se analizan de forma sistemática   permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro   sistema jurídico.    

FUNCION REGISTRAL-Características    

REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Tiene   la potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble baldío   ordenado en sentencia judicial    

El registrador   cuenta con una serie de potestades para hacer cumplir el orden justo, potestades   que como se dijo están debidamente reconocidas en el ordenamiento jurídico y la   jurisprudencia de esta Corporación, por estar directamente relacionadas con la   garantía de los fines constitucionales. Bajo ninguna circunstancia puede   pensarse que los registradores actúan fuera de la ley o en el marco de la   comisión de una falta disciplinaria o penal cuando se oponen a realizar la   inscripción de una sentencia judicial en un bien que consideran baldío. Lo   anterior, siempre que actúen bajo la debida motivación y procedimiento que les   exige la normativa constitucional, legal y administrativa.    

DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental    

POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por   razones sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el conflicto   armado interno    

DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos   protegidos    

El derecho al   acceso a la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos: (i) acceso a la   tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los   pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la   concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra   de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros; (ii) acceso a los   recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población   rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,   comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y   empresarial; y  (iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de   tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión y la mera tenencia, sin que   ello signifique que su protección se circunscriba solamente a éstas. En   definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su   contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto   importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la   conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual   aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la   aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.    

PLAN NACIONAL DE CLARIFICACION Y   RECUPERACION DE TIERRAS RURALES-Surge a partir de   órdenes dadas en sentencia T-488/14, con el fin de remediar las falencias   existentes en la política pública de identificación, monitoreo y recuperación de   baldíos    

La Agencia Nacional de Tierras mediante el documento técnico titulado   “Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, se   comprometió a adelantar el proceso de normalización y regularización de la   propiedad rural más grande en la historia de Colombia. Esto con el propósito de   que al año 2025 nuestro país tenga claridad jurídica y física de cuales bienes   han salido del dominio del estado y sobre cuales predios puede reputarse existe   propiedad privada.    

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ Y RECUPERACION DE BIENES BALDIOS-Requisito de inmediatez se debe observar con flexibilidad, ya que se   busca la recuperación de bienes que son imprescriptibles    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos orgánico, sustantivo, fáctico y   desconocimiento del precedente, debido a la falta de competencia del juez para   disponer sobre la adjudicación de un bien, del que no se tiene certeza de ser   bien privado, desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes   registrales    

VINCULACION DEL INCODER EN LOS PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Orden a Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, llevar a cabo proceso   de pedagogía de la sentencia T-488/14, sobre obligación de los jueces de   vincular a Incoder –hoy Agencia Nacional de Tierras- en procesos de pertenencia    

Referencia:   Expediente T-5.589.880    

Acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano   de Desarrollo Rural – Incoder (en liquidación) contra el Juzgado Primero Civil   del Circuito de Tunja.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C., once (11) de octubre dos mil dieciséis   (2016).     

SENTENCIA:    

Dentro   del proceso de revisión del fallo dictado por la Sala de Casación Civil de la   Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la sentencia proferida por la   Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, la cual   declaró improcedente la acción de tutela presentada.    

I.         ANTECEDENTES    

El   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en liquidación), hoy Agencia Nacional   de Tierras, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela, el 12 de   agosto de 2015, con el fin de solicitar la protección de los derechos   fundamentales de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica “en conexidad   con el acceso a la administración de justicia, el derecho al patrimonio público   y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra”. Con este fin, solicita   que se declare nulo de pleno derecho el proceso agrario de pertenencia   adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja y, en   consecuencia, se revoque o deje sin efecto el fallo proferido el 14 de noviembre   de 2014 por el citado despacho. Para fundamentar la demanda relató los   siguientes    

1.    Hechos    

1.1.     Afirma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural   (en liquidación) que mediante auto de fecha 8 de agosto del 2012, el Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá), admitió la demanda ordinaria de   pertenencia, promovida por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra personas   indeterminadas. Esta pretendía adquirir la propiedad del predio denominado   “Miravalles”  ubicado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora cuya extensión es de   5 hectáreas.    

1.2.     Refiere que mediante sentencia del 14 de noviembre de   2014 el despacho accionado concedió las pretensiones de la demanda, teniendo en   cuenta el señorío demostrado sobre la heredad[1].    

1.3.     Para el Incoder, el Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja incurrió en un grave defecto que vulneró su   derecho al debido proceso, ya que según su entender, ese despacho debió identificar que el bien a prescribir al carecer de antecedentes   registrales era baldío. En este sentido precisa: “al inobservar los elementos   que muestran la naturaleza jurídica del predio, se desarrolla el juicio bajo un   proceso errado y no aplicable a bienes que ignoran la condición de tiempo como   forma de adquirir el dominio, verbigracia, los bienes baldíos de la Nación”.    

1.4.     Asegura que el juez pasó por alto lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994   por cuanto no requirió “el título originario (…) validado por el   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural” a efectos de “acreditar la   propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial”.      

1.5.     Para el Incoder, pudo haberse   fácilmente inferido que   el predio “Miravalles” corresponde a un bien   baldío, si se hubiera tenido en cuenta: (i) el indicio que evidenciaba   que el bien a prescribir no presentaba antecedentes registrales, ni (ii)  inscripción de ninguna persona como titular de derechos reales. Al respecto   aduce que “no se ha establecido con certeza la naturaleza del bien objeto de   litigio, si era de propiedad de una entidad pública o de un particular,   presupuesto indispensable para desvirtuar la excepción de imprescriptibilidad de   los bienes de propiedad de las entidades públicas y que daría lugar a la   declaratoria de pertenencia, de ahí que hasta que no se desvirtúe, tal como   sucedió, la presunción legal de la propiedad opera a favor del Estado y no del   particular”.    

1.6.     Agrega que ante la calidad de baldío del predio debió   ser vinculada su entidad, lo cual le habría permitido señalar su   imprescriptibilidad y determinar si se encontraba sometido o no a procedimientos   administrativos agrarios. Sobre el particular expone: “teniendo en cuenta que   la naturaleza jurídica del predio corresponde a baldío, se omitió la necesidad   de vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, para que en nuestro rol   de desarrollar la política agropecuaria del país y especialmente la de   administrar los bienes baldíos de la Nación, hiciéramos las declaraciones   referidas a señalar la imprescriptibilidad de dicho predio”.    

1.7.     Anota que conforme a la ley y a la jurisprudencia   constitucional, el juzgado accionado incurrió en defecto sustantivo y orgánico   al adjudicar la propiedad del señalado terreno sin tener competencia para ello,   dada la condición legal del bien.    

1.8.     Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural  precisó que el día 25 de mayo de 2015 fue presentada   ante la ORIP la sentencia de fecha 14 de noviembre de   2014 con el objeto de ser registrada, sin embargo, la Registradora Principal de   Instrumentos Públicos del Circuito de Tunja mediante la Resolución número 134   del 25 de mayo de 2015, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012[2]  suspendió dicho trámite.    

1.9.     Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad accionante   considera que la actuación desplegada por el Juzgado   Primero del Circuito de Tunja (Boyacá), claramente configura un defecto fáctico   y orgánico tal y como lo precisó la Sentencia T- 488 de 2014, razón por la cual, solicitó invalidar el juicio objeto de   reproche en los siguientes términos:    

“Comprendiendo que la Sentencia del 14 de   noviembre de 2014, actualmente está ejecutoriada o en firme, consecuentemente el   Juez ha desaforado sus funciones, toda vez que desarrolla funciones que el   ordenamiento jurídico no le ha concedido (defecto orgánico)…, infringiendo la   normativa que establece que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables,   sólo puede adquirirse mediante un título traslaticio de dominio otorgado por el   Estado a través   del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.    

…    

Como resultado del yerro jurídico del juez, se   maltrata los Derechos Fundamentales de Legalidad, Debido Proceso y Seguridad   Jurídica, reconocidos en los artículos 6°, 29 de la Carta Magna, en conexión,   Acceso a la Administración de Justicia, señalado en el artículo 116, el Derecho   al Patrimonio Público y Acceso Progresivo de la Tierra, toda vez que la   actuación del juez no permite consolidar la función pública de la tierra   desarrollados en los artículos 64 y 83 ibídem y las tipificaciones establecidas   en los artículos 65 y 66 de la Ley 160 de 1994, en lo pertinente a la   titularidad que ostenta el Estado Colombiano, a través de la delegación concedida al Instituto   Colombiano de Desarrollo Rural, de adjudicar en Unidades Agrícolas Familiares   los bienes baldíos de la Nación, razón por la que se hace necesario que ante el   agravio a los Derechos Fundamentales y la Normatividad Agraria, intervenga   inmediatamente del juez de tutela, a efectos de que cese la vulneración a los   derechos señalados”.    

2.    Actuaciones del juez de primera instancia.    

Mediante auto de fecha 12 de agosto de 2015 el Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Civil Familia  decidió: (i) admitir la tutela y (ii) notificar al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, al Procurador Segundo Agrario de Boyacá, al Ministro de Agricultura “por   intermedio de la Unidad de Restitución de Tierras” y a la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado en   calidad de interviniente en el proceso de saneamiento agrario   objeto de la litis, para que se pronunciaran sobre los hechos de la acción.    

3.   Respuestas de las entidades accionadas.     

3.1. Procurador segundo Agrario de Boyacá.    

3.1.1. El Procurador segundo Agrario de Boyacá afirmó que en caso de llegar a determinarse que el predio   denominado “Miravalles” se   trata de un bien baldío, debe concederse la acción de tutela. Sobre el   particular precisó que “Con ocasión de la   expedición de la Sentencia T-488 de fecha 9 de Julio de 2014, la Corte   Constitucional ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro un informe   sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados   irregularmente, a través de procesos de pertenencia y al INCODER con fundamento   en el informe de la Superintendencia de Notariado y Registro iniciar los   procedimientos de recuperación de baldíos a que haya lugar, hecho este que al   parecer, es el fundamento para incoar la Acción de Tutela que nos ocupa y   fundado en que el fallo del 14 de Noviembre de 2014 emitido por el Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja, al parecer se realizó sobre un predio   baldío ya que no tenía Titulares de Derecho Reales, a más que no se estableció   claramente la naturaleza del bien litigioso”.    

3.1.2. Teniendo en   cuenta lo anterior, el ente de control le solicitó al   juez de tutela adelantar un minucioso estudio y análisis del acervo probatorio,   para efectos de verificar si se incurrió o no en los defectos alegados. En igual   medida afirmó que: “En el evento en que efectivamente se establezca que se   trata de un predio baldío solicito se proceda a tutelar los derechos a favor de   del accionante y en consecuencia declarar la nulidad del proceso de pertenencia-   saneamiento de la Pequeña Propiedad adelantado por el juzgado Primero Civil del   Circuito de Tunja, con radicado 2012- 00231 y revoque o deje sin efecto la   sentencia del 14 de Noviembre de 2014”.    

3.2. Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja.    

3.1.3. Por su   parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja mediante escrito de fecha 18 de agosto de 2015   solicitó al juez de tutela denegar las pretensiones planteadas por el Incoder.   En su entender, al interior del proceso judicial se   dieron todas las garantías necesarias “al punto que puede apreciarse que para   cuando en el caso sub examine se profirió sentencia, mediaba concepto favorable   del señor Procurador Judicial, Ambiental y Agrario quien en sus alegatos   conclusivos señaló que las pretensiones de la demanda debían prosperar al   haberse estructurado los presupuestos axiológicos que jurisprudencialmente se   requieren, para la operancia del modo de la prescripción extraordinaria   adquisitiva de dominio”.    

3.1.4. Precisó el   juzgado accionado que jurisprudencialmente se ha advertido por la Corte Suprema   de Justicia en su Sala de Casación Civil, que el prescribiente no está en la   obligación de probar que el bien no es baldío para pedir su pertenencia,   “directriz jurisprudencial que desde antaño han venido acogiendo de manera   mayoritaria juzgados y Tribunales de todo el país al punto que no es exótico ni   difícil de encontrar, numerosas sentencias de pertenencia en las que tribunales   y juzgados ordenan con base en las mismas la apertura del correspondiente folio   de matrícula inmobiliaria para fundos que carecían del mismo”.    

3.1.5. De igual   forma, cuestionó la intervención del Incoder en los siguientes términos: “la   entidad accionante pretende intervenir sin tener ninguna certeza respecto de la   naturaleza del inmueble, ya que abiertamente expone que no saben de la calidad   del fundo y que tampoco ostentan un registro adecuado que dé cuenta de la   existencia de todos y cada uno de los baldíos a nivel nacional, es decir, no   media razón alguna que desvirtúe la presunción legal a favor del poseedor   establecida en el artículo 1 de la ley 200 de 1936, la que por tanto permanece   incólume. Siendo su deber acreditar que se trata de un bien de dominio público   efecto para el cual afirmarlo es completamente insuficiente. No allega con su   escrito — amén de que al interior del proceso ordinario no ha intervenido en   forma alguna como se puede ver del infolio — prueba alguna que desvirtúe los   hallazgos del despacho a la hora de realizar la valoración en conjunto las   pruebas recaudadas, pretendiendo que el despacho ha faltado a su deber de   clarificar la calidad del lote de terreno, cuando es su deber actuar en el   proceso para probarlo. Es algo paradójico por parte del INCODER entender que   para la defensa del patrimonio del Estado debe esperar ser citado al trámite de   un proceso, como si no fuera su deber la defensa del mismo ante cualquier tipo   de actuaciones en que aquellos se encuentren involucrados, aunque curiosamente   no se ve cual puede ser la salvaguarda a ejercer si es que ni siquiera tienen   consolidado un inventario de baldíos a nivel nacional”.    

3.3.    Señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado    

3.3.1. El apoderado de la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado afirmó que “la   entidad accionante pretende desconocer que con la demanda de pertenencia, y para   dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 407 numeral 5 del Código de   Procedimiento Civil, se presentó el certificado número 119 del Registrador   Principal de Instrumento Públicos del Círculo de Tunja, de fecha 15 de junio de   2012, en el cual consta que: (i) para expedirse el mencionado certificado se   consultó el índice de propietarios que lleva la oficina por folios magnéticos   correspondiente a un periodo de tiempo contado a partir de 1977 a la fecha, (ii)   en dicho índice no se obtuvo información de persona alguna que aparezca como   titular de derechos reales sobre el predio Miravalle, (iii) se alindera en el   certificado el predio Miravalle por todos sus costados, (iv) el área del predio   Miravalle es de cinco hectáreas, lo que se precisa con toda claridad, (v) su   número catastral es el 000200030035000 , lo que se dice igualmente con toda   precisión, (iv) no se pudieron certificar más años, en razón a que tan solo a   partir de 1977 se dispuso por Ley la apertura de esta clase de índices, (vi) el   certificado se expide de conformidad con el artículo 407 numeral 5° del C. de   .P.C”.    

3.3.2. Según   precisa el apoderado de la señora Rosa Lilia Ibagué, con la demanda de   pertenencia se presentó el certificado de registro que exige el artículo 407   numeral 5° del Código de Procedimiento Civil, certificado que fue expedido, como   en él se dice, de conformidad con la norma precitada, es decir, sin que hubiese   de por medio “Nada ilegal; nada fraudulento; nada violatorio de derechos   constitucionales inalienables y sagrados de Incoder. Todo conforme a la Ley   Procesal Civil colombiana”.    

3.3.3. Precisa que el bien objeto de la Litis no es   baldío por cuanto “se aportó con la demanda de pertenencia la ficha predial   de MIRAVALLES, expedida por el IGAC, en la cual consta que aparecen como   propietarios (o poseedores sucesivos) del predio que nos ocupa, los mismos que   figuran en el certificado catastral antes mencionado. Y en la misma ficha   predial aparece bajo el titulo Justificación del Derecho de Propiedad (o de la   posesión) del predio y como modo de adquisición, la tradición, por medio de la   escritura pública número 1.354 del 30 de octubre de 1953, de la Notaría Primera   de Tunja, registrada, lo resalto, en el libro primero, página 224, número 3214   del 1 de diciembre de 1953. Lo dicho en este numeral, significa que el IGAC SI   tuvo a su alcance una escritura pública, debidamente registrada, obviamente en   la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, para inscribir a los   propietarios del predio Miravalle en esa entidad estatal. Y que es una falacia   tratar de decir ahora que el predio en mención carece de registro y es baldío,   imprescriptible y algo más”.    

3.3.4. Afirmó que “es una vergüenza monumental, oprobiosa, que registro limite   las certificaciones sobre titulares del derecho real de dominio de un predio,   solamente al tiempo comprendido a partir del año 1977. Y más vergüenza aún que   Incoder se aproveche injustamente de esta protuberante falla de otra entidad   estatal como es el registro, para tratar de expropiar sin formula de juicio, en   este caso a la humilde propietaria de un mísero terruño de apenas 5 hectáreas de   extensión, en donde tiene su vivienda”.    

3.3.5. En igual   medida precisó que: “se debe considerar sencillamente aberrante, que registro   no se haya tomado el trabajo de colocar en el famoso índice los títulos de   propiedad anteriores a 1977. Su obligación es hacerlo, más cuando cuenta con una   burocracia exorbitante, similar a la del INCODER. Todas las Oficinas Públicas y   privadas han sistematizado sus informaciones. Pero las entidades oficiales,   Registro y otras muchas, optaron por declarar la muerte a todo registro que por   incuria no han llevado al Sistema (…) desvergonzadamente, cínicamente, han   dejado en el limbo toda propiedad que no aparezca en el INDICE abierto en 1.977,   como si los predios adquiridos antes de tal año hubieran sido robados, o fueran   de la Real Corona”.    

3.3.6. Por último   pone de presente que: “la incuria, el desgreño absoluto de registro, para   llevar al índice todos los predios registrados en el llamado sistema antiguo de   registro, que reposa en diversos libros, como el de registro y el de matrícula,   ha determinado que el mismo registro, para ahorrarse el trabajo de trasladar de   los libros antiguos al índice abierto en 1977, los registros de propiedad de los   predios, decida certificar falsamente desde luego, de eso no me cabe la menor   duda, que un predio, por no aparecer en el índice, se presume baldío, falsedad   que aprovecha Incoder para expropiar, previa conversión arbitraria de un predio   de propiedad privada, en patrimonio público. Para registro es mucho más fácil   registrar un predio, con su matrícula inmobiliaria, como de propiedad de la   nación, como lo pide Incoder en su tutela, que trabajar, como es su sagrado   deber, con los libros de registro anteriores a 1977”.    

3.4.    Superintendencia de Notariado y Registro[3]    

3.4.1. El Jefe de   la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro argumentó que   el registro de la propiedad inmobiliaria es un servicio público que consiste en   anotar, en un folio de matrícula inmobiliaria, los datos más importantes de los   actos, contratos o providencias sujetos a registro y de los que dispongan su   cancelación, con el fin de que cualquier persona interesada conozca en todo   momento el estado jurídico de los bienes inmuebles matriculados.    

3.4.2. Como   objetivos básicos del registro de la propiedad inmobiliaria están, el servir de   medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros   derechos reales constituidos en ellos, y el dar publicidad a los actos y   contratos que trasladan el dominio de los mismos bienes raíces o le imponen   gravámenes o limitaciones, poniendo al alcance de todos el estado jurídico de la   propiedad inmueble, única manera de que surtan efectos respecto de terceros.    

3.4.3. Según   afirmó en su intervención la Superintendencia de Notariado y Registro, los   bienes baldíos, son inmuebles rurales que se encuentran dentro del territorio   nacional y que le pertenecen al Estado por carecer de dueño, tienen la calidad   de bienes fiscales y están destinados a ser adjudicados a las personas que   cumplan los requisitos exigidos por Ley. Añadió que “la propiedad de los   terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título   traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano   de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en que delegue esta   facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tiene   la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la   adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”.    

3.4.4. Adujo que   conforme al artículo 66 de la Ley 160 de 1994 las tierras baldías se titulan en   Unidades Agrícolas Familiares, las cuales son extensiones de tierra que señalará   la autoridad competente para cada caso, región o municipio. Expuso que la Unidad   Agrícola Familiar, fue definida por la Ley 160 de 1994, como la empresa básica   de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión conforme a   las condiciones agrológicas de la zona, permite a la familia remunerar su   trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de   patrimonio.    

3.4.5. Por otro   lado, recalcó que la Ley 160 de 1994, le asignó al Incoder las siguientes   facultades respecto de los baldíos de la Nación, previstas en los numerales 13,   15 y 16 de su artículo 12: (i) administrar en nombre del Estado los   baldíos, (ii) clarificar la situación de las tierras desde el punto de   vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio   del Estado, (iii) delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las   de los particulares y (iv) determinar cuándo hay indebida ocupación de   terrenos baldíos.    

3.4.6. Alegó que   en materia de clarificación de la propiedad, el artículo 48 de le lay 160 prevé   que sólo es posible acreditar propiedad privada mediante dos mecanismos: (i)  título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal y   (ii) títulos debidamente inscritos, otorgados con anterioridad a la vigencia   de la Ley en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del   término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (3 de agosto   de 1994). Sin embargo, la norma aclara que el segundo de los medios para   acreditar propiedad privada no es aplicable respecto de terrenos no   adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso   público.    

3.4.7. Precisó   que, si bien en principio, los presuntos poseedores que pretenden ser   propietarios están habilitados para acudir a la jurisdicción agraria a solicitar   se les declare dueños por haber usucapido el bien, es menester dentro del   proceso que el juez como garante del patrimonio público acopie las pruebas   necesarias para establecer que no se trata de un terreno baldío de la Nación. Lo   anterior es así, toda vez que dentro del mismo proceso, el juez tiene la   oportunidad de decretar pruebas de oficio, y además como requisito de la demanda   se le exige al demandante que adjunte el certificado de libertad y tradición del   predio que ha poseído y pretende adquirir.    

3.4.8. Asegura que   la exigencia de la ley, va encaminada a constatar dentro del proceso que en   efecto se están prescribiendo predios privados, y a descartar que se trata de   bienes de uso público, como los terrenos baldíos; es decir, en caso de no   existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de dominio   que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de propiedad   privada), y que la sentencia se dirija además contra personas indeterminadas, es   prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber del   juez, por medio de sus poderes y facultades procesales, decretar las pruebas   necesarias para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles.    

3.5.          Unidad Administrativa Especial de Gestión   de Restitución de Tierras Despojadas.    

Afirmó que en el asunto sub examine  carece de competencia para acudir al proceso ya que una   vez consultado el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente,   “se tiene que a la fecha, la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, no ha presentado   solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas   Forzosamente, ni ha radicado derecho de petición alguno ante esta entidad”.    

4.   Pruebas relevantes aportadas al proceso    

4.1. Resolución 134 del 25 de mayo de 2015, proferida por   la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de   Tunja, por medio de la cual se suspende a prevención el término de registro de   la sentencia de fecha 14 de noviembre de 2014 (folios 17   al 19, cuaderno 1).    

5. Decisiones judiciales objeto de revisión    

5.1.     Primera instancia    

5.1.1.  La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Tunja, mediante providencia del 24 de agosto de 2015 declaró la   improcedencia de la acción de tutela de la referencia debido a la existencia de   otros mecanismos de defensa judicial. Sobre el particular manifestó: “Ni   el Incoder, ni ninguna otra institución o autoridad del Estado puede desconocer   la subsidiariedad y condición excepcional de la acción de tutela. A este   mecanismo solo hay lugar a acudir conforme lo plantea el artículo 86 cuando el   Estado no disponga de otro medio de defensa judicial”.    

5.1.2.  Teniendo en cuenta lo anterior, precisó que no era de   recibo la petición que hacia el Incoder ya que si consideraba que debía ser   citado al proceso, o que existían irregularidades en el mismo, lo procedente era   acudir a los recursos extraordinarios como lo es el de revisión. En este sentido   adujó: “La revisión es una limitante de la cosa juzgado creada como recurso   ordinario último y por ende extraordinario que permite reexaminar el fallo en   firme. Pero en todo caso por circunstancias y causales excepcionales y   taxativas. Dentro de las causales que refiere el art. 380 del Estatuto Procesal   Civil están precisamente las circunstancias que alega el INCODER en vía de   tutela como es la del numeral 1°, 6° y 7°. Este último numeral incluye la   indebida representación o falta de notificación que le impidiera haber actuado   dentro del proceso”.    

5.1.3.  Sostuvo que las actuaciones del Incoder están atentando   contra el derecho a la administración de justicia, ya que sin tener la certeza   de si un bien es o no baldío, se está solicitando la nulidad de todo un proceso.   Al respecto indicó que “la sentencia T- 488 de 2014 dispone que elabore, con   el debido soporte un banco de predios baldíos y si es un predio baldío del   departamento o del Estado. Solo una vez que tenga acreditada tal condición podrá   el INCODER invocar tal naturaleza respecto de los predios que han sido objeto de   titulación en los procesos de pertenencia”.    

5.1.4.  En igual medida afirmó que las actuaciones del Incoder   atentan contra decenas de miles de ciudadanos en el departamento por cuanto  “Boyacá es un Departamento minifundista y de vocación agropecuario”, razón   por la cual “riñe con criterios de eficiencia, de efectividad de derechos, de   efectividad de los principios de derecho y los principios legales pretender que   después de más de 35 años que es lo que ostenta en posesión la demandante Rosa   Lilia Ibagué Cuadrado; el Estado a través del INCONDER y los organismos   adscritos al Ministerio de Agricultura, no tenga, por lo menos no lo allega a la   acción de tutela, y no prueba tener un banco, un índice, o un registro que   establezca e individualice los predios baldíos, pero sí le enrostres a la   judicatura, en el proceso cuestionado en particular que no supuso ante la   inexistencia de registro inmobiliario, que le predio era baldío. Y es que de   hecho quien acciona en tutela, es decir el 1NCODER, no ha acreditado, no ha   probado que el predio es baldío, pero sí busca por vía de tutela la nulidad del   proceso de pertenencia con ese argumento y porque no se le citó al proceso”.    

5.1.5.  Expuso que las funciones legales y constitucionales del   Incoder y del Ministerio de Agricultura buscan proteger, promover y garantizar   los derechos de los campesinos, sin embargo, con las actuaciones desplegadas por   las autoridades se estaría despojando al demandante que ha explotado toda la   vida un bien y lo considera suyo, lo cual se circunscribe a un “desplazamiento   institucional de la tierra”.    

5.1.6.  El Tribunal consideró que las actuaciones adelantadas   tienen por objeto despojar a miles de campesinos de sus parcelas y entregarlas a   los proyectos que se adelantaran en el pos conflicto. En este sentido,   estableció lo siguiente:    

“No desconoce esta Sala los procesos de   paz y por ende lo que implica el manejo del pos conflicto. Tampoco se desconoce   el propósito del Ejecutivo por conseguir los presupuestos necesarios para   garantizar la transición y reintegración de la población que hace parte de los   grupos ilegales alzados en armas. La paz es un anhelo nacional, pero también una   construcción colectiva y la reintegración de quienes se alzaron en armas contra   el estado no pueden darse en detrimento de los derechos de quienes han sufrido   los flagelos de la guerra y que por siempre han generado un ingreso honrado a   través del aprovechamiento, trabajo y explotación de la tierra”.    

5.1.7.  Por último, explicó que: “la inexistencia de   titulares inscritos de derechos de dominio, no llevan a suponer que se   trata de un bien baldío como en los considerandos a fl 4 se expone en la demanda   de tutela. Debe recordarse que el sistema de registro inmobiliario con   fines de publicidad para posterior posibilidad que recoge el Decreto 1260   de 1970 data precisamente de esta fecha y por ello es entendible que como consta   a fl 9 del expediente del trámite del proceso de pertenencia, se expusiera por   la misma Superintendencia de Notariado y Registro que el registro se lleva de   1977 a la fecha y que sobre el bien objeto de pertenencia no aparecen titulares   de derechos reales. Ello no indica que el predio sea baldío y en todo caso tal   como lo señala el señor Juez accionado en su respuesta generada dentro del   presente trámite y visto a fl 34, no es el demandante quien tiene que probar la   calidad de baldío y no tiene el demandante que probar que el inmueble no es   baldío para poder pedir la pertenencia. Tal exigencia no la establece la Ley y   al acceder a la justicia no hay lugar a imponerle al ciudadano más cargas que   las que la misma Ley establece”.    

5.1.8.  Teniendo en cuenta lo anterior, declaró improcedente la   acción de tutela presentada por el Incoder y a su vez requirió a diferentes   entidades para que se abstuvieran de adelantar acciones evidentemente   improcedentes.    

5.1.9.  Uno de los magistrados que conforman la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Tunja, presentó salvamento de voto al considerar que la   autoridad judicial cuestionada sí desconoció normas de rango legal e infralegal   aplicables al caso, las cuales conllevan a concluir que la decisión atacada por   el Incoder sí fue arbitraria y constituye una vía de hecho. Argumentó que “La   sentencia cuestionada carece abiertamente de motivación y justificación, pues el   texto que la contiene tan sólo trae una relación de medios probatorios de los   cuales implícitamente se dan por probados unos hechos, sin análisis alguno y   menos aún sin verificarse la totalidad de los elementos o requisitos que la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha establecido para la   procedencia de la prescripción”.    

5.1.10.  Afirmó que “Es evidente que la sentencia se limitó a   establecer que hubo una posesión superior a 20 años sobre el predio, pero nada   dijo en torno a la naturaleza del mismo, si era sujeto de ser adquirido por   prescripción o no, estudio que no aparece en ningún aparte de la justificación   de la decisión; nada se dijo si se acudía a la presunción del artículo 1 de la   Ley 200 de 1936 como tampoco que se acudiera a demostrar que el predio no era   sujeto de ser adquirido por prescripción o que las tradiciones anteriores   descartaran tal posibilidad, realmente sobre el punto absolutamente nada se   estudió, siendo este un presupuesto o requisito necesario para proferir la   sentencia de fondo”.    

5.2.     Impugnación    

5.2.1. La entidad   accionante impugnó la anterior decisión manifestando que la Sala Civil Familia   del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja  desconoció la Constitución y la ley por cuanto no valoró que “la falta   titulares de derechos reales sobre el predio, hacen presumir, en principio, la   no existencia de una titularidad particular y que el predio es un bien baldío.   Incluso puede afirmarse que hasta que no se desvirtúe la presunción legal de la   propiedad ésta ópera a favor del Estado y no del particular a quien le   corresponde desvirtuarla”.    

5.2.3. Teniendo en   cuenta lo anterior, la entidad accionante precisó que: (i) el Incoder no   fue convocado, notificado, ni hizo parte de la actuación o proceso ordinario de   pertenencia por prescripción extraordinaria de dominio para predicar de él una   acción o una omisión procesal, (ii) no tuvo oportunidad de controvertir   las pruebas que aducen en su contra en la sentencia judicial de pertenencia y   (iii)  el fallo de pertenencia adolece de defectos fácticos y sustantivos que desdicen   de la competencia para haber declarado el dominio de un bien donde no está   acreditada una propiedad privada y por ende existen serios motivos para   considerar que se está ante un bien baldío perteneciente a la Nación.    

5.3.     Segunda instancia    

5.3.1.  La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de   Justicia, mediante providencia del 16 de febrero de   2016, confirmó la decisión del a-quo en lo relativo a la existencia de otros   medios de defensa judicial para cuestionar las determinaciones adoptadas por el   Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja. La providencia en cuestión   consideró que “el ente aquí accionante puede, si a   bien lo tiene, proponer los reparos sustento del presente ruego, a través de la   acción de revisión, estatuida en las reglas 379 y 380 del Código de   Procedimiento Civil, arguyendo la no vinculación alegada y respetando los   términos fijados para su interposición en el precepto 381 ibídem, con mayor   razón cuando la legitimación de la entidad pública pende de establecer, en   amplio debate, si el bien involucrado es o no baldío, y la tutela no es el medio   idóneo para dilucidar la incertidumbre. En la aludida sede, el juez de   conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de ese recurso extraordinario, así   como de la prosperidad de las causales   invocadas”.    

5.3.2.  Respecto a la carga de la prueba en el marco de   procesos agrarios la Corte Suprema de Justicia Sala de   Casación Civil precisó lo siguiente:    

“A la luz de lo preceptuado en los artículos 1° y 2° de la Ley 200   de 1936, se (…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…) los inmuebles rurales poseídos   por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios   positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación   con ganados y otros de igual significación (…)”; asimismo, surge otra presunción   en cuanto se suponen baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de   aprovechamiento “en [es]a forma”[4], precisamente cuando   se dio vuelta a la presunción consagrada en el artículo 675 del Código Civil:   “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los   límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”.    

Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el   entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el   particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de   dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha   de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene   que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha   explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien   inculto baldío. La presunción que tiene que ver   con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar   lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para   tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza”.    

5.3.3.  Según la Corte Suprema de Justicia de vieja   data se ha conceptuado respecto a la carga de demostrar si un bien a prescribir   tiene la naturaleza de baldío lo siguiente:    

“[E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto   materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni   pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.),   no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto   de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el bien no es   baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de   los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el   contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al disponer   [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…) [N]o es válido   sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro   inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que   si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es   para que (…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las   condiciones de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936”[5].    

5.3.4.  Precisó el juez de tutela de segunda instancia   que el predio prescrito por Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, hasta que se demuestre   lo contrario, debe tenerse como terreno privado por la explotación económica del   suelo acreditada por medio de hechos positivos propios de dueño, como son   cultivos de haba, cebada, etc., como expusieron en su declaración los testigos   Julio Vicente Largo, José Vicente Ibagué Cuadrado y Pedro Ibagué Cuadrado, así   como el perito Rafael Humberto Calixto Moreno que, precisamente, sirvieron de   prueba de la posesión sobre el predio Miravalles, tal como acogió el juez de   instancia para reconocer la prescripción adquisitiva de dominio.    

5.3.5.  En igual medida afirmó que “debe precisarse   que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es   exigido en los juicios de pertenencia[6] con la única finalidad de identificar los legítimos contradictores   de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de   derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de   propiedad privada”[7].    

5.3.6.  Consideró que suponer la calidad de baldío   solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos   reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos   privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura   conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de   un determinado bien. Sobre el particular adujo: “Admitir lo aducido por el   ente tutelante, equivaldría a revertir injustificadamente la carga de la prueba   en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando,   contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la   administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en   la Ley. Mayor reproche merece que el INCODER pretenda imponer tal criterio   haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial diseñado por el   constituyente para proteger los derechos fundamentales de las personas, más no   para socavar los derechos de campesinos minifundistas. Incluso, los baldíos, que   son explotados por particulares para incorporarlos a la economía nacional,   cuentan con el beneficio del legislador para que se adjudiquen en pleno dominio,   partiendo de la noción de que el aprovechamiento de la tierra significa que le   pertenece al labriego y el Estado debe así declararlo”.    

5.3.7.  Expuso además, que el hecho de que no aparezca   anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de   ubicación un predio rústico con el nombre de persona como propietaria en el   proceso de registro a partir de 1977, no puede constituir indicio suficiente   para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni   puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión para superar   la presunción advertida de ser un predio privado.    

5.3.8.  Estimó que en este caso obran certificados y   fichas catastrales en nombre de las personas que han poseído el inmueble desde   1953, y de las personas que vendieron la posesión quieta y pacífica a la   prescribiente Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, quien arribó al predio en 1984, como   aparece en la escritura pública número 2697 de 18 de diciembre de ese año, de la   Notaría Primera de Tunja y ha venido pagado los impuestos prediales. Por ello   indicó que aun cuando estos elementos no acreditan la propiedad del predio “Miravalles”,   sí sirven para mostrar, ahí sí indiciariamente, la condición privada del mismo.   Si un predio es baldío, no tiene el cargo de impuesto predial, ni se califican   catastralmente construcciones, como aparece en los certificados aportados al   proceso de declaración de pertenencia.    

6.   Actuaciones de la Corte Constitucional    

6.1. La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 27 de julio de 2016:    

6.1.1. Vinculó al trámite tutelar a las autoridades encargadas de proteger y   titular los bienes del Estado, garantizar los derechos de los campesinos y   regular la política agraria en el país. Puntualmente, la Sala consideró   necesario notificar de la presente acción a la Agencia Nacional de   Tierras (ANT), la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA), el Ministerio   de Agricultura, la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá, el Gobernador de   Boyacá, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la   Republica, la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de   Departamentos.    

6.1.2. Así mismo, dispuso que las referidas entidades informaran, en lo relacionado con sus competencias, lo   siguiente:    

–        ¿Cuáles son las herramientas de política pública que han adoptado las   entidades del Estado para garantizar que los procesos de prescripción   adquisitiva del dominio de bienes rurales no se vean suspendidos hasta el año   2025, fecha en la cual se podrá tener certeza de cuáles bienes son o no baldíos   (ver auto 222 de 2016 – Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras   Rurales)?    

–        ¿Qué inconvenientes ha detectado el Incoder (en liquidación) a la hora de   dar cumplimiento a la orden de recuperar los bienes baldíos ilegalmente   sustraídos mediante procesos de prescripción adquisitiva del dominio (T-488 de   2014)?    

–        ¿Según los indicadores de gestión estatal cuál es el promedio de tiempo   que debe tardar en adelantarse un proceso de clarificación de la propiedad y   cuánto debe tardar uno de titulación? En igual medida deberá establecer si ese   término se cumple en la práctica.    

6.1.3. De la misma forma, se ordenó al Juzgado Primero Civil del Circuito de   Tunja que remitiera copia del expediente   con radicación No. 2012-0231-00, referente al proceso ordinario agrario de   pertenencia iniciado por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra   personas indeterminadas.    

6.1.4.   También se dispuso a la Registradora Principal de Instrumentos   Públicos del Circuito de Tunja que precisara si actualmente el bien objeto de   litigio (predio Miravalles) fue registrado.    

6.1.5. Por último, se invitó a algunas universidades y centros de   pensamiento para que allegaran concepto acerca de los inconvenientes descritos   en la acción en comento.    

6.2. Vencido el término probatorio, la Secretaria General de la Corte   Constitucional allegó a la Sala las siguientes piezas procesales:    

6.2.1.   Contraloría General de la República    

La Contraloría General de la República solicitó a la   Corte Constitucional acceder a las pretensiones del actor, en concordancia con   lo señalado por la Corte Constitucional en su Sentencia T-488 de 2014, sobre la   imprescriptibilidad de los bienes del Estado. En esta medida solicitó que se   declare la nulidad de pleno derecho el proceso ordinario de pertenencia   adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, radicado   2012-00231, y se revoque o deje sin efecto, la sentencia calendada el   pasado 14 de noviembre de 2014.    

Según el ente de control “en el caso concreto,   claramente se configura el defecto fáctico y orgánico señalado en la   jurisprudencia colombiana como cimiento de motivación para interponer la acción   de Constitucional de Tutela contra los fallos judiciales, tal y como lo   manifestó la Corte Constitucional en Sentencia T-488 del 9 de julio de 2014”.    

6.2.2.   Federación Colombiana De Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios precisó que en nuestro ordenamiento jurídico desde hace décadas está   prevista la existencia del sistema de Registro de Instrumentos Públicos y   Privados. Este organismo afirmó que el registro garantiza que los procesos de   pertenencia que se adelanten tengan como esencial fundamento probatorio lo   certificado por la ORIP, tal y como el Código de Procedimiento Civil lo preveía   en su artículo 407 en los siguientes términos:    

“4. La declaración de   pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las   entidades de derecho público.    

5. A la demanda deberá   acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde   consten las personas que figuren-como titulares de derechos reales sujetos a   registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el   certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal   sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella.”    

Según la Federación Colombiana de Municipios aunque no   viene establecida formalmente la presunción de que se trata de un bien baldío en   los casos en que no aparezca persona alguna como titular del dominio en el   registro de instrumentos públicos, la interpretación sistemática de los   anteriores dos incisos permite inferirla, en la medida en que es razonable   partir de la base de que el registro contiene únicamente y en su totalidad los   bienes que tienen un propietario conocido, es decir que sólo pueden considerarse   como no baldíos los que allí aparecen, y por tanto tienen dicha naturaleza todos   lo que carezcan de titular inscrito    

Teniendo en cuenta lo anterior, solicita que la Corte   Constitucional en la sentencia que ponga fin a este proceso reafirme como   principio general aplicable en todos los procesos que se adelanten, que es   condición per se para que proceda la declaración de pertenencia que el   bien tenga registro inmobiliario, es decir que el certificado del registrador de   instrumentos públicos señale inequívocamente un propietario.    

6.2.3.   Registradora de Instrumentos Públicos de   Tunja.    

La Registradora de Instrumentos Públicos de   Tunja precisó que “Revisado el Sistema de Información Registral (SIR) la   señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, no figura con propiedades de bienes   inmuebles en este círculo registral, lo cual evidencia que no se registró la   sentencia en mención”.    

6.2.4.   Respuesta allegada por la Universidad   Libre.    

Para la Universidad Libre en el presente caso la acción   de tutela interpuesta por el Incoder es procedente por cuanto pretende impedir   un perjuicio irremediable consistente en la violación de la normas   constitucionales y legales, las cuales establecen que la propiedad de los bienes   baldíos no se prescribe contra la Nación bajo ninguna circunstancia, de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil (Ley 48 de   1882 Artículo 3) y el artículo 61 de la Ley 110 de 1912.    

Afirmó que la propiedad de los terrenos baldíos   adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio   otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,   o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad. Los ocupantes   de tierras baldías, por ese solo hecho (ocupación), no tienen la calidad de   poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado   sólo existe una mera expectativa (Ley 160 de 1994 Artículo 65).    

Expuso que desde la perspectiva procesal se presentan   irregularidades, toda vez que el juez de instancia no tuvo presente la   prevención realizada por la entidad pública de la consideración que el bien a   prescribir podría ser baldío, lo que incidió en la decisión cuestionada por su   falta de apreciación, aspecto que produjo una grave afectación de los derechos   fundamentales al debido proceso y al acceso progresivo a la propiedad de los   trabajadores agrarios.    

Para el ente universitario, los jueces de tutela   desconocieron que la primera presunción legal o iuris tantum aludida en   los argumentos de la Corte Suprema de Justicia, pierde su vigencia cuando la   entidad del Estado encargada de la administración de los baldíos de la Nación   (Incoder o Agencia Nacional de Tierras) señala al Juez Civil la ausencia de   antecedentes registrales.  Indicó que cuando se presenta dicha situación el   juez debe tomar las precauciones necesarias para evitar la violación flagrante   de las normas constitucionales y legales que prohíben la adquisición del derecho   de dominio de los bienes de la Nación por la vía de la usucapión o prescripción   adquisitiva de dominio.    

En este orden de ideas, el Observatorio de Intervención   Ciudadana de la Universidad Libre considera que la sentencia del Juez Primero   Civil del Circuito de Tunja, incurrió en un defecto orgánico, ya que al proferir   una sentencia en la cual se adjudicó un bien, respecto del cual no existe   certeza sobre su naturaleza, puede estar vulnerando la competencia legal del   Incidir, toda vez que le corresponde a la entidad señalada por la ley en   adjudicar los predios de la Nación a los sujetos de reforma agraria en Colombia,   requisito que no se verifica durante el proceso judicial ordinario de   pertenencia.    

6.2.5.   Incoder (en liquidación)    

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en   liquidación) precisó que existe una sustitución procesal respecto del   cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia T-488 de 2014. En este   sentido afirmó: “es necesario aclarar que las   políticas públicas corresponden al Gobierno Nacional mediante concertación de   las entidades que integran el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como   lo son: Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA), y la Agencia Nacional de   Tierras, entidad creada mediante el decreto 2363 de 2015. La Agencia Nacional de   Tierras es el directo responsable de la ejecución y continuación de las acciones   que venía desplegando el INCODER (hoy en liquidación) para lograr el   cumplimiento de lo consagrado en la sentencia T 488 de 2014”.    

Así mismo, adujo que para adelantar un correcto proceso   de clarificación, las entidades del Estado deben cooperar con la Agencia   Nacional de Tierras, entidad que asume las competencias que tenía el Incoder   para poder establecer sin ninguna duda, la verdadera naturaleza del predio en   discusión como se explicó en el Plan Nacional de Clarificación. Al respecto   indicó lo siguiente:    

“Debe tenerse en cuenta que la correcta ejecución de   esta actividad depende en gran medida de los insumos que entrega el IGAC. En   aras de aprovechar los resultados de esta entidad se ha propuesto que sus   avances en materia de Catastro Multipropósito puedan ser utilizados para el Plan   Nacional de Clarificación. Sin embargo, debe considerarse que se trata de una   tarea dispendiosa, a tal punto que los estudios técnicos de esta entidad   (documento CONPES, Política para la adopción e implementación de un catastro   multipropósito rural Urbano, 2016) dan cuenta que solo hasta el año 2023 se   habrá realizado el barrido predial de todo el país. En todo caso, se plantea que   hasta el mes de diciembre de 2018 se haya hecho el barrido del 25 % del   territorio nacional”    

Arguyó que los registros enviados por la Superintendencia   de Notariado y Registro aún requieren de depuración y análisis, con miras a   verificar si efectivamente ameritan que se adelanten los respectivos procesos de   Clarificación y Recuperación, ya que muchos de estos contienen como primera   anotación sentencias de pertenencia o falsas tradiciones, por lo que su análisis   se hará en menor tiempo. Se ha propuesto que el análisis de este tipo de folios,   que son la mayoría, esté consolidado en un término que no supere el mes de   diciembre de 2017.    

A su vez, puso de presente que actualmente existen folios   que contienen complementaciones o provienen de un folio matriz, situación que   obliga a la localización y estudio de títulos y documentos adicionales. Es por   esto que se ha propuesto agotar este procedimiento hasta diciembre de 2018.   Sobre el particular expuso:    

“Los registros enviados por la Superintendencia de   Notariado y Registro aún requieren de depuración y análisis, con miras a   verificar si efectivamente ameritan que se adelanten los respectivos procesos de   Clarificación y Recuperación. Muchos de estos contienen como primera anotación   sentencias de pertenencia o falsas tradiciones, por lo que su análisis se hará   en menor tiempo. Se ha propuesto que el análisis de este tipo de folios, que son   la mayoría, esté consolidado en un término que no supere el mes de diciembre de   2017”.    

Finalmente,   respecto de la pregunta que indagaba por el promedio de tiempo que debe tardar   en adelantarse un proceso de clarificación de la propiedad y cuánto debe tardar   uno de titulación, el ente en liquidación informó lo siguiente:     

“En el trámite de procedimientos administrativos   agrarios especiales establecidos en el Incoder se determinó como plazo de   ejecución en los proceso de clarificación de dieciocho (18) meses en promedio,   en algunos casos el tiempo de ejecución podrá extenderse por la solicitud de   asignación de peritos o razones de tipo externo como orden público, falta de   oportunidades en las respuestas de las entidades que deben suministrar   información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación por parte de   los procuradores agrarios delegados, entre otros, los cuales tendrán que ser   debidamente justificados para determinar la conformidad del servicio.    

En los procedimientos de Titulación de Baldíos a   personas naturales se estableció como tiempo sugerido nueve (9) meses promedio;   en algunos casos el plazo de ejecución podrá extenderse por factores como orden   público, falta de oportunidad en la respuesta de las entidades que deben   suministrar información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación   por parte de los procuradores agrarios delegados, entro otros, los cuales   tendrán que ser debidamente justificados”.    

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.     Competencia.    

Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión,   de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución   Política y los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

2.     Planteamiento del problema jurídico.    

Conforme a lo expuesto, corresponde   a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran los derechos de legalidad,   debido proceso y seguridad jurídica, al haberse adjudicado a un particular,   mediante el proceso de pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva   de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene la certeza de si su   naturaleza es privado o baldío.    

Para resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la   Sala es examinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales y actos administrativos, luego de lo cual analizará los   siguientes tópicos: (i) procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el régimen jurídico   aplicable a los bienes baldíos; (iii) la problemática institucional y   social en torno a las tierras baldías; (iv) el conjunto institucional   dispuesto para el cumplimiento del desarrollo rural y el acceso progresivo a la   tierra; (v) el régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos; (vi)   el derecho al territorio de la población campesina; y (vii)  Sentencia T-488 de 2014 y el Plan Nacional de Clarificación y   Recuperación de Tierras Rurales. Con base en ello, resolverá el caso concreto.    

3.   Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración   de jurisprudencia    

3.1. Esta corporación en la Sentencia C-543 de 1992 declaró inexequibles los   artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Dicha decisión, señaló la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,   cuando se comprueba la existencia de una actuación de hecho del funcionario   judicial que la profirió y en esa medida se amenazan o ponen en peligro derechos   fundamentales.  Allí se expresó lo siguiente:    

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de   autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en   cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son   obligatorias para los particulares y también para el Estado.  En esa   condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u   omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa   que proceda dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta   para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación   injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o   que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos   constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho   imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los   derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio   irremediable, (…).   En hipótesis como estas no puede hablarse de   atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se   trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia”.    

3.2.    Es así como a partir de la Sentencia T-079 de 1993, se comenzaron a   desarrollar los criterios de procedibilidad excepcional de esta acción contra   providencias. En las primeras decisiones esta corporación enfatizó y definió que   el punto en el que giraba la viabilidad del examen de las decisiones judiciales   a través de la tutela lo constituía la vía de hecho, definida como el   acto absolutamente caprichoso y arbitrario[8], producto de   la carencia de una fundamentación legal constitucionalmente relevante.    

3.3.    Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha avanzado hacia los   denominados  “causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones   judiciales.”  Al respecto, la sentencia T-949 de 2003 señaló lo   siguiente:    

“Esta Corte en sentencias recientes ha redefinido dogmáticamente   el concepto de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales. Esta redefinición ha operado a partir del poder de irradiación del   principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.) y de una   interpretación sistemática de diversas disposiciones de la Constitución (arts.   1, 2, 13, 86, 228 y 230 C.P.).     

3.4.    La sistematización de los criterios o causales a partir de los cuales   es posible justificar la procedencia de una acción de tutela contra una decisión   judicial, ha generado la obligación del operador de respetar los precedentes y   de guardar armonía entre su discrecionalidad interpretativa y los derechos   fundamentales previstos en la Constitución[9]. En este punto   es necesario advertir que esta corporación ha definido e identificado dentro del   ejercicio jurisdiccional, el deber de argumentar suficientemente cada decisión.    

3.5.    Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corte ha sido reiterativa   al señalar que existen unos requisitos generales de procedencia de la acción,   que constituyen unos presupuestos cuyo cumplimiento es condición para que el   juez de tutela pueda examinar si en determinado caso se presenta un defecto   capaz de vulnerar los derechos fundamentales. En la sentencia C-590 de 2005,   sobre este punto se indicó:    

“Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela   contra decisiones judiciales son los siguientes:    

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia   constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a   estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional   so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras   jurisdicciones[10].   En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma   expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de   relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y   extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo   que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental   irremediable[11].    De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.    De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la   tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir   del hecho que originó la vulneración[12].    De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro   que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se   impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[13].    No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la   irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como   ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes   de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente   de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación   del juicio.    

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los   hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere   alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido   posible[14].    Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a   rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas   por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela[15].    Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no   pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias   proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta   Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para   revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.     

3.6.    La sentencia C-590 de 2005 también estableció que además de los   presupuestos generales resulta necesario acreditar la existencia de una causal   especial de procedibilidad, por lo que se requiere que se pruebe el acaecimiento   de al menos uno de los siguientes vicios:    

“Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que   proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario   acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad,   las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha   señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere   que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se   explican.    

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario   judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de   competencia para ello.    

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el   juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.    

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del   apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se   sustenta la decisión.    

“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que   se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[16]  o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o   tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo   a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento   de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y   jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación   reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se   presenta, por ejemplo, cuando la Corte   Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez   ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos   la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del   contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[17].    

“i. Violación directa de la Constitución.” (Subrayas fuera del   texto original.)”[18]    

3.7.    La sentencia en comento explicó que los anteriores vicios,  “involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de   específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está   ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que   afectan derechos fundamentales”.     

3.8.    Además se ha señalado el deber del peticionario de expresar en qué   consiste la aparente anomalía de la sentencia cuestionada, ya que   independientemente de la informalidad propia de esta acción, la identificación de los hechos sobre los cuales se edifican los   reproches hace parte de las cargas mínimas del actor. En   este sentido la Corte Constitucional, en sentencia T-589 de 2010 determinó:    

 “la Sala estima que la peticionaria   identificó suficientemente los hechos sobre los cuales se edifican los tres   problemas jurídicos. En esencia, indicó que dentro del proceso obraban varios   los elementos de juicio empíricos y normativos, que no fueron considerados de   manera adecuada al momento de resolver desfavorablemente su pretensión de   condena. Ciertamente, no hace una exposición de los hechos con nivel de detalle,   pero ese grado de precisión no le era exigible en el proceso de tutela, por   tratarse de un instrumento de protección informa e inmediato de derechos   fundamentales”    

3.9.    Sin embargo ese requisito no es absoluto, ya que esta corporación ha   revocado en reiteradas oportunidades mediante la acción de tutela providencias   judiciales que contrariaron manifiestamente el derecho al debido proceso, aunque   el actor no haya estructurado en su solicitud las causales especiales de   procedencia. Sobre este aspecto en las sentencias T-708 de 2010 y T-465 de 2011   se expuso:    

“Es pertinente aclarar que este criterio específico de procedencia de   la acción de tutela contra providencias judiciales, no fue alegado   específicamente por la parte actora, no obstante, conforme a los argumentos   esgrimidos, en principio es el que más se acerca a la inconformidad expuesta”.    

3.10.    En esas condiciones los criterios en mención constituyen el catálogo   mínimo que permite la procedencia excepcional de la tutela contra providencias   judiciales. Los dos requisitos actúan como filtro para evitar que las   competencias de los jueces ordinarios, así como la seguridad jurídica y   autonomía, se vean afectados ilegítimamente.    

4. Contexto histórico sobre los problemas de acceso a   la tierra[19].    

4.1. Desde   la conquista española hasta bien entrada la República, la “historia del campo”   en Colombia es la historia de la propiedad de la tierra. En cambio, la historia   del campesino se asocia a la aparición del Estado interventor, hacia las   primeras décadas del Siglo XX y, especialmente, a la reforma constitucional de   1936, la ley 200 del mismo año y el proyecto político de La Revolución en   Marcha, en la Presidencia de Alfonso López Pumarejo[20].    

4.2. Los   reyes de España sólo se desprendían del dominio de las tierras que consideraban   propias bajo la condición de que se explotaran económicamente. La simple   posesión, sin título de adjudicación, se consideraba ‘usurpación dolosa’,   y no representaba, ni podía convertirse, en título de propiedad particular. De   igual manera, de acuerdo con la legislación indiana, la ocupación de hecho,   incluso a ‘título de justa prescripción’, no consistía ni expectativa, ni título   de domino. Esta situación persistió hasta la primera mitad del Siglo XIX. En el   período colonial, la adquisición de tierras tenía lugar a través de   capitulaciones otorgadas por el soberano a los conquistadores; y los   repartimientos entre estos últimos y los fundadores. El conjunto de normas que   se sucedieron durante los siglos siguientes indica que las ocupaciones de hecho   eran toleradas por las leyes indianas y la República, “bajo la condición de   que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la expedición del   correspondiente título de propiedad por parte del Estado”[21].    

4.3.     Hacia 1819 surgió un primer momento de interés por modificar la   estructura agraria. Con ocasión de las luchas de independencia, muchos españoles   y criollos cercanos a la Corona perdieron terrenos, a través de la confiscación.   Sus predios pasaron al Estado, que los adjudicó principalmente a miembros del   ejército patriota. A pesar de ello, permanecieron vigentes figuras como la   amortización de bienes de ‘manos muertas’[22], que reforzaron el   proceso de acumulación de y exclusión de la propiedad rural[23].    

4.4.     La guerra de independencia dejó, sin embargo, una enorme deuda externa   que afectó la estabilidad fiscal durante la mayor parte del Siglo XIX y dio   lugar a una política de venta de bonos de tierras que, posteriormente, dieron   lugar a la apropiación de amplísimas extensiones, únicamente para personas con   capacidad económica, jurídica y social, para asumir una compra de esta   naturaleza, y comprender adecuadamente el funcionamiento de la figura[24].    

4.5.     De igual manera, la construcción de vías ferroviarias y carreteras se   intentó estimular mediante la adjudicación de baldíos a las empresas que   contribuyeran en su desarrollo. Estas, comprendían grandes extensiones de   tierras y, sólo hasta el tercer cuarto de siglo se plantearon límites, primero   de 5.000 hectáreas y, posteriormente, de 2.500 a este tipo de reparto de tierras[25].        

4.6.     La política de inmigración, de poco éxito, admitía la entrega de amplias   extensiones a pobladores extranjeros, y se combinó con las políticas de fomento   a la colonización de la frontera por parte de los nacionales. En el caso de la   colonización campesina, los primeros intentaban atraer más personas para generar   un comercio y vías de comunicación, generando así un proceso de migraciones   sucesivas. Sin embargo, salvo en el caso de Antioquia, se trataba de pequeños   fundos, posteriormente, fragmentados en procesos hereditarios, que generaban un   amplio conjunto de pequeños propietarios, con dificultades para garantizar su   propia subsistencia[26].        

4.7.     Con todo, sólo la expansión del comercio y la aparición de un mercado   para algunos productos, intensificaron la adjudicación de baldíos[27]. El   protagonismo de estos productos favoreció también la consolidación de un modelo   económico orientado al comercio y la libertad empresarial[28], con los gobiernos   liberales de Tomás Cipriano de Mosquera y José Hilario López.    

4.8.     Años más tarde, el cultivo del café favoreció la colonización de la zona   cafetera central del país y la aparcería, “modalidad de trabajo […] a   través de la cual un campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de su   producción al propietario de la misma a cambio de un pago en especie (arriendo)   o salario inferior al corriente”[29].    

4.9.     El proceso hacia otras formas de acceso a la tierra se suele asociar a   una decisión judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia, de 1926, en la   que se estableció que, quien pretendiera un derecho sobre una porción de tierra   rural debía estar en capacidad de demostrar un título original, para probar que   el territorio había salido del dominio estatal, exigencia se ha denominado por   los analistas, como “la prueba diabólica” de la propiedad[30]. En sentido   similar, la Ley 74 de 1926 exigió a los propietarios la prueba judicial de sus   títulos y fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras. Además, facultó por   primera vez al Estado a expropiar tierras con fines de parcelación, aunque la   obligación correlativa de consignar el valor de la tierra a los afectados,   superó “las posibilidades fiscales del Estado”[31].    

4.10.     Estos hechos ambientan la discusión acerca de políticas que modifiquen la   estructura agraria del país. El Estado interventor, asociado a un conjunto de   transformaciones que tuvieron lugar en Europa durante las primeras décadas del   Siglo XX, basado en el fomento al trabajo y la necesidad de intervención estatal   para contrarrestar los ciclos de la economía y preservar un mínimo de equidad   social, influyó en la misma dirección y dio cuerpo a las políticas reformistas   de La Revolución en Marcha, de Alfonso López Pumarejo y a la Reforma   Constitucional de 1936, que introdujo la función social de la propiedad[32].    

4.11.     En ese contexto surge la primera Ley de Reforma Agraria, (Ley 200 de   1936) que, bajo el lema “la tierra es para quien la trabaja”, estableció   un conjunto de medidas en torno al acceso a la propiedad para los colonos que   trabajaran la tierra y la amenaza constante de expropiación en caso de ausencia   de explotación por parte de los propietarios: la explotación de buena fe por 5   años creaba derechos sobre la tierra, la explotación durante 10 los extinguía[33].    

4.12.     Los grandes propietarios reaccionaron ante la amenaza, con desalojos   masivos, acciones y lanzamientos, permitidos por la ley. Tales conflictos   derivaron en la expedición de la Ley 100 de 1944, en la el contrato de aparcería   retomó su papel central en la explotación de la tierra, al ser declarado de   “conveniencia nacional”, con el propósito de rescatar la productividad afectada,   de acuerdo con el diagnóstico de la época, por la ley 200 de 1936 y la crisis   económica de 1929, en Estados Unidos. Pero también la animó el propósito de   atenuar los conflictos sociales entre propietarios y arrendatarios. Para   lograrlo, el Estado compraba tierra a particulares y vendía a los campesinos,   concediéndoles subsidios e instrumentos para aumentar la producción de   alimentos, incentivos fiscales o exenciones para la compra de maquinaria   agrícola[34].    

4.13.     El estallido de la violencia partidista de mitad de Siglo (conocida como   La Violencia) llevó al empobrecimiento y abandono de grandes extensiones de   tierra en el campo y al éxodo de la población rural a la ciudad, de forma tal   que “[a]l finalizar la década de los cincuenta el mayor reto consistía en   enfrentar la necesidad de modernizar la producción rural y devolver el campesino   al campo”, pensando más en el fomento a la producción agraria que en el   bienestar del campesino[35].    

4.14.     Durante la Presidencia de Alberto Lleras Camargo, y en ese contexto de   ideas acerca del desarrollo del campo, la insurgencia y la contrainsurgencia, se   concreta el segundo intento de reforma agraria, a nivel legal, mediante la   aprobación de la Ley 135 de 1961 (Ley sobre Reforma Agraria Social),   posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1968. Estas normas persiguen el   acceso del campesino a la propiedad de la tierra y defienden un modelo de   desarrollo rural, a través de temas estratégicos como (i) el contrato de    aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las relaciones entre   propiedad y producción, todo ello bajo un nuevo órgano institucional encargado   de desarrollar la política agraria (el Incora)[36].    

4.15.     Esa doble inspiración, entre acceso a la tierra y desarrollo económico,   se concretó en un modelo de adjudicación de mediana extensión, destinado a que   la familia campesina pudiera desarrollar su vida, habitar la tierra y obtener   ingresos suficientemente amplios para satisfacer su sostenimiento y atender el   pago de los subsidios obtenidos, la asesoría técnica y la asistencias necesarias   para alcanzar altos niveles de productividad y comercialización de sus productos[37].    

4.16.     Este segundo intento de reforma tampoco logró gran efectividad. Sobre el particular, el Centro de Memoria histórica en el documento   titulado “La política de reforma agraria y tierras en Colombia” citando a   Manuel Ramos, precisó las razones que llevaron al fracaso de esta normatividad   (Ley 135 de 1961). En este sentido afirmó:    

b) La reforma de la estructura agraria no tuvo avances   significativos por la poca efectividad de los instrumentos legales entregados al   Incora. En titulación de baldíos ocurrió lo contrario,    

c) Los principales propósitos de la ley 135 fueron   meramente declarativos porque los medios legales para hacerlos operativos no   fueron suficientes. No se formuló una reforma agraria masiva y acelerada, sino   progresiva. Y la aplicación que se hace del derecho natural a la propiedad al   comienzo de aquella, para extenderlo a sectores campesinos cada vez más   numerosos, bien puede servir para remover la antigua estructura de tenencia para   mantener el tradicional estado de cosas a favor de los terratenientes.    

d) La calificación de las tierras para determinar su   expropiabilidad, o la restricción de esa medida sobre los “adecuadamente   explotados” hicieron nulos los esfuerzos para cumplir los objetivos básicos de   la reforma. Las contenciones y controversias jurídicas demoraron el proceso;    

e) A los problemas de carácter legal se agregan otros;   y en el fondo le daban razón a quienes creían que la reforma agraria era un   embeleco, un reformismo marginal. Siempre y desde antes de la ley 135 existió la   táctica política de contrarrestar los procesos reformistas. Los obstáculos   surgen del mismo texto legislativo, de su aplicación y de su interpretación, así   como del proyecto político económico y social en el cual se produce. Los   obstáculos jurídico-legales constituyeron en el pasado, junto con la ausencia de   una clara y decidida voluntad política, los principales limitantes del proceso   reformista.    

f) El balance de 25 años (hasta 1988) muestra que el   proceso reformista se vio obstaculizado por factores políticos, económicos y   jurídicos, y otros sobrevinientes de carácter operativo y técnico”.    

4.17.     Pocos años después de la Ley 1ª de 1968, diversos acuerdos entre los   partidos políticos y los grandes propietarios de tierras (Acuerdo o Pacto de   Chicoral) llevaron a la expedición de la Ley 4ª de 1973, “que significó a   juicio de los analistas un retroceso […], al estimular, en lugar de la   redistribución de tierras, el fomento de la colonización, así como el acceso a   la tierra a través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los   propietarios de la tierra deberían pagar una mayor tributación a partir del   establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como forma de incentivar el uso   productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Como   consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del   Incora se redujo sustancialmente”. Poco después se dictó la Ley 6ª de 1975,   que estimuló los contratos de aparcería[38].    

4.18.     Estas decisiones no sólo obstaculizaron la redistribución, sino que   generaron mayor acumulación de la propiedad de la tierra, situación que intentó   matizarse a través de las Leyes 36 de 1982, de amnistía, y 30 de 1998, de   coordinación institucional, para elevar el nivel de vida de la población,   simplificar los trámites para la adquisición de tierras y proveer recursos al   Incora para el desarrollo de su misión[39].    

4.19.     El tercer intento de reforma agraria inició con la expedición de la   Constitución Política de 1991, entre cuyos rasgos centrales se encuentra: la   función social de la propiedad, aunada a una función ecológica; la   imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la nación; los mandatos expresos de   fomento al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y fomento a la   producción agropecuaria y de alimentos; el conjunto de mandatos que conforman la   Constitución Ecológica, y que tienen notable incidencia en el acceso, uso y   distribución de la tierra (definiendo nuevos límites geográficos, creando   prohibiciones para un desarrollo sostenible y obligando a estado y particulares   a la adopción de medidas positivas de diversa índole), y la protección de   tierras de comunidades o pueblos étnicamente diferenciados[40].    

4.20.     A nivel legal, el mandato de acceso progresivo a la tierra recibió   concreción en la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el Sistema Nacional de   Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino (Ley de Reforma y Desarrollo Rural;   1994), entre cuyas características, la Corte destacó las siguientes:    

“[A través de la Ley 160 de 1994] se favoreció el sistema de   subsidios de un 70% del valor de la UAF y amortización del crédito restante a un   plazo no inferior de 12 años. De este modo, la decisión de compra de predios a   los campesinos operó mediante la venta directa por parte de los propietarios,   con el fin dinamizar el mercado de tierras. A su turno, durante la   redacción del proyecto, se estimó que resultaba excesiva la adjudicación de   unidades agrícolas en una extensión de 450 hectáreas, toda vez que dicha   extensión no consultaba las características agrológicas y topográficas que   determinaran razonablemente, en cada caso, la superficie real requerida para   lograr una explotación rentable. Sobre este punto en el proyecto de ley se   consideró necesario tener en cuenta que la tecnología disponible permitía   modificar las condiciones de los suelos, de manera que se contempló la   incorporación de estos mejoramientos para potenciar el uso productivo y evitar   la concentración ociosa.  En ese orden, la UAF, se definió no a partir de   una extensión sino a partir de la calidad de la tierra”[41]    

4.21.     Acerca de la Constitución de 1991, es importante destacar cómo el   problema agrario se concibe en sus dimensiones social, ambiental y económica.   Para empezar, acerca del mandato de propiciar el acceso a la tierra de los   trabajadores agrarios (artículo 64, CP), ha señalado la Corte:    

“[…] el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64   Superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción   progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para   que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. [E]l derecho   de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y   personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que   vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias   normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la   tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su   participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En   la medida en que el Estado sólo concentre su propósito y actividad en la   producción de la tierra, olvidando su deber constitucional de vincular al   campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional. [Además], el   acceso a la propiedad [rural] debe tener al menos las mismas garantías del   régimen común (art. 58)”    

4.22.     El artículo 65 superior refuerza lo expresado, mediante la defensa de la   producción de alimentos en el campo.    

4.23.     Sin embargo, este tercer esfuerzo de reforma se ha visto afectado por   diversas razones. En este sentido la sentencia C-330 de 2016 afirmó que: “la   persistencia e intensificación del conflicto armado, el aumento de la producción   de drogas y de las acciones criminales de las mafias del narcotráfico, y la   forma en que estos fenómenos han permeado a la sociedad en su conjunto (y de   forma dramática a sus instituciones), llevaron a la inevitable ausencia de   eficacia de la tercera política de reforma”.    

4.24.     Así las cosas, conforme lo ha precisado esta Corporación, las sucesivas   reformas agrarias adelantadas en las últimas décadas no han generado los   resultados esperados y por el contrario han permitido la concentración de la   tierra en cada vez menos personas. Razón por la cual, es claro que una reforma   agraria destinada a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales   sigue siendo una de las grandes deudas históricas que tiene el Gobierno Nacional   con la población campesina.    

5.  Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento   nacional. Reiteración de la sentencia T-488 de 2014.    

5.1. Los bienes del Estado en la Constitución de   1991.    

La Carta Política de 1991 reiteró la tradicional   concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman   parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías[42].   En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con los   bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.    

Esta Corporación ha explicado que la Constitución   consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra   íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio   que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte[43].   Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos   de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo   102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los   bienes fiscales, así:    

“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio   destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la   prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”[44].   El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y   preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido   afectos según las necesidades de la comunidad[45].    

(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos   aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su   vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de   las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio   pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”[46]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación   conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados   requisitos exigidos por la ley”[47], dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[48].    

5.2. La imprescriptibilidad de los bienes del   Estado.    

Mediante providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una   demanda ciudadana contra varias normas nacionales (Ley 48 de 1882[49],   Ley 110 de 1912[50]  y Ley 160 de 1994[51])   que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes   inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la   Constitución actual no había incluido en el artículo 332 la titularidad sobre   los baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En tal   medida, consideraba que el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad   de los mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan   promover el acceso a la propiedad en general.    

De forma unánime la Sala Plena declaró la exequibilidad   de las mencionadas normas. Resaltó que en la Constitución Política existe una   disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el   atributo de imprescriptibilidad a saber, el artículo 63 superior que   textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las   tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio   arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son   inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los   bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se   violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este   precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto   lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”[52].    

Aunque la prescripción o usucapión es uno de los modos   de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en   el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica   distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del   consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo   150-18 del Estatuto Superior, le confirió amplias atribuciones al legislador[53]  para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar   las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.    

La disposición que específicamente regula lo referente   a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e   instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[54], por la cual   se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El   artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir   el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente   de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede   tenerse como poseedor:    

“Artículo 65. La propiedad de los terrenos   baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de   dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma   Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.    

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo   hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a   la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.    

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse   por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio(…)”   (subrayado fuera del original).    

La precitada disposición fue avalada por la Corte en   sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras   baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en   general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y   posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en   la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras   no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la   adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una   expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le   podrá conceder tal beneficio”.    

En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables,   esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los   conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice,   obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[55].    

El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se   refleja, entre otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que los regula   que está contenido en la Ley 160 de 1994[57], así como en   la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos bienes y,   finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso   de adjudicación administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas responden con   precisión a los intereses generales y superlativos que subyacen sobre estos   bienes3.    

Al respecto, la jurisprudencia resaltó que el artículo   64 superior “implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la   adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de   condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra   rural”[58].   Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el   acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[59],   situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las   condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y   la marginación social”[60].    

Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y   supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del Estado Social de   Derecho[61],   conllevan a impulsar la función social de la propiedad[62], promoviendo   el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en   manos de unos pocos[63].   Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el   Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[64],   “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición   económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector   agropecuario”[65].    

El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a   que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones   en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no   inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional   de los recursos naturales renovables[66];   adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[67]; no ostentar   patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[68]  ni ser propietario de otro bien rural[69].    

De igual manera, cuando la visión de la política   agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un   segundo plano para priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o   extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y como ocurrió con los   proyectos de desarrollo agropecuario o forestal impulsados por la Ley 1450   de 2011, es deber del juez constitucional defender los intereses de las   comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores   marginados[70].    

Lo dicho hasta el momento no implica que la   dignificación del trabajador agrario deba realizarse a costa del interés general   y el desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la propiedad a quienes   carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de toda la sociedad[71].   Propósito que la Ley 160 de 1994 retoma al establecer que el primer objetivo de   la reforma agraria es promover y consolidar la paz, a través de mecanismos   encaminados a lograr la justicia social y la democracia participativa[72].    

En resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte   Constitucional y la legislación agraria posterior han reivindicado la   imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y   valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que   justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del   campo.    

En la sentencia T-488 de 2014 esta Sala hizo alusión a   la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al respecto, trajo a   colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió la legalidad de   una Resolución del 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que   el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno baldío, pese a que   anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción   adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30   de noviembre de 1995[73],   esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en   el sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia no   es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de cosa   juzgada:    

“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de   su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el Juez Promiscuo de   Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio   La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte   que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero,   porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa   que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso   de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil,   ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este   caso, se omitió…, y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece   la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332   consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407,   numeral 4”.    

De igual forma, se citó el fallo de la Sala de Casación   Civil de la Corte Suprema de Justicia[74],   en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del   interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Al   respecto, sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial al   servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer   prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo   siguiente:    

“Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día,   los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no   pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque   estén fuera del comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso   público, sino porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega   esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’,   como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna   guiado por razones de alto contenido moral, colocando así un dique de   protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios   encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través de   fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001,   exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).    

Queda de esta manera absolutamente claro que los bienes   baldíos no podrán, bajo ninguna circunstancia, ser   objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.    

5.3.          Presunción de bien baldío.    

El ordenamiento jurídico colombiano se ha preocupado   por regular la situación de los bienes baldíos a través de diferentes   instrumentos normativos que continúan vigentes y que se remontan al siglo   pasado. A juicio de algunos intérpretes del derecho pareciese existir un   conflicto aparente entre normas, al existir leyes que privilegian la presunción   de bien privado y otras que fortalecen la presunción de bien baldío.    

En lo que refiere a las normas que fundamentan la   presunción de bien privado, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 indican   que los bienes explotados económicamente se presumen de propiedad privada, y no   baldíos. De acuerdo con lo anterior, todo bien que se encuentre bajo la posesión   de un particular que esté realizando sobre el inmueble hechos positivos, propios   de señor y dueño, como actividades agropecuarias, tendrá la presunción de ser un   bien privado.    

“Artículo. 1.- Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se   presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por   particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la   explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,   como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual   significación económica.    

El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí   solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como   elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se   extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como   necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el   mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya   continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden   ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se   reputan poseídas conforme a este Artículo.    

Artículo. 2.- Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos   en la forma que se determina en el Artículo anterior” (Negrilla fuera   de texto original).    

Si se observasen estas normas de forma literal y sin   atender a una interpretación sistemática, seria evidente que todo bien inmueble   poseído con fines de explotación económica es de carácter privado. Sin embargo,   tal y como lo ha reconocido la sentencia T-488 de 2014 y como lo destacan en sus   conceptos la Defensoría del Pueblo y el Observatorio de Restitución de Tierras,   es necesario acudir a otras normas del ordenamiento para realizar una labor de   hermenéutica jurídica aceptable y acorde con el ordenamiento constitucional y   legal.    

Es así como, de forma posterior a la Ley 200, fueron   expedidas diferentes normas que regulan lo relativo a los bienes baldíos del   Estado, incluyendo nuevas reglas en materia de presunción y disposiciones   tendientes a fortalecer la figura de los baldíos. Entre las normas posteriores   esta la misma Constitución Nacional que estable que los bienes públicos son   imprescriptibles, inalienables e inembargables:    

“Artículo 63.  Los bienes de uso público, los parques naturales,   las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio   arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son   inalienables, imprescriptibles e inembargables” (Negrillas fuera de   texto).    

Estableciendo la misma Carta Política de forma inmediata una finalidad   para tales bienes, la cual será analizada en el siguiente acápite, pero que   busca que los bienes públicos, especialmente los inmuebles rurales, estén   destinados a cumplir con las finalidades propias del Estado Social de Derecho.   Estando, entre tales fines, los compromisos con poblaciones especialmente   protegidas y el acceso a los derechos de estos grupos, tal y como lo refleja el   artículo 64 de la Constitución:    

“Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo   a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o   asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,   recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,   asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de   vida de los campesinos”.    

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por   medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)    

18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación   de tierras baldías”    

En virtud de sus funciones, el legislador ha expedido   diferentes estatutos sobre el tema, algunos de ellos anteriores a la   Constitución de 1991. Entre estos, el Código Civil, desde 1873, reconoce que los   baldíos son todos aquellos bienes que carecen de dueño, generando una clara   presunción en favor de estos últimos:     

“Artículo 674. Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman   bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.    

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio,   como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de   uso público o bienes públicos del territorio.    

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los   habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.    

Artículo 675. Bienes Baldíos. Son bienes de la Unión   todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales   carecen de otro dueño” (Negrillas fuera de texto).    

Asimismo, lo hace el Código Fiscal, que además reconoce   desde 1912 la imprescriptibilidad de los mismos, creando la imposibilidad   jurídica de que estos bienes sean adquiridos por adjudicación judicial vía   proceso de pertenencia. Es así como los artículo 44 y 61 de este último Código,   aún vigentes, refuerzan la presunción de bien baldío con la que cuentan todos   aquellos inmuebles que carecen de registro o de dueño:     

“Artículo 44. Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al   Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional   que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese   carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el   Artículo 56.    

(…)    

Dicho lo anterior, podría indicarse que la Ley 200 es   posterior al Código Civil y al Código Fiscal, sin embargo a la luz de nuestro   actual texto constitucional y de forma posterior al precitado precepto, han sido   expedidas otras normas que reivindican la figura de los baldíos, la presunción   que favorece a estos y su absoluta imprescriptibilidad.    

Es así como la Ley 160 de 1994 crea el Sistema de   Reforma Agraria y regula el único procedimiento para hacerse titular de un bien   baldío, otorgando la competencia para generar tal título traslaticio al Incora,   después Incoder y hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), descartando en el   artículo 65 que la figura del poseedor pueda darse sobre los bienes baldíos,   calificando como ocupantes a aquellas personas que exploten uno de estos bienes   sin contar con previa adjudicación de la entidad competente.    

“Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos   adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio   otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma   Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.    

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la   calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la   adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.    

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto  mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.    

Como regla general, el INCORA decretará la reversión del   baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de   las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos   naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las   obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se   dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la   reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga   el reglamento.    

No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en   tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas   sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en   favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en   las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale   la Junta Directiva” (Negrilla fuera del texto original).    

Finalmente, vale recordar que el estatuto de   procedimiento civil vigente reconoce en su artículo 375 que en el proceso   de pertenencia no se podrán generar declaratorias sobre bienes baldíos y que, si   se llegasen a tener dudas sobre la calidad del bien, deberá vincularse al   proceso civil al Incoder, hoy ANT:    

Artículo 375. Declaración de pertenencia. En las demandas   sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma especial, se   aplicarán las siguientes reglas:    

(…)    

4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes   imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. El juez   rechazará de plano la demanda o declarará la terminación anticipada del proceso,   cuando advierta que la pretensión de declaración de pertenencia recae sobre   bienes de uso público, bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos,   cualquier otro tipo de bien imprescriptible o de propiedad de alguna entidad de   derecho público. Las providencias a que se refiere este inciso deberán estar   debidamente motivadas y contra ellas procede el recurso de apelación.    

(…)    

6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la   inscripción de la demanda. Igualmente se ordenará el emplazamiento de las   personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, en la forma   establecida en el numeral siguiente.    

En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar   de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al   Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad   Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al   Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran   pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus   funciones” (Negrillas fuera de texto original).    

En tal sentido, el nuevo estatuto procesal brinda al juez herramientas   para poder resolver las posibles dudas que le surjan de acuerdo con la   naturaleza jurídica del bien objeto del proceso de pertenencia, permitiéndole de   ser el caso vincular a las entidades competentes, llenarse de pruebas y   argumentos y tomar una decisión con la debida valoración probatoria y en   derecho. Igualmente, le permite la norma apartarse del conocimiento del caso,   bien sea a través de un auto de rechazo in limine o por un auto de terminación   anticipada si durante el proceso confirma que se trata de un bien baldío. Lo   anterior, siempre y cuando el proceso de pertenencia haya sido admitido con   posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso.    

En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en   contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código   Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución   Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas   es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se   da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se   observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura   de la posesión sino de la mera ocupación.    

Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la   derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe comprender que   regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador   jurídico según el caso. Es por ello que el legislador, de forma adecuada, previó   cualquiera de estas situaciones en el Código General del Proceso, brindándole al   juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas interpretativas para   resolver el aparente conflicto normativo, así como las herramientas probatorias   para llevar a una buena valoración de la situación fáctica. Reconociendo, sin   lugar a dudas, que en todos los casos en los que no exista propietario   registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un   bien baldío.      

En conclusión, el juez debe llevar a cabo una   interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes en   torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200   de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución   Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum  en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario   privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un   defecto sustantivo por aplicar una regla de manera   manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la   hermenéutica jurídica aceptable.    

5.4.          Oposición al registro ordenado mediante   sentencia judicial.    

La Constitución Política califica la actividad de los registradores como   un servicio público que debe ser regulado por el Congreso de la República, ya   que, como pasara a verse, dicha labor es primordial para el buen funcionamiento   del Estado:    

“Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del   servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del   régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación   especial de las notarías, con destino a la administración de justicia”.    

Dicha labor, constituye un auténtico servicio[75] que   demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un comportamiento atento   y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha   actividad se encuentra regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se   expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras   disposiciones”.    

En esta medida, corresponde al funcionario realizar un   examen del instrumento jurídico que se busca registrar, tendiente a comprobar si   reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal fin. Es por   esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema   registral es el de la legalidad, según el cual “[s]olo son registrables los   títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su   inscripción”[76].    

El propósito del legislador al resaltar el rango de   servicio público de la función registral[77]  y al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores   de Instrumentos Públicos en propiedad[78], así como el   de diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa[79],   evidentemente no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio   o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la   fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el   registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a   registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su   autonomía.    

Resulta tan importante tal presupuesto que incluso la   decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida   por el funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede   abiertamente un mandato constitucional o legal inequívoco, tal y como lo permite   la Ley 1579:    

“Artículo 18. Suspensión del trámite de registro a prevención. En   los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de   autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no   se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el   trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que   resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La   suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el   término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la   comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a   negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento   de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la   constancia pertinente” (Subrayado fuera del texto original).    

En efecto, el principio de seguridad jurídica no se   erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación cuestionada   representa un posible desconocimiento de le ley; lo anterior, por cuanto el   error, la negligencia o la arbitrariedad no crean derecho, mucho menos cuando   tales vías de hecho vienen del mismo registrador[80]. La   obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho,   no debe ser irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una orden,   sino que se espera de un funcionario que realice una debida evaluación y estudio   de cada solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el   ordenamiento jurídico para oponerse cuando sea el caso.    

La materialización de un orden justo, como el que   propone la Constitución Política de 1991 en su preámbulo, requiere de ciudadanos   pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en comunidad,   así como de velar por el interés general; sobre todo, cuando se trata de   servidores públicos.    

Así las cosas, el registrador cuenta con la   potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble cuando   detecta una situación que puede derivarse de un desconocimiento del ordenamiento   legal y constitucional, ya que como servidor público tiene el deber de   salvaguardar estos últimos, así como el de mantener la fe pública intacta en lo   que se refiere a su función particular.    

Ahora bien, debe traerse a colación que en obedecimiento a la sentencia   T-488 de 2014 el Gerente General del Incoder y el Superintendente de Notariado y   Registro expidieron la Instrucción Conjunta número 13 del 13 de noviembre de   2014, por medio de la cual pusieron en conocimiento de todos los Directores   Territoriales del Instituto y los Registradores de Instrumentos Públicos del   país lo resuelto en el mencionado fallo, así como los pasos a seguir en aquellos   casos en los cuales se les ordenara mediante fallo judicial la inscripción de un   titular del derecho de dominio sobre un bien que pueda presumirse como baldío.    

Se les indica a los registradores que en estos casos deben proceder tal y   como lo describe el artículo 18 de la Ley 1579 y dar aviso de la situación a la   Dirección Territorial del Incoder correspondiente, así como a la Procuraduría   Ambiental y Agraria y a la Superintendencia para la Protección, Restitución y   Formalización de Tierras. En caso de que el juez no responda o insista en la   inscripción, debe el registrador correspondiente hacer una nota devolutiva,   contentiva de un acto administrativo, mediante la cual niegue la inscripción de   la sentencia de pertenencia, haciendo uso de la motivación expuesta por esta   Corporación en la sentencia T-488 de 2014.    

Tal acto administrativo, además debe motivarse en la Ley 160 de 1994, las   normas procesales que obligan a los jueces civiles a vincular a estos procesos   al Incoder y las potestades que le brinda la Ley 1579. Asimismo, debe destacar   la grave amenaza que implica la inscripción de un propietario sobre un bien   baldío, ya que pone en peligro la finalidad del artículo 64 de la Constitución.   Finalmente, debe expedirse en oportunidad y brindar los recursos, propios del   principio de contradicción, de carácter administrativo a quien desee oponerse a   tal negativa de registro.    

En conclusión, el registrador cuenta con una serie de   potestades para hacer cumplir el orden justo, potestades que como se dijo están   debidamente reconocidas en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta   Corporación, por estar directamente relacionadas con la garantía de los fines   constitucionales. Bajo ninguna circunstancia puede pensarse que los   registradores actúan fuera de la ley o en el marco de la comisión de una falta   disciplinaria o penal cuando se oponen a realizar la inscripción de una   sentencia judicial en un bien que consideran baldío. Lo anterior, siempre que   actúen bajo la debida motivación y procedimiento que les exige la normativa   constitucional, legal y administrativa.    

6. Derecho al   territorio de la población campesina    

6.1. Con respecto a la naturaleza   iusfundamental del derecho a la tierra de la población campesina, existen varios   argumentos que fundamentan tal reconocimiento. Entre estos se encuentran los   siguientes:    

(i) El reconocimiento   en el artículo 64 de la Constitución de la obligación del Estado de promover el   acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, integra el capítulo   2 sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derechos constitucionales   que esta Corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental[81].    

(ii) El derecho   reconocido en el artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida   que su contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como   la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la   realización de la dignidad humana.    

(iii) La jurisprudencia constitucional ha   señalado que son fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la   realización de la dignidad humana, como indudablemente lo sería el derecho al   acceso progresivo a la tierra. En este sentido esta Corporación precisó:    

“La   Corte Constitucional ha reiterado que uno de los elementos centrales que le da   sentido al uso de la expresión ‘derechos fundamentales’ es el concepto de   ‘dignidad humana’, el cual ha de ser apreciado en el contexto en que se   encuentra cada persona, como lo dijo el artículo 2 del Decreto 2591 de 1991. Al   respecto dijo la Corte en la sentencia T-227 de 2003,    

La dignidad humana, ha señalado la Corte, guarda   relación con la ´libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de   las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle y con ´la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes   y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la   sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la   inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad´.[82] Por tanto, a propósito de la relación   entre derecho fundamental y dignidad humana, la jurisprudencia, en la sentencia   T-227 de 2003, concluyó lo siguiente,    

El concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional   únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la Constitución y en   función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de   la ´libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las   condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle´ y de ´la posibilidad   real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le   permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales   condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de   desarrollar un papel activo en la sociedad´, definen los contornos de lo que se   considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón   por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas   positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están   sustraídos de las mayorías transitorias.    

6.2. Sobre el carácter subjetivo del derecho al acceso progresivo a   la tierra, la Sala encuentra que existen varias fuentes normativas que delimitan   el contenido de esta garantía constitucional. En particular, el artículo 64 hace   alusión al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la población   rural en razón a su especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que   puedan desarrollar su plan de vida. En esta medida, no sólo hace referencia a la   garantía de un lugar físico –acceso a la tierra- sino al deber estatal de   posibilitar que en torno a ese lugar geográfico se desarrollen relaciones   espirituales, sociales, económicas, culturales, etc. En los términos del texto   Superior: es deber del Estado garantizar educación, salud, vivienda, seguridad   social, recreación, crédito, comunicación, comercialización de productos,   asistencia técnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad de   vida de los campesinos.  Así las cosas, en la medida que el contenido del   derecho ha venido siendo delimitado por el legislador, ha operado su   transformación en derecho subjetivo.    

Por otra parte, el artículo 64 está dirigido a la realización de la   dignidad humana ya que su satisfacción se relaciona con la posibilidad de elegir   un plan de vida y con el acceso a ciertos bienes y servicios básicos. La estrecha relación entre tal   garantía y el derecho a la alimentación previsto en el artículo 65 Superior,   afirma la conexión entre el derecho al territorio de la población rural y la   realización de la dignidad humana.    

6.3. Del mismo modo, el artículo 25 de la   Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 11 del Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), han   enfatizado que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que   incluye los servicios de salud, alimentación, vivienda, entre otros. En   concreto, el Pacto reconoce el derecho de toda persona a tener un nivel adecuado   de vida, como a mejorar continuamente las condiciones de su existencia y la de   su familia. Así mismo, consagra el derecho fundamental a la alimentación a todo   ser humano estableciendo una serie de compromisos a cargo del Estado para   garantizar la efectividad del mismo.    

6.4. Así mismo, el artículo 64 está   íntimamente relacionado con la protección de los derechos a la vivienda y al   trabajo[84]. La   relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de otros   derechos fundamentales de la población agraria[85] como   el trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de   2011. Aunque en esta providencia el grupo tutelante estaba en una situación que   agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus consideraciones son   pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia,   así:    

“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de   la población campesina,  comprendido como la consecución de los elementos   materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales,   depende de la explotación económica de la tierra rural.    El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima   del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo, es   claro que la tierra rural no   solo es un medio de producción para los campesinos, sino que también constituye   el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda…” (Subrayado de la Sala).    

6.5. En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y   protección del territorio a la población rural, contribuiría a la realización de   sus proyectos de vida, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada[86], y a la   materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la   vivienda y el mínimo vital.    

6.6. A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones   sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina, fue   fundamental para la adopción del artículo 64 de la Constitución, y ha sido   reconocida por esta Corporación, en la sentencia C-644 de 2012, en la que se señaló:    

“…ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer   regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos,   así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas   recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,   muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no   sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la   violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado   colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como   epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de   unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en   Colombia no ha cesado de crecer[87] y   la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del   país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[88]…” (subraya   fuera de texto).    

6.7. En este punto, es importante hacer referencia a que la   vulnerabilidad por razones económicas, sociales y culturales, entre otras, de la   población rural tiene raíces profundas en el conflicto armado que vive el país,   y es a su vez una de sus causas, como se reconoció en el auto 219 del 13 de octubre de 2011[89].    

6.8. De todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso a   la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos:    

(ii) acceso a los   recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población   rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,   comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y   empresarial; y    

(iii) seguridad jurídica   de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión   y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba   solamente a éstas[91]. En   definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su   contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto   importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la   conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual   aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la   aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.    

7. Sentencia T-488 de 2014 y el   Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales    

7.1. La Corte Constitucional, en la sentencia T-488 de 2014[92],   evidenció una falla estructural en la política agraria de identificación,   asignación y recuperación de bienes del Estado, la cual estaba permitiendo que   se despojara a la Nación de sus baldíos mediante una figura distinta a la   prevista originalmente por el legislador, es decir, mediante la utilización de   procesos de prescripción adquisitiva del dominio. Sobre   el particular, la decisión en comento afirmó lo siguiente:    

“La prescripción o   usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales,   raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una   lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen   especial que difiere del consagrado en el Código Civil (…) la adquisición de las   tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los   inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la   ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos   establecidos en la ley…    

El artículo 65 de la ley 160 de 1994, consagra   inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título   traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma   agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor (…) es claro que la única entidad competente para adjudicar en   nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los   requisitos legales.”    

7.2. En lo que respecta a las fallas que tuvieron como consecuencia   la pérdida de un número indeterminado de hectáreas baldías mediante la figura de   prescripción adquisitiva del dominio, la sentencia T-488 de 2014 afirmó lo   siguiente:    

“Particularmente, existen dos problemas en torno a la   administración de los terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para   la resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y   completa por parte de la institución responsable de la administración y   adjudicación de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras”.    

7.3. Sobre el primer aspecto, la providencia señaló que   en un reciente informe sobre desarrollo humano la Oficina en Colombia del   Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) alertó sobre la falta de   estadísticas ciertas y completas sobre las cuestiones rurales en el país. La   anterior falencia igualmente fue reconocida por el Gobierno Nacional en la   providencia en comento en los siguientes términos: “El Incoder no   cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”.    

7.4. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte reconoció   que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación desconocía   los objetivos constitucionales trazados tanto por la Carta de 1991 como por la   Ley 160 de 1994, en la medida que si el Incoder, como entidad responsable de la   administración de los bienes del Estado, al no poseer un registro fidedigno   sobre los predios de la Nación era altamente probable que numerosas hectáreas de   tierra estuviesen siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema de   reforma agraria[93].    

7.5. En igual medida, la sentencia T-488 de 2014   advirtió que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación, a   su vez, contribuye al fenómeno de la concentración excesiva de tierras, en esa   medida señaló:    

“En tanto la falta de claridad y certeza sobre la   naturaleza jurídica de los terrenos permite que estos sean adjudicados   irregularmente mediante procedimientos judiciales ordinarios (declaración de   pertenencia), en los que no se califica adecuadamente el perfil de los sujetos   beneficiarios ni los límites de extensión del predio (en Unidades Agrícolas   Familiares -UAF-). Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma   agraria: acceso progresivo a la propiedad a los trabajadores campesinos y   desarrollo rural”.    

7.6. La importancia de contar con un inventario de bienes baldíos, en   igual medida ha sido resaltado por la Contraloría General de la República. Sobre   el particular, en un reciente informe precisó que   determinar con claridad cuáles son los terrenos sobre los cuales ejerce dominio   la Nación, permitiría más allá de impedir que mediante la figura de prescripción   adquisitiva del dominio se sigan substrayendo los bienes baldíos del Estado,   construir una política rural que permita la vigencia de la Carta del 91. El   órgano de control en este sentido expuso lo siguiente:    

“Se evidencia con meridiana claridad la importancia de   desarrollar adecuadamente el punto de formalización y actualización de los   baldíos, puesto que de lo contrario se podrían plantear el surgimiento o   consolidación de problemas, sociales, económicos y de orden público como:    

(i) No hay información suficiente para dimensionar el   área sembrada en agricultura o dedicada al pastoreo, y quiénes desarrollan   actividades productivas o rentistas, lo que facilita que quienes concentran la   propiedad de la tierra, mantengan un statu quo de exclusión y de inequidad, que   son combustible para el conflicto.    

(ii) No permite que se desarrollen políticas públicas   con un enfoque de territorio, que no acentúe el desarrollo únicamente en la   agricultura sino en todos los recursos que existan en la zona.    

(iii) Expone los territorios y sus habitantes a las   fuerza ilegales del mercado que buscan explotar estos recursos en actividades   como el narcotráfico o minería ilegal.    

(iv) Al no haber información sobre los predios, éstos   pueden caer fácilmente bajo una disputa armada por su control, para amparar   intereses que definen qué actores ejercen su control por la fuerza con el fin de   imponer la forma de usar el suelo.    

(v) Facilita que dentro de la dinámica social del   campo, en donde se encuentra asentada población desplazada ésta pueda ser objeto   de amenazas o crímenes.    

(vi) Sobre territorios sin información catastral,   grupos armados de presión irrespetan las formas constituciones de organización   del territorio propias de los indígenas y afrodescendientes.    

(vii) Todo lo anterior afecta de manera contundente la   sustentabilidad, la seguridad alimentaria y los planes de vida, que se   constituyen en amenazas directas a la seguridad local, regional y nacional[94]”.    

7.7. Teniendo en cuenta la problemática descrita con anterioridad, la   Sentencia T-488 de 2014 emitió cuatro órdenes específicas con el fin de remediar   las falencias existentes en la política pública de identificación, monitoreo y   recuperación de baldíos. Específicamente dispuso:    

“QUINTO.- ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a   la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y   concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y   lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación   de todos los bienes baldíos de la Nación dispuestos a lo largo y ancho del país.   Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la   Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus   competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores   de gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el   transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la Sala   Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de la República   recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y de los comentarios y   sugerencias que formulen los órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la   versión definitiva del plan de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses   siguientes a la notificación de esta providencia, la Procuraduría General de la   Nación y la Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y   desarrollo, e informarán periódicamente al juez de instancia y a la Corte   Constitucional de los avances o correctivos que estimen necesarios    

SEXTO.- ORDENAR a la   Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos (2) semanas   siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida   a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad   de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los   supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata   de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un   juez de la República declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío.   Copia de la misma deberá ser enviada a la Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional.    

SÉPTIMO.- ORDENAR a la   Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro   de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un   informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan   sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo   a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este   informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al Incoder y a la Fiscalía   General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias   eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de   la Nación.    

OCTAVO.- ORDENAR al Incoder   que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior,   los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de   los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el   Incoder deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la   Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando,   por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se   encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe   se enviará a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.    

7.9. El referido Plan, puede considerarse como una de las   más actualizadas radiografías del campo colombiano. Este contiene, las metas e   indicadores institucionales con los cuales el gobierno pretende remediar la   problemática institucional y el abandono institucional que ha imperado en la   administración, tenencia y asignación de bienes de la Nación desde hace siglos.    

7.10. Se debe precisar que dicho documento (Plan   Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales) fue analizado por esta Sala de Revisión mediante el Auto 222 de   2016, esta providencia concluyó que:    

“(i) A lo largo de la historia no se ha construido una base de datos   completa, consistente e interoperable que dé cuenta bajo criterios de   confiabilidad, calidad, actualización y precisión la información de la propiedad   rural.    

(ii) El Gobierno Nacional considera que solo hasta el año 2025 será   posible lograr la clarificación de las tierras de la Nación    

(iii) Aún persisten jueces de la República que se niegan a acatar las   subreglas contenidas en la sentencia T-488 de 2014, agravando así el problema de   indebida asignación de baldíos.    

(iv) No existe un procedimiento claro y efectivo que garantice la   recuperación material de los baldíos de la Nación, razón por la cual los actos   de recuperación en el común de los casos quedan en letra muerta.    

(v) No se existe una fluida y oportuna   coordinación entre las entidades encargadas de ejecutar la gobernanza de la   tierra. Esto, en razón a que cada una de ellas tiene metas, visiones   y territorios priorizados que en el común de los casos no coinciden entre sí.    

(vi) Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la   figura de prescripción adquisitiva del dominio, los cuales han sustraído a la   Nación de más de 1.202.366 hectáreas baldías.    

(vii) Los indicadores presentados en el Plan Nacional de   Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales, al solo identificar metas de   resultado (goce efectivo de derecho) excluyeron indicadores complementarios y   sectoriales, los cuales permiten medir el avance, superación o retroceso de las   órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014.    

(viii) El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de   Tierras Rurales prima facie, parece enfocarse exclusivamente en la   recuperación de las más de 1.202.366 hectáreas baldías sustraídas de la Nación,   sin establecer mecanismos de titulación masiva que permitan garantizar a   las personas sujetas de reforma agraria, la inmediata adjudicación de la   tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción de ser   propietarias (buena fe exenta de culpa). En este orden de ideas, la   ejecución de dicha política sin un programa masivo de titulación o compensación   podría ser el detonante de mayores conflictos en el campo”. (Negrilla y cursiva fuera de texto)    

7.11. Ahora   bien, tanto el Incoder (en liquidación) como la Agencia   Nacional de Tierras, precisaron en el citado documento que una de las   estrategias jurídicas para lograr la recuperación de los bienes   sustraídos del dominio del Estado mediante sentencias de prescripción   adquisitiva del dominio, era la interposición de diversas acciones de tutela con   las cuales se buscaba declarar la nulidad de las actuaciones de diversos jueces   que mediante decisiones judiciales prescribieron bienes baldíos. Esto por   cuanto, los jueces deben tener plena claridad respecto de la naturaleza jurídica   del bien a prescribir, y en esa medida al no tener la absoluta certeza de que el   terreno a prescribir es privado, fácilmente puede incurrir en una vulneración a   las garantías constitucionales de la administración.    

7.12. En esta medida, el informe presentado por la Agencia Nacional   de Tierras en el marco de las órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014   precisó lo siguiente:    

“Teniendo como base la información remitida por la   Superintendencia de Notariado y Registro el INCODER ha venido actuando por vía   judicial de tutela con el fin de que se respete el derecho al Debido Proceso en   los procesos de pertenencia tramitados sobre predios presuntamente baldíos, que   por su naturaleza son imprescriptibles. El objetivo es retrotraer las   actuaciones de suerte que se pueda hacer parte el Instituto con el fin de   establecer la situación jurídica de los bienes desde el punto de vista de la   propiedad (…) Existen 197 tutelas en total (en las cuales se ha adelantado la   estrategia de recuperación)  las cuales se relacionan así: (i) 100 Tutelas   con fallos favorables, (ii) 56 Tutelas con fallos desfavorables con fundamento   en la sentencia de  la Corte Suprema de Justicia radicada con el No.   2015-00413-01 de 16 de febrero de 2016, (iii) 28 Tutelas que se encuentran   surtiendo el trámite de impugnación, (iv) 10 Tutelas que se encuentran   admitidas, (v) 3 Tutelas que se encuentran en reparto”.    

7.13. Conforme lo precisó la Agencia Nacional de Tierras el objetivo   de esta medida (tutelaton) no busca sustraer a los campesinos que han explotado   por décadas su territorio de sus medios de subsistencia, sino regularizar la   propiedad de los mismos, por cuanto una vez se determine en un proceso de   clarificación si el bien es baldío o no, se podrá adelantar su adjudicación,   siempre y cuando se verifique que el destinatario es un sujeto de reforma   agraria. En este sentido adujo:    

“Estas acciones de Tutela, como se ha indicado previamente, no   pretenden de ninguna manera que el Juez se pronuncie sobre la naturaleza   jurídica del bien, pues en tratándose de baldíos, por estricto mandato de la ley   160 de 1994 dicha competencia recae en el INCODER, hoy Agencia Nacional de   Tierras. En este sentido, el fallo de Tutela de ninguna manera permite   considerar, de manera automática, que se trata de un bien baldío. Para arribar a   esta conclusión, se requiere adelantar el correspondiente proceso de   clarificación, cuya ejecución, según el Plan Nacional de Clarificación debe   hacerse, bien en el mediano plazo con los pilotos; bien en el largo plazo a   través de los barridos prediales generales. Una vez se agoten estos   procedimientos se podrá iniciar el trámite de adjudicación de baldío,   verificando que el ocupante sea efectivamente sujeto de reforma agraria”. (Negrilla y cursiva fuera de texto).    

7.14.   Conforme a lo expuesto, puede concluirse que la Agencia Nacional de Tierras   mediante el documento técnico titulado “Plan   Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, se comprometió   a adelantar el proceso de normalización y regularización de la propiedad rural   más grande en la historia de Colombia. Esto con el propósito de que al año 2025   nuestro país tenga claridad jurídica y física de cuales bienes han salido del   dominio del estado y sobre cuales predios puede reputarse existe propiedad   privada.    

8. Caso   concreto    

8.1.    Presentación del caso    

En el presente asunto la acción de tutela se presenta con   el fin de que se revoque el fallo del 14 de noviembre de   2014 proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en   favor de la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado,  respecto del predio denominado “Miravalles” ubicado en la vereda Casa   Blanca del municipio de Sora cuya extensión es de 5 hectáreas.    

Según la entidad accionante (Incoder en liquidación) el   referido fallo incurrió en distintas causales de   procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Principalmente por cuanto:   (i) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja debió identificar que el predio denominado “Miravalles” al carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el juzgado debió vincular la Incoder al proceso de   prescripción para que esta entidad estableciera con   certeza la naturaleza del bien objeto de litigio y (iii) se sustrajo de la propiedad del Estado el referido predio sin tener   competencia para ello.    

Tanto el Juzgado accionado como los jueces de tutela   que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es   procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el   predio denominado “Miravalles” sea baldío, y en esa medida la carga de la   prueba respecto de la naturaleza del bien, recae en el Incoder y no en el   prescribiente. Así mismo, ponen de presente que la sentencia   T-488 de 2014 habilitó al Incoder para adelantar el mayor proceso de   recuperación de bienes baldíos en la historia, pero que al no estar acompañada   de un proceso de titulación masiva, estas acciones han sido vistas por un amplio   sector social como injustas políticas expropiatorias.    

8.2.    Estudio de la procedencia de la acción   de tutela    

De conformidad con la jurisprudencia   expuesta en la parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por   regla general, no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo   cuando sean acreditadas las causales generales que le permiten al juez   constitucional asumir su conocimiento.    

De los   antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de   tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los derechos   alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:     

8.2.1.   Relevancia constitucional del asunto.     

En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar,   porque la discusión se circunscribe a la posible vulneración de los derechos   fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al   principio de justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, con   ocasión de la decisión proferida en instancia judicial respecto al decreto de la   prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular, de un bien cuya   naturaleza pareciera no estar bien definida.    

En segundo lugar, por la disparidad de posiciones existentes entre   los jueces de la República al interpretar las normas referentes a las   presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos. Esto, al   encontrarse que esta situación ha sido definida de una forma por la Corte   Constitucional y de otra por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia,   siendo esta última la posición que adopta el Tribunal que resuelve la segunda   instancia de la tutela que aquí se revisa.    

Finalmente, porque en el presente caso podría estar en juego un bien   rural del Estado, cuya protección requiere de respuestas inmediatas y mecanismos   eficaces que garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo   64 de la Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.    

8.2.2. Agotamiento de los   recursos judiciales.    

Referente al requisito de   subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia indicó   que “si la tesis central del resguardo presupuesto por el INCODER, se edifica   en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un   recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones   constitucionales, en defensa del patrimonio público por medio del recurso   extraordinario de revisión ante el juez competente, indicium rescindens del cual   aún no ha hecho uso”.    

Al respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el   artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, norma que regula lo atinente a   la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil, el cual   indica:    

“Artículo 379. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra   las sentencias ejecutoriadas de la Corte Suprema, los tribunales superiores, los   jueces de circuito, municipales y de menores.    

Se exceptúan las sentencias que dicten los jueces municipales en   única instancia”.    

A continuación, el artículo 380 del mencionado estatuto procesal   establece las causales taxativas de procedencia de dicho recurso, las que son:    

“ARTÍCULO 380. Causales. Son causales de revisión:    

1. Haberse encontrado después   de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado la decisión contenida   en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o   caso fortuito o por obra de la parte contraria.    

2. Haberse declarado falsos por   la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la   sentencia recurrida.    

3. Haberse basado la sentencia   en declaraciones de personas que fueron condenadas por falso testimonio en razón   de ellas.    

4. Haberse dictado la sentencia   con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en   la producción de dicha prueba.    

5. Haberse dictado sentencia   penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la   sentencia recurrida.    

7. Estar el recurrente en   alguno de los casos de indebida representación o falta de notificación o   emplazamiento contemplados en el artículo 152, siempre que no haya saneado la   nulidad.    

8. Existir nulidad originada en   la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso.    

9. Ser la sentencia contraria a   otra anterior que constituya cosa juzgada, entre las partes del proceso en que   aquella fue dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la   excepción en el segundo proceso por habérsele designado curador ad litem y haber   ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a revisión   cuando en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue   rechazada”.    

Teniendo en cuenta lo anterior,   así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por el INCODER (en   liquidación), la causal contenida en el numeral 7º del artículo 380[95]  del Código de Procedimiento Civil[96],   sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin   embargo, tal como lo advierte la misma Sala de Casación Civil en el numeral 4.3.   De las consideraciones del fallo de segunda instancia en sede de tutela, para la   fecha en que fue adelantado y fallado el proceso de pertenencia, el ordenamiento   procesal no contemplaba, como el actual, el deber de vincular al Incoder en ese   tipo de actuaciones, lo que implica que no podría alegarse una indebida   notificación o la omisión de haber sido citado al proceso.    

Aunado a lo expuesto, advierte la   Sala que lo alegado por parte del actor no es una indebida notificación, sino el   defecto orgánico y fáctico del que adolece la sentencia, debido a la falta de   competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien del que no   se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la ausencia de   antecedentes registrales.    

Ahora bien, el literal c del numeral 1 del artículo 625 del Código   General del Proceso establece que en los asuntos ordinarios de mayor cuantía que   se encontraran en curso al momento de entrar a regir la nueva normativa   procesal, y ya se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de   fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior y, proferida   la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación.    

No obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del   recurso de revisión, son las mismas en los dos códigos y que estas son taxativas[97]  y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción   de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar   la defensa de los derechos que el Incoder estima vulnerados, por lo que se   desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.    

8.2.3.   Principio de inmediatez.    

Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la   presentación de la acción de tutela, no puede ser contado desde la fecha en que   fue proferida la sentencia cuya nulidad se procura, sino desde la fecha en que   el accionante tuvo conocimiento de dicha decisión y de que la misma podría   recaer sobre un bien baldío.    

Así, se observa en el expediente que el INCODER (en liquidación) fue   informado, por parte de la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de   Tunja, acerca de la suspensión a prevención del registro de la sentencia de   pertenencia a que se sustrae este asunto, mediante escrito radicado el 27 de   mayo de 2015[98]  y la demanda constitucional fue interpuesta 12 de agosto del mismo año. Es   decir, que transcurrieron menos de 3 meses desde la fecha en que el Incoder fue   informado sobre la declaración judicial de pertenencia y aquella en la que se   presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera razonable por la   Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta   que mediante Sentencia T-488 de 2014 esta Corporación ordenó al Incoder que,   conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y   Registro[99],  adelantara los procedimientos de recuperación de   baldíos a los que hubiera lugar.    

Con todo, corresponde advertirse que el requisito de inmediatez   debe observarse con cierta flexibilidad en estos casos, ya que se busca la   recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente   imprescriptibles, por lo que la procedencia de la acción que garantiza su   defensa debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos.    

8.2.4. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga   incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos   fundamentales.     

Este requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las   anomalías que se alegan son de carácter sustantivo.    

8.2.5. Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos   hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible.     

El accionante puso de presente en el escrito tutelar, la afectación   de sus derechos ante la declaración de prescripción extraordinaria adquisitiva   de dominio, en favor de un particular, de un bien que se presume baldío.    

8.2.6. El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.    

Como se ha indicado, la providencia que se censura fue la culminación   de un proceso de pertenencia.    

8.3.    Requisitos especiales de procedibilidad    

Una vez definidos los puntos que hacen procedente la acción de   tutela, entra la Sala al análisis de los requisitos especiales de procedibilidad   contra providencias judiciales, específicamente los defectos fáctico, orgánico y   de desconocimiento de precedente, como causales alegadas por el accionante.    

8.3.1. Defecto fáctico.    

En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el   Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con   antecedentes registrales y, por ende, el inmueble carecía de dueño reconocido[100],   surgían elementos de juicio para pensar, razonablemente, que el predio en   discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no era susceptible de   apropiación por prescripción.    

Tal y como establecen las normas citadas en el acápite 5 de la   presente sentencia, existen motivos suficientes para presumir que un bien que no   cuenta con antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez de   conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la   sentencia por medio de la cual declaró la prescripción adquisitiva del bien en   cuestión.    

En consecuencia, el juzgado no solo omitió valorar pruebas sobre la   situación jurídica del predio “Miravalles” y desconoció las reglas de la sana crítica, sino que también   omitió sus deberes oficiosos para la práctica de pruebas conducentes que   determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por   prescripción.    

Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien,   las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección   judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede   llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma   inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables que   conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.    

En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un   vecino y dos hermanos de la accionante, así como las observaciones de una   inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los   requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de   prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a   colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.    

Ahora bien, al momento de contestar la presente acción de tutela   realiza todo un ejercicio argumentativo en el que afirma que el bien objeto del   proceso de pertenencia es un predio que se encuentra en el comercio y trae a   colación jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, tal como la proferida   el 28 de agosto de 2000 en el expediente bajo radicado 5448 que, según afirma es   una directriz que desde antaño ha sido acogida por juzgados y tribunales de todo   el país, a partir de lo cual se ha dispuesto en numerosas ocasiones la apertura   del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para fundos que carecían del   mismo.    

Al respecto, estima la Sala que estos argumentos no suplen la   ausencia de valoración probatoria en el fallo aquí demandado.    

Aunado a lo anterior, el juez omitió el deber que le asiste de   ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean   las pretensiones de la demanda y sus implicaciones. Si bien la normatividad que   imperaba al momento de proferir el respectivo fallo de pertenencia no obligaba   la vinculación del Incoder, al no tenerse la certeza de la calidad jurídica del   inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar pruebas   oficiosas como disponer que el citado instituto precisara la naturaleza del   inmueble objeto de prescripción.    

Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el   certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió también   solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto   sine qua non  para dar continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del   inmueble se deriva su competencia.    

Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que   la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien deba recaer sobre el   particular o sobre el Incoder, lo que se reprocha es la omisión del juez para   procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un   inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia   del funcionario.    

8.3.2. Defecto orgánico.    

De igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica   del bien, incurrió el juzgador de instancia en una falta de competencia para   decidir sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad depende   establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la posible   adjudicación del inmueble.    

Nótese entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del   proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez tampoco puede tener clara   su competencia para conocer del asunto, debido a que de tratarse de un bien   baldío, la autoridad competente para pronunciarse acerca del reconocimiento del   derecho de dominio sobre el predio sería el Incoder (en liquidación) ahora en la   Agencia Nacional de Tierra, tal y como lo determina el numeral 11 del artículo 4   del Decreto 2363 de 2015, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 160 de   1994.    

De esta manera, tal como se indicó   anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la falta de   competencia del Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja para disponer sobre   la adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de   que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico que no   solo resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al   debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar violado este principio.    

8.3.3. Defecto Sustantivo    

Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como   de las diferentes manifestaciones del juez en el marco del proceso de tutela,   este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en   los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.    

Sin embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta norma se   extraña en el fallo de instancia. En tal decisión, el Juez Primero Civil del   Circuito de Tunja trae a colación algunas normas del Código Civil, recalca lo   relativo al proceso de pertenencia, la prescripción, la figura de la posesión y   la suma de posesiones, pero no hace ninguna referencia a la Ley 200 en la parte   dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en concreto.    

Sin embargo, es claro que el registro que existe en la Oficina de   Instrumentos Públicos muestra un predio que se encuentra debidamente inscrito,   pero que nunca ha contado con un titular del derecho de dominio[101],   situación que no suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez,   como hasta ahora se ha visto.    

En consecuencia, al no haberse generado tal duda en el juzgador   este omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en   cuenta ninguna de las normas estudiadas en el acápite 4 del presente fallo. Por   lo anterior, terminó por omitir llevar a cabo una interpretación armónica y   sistemática del ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores   constitucionales y tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el   caso, que posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente, o por lo   menos a vincular al Incoder (en liquidación), ahora ANT, al proceso de   pertenencia.    

En este caso concreto, es de resaltar que el registrador   de Tunja motivó una nota devolutiva invocando el principio de legalidad previsto   en la Ley 1579 de 2012 y explicando que la propiedad de los terrenos baldíos   adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio   otorgado por el Estado a través del Incoder, hoy ANT.    

Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era   evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de un   propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un   bien baldío, tal y como lo presumen el Código Fiscal y la Ley 160 de 1994. De   igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras   baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple   expectativa, de acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue   presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante   el cual se opuso inicialmente al registro y que puso sobre aviso al Incoder.    

De tal forma que, tanto la Oficina de Registro, el   Incoder y esta Corporación han caído en cuenta de la ausencia de estudio que se   hizo por parte del juez del proceso de pertenencia en un proceso en el que se   adjudicó un bien que puede constituirse como baldío. Debe en consecuencia   indicarse que el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja adolece   de un defecto sustantivo.     

8.3.4. Desconocimiento del precedente.    

En el caso sub examine, la indebida e insuficiente   valoración probatoria efectuada por el Juzgado Primero   Civil del Circuito de Tunja, que concluyó que el   predio “Miravalles” podía ser   objeto de prescripción, resultó también en otros yerros judiciales.    

En efecto, la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2014,   desconoció la jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la   Corte Constitucional[102],   sino de las otras altas Corporaciones de justicia[103] que han   sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir, por medio de la prescripción el   dominio sobre tierras de la Nación. Esto, en concordancia con lo dispuesto por   el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.    

En tal sentido, el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta   necesariamente tales precedentes ya que al no hacerlo incurrió también en la   vulneración del principio de igualdad, desconocimiento que no se encuentra   justificado.    

En este punto, es de resaltar que para la fecha de expedición del   fallo atacado, ya había sido proferida la sentencia T-488 de 2014, en la que se   establecen directrices en torno a evitar que se siguiera incurriendo en la falla   estructural advertida en la política agraria de identificación, asignación y   recuperación de bienes del Estado, de manera que no se continuara despojando a   la Nación de sus baldíos mediante una figura diferente a la establecida por el   legislador, como lo es el proceso de pertenencia.    

Ahora bien, en la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil   de la Corte Suprema de Justicia como juez de segunda instancia en sede de   tutela, afirmó lo siguiente:    

“5. Para esta Corporación las disquisiciones precedentes demuestran   con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por el Instituto   Colombiano de Desarrollo Rural, apartándose así del precedente fijado por la   Corte Constitucional en la sentencia T-488 de 2014[104],   que en una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un   caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción   de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro   solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos   públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de   derechos reales”.    

Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la   propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la   decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder   del juez de la pertenencia porque en el predio  “Lindanal” “(…) no figuraba   persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo el   prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas   indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez  consideró que “(…) el bien   objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”   (…)”, y como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar   razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en   esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”,  y de   consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto   orgánico por incompetencia, desconoce rectamente y de tajo, tanto las   presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han   servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del   país y a repetidas sentencias judiciales.”    

Sin embargo, tal y como se ha manifestado hasta este momento y como   se destacó en la parte dogmática de esta providencia, la aplicación de la   presunción de los artículos 1 y 2 de la Ley 200 desconoce los fines   constitucionales de los baldíos, así como otras normas posteriores al mencionado   precepto, que dan prelación a la presunción de baldío cuando se trata de bienes   sin antecedentes registrales o sin titular inscrito.    

La Corte Suprema debió analizar la sentencia T-488 de 2014 a la hora   de juzgar el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, sin olvidar que este último   debió atender también a esa sentencia, así como a otros tantos fallos ya   referenciados, que han sido manifestados a la hora de proteger los bienes   baldíos de la Nación e interpretar la presunción que los cobija.    

8.4.     Aclaraciones finales    

8.4.1. Teniendo en   cuenta que, como quedó anotado, la presente acción de tutela es procedente y que   ante los defectos fáctico, orgánico, sustantivo y de desconocimiento de   precedente de la sentencia que es atacada por el actor, ha sido vulnerado el   derecho al debido proceso e infringidos los principios de justicia material y de   igualdad, será del caso revocar la sentencia de segunda instancia proferida el   16 de febrero de 2016 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de   Justicia y, en su lugar, tutelar el derecho al debido proceso invocado por el   Incoder.    

8.4.2. En   consecuencia, y atendiendo a que a la fecha no se ha aclarado la naturaleza   jurídica del bien denominado “Miravalles”, lo que implica que tampoco se cuenta   con la certeza de la competencia del juez civil del circuito para conocer de la   demanda iniciada por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, será del caso disponer la nulidad de todo lo actuado en el proceso   radicado bajo el número 2012-00231 en el Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja, incluyendo el auto   admisorio de la demanda.    

Por lo anterior, habrá de ordenarse al juez que   vuelva a valorar los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo, entre   otras, las consideraciones de esta providencia.    

De igual manera, se dispondrá oficiar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja, para que, en caso de   haber procedido a tramitar el registro de la sentencia que acá se anula, elimine   dicha inscripción.    

8.4.3. Así mismo,   se ordenará al Incoder que dentro del término de   veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente   providencia, dé inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el   Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de   discusión, término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá   ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del   Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia a la   señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos de Tunja.    

En todo caso, deberá tenerse   en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, la   accionante en el proceso de pertenencia a que se sustrae esta providencia,   deberá ser tenida como la primera opcionada en el trámite de titulación del   bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales,   especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.    

8.4.4. De otra   parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé a la accionante del proceso   de pertenencia y verifique que sea incluida como beneficiaria del proceso de   adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales, sin   que pueda el Incoder (en liquidación) o la Agencia Nacional de Tierras, entre   tanto, perturbar la presunta posesión que del bien ha venido ejerciendo la   señora Ibagué Cuadrado.    

8.4.5. Ahora   bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se postergue   indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el actor en el   proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene certeza de la   naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia, negligencia   injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se   instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que, teniendo en   cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos agrarios, así como   el plan Nacional de Clarificación presentado a esta Corporación en cumplimiento   de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el adelantamiento del proceso de   clarificación, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.    

8.4.6.   Finalmente, al notarse que la sentencia del 16 de Febrero de la Sala Civil de la   Corte Suprema de Justicia ha generado una serie de decisiones de jueces de nivel   Municipal y del Circuito, contrarias a los precedentes de esta Corporación, es   necesario solicitar a la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe copia   de la presente providencia a todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y Tribunales   Superiores de Distrito del país, con el fin de recordar a los jueces que en el   marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de la calidad   del bien objeto del litigio, se debe vincular a la Agencia Nacional de Tierras,   incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil.   Igualmente deberá llevar a cabo un proceso de pedagogía sobre esta sentencia y   la T-488 de 2014, con el fin de evitar una escalada de acciones de amparo por   parte del Incoder (en liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra   de decisiones de pertenencia adoptadas por jueces de la República.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- REVOCAR el fallo de segunda instancia emitido por la Sala de Casación Civil   de la Corte Suprema de Justicia el 16 de febrero de 2016, mediante el cual se   confirmó el proferido en primera instancia por la Sala Civil Familia del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. En su lugar TUTELAR  el derecho al debido proceso invocado por el Incoder.    

SEGUNDO.- DECLARAR la   nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2012-00231 del  Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, incluyendo el auto admisorio de la demanda, por lo que el citado   juez deberá valorar nuevamente los requisitos de admisión de la demanda,   atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta providencia.    

TERCERO.- ORDENAR  a la Oficina de Instrumentos Públicos de   Tunja que, en caso de haber procedido a tramitar el registro de la sentencia   anulada en el ordinal anterior, elimine dicha inscripción.    

CUARTO.- ORDENAR al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus   veces, que dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la   notificación de la presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación   sobre el inmueble objeto de discusión[105],   término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser   suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del   Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia a la   señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado   Primero Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos de Tunja.    

Advertir al Incoder (en liquidación) y a la Agencia   Nacional de Tierras o quien haga sus veces, que mientras se surte el proceso de   clarificación, no podrá perturbar la presunta posesión/ocupación que del bien ha   venido ejerciendo la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado sobre el bien inmueble denominado “Miravalles”.    

SEXTO.- ADVERTIR al Incoder (en   liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el inmueble   objeto de clarificación sea un baldío, la accionante en el proceso de   pertenencia a que se sustrae esta providencia, deberá ser tenida como la primera   opcionada en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos   legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la   Sentencia SU-426 de 2016.    

SÉPTIMO.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, realizar el acompañamiento que requiera   la accionante del proceso de pertenencia y verificará que sea incluida como   beneficiaria del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con   los requisitos legales.    

OCTAVO.- ORDENAR a la   Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe copia de esta sentencia a   todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y Tribunales Superiores de Distrito.   Igualmente, que lleve a cabo un proceso de pedagogía con los jueces civiles   sobre este fallo y la sentencia T-488 de 2014, con el fin de   recordar a los jueces que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no   se tenga claridad de la calidad del bien objeto del litigio se debe vincular al   Incoder (en liquidación) hoy Agencia Nacional de   Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil.    

NOVENO.- DEVOLVER por la Secretaría General de esta   corporación, el expediente con radicación No.   2012-0231-00 al Juzgado Primero Civil del Circuito de   Tunja.    

DÉCIMO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el   artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO    

[1] Según los hechos de la demanda de la   referencia: “La   señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, ostenta la posesión del terreno Miravalles   desde hace más de 27 años, con ánimo de señora y dueña de manera pública,   pacifica e ininterrumpida. Los actos de señor y dueño realizados por la   demandante consisten en el cultivo de productos propios de la región, explotar   pastos con animales de su propiedad, realización de mejoras, dando en   arrendamiento o enajenar pastos y el pago del impuesto predial”.    

[2] Este establece: “Suspensión del trámite de registro a   prevención. En   los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de   autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no   se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el   trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva   si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La   suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el   término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la   comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a   negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento   de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la   constancia pertinente”.    

[3] Aunque en ningún momento fue   vinculado, ni notificado por el juez de instancia, precisó que coadyudaba la   acción de tutela.    

[4] Los preceptos transcritos de la   Ley 200 de 1936 están vigentes y son aplicables, pese a haber sido derogados por   la Ley 1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de inexequibilidad de   esta última normativa mediante sentencia C-175 de 2009, recobraron todo su   vigor.    

[5] CSJ. Sentencia de 31 de octubre de   1994, exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28 de agosto de 2000, exp.   5448.    

[6] “(…) Art. 407. (…) 5. A   la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos   públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos   reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el   certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal   sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella (…)”.    

[7] CSJ. Sentencia de 28 de agosto de   2000, exp. 5448.    

[8]  Sentencia T-008 de 1998.    

[9]  Sentencia T-1031 de 2001.    

[10]  Sentencia 173 de 1993.    

[11]  Sentencia T-504 de 2000.    

[12]  Sentencia T-315 de 2005.    

[13]  Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.    

[14] Sentencia T-658 de 1998.    

[15] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.    

[16] Sentencia T-522 de 2001.    

[17] Cfr. Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de   2000 y  T-1031 de 2001.    

[18]  Sentencia C-590 de 2005.    

[19] Ver sentencia C-330 de 2016.    

[21] Ibídem.    

[22] “La figura jurídica de   ‘amortizar’ se refiere a pasar un bien a manos muertas, es decir que quedaba   fuera del comercio. Lo contrario, desamortizar, consistía en volver a poner un   bien en circulación. En los países católicos de Europa y América la mayoría de   los bienes amortizados estaban en manos de la Iglesia. Durante el siglo XVIII en   Europa se adelantó el proceso de desamortización […] En Hispanoamérica después   de la independencia la mayoría de los países la llevaron a cabo […] Hacia 1860,   en Colombia una gran cantidad de bienes raíces, tanto urbanos como rurales,   estaban por fuera del mercado, pues eran propiedad de la Iglesia Católica o   sobre ellos presaban créditos hipotecarios, o censos, que muchas veces   resultaban impagables. Todos estos bienes, por lo tanto, estaban amortizados, es   decir por fuera del mercado, lo cual en muchos casos dificultaba o   imposibilitaba su adecuada explotación económica”. La desamortización en el   Caribe colombiano: una reforma urbana liberal, 1861-1881. Adolfo Mesiel Roca e   Irene Salazar Mejía; Cartagena, 2011. Disponible en Internet.    

[23] C-644 de 2012, cita, a su vez   Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la   retórica de la reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia:   1861-1888”.  En  Revista Economía Institucional, vol.11 no.20,   Bogotá, enero/junio 2009. Pp. 45-81.     

[24] Sentencia C-330 de 2016.    

[25] Cfr. Ley 48 de 1882 y Código   Fiscal de 1912.    

[26] Al respecto, consultar   Colonización y protesta campesina en Colombia; 1850-1950. Catherine Legrand, Ed.   Universidad Nacional de Colombia. 1988, obra esclarecedora en cuanto a la   política de baldíos, al acercarse por primera vez a una fuente primaria   privilegiada: la Correspondencia de Baldíos en Colombia.    

[27] Hermes Tovar, la Lenta Ruptura   con el Pasado Colonial (1810-1850), citado.    

[28]   Explica Hermes Tovar (ibídem): “El desarrollo económico de Colombia después de   1810 osciló entre dos modelos: el que luchaba por reconstruir los fundamentos   coloniales de la economía nacional y el que aspiraba a una ruptura con múltiples   trabas que se oponían al desarrollo moderno. El segundo, que habría de triunfar   hacia 1850, oponía al proteccionismo el libre cambio, a la intervención del   Estado en el ordenamiento de la economía la defensa de la empresa privada, y a   los esfuerzos de industrialización y protección de los productos nacionales la   teoría de que la agricultura y la minería para exportación deberían ser los ejes   del desarrollo” [La lenta ruptura con el pasado colonial 1810-1850; Hermes   Tovar, disponible en Internet].    

[29] Sentencia C-644 de 2012    

[30] Ibídem.    

[31] Ibídem.    

[32] Sentencia C-330 de 2016.    

[33] C-644 de 2012.    

[34] Este   es el diagnóstico de Fajardo: ““El comienzo del declive modernizador, marcado   por la expedición de la ley 200 de 1936 inició la prolongada etapa de   ‘restauración’ prolongada hasta el presente. Machado señala cómo, ‘la ley había   conducido a una evicción de millares de aparceros que salieron de las haciendas,   en especial cafeteras par ano seguir reconociéndoles las mejores, proceso éste   que buscaba también convertirlos en asalariados’” Machado, citado por Fajardo;   22”…”La escasez de alimentos derivada de las dificultades para contar con mano   de obra en los campos, agravada por las restricciones para las importaciones,   obligó al gobierno a retroceder en lo tocante al restablecimiento de los   contratos de aparcería, sin riesgo alguno para los propietarios que los   albergaran. || LA expresión jurídica de esta política fue la Ley 100 de 1944 en   la cual los contratos de aparcería y similares fueron declarados como ‘de   conveniencia pública’, eliminándose en ellos cualquier espacio que pudiera   facilitar reclamos contra los propietarios. En aplicación de esta ley se   extendió la expulsión de arrendatarios y la profundización de las condiciones de   pobreza de la población campesina […]” [Informe para entender el Conflicto,   citado]    

[35] Ver, Fajardo; Informe de la   Comisión para la comprensión del conflicto; 2015.    

[36] Cfr. C-644 de 2012    

[37] C-330 de 2016.    

[38] C-644   de 2012. En el mismo sentido, el ensayo de Fajardo, en el Informe para la   comprensión del conflicto: “Mariana Arango sintetiza de esta manera los   resultados de la aplicación de la reforma agraria: “entre 1962 y 1982 se   entregaron 648.234 hectáreas al Fondo Agrario Nacional (constituido con tierras   compradas, expropiadas o cedidas) a 34.918 familias, a razón de 18,5 hectáreas   por parcela y 2.111.236 hectáreas de extinción de dominio a 27.933 familias de   75.5 hectáreas cada una. Es decir, en 20 años, de las 800.000 familias sin   tierras del censo agropecuario de 1970 fue favorecido el 4,36 por el Fondo   Agrario Nacional y el 7,9%, si se incluye la extinción de dominio”. (Citada por   Fajardo; Pg. 29)    

[…] “El ‘Acuerdo’, centrado en asegurar la protección   de la propiedad agraria, fue desarrollado a través de las leyes 4ª de 1973 y 6ª   de 1975. La primera de ellas estableció el criterio de ‘renta presuntiva’,   mediante el cual el estado reconocería la actividad productiva del propietario   de la explotación como garantía para no intervenirla y con ello desapareció la   posibilidad de redistribuir tierras en el interior de la frontera; el acceso a   la misma para los campesinos carentes de ella quedó limitado a las titulaciones   de baldíos (colonizaciones) en localidades de las selvas húmedas y semi-húmedas   de la Amazonia, la Orinoquia, el Pacífico y el interior del Caribe. Las   condiciones marginales de estos asentamientos y la reducida atención del Estado   propiciarían, unos pocos años más tarde, la aparición de los primeros cultivos   de marihuana, seguidos por los de coca y amapola, en una ruta que conduciría al   país al agravamiento de sus conflictos armados internos, con proyecciones   internacionales. La segunda dio nuevamente reconocimiento a la aparcería como   relación productiva que garantizaría la producción y la estabilidad en el campo.   Habría que señalar que la ‘reforma agraria’ propuesta a través de la ley 135 de   1961 no solamente fue ‘marginal’ sino que la reacción generada entre sus   opositores llevó en la práctica a su revocatoria. || Entretanto y como resultado   de la aplicación de la guerra contrainsurgente, las regiones en donde habían   surgido organizaciones campesinas fueron arrasadas y el campesinado sometido a   muy difíciles condiciones de existencia”. (Fajardo; pg. 29)    

[39] C-330 de 2016.    

[40] Ibídem    

[41] C-644 de 2012    

[42] C-060 de 1993. Ver también C-595   de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de 2006.    

[43] C-595 de 1995    

C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de   la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el   inciso 2º del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de   la Nación de los bienes baldíos.    

[45]   C-536 de 1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo   72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58   y 83 de la Constitución.    

[46]   C-595 de 1995 y C-536 de 1997.    

[47]   C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha   sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho   especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr., José   J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.    

[48] C-255 de 2012.    

[49] “Artículo 3. Las tierras   baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra   la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519   del Código Civil.”    

[50] “Artículo 61. El dominio de   los baldíos no puede adquirirse por prescripción”.    

[51] “Artículo 65. La propiedad de   los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título   traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano   de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta   facultad.    

Los ocupantes de tierras baldías,   por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil,   y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”.     

[52] C-595 de 1995.    

[54] Si bien posteriormente se profirió   la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible   la primera por violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este   modo, se entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del   momento en que se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo   Rural. Ver al respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.    

[55] C-097 de 1996.    

[56] Código de Procedimiento Civil,   artículo 407 numeral 4.    

[57] Por la cual se crea el Sistema   Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un   subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de   la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.    

[58] C-644 de 2012.    

[59] C-595 de 1995.    

[60] C-006 de 2002.    

[61] Constitución Política, preámbulo,   artículo 1º.    

[62] Constitución Política, art. 58.    

[63] C-595 de 1995.    

[64] Constitución Política, art. 13.    

[65] C-255 de 2012.    

[66] Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.    

[67] Ibídem, art. 66.    

[68] Ibídem, art. 71.    

[69] Ibídem, art. 72.    

[70] Ver Sentencia C-644 de 2012 que   declaró inexequibles los macroproyectos dispuestos en el Plan de Desarrollo   2010-2014 (Ley 1450 de 2011): “La   posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado   por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la   propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún límite,    conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por el legislador en   el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de “aporte”  o de   un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en un mejor   nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo   agrario y de distribución de baldíos en el cual se extrañan medidas que   concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio   arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no   reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios   de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que   les permita mantener su forma de vida rural”.    

[71]   C-595 de 1995. En igual sentido, el PNUD sostuvo que la actual política agraria   de Colombia que propicia la concentración inequitativa de la tierra se erige   como un obstáculo para el desarrollo humano:     

“Existen varias   razones para que la estructura agraria en Colombia se haya convertido en un   obstáculo al desarrollo, entre ellas:    

a. Al impedir el   acceso libre a la tierra, la producción, la inversión y el ahorro se restringen   y el crecimiento es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los   niveles de vida de los habitantes rurales.    

b. El conflicto   de uso del suelo y la ganadería extensiva impiden generar suficiente empleo para   ocupar la mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso   rural, y mantienen altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se traduce   en la baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta   alimentaria.    

c. El control de   las mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de   unos pocos propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia,   la libertad y el libre movimiento de la población rural.    

d. Una estructura   muy concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables conflictos   sociales con los sectores que se la disputan en sociedades con altos   desequilibrios sociales y económicos, como Colombia. Además, alimenta la   migración hacia zonas de frontera donde la población se incorpora a la   producción de cultivos de uso ilícito, como una alternativa atractiva de   subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y dando lugar a conflictos   con el Estado.    

e. El poder   político local fundamentado más en la posesión de tierras impide la   modernización y actualización del catastro rural, así como el pago de mayores   tributos para el desarrollo de las mismas regiones y el logro de convergencia   rural-urbana.    

f. Cercena las   posibilidades de desarrollo de la cooperación y del capital social rural, y de   unas relaciones más horizontales entre actores del sector.    

g. Impulsa flujos   migratorios hacia áreas urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e   ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. p. 183.    

[72] Ley 160 de 1994, art. 1º.    

[73] Consejo de Estado, Sección   Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429.    

[74] Corte Suprema de Justicia, Sala   de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013.   Radicación: 0504531030012007-00074-01.    

[75]   Ley 1579 de 2012, artículo 1.    

[76]   Ley 1579 de 2012, artículo 3.    

[77]   Ley 1579 de 2012, artículo 1.    

[78] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.    

[79] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.    

[80] En materia de registro el artículo   60 de la Ley 1579 de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos   de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición   ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el   Director del Registro o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción   se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente   ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para   proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario   solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia   accedió al registro”.    

[81] Ver entre otras las sentencias   T-760 de 2008 y C-288 de 2012.    

[82] Sentencia T-881 de 2002.    

[83] Ver sentencia T-760   de 2008.    

[84] “…4. El acceso a la tierra y la   seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del   derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el   derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la   vivienda. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una   vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos   debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el   derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe   confirma esa conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a   la alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de   tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos   en lo relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la   tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la   tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de agosto de 2010:   “El derecho a la alimentación”    

[85] “…Dicho de otro modo, se constata   una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el   derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo   en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la   realización de otros derechos suyos…” C-644 de 2012.    

[86] “…La ausencia de protección   específica del territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la comunidad,   como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura…”   CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP,   octubre de 2009.    

[87] “Las cifras sobre distribución de   la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas   rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada,   32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis   realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo   que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de   hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta   Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la   superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del   57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas,   que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del   0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en   el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los   propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya   agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto   armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios,   y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos,   que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos   ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra.   Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad Nacional de Colombia,   2002. IGAC – Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª   Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos   sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina   en Colombia`. En Revista nera, ano   13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La   Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de   Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123,   135-139`”    

[88] “Dice al respecto Albán: `Según   estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68   millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos   del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la   situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación   de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta   actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89,   y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la   propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa con los siguientes datos:   Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500   ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de   la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738;   Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9   8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro   Albán. `Reforma y Contrarreforma Agraria` En Revista de Economía Institucional,   vol. 13, n. º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356”    

[89] Sobre la relación entre el   conflicto armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las   siguientes fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 de 2011; Informe Nacional de   Desarrollo Humano 2011 PNUD “Colombia Rural: Razones para la esperanza” capítulo   7: Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado y; el   informe general del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta Ya! Colombia:   memorias de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes, las dinámicas y el   crecimiento del conflicto armado.    

[90] “…si bien es cierto el Estado   tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra,   especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra   únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de hacerlo,   sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a   largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra   de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan   esa finalidad…”  Sentencia C-595 de 1995.    

[91] Ibídem.    

[92] El problema jurídico que analizó la sentencia T-488 de   2014 fue el siguiente: “¿Trasgrede el ordenamiento constitucional y legal   colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre   un terreno baldío a través de un proceso de pertenencia?”    

[93] Auto 222 de 2016.    

[94] Primer informe de la Contraloría   General de la Republica presentado respecto del cumplimiento de la Sentencia   T-488 de 2014. Ver Auto 222 de 2016.    

[95]  “ARTÍCULO 380. Causales.   Son causales de revisión: //7. Estar el recurrente en alguno de los casos de   indebida representación o falta de notificación o emplazamiento empleados en el   artículo 152, siempre que no haya saneado la nulidad”.    

[97] Artículo 380 del Código de   Procedimiento Civil y artículo 355 del Código General del Proceso.    

[98] Ver cuaderno principal., folio 16.    

[99] En virtud del ordinal séptimo de   la misma Sentencia T-488 de 2014, así como de la Instrucción Conjunta Número 13   expedida por el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro.    

[100] El artículo 675 del Código Civil   se refiere a los baldíos y es así como prescribe: “Son bienes de la Unión   todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales,   carecen de otro dueño.”    

[101] Folios 39-40 del Cuaderno 4.    

[102] Ver entre otras, C-595 de 1995,   C-097 de 1996 y C-530 de 1996.    

[103] Ver por ejemplo: Consejo de   Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación:   8429; Corte Suprema de Justicia, Sala de   Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación:   0504531030012007-00074-01.    

[104] “En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el   Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la   Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio   “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En   este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda se   propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo   consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de   apropiación privada”.    

“Así planteadas las cosas, careciendo de dueño   reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían   indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía   tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por   prescripción (…)”    

[105] Predio rural denominado   “Miravalles”.