T-591-13

           T-591-13             

                                           Sentencia T-591/13    

(Bogotá, D.C., agosto 30)    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de las   autoridades para preservarlo    

La seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y   fundamental, precisándose respecto de este último, que se constituye en una   garantía que debe ser preservada por el Estado, no circunscribiéndose su ámbito   de protección a las personas privadas de la libertad, sino que también se   extiende a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado requieren la   adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los   derechos fundamentales a la vida e integridad personal.    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas para   brindar protección especial por parte del Estado, fijada en sentencia T-339 de   2010    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo/DERECHO A LA   SEGURIDAD PERSONAL-Se deben invocar o probar sumariamente los hechos sobre   existencia de un riesgo extraordinario    

Cuando la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se presenta violación   alguna del derecho a la seguridad personal, pues los riesgos que se derivan de   la existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser soportados por todas   las personas. Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza,   se presenta la alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal,   en el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad   personal, en virtud de la amenaza extrema. De otra parte, la Corte   Constitucional también ha precisado que la solicitud de protección del derecho a   la seguridad personal, exige al peticionario probar, al menos de manera sumaria,   los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra expuesto a una   amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza e intensidad de la   amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se encuentra en una   situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del   inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las autoridades   competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y   definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,   adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente   cuando se trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un   nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos   humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona   de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en   condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas   privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,   niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria   situación de indefensión.    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para acceder o continuar   con medidas de protección    

Se deben distinguir tres   momentos: (i) cuando el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información   (CTRAI) recolecta y analiza pruebas basado en procedimientos técnicos; (ii)   cuando el Grupo de Valoración Preliminar emite un concepto sobre el nivel de   riesgo de la persona, ponderándolo como ordinario, extraordinario o extremo; y   (iii) cuando, en el caso de ex servidores públicos, el comité especial se reúne   para adoptar una decisión respecto de si se otorga o no protección a la persona   y las medidas de seguridad pertinentes, decisión que debe ser notificada   personalmente.     

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta   de motivación de la decisión de retirar esquema de seguridad al accionante,   quien fue clasificado en riesgo ordinario    

Cuando se demuestra una deficiente motivación del acto, lo pertinente es ordenar   una nueva motivación, donde se deben atender todas las situaciones alegadas por   el peticionario; esto incluye, las razones por las cuales no le asiste razón a   un ciudadano cuando reclama un esquema de seguridad. Con esto último, además de   brindar seguridad a la parte interesada acerca de su nivel de riesgo, al haber   analizado cada uno de sus requerimientos, permite que la motivación del acto se   haga de manera completa, y con ello, de considerarlo necesario, el ciudadano   podrá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para lo pertinente.    Para la Corte, la comunicación donde le informaron al accionante del retiro de   las medidas de protección con que contaban, fue deficientemente motivada. Lo   anterior, porque se limita a mencionar que el estudio de seguridad arrojó un   resultado de “ordinario”, pero no menciona si el actor pertenece o no al grupo   de población protegida por la UNP, ni las opciones con que él cuenta, diferentes   a la protección que presta la Unidad, para salvaguardar su vida.    

DERECHO A   LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Orden a la Unidad   Nacional de Protección realice una nueva motivación de la decisión de retirar   medidas de protección al accionante    

Referencia: expediente T-           3.881.513    

Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencias proferidas por el Tribunal Superior de           Buga – Sala de decisión Civil Familia – y la Corte Suprema de Justicia –           Sala de Casación Civil – .    

Accionante: Ibis Danilo Yanguas Botero.    

Accionados:           Nación – Ministerio del Interior y Unidad Nacional de Protección.    

Magistrados de la Sala 2ª de Revisión:           Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo           Mendoza Martelo.     

Magistrado sustanciador: MAURICIO           GONZÁLEZ CUERVO    

I.        ANTECEDENTES.    

1.       Demanda de tutela.    

1.1.          Elementos y pretensión.    

1.1.1. Derecho fundamental invocado.  Vida y Seguridad Personal.    

1.1.2. Conducta que causa la   vulneración. La decisión por parte de la Unidad Nacional de Protección y el   Ministerio del Interior de retirar el esquema de seguridad asignado al   accionante quien se ha desempeñado como concejal del municipio de Palmira –   Valle – y activista social en la región.      

1.1.3. Pretensión. Restablecer el   esquema de seguridad en las mismas condiciones a las que se tenía, es decir, un   vehículo con combustible, dos unidades de escoltas y un medió de comunicación   (telefonía móvil).          

1.2.          Fundamentos de la pretensión.    

1.2.1. Desde el año 2004, el accionante se   ha desempeñado como representante estudiantil de la Universidad del Valle[1], cargo en el   cual lidera varios movimientos estudiantiles relacionados con beneficios en   matriculas para estudiantes y familias, entre otros. Como consecuencia de las   movilizaciones sociales que se lideraron desde los estamentos estudiantiles,   varios de sus compañeros fueron amenazados y sufrieron atentados contra su vida.    

1.2.2. Con posterioridad al asesinato de   uno de sus compañeros, empezó a recibir amenazas contra su vida e integridad   personal, por relacionarlo con grupos guerrilleros. Por esto, decidió cambiar su   lugar de residencia trasladándose a la ciudad de La Habana, Cuba.    

1.2.3. A finales del año 2006, el señor   Yanguas Botero decidió volver al país, solicitando ante el entonces Ministerio   del Interior y de Justicia, un esquema de seguridad. En ese entonces, el   Ministerio le asignó un Avantel y un chaleco antibalas. Por su parte, la   Gobernación del Valle del Cauca, le otorgó un vehículo oficial con conductor   como parte del esquema de seguridad.    

1.2.4. Durante el periodo 2008 – 2011, el   accionante se desempeñó como concejal del municipio de Palmira, como miembro del   Polo Democrático Alternativo. Durante el mencionado periodo y como consecuencia   de su trabajo como líder social y las denuncias presentadas – especialmente   contra las diferentes bandas criminales que se desarrollan en la zona – se   aumentaron las amenazas contra su vida en las cuales nuevamente lo señalaban   como miembro de grupos guerrilleros[2].    

1.2.5. Mientras se desempeñó como   concejal, su esquema de seguridad aumentó, pues le asignaron “un escolta y un   vehículo convencional con gasolina mediante vales de $ 1.200.000 pesos   mensuales”[3].    

1.2.6. Para el periodo 2012 – 2015, el   señor Yanguas Botero no resultó reelecto en su cargo de concejal de Palmira,   situación que de conformidad con su afirmación ha dado lugar a que las   autoridades competentes retiren paulatinamente la totalidad de su esquema de   seguridad. A pesar de no ser elegido nuevamente, el accionante alega continuar   con su labor como líder político y social de la zona, motivo por el cual ha   impulsado la creación y asesoramiento del “sindicato nacional de los corteros   de Caña de Azúcar Catorce de Junio SINALCATORCE”[4].    

1.2.7. Resaltó que las amenazas en contra   de sus compañeros y de él mismo se han incrementado. En mayo de 2012 recibió en   su domicilio un mensaje aparentemente firmado por las “AUC- Aguilas negras”,  en el que se amenaza contra su vida, señalando que le sucederá lo mismo que a   otro compañero que fue asesinado[5].   La anterior situación fue puesta en conocimiento de las autoridades competentes[6].    

1.2.8. El 10 de mayo de 2012, Ibis Daniel   le solicitó al Ministerio del Interior, ampliar el esquema de seguridad con una   persona más, “toda vez que en la actualidad solo cuento con un escolta y un   vehículo designado por el Ministerio de Protección, con el fin de obtener un   esquema completo de seguridad que me permita el desarrollo político en la   municipalidad y la protección  mi vida.”   [7]    

1.2.9. En la misma fecha, la Secretaría de   Gobierno y Seguridad de la alcaldía de Palmira, le solicitó al comandante de la   Estación de Policía del municipio, “prestarle todas las medias de seguridad   necesarias [al accionante] en aras de salvaguardar su vida (…)”    

1.2.10.     En la misma   fecha, el Director Operativo para la Vigilancia Judicial y de Policía de la   Personería Municipal de Palmira, le solicitó al Ministro de Protección Social,   “protección especial para garantizar la vida y demás derechos fundamentales del   [accionante]”.    

1.2.11.     El 14 de   junio de 2012, la coordinadora de gestión del servicio, de la Unidad Nacional de   Protección, le respondió al accionante su solicitud, requiriéndolo para que   acreditara, acorde con el articulo 6 de decreto 4912 del 26 de diciembre de   2011, la población a la cual pertenecía, la judicialización de amenazas   recientes, fotocopia del documento de identidad y datos actualizados de   dirección y teléfonos.    

1.2.12.     El 4 de   julio de 2012, el accionante manifestó que era una “persona de protección de   alto riesgo extraordinario toda vez que tengo la calidad de dirigente político   de oposición tal como se consagra en el numeral primero del artículo 6 del   decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011, por amenazas recibidas como resultado   del trabajo que he venido desarrollando desde hace más de cuatro años, el cual   siempre he sido victima de amenazas de los grupos paramilitares de la Región   denominados Águilas Negras, y se ve amenazado mi derecho fundamental a al vida y   a la seguridad personal.” Respecto de la judicialización: mencionó la   denuncia del 10 de mayo de 2012 interpuesta ante la fiscalía. Y actualizó los   datos requeridos.    

1.2.13.     El 04 de   diciembre de 2012, la Unidad Nacional de Protección retiró por completo el   esquema de seguridad con el que contaba, sin que le fuera notificado   personalmente el acto administrativo que así lo decidió, sino que simplemente   retiraron la escolta que tenía[8].    

2.        Respuesta de los accionados.    

2.1.          Unidad Nacional de   Protección- [9].    

2.1.1. La Unidad Nacional de Protección solicitó se negaran   las pretensiones de la acción de tutela. Manifestó que el accionante no demostró   estar dentro de los diferentes grupos poblaciones que el artículo 6º del Decreto   4912 de 2011 – modificado por el artículo 2º del Decreto 1225 de 2012 – y el   artículo 7º del Decreto 4912 de 2011 – modificado por el artículo 3º del Decreto   1225 de 2012- señalan como personas a las cuales se les debe otorgar protección   especial por parte del Estado. Al no lograr demostrar ser parte de la población   que merece protección en razón al riesgo por la actividad que desempeñan o en   razón al cargo que ocupan, no resulta posible otorgarle un esquema de protección   en tanto su nivel de riesgo es de tipo ordinario.    

2.2.          Ministerio del Interior    

No   se encuentra constancia de que el Ministerio del Interior haya presentado   alegaciones al respecto de la acción de tutela.    

3.                  Decisiones judiciales objeto de revisión:    

3.1.          Sentencia del Tribunal   Superior de Buga – Sala de decisión Civil Familia – del 18 de enero de 2013[10].    

3.1.1. Tuteló el derecho al debido proceso, porque constantó   que el acto administrativo proferido por el Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas de la Unidad Nacional de Protección, donde se decidió   retirar las medidas de seguridad del accionante, no le fue notificado   personalmente. Por lo anterior, resolvió amparar el derecho fundamental al   debido proceso y ordenó que “en el término máximo de las 48 horas siguientes   a la notificación de este fallo, materialice en debida forma la notificación al   accionante en referencia, de la decisión tomada por el Comité de Evaluación de   Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) el día 23 de enero, respecto al   estudio del nivel de riesgo y medidas de protección solicitada por el actor”[11].    

3.1.2. No tuteló el derecho a la seguridad personal, porque a   su juicio, dicha pretensión excede la órbita de competencia del juez   constitucional, en tanto la legislación señaló unos órganos estatales   competentes para analizar los riesgos de los ciudadanos y establecer las medidas   pertinentes.    

3.2.          Impugnación[12].    

3.2.1. El accionante impugnó la decisión de primera instancia,   al considera que los jueces de tutela sí cuentan con plena competencia por   expreso mandato constitucional para amparar cualquier vulneración de los   derechos fundamentales y ordenar la decisión que sea pertinente con el fin de   remover la vulneración o amenaza que se compruebe. Así entonces, solicita se   revoque el mencionado fallo, se amparen los derechos fundamentales a la vida y   seguridad personal y se ordene el restablecimiento del esquema de seguridad.    

3.2.2. Así mismo, en escrito separado – y una vez le fue   notificado el estudio de riesgo por parte de la UNP – señaló que si bien se le   estableció un riesgo de tipo ordinario, la entidad pública simplemente se limita   a mencionar el nivel del riesgo más no muestra cuales fueron los procedimientos   para llegar a tal conclusión. Finaliza señalando que debido a que la decisión de   la UNP no cuenta con recurso alguno, no tiene ningún otro medio de defensa.    

3.3.          Sentencia de la Corte   Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil– del 12 de marzo de 2013[13].    

3.3.1. Confirmó el fallo de primera instancia. Afirmó que de   conformidad con lo informado por la UNP “los motivos que sirvieron de base a   las medidas inicialmente adoptadas han variado (…) y ello hace inviable que se   siga brindado protección”[14].  Así mismo, manifestó que el accionante no logró demostrar a que grupo   poblacional pertenece para que de acuerdo con lo establecido por el Decreto 4912   de 2011, sea necesario la implementación de un esquema de seguridad.    

II.        CONSIDERACIONES.    

1.      Competencia.    

La Corte Constitucional es competente para revisar la   decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86   y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[15].    

2.      Procedencia de la demanda de   tutela.    

2.1.          Afectación de un derecho   fundamental. Los derechos considerados   vulnerados por el accionante son: la vida, la seguridad personal y el debido   proceso.    

2.2.          Legitimación por activa. El señor Ibis Danilo Yaguas Botero, presentó la   demanda de tutela en nombre propio.    

2.3.          Legitimación por pasiva. El Ministerio del Interior, por ser un ente público   es demandable en vía de tutela.      

2.4.          Inmediatez. El 4 de diciembre de 2012 le fue retirado el esquema de   seguridad y la tutela fue interpuesta el 12 de diciembre de 2012, cumpliendo con   este requisito.    

2.5.          Subsidiaridad. En el acto administrativo que le negó la continuidad   del esquema de seguridad al accionante, se menciona que dicho acto no cuenta con   recurso, “por tratarse de un acto de trámite que comunica los efectos de la   voluntad de la administracio 1-2 de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 75   de la Ley 1437 de 2011 (…)”. Ahora bien, dicho acto puede ser demandado ante   la jurisdicción contencioso administrativa, pero en el caso concreto, la Corte   considera procedente el estudio del caso, con el fin de evitar un perjuicio   irremediable.    

3.      Problema jurídico   constitucional.    

¿La   Unidad Nacional de Protección adscrita al Ministerio del Interior, vulnera los   derechos fundamentales a la seguridad personal y a la vida del accionante, al   decidir, con base en un concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas, el retiro del esquema de seguridad del señor Ibis   Danilo Yaguas Botero, quien ha recibido amenazas contra su vida?    

4.      Derecho fundamental a la   seguridad personal. Reiteración.    

Esta corporación en múltiples pronunciamientos, ha tenido oportunidad de   referirse al derecho a la seguridad personal, precisando sus contenidos a partir   de lo establecido en la Constitución y en instrumentos internacionales que hacen   parte de la legislación interna[16].    

Para la Corte, la seguridad personal tiene una triple connotación jurídica, en   tanto se constituye en valor constitucional, derecho colectivo y derecho   fundamental.    

4.1.          Su valor constitucional, se   desprende del preámbulo de la Constitución, el cual indica que es voluntad del   pueblo soberano asegurar la vida, la convivencia y la paz; y del artículo 2°,   según el cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las   personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás   derechos y libertades. Por esto, la jurisprudencia ha estimado que la seguridad   se constituye en uno de los puntos cardinales del orden público, en tanto   “garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos   y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio   nacional”[17].    

4.2.          Como derecho colectivo, se ha   considerado que es un derecho para todos los miembros de la sociedad que se   pueden ver afectados “por circunstancias que pongan en riesgo bienes   jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el   patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la   moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art.   88, C.P.).”[18]    

4.3.          Como derecho fundamental, en el   sentido que “faculta a las personas para recibir protección adecuada por   parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas]  que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles   soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el   derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad   ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a   las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos   fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta   la primacía del principio de equidad.”[19]    

Ahora bien, el derecho a la seguridad no aparece expresamente nominado como   fundamental en la Constitución, sino que ese estatus deriva de una   interpretación sistemática de la Carta Fundamental (preámbulo, arts. 2°, 12, 17,   18, 28, 34, 44, 46 y 73 C.P.), y de diversos instrumentos internacionales que   hacen parte del ordenamiento jurídico interno, en virtud del bloque de   constitucionalidad (arts. 93 y 94 C.P), como son: (i) la Convención Americana   sobre Derechos Humanos (art. 7°, Nral. 1°), incorporada a la legislación   colombiana mediante Ley 16 de 1972; y (ii) el Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos (art. 9°, Nral. 1°), aprobada mediante Ley 74 de 1968. Así   mismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1°) y   la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como   costumbre internacional a partir de la promulgación de Teherán el 13 de marzo de   1968, aluden al derecho a la seguridad (art. 3°).    

Bajo este contexto, la Corte ha precisado que el derecho a la seguridad   personal, no se circunscribe exclusivamente a los casos en los que esté   comprometida la libertad individual (protección de las personas privadas de la   libertad), sino que comprende todas aquellas garantías que en un momento dado   puedan verse afectadas y que requieran protección por parte del Estado,   concretamente la vida y la integridad personal (arts. 11 y 12 C.P), como   derechos básicos para la existencia misma de las personas[20].   Conforme a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el   énfasis principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido ser la   provisión efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la   existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos   extraordinarios de recibir daños en su contra.”[21]    

En   suma, la seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho   colectivo y fundamental, precisándose respecto de este último, que se constituye   en una garantía que debe ser preservada por el Estado, no circunscribiéndose su   ámbito de protección a las personas privadas de la libertad, sino que también se   extiende a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado requieren la   adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los   derechos fundamentales a la vida e integridad personal.    

5.                 Escala de riesgos y amenazas   para brindar protección especial por parte del Estado. Precisión conceptual   efectuada en la sentencia T-339 de 2010. Reiteración.    

En   un primer momento, la Corte hizo referencia a los tipos de riesgo (mínimo,   ordinario, extraordinario, extremo y consumado)[22], frente a los cuales debe   protegerse el derecho a la seguridad personal, precisando que dicha   categorización resulta “crucial para diferenciar el campo de aplicación del   derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos   fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con   ellos: la vida y la integridad personal.”    

Sin   embargo, de manera reciente la Corte en sentencia T-339 de 2010, consideró   necesario precisar la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin de   determinar en que ámbito se hace necesario que el Estado dispense medidas de   protección especiales. En tal contexto, señaló que “el riesgo es siempre   abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone   la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a   suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos objetivos   que muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por este motivo,   ‘cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una   amenaza’”.    

En   ese orden de ideas, indicó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a   los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud   al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de   un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga   suponer que la integridad de la persona corre peligro.” Por tal razón,   estimó necesario establecer además de una escala de riesgos, una escala de   amenazas. Al respecto, este tribunal dijo:    

“[N]o se debe hablar únicamente de escala de riesgos   sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala   se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles,   existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En   cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo   únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos   reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del   derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro.”    

De   igual manera, resaltó que también resulta impreciso hablar de riesgo   consumado, pues una vez consumado el daño, no puede hablarse de riesgo,   razón por la que dicha expresión debe ser reemplazada por daño consumado.    

En   consecuencia, la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en los   que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada por   este tribunal en los siguientes términos:    

“1) Nivel de riesgo: existe una   posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad   personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo   mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por   la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a   aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona   y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los   ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana   y a la vida en sociedad.    

Cuando una persona pertenece a este nivel,   no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su   derecho a la seguridad personal no está siendo afectado[23], en la medida en la que   el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo   de lesión.    

2)                Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la   alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer   que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En   efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del   goce pacífico de los derechos fundamentales[24],   debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción   definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte   en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos   categorías:    

a)                  amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta   categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación   concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características:    

                    i.           existencia de un peligro específico   e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;    

                  ii.           existencia de un peligro cierto,   esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una   probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en   destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro   remoto o eventual.;    

               iii.           tiene que ser importante, es decir   que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por   ejemplo, el derecho a la libertad;    

               iv.           tiene que ser excepcional, pues no   debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y.   finalmente,    

                  v.           deber ser desproporcionado frente a   los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el   riesgo.    

Cuando concurran todas estas   características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad   personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se   presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se   presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos   motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar   las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para   evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.    

b)                 amenaza extrema: una persona   se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con   todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está   en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este   nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida   y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho   a la seguridad como titulo jurídico para exigir protección por parte de las   autoridades[25].    

Por lo tanto, en el nivel de amenaza   extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino   que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del   inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la   integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el   derecho a que el Estado le brinde protección especializada.    

3)                Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del   derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo   segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección   especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida.”    

Con   base en lo anterior, cuando la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se   presenta violación alguna del derecho a la seguridad personal, pues los riesgos   que se derivan de la existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser   soportados por todas las personas[26].   Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza, se presenta la   alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de   amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en   virtud de la amenaza extrema[27].    

De   otra parte, la Corte Constitucional también ha precisado que la solicitud de   protección del derecho a la seguridad personal, exige al peticionario probar, al   menos de manera sumaria, los hechos que demuestran o permiten deducir que se   encuentra expuesto a una amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza   e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se   encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la   materialización del inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las   autoridades competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la   persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección   específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño,   especialmente cuando se trata de personas que por su actividad misma están   expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de   derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes   en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en   condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas   privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,   niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria   situación de indefensión.    

Dentro de este contexto, valga recordar que el reconocimiento y la efectividad   del derecho a la seguridad personal, imponen al Estado una carga prestacional   significativa dependiendo del grado y el tipo de amenaza existente en cada caso,   razón por la cual el legislador juega un papel importante a la hora de precisar   el contenido de este derecho mediante programas, procedimientos, medidas e   instituciones dispuestas para tal fin. No obstante, la jurisprudencia   constitucional ha dispuesto que en aquellos casos en los que no hay norma   aplicable al caso concreto, “la autoridad administrativa competente y, en   subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al de   determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la persona, para   establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso”[28], pues lo   contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la Constitución (art. 4   C.P)[29] y el carácter inalienable   de los derechos fundamentales (art. 5 C.P.).    

Con   fundamento en lo anterior, se tiene que las autoridades están instituidas para   garantizar la efectividad del derecho fundamental a la seguridad personal, no   sólo de las personas que están expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino   que tienen el deber constitucional de garantizar los derechos a la vida e   integridad personal, cuando se trata de una amenaza de tipo extremo[30].    

6.       Procedimiento administrativo para acceder o continuar con medidas de protección[31].  Decreto 4912 de 2011 modificado por el Decreto 1225 de 2012.    

6.1.          El procedimiento para acceder a   medidas de protección está definido por la ruta de protección que empieza cuando   una persona en riesgo radica una solicitud de protección a la UNP. Esta ruta de   protección también se activa cuando se debe realizar un nuevo procedimiento de evaluación del riesgo,   esto es, una vez al año o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una   variación en la ponderación del riesgo (art. 43).     

6.2.          La unidad de Gestión del Servicio –   dependencia que recibe la solicitud – analiza la competencia de la UNP teniendo   en cuenta las poblaciones objeto del programa.    

6.3.          La solicitud es enviada al Cuerpo   Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), encargado de realizar   todo el trabajo de campo para la verificación de la información con las   entidades competentes y el diligenciamiento del Instrumento Estándar de   Valoración de Riesgo concebido por la Corte Constitucional mediante el Auto 266   de 2009, necesario para la verificación del respectivo caso, con el fin de ser   analizado por el Grupo de Valoración Preliminar, esta conformado por personal de la Unidad Nacional de   Protección y de la Policía Nacional. (Art. 33)    

6.4.          El Grupo de Valoración Preliminar   sesiona con la participación de 9 entidades, 5 de carácter permanente y 4 como   invitados especiales, quienes conjuntamente analizan la situación de riesgo de   cada caso de acuerdo a la información que suministra el CTRAI para presentar el   concepto de nivel de riesgo emitido en materia de medidas idóneas ante el Comité   de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) o al comité especial   para servidores o ex servidores públicos (Art. 34 y 35).    

6.5.          El CERREM que está compuesto por 13   entidades, 5 miembros permanentes y 8 entidades invitadas, tiene como objeto   llevar a cabo la valoración integral del riesgo, así como la recomendación de   medidas de protección y acciones complementarias, teniendo en cuenta el concepto   y las recomendaciones del GVP, así como los insumos que aportan los delegados de   las instituciones que lo conforman en el marco de sus competencias para la   decisión de la adopción de las medidas o las posibles acciones complementarias   que se requieran de acuerdo al tipo de población atendida. De esta manera el   CERREM toma una decisión final respecto al caso, la cual es notificada al   Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acta, con el fin de   implementar de manera inmediata las medidas de protección al peticionario. (Art.   36, 37 y 38)    

6.6.          Para los casos de servidores y ex   servidores públicos, se adoptó un comité especial, es así como el parágrafo 4º   del señalado decreto establece que: “surtida la   instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados individualmente   ante un Comité especial conformado por el Director de la Unidad Nacional de   Protección o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la   Policía Nacional o su delegado, y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la   Unidad Nacional de Protección o su delegado, quienes definirán las medidas a   implementar.”    

6.7.          El   contenido o parte del contenido del acto administrativo será dado a conocer al   protegido mediante comunicación escrita, con las medidas de protección   aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y   Recomendación de Medidas – CERREM – o el comité especial para servidores y es   servidores públicos no recomienden medidas en razón a que el riesgo del   peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a   través de comunicación escrita.    

6.8.          En conclusión, se deben distinguir tres momentos: (i) cuando el Cuerpo   Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI) recolecta y analiza   pruebas basado en procedimientos técnicos; (ii) cuando el Grupo de Valoración   Preliminar emite un concepto sobre el nivel de riesgo de la persona,   ponderándolo como ordinario, extraordinario o extremo; y (iii) cuando, en el   caso de ex servidores públicos, el comité especial se reúne para adoptar una   decisión respecto de si se otorga o no protección a la persona y las medidas de   seguridad pertinentes, decisión que debe ser notificada personalmente.     

7.                 Derecho fundamental al debido proceso administrativo.    

Tratándose de una decisión   administrativa, cuando se logre demostrar una vulneración al derecho fundamental   al debido proceso, por inconsistencias en el procedimiento, es procedente el   amparo.    

En la sentencia T-1037 de   2008, la Corte consideró que se había vulnerado el derecho al debido proceso de   una persona que no fue vinculada al proceso de decisión del retiro de medidas de   protección, en esa ocasión este Tribunal consideró:    

Se pregunta la Corte si la decisión   administrativa de revocar una medida de protección a una persona catalogada como   en riesgo extraordinario de seguridad, adoptada como consecuencia de presuntos   manejos inadecuados por parte de la persona protegida, se puede adoptar sin que   la persona afectada pueda conocer y controvertir las pruebas que presuntamente   soportan la mencionada decisión. La respuesta a esta pregunta está clara y es   reiterada en la doctrina constitucional. En Colombia, la Constitución ordena   aplicar a los procedimientos administrativos las garantías mínimas del debido   proceso. En efecto, el primer enunciado   del artículo 29 de la Constitución señala: “El debido proceso se aplicará a toda   clase de actuaciones judiciales y administrativas” (énfasis añadido). En   consecuencia, si una persona que está siendo objeto de protección va a ser   privada de tal medida, por supuestos malos o irregulares comportamientos, es   necesario que se surta un proceso. Ciertamente, como lo ha señalado la Corte,   las garantías del debido proceso deben extenderse a todos aquellos ámbitos   penales o administrativos en los cuales el Estado ejerza el derecho   sancionatorio, es decir, cuando quiera que pueda afectar los derechos de una   persona como consecuencia de actuaciones u omisiones de esta persona que   vulneren o lesionen un bien jurídicamente tutelado por el ordenamiento. Algunas   de estas garantías, tal y como lo ha señalado la Corte de manera reiterada son,   por ejemplo, el principio de estricta legalidad, la proporcionalidad en la   reacción, la presunción de inocencia, el derecho a un recurso efectivo y el   derecho a la contradicción, entre otros. En el presente caso el Ministerio   omitió la aplicación de las garantías del debido proceso constitucional. En   particular, omitió informarle a la actora la existencia de un procedimiento que   podía conducir a una decisión que efectivamente afectaba sus derechos; las   razones concretas que conducirían a la decisión de revocarle las medidas de   protección; las pruebas en las cuales reposa tal decisión; tampoco le dio nunca   la posibilidad de controvertir las mencionadas pruebas. En consecuencia, la   decisión adoptada en virtud de la cual se cambia el esquema de seguridad como   consecuencia de presuntas prácticas inadecuadas de la periodista, debe ser   revocada.    

Así mismo, en reiteradas   ocasiones, la Corte ha tutelado el derecho al debido proceso administrativo por   falta de motivación del acto administrativo. En la SU-917 de 2010, la Corte   Constitucional dijo:    

El deber de motivación de los actos   administrativos que (por regla general) tiene la administración, hace efectiva   la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de   publicidad en las actuaciones de la administración, al tiempo que permite a los   asociados contar con elementos de juicio suficientes para ejercer su derecho de   contradicción y defensa a fin de acudir ante las instancias gubernativas y   autoridades judiciales para controlar los abusos en el ejercicio del poder. De   esta forma a la Administración corresponde motivar los actos, estos es, hacer   expresas las razones de su decisión, mientras que a la jurisdicción compete   definir si esas razones son justificadas constitucional y legalmente.    

Entonces, cuando se demuestra   una deficiente motivación del acto, lo pertinente es ordenar una nueva   motivación, donde se deben atender todas las situaciones alegadas por el   peticionario; esto incluye, las razones por las cuales no le asiste razón a un   ciudadano cuando reclama un esquema de seguridad. Con esto último, además de   brindar seguridad a la parte interesada acerca de su nivel de riesgo, al haber   analizado cada uno de sus requerimientos, permite que la motivación del acto se   haga de manera completa, y con ello, de considerarlo necesario, el ciudadano   podrá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para lo pertinente.     

8.                 Caso Concreto.     

8.1.          Acorde con las pruebas que reposan en el expediente, el señor Ibis Danilo   Yanguas Botero, fue representante estudiantil de la Universidad del Valle, fue   concejal del municipio de Palmira – Valle –, y ha sido asesor sindical del   sindicato nacional de trabajadores de la industria de la caña de azúcar 14 de   junio – SINTRACATORCE –.    

8.1.1. En su periodo como representante   estudiantil, en el año 2005, fue organizador de un paro logrando rebajas en las   matriculas para los estudiantes de sedes regionales de la Universidad del Valle;   por ello recibió múltiples amenazas que lo hicieron merecedor de un esquema de   protección – avantel y chaleco antibalas –. En este lapso su compañero de Julián   Andrés Hurtado, consejero estudiantil fue asesinado.      

8.1.3.  En el año 2011, asesoró a los   trabajadores del corte de caña para la creación de “SINTRACATORCE”. Como   consecuencia de esto y de su activismo político, el 10 de mayo de 2012 fue   objeto de amenaza contra su vida, denunciada ante la Fiscalía General de la   Nación. Resaltó que otro “compañero de lucha” fue asesinado el 27 de   abril de 2012.      

8.2.          Como consecuencia de la amenaza, la Fiscalía Seccional 146 con funciones   de jefe de unidad de Palmira, la Secretaría de Gobierno y Seguridad de la   alcaldía de Palmira y la Personería Municipal de Palmira, solicitaron a la   Policía Nacional adelantar los trámites necesarios para dar respuesta a la   petición del señor Ibis Danilo, a fin de garantizarle la seguridad y la   tranquilidad que como ciudadano le asiste.    

8.3.          El 04 de julio de 2012, el accionante solicitó que le reforzaran el   esquema de seguridad, por considerarse una “persona de protección de alto   riesgo extraordinario toda vez que tengo la calidad de dirigente político de   oposición tal como se consagra en el numeral primero del artículo 6 del decreto   4912 del 26 de diciembre de 2011, por amenazas recibidas como resultado del   trabajo que he venido desarrollando desde hace más de cuatro años, el cual   siempre he sido victima de amenazas de los grupos paramilitares de la Región   denominados Águilas Negras, y se ve amenazado mi derecho fundamental a al vida y   a la seguridad personal.”    

A pesar de esto, el Ministerio   del Interior, le retiro poco a poco el esquema de seguridad: el 1 de enero de   2012 le retiró el avantel, luego le quitaron los vales del combustible, el 16 de   agosto de 2012 el carro y finalmente el 4 de diciembre, del mismo año, el   escolta que tenía a cargo.    

8.4. El 23 de noviembre de 2012, la   Secretaría Técnica del Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos de   la Unidad Nacional de Protección profirió una comunicación de validación de   estudio de nivel de riesgo ordinario, en la cual le informan al accionante que:    

Para la Unidad   Nacional de Protección es grato comunicarle que el resultado de su estudio de   nivel de riesgo fue validado como ORDINARIO, para su tranquilad, la   determinación a la cual se llegó obedece a las indagaciones, verificaciones y   labor de campo hechas por personal calificado que hace parte de la UNP, insumo   con el cual se hizo el diligenciamiento del Instrumento Estándar de Valoración   de Riesgo, matriz creada por el Ministerio del Interior y de Justicia y   encontrada adecuadamente concebida para valorar el riesgo en casos individuales   por la Corte Constitucional mediante el Auto 266 de 2009, con base en la cual el   Grupo de Valoración Prelimar analizó su situación de riesgo.    

(…)    

La Unidad Nacional de   Protección (….) llevó su caso ante el Comité Especial para Servidores y ex   Servidores Públicos, dando cumplimiento al contenido del parágrafo 4, artículo   40 del Decreto en mención.    

(…)    

La Unidad Nacional de   Protección le comunica que la ponderación de su nivel de riesgo fue ORDINARIO y   que en consecuencia no habrá lugar a la implementación de medidas de protección   por parte de la UNP.    

8.5.          Los jueces de instancia   consideraron vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del señor   Yanguas, porque la decisión adoptada por el Comité Especial de Servidores y Ex   Servidores Públicos de la Unidad Nacional de Protección, el 23 de noviembre de   2012, no le fue notificada personalmente al accionante, por esto ordenó la   notificación personal de dicho acto administrativo. Con fecha del 04 de febrero   de 2013[32],   la UNP profirió una nueva comunicación, con contenido idéntico a la del 23 de   noviembre de 2012, y se la comunicó al señor Ibis Yanguas.    

8.6.          El accionante considera vulnerado   su derecho a la seguridad personal porque al negársele el esquema de seguridad,   la UNP no tuvo en cuenta que por su condición de: (i) dirigente político de un   partido de oposición – Polo Democrático Alternativo -; (ii) asesor sindical de   SINTRACATORCE; y (iii) defensor de los menos favorecidos; y que (iv) ha recibido   amenazas contra su vida.       

8.7.     Respecto   del nivel de riesgo del accionante:    

8.7.1. En la respuesta a la demanda de   tutela, la UNP manifestó el CERREM valoró el riesgo del actor como ordinario,   motivo por el cual él no es objeto de implementación de medidas de protección.   En cumplimiento del fallo de primera instancia, el comité especial comunicó al   actor su decisión de retirar el esquema de seguridad fundamentado en el estudio   de riesgo realizado, que lo ubicó en riesgo ordinario.    

8.7.2. La Sala considera que la función de   establecer el nivel de riesgo y las posibles medidas que se deben adoptar para   la seguridad personal de los ciudadanos, esta en cabeza de la Unidad Nacional de   Protección, pues esta es quien cuenta con la infraestructura técnica, con todo   el material probatorio y con el personal idóneo para dar una valoración ajustada   a la situación de seguridad del demandante. Basándose, como ya se indicó, en los   estudios del CTRAI y en el concepto del GVP.    

Al respecto, se reitera la   sentencia T-059 de 2012 que dijo:    

De otro lado, cuestionar la efectividad del   estudio de seguridad, para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo   evalúe, carece de sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito. El cual   como se dijo pretende ser objetivo, justamente para conjurar de manera efectiva   el riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a población vulnerable. Lo   anterior resulta lógico, pues el estudio de nivel de riesgo sólo puede tener un   resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la   seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de tutela, cuya función no es la   seguridad personal de los ciudadanos colombianos, no podría de manera confiable   y eficaz determinar quién necesita medidas especiales de protección y quién no.    

Por lo anterior, la Sala no   encuentra vulnerado el derecho a la seguridad personal del accionante, toda vez   que su situación de riesgo ya fue analizada por la autoridad competente, la cual   lo ubicó en riesgo ordinario, y en sede de tutela, no se cuenta con un soporte   probatorio sólido y mucho menos técnico para contradecir la decisión   administrativa adoptada por el comité especial de servidores y ex servidores   públicos del CERREM, al ubicarlo en riesgo ordinario. Más aún cuando las UNP,   considera que el accionante no hace parte de la población que se encuentra al   cuidado de la entidad, como se verá a continuación.    

8.8.          Respecto de la pertenencia del   accionante en la población protegida por la UNP.    

8.8.1.  En la respuesta a la acción   de tutela, la UNP dijo que el accionante no hacia parte de alguna de las   poblaciones relacionadas en los artículo 6º[33]  y 7º[34]  del Decreto 4912 de 2011 modificado por el artículo 3º del Decreto 1225 de 2012,   por lo tanto no era competencia de la entidad otorgarle medidas de protección,   indicándole al actor de debería acudir a las autoridades encargadas.    

Si bien, las 2 comunicaciones   que obran en el expediente – 23 de noviembre de 2012 y 4 de febrero de 2013 –,   que comunicaron la decisión de la administración que retirar las medidas de   protección al señor Yangua, fueron motivadas en el resultado que arrojó el   estudio de seguridad y el concepto del grupo previo de verificación; nada se   dijo en ellas respecto de la condición de no pertenecer al grupo de la población   que ellos tienen a cargo.    

Lo anterior podría resultar   contradictorio, ¿por qué si no hace parte de la población a cargo de la UNP, le   hicieron un estudio de riesgo? La respuesta es porque, como se mencionó en el   procedimiento expuesto en el punto 6 de las consideraciones, el estudio de   riesgo puede iniciar por petición de parte o de oficio, la última cuando se   cumple 1 año de haberse implementado las medidas o cuando las circunstancias del   beneficiario cambiaron. Además, porque la ruta de protección puede iniciar   dándole credibilidad a las declaraciones de los ciudadanos, quienes deben   indicar a que grupo de protección pertenecen, y en el trascurso de la misma es   posible que se determine si efectivamente hace o no parte de dicha población.    

8.8.2.  En este caso, concurrieron 2   situaciones; por una parte el accionante solicitó más protección por su   condición de dirigente político de un partido de oposición – Polo Democrático   Alternativo -, asesor sindical de SINTRACATORCE y defensor de los menos   favorecidos; y por otra parte, la UNP inició un estudio de riesgo de oficio. Sin   perjuicio de la manera como se activa el mecanismo administrativo para ser   beneficiario de los programas de protección de la Unidad Nacional de Protección,   la ruta de protección es la misma (consideración No. 6). Es decir, que en las   dos situaciones, se deben hacer las verificaciones, indagaciones y labores de   campo requeridas para adoptar una decisión, la cual, como se mencionó   anteriormente, la Sala no es competente para controvertir.    

Sin embargo, los actos   administrativos que comunicaron la decisión adoptada por el comité especial – 23   de noviembre de 2012 y 4 de febrero de 2013 –, no mencionan esta situación,   puesta de presente únicamente en la respuesta a la demanda de tutela. Por esto,   la Corte considera que en ellas existe falta de motivación respecto de la   calidad del accionante para ser beneficiario de la UNP. Condición necesaria,   para que él, de considerarlo necesario, acuda a la jurisdicción competente a   desvirtuar la posición de la administración.       

Adicionalmente, en dichas   motivaciones no se menciona nada relacionado con la amenaza denunciada por el   actor ante la Fiscalía General, ni tampoco los requerimientos de las autoridades   locales a la Policía Nacional solicitando protección para el accionante “por   ser victima de amenazas” (la Fiscalía Seccional 146 con funciones de jefe de   unidad de Palmira, la Secretaría de Gobierno y Seguridad de la alcaldía de   Palmira y la Personería Municipal de Palmira). Y en la respuesta de la demanda   la administración se limita a sugerir “al peticionario acudir ante la entidad   competente para tal fin.”    

8.9.          Por lo anterior, se le ordenará a la UNP que realice una nueva motivación de la decisión adoptada por el   comité especial de servidores y ex servidores públicos el 16 de noviembre de   2012, donde brinden claridad acerca de porqué las situaciones de amenaza   planteadas por el accionante y por las autoridades locales, no hacen necesario   un esquema de seguridad, basándose, como lo ordena la reglamentación vigente, en   el estudio de seguridad y riesgo y en el concepto del Grupo de Valoración   Preeliminar.    

Adicionalmente, si es el caso, deberán motivar porqué consideran que el   accionante no hace parte de la población protegida por el programa dirigido por   la Unidad Nacional de Protección, específicamente respecto de su calidad de   asesor sindical y líder político de oposición. Si la UNP no es la encargada de   la protección del señor Yanguas, deberá informarle cuales son las otras   autoridades que pueden prestarle protección, de ser el caso.    

Con   todo lo anterior, el accionante podrá acudir a la jurisdicción contencioso   administrativa, de considerarlo necesario, para refutar los puntos de desacuerdo   con la administración.        

8.10.Como consecuencia de lo anterior, se confirmará los fallos de instancia que   tutelaron el derecho al debido proceso, pero por las razones expuestas en esta   providencia.    

9.                 Razón de la decisión.    

9.1.          Síntesis del caso.    

Para la Corte, la comunicación del 23 de noviembre de 2012, donde le informaron   al señor Yanguas del retiro de las medidas de protección con que contaban, fue   deficientemente motivada. Lo anterior, porque se limita a mencionar que el   estudio de seguridad arrojó un resultado de “ordinario”, pero no menciona   si el actor pertenece o no al grupo de población protegida por la UNP, ni las   opciones con que él cuenta, diferentes a la protección que presta la Unidad,   para salvaguardar su vida.    

9.2.          Regla de decisión.    

Cuando se demuestra una falta   de motivación del acto administrativo, se debe tutelar el derecho fundamental al   debido proceso y ordenar una nueva motivación. En ella, se deben atender todas   las situaciones alegadas por el peticionario, explicando las razones por las   cuales no le asiste razón a la persona cuando reclama un esquema de seguridad,   si es del caso. Con esto último, además de brindar seguridad a la parte   interesada acerca de su nivel de riesgo, al haber analizado cada uno de sus   requerimientos, permite que la motivación del acto se haga de manera completa, y   con ello, de considerarlo necesario, el ciudadano podrá acudir a la jurisdicción   contencioso administrativa para lo pertinente.     

III. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la   Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.  CONFIRMAR la sentencia   proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil -, el 12 de   marzo de 2013, que confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Superior de   Buga – Sala de decisión Civil Familia –, el 18 de enero de 2013; que TUTELARON   el derecho fundamental al debido proceso del señor Ibis Danilo Yanguas Botero,   pero por las razones expuestas en esta providencia.       

SEGUNDO.  ORDENAR   a la Unidad Nacional de Protección, que dentro de las 48 horas siguientes a la   notificación de esta sentencia, realice una nueva   motivación de la decisión adoptada por el comité especial de servidores y ex   servidores públicos el 16 de noviembre de 2012, donde brinden claridad acerca de   porqué las situaciones de amenaza planteadas por el accionante y por las   autoridades locales, no hacen necesario un esquema de seguridad, basándose, como   lo ordena la reglamentación vigente, en el estudio de seguridad y riesgo y en el   concepto del Grupo de Valoración Preeliminar.    

Adicionalmente, si es el caso, deberán motivar porqué consideran que el   accionante no hace parte de la población protegida por el programa dirigido por   la Unidad Nacional de Protección, específicamente respecto de su calidad de   asesor sindical y líder político de oposición. Si la UNP no es la encargada de   la protección del señor Yanguas, deberá informarle cuales son las otras   autoridades que pueden prestarle protección.    

TERCERO. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones   previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional y cúmplase.    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] En el folio 41 reposa una constancia de la Universidad del Valle donde   hace constar que el demandante fue representante estudiantil durante el periodo   comprendido entre el 20 de diciembre de 2005 y el 4 de junio de 2008, designado   mediante Resolución No. 3.133 del 19 de diciembre de 2005.    

[2] En los folios 5 y 6 reposa la denuncia interpuesta el 5 de enero de   2009 ante la Fiscalía General de la Nación, por presuntas amenazas contra la   vida del señor Ibis Danilo Yaguas Botero.     

[3] Escrito de Tutela. Fl 64 del cuaderno No. 1.    

[4] En el folio 44 reposa una constancia de que el señor Ibis Danilo le   contribuye al sindicato nacional de trabajadores de la industria de la caña de   azúcar 14 de junio – SINTRACATORCE -, como assor en materia sindical y les ha   ayudado a formar el sindicato.    

[5] En el folio 49 está un escrito que señala: “EN TU CUMPLEÑOS TE QUEREMOS   DECIR GRAN HIJUEPUTA QUE NOS LA DEBES Y NOS LA VAS A PAGAR COMO NOS LA PAGO   DANIEL AGUIRRE. Atentamente AUC – Águilas Negar.”      

[6] En los folios 1, 2 y 3 se encuentra la denuncia interpuesta el 10 de   mayo de 2012 ante la Fiscalía General de la Nación, por presuntas amenazan   contra la vida del señor Ibis Danilo Yaguas Botero.    

[7] Escrito en los folios 51 y 52.    

[8] En el folio 61 está la carta dirigida al señor Luis Eduardo Lopera,   escolta del accionante, donde le comunican la terminación del contrato por la   finalización de la obra o labor contratada.    

[9] La Unidad Nacional de Protección fue vinculada   al proceso de tutela por parte del Tribunal Superior de Buga – Sala Civil   Familia – mediante auto del 18 de diciembre de 2012. Escrito de contestación de   la acción de tutela. Folios 85 a 107 del cuaderno No. 1.    

[10]Sentencia de primera instancia. Folios 108 a   118 del cuaderno No.1.    

[11] Fl. 117 del cuaderno No. 1    

[12] Escrito de Impugnación. Folios 124 a 127 del   cuaderno No. 1.    

[13] Sentencia de segunda instancia. Folios 16 a 28   del cuaderno No.2.    

[14] Fl. 24 del Cuaderno No. 2.    

[15] En Auto del dieciséis (16) de mayo de 2013 de   la Sala de Selección de tutela No 5 de la Corte Constitucional, se dispuso la   revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.    

[16] Véanse las sentencias T-728 de 2010, T-339 de 2010, T-134 de 2010,   T-1037 de 2008, T-1254 de 2008, T-1101 de 2008, T-496 de 2008, T-1037 de 2006,   T-686 de 2005, T-683 de 2005, T-634 de 2005, T-524 de 2005, y T-719 de 2003.    

[17] T-719 de 2003.    

[18] Ibídem.    

[19] Ibíd.    

[20] Así por ejemplo, la Corte en la Sentencia T-719 de 2003, M.P Manuel   José Cepeda Espinosa, señaló que el Constituyente expresamente proscribió la   sujeción de las personas a ciertos riesgos que consideró inaceptables: el riesgo   a ser sometidas a tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles,   inhumanos o degradantes (art. 12 C.P), el riesgo de ser sometidas a esclavitud,   servidumbre o trata (art. 17 C.P), el riesgo de ser molestadas por sus   convicciones o creencias (art. 18 C.P), el riesgo de ser molestadas directamente   en su persona o en su familia (art. 28 C.P), el riesgo de ser objeto de   persecución en forma tal que deban buscar asilo (art. 34 C.P), los múltiples   riesgos a los que están expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes   de “toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso   sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.),   los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad,   especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros   a los que están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en   nuestro país (art. 73).    

[21] Ibídem.    

[22] T-719 de 2003.    

[23] Esto es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es   aquel que faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener   protección especial por parte del Estado.    

[24] Como se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza,   se vulneran diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria,   se vulnera el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza   extrema, también se inicia la violación de los derechos a la vida y a la   integridad personal.    

[25] Así, en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la   vida y a la integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por   ejemplo, el derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.    

[26] Otro problema de índole conceptual advertido por la Corte, es que   cuando la persona está sometida a un riesgo ordinario, no tiene derecho a   obtener protección en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas,   pues se trata de un título jurídico de imputación en el que el Estado en   desarrollo de una actividad legítima, crea una amenaza excepcional que perjudica   a un ciudadano o a un grupo específico de ciudadanos.    

[27] T-339 de 2010.    

[28] ibídem.    

[29] “[c]arácter normativo y aplicación directa de la Constitución son en   realidad cuestiones diferentes, aunque íntimamente relacionadas. Que una   Constitución es normativa significa sencillamente que es vinculante, o en   oposición a lo que ocurrió en el pasado, que no es programática. Que goza de   aplicación directa supone además que su contenido prescriptivo puede hacerse   valer en todo caso de conflictos, sin necesidad de la llamada interpositio   legislatoris.” PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia   constitucional y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2009, p. 111.    

[30] T-719 de 2003.    

[31] Decreto 4912 de 2011 modificado por el Decreto 1225 de 2012.    

[33] Artículo  6°. Protección de personas en situación de   riesgo extraordinario o extremo. Modificado   por el art. 2, Decreto Nacional 1225 de 2012. Son objeto de protección en razón del riesgo:    

1. Dirigentes o activistas de   grupos políticos y especialmente de grupos de oposición    

2. Dirigentes, representantes o   activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de victimas,   sociales, cívicas, comunales o campesinas.    

3. Dirigentes o activistas   sindicales.    

4. Dirigentes, representantes o   activistas de organizaciones gremiales.    

5. Dirigentes, Representantes o   miembros de grupos étnicos.    

6. Miembros de la Misión Médica    

7. Testigos de casos de violación a   los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario.    

8. Periodistas y comunicadores   sociales.    

9. Víctimas de violaciones a los   Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, incluyendo   dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población desplazada o   de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo.    

10. Servidores públicos que tengan   o hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la   política de derechos humanos y paz del Gobierno Nacional.    

11. Ex servidores públicos que   hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la   Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.    

12. Dirigentes del Movimiento 19 de   Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS, el Ejército Popular de   Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, el   Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente Francisco Garnica de la   Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente Revolucionario Comandos   Armados, MIR, COAR y las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo,   Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de la   ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno Nacional en   los años 1994 y 1998 y se reincorporaron a la vida civil.    

13. Dirigentes, miembros y   sobrevivientes de la Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano.    

14. Apoderados o profesionales   forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones   de derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario    

15. Docentes de acuerdo a lo   establecido en la Resolución 1240 de 2010 del Ministerio de Educación Nacional,   sin perjuicio de las responsabilidades de protección del Ministerio de Educación   estipuladas en la misma.    

16. Hijos y familiares de ex   Presidentes y ex Vicepresidentes de la República.    

17. Servidores públicos, con   excepción de aquellos mencionados en el numeral d) del presente artículo, y los   funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la   Nación quienes tienen su propio marco normativo para su protección.    

18. Embajadores y Cónsules   extranjeros acreditados en Colombia.    

19. Autoridades religiosas.    

[34] Artículo  7°. Protección de personas en virtud del   cargo. Modificado   por el art. 3, Decreto Nacional 1225 de 2012. Son personas objeto de protección en virtud del cargo.    

1. Presidente de la República de   Colombia y su núcleo familiar. Los demás familiares que soliciten protección,   estarán sujetos al resultado de la evaluación del riesgo.    

2. Vicepresidente de la República   de Colombia y su núcleo familiar.    

3. Los Ministros del Despacho.    

5. Procurador General de la Nación.    

6. Contralor General de la   República.    

7. Defensor del Pueblo en el orden   nacional.    

8. Senadores de la República y   Representantes a la Cámara.    

9. Gobernadores de Departamento.    

10. Magistrados de la Corte   Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo   Superior de la Judicatura.