T-602-13

           T-602-13             

Sentencia   T-602/13    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido    

El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que   le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y   satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política   consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y   asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo   efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social,   sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la   ejecución de dichos programas. el derecho a la vivienda digna está   íntimamente relacionado con el derecho a la vida en condiciones dignas y que de   conformidad con la Observación General No 4, debe procurarse que la   materialización del derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de la   tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e   infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f)   lugar y g) adecuación cultural.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION   DESPLAZADA-Procedencia de la acción de   tutela    

La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una consolidada línea frente   a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza de quienes, por sus   características particulares, son considerados sujetos de especial protección   constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a través del mecanismo   constitucional de la tutela, las personas en situación de desplazamiento han   sido objeto de especial protección debido a las condiciones de vulnerabilidad   que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración de sus derechos   constitucionales fundamentales. la acción de tutela es procedente como mecanismo   constitucional de protección de los derechos fundamentales de la población   desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el punto de vista de la naturaleza y   alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, en especial, la   vivienda digna, contiene un matiz particular, en tanto la población desplazada   ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto, es válido concluir que el   amparo resulta necesario cuando se ejerce con el objetivo de proteger el derecho   a una vivienda digna de dicha población.    

SUBSIDIO DE VIVIENDA-Mecanismo para el desarrollo progresivo del derecho a   la vivienda digna    

OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE   POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer   soluciones de cumplimiento inmediato    

Las responsabilidades de   las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la   población desplazada, adquiere una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que   abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para   afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo que   hace necesaria y ostensible la protección del Estado.    

POSTULACION DE POBLACION DESPLAZADA AL SUBSIDIO DE   VIVIENDA FAMILIAR ANTE FONVIVIENDA-Régimen   jurídico y procedimiento    

Las Cajas de Compensación   deben desarrollar por su cuenta los procesos de divulgación, comunicación,   información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de la   información, digitación, ingreso al RUP (Registro Único de Postulantes del   Gobierno Nacional), pre-validación, apoyo a las actividades de asignación a   cargo de FONVIVIENDA, seguimiento y verificación de los documentos para hacer   efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus   modalidades, con el fin de garantizar la debida inversión de los recursos, de   acuerdo con las leyes y disposiciones que rigen el subsidio familiar de   vivienda. Dentro de las obligaciones establecidas en el contrato de encargo de   gestión, las Cajas de Compensación deben preparar la información que luego es   entregada a los aspirantes al subsidio de vivienda, la cual debe incluir los   requisitos y procedimientos de acceso al mismo. Una vez recibida la información,   ésta debe ser revisada por cada una de las cajas, garantizando que se hayan   presentado todos los documentos requeridos, actividad que estará precedida por   la oportuna orientación y aclaración a cada uno de los postulantes para el   cumplimiento de los requisitos. Una vez recopilada la información por parte de   las Cajas de Compensación, aquella debe ser remitida a FONVIVIENDA, quien se   encargará de revisarla para posteriormente expedir el correspondiente acto   administrativo señalando quiénes lograron ser calificados para la asignación del   subsidio y quienes fueron rechazados.    

POLITICA PUBLICA DE   ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Disposiciones sobre la   oferta de proyectos para la aplicación del subsidio    

Las soluciones de vivienda   para las cuales se puede aplicar el subsidio son aquéllas que pueden o no   construir directamente los oferentes. Estos, a su vez, están caracterizados por   ser una persona natural o jurídica, con patrimonio autónomo y cuyo vocero es una   sociedad fiduciaria o la entidad territorial. El proyecto de vivienda presentado   por el oferente debe advertir la prohibición expresa de que el mismo se   encuentre localizado en “i) barrios no legalizados por el respectivo municipio;   ii) zonas de alto riesgo no mitigable; iii) zonas de protección de los recursos   naturales; iv) zonas de reserva de obra pública o de infraestructuras básicas   del nivel nacional, regional o municipal; v) áreas no aptas para la localización   de vivienda, de acuerdo con los planes de ordenamiento territorial”. Los   oferentes deben contar con el permiso adecuado para poder construir conforme las   normas urbanísticas. A esto se le denomina elegibilidad, acto formal a través de   la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad   evaluadora “emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de   vivienda a los cuales los beneficiarios aplicarán el subsidio familiar de   vivienda. La elegibilidad se emitirá previa verificación del cumplimiento de los   requisitos exigidos por las normas urbanísticas, arquitectónicas y de   sismoresistencia (…)”.el proceso de asignación de subsidios para la aplicación   de los mismos en los proyectos de vivienda destinados a la población en   situación de desplazamiento cuenta con dos grandes etapas. La primera de ellas   consiste en la constitución de la oferta de vivienda en cada una de las   entidades territoriales, en donde estas presentarán planes o proyectos de   solución de vivienda de acuerdo a los parámetros señalados en el Decreto 2190 de   2009. La segunda es consecuencia de la anterior, en tanto una vez se conocen   cuáles proyectos de vivienda cuentan con el certificado de elegibilidad,   Fonvivienda asignará los subsidios de acuerdo a la postulación que haya hecho   cada beneficiario.    

PROYECTOS DE VIVIENDA PARA   POBLACION DESPLAZADA-Reglas sobre la supervisión y vigilancia    

SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA   LA POBLACION DESPLAZADA-Reglas sobre la vigencia    

El artículo 51 del Decreto   2190 de 2009, contempla dos clases de vigencia de acuerdo al origen de los   recursos y, según sea el caso, también establece la respectiva prorroga así: (i)    si el subsidio es otorgado con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional,   tendrá una vigencia de seis meses contados desde el primer día del mes siguiente   a la fecha de su asignación;  (ii) si es asignado por la Caja de   Compensación Familiar, la vigencia será de doce meses.    

DERECHO A LA VIVIENDA   DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por retraso en la ejecución de   proyectos de vivienda para aplicar subsidio    

Observa la Sala que así el proyecto de   vivienda ya no se lleve a cabo, sí se ha vulnerado el derecho a la vivienda   digna de las accionantes y sus núcleos familiares, pues lo que realmente ha   puesto en una situación de constante vulnerabilidad a las peticionarias es la   espera que han soportado para poder lograr aplicar el subsidio y, finalmente,   recibir la vivienda a satisfacción. La Sala concluye que los retrasos   presentados, vulneraron el derecho a la vivienda digna de las accionantes, pues   a pesar de que han cumplido a cabalidad los requisitos para ser beneficiarias   del subsidio, aún hoy se encuentran a la espera de que el acceso a una vivienda   digna se materialice.    

SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Llamado a Fonvivienda para que, en razón a las   facultades de investigar y sancionar a los constructores de los proyectos de   vivienda, cumpla sus funciones    

La Sala no puede pasar   por alto el papel fundamental que cumple Fonvivienda en la implementación de la   política de vivienda. Se hace necesario resaltar esto, debido a que en respuesta   a las acciones de tutela, señaló que su única función comprendía el otorgamiento   de los respectivos subsidios. La Sala hace un llamado de atención a dicha   entidad al considerar que su papel va mucho más allá, pues también le compete   vigilar la adecuada implementación de las políticas gubernamentales en esta   materia, dentro de lo cual se resalta su deber de investigar y sancionar a los   oferentes, constructores y demás sujetos intervinientes en el proceso de   desarrollo de los planes de vivienda, cuando quiera que estos incumplan en la   ejecución de los mismos, tal como sucede en los casos que se revisan; todo ello   con fundamento en el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012.    

      

Referencia: expedientes T-3.872.851 y   T-3.881.621    

Acción de tutela presentada por Graciela del Carmen Salcedo López (T-3.872.851) y   Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de   Desarrollo Territorial -FINDETER-, la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter-   y la Caja de Compensación Familiar de la Guajira (COMFAGUAJIRA).    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Derechos fundamentales invocados: vida y   vivienda digna    

Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos   mil trece (2013)    

La   Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub -quien la preside– Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión de los fallos proferidos por la Sala Civil, Familia,   Laboral del Tribunal Superior de Riohacha, que confirmó la sentencia proferida   por el Juzgado Primero Promiscuo de Maicao (Guajira), dentro de la acción de   tutela incoada por Graciela del Carmen   Salcedo López (T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), contra el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda   -Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-, la Asociación   de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de Compensación Familiar de la Guajira   (Comfaguajira).    

1. ANTECEDENTES    

En   escritos presentados de forma separada, las accionantes interpusieron acción de   tutela en contra de las entidades antes referidas,   por considerar que estas vulneraron sus derechos fundamentales a la vida y a la   vivienda digna, en razón a los retrasos que se han presentado en la construcción   del proyecto de vivienda al cual aplicaron el subsidio otorgado por Fonvivienda.   La solicitud de amparo está sustentada en los siguientes:    

1.1.   HECHOS    

1.1.1. Las señoras Graciela del Carmen Salcedo López   (T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), actuando en nombre propio y   en representación de sus hijos menores de 18 años, interpusieron acción de   tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo   Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial   -Findeter-, la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de   Compensación Familiar de la Guajira (Comfaguajira), a quienes les atribuyen la   presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la   vivienda digna, a la familia, a la igualdad, al libre desarrollo de la   personalidad, a la protección especial de la población desplazada y a los   derechos de los niños.    

1.1.2. Comentan las accionantes en sus respectivos escritos de   tutela, que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante Resolución   No. 940 del 22 de noviembre de 2011[1], les asignó un subsidio   familiar de vivienda urbana por un valor de $16.068.000, para ser aplicado al   proyecto de vivienda “Urbanización Luna del Río” en el municipio de Albania,   departamento de la Guajira.    

1.1.3. Señalan que de acuerdo con el acto administrativo, el   subsidio puede ser usado únicamente para acceder a la solución de vivienda   ofertada en el proyecto “Urbanización Luna del Río”, teniendo en cuenta que fue   para el cual se inscribieron en los procesos efectuados previamente[2];   en tal sentido, cuentan que se estableció un plazo de seis meses para la   implementación del proyecto, contados a partir del primer día del mes siguiente   a la fecha de publicación de la resolución en el Diario Oficial.    

1.1.4. Arguyen que con un subsidio de $16.000.000 no se puede   conseguir una vivienda sin ningún tipo de gravamen. Además, indican que se   dirigieron a la Caja de Compensación Familiar de la Guajira para averiguar el   estado del proyecto, donde, según cuentan, les informaron que la construcción   excedería el plazo de seis meses inicialmente previsto.    

1.1.5. En el mismo sentido, sostienen que el proyecto   “Urbanización Luna del Rio” “no cuenta con las garantías mínimas, debido a   que se describe un lote diferente al que corresponde al descrito en la escritura   pública No 235 de 2009 (sic), la cual se refiere a un lote de 20 has,   cuya medida se encuentra en los documentos aportados, así, mismo (sic)  el estudio del suelo se ha realizado sobre un predio ubicado entre las calles   8 y 8B y las carreras 21 y 22ª en el casco Urbano del municipio de Albania-La   Guajira, en el cual esta nomenclatura no existe (…)”. Aunado a esto, afirman   que el 23 de marzo de 2012, Findeter manifestó que aún no se había elegido a la   persona jurídica encargada de implementar dicho proyecto.    

1.1.6. Para los accionantes, lo anterior demuestra la   improvisación de las entidades demandadas y la falta de respeto con la población   desplazada, pues son constantes los problemas de coordinación, insuficiente   apropiación de recursos, obstáculos administrativos y procedimientos   innecesarios, lo cual ha agravado su condición de vulnerabilidad.    

1.1.7. Conforme a lo anterior, solicitan al juez de tutela   que, de acuerdo con las obligaciones de cada entidad demandada, se ordene:   (i)  el reconocimiento pleno y efectivo de los derechos fundamentales invocados,   (ii)  la actualización del valor asignado a los subsidios de vivienda, para que exista   la posibilidad de adquirir una vivienda nueva, (iii) otorgarles un   albergue temporal mientras subsista su estado de vulnerabilidad, y (iv)  la indemnización de los daños causados.    

1.2.   PRUEBAS DOCUMENTALES    

Obran en cada uno de   los expedientes las siguientes pruebas documentales:    

1.2.1. Copia de los documentos de identificación de cada una   de las accionantes y de sus respectivos hijos menores de dieciocho años.    

1.2.2. Copia del certificado de elegibilidad No.   POD-2012-0005, expedido por Findeter el 20 de enero de 2012.    

1.2.3. Copia del certificado expedido por la   Administración Pública Cooperativa de Albania-Triple A el 2 de diciembre de   2011, en donde señala que la red matriz del sistema de acueducto y   alcantarillado del Albania se encuentra disponible para ser interconectada con   las redes del proyecto de vivienda “Luna del Río”.    

1.2.4. Copia del certificado expedido por la   Corporación Autónoma de la Guajira -Corpoguajira- el 22 de diciembre de 2011,   donde señala que el predio La Unión, donde se va a desarrollar el proyecto de   vivienda “Luna del Río”, cuenta con el permiso para el plan de aprovechamiento   forestal.    

1.2.5. Copia del certificado expedido por el Jefe de   Desarrollo Urbano municipal de Albania el 21 de diciembre de 2011, donde   manifiesta que “el predio ubicado entre calles 1 y 5 y cras 7 y 16,   identificado con cedula catastral No. 00000200060008000 en zona urbana del   municipio de Albania –la Guajira, es apto para urbanizar por tanto la   servidumbre que presenta el lote por parte de Ecopetrol, Centragas y Gases de la   Guajira S.A. E.S.P., no afecta en ningún aspecto el proyecto ya que este es un   inmueble de 20 HAS y la proyección de la urbanización cumple con todos los   requerimientos para su ejecución, de acuerdo a lo establecido en la Resolución   0895 de 2011 artículo 12 numeral 2 literal b”.    

1.2.6. Copia de la Resolución No. 455 del 25 de noviembre de   2011, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Albania y “POR EL   CUAL SE CONCEDE UNA LICENCIA URBANÍSTICA CLASE CONSTRUCCIÓN EN PREDIO URBANO”,   en concreto, para el proyecto de vivienda de interés social denominado “Luna del   Río”.    

1.3.     ACTUACIONES PROCESALES    

1.3.1. Aclaración previa    

Las acciones de tutela de la referencia fueron   presentadas por separado, sin embargo, la Sala observa que se trata del mismo   escrito y, además, las entidades demandadas son las mismas. Igualmente, fueron   conocidas por el mismo juez en primera y segunda instancia, quienes profirieron   fallos similares cuyas diferencias versan en la forma y no en el fondo. Por esta   razón, en adelante la Sala se referirá a los expedientes acumulados como si   fueran uno solo, salvo en las decisiones judiciales, donde discriminará en qué   fecha fueron proferidas cada una de ellas.    

1.3.2. Contestación de la   demanda    

Inicialmente, las acciones de tutela fueron conocidas   en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Riohacha, quien   profirió sentencia favorable a las accionantes el 3 de agosto de 2012. Una vez   concedido el recurso de alzada, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia   advirtió su falta de competencia porque uno de los demandados era el Fondo de   Nacional de Vivienda, por tanto, al ser esta una entidad del sector   descentralizado por servicios, la competencia en primera instancia radica en el   juez con categoría de circuito. En razón a ello, decretó la nulidad de todo lo   actuado a partir del auto que avocó conocimiento de las acciones de tutela, sin   perjuicio de la validez de las pruebas incorporadas.        

Como consecuencia de lo anterior, sometidas nuevamente   a reparto las solicitudes de amparo, su conocimiento correspondió en primera   instancia al Juez 1º Promiscuo del Circuito de Maicao (Guajira), autoridad   judicial que admitió las demandas y corrió traslado a las entidades accionadas,   las cuales respondieron de la siguiente forma:    

1.3.1. Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-.    

           El Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- manifestó su oposición a la   prosperidad de las acciones de tutela por considerar que no ha violado derecho   fundamental alguno de las accionantes. En tal sentido, adujo que, dentro del   ámbito de sus competencias, ha venido realizando todas las actuaciones   necesarias para garantizar el beneficio habitacional de los hogares en situación   de desplazamiento.    

Frente a las accionantes, indicó que   ellas son beneficiarias de un subsidio de vivienda por el valor de $16.068.000   conforme con la Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011, y que solo puede   ser aplicado a la urbanización “Luna del Río” en el municipio de Albania,   Guajira, teniendo en cuenta que fue a este proyecto habitacional al que se   postularon y en vista de las condiciones establecidas en la Resolución No. 22 de   2012, artículos 7 y 8. Además, informó que el subsidio tiene una vigencia de   seis meses y está vigente hasta el 1º de octubre de 2012.    

1.3.2. Caja de Compensación Familiar de la Guajira   -Comfaguajira-    

La Caja de Compensación de la Guajira -Comfaguajira-  adujo que en razón al contrato de gestión contraído con Fonvivienda, sus   obligaciones son netamente operativas. Así, aclaró que la entidad encargada de   validar la información, rechazar, calificar, asignar y pagar las solicitudes   para subsidio de vivienda con recursos del presupuesto nacional es Fonvivienda.   Por esta razón, sostuvo que en ningún momento ha vulnerado los derechos   fundamentales de los accionantes.      

1.3.3. Alcaldía Municipal de Albania    

La Alcaldía Municipal de Albania solicitó declarar   improcedentes las acciones de tutela. Al respecto, indicó que para la ejecución   pronta del proyecto “Luna del Río”, el certificado de elegibilidad No.   POD-2012-0005 fue expedido por FINDETER el 20 de enero de 2012 y sólo se   notificó hasta el 17 de julio ese año, fecha a partir de la cual se cuenta con   un plazo de diez días para impugnarlo, recurso que el municipio tiene intención   de ejercer “en razón a que se han encontrado múltiples inconsistencias e   irregularidades en la expedición de actos internos emanados de la alcaldía   durante la pasada administración y en actuaciones adelantadas por ASOVITER y por   FINDETER que han venido a afectar la continuación del proyecto”.           

Sobre las inconsistencias, indicó que las dimensiones   del lote señaladas en el proyecto no son las reales y que el mismo está   “montado”  sobre unas medidas que no existen de acuerdo a la escritura del predio. Por lo   anterior, aduce que estas situaciones “no pueden dar lugar a que el municipio   sea el único que responda y en un tiempo tan estrecho como es un mes para que   continúe los trámites administrativos que siguen para el desembolso de los   recursos y constitución de la fiducia por cuanto deberán primero surtirse los   trámites administrativos relacionados con las OBJECIONES que estamos próximos a   presentar ante FINDETER contra la certificación de elegibilidad expedida”.    

1.3.4. Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-    

La Financiera de Desarrollo Territorial –Findeter-  manifestó no ser la entidad encargada de resolver la petición de los accionantes   por la supuesta violación de sus derechos fundamentales.    

Señaló que expidió el certificado de elegibilidad No.   POD-2012-0005 d    

el 20 de enero de 2012, cuyas características son las   siguientes:    

“- Nombre del Proyecto: Urbanización Luna del Río    

–          Municipio: Albania – Guajira    

–          Tipo: VIP    

–          Modelo: A    

–          No. Soluciones de vivienda: 384    

–          Área construida por modelo: 40.8   m2    

–          Valor soluciones de vivienda:   $8.265.081.017    

–          Valor por solución de vivienda:   $21.523.648    

–          Radicado en la Regional Caribe   (Barranquilla) bajo el código: F44-0000052.    

–          Evaluador: Liliana Patricia   Gómez    

–          Licencia de urbanismo y/o   construcción vigente hasta: 25 de noviembre de 2013    

–          Disponibilidad inmediata e   incondicional de servicios públicos, acueducto, alcantarillado y energía de   conformidad con las certificaciones expedidas por las correspondientes empresas   de los servicios públicos”.    

Aclaró que emitió dicho certificado con base en la   documentación aportada por el municipio de Albania, quien es el oferente del   proyecto denominado urbanización “Luna del Río”, de acuerdo al convenio   asociativo entre este y la Asociación de Vivienda Popular La Terminal   -ASOVITER-.    

En este orden de ideas, citó las normas que establecen   sus funciones y concluyó que dentro de sus competencias no está la asignación de   subsidios de vivienda, pagos de arrendamiento de vivienda, ni facultades   relacionadas con la adopción de medidas encaminadas a reubicar temporal o   definitivamente a las familias desplazadas. Asimismo, precisó que a Findeter le   corresponde actuar como evaluadora de los proyectos de vivienda, los cuales   deben someterse a un proceso para obtener la elegibilidad y calificación, para   que luego los hogares beneficiados con el subsidio de vivienda apliquen al   proyecto previamente declarado elegible por esa entidad.    

1.3.5. Asociación de Vivienda   Popular La Terminal -ASOVITER-    

La Asociación de Vivienda Popular La Terminal   -ASOVITER- respondió frente a cada uno de los hechos de la tutela en la   siguiente forma:    

1.3.5.1. Respecto a la   nomenclatura: Manifestó que una vez realizó la visita al predio,   encontró que la nomenclatura otorgada no coincidía y, por tanto, que debía   rediseñarse el proyecto. En razón a ello, solicitó a FINDETER la rectificación y   ratificación de la nomenclatura del proyecto en cada documento donde aparecía el   error, puesto que es una cuestión formal y no sustancial.    

1.3.5.3. Respecto a la   servidumbre: Señaló que todos los planos fueron puestos a consideración   de la Alcaldía de Albania para su respectiva valoración y aprobación, pues es   dicha administración la que tiene plenamente identificados los sectores por   donde pasan tales servidumbres. Al respecto, anotó que la Alcaldía municipal de   Albania certificó que la servidumbre no afecta el proyecto.    

En otros apartes de su informe, se refirió a la   elegibilidad del proyecto, el banco de proyectos del municipio, reiterando   hechos descritos por las otras entidades demandadas.    

Además, frente a la existencia de recursos, señaló que   el subsidio otorgado a las familias que aplicaron al proyecto “no se ha   solicitado ni tramitado ante ninguna entidad dicho cobro, por lo menos por parte   de Asoviter, estos recursos no han podido avanzar por que el procedimiento a   seguir es de tener una póliza de cumplimiento y un encargo fiduciario ambos   aperturados por el municipio, porque solo hasta el 28 de junio de 2012 no   enteramos que teníamos elegibilidad”.    

Finalmente, en cuanto a la situación y estado del   proyecto, indicó que “Para la tranquilidad de estas familias el atraso en el   proyecto ha sido por no haber tenido a la mano una elegibilidad que Findeter   nunca notifico (sic)”, por lo que solicita que esa entidad señale si   el certificado expedido es válido o no, teniendo en cuenta las objeciones que el   municipio pudo presentar. Por ello, indicó que si hay elegibilidad “se   procede a la expedición de una póliza y apertura de encargo fiduciario por parte   del municipio, y solicitud de desembolso de los subsidios, y si no hay   elegibilidad de acuerdo a la resolución 022 de 2012 (…) las familias pueden   aplicar a cualquier lugar de Colombia, no solo zona Urbana sino rural, y no   pasar por más contratiempos por parte de entidades que no buscan una solución a   este tema”.    

1.3.6. Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas    

La Unidad Administrativa Especial de Atención y   Reparación Integral de Víctimas, luego de reseñar la situación actual de   cada uno de los accionantes de acuerdo con la información que reposa en su base   de datos, solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de esa   unidad por falta de legitimación por pasiva, ya que no tiene el manejo   operativo, institucional o fiscal para establecer el acceso y goce del derecho a   la vivienda materializable a través del subsidio.    

Frente a la señora Graciela del Carmen Zambrano y su   núcleo familiar, señaló que se encuentra incluida en el Registro Único de   Víctimas desde el día 9 de julio de 2010 y que se le han efectuado dos pagos   correspondientes a la ayuda humanitaria, uno en enero de 2011 y el otro en   febrero de 2012.    

Respecto de la señora Balvina Rico Salcedo, informó que   ella y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de   Víctimas, y se le realizó un pago correspondiente a la ayuda humanitaria de   emergencia en el mes de enero de 2010.    

2. DECISIONES JUDICIALES    

2.1.   SENTENCIA DE   PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 1º  PROMISUCO DE MAICAO    

En sentencias proferidas el 23 de agosto   de 2012 (caso de la señora Graciela del Carmen Zambrano) y el 23 de octubre del   mismo año (en el caso de la señora Balvina Rico Salcedo), el Juzgado 1º   Promiscuo de Maicao concedió el amparo a los derechos fundamentales de las   accionantes.    

Para fundamentar su decisión, el despacho   hizo algunas consideraciones generales sobre la acción de tutela, luego realizó   un recuento normativo y jurisprudencial acerca del derecho fundamental a la   vivienda digna, destacando principalmente su alcance y contenido.    

En el caso concreto, tras tomar en cuenta   los elementos probatorios obrantes en el expediente, el juez coincidió con la   apreciación de Fonvivienda en el sentido de que es el oferente a quien le   corresponde ejecutar el proyecto dado que el mismo es viable y se encuentra   vigente según la certificación emitida por Findeter.    

Bajo este argumento, el despacho señaló   que la falta de gestión realizada por parte del ente territorial constituyó una   limitación a la materialización del subsidio reconocido a las accionantes. En   consecuencia, ordenó a la Alcaldía Municipal de Albania que, en un término   inferior a 30 días, iniciara las acciones pertinentes ante las entidades   correspondientes, con el fin de que se lograra la construcción del proyecto de   vivienda. Respecto de las demás entidades accionadas no se pronunció. Sin   embargo, requirió a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas   para que, en un término máximo de siete días,  evaluara la situación actual   de las accionantes y sus núcleos familiares para que, a partir de ello,   determinara la viabilidad de otorgarles un albergue. A esto agregó que de   llegarse a verificar que persistían las condiciones de insatisfacción   habitacional, se les debía entregara una solución de vivienda mientras la   situación era superada.    

2.2.   IMPUGNACIÓN    

La Alcaldía Municipal de Albania impugnó la decisión   por considerar equivocada la apreciación del juzgado, puesto que en tutelas   similares a esta, la decisión ha ido encaminada ordenar a Fonvivienda emitir una   resolución donde se amplíe la prórroga en el plazo para hacer efectivo el   subsidio de vivienda.    

Igualmente, señaló que “sería una irresponsabilidad   por parte del ente territorial iniciar la construcción de un proyecto de   vivienda sobre un terreno por el cual pasa el ducto de gas, que ocupa una   servidumbre cerca del 30% del área disponible y que adicionalmente tendrían que   considerar la posibilidad de tráfico encima del gasoducto, no se debe considerar   que se ponga en riesgo la vida, la tranquilidad y la primacía del estado social   de derecho de las personas beneficiadas en dicho proyecto”.    

Finalmente, resaltó que en las actuales condiciones en   que se encuentra el proyecto “Luna del Río”, no es posible que en 30 días se   pueda continuar con trámite alguno para la construcción del mencionado proyecto.    

2.3    SEGUNDA   INSTANCIA – SALA CIVIL, FAMILIA, LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RIOHACHA    

En fallos proferidos el 24 de enero de 2013 y el 28 de   febrero del mismo año, la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de   Riohacha decidió confirmar la protección otorgada por el a quo, pero   modificándola en tanto adicionó algunas órdenes dirigidas a Fonvivienda.    

En sus consideraciones, el Tribunal compartió lo   decidido por el a quo. En tal sentido, determinó que al ser el ente   territorial el oferente, es quien debe propiciar la ejecución del proyecto, pero   ello no ha sido posible por “confrontaciones e inconsistencias entre   Administración Municipal (sic) y Asociación de Vivienda Popular La   Terminal – Asoviter”, situaciones que truncaron la iniciación del proyecto   afectando gravemente el derecho fundamental de las accionantes a una vivienda   digna, “en tratándose de una persona de especial protección constitucional   por encontrarse en situación de indefensión o debilidad manifiesta, quien no   tiene por qué asumir el descuido o la falta de comunicación y coordinación del   ente territorial en la ejecución del proyecto”.    

De otro lado, ante el vencimiento del plazo concedido   para la aplicación del subsidio de vivienda, la Sala consideró que debía   concederse una prórroga del término establecido en el parágrafo 2 del artículo   51 del Decreto 2190 de 2009, para de este forma salvaguardar la expectativa   legítima de las accionantes y garantizar el goce efectivo del subsidio. Esto,   porque el término otorgado inicialmente se agotó “por causas no imputables a   la demandante y demás beneficiarios, sino a las entidades que concurren para la   viabilidad y ejecución del proyecto, quienes invirtieron el orden reglado de   realización de los trámites consagrados en el Decreto 2190 de 2009 y las demás   normas concordantes (…), tornándose en un imposible jurídico y físico la   adquisición de una vivienda en seis (6) meses, en tratándose de un proyecto de   ni siquiera estaba autorizado para ese momento y que por ende aún no debía ser   iniciada sus ejecución material”.    

Hechas estas precisiones, el Tribunal tomó la siguiente   decisión:    

“ORDENAR a la Alcaldía Municipal de   Albania (La Guajira), en cabeza de   su Alcaldesa –o de quien la llegare a remplazar en cualquier causa o evento-   que, en el improrrogable término de un mes, contado desde la notificación de la   presente acción de tutela, realice todas las gestiones y procedimientos que sean   requeridos para constituir la póliza de garantía y el encargo fiduciario   previstos en el artículo 13 de la Resolución 1024 de 2011, emanada del entonces   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy, Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio. Y dentro del mismo plazo, deberá realizar las   restantes gestiones y actos señalados por la normatividad, si todavía no los ha   realizado, en orden a que se pueda iniciar la pronta y plena ejecución del   proyecto de vivienda ‘Urbanización Luna del Río’.    

ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda,    FONVIVIENDA que en el término de 48 horas hábiles subsiguientes a la   notificación de esta sentencia, profiera los actos administrativos necesarios   para habilitar el término de vigencia del subsidio de vivienda otorgado a   la señora Balvina Rico Salcedo [y   también a Graciela del Carmen Zambrano] y su núcleo familiar, hasta tanto sea   posible materializar el desembolso de los recursos en el término señalado por   mandato legal    

ORDENAR a la Asociación de Vivienda   Popular La Terminal -Asoviter-, que en el improrrogable término de un (1) mes,   contado desde la notificación de la presente sentencia que, realice el   cronograma de actividades para la ejecución de la obra, según exige el artículo   13 de la Resolución 022 de dieciocho (18) de enero recién pasado, documento   necesario para el encargo fiduciario, además de coordinar con la Alcaldía   Municipal de Albania las gestiones necesarias en aras de cumplir con la   contratación del encargo fiduciario en el tiempo aquí previsto”.    

2.4.   PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA DE REVISIÓN    

Mediante auto calendado el 2 de agosto de 2013, el   Magistrado sustanciador ordenó a cada una de las entidades accionadas que   informaran a esta Corporación qué gestiones habían realizado para cumplir lo   ordenado por la Sala Civil, Laboral, Familia del Tribunal Superior de Riohacha   en la sentencia del 24 de enero de 2013 y el 28 de febrero atrás anotadas.    

Al respecto, únicamente se allegó la siguiente   comunicación:    

2.4.1. Fonvivienda    

Mediante escrito allegado a esta Corporación el 21 de   agosto de 2013, dicha entidad informó que:    

“(…) el Oferente del proyecto mencionado,   presentó ante FONVIVIENDA renuncia voluntaria a los cupos promoción de oferta y   demanda, la cual fue autorizada mediante Resolución No. 0822 del 30 de octubre   de 2012 ‘Por la cual se autoriza la renuncia a cupos de asignación de   recursos destinados a financiar las actividades de promoción de oferta y demanda   determinados a los planes de adquisición y construcción de vivienda de interés   social prioritario ‘El Cisne’, ‘Urbanización Luna del Río’, ‘Ciudadela San   Antonio Etapa 2’ y ‘Paz y Progreso’’.    

En la Resolución mencionada se dispuso autorizar la   renuncia a la totalidad de los cupos del plan de vivienda Urbanización Luna del   Río en el Municipio de Albania, en el cual aparecían inscritos los hogares de   las accionantes, y adicionalmente se señaló que los hogares inscritos en   este plan de vivienda, podrán aplicar el subsidio asignado en las modalidades de   adquisición de vivienda nueva o usada y construcción en sitio propio, en   cualquier parte del país, en zona urbana o rural.    

En razón de lo anterior, esos hogares podrán aplicar   el subsidio familiar de vivienda asignado en el municipio que desee antes de la   fecha de vencimiento que se encuentra prevista para el 16 de septiembre de   2013”. (Subrayado y negrillas propias).    

3.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

3.1      COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de   la Corte Constitucional,   en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°   de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el   proceso de esta referencia.    

3.2.   PROBLEMA JURÍDICO    

Las accionantes manifiestan ser   beneficiarias de un subsidio de vivienda otorgado por FONVIVIENDA, luego de que   participaran en las  convocatorias hechas por esta entidad dirigidas a   fomentar la adquisición de vivienda por parte de la población desplazada.    

El subsidio, cuya vigencia es de seis   meses, debe ser aplicado al respectivo proyecto de vivienda para el cual se   hayan postulado los beneficiarios. En este caso, las accionantes se postularon a   un proyecto de urbanización llamado “Luna del Río”, ubicado en el municipio de   Albania, Guajira. Debido a dificultades administrativas de otro tipo, las cuales   tienen que ver con la expedición tardía del certificado de elegibilidad e   irregularidades en el terreno donde se pretenden construir las viviendas, se ha   venido presentando un retraso en la construcción del proyecto. Para las   tutelantes,  esto ha afectado considerablemente su derecho a la vida y a la   vivienda digna, por lo cual solicitaron su protección por parte del juez   constitucional.    

Así las cosas, la Sala deberá entrar a determinar si   las entidades demandadas han vulnerado los derechos fundamentales invocados por   las accionantes debido a los atrasos en el inicio de la construcción del   proyecto de vivienda al cual aplicaron el subsidio de vivienda familiar que les   fue otorgado.    

Para resolver este problema, la Sala primero  abordará la jurisprudencia relativa al derecho a la vivienda digna,   particularmente cuando se trata de personas desplazadas, y sobre el especial   trato que merecen por ser sujetos de especial protección constitucional. Como   segundo  aspecto, describirá la normativa sobre políticas de vivienda para dicho grupo   poblacional. En una tercera etapa del análisis, se referirá a la   regulación del proceso de adjudicación de los subsidios dentro del programa de   vivienda que lleva a cabo Fonvivienda. Por último, resolverá los casos   concretos.    

3.3.   EL DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA.    

3.3.1. Naturaleza Jurídica    

De conformidad con el Estado Social de Derecho como   modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una   carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los   derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas que   progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los   ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza   del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no   pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo   progresivo.    

2.3.1.1. Por estas razones, el derecho a una vivienda digna   consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por   la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través   de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de   segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan   principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho   derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia. Esta   postura fue adoptada en algunos de los primeros pronunciamientos de la Corte   Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[3],   en la cual manifestó lo siguiente:    

           En igual sentido, la sentencia T-258 de 1997[5] reafirmó el carácter   asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda   digna:    

                                                                                                             “La Constitución señaló el derecho que   tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho   derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con   otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le   puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,   le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea   directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la   ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las   que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.                                                                                                     

2.3.1.2. Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido   unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda   digna y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la jurisprudencia   ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo   fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un derecho respecto del   cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[6]  o por la afectación del mínimo vital[7], casos en los cuales es   posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.    

En el caso de la transmutación, la Corte Constitucional en la Sentencia   T-304 de 1998[8] explicó que   dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y culturales,   éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que   se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la   obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose, entonces, lo   asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto específico”. Así,   según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se convierte en fundamental   cuando es dotado de contenido mediante la implementación de medidas legislativas   y administrativas dirigidas a hacerlo efectivo.    

Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a   través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del   derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría   parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si   está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela   respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá   de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[9]    

En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del   mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda   proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias   particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o   puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o   el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de   conexidad con otro derecho fundamental”[10]    

2.3.1.3. Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia   constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de   los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un   mecanismo como la acción de tutela. Se trata de su concepción como derechos   fundamentales de forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el   carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una   erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter   fundamental:    

 “Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales   – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales,   culturales, de medio ambiente – poseen un matiz prestacional de modo que, si se   adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la   vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos   fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las   exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos   mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy   resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”.[11]    

En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar   frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no   sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a la   salud[12], a pesar de   que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a   su naturaleza, razón por la cual se valió de   caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de   sujetos de especial protección   constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre   otros factores, a que por vía normativa y   jurisprudencial se han ido definiendo sus   contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias   judiciales.    

2.3.1.4. En el desarrollo jurisprudencial de la   tesis del carácter fundamental

  autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte   ha descartado el argumento de que su   contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.   Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los   derechos fundamentales tienen una faceta   prestacional y progresiva –incluso los   tradicionales derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[13]. Lo determinante es su relación directa con el principio   de dignidad humana.     

Así pues, la   Corte ha reconocido entonces que le vivienda digna es un derecho fundamental   autónomo, dada su relación intrínseca con la dignidad humana. Al respecto, la   sentencia T-986A de 2012[14] definió   claramente las razones principales de esta afirmación:    

“En primer lugar, la Corte ha reconocido   que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del   Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas   las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que   sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos,   económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción   entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente   responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de   importancia de los derechos    

En segundo lugar, la adopción del modelo de   Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación   por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como   derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel   constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de   mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización   efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin   primordial del Estado Social de Derecho.[15]    

Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la   Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de   derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución, el   bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los principios   de no discriminación y, progresividad y no regresividad.    

En tercer lugar, todos los derechos, sin   importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto   mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar su   naturaleza fundamental[16].    

En cuarto lugar, si bien es cierto que el   derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de   indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere,   las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con   fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a   negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la   procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.[17] (Resaltado   fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos   constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que se   redactan las cartas políticas.    

3.3.2. Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.    

            El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o   ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de   dignidad y satisfacer su proyecto de vida[18]. Igualmente,  el   artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna   como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar   las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de   planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo   plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.    

Conforme con lo indicado por la Observación General No.   4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas[19], para que una vivienda   pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de   Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:    

“7.    En opinión del Comité, el derecho   a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo   equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un   tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad.    Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad   en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos por dos razones.  En   primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros   derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al   Pacto.  Así pues, “la dignidad inherente a la persona humana”, de la   que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término   “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas   consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe   garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos   económicos.  En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del   artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda   adecuada.  Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la   Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  “el   concepto de “vivienda adecuada”… significa disponer de un lugar donde   poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,  iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada  y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,   todo ello a un costo razonable.”    

Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la   Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada como   tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo   Monroy Cabra, expresó que:    

“En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas,   las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros:   (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos   mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su   familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.   (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la   seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que   permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y   otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En segundo   lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que   comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la   existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a   los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre   otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia   –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la   satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de   los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe,   por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la   tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la   vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los   inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y   facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la   tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas   jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier   forma de interferencia arbitraria e ilegal”.   (Negrilla y subrayado fuera del texto).    

En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio   de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se   destacaron como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la   vivienda digna, contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:    

“a) El   contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de   habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio   adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,  el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos   estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar también la   seguridad física de los ocupantes.[20]   (Negrillas fuera del texto original)    

b) En relación con la habitabilidad de la vivienda   digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos   Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas   apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo   que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”    

Del contenido de las referidas sentencias se desprende   que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho a   la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General No   4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no adolezca   de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios,   materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)   habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.    

3.3.3.   El derecho fundamental a la   vivienda digna de la población desplazada por la violencia y su protección a   través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.    

         La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una   consolidada línea frente a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza   de quienes, por sus características particulares, son considerados sujetos de   especial protección constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a   través del mecanismo constitucional de la tutela, las personas en situación de   desplazamiento han sido objeto de especial protección debido a las condiciones   de vulnerabilidad que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración   de sus derechos constitucionales fundamentales.    

           Fue precisamente por esta constante y masiva vulneración de derechos   fundamentales que la Corte Constitucional, en sentencia T-025 de 2004[21], declaró el estado de   cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno, fallo en el   que igualmente explicó las razones por las cuales éste fenómeno social debía ser   tratado como un problema estructural por parte de las autoridades encargadas de   brindar la asistencia necesaria a esta parte de la población:    

           “(…) por las circunstancias que   rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza   de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas “a   abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas   habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio   nacional”[22]    para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el   desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional   humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de   vulnerabilidad[23],   que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos   fundamentales[24] y,   por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las   autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un   estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por   parte del Estado”[25].   En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la   agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber   de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”[26], dada la incidencia   determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas,   políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.”    

Como se indicó, la caracterización de las personas en   situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional   abarca igualmente la obligación de que a través de mecanismos de protección   constitucional como la acción de tutela, se garantice el goce efectivo de sus   derechos fundamentales. Así, es con base en dicho criterio que el juez de tutela   debe observar los casos en que se perciba y constate la amenaza sobre algún   derecho radicado en cabeza de ellos.    

De lo expuesto, es claro que la acción de tutela es   procedente como mecanismo constitucional de protección de los derechos   fundamentales de la población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el   punto de vista de la naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y   culturales, en especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en   tanto la población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto,   es válido concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el   objetivo de proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población.    

Al respecto, en la sentencia   T-177 de 2010[27], se afirmó lo   siguiente:    

“En el caso de la población   desplazada el derecho a la vivienda digna goza de un estatus especial, toda vez   que la Corte ha entendido que esta se encuentra en condiciones extremas de   vulnerabilidad. En efecto, las personas en condición de desplazamiento han   tenido que abandonar sus lugares de origen de manera forzada y, una vez en el   lugar de arribo, carecen de los recursos necesarios para acceder de forma   oportuna a viviendas adecuadas. Luego, se ven enfrentados a múltiples obstáculos   económicos y sociales para acceder a una solución habitacional que contribuya a   la superación del desplazamiento. En esa medida, la ausencia de vivienda   representa para las personas en condición de desplazamiento una amenaza seria y   directa contra su vida en condiciones dignas y por ello, merece una especial   protección.”    

Entonces, si bien se ha aceptado por vía   jurisprudencial la protección del derecho a la vivienda digna en forma autónoma   y directa a través de la acción de tutela, no debe olvidarse que en desarrollo   de las disposiciones constitucionales, las políticas en materia habitacional se   deben ir implementando de manera progresiva. En este sentido, al observar las   especiales condiciones de la población desplazada, en tanto se encuentran   expuestos a un mayor número de factores exógenos que incrementan su grado de   vulnerabilidad, el Gobierno Nacional ha implementado progresivamente programas   de carácter asistencial como los subsidios de vivienda de interés social,   dirigidos especialmente a la población desplazada.    

Estos programas que tienen como objetivo la provisión   de vivienda en condiciones dignas a la población desplazada, son reforzados como   respuesta a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la ya citada   sentencia T-025 de 2004, en la cual declaró el estado de cosas inconstitucional   en esta materia. Así, el Estado radicó en manos de varias entidades el   desarrollo de esta labor, como por ejemplo en FONVIVIENDA, la cual, por medio de   convocatorias abiertas dirigidas a la población desplazada, oferta subsidios de   vivienda, que mediante un proceso de selección y depuración, son posteriormente   otorgados a quienes cumplan con el lleno de los requisitos.    

En oportunidades previas, la Corte se ha pronunciado   acerca de situaciones en las cuales el derecho a la vivienda digna se ha visto   vulnerado por las entidades encargadas de implementar la política de vivienda,   más precisamente, Fonvivienda.    

En la sentencia T-573 de 2010[28],   esta Corporación conoció el caso de una familia que fue beneficiada con el   subsidio de vivienda por parte de Fonvivienda, y cuya aplicación la realizó   sobre un proyecto denominado urbanización “San Antonio”. El 28 de julio de 2006,   la accionante firmó el contrato con la Unión Temporal encargada de la   construcción, por lo que solicitó a Fonvivienda que desembolsara el subsidio   recibido en el encargo fiduciario, sin embargo, a pesar de ello, para el año   2008 aún no le habían hecho la entrega efectiva de la vivienda. Según la entidad   encargada de la construcción el retraso se debía a que Villavivienda,   propietaria del lote, no había hecho entrega del mismo.    

En aquélla ocasión, la Corte reiteró la jurisprudencia   acerca de la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la   vivienda digna, señalando que en el caso de la población desplazada, se   constituía en un derecho fundamental dada las condiciones de este grupo   poblacional. Allí, advirtió que el incumplimiento del contrato se debía a un   círculo vicioso de traslado de responsabilidades, lo que configuraba un grave   quebrantamiento del derecho a la vivienda digna de la accionante y su núcleo   familiar. Para que esto no siguiera sucediendo, ordenó a la Unión Temporal que   en un plazo máximo de 30 días, si aún no lo había hecho, entregara de manera   definitiva a la actora una casa con características superiores o iguales a las   pactadas en el contrato. De otro lado, debido a que el subsidio había perdido   vigencia como consecuencia de la dilación, ordenó a Fonvivienda que prorrogara   el mismo hasta que las entidades demandadas cumplieran la obligación de entregar   la vivienda.    

De otro lado, la Corte también ha resuelto situaciones   donde las inconsistencias se presentan es por inconvenientes en el desembolso   del subsidio asignado. Así pues, en la T-675 de 2011, revisó la situación   de varios accionantes que recibieron la comunicación de otorgamiento del   subsidio del 18 de septiembre de 2007 y, a partir de esa fecha, hasta los meses   de octubre y noviembre del mismo año, procedieron a firmar promesas de   compraventa. De acuerdo a ello, y al cronograma presentado por la constructora,   la escrituración y entrega de las casa no se cumplió en la fecha pactada en el   promesa. En septiembre de 2010, cuando se iba a proceder con la escrituración,   para que la caja de compensación respectiva (Comfenalco) desembolsara el resto   del dinero, esta no lo hizo alegando que la vigencia del subsidio había vencido,   a sabiendas de que las viviendas ya se hallaban construidas.    

La Corte reiteró que el subsidio de vivienda es un   mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con   una vivienda digna.    

Con base en esto, indicó que las cajas de compensación   cuando actúan como administradoras de recursos parafiscales, están desarrollando   una actividad administrativa dirigida a ejecutar las políticas públicas de   vivienda, por lo que, con sus actuaciones, generan una expectativa legítima en   los afiliados. Al respecto, la Corte encontró que la decisión de Comfenalco   comprometía los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de los   accionantes, pues confiaron en su actuar. Además, indicó que si bien la decisión   de no desembolsar el resto del dinero estuvo acorde con las normas que   reglamentan el subsidio, ello no es consecuente con al finalidad de este   mecanismo, el cual consiste en hacer efectivo el derecho a la vivienda digan   de las personas de más bajos ingresos. En consecuencia, ordenó a Comfenalco   que en el término de 48 horas realizara los trámites administrativos necesarios   para continuar con la legalización del subsidio familiar de los accionantes.            

Finalmente, de manera reciente, esta misma Sala de   Revisión profirió la sentencia T-409 de 2013[29],  oportunidad en la cual resolvió los casos de varios accionantes que   consideraban vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna, dado que la   constructora aún no les había dado una fecha cierta de construcción y entrega de   las viviendas de interés social, a pesar de que los dineros habían sido   desembolsados desde el año 2011, y la mayoría de las viviendas del proyecto   habían sido entregadas, menos 22 que correspondían a las de los actores. Ellos   fueron beneficiados con el subsidio de vivienda en junio de 2010, el cual, fue   posteriormente consignado en agosto de 2011 en la cuenta bancaria del oferente   del proyecto, acordándose que la fecha de entrega de la vivienda, para cada uno,   sería en noviembre del mismo año, fecha en la cual debía haberse completado el   pago. En septiembre de 2011, los accionantes solicitaron al oferente informar   por qué no se había iniciado la construcción; este, a su vez, les indicó que a   pesar de que ya se había realizado el desembolso, hasta ahora se estaba   realizando la programación de las obras. El 17 de agosto presentaron la acción   de tutela.    

Con fundamento en las obligaciones que se tienen para   con la población desplazada en casos donde se debe garantizar el derecho a la   vivienda digna, la Corte manifestó que este derecho se encontraba vulnerado en   los casos concretos, por cuanto “(i) la constructora   recibió efectivamente el desembolso del subsidio nacional de vivienda   correspondiente al accionante; pese a lo anterior, (ii) la constructora,   si bien ha urbanizado el lote donde se construyen las viviendas de interés   social, no ha demostrado que haya llevado a cabo las adecuaciones del terreno   asignado al actor para hacerlo viable para la construcción; (iii) mucho   menos ha culminado la construcción de la vivienda, pese a que se había   comprometido a entregarla en el mes de noviembre de 2011, y (iv) no   ha fijado fecha cierta de entrega de la solución habitacional.”[30]    

Igualmente, consideró más que suficiente el tiempo   transcurrido desde que se desembolsó el subsidio de vivienda (agosto de 2011)   hasta la fecha de proferido el fallo en sede de revisión (julio de 2013), para   que la constructora, en su calidad de garante de la protección del derecho a la   vivienda digna de los accionantes, hiciera efectiva la entrega. Expresó que lo   anterior, sumado a la falta de control por parte de la autoridad municipal,   generó en el accionante un detrimento socieconómico “que implica para el accionante y su familia, la   carencia de un hogar estable en condiciones dignas”[31].    

En suma, protegió el derecho fundamental a la vivienda   digna de los accionantes y, en consecuencia, ordenó a la constructora que en un   término de 6 meses entregara efectiva y realmente las casas. Además, le ordenó a   pagar un subsidio de arrendamiento para garantizarles una solución temporal de   vivienda hasta que se haga la entrega definitiva de la vivienda.    

De las anteriores sentencias, donde la Sala ha expuesto   la forma en que diferentes factores en el desarrollo e implementación de la   política de vivienda han afectado la garantía del derecho a la vivienda digna de   las personas en situación de desplazamiento, destaca que la acción de tutela ha   sido el mecanismo idóneo por excelencia para lograr tal fin, que no es otro   diferente a lograr la entrega material y efectiva de la vivienda.    

A partir de ello, la Sala llega a otra conclusión no   menos importante: dentro de la política pública en materia de vivienda, la   garantía efectiva del derecho a la vivienda digna se logra únicamente cuando la   persona beneficiada recibe efectivamente la vivienda y pueda disfrutar de ella,   la cual, según la Observación No. 4 del Comité DESC, debe contar con a) la seguridad jurídica de la tenencia; b)   disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)   gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación   cultural.    

3.4.   Marco legal   del derecho a la vivienda digna de la población desplazada.    

3.4.1.    Obligaciones del Estado.    

Las responsabilidades de   las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la   población desplazada, adquiere una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que   abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para   afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo que   hace necesaria y ostensible la protección del Estado[32].    

En tal sentido, la   sentencia T-585 de 2006[33],   señaló que el contenido de este derecho está dado por las siguientes   obligaciones de las autoridades públicas en la materia:    

“(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido   al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto   riesgo; (ii) brindar a estas   personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,   facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado   que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto   no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar   asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir   para acceder a los programas; (iv)en   el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las   especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen   al interior de ésta –personas de la   tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y   (v) eliminar las barreras que   impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia   social del Estado, entre otras.”(Negrilla   fuera del texto original).    

Ahora bien, estas   obligaciones han sido desarrolladas a nivel normativo para garantizar que la   población en situación de desplazamiento tenga derecho a la obtención de   soluciones de vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de   subsidios familiares de vivienda rural o urbana.    

Luego, vinieron   disposiciones reglamentarias que indicaban la forma en que habrían de otorgarse   dichos subsidios, estableciendo las modalidades de vivienda a las cuáles se   podía tener acceso, las entidades encargadas de ofrecerlas, los requisitos para   acceder a los mismos, entre otros. Hoy en día, es el Decreto 2190 de 2009 la   normatividad vigente en esta materia. Allí, se señaló como una finalidad de la   política de vivienda solventar el déficit cuantitativo y cualitativo   habitacional de la población más vulnerable, dentro la cual debían destinarse   planes de solución de vivienda para la población desplazada por la violencia.    

Acorde con lo anterior, la   Ley 1448 de 2011[34]  señaló en su artículo 123 que las víctimas del desplazamiento cuyas viviendas   hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, “tendrán   prioridad y acceso preferente a programas de subsidio de vivienda…”. En este   sentido, también indicó que las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de   Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, esto   es, el Decreto 2190 de 2009 y demás disposiciones como se verá en seguida.    

3.4.2.     Régimen jurídico para la postulación de la población desplazada al subsidio de   vivienda familiar ante el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-    

3.4.3.          

Antes de entrar a   describir y analizar el proceso mediante el cual Fonvivienda asigna los   subsidios, es necesario sintetizar el antecedente legal que da origen a tal   entidad y las normas que rigen la materia.    

La Ley 3 de 1991   estableció el marco general del subsidio de vivienda familiar de interés social;   esta ley fue reglamentada posteriormente por los decretos 951 de 2001 y 975 de   2004, siendo esta última norma derogada por el Decreto 2190 de 2009, en el cual   se establecen las disposiciones y reglas para la asignación, calificación y   rechazo de postulaciones al subsidio de vivienda familiar.    

En el año 2002, mediante   la Ley 790 del mismo año, el Congreso le otorgó facultades extraordinarias al   Presidente de la República para que adelantara el programa de renovación de la   Administración Pública, por lo que expidió el Decreto 555 de 2003, a través del   cual se creó el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, como un fondo con   personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin   estructura administrativa ni planta de personal propia, sometido a las normas   presupuestales y fiscales del orden nacional y adscrito al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio.[35]  La misma norma encomendó a esta entidad la consolidación del Sistema Nacional de   Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en   materia de vivienda de interés social urbana.    

Igualmente, dentro de las   múltiples funciones que le fueron señaladas en el Decreto 555 de 2003, se   encuentran la asignación de los subsidios de vivienda de interés social bajo   distintas modalidades y la atención continua de la postulación de los hogares   que desean acceder al subsidio de vivienda, ya sea a través de contratos de   gestión u otros mecanismos.    

Las funciones y objetivos   encomendados por ley a Fonvivienda tuvieron posterior desarrollo legal, dentro   del cual se estableció la forma en que debían darse los procesos de postulación,   calificación y posterior asignación de los subsidios de vivienda de interés   social. De este modo, la herramienta utilizada para la implementación de la   política social en materia de vivienda familiar fue reglamentada mediante el ya   mencionado Decreto 2190 de 2009, que pese a que derogó el que anteriormente   regulaba la materia, es decir, el Decreto 975 de 2004, conservó la misma   estructura en el procedimiento. Así, por ejemplo, señala las mismas modalidades   de adquisición de vivienda (nueva, adquirida, construida en sitio propio, etc).   Por lo tanto, el régimen actual concentrado en el Decreto 2190 de 2009, es al   que se hará referencia en adelante.    

Pues bien, el Decreto 2190   de 2009 señala las modalidades de vivienda a las cuales puede aspirar el hogar   que se postule para la posterior asignación del subsidio. El artículo 2 dispone   las siguientes modalidades de solución de vivienda: (i)  adquisición de vivienda nueva[36],  (ii) adquisición de vivienda usada[37],  (iii) construcción en sitio propio[38],  (iv) mejoramiento de vivienda[39]  y, (v) mejoramiento para vivienda saludable[40].    

La postulación a estas   modalidades de vivienda debe hacerse a través de las respectivas Cajas de   Compensación con las que Fonvivienda haya suscrito convenio bajo alguna   modalidad de contrato, que generalmente corresponde a un contrato de encargo de   gestión suscrito entre Fonvivienda y la Unión Temporal de Cajas de Compensación   Familiar.    

Dentro de las obligaciones   establecidas en el contrato de encargo de gestión, las Cajas de Compensación   deben preparar la información que luego es entregada a los aspirantes al   subsidio de vivienda, la cual debe incluir los requisitos y procedimientos de   acceso al mismo. Una vez recibida la información, ésta debe ser revisada por   cada una de las cajas, garantizando que se hayan presentado todos los documentos   requeridos, actividad que estará precedida por la oportuna orientación y   aclaración a cada uno de los postulantes para el cumplimiento de los requisitos.    

Una vez recopilada la   información por parte de las Cajas de Compensación, aquella debe ser remitida a   FONVIVIENDA, quien se encargará de revisarla para posteriormente expedir el   correspondiente acto administrativo señalando quiénes lograron ser calificados   para la asignación del subsidio y quienes fueron rechazados.    

Hasta ahora se ha descrito   el procedimiento previo al otorgamiento del subsidio de vivienda para el cual se   postulan las personas interesadas, en este caso, se trata de población en   condiciones de desplazamiento, pues son a quienes principalmente va dirigida la   política en esta materia.    

En tal sentido,   conscientes de que en el presente caso la principal causa de la interposición de   las respectivas acciones de tutela es el retraso por razones de índole   administrativo, la Sala considera pertinente destacar cuáles son las etapas   posteriores que, según la ley y los decretos reglamentarios, deben surtirse para   una adecuada implementación de la política de vivienda, cuyo fin último es que   la persona beneficiada pueda ejercer materialmente su derecho a la vivienda   digna.    

3.4.3.   Disposiciones de la política de vivienda sobre la oferta de proyectos para la   aplicación del subsidio    

En líneas anteriores se   indicó que el Decreto 2190 de 2009 es el que reglamenta el procedimiento   para la postulación y posterior asignación de los subsidios de vivienda   otorgados por Fonvivienda. Aunado a esto, también establece los parámetros a   tener en cuenta por parte de los diferentes organismos y entidades para la   aplicación del subsidio.    

De acuerdo con dicha   norma, las soluciones de vivienda para las cuales se puede aplicar el subsidio   son aquéllas que pueden o no construir directamente los oferentes. Estos,   a su vez, están caracterizados por ser una persona natural o jurídica, con   patrimonio autónomo y cuyo vocero es una sociedad fiduciaria o la entidad   territorial[41].    

El proyecto de vivienda   presentado por el oferente debe advertir la prohibición expresa de que el mismo   se encuentre localizado en “i) barrios no legalizados por el respectivo   municipio; ii) zonas de alto riesgo no mitigable; iii) zonas de protección de   los recursos naturales; iv) zonas de reserva de obra pública o de   infraestructuras básicas del nivel nacional, regional o municipal; v) áreas no   aptas para la localización de vivienda, de acuerdo con los planes de   ordenamiento territorial”.[42]    

Los oferentes deben contar   con el permiso adecuado para poder construir conforme las normas urbanísticas. A   esto se le denomina elegibilidad, acto formal a través de la cual, y   según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora “emite   concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los   cuales los beneficiarios aplicarán el subsidio familiar de vivienda. La   elegibilidad se emitirá previa verificación del cumplimiento de los requisitos   exigidos por las normas urbanísticas, arquitectónicas y de sismoresistencia (…)”.    

Siguiendo lo establecido   por la Resolución 895 de 2011 proferida por el entonces Ministerio de   Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la elegibilidad cuenta con una   vigencia igual al periodo por el cual se otorgaron las licencias de construcción   y/o urbanismo las cuales, de llegarse a prorrogar, automáticamente amplían la   vigencia de la elegibilidad.    

Allí mismo se señala el   procedimiento que debe llevar a cabo la entidad evaluadora del proyecto de   solución de vivienda. En primer lugar, esta tiene un plazo de treinta días para   definir si el oferente cumple con los requisitos técnicos, legales y financieros   para desarrollar los planes habitacionales. En segundo lugar, dentro de este   mismo lapso de tiempo, debe verificar las condiciones del plan de vivienda   teniendo en cuenta los siguientes criterios:    

–            Localización del plan de vivienda: “El subsidio familiar de vivienda tiene cobertura   nacional. Los planes de vivienda para los que se solicita la elegibilidad, debe   estar localizados en zonas definidas como suelo urbano en los Planes de   Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial   (PBOT) o Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT)”.    

–            Número de soluciones de plan de vivienda: “Los planes de vivienda deben estar   conformados por grupos mínimos de cinco (5) soluciones de vivienda”.    

–            Tipo de vivienda: “Verificar la correspondencia entre el modo del subsidio familiar de   vivienda y el tipo de soluciones que integran el plan de vivienda, de   conformidad con los Artículos 8º y 9º del Decreto 975 de 2004[43] o las normas que las   modifiquen o adicionan”.    

Luego de verificar las   condiciones básicas del plan de vivienda ofertado, la entidad procederá a   evaluar los aspectos (i) legales, consistentes en los documentos   del oferente, el certificado de tradición y libertad, entre otros; (ii)   técnicos, como la correspondencia entre el contenido de las licencias y el   proyecto presentado, la conexión de los servicios públicos domiciliarios, las   condiciones urbanísticas y ambientales del plan de vivienda y los estudios de   suelos; finalmente, (iii) financieros, como las fuentes de financiación   del plan de vivienda, la proyección de costos, el valor del lote, etc.    

Cuando la entidad   evaluadora encuentre inconsistencias en la evaluación de dichos elementos, se   podrá requerir al oferente para que efectúe los cambios, ajustes y complementos   en los requisitos que se le indiquen y allegue los documentos que permitan   proseguir con el proceso de elegibilidad. Para corregir la propuesta, el   oferente cuenta con un plazo de noventa días contados a partir de la remisión de   las objeciones. Si pasado este término la entidad evaluadora no recibe   respuesta, se entenderá que el oferente desistió de la propuesta.    

Finalmente, en lo que   corresponde al proceso de evaluación del proyecto de solución de vivienda, una   vez se cumple a satisfacción cada uno de los requisitos descritos frente a la   documentación, la entidad evaluadora realizará una visita al plan de   vivienda, oportunidad en la cual verificará: que el plan de vivienda no se   encuentre en zona de alto riesgo no mitigable, que las condiciones observadas   correspondan con aquéllas contempladas en las licencias de urbanismo y de   construcción, que se garantice la disponibilidad de redes de servicios públicos   y el nivel de avance de las obras.    

Una vez se supera esta   última etapa dentro del proceso de evaluación, la entidad evaluadora expedirá el   certificado de elegibilidad por el cual se declara el plan de vivienda como   elegible.    

A este procedimiento es   sometido cada uno de los de vivienda que pretendan contar con el certificado de   elegibilidad. Con posterioridad a esto, la entidad evaluadora debe enviar   mensualmente al Fondo Nacional de Vivienda una base de datos en medio magnético   durante los cinco primeros días de cada mes, a efectos de que se conozcan cuáles   proyectos cuentan con la certificación.    

Ahora bien, en este punto,   la Sala debe hacer una precisión: los procesos de elegibilidad del proyecto de   vivienda y el de asignación del subsidio de vivienda a las personas beneficiadas   que lograron ser calificadas luego de la postulación, se realizan de manera   independiente. Así, como se pasará a explicar a continuación, la elegibilidad   debe estar previamente otorgada para que la persona pueda aplicar a dicho   proyecto, no antes.    

Volviendo al Decreto 2190   de 2009, este señala en su artículo 20 que “[c]on base en los resultados de   la calificación, el Fondo Nacional de Vivienda ordenará secuencialmente los   planes de vivienda, según el concurso al que correspondan, hasta completar un   número de unidades equivalente al monto de los recursos disponibles. De esta   forma, la cantidad de unidades habitacionales de dichos planes determinará el   cupo máximo de subsidios a asignar para cada uno de ellos”. Es decir, en la   medida que los proyectos de vivienda cuentan con la elegibilidad, estos son   tomados en cuenta para que el beneficiario del subsidio pueda aplicar a uno de   ellos en cualquier lugar del territorio nacional. En otras palabras, la   asignación del subsidio depende en gran medida de la oferta de vivienda que   exista.    

Esto lo explica más   adelante la misma norma cuando contempla en su artículo 22 lo siguiente:    

“Convocatorias. Concluido   el procedimiento de calificación y ordenación de los planes de soluciones de   vivienda, mediante acto administrativo, el Fondo Nacional de Vivienda efectuará   las convocatorias para la asignación de los subsidios, con las indicaciones de   los planes para cada concurso respecto de los cuales es procedente la   presentación de postulaciones por parte de los hogares. Cumplido lo anterior, el   Fondo Nacional de Vivienda calificará todas las postulaciones individuales   presentadas por los hogares para cada uno de los planes de los respectivos   concursos y las ordenará secuencialmente en listas municipales, de conformidad   con el procedimiento establecido en el presente decreto”.    

Teniendo en cuenta estos   preceptos, es posible inferir que el proceso de asignación de subsidios para la   aplicación de los mismos en los proyectos de vivienda destinados a la población   en situación de desplazamiento cuenta con dos grandes etapas. La primera  de ellas consiste en la constitución de la oferta de vivienda en cada una de las   entidades territoriales, en donde estas presentarán planes o proyectos de   solución de vivienda de acuerdo a los parámetros señalados en el Decreto 2190 de   2009. La segunda es consecuencia de la anterior, en tanto una vez se   conocen cuáles proyectos de vivienda cuentan con el certificado de elegibilidad,   Fonvivienda asignará los subsidios de acuerdo a la postulación que haya hecho   cada beneficiario.    

3.5.2.  Reglas sobre la   supervisión y vigilancia de los proyectos de vivienda destinados a la población   desplazada    

Cuando los proyectos de   solución de vivienda cuentan con el certificado de elegibilidad y el   beneficiario del subsidio lo ha aplicado a alguno de ellos, se constituyen   obligaciones que buscan la materialización efectiva del derecho a la vivienda   digna del ciudadano beneficiado. Algunas de estas obligaciones son las   siguientes:    

El Decreto 2190 de 2009   señala que la supervisión de los planes de vivienda, independientemente de la   categoría del municipio en el que van a ser ejecutados, “deberá ser   adelantada por la entidad pública o privada con la que FONVIVIENDA suscriba un   convenio para tales efectos”.[44]    

La norma además estipula   las consecuencias del incumplimiento de las condiciones de la oferta de solución   de vivienda de la siguiente manera:    

“Artículo 24.   Incumplimiento de las condiciones de la oferta. Sin perjuicio de las sanciones   establecidas en la ley, los oferentes, constructores, gestores y/o ejecutores,   inscritos en el Sistema Nacional de Información del Subsidio de que trata el   Título VII del presente decreto, con excepción de las entidades territoriales   que manejen en forma inadecuada los recursos o no cumplan con las   especificaciones técnicas, jurídicas y contractuales, señaladas en la   documentación presentada para la declaratoria inicial de elegibilidad o de sus   modificaciones, serán eliminados del Registro de Oferentes y quedarán   inhabilitados para presentar planes de soluciones de vivienda para la   elegibilidad para un periodo de diez (10) años”. (Negrillas propias).    

“Los directores o   representantes legales de las entidades otorgantes de subsidios familiares de   vivienda tendrán la facultad de investigar y sancionar a los constructores,   interventores, auditores y/o supervisores de proyectos de vivienda de interés   social, personas jurídicas y/o naturales, que incurran en incumplimiento de la   ejecución de proyectos de vivienda, de conformidad con el procedimiento   establecido por el Gobierno Nacional.    

(…)    

Parágrafo. Aquellos   constructores, interventores, auditores y/o supervisores, personas naturales y/o   jurídicas, que hayan sido objeto de medidas administrativas de incumplimiento   por parte de las entidades otorgantes de subsidios, que se encuentren en firme,   no podrán participar durante un periodo de diez (10) años a partir de la   expedición de la presente ley en proyectos de vivienda de interés social que   vinculen los recursos asignados por las entidades de subsidios familiares de   vivienda”[46].    

3.5.3.  Reglas sobre la vigencia   de los subsidios de vivienda    

El artículo 51 del decreto   2190 de 2009, consagra lo relacionado con la vigencia de los subsidios de   vivienda otorgados por Fonvivienda.    

La norma en comento   contempla dos clases de vigencia de acuerdo al origen de los recursos y, según   sea el caso, también establece la respectiva prorroga así:    

(i)  si el subsidio   es otorgado con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, tendrá una   vigencia de seis meses contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha   de su asignación;    

(ii) si es asignado por la   Caja de Compensación Familiar, la vigencia será de doce meses.    

Para esta última   eventualidad, la norma consagra en su parágrafo 1º la posibilidad de prorrogar   la vigencia del subsidio por seis meses más a los beneficiarios que “a la   fecha de vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya   construida, en proceso de construcción o un contrato de construcción de vivienda   en los casos de construcción en sitio propio”. Lo anterior, si el   beneficiario, antes del vencimiento, remite copia de la promesa de compraventa a   la entidad otorgante.    

No obstante, el decreto   estipula una excepción general a estas reglas: “En todo caso, la vigencia de   los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del   Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”[47].      

Ahora, en cuanto a la   prórroga de los subsidios de vivienda otorgados por las Cajas de Compensación   Familiar, se indica que procede, por un plazo no superior a doce meses, mediante   acuerdo expedido por su Consejo Directivo, y en caso de llegarse a necesitar una   ampliación adicional, se hará por un periodo similar y por una sola vez. A ello,   la norma establece un condicionamiento: “Para los casos en que exista giro   anticipado de subsidio, esta ampliación estará condicionada a la entrega por   parte del oferente de la ampliación de las respectivas pólizas, antes de los   vencimientos de los subsidios”[48].    

4. EXAMEN DE LOS CASOS CONCRETOS    

4.1.   RECUENTO DE LOS HECHOS    

4.1.1. Las accionantes, Graciela del   Carmen Zambrano y Balvina Rico Salcedo, son personas en situación de   desplazamiento cuyos núcleos familiares resultaron beneficiados con un subsidio   de vivienda otorgado por Fonvivienda, mediante Resolución 940 del 22 de   noviembre de 2011. De acuerdo con esta entidad, ellas no se postularon para las   convocatorias de los años 2004 y 2007, sino que, debido a las nuevas políticas   adoptadas por el Gobierno Nacional[49], en mayo de 2011 se   inició la oferta de planes de adquisición y construcción de vivienda urbana con   el fin de garantizar el derecho a la vivienda digna de quienes inicialmente no   hicieron parte de la primera fase, por lo que las tutelantes se inscribieron en   esta nueva convocatoria, a la cual se le denominó “Etapa 3 para población No   postulada”. De este modo, acudieron a la Caja de Compensación Familiar de   Riohacha, La Guajira, para acceder a un subsidio en la modalidad “Adquisición de   Vivienda Nueva”.    

4.1.2. Fonvivienda indica que el estado   actual de los dos hogares es el de “inscrito con inscripción asignada”, lo que   significa que se encuentran beneficiadas con los cupos del proyecto de   urbanización denominado “Luna del Río”. Afirma también que los recursos del   subsidio se encuentran en las respectivas cuentas de ahorro programado de cada   una de las accionantes.    

A pesar de lo anterior, las tutelantes afirman que   tanto dicha entidad, como la Caja de Compensación Familiar de Riohacha, la   Unidad de Víctimas, el municipio de Albania y Asoviter, les han vulnerado sus   derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna, toda vez que aún no se   ha iniciado la construcción del proyecto, retraso que las perjudica en tanto el   subsidio de vivienda debe ser aplicado en un plazo de seis meses, pues de no   hacerlo, será devuelto a la entidad otorgante. Además, alegan no contar con una   solución de vivienda para ellas y sus familias.    

En este sentido, el juez de primera   instancia, al resolver cada una de las solicitudes de amparo, ordenó a la   Alcaldía Municipal de Albania que en un plazo máximo de treinta días iniciara   todas las gestiones necesarias a efecto de que se pueda aplicar el subsidio de   vivienda asignado a las accionantes. Frente a la Unidad para la Reparación   Integral de Víctimas, señaló que esta debía, en un término de siete días,   evaluar la situación de vulnerabilidad de las tutelantes para, de este modo,   determinar si era procedente o no el otorgamiento de un albergue; de encontrar   que las condiciones de insatisfacción habitacional persistían, debía entregar   las soluciones de vivienda que requirieran hasta que fueran superadas.    

Respecto de las demás entidades   accionadas, no encontró que hubieran vulnerado derecho alguno de las   peticionarias.    

Por su parte, el ad quem compartió   la decisión tomada por el a quo, pero consideró que las órdenes debían   modificarse tras encontrar que las demás entidades accionadas, dentro del marco   de sus competencias, debían igualmente concurrir en la garantía del derecho a la   vivienda digna de las accionantes. Así, en cuanto a la Alcaldía Municipal de   Albania, otorgó el mismo término perentorio, pero concretó la orden en el   sentido de que, en dicho plazo, debía realizar todas las gestiones y   procedimientos requeridos para constituir la póliza de garantía y el encargo   fiduciario previstos en el artículo 13 del Resolución 1024 de 2011. Además, la   conminó para que iniciara la ejecución pronta y plena del proyecto de vivienda   “Luna del Río”.    

Igualmente, advirtiendo el vencimiento de   la vigencia del subsidio de vivienda de las accionantes, ordenó a Fonvivienda   que en un término de cuarenta y ocho horas, profiriera los actos administrativos   necesarios para habilitar el término de vigencia del subsidio, hasta tanto sea   posible materializar el desembolso de los recursos.    

Finalmente, ordenó a la Asociación Popular   de Vivienda La Terminal -Asoviter- que, en el término de un mes, realizara el   cronograma de actividades para la ejecución de la obra, según lo exige el   artículo 13 de la Resolución 022 de 2012, por ser necesario para constituir el   encargo fiduciario, para lo cual, señaló que debía coordinar con la Alcaldía de   Albania las gestiones necesarias.    

4.2.   ANÁLISIS DE   PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL CASO CONCRETO    

4.2.1. En   consideraciones previas, la Sala reiteró la jurisprudencia sobre la posibilidad   de que a través del mecanismo de amparo, las personas en situación de   desplazamiento puedan solicitar la protección de sus derechos fundamentales;   específicamente, el derecho a la vivienda digna. En tal sentido, se señaló que   por sus especiales condiciones de vulnerabilidad, la población desplazada   requiere la protección inmediata de sus derechos fundamentales, la cual   solamente puede lograr por medio de la acción de tutela.    

Así, frente a la cuestión de la   subsidiariedad, la Sala encuentra que a parte del recurso de amparo, no existe   otro mecanismo del cual pudieron haber hecho uso las accionantes para solicitar   la protección de sus derechos fundamentales. Para la Sala, las razones que   motivaron la presentación de la acción de tutela se centran en circunstancias   frente a las cuales no hay herramientas o instrumentos que jurídicamente les   permitiera a ellos conminar a cada una de las entidades accionadas para que,   dentro del marco de sus funciones, procedieran a la materialización del proyecto   de urbanización “Luna el Río”, al cual deben aplicar el subsidio. Por ello, su   única opción fue la de acudir al juez constitucional a través de la acción de   tutela para lograr tal cometido.    

           Además, en cuanto a la protección del derecho fundamental a la vivienda digna,   se ha indicado que, precisamente por ser un derecho que está estrechamente   relacionado con la situación de desarraigo en la que se encuentra la población   desplazada, es necesaria la intervención inmediata del juez de tutela.    

4.2.2. De otro lado,   se encuentra probado que las peticionarias son personas en situación de   desplazamiento, según el informe presentado por la Unidad Administrativa   Especial de Atención y Reparación Integral de Víctimas y que fueron beneficiadas   con el subsidio de vivienda, por lo tanto están legitimadas para solicitar el   amparo en aras de proteger sus derechos fundamentales constitucionales a la vida   y al a vivienda digna. Adicionalmente, las entidades demandadas son autoridades   públicas o particulares[50]  que cumplen funciones públicas, de modo que la legitimación por pasiva está   acreditada.    

4.2.3. Respecto al   tema de la inmediatez, la Sala no encuentra que tal requisito no se cumpla,   puesto que, teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad de las   accionantes, lo que buscan es que se garantice su acceso a una vivienda digna,   hecho que no había ocurrido a la fecha de la presentación de la acción de tutela   ni al momento de proferir este fallo, razón por la cual, considera la Sala que   la vulneración es constante y permanece al día de hoy.    

4.2.4. Superado lo   anterior, la Sala entra ahora a definir de fondo el asunto. Para ello, es   preciso recordar que la controversia se centra en establecer si las entidades   accionadas han vulnerado el derecho a la vivienda digna de las accionantes,   teniendo en cuenta que el proyecto de vivienda para el cual debían aplicar el   subsidio aún no ha iniciado y, en razón a ello, el beneficio ha perdido la   vigencia de seis meses señalada por la ley, a lo que se suma una dilación en el   acceso a una solución efectiva de vivienda.    

4.3.   EL   RETRASO EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE VIVIENDA DESTINADOS A LA POBLACIÓN   DESPLAZADA CONFIGURA LA VULNERACIÓN DE SU DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA   DIGNA    

4.3.1. Con fundamento   en la norma constitucional, el Estado es responsable de promover las condiciones   necesarias para que los ciudadanos puedan acceder a una vivienda digna (Art. 51   C.P.). En desarrollo de esta obligación, la definición de políticas a nivel   nacional en esta materia debe dirigirse a asegurar que la población cuente con   un lugar digno para habitar y donde, además, puedan desarrollar su proyecto de   vida. Una de las herramientas para cumplir con ese objetivo es el otorgamiento   de subsidios para la adquisición de vivienda.    

Para todos los sectores están previstos   procedimientos para el otorgamiento de subsidios de vivienda, los cuales se   asignan de acuerdo a la oferta que exista y al cumplimiento de ciertos   requisitos por parte de los interesados. La asignación ha sido priorizada en el   caso de diferentes grupos poblacionales, que comúnmente se caracterizan por su   situación de vulnerabilidad socioeconómica. Uno de los grupos priorizados es la   población en situación de desplazamiento.    

En consideraciones previas se describió en   forma clara en qué consisten los subsidios para la población en situación de   desplazamiento y cuál es el procedimiento que debe surtirse para que, por un   lado, las personas interesadas puedan acceder al mismo y, por el otro, la   entidad encargada de otorgarlos considere los proyectos elegibles para que sean   ofrecidos a quienes finalmente resultan beneficiados con el subsidio.    

4.3.2. En el caso   concreto, la situación de desplazamiento de las accionantes está debidamente   acreditada, pues para poder postularse a estos subsidios debe probarse tal   condición, por lo que, teniendo en cuenta que ellas resultaron calificadas para   el otorgamiento de dicho beneficio, no cabe duda al respecto.    

Por otra parte, de   acuerdo con las pruebas, a las accionantes ya les fue asignado el subsidio   mencionado y este ha sido aplicado al proyecto de vivienda denominado “Luna del   Río”.    

4.3.3. Ahora, con   fundamento en la Resolución 1024 de 2011, después de la aplicación del subsidio,   lo que debía suceder, es que el oferente, en este caso el municipio de Albania,   solicitara a la entidad otorgante -Fonvivienda- el desembolso de los recursos,   siempre y cuando previamente (i) contara con el certificado de   elegibilidad; (ii) hubiera suscrito contrato de encargo fiduciario y   fiducia mercantil, para el debido manejo de recursos girados anticipadamente;   (iii) presentara el certificado de existencia y representación legal;    y (iv) constituyera póliza de seguro de cumplimiento a favor   de los hogares incluidos en el plan de vivienda[51].    

Sin embargo, del informe   allegado a esta Corporación el 21 de agosto de 2013 por parte de Fonvivienda,   donde señala que el oferente, en este caso el municipio de Albania, presentó   ante esa entidad renuncia voluntaria a los cupos de promoción de oferta y   demanda, la Sala observa que el proceso para la aplicación de los subsidios   nunca pudo ser llevado a cabo por los accionantes y, por tanto, la solución   definitiva de su derecho fundamental a la vivienda aún está en vilo.    

De acuerdo con esto,   podría inferirse que no existe razón para continuar con el análisis en el   presente asunto, dado que hoy en día no existe ninguna obligación por parte del   municipio frente a la garantía del derecho a la vivienda de las accionantes,   teniendo en cuenta que renunció a ofertar el proyecto “Luna del Río”. Aun así,   la Sala estima necesario examinar en detalle lo ocurrido para a partir de ello   hacer una llamado de atención sobre esta clase de situaciones, en donde, como se   ha visto, los principales afectados son las personas en situación de   desplazamiento, pues a pesar de que han cumplido a cabalidad con el proceso de   postulación para poder acceder a una vivienda en condiciones dignas, ello no fue   posible debido a los retrasos e inconsistencias administrativas para la   materialización de las soluciones  de vivienda que, finalmente, no pudieron   concretarse.    

La razón de la parálisis administrativa   que se presentó, se redujo a desacuerdos de la administración municipal con   Findeter y con Asoviter. La primera señaló que el certificado de elegibilidad   fue indebidamente notificado, pues como se puede leer del documento, este cuenta   con fecha de expedición 20 de enero de 2012, pero la Alcaldía de Albania lo   conoció hasta el 20 de junio del mismo año. Por su lado, Asoviter precisó que su   función es solamente prestar asesoramiento a la entidad territorial para la   construcción del proyecto y que, en todo caso, han solucionado los problemas que   inicialmente se presentaron para la obtención del certificado de elegibilidad,   el cual se encuentra conforme a los parámetros normativos.    

Además de lo anterior,   la Sala advierte que el proceso de asignación del subsidio al proyecto de   vivienda “Luna del Río” se surtió sin que este aún contara con el certificado de   elegibilidad por parte de Findeter, pues contrastadas las fechas, este último   requisito se dio en enero de 2012, cuando meses atrás, en noviembre de 2011, fue   expedido el acto administrativo mediante el cual Fonvivienda otorgó dicho   beneficio a las accionantes.    

4.3.7. Otra cuestión   que suscitó controversia alrededor del mencionado proyecto “Luna del Río” y que   se relaciona con la elegibilidad del mismo, es la incidencia del ducto de gas   que pasa por el terreno y que ocupa en su servidumbre cerca del 30% del predio,   según lo informa la Secretaría de Planeación del municipio de Albania. La Sala   encuentra que las dudas en torno a este problemática fueron conocidas y   abordadas por las autoridades respectivas, quienes finalmente determinaron que   no afectaba la viabilidad de la obra. En tal sentido, cabe recordar lo señalado   por Asoviter al respecto: “Todos los planos fueron puestos a consideración de   la alcaldía para sus respectiva valoración y aprobación, ya que son ellos los   que plenamente tienen identificados los sectores por donde están estas   servidumbres, una vez aprobados los planos, son expedidas las licencias las   cuales también se vieron afectadas durante los correctivos, en donde se ratifica   que lo considerado en planos es real. Igualmente cabe anotar que la alcaldía   municipal de Albania certifica que la servidumbre no afecta el proyecto, ya que   esta solicitud también nos fuer requerida por Findeter y a su vez Asoviter   solicitó a la Secretaria de infraestructura (sic) quien lo ratifica con   la certificación expedida”. Por tanto, esta controversia tampoco era una   justificación para las demoras descritas.    

Independientemente de estas excusas, lo   que observa la Sala es que así el proyecto de vivienda ya no se lleve a cabo, sí   se ha vulnerado el derecho a la vivienda digna de las accionantes y sus núcleos   familiares, pues lo que realmente ha puesto en una situación de constante   vulnerabilidad a las peticionarias es la espera que han soportado para poder   lograr aplicar el subsidio y, finalmente, recibir la vivienda a satisfacción.    

Así pues, de acuerdo con   lo anterior y con el hecho de que actualmente la certificación de Findeter no ha   sido revocada, la Sala no cuenta con elementos que evidencien la inviabilidad   del proyecto al cual aplicaron el subsidio las accionantes.    

4.3.9. En este orden   de ideas, a partir del análisis realizado hasta ahora, la Sala concluye que   los retrasos presentados en razón de lo expuesto, vulneraron el derecho a la   vivienda digna de las accionantes, pues a pesar de que han cumplido a cabalidad   los requisitos para ser beneficiarias del subsidio, aún hoy se encuentran a la   espera de que el acceso a una vivienda digna se materialice.    

Siguiendo las orientaciones de la   Observación General No. 4 del Comité DESC, el derecho fundamental a la vivienda   digna, debe considerarse como la posibilidad de que una persona pueda vivir en   paz, seguridad y dignidad en alguna parte. En complemento, la Corte ha señalado   en su extensa jurisprudencia que para ello deben presentarse ciertas condiciones   de habitabilidad, haciendo parte de dicho concepto la higiene, la calidad, el   espacio, el acceso a los servicios indispensables para la salud, seguridad en la   tenencia, asequibilidad y un contexto social apropiado para el desarrollo del   proyecto de vida, esto es, rutas de transporte, parques, centros culturales,   etc. Todo ello solo es posible con una adecuada implementación de la política   pública en materia de vivienda por parte del Estado y las entidades encargadas   de ejecutarlas.    

Igualmente, cabe recordar que frente a la   garantía del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, el Estado   tiene la obligación de reubicarlos, brindarles soluciones temporales de vivienda   hasta tanto cuenten con una permanente y, durante este proceso, asesorarlos   adecuadamente para poder acceder a los programas de vivienda, tomar en cuenta   sus especiales necesidades y, eliminar las barreras que impidan su acceso a   estas políticas[52].    

           En este sentido, para un pleno desarrollo de los objetivos trazados por el   Estado para solucionar los problemas de habitabilidad de la población   desplazada, este ha considerado necesario “que   los esfuerzos del Gobierno Nacional se complementen con la gestión, apoyo y   compromiso institucional directo de las autoridades departamentales y   municipales para garantizar la adecuada focalización de los recursos del   subsidio familiar de vivienda y el correcto y oportuno desarrollo y culminación   de los planes de vivienda que se promuevan en el territorio nacional.”[53]    

Partiendo de estos   supuestos, en el caso particular, materialmente no ha sido posible que las   accionantes puedan tener acceso a la vivienda. Para la Sala, una política de   vivienda como la implementada por el Estado a través de los subsidios destinados   a la población en situación de desplazamiento, debe procurar solucionar   definitivamente el problema de falta de vivienda. Si se observa detenidamente,   uno de los principales objetivos de las mismas es que se “eliminen las barreras o limitaciones de   acceso a propiedad de una vivienda en condiciones adecuadas de habitabilidad”[54].   Lo que advierte la Sala es que esto se ha logrado formalmente para las   tutelantes, pues cuentan con la asignación, pero no se ha realizado   materialmente, puesto que no tienen efectivamente una solución de vivienda.    

En el presente caso   concurren en la causación de la vulneración Fonvivienda, como entidad que lidera   la implementación a nivel nacional de la política de vivienda; Findeter, que es   la encargada de certificar la elegibilidad de los proyectos de vivienda   propuestos y; finalmente, el municipio de Albania quien en asocio con Asoviter,   presentó un plan de solución de vivienda en dicha entidad territorial, que   finalmente no pudieron cumplir.    

En sus intervenciones,   algunas de estas entidades expresaron que cumplieron con la función   correspondiente dentro del programa de vivienda, y por ello no se les podía   imputar la violación de derecho alguno de las demandantes. No obstante, el juez   de primera instancia concluyó que la responsabilidad por el retraso del inicio   del proyecto recaía en el municipio de Albania, titular del terreno y quien   presentó el referido plan; adicionalmente, teniendo en cuenta las condiciones de   vulnerabilidad de las accionantes, requirió a la Unidad Integral para la   Reparación de Víctimas que evaluara la situación de habitabilidad de ellas, para   determinar la viabilidad del otorgamiento de un albergue.    

El ad quem, tras confirmar la   anterior decisión, advirtió que también debían impartirse órdenes a Fonvivienda   y Asoviter: al primero porque el subsidio había perdido vigencia y, al segundo,   para que realizara el cronograma de actividades para la ejecución de la obra.    

La Sala comparte las   decisiones adoptadas por los jueces de instancia. En efecto, la Sala está de   acuerdo con el hecho de señalar responsabilidades a quienes tienen que ver   directamente con la garantía del derecho a la vivienda de las accionantes como,   por ejemplo, Fonvivienda, quien es la entidad competente para prorrogar la   vigencia del subsidio, o la Unidad para la Reparación Integral de Víctimas, pues   por su conducto debe considerarse la posibilidad de otorgar un alojamiento   transitorio a cada una de ellas, hasta que logren superar su situación de   vulnerabilidad en materia habitacional.    

Ahora bien, teniendo en cuenta que el   municipio de Albania renunció a ofertar el proyecto de vivienda, la Sala no   emitirá ninguna decisión que lo involucre, pues la misma no tendría ninguna   eficacia.    

Por lo tanto, las decisiones serán   confirmadas en su mayoría, puesto que ellas buscan proteger el derecho a la   vivienda digna de las accionantes y adoptan medidas dirigidas a lograr que las   diferentes entidades que intervienen en la implementación de la política de   vivienda cumplan sus obligaciones.    

En seguida, la Sala se referirá a las   entidades sobre las cuales aún existen responsabilidades frente a la garantía   del derecho a la vivienda digna de las accionantes.    

4.4.1. El juez de   segunda instancia ordenó al Fondo Nacional de Vivienda que en el término de 48   horas siguientes a la notificación del fallo, profiriera los respectivos actos   administrativos en los que se habilitara el término de vigencia del subsidio   otorgado a cada una de las accionantes, hasta tanto sea posible materializar el   desembolso de los recursos. Lo anterior, en razón a que según el artículo 51 del   Decreto 2190 de 2009, el subsidio cuenta con una vigencia de seis meses   calendario. La Sala dejará intacta tal decisión, pues considera necesario que el   subsidio sea prorrogado en tal sentido, dado que así no existirá posibilidad de   que pueda ser revocado por parte de la entidad otorgante y, a su vez, permitirá   que el referido proyecto de vivienda cuente con los recursos necesarios para su   ejecución.    

4.4.3. Igualmente,   confirmó la decisión del a quo en la que requirió a la Unidad para la   Atención y Reparación Integral de Víctimas que, en un término de siete días,   evaluara la situación actual de cada una de las accionantes, “a efectos de   determinar la improsperidad del otorgamiento de un albergue”, a lo cual   añadió que “Si se verifica que las condiciones de insatisfacción habitacional   persisten, procedan a entregar la solución de vivienda que requiera la[s]   accionante[s] hasta que la misma finalice o sea superada”.    

La Sala considera que el   requerimiento hecho por el juez de primera instancia y confirmado por el ad   quem no es suficiente para garantizar transitoriamente el derecho a la   vivienda digna de las accionantes, mientras les es entregada la vivienda. Por   tanto, de llegar a suceder que, luego de dicha evaluación, la Unidad para la   Atención y Reparación Integral de Víctimas determine que frente a ellas no   resulta procedente el otorgamiento de un albergue, su situación de desprotección   se haría aún más gravosa si se tiene en cuenta que la entidad territorial   oferente renunció al desembolso de los subsidios y, por tanto, a la ejecución de   la obra, lo que significa que no se sabe con certeza en qué momento tendrán   acceso a la vivienda. En tal sentido, durante esta espera resulta primordial que   cuenten con el componente habitacional de la ayuda humanitaria.    

Ahora bien, antes de emitir una orden en   este sentido, es necesario advertir que, conforme al Decreto 4800 de 2011,   reglamentario de la Ley 1448[55] del mismo año, “[l]os   hogares que cuenten con un subsidio de vivienda asignado no aplicado al momento   de solicitar la oferta de alojamiento digno en la transición sólo podrán ser   destinatarios de esta oferta hasta por una año”[56].   Conforme a esto, para las accionantes, el componente de alojamiento transitorio   de la ayuda humanitaria venció en noviembre de 2012, teniendo en cuenta que en   el mismo mes del año 2011 fue que les asignaron el subsidio de vivienda.    

La Sala estima que, en caso de que así lo   llegara a argumentar la Unidad para la Atención y Reparación Integral de   Víctimas, esta disposición no puede ser aplicada a los casos concretos para   negar el componente de alojamiento en transición. Como se ha expuesto, el simple   hecho de que las personas en situación de desplazamiento cuenten con la   asignación del subsidio, no significa que a un año de haberla recibido, hayan   solucionado definitivamente su situación de habitabilidad, pues esto sólo se   logra con la entrega de la vivienda.    

En este orden de ideas, el auxilio para   alojamiento digno a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas debe ir hasta el momento en que el beneficiario del subsidio reciba   materialmente la vivienda correspondiente dentro del proyecto al cual se   postuló.    

En consecuencia, la Sala ordenará a la   Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, si aún no lo   ha hecho, en un término máximo de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la   notificación de esta providencia, otorgue el componente de alojamiento temporal   a cada una de las accionantes y a su núcleo familiar, hasta tanto reciban a   satisfacción la vivienda para la cual se postularon.    

4.4.4. Otras medidas    

4.4.4.1. Finalmente, la   Sala no puede pasar por alto el papel fundamental que cumple Fonvivienda en la   implementación de la política de vivienda. Se hace necesario resaltar esto,   debido a que en respuesta a las acciones de tutela, señaló que su única función   comprendía el otorgamiento de los respectivos subsidios. La Sala hace un llamado   de atención a dicha entidad al considerar que su papel va mucho más allá, pues   también le compete vigilar la adecuada implementación de las políticas   gubernamentales en esta materia, dentro de lo cual se resalta su deber de   investigar y sancionar a los oferentes, constructores y demás sujetos   intervinientes en el proceso de desarrollo de los planes de vivienda, cuando   quiera que estos incumplan en la ejecución de los mismos, tal como sucede en los   casos que se revisan; todo ello con fundamento en el artículo 22 de la Ley 1537   de 2012.    

5. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto,   la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la   Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- En el expediente T-3.881.621,  CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Riohacha, Sala Civil, Familia, Laboral, el 27 de febrero de   2013, en tanto concedió la protección del derecho fundamental a la vivienda   digna de la señora Balvina Rico Salcedo.    

TERCERO.- ORDENAR a la Unidad para la Reparación Integral de Víctimas   que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del   presente fallo, si aún no lo ha hecho, otorgue a las accionantes y sus núcleos   familiares el componente de la ayuda humanitaria correspondiente a alojamiento   transitorio, el cual deberá proporcionarse hasta el momento en que se les haga   entrega efectiva de la vivienda  en el proyecto de urbanización “Luna del Río.    

CUARTO.- ORDENAR a Fonvivienda que, en razón a las facultades de   investigar y sancionar a los constructores de los proyectos de vivienda   otorgadas por el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012, cumpla a cabalidad sus   funciones y, en futuras oportunidades, verifique la seriedad y viabilidad de los   proyectos de vivienda sobre los cuales los beneficiarios aplicarán sus   subsidios.    

QUINTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional,   líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 259 de 1991.    

Cópiese, notifíquese,   comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] “Por el cual se asignan   siete mil ochocientos setenta y un (7.871) subsidios familiares de vivienda,   correspondientes a recursos presupuestales para la población en situación de   desplazamiento en el proceso de oferta Resolución 1024 de 2011”.    

[2] Resolución 857 del 26 de   octubre de 2011, expedida por Fonvivienda.    

[4] T-495 de 1995 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa    

[5] M.P. Carlos Gaviria Díaz.   Esta postura fue igualmente reiterada en las sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio   Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[6] Posición   planteada desde la sentencia T-406 de 1992.    

[7]   Particularmente las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.    

[8] M.P. Fabio Morón Díaz    

[9] Sentencia T-021 de 1995   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[10] Sentencia T-1091 de 2005   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[11] Sentencia   T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[12] Sentencia T-760 de 2008   M.P. Manuel José Cepeda.    

[13]Al respecto, la Corte   explicó lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub: “La Corte Constitucional ha   entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos   como los derechos económicos, sociales y   culturales, implican obligaciones de   carácter negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que   solamente los derechos económicos, sociales   y culturales tengan contenidos   prestacionales; los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la   creación de instituciones para hacerlos   efectivos”    

[14] M.P Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[15] “Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub”    

[16] “Al respecto, en sentencia T-016 de 2007   (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica de los   derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o    menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos   prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al   acceso al agua potable entre otros – de su carácter de derechos fundamentales   resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe   repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales   – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales,   culturales, de medio ambiente – poseen un matiz prestacional de modo que, si se   adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la   vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos   fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las   exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos   mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy   resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub”.    

[17]  “Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.”    

[18]  Ver sentencias T-079 de 31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de   26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004    M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de 6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[19] La mencionada   observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo 51   constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos   centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de   interpretación de la disposición constitucional.    

[20]  Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   de las Naciones Unidas.    

[21] M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.            

[22] “T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003 (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que consagran los   Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.”    

[23] “Los motivos y   las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por   la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de   2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el   desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan  “(i) la pérdida de la tierra y de la   vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación,   (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad   alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y   (viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el   deterioro acelerado de las condiciones de vida.  Por otra parte, en la   sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados   es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las   repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad   de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por   la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.”    

[24] “Ver, entre   otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.”    

[25] “Corte   Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta   tutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de   desplazados por la violencia estaba compuesto por 26 familias que habían ocupado   un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y que iban a   ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les   hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a   la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de   desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a   los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto   riesgo, pero a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no   estaba diseñado para atender población desplazada que sólo podían recibir ayuda   de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción   de tutela contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo   de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de Guayabal, la Red   no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar proyectos productivos y   para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el   proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de   tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque estaba sujeta al   cumplimiento de ciertos requisitos.”    

[26] “Sentencia   T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño.”    

[27] M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[28] M.P. Juan Carlos Henao   Pérez.    

[29] M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[30] Ibíd.    

[31] Ibíd.    

[32] Sentencia T-754 de 2006, M.P. Jaime Araújo Renteria.    

[33] M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[34]   Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a   las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.    

[35] Artículo 1 del Decreto   555 de 2003.    

[36] “Es la modalidad en la   cual el beneficiario  de un subsidio familiar adquiere una vivienda en el   mercado dentro de los planes elegibles conforme a los requisitos y   procedimientos establecidos en el presente decreto, mediante acto jurídico   traslaticio del dominio y su posterior inscripción en la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos competente”.    

[37] “Es la modalidad que   permite al hogar adquirir una vivienda usada”.    

[38] “Modalidad en la cual el   beneficiario del subsidio accede a una vivienda de interés social, mediante la   edificación de la misma en un lote de su propiedad que puede ser un lote de   terreno, una terraza o una cubierta de loza”.    

[39] “Proceso por el cual el   beneficiario del subsidio supera una o varias de las carencias básicas de una   vivienda perteneciente a un desarrollo legal o legalizado, o a una edificación,   en aspectos tales como, su estructura principal, cimientos, muros o cubiertas,   carencia o vetustez de redes eléctricas o de acueducto y cuyo desarrollo exige   la consecución de permisos o licencias previos ante las autoridades   competentes”.    

[40] “(…) es el que se otorga   para la ejecución de obras menores, reparaciones o mejoras locativas que sin   requerir la obtención de permisos o licencias por parte de las autoridades   competentes, tienen por objeto optimizar las condiciones básicas de salud de los   hogares más vulnerables”.    

[41] Artículo 2, Decreto 2190   de 2009.    

[42] Parágrafo 2, artículo 7   Ibíd.    

[43] Este Decreto fue derogado   en su totalidad por el hoy vigente Decreto 2190 de 2004, que regula en su   totalidad lo referido al Subsidio de Vivienda Famliar.    

[45] “Por la cual se dictan   normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la   vivienda y se dictan otras disposiciones”.    

[46] Artículo 22.    

[47] Parágrafo 2º.    

[48] Parágrafo 4º.    

[49] Explica la entidad que   con fundamento en la Resolución 1024 de 2011, el Gobierno formuló un nuevo   enfoque concentrado en generar la oferta de planes de adquisición y construcción   de vivienda urbana con el fin de garantizar el derecho a la vivienda digna de la   población desplazada.    

[50] Asoviter hace parte de   las Organizaciones Populares de Vivienda que, según  el numeral 2.19 del   artículo 2 del Decreto 2190 de 2009, son definidas como: “(…) aquellas que   han sido constituidas y reconocidas como entidades sin ánimo de lucro y tengan   por objeto del desarrollo de programas de vivienda para sus afiliados, por   sistemas de autogestión o participación comunitaria. Sus afiliados o asociados   participan directamente, mediante aportes en dinero y trabajo comunitario, o en   cualquiera de estas dos modalidades. / Se entiende por sistemas de autogestión o   participación comunitaria, aquéllos en los cuales el plan de construcción,   adecuación o mejoramiento, se desarrolla con la participación de todos los   afiliados administrativa, técnica y financieramente. Estos sistemas pueden   configurarse bajo las modalidades de autoconstrucción o construcción delegada”.    

[51] Artículo 13, Resolución   1024 de 2011, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo   Territorial.    

[52] Sentencia T-585 de 2006,   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[53] Primer párrafo de las   consideraciones del Decreto 2190 de 2009.    

[54] Tercer párrafo de las   consideraciones del Decreto 2190 de 2009.    

[55] “Por la cual se dictan   medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del   conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.    

[56] Artículo 116, Decreto   4800 de 2011.