T-615-15

           T-615-15             

Sentencia T-615/15    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA   ACCION DE TUTELA-Requisitos   de procedibilidad    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance    

TOPE MAXIMO DE PENSIONES    

DERECHO AL MINIMO VITAL-Contenido y alcance    

MINIMO VITAL DE SUBSISTENCIA-Concepto no es meramente   cuantitativo sino también cualitativo    

DERECHO AL MINIMO VITAL-Requisitos que deben comprobarse para acreditar   vulneración en un caso concreto de un trabajador o de un pensionado para que se   considere amenazado o vulnerado    

DEBIDO PROCESO EN MATERIA PENSIONAL-No vulneración por aplicación de sentencia C-258/13 al poner límite a la   ley de megapensiones    

DERECHO AL MINIMO VITAL-No vulneración por cuanto límite del monto de pensión   establecido en la sentencia C-258/13 resulta razonable para el desarrollo de una   vida digna    

Referencia: Expediente   T-4664519    

Acción de tutela   instaurada por Francisco Merilo Herrera Tarantino y otros contra la Nación –   Ministerio de Salud y Protección Social y el Fondo de Previsión Social del   Congreso de la República (FONPRECON).    

Procedencia: Consejo de   Estado.    

Asunto: Debido proceso.   Mínimo vital. Límite a las mesadas pensionales con cargo a recursos del Estado.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Bogotá, D. C., veintiocho (28)   de septiembre de dos mil quince (2015).    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de la   sentencia de tutela proferida el 18 de septiembre de 2014 por la Sección Segunda   de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la   cual revocó la providencia proferida el 10 de diciembre de 2013 por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el marco de la   acción de tutela iniciada por los accionantes en contra del Fondo de Previsión   Social del Congreso de la República (FONPRECON) y el Ministerio de Salud y   Protección Social.    

El asunto fue conocido por la Corte   Constitucional por remisión que realizó la Sección Segunda de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según lo ordenado por el   artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El 12 de febrero de 2015, mediante auto   notificado el 16 de febrero de 2015, la Sala de Selección Número Dos de Tutelas   de esta Corporación lo seleccionó para revisión.    

I. ANTECEDENTES    

El 26 de noviembre de 2013[1], a través de apoderados judiciales, los   señores Francisco Merilo Herrera Tarantino (de 84 años), Jaime Valderrama Gil   (de 82 años), Alberto Rojas Puyo (de 79 años), Norberto Morales Ballesteros (de   78 años), Jesús Antonio Vargas (de 78 años), Carlos Martínez Simahan (de 74   años) y José Augusto Trujillo Muñoz (de 70 años), presentaron acción de tutela   en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y del   Ministerio de Salud y Protección Social.    

Los accionantes consideran que sus derechos fundamentales a la dignidad del   adulto mayor, vida, salud, seguridad social, mínimo vital, debido proceso y   acceso a la administración de justicia fueron vulnerados por los accionados, al   haberse disminuido sus mesadas pensionales de forma unilateral a partir del mes   de julio de 2013, a través de una comunicación de carácter general, sin que se   les permitiera ejercer sus derechos a la defensa y contradicción.    

A. Hechos y pretensiones    

1. Los accionantes, quienes se   desempeñaron en el pasado como congresistas, manifiestan que les fueron   reconocidas sus pensiones de vejez por parte de FONPRECON, a través de diversos   actos administrativos que adjuntan a la demanda de tutela.    

2. Señalan que FONPRECON, haciendo una   interpretación equivocada de la Sentencia C-258 de 2013, redujo ostensiblemente   el monto de sus pensiones a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales,   a través de una comunicación de carácter general contenida en la Resolución No.   443 de 12 de julio de 2013. En este sentido, la entidad omitió la expedición de   actos administrativos de carácter particular que garantizaran el debido proceso   administrativo, lo que impidió el ejercicio de sus derechos a la defensa y la   contradicción.    

3. Para argumentar esta posición,   establecen que en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional   exclusivamente analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de   1992, que estableció el régimen especial para las pensiones de congresistas   regulado en el Decreto 1359 de 1993.    

“ARTÍCULO 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de   la Constitución Política:    

“El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema   Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el   pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes   en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia   de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo   establecido en ellas”. (…)    

“Parágrafo 1°. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones   superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con   cargo a recursos de naturaleza pública (…)”.    

En la Sentencia C-258 de 2013, la   Corte Constitucional estableció que el texto original del artículo 17 de la Ley   4ª de 1992 devenía en una vulneración de los principios de universalidad,   solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, ya que constituía un   trato excesivo y preferente a un sector privilegiado de la población. Por esta   razón, decidió declarar inexequibles las expresiones “durante el último año,   y por todo concepto” y “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el   salario mínimo legal”, contenidas en el inciso primero de la norma; y la expresión “por   todo concepto” del parágrafo.    

Asimismo, en el numeral tercero de la parte resolutiva de la   Sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las   restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con algunos   condicionamientos, entre éstos, que las mesadas pensionales reconocidas bajo   dicho régimen no podían superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes.    

En consecuencia, resolvió la   Corte Constitucional:    

“Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las   expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el   mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el   primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por   todo concepto”, contenida en su parágrafo.    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las   restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen   pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les   resulte aplicable, en el entendido que:    

(…)     

(iv) Las   mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen   especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. (…)”.    

5. Ahora bien, los accionantes afirman   que en la Sentencia C-258 de 2013 únicamente se analizó la constitucionalidad   del régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992, y no la de otros regímenes   pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas.   Señalan que cuando la Corte indicó en el numeral tercero de la parte resolutiva   de la mencionada providencia que “las mesadas correspondientes a pensiones   reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los   veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1ª de   julio de 2013”, exclusivamente hizo referencia al régimen contenido en la   Ley 4ª de 1992, y no a otro tipo de regímenes.[2]    

6. Indican que al haber adquirido el   estatus de pensionados antes de la Ley 4ª de 1992, ésta no constituyó el régimen   jurídico aplicable para el reconocimiento de sus pensiones, y que por lo tanto,   la reducción de sus mesadas pensionales a veinticinco (25) salarios mínimos   legales mensuales vigentes no tiene asidero constitucional ni legal. En este   sentido, manifiestan que la Sentencia C-258 de 2013 no les es oponible, por   cuanto sus pensiones no fueron reconocidas con base en la Ley 4ª de 1992, sino   con base en normas jurídicas anteriores a su expedición.      

7. Señalan que el Acto Legislativo No.   01 de 2005 expresamente consagra que “por ningún motivo podrá reducirse el   valor de la mesada de pensiones reconocidas conforme a derecho”. En   consecuencia, la acción de FONPRECON devino en una ostensible expropiación.    

8. En similar sentido, argumentan que   el Acto Legislativo No. 01 de 2005 consagra que “La ley establecerá un   procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del   derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley” para   garantizar el derecho fundamental al debido proceso, pero que sin embargo, no   fue observado en su caso.    

9. Manifiestan que con la reducción   unilateral por parte de FONPRECON de sus mesadas pensionales, se vulneraron sus   derechos adquiridos, y los principios de buena fe y confianza legítima, sin que   se observaran las garantías del derecho fundamental al debido proceso   administrativo.    

10. Indican que los perjuicios   ocasionados por razón de la reducción de las mesadas pensionales son graves e   inminentes, toda vez que los accionantes son adultos mayores, cuyas edades   exceden la vida probable de los colombianos.    

11. En igual sentido, manifiestan que   con motivo de las actuaciones de los demandados se vulneraron sus derechos   fundamentales a la vida digna, integridad personal, salud y mínimo vital en su   dimensión cualitativa.    

12. Finalmente, indican que resultaría   excesivo que se les obligara a iniciar acciones ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, las cuales podrían durar años hasta obtener un   pronunciamiento por parte de los jueces.    

13. En consecuencia, los accionantes   solicitan que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, la salud, la   tranquilidad, la honra, el debido proceso, acceso a la administración de   justicia, libertad, igualdad, derechos adquiridos y seguridad social en   pensiones, y que, para ello, se ordene dejar sin efectos el acto administrativo   mediante el cual se efectuó la reducción de sus mesadas pensionales.    

B. Actuaciones procesales en sede de   tutela.    

El 26 de noviembre de 2013[3], a través de apoderados judiciales, los   señores Francisco Merilo Herrera Tarantino, Jaime Valderrama Gil, Alberto Rojas   Puyo, Norberto Morales Ballesteros, Jesús Antonio Vargas, Carlos Martínez   Simahan y José Augusto Trujillo Muñoz presentaron acción de tutela en contra del   Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y del Ministerio de Salud   y Protección Social.    

C. Respuesta del Fondo de   Previsión Social del Congreso de la República    

1. El Director General   del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) respondió   la acción de tutela el 2 de diciembre de 2013[4], señalando que   la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes no se   había configurado.    

2. Indicó que a pesar de   que los accionantes habían dirigido la acción de tutela en contra de FONPRECON,   lo cierto es que del texto de la demanda se desprendía que éstos no estaban de   acuerdo con la decisión de ajustar las pensiones al límite de veinticinco (25)   salarios mínimos legales mensuales vigentes, orden contenida en la Sentencia   C-258 de 2013.    

En consecuencia,   solicitaron que se vinculara a la Corte Constitucional al trámite judicial,   teniendo en cuenta que había sido dicha Corporación la que profirió la   mencionada providencia.    

3. Señaló que la solicitud de   adelantar un procedimiento administrativo para el reajuste de las pensiones   carece de toda razonabilidad, toda vez que en la Sentencia C-258 de 2013 se   ordenó enfáticamente a la autoridad administrativa, realizar el reajuste   automático de la pensión a través de un acto de cumplimiento. Así, FONPRECON   citó un aparte de la Sentencia C-258 de 2013 en el que indicó la Corte   Constitucional:    

“En segundo lugar, como   efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin   necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de   naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales   mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser   reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa”.    

Igualmente, citó otro aparte de la   Sentencia C-258 de 2013 en el que la Corte Constitucional expresamente establece   la improcedencia de reliquidaciones particulares para dar cumplimiento a la   orden contenida en la mencionada providencia, en los siguientes términos:    

“Estas mesadas, deben ser   ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso,   hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que   fue dispuesto por el Constituyente como razonable. Es decir, aquí no se trata de   una reliquidación sino de un ajuste hacia futuro”. (Subraya y negrilla en el   texto)    

En consecuencia, FONPRECON manifestó   que emitió un acto de carácter general con el fin de dar cumplimiento a la   Sentencia C-258 de 2013, lo que excluía la procedencia de expedir actos   administrativos particulares.    

4. Señaló que a pesar de que los   accionantes pretenden demostrar que sus pensiones no fueron liquidadas con base   en la Ley 4ª de 1992, lo cierto es que éstas sí fueron ajustadas en virtud de   dicha norma jurídica, pues de lo contrario, no excederían el máximo legal de   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, valores que fueron   pagados a los accionantes hasta junio de 2013 por parte de FONPRECON.    

Para demostrar esta afirmación, la   entidad anexa un cuadro en el que se constata que de no haber sido aplicado el   reajuste contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, las mesadas   pensionales de los accionantes no excederían el límite de veinticinco (25)   salarios mínimos legales mensuales vigentes[5].    

5. Manifestó que la ratio decidendi   de la Sentencia C-258 de 2013 expresa palmariamente que bajo ningún régimen   legal las pensiones a cargo de recursos de naturaleza pública podrán superar el   tope establecido por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el cual consiste en   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En este sentido,   el ajuste efectuado por FONPRECON no puede ser considerado como una revocatoria   o reliquidación del monto de la pensión, como equivocadamente señalan los   accionantes, sino como un acto de cumplimiento de una orden judicial impartida   por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-258 de 2013.    

6. FONPRECON indicó que había iniciado   procesos de lesividad en contra de aquellas pensiones sobre las cuales se   revelaba una ostensible ilegalidad, las cuales serían objeto de revisión por   parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero que, en todo   caso, acató las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en Sentencia   C-258 de 2013, a través del ajuste automático de las mesadas pensionales al   límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

7. Desestimó la presunta configuración   de un perjuicio irremediable, toda vez que los accionantes reciben, en la   mayoría de los casos, pensiones equivalentes a catorce millones setecientos   treinta y siete mil quinientos pesos ($14.737.500), y en su condición de   pensionados tienen garantizado el servicio de salud, lo cual evidencia de que   éstos tienen una vida digna y decorosa.    

8. FONPRECON indicó que, en todo caso,   los accionantes frente a los cuales cursan acciones de lesividad, cuentan con   otros mecanismos de defensa judicial para proteger sus derechos, como es el caso   de las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

9. Finalmente, en virtud de los   argumentos anteriormente reseñados, FONPRECON solicitó al despacho denegar por   improcedente el amparo solicitado, o en su defecto, negar las pretensiones de   los accionantes, al no constatarse la presunta vulneración de los derechos   fundamentales alegados.    

D. Respuesta del Ministerio de Salud y   Protección Social    

El Director Jurídico del Ministerio de   Salud y Protección Social contestó la acción de tutela[6] advirtiendo   que ésta se dirigía a cuestionar la aplicación que FONPRECON había efectuado de   la Sentencia C-258 de 2013. Sobre el particular, señaló que las providencias   judiciales tienen presunción de legalidad, y que frente a éstas sólo es   procedente la acción de tutela cuando se prueba la configuración de una vía de   hecho judicial.    

Asimismo, manifestó la falta de   legitimación por pasiva en lo concerniente al Ministerio de Salud y Protección   Social. En efecto, indicó que si bien FONPRECON es una entidad adscrita al   Ministerio, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 4º del Decreto 4107 de   2011, dicha institución cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa   y patrimonio propio, lo que exonera al Ministerio de cualquier tipo de   responsabilidad endilgada en virtud de las actuaciones de FONPRECON.    

E. Sentencia de primera instancia.    

1. Mediante sentencia proferida el 10   de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección   Primera, Subsección A, denegó el amparo de los derechos fundamentales   alegados por los accionantes en el escrito de tutela[7].    

2. El Tribunal advirtió que las   órdenes contenidas en la Sentencia C-258 de 2013 son de obligatorio cumplimiento   por parte de las autoridades, por lo que FONPRECON no estaba facultado para   omitir su aplicación. Así, señaló el Tribunal:    

“En ese sentido, en el   caso sometido a examen es claro que la orden contenida en la sentencia C-258 de   2013, es de obligatorio cumplimiento para la totalidad de las autoridades   judiciales   (sic), pues tal como quedó expuesto, en el presente caso no se encuentra   ninguna justificante que le permita a Fonprecon desconocer la orden relacionada   con el reajuste de las pensiones que estén a cargo del Estado por debajo de 25   salarios mínimos legales mensuales vigentes”[8].    

3. Asimismo, indicó que la Sentencia   C-258 de 2013, en su numeral 4.3.6.5, estableció la forma en que las órdenes   contenidas en la providencia debían ser cumplidas, señalando tres hipótesis:    

i)                    En   primer lugar, que en tanto la Sentencia C-258 de 2013 regía hacia futuro,   ninguna pensión causada bajo el régimen especial de congresistas consagrado en   la Ley 4ª de 1992, podrá ser reconocido por fuera de los criterios establecidos   por la Corte Constitucional.    

ii)                 En   segundo lugar, que a partir del 1º de julio de 2013, de manera automática y sin   necesidad de efectuar ningún tipo de reliquidación, ninguna pensión podrá   superar el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.   Esta hipótesis, a juicio del Tribunal, es la aplicable al caso concreto.    

iii)               En   tercer lugar, que aquellas pensiones reconocidas con fraude a la ley o abuso del   derecho, deberán ser objeto de un procedimiento administrativo en el que se   garantice el derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo, el Tribunal   considera que éste no es el caso de los demandantes, toda vez que FONPRECON   únicamente realizó el reajuste de las pensiones teniendo en cuenta el tope de   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

4. Indicó que el acto administrativo   mediante el cual FONPRECON dio cumplimiento a las órdenes contenidas en la   Sentencia C-258 de 2013 es un acto de ejecución, el cual no es susceptible del   control de legalidad, toda vez que dichos actos no crean situaciones jurídicas   particulares, ni deciden en forma definitiva una actuación.    

5. Resaltó que los accionantes no   controvirtieron que las mesadas pensionales debían ser reajustadas al tope de   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en virtud de lo   ordenado en la Sentencia C-258 de 2013, sino que éstos arguyeron que la   mencionada providencia no les era aplicable, al haber sido reconocidas sus   pensiones con base en regímenes anteriores a la Ley 4ª de 1992.    

Sin embargo, después de realizar un   ejercicio aritmético, el Tribunal concluyó que las mesadas pensionales de los   accionantes sí fueron actualizadas con base en la Ley 4ª de 1992, pues de lo   contrario, no superarían el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes[9].    

6. Asimismo, señaló que la Sentencia   C-258 de 2013 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo tanto,   mientras dicha providencia no sea declarada nula, producirá efectos erga   omnes y deberá ser acatada por todas las autoridades públicas.    

7. Finalmente, señaló el Tribunal que   en el caso analizado no se evidenció una vulneración de los derechos   fundamentales de los accionantes, toda vez que fue la misma Corte   Constitucional, en su calidad de guardiana de los derechos fundamentales, la que   estableció la manera en que debían aplicarse las normas pensionales, la cual fue   acatada por parte de FONPRECON.    

Aclaración de voto    

El magistrado Luis Manuel Lasso Lozano   aclaró que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos en el caso “Cinco Pensionistas contra Perú”, la   disminución de las mesadas pensionales debe efectuarse exclusivamente a través   de leyes promulgadas con el objetivo de garantizar el bienestar general.    

Así, manifestó que a pesar de que   compartía el sentido de la decisión, la disminución de las mesadas pensionales   de los accionantes está soportada en una providencia judicial, a saber, la   Sentencia C-258 de 2013, y no en una norma de rango legal[10].    

Salvamento de voto    

La magistrada Claudia Elizabeth Lozzi   Moreno se apartó de la decisión mayoritaria, al considerar que en el caso   analizado se vulneró el derecho fundamental al debido proceso y los principios   de buena fe y confianza legítima, por cuanto FONPRECON se abstuvo de proferir   actos administrativos de carácter particular que permitieran ejercer en forma   efectiva, los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de los   accionantes.    

En similar sentido, señaló que de la   Sentencia C-258 de 2013 no se deduce que la autoridad administrativa estuviera   facultada para omitir la garantía del derecho fundamental al debido proceso de   los accionantes, quienes tienen la calidad de adultos mayores.    

F. Impugnación    

Los apoderados de los accionantes   impugnaron la sentencia de tutela de primera instancia, advirtiendo la   disparidad de criterios entre los magistrados del Tribunal, y reiterando la   vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes por razón de la   actuación de FONPRECON[11].    

Asimismo, señalaron que el Tribunal   había omitido dar aplicación a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos, que expresamente señala que la reducción de las mesadas   pensionales sólo puede efectuarse por medio de la expedición de leyes cuya   finalidad sea la protección de la utilidad pública y el interés general.    

Reiteraron que la Sentencia C-258 de   2013 determinó que era necesario que la entidad pública competente iniciara un   procedimiento administrativo con observancia del derecho fundamental al debido   proceso para efectos de revisar el monto de las mesadas pensionales.    

G. Sentencia de segunda instancia.    

1. La Sección Segunda de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del   18 de septiembre de 2014, decidió revocar la sentencia impugnada, y en su   lugar, conceder las pretensiones de la acción de tutela[12].    

2. El Consejo de Estado inicia con el   análisis de la Sentencia C-258 de 2013 e indica que en la mencionada   providencia, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo   17 de la Ley 4ª de 1992, estableciendo distintas pautas para garantizar que las   pensiones reconocidas con fundamento en el referido régimen no atentaran contra   los principios de sostenibilidad fiscal, universalidad, solidaridad y eficiencia   de la seguridad social.    

Así, señaló que en la Sentencia C-258   de 2013 se establecía que ninguna pensión causada bajo el régimen especial de   congresistas contenido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 podía ser   reconocida o liquidada por fuera de las pautas contenidas en ésta.    

Como resultado de ello, la Corte   Constitucional ordenó que a partir del 1º de julio de 2013, y sin necesidad de   reliquidación, ninguna mesada pensional con cargo a recursos de naturaleza   pública podía superar el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, por lo que las autoridades administrativas debían   reajustarlas automáticamente.    

3. El Consejo de Estado indica que no   le asiste razón a los accionantes al señalar que los efectos de la Sentencia   C-258 de 2013 no les son aplicables, toda vez que sus pensiones fueron   reliquidadas con base en la Ley 4ª de 1992. De no haber sido así, éstas no   excederían los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir   de julio de 2013.    

4. Señala que FONPRECON dio   cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, y que la acción de tutela cuestiona   las directrices contenidas en la mencionada providencia, la cual tiene efectos   erga omnes.    

5. Sin embargo, indica que, tal y como   lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, en   Sentencia del 17 de julio de 2014, el reajuste de las mesadas pensionales   reconocidas bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 no puede realizarse con   desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso. En efecto, manifiesta   que esta garantía debe ser observada en “toda clase de actuación judicial y   administrativa”, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 29 de la   Constitución Política.    

Por lo tanto, afirma que es deber de   la autoridad pública expedir un acto administrativo de carácter particular en el   que se especifiquen las razones de hecho y de derecho que sustentan la decisión   adoptada por FONPRECON y así, se permita a los accionantes, presentar argumentos   de defensa que les permita controvertir dicha decisión.    

6. En consecuencia, el Consejo de   Estado decidió tutelar los derechos fundamentales de los accionantes, y para   ello, ordenó i) revocar la sentencia de primera instancia, ii) dejar sin efectos   la Resolución No. 443 de 12 de julio de 2013, iii) adelantar un procedimiento   administrativo en el que se garantizara el debido proceso de los accionantes,   para efectos de dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, y, finalmente,   iv) reanudar el pago de las mesadas pensionales en la forma en que se venía   haciendo antes del 1º de julio de 2013, y cancelar las sumas dejadas de pagar en   virtud del reajuste efectuado por FONPRECON.    

H. Solicitud elevada por el Ministerio   del Trabajo    

El día 4 de mayo de 2015, el Ministro   de Trabajo remitió una solicitud de selección del caso de la referencia y su   acumulación al proceso T-4182969.    

Señala el Ministro de Trabajo que no   se configuró la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo   proceso y mínimo vital de los accionantes, por cuanto el reajuste automático de   las pensiones provino del cumplimiento de una orden judicial contenida en la   Sentencia C-258 de 2003.    

Asimismo, indicó que a los accionantes   no se les ha vulnerado su derecho pensional, sino que se ha limitado el mismo a   veinticinco (25) salarios mínimos, lo que permite llevar una vida digna y   tranquila.    

Finalmente, asegura que es necesario   el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el caso analizado, puesto   que algunos despachos judiciales no han dado cumplimiento a la orden de   reajustar las mesadas pensionales al límite constitucional. Así, de persistir el   incumplimiento, se impedirá el ahorro fiscal previsto para la ampliación de la   cobertura del sistema de seguridad social.    

I. Actuaciones procesales en la Corte   Constitucional    

La Magistrada sustanciadora presentó   proyecto de fallo el día 20 de mayo de 2015. Sin embargo, el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio,   de acuerdo con lo consagrado en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991,   presentó un impedimento para conocer del caso contenido en el expediente de la   referencia, por considerar que podía tener interés directo en el resultado del   proceso objeto de estudio.    

Asimismo, el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub   presentó incapacidad médica para la fecha de la sesión, razón por la cual no   hizo parte del debate jurídico.    

El día veintiocho (28) de julio de 2015 el doctor Juan   Carlos Henao tomó posesión como conjuez para integrar la Sala Quinta de Revisión   y estudiar la procedencia de los impedimentos del caso de la referencia y el   proyecto de fallo.    

La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte   Constitucional, integrada por el Conjuez Juan Carlos Henao Pérez y la Magistrada   Gloria Stella Ortiz Delgado, en sesión del 28 de julio de 2015, aceptó el   impedimento del doctor Jorge Iván Palacio Palacio y se pronunciará de fondo   sobre las pretensiones de la presente acción de tutela.    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de   Revisión, las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela en referencia,   con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Asunto bajo revisión y problemas jurídicos a abordar    

2. Tal y como se señaló en el acápite de   hechos, los accionantes consideran que sus derechos fundamentales al debido   proceso y mínimo vital fueron vulnerados por FONPRECON. Dicha Corporación optó   por reajustar las mesadas pensionales a veinticinco (25) salarios mínimos   legales mensuales vigentes, sin efectuar ningún tipo de procedimiento   administrativo para el efecto.    

3. Por su parte, FONPRECON aduce que el   reajuste de las mesadas pensionales de los accionantes obedeció al cumplimiento   de la orden contenida en la Sentencia C-258 de 2013, mediante la cual se ordenó   el reajuste automático de todas las pensiones a cargo del erario, en veinticinco   (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

El   caso que analiza la Sala evidencia un conflicto de derechos y garantías   constitucionales: por un lado, la aplicación de las órdenes contenidas en la   Sentencia C-258 de 2013 de forma unilateral, y sin el desarrollo de un   procedimiento administrativo, con la finalidad de preservar la sostenibilidad   fiscal del sistema de pensiones y de dar cumplimiento a una sentencia judicial   que tiene el carácter de cosa juzgada constitucional. Por el otro, el reclamo de   los accionantes a que se les garanticen sus derechos fundamentales al debido   proceso y al mínimo vital, consagrados en los artículos 29 y 48 de la   Constitución Política, los cuales fueron presuntamente vulnerados por la   actuación unilateral de FONPRECON.    

En consecuencia, la Sala deberá   responder los siguientes problemas jurídicos:    

¿Se viola el derecho fundamental al   debido proceso cuando una autoridad pública decide reajustar la mesada pensional   sin adelantar un procedimiento administrativo, en razón a una orden contenida en   una sentencia de constitucionalidad?    

¿Se viola el derecho fundamental al   mínimo vital de un pensionado, cuando una autoridad pública decide reajustar la   mesada pensional al tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales   vigentes, en razón a una orden contenida en una sentencia de constitucionalidad?    

A continuación se analizará la   procedencia de la acción de tutela, y la posible configuración de una afectación   a los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de los   accionantes, por razón del reajuste realizado a sus mesadas pensionales,   contenido en la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013.    

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela    

3. De conformidad con lo preceptuado   en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la   jurisprudencia constitucional, para verificar la procedencia de la acción de   tutela deberá demostrarse el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i)   legitimidad activa y pasiva; (ii) vulneración o amenaza de un derecho   constitucional fundamental; (iii) subsidiariedad; e (iv) inmediatez.    

Previamente a analizar los problemas   jurídicos planteados en la presente acción de tutela, es necesario establecer el   cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la misma, tal y como se   realizará a continuación:    

Legitimidad por activa y por pasiva    

4. El artículo 86 de la Constitución   Política establece que toda persona puede acceder a la acción de tutela para   obtener la protección de sus derechos fundamentales afectados o amenazados por   la acción u omisión de una autoridad pública o de los particulares, en los casos   que determine la ley.    

5. En el caso analizado se observa el   cumplimiento del requisito de legitimidad por activa. En efecto, los accionantes   son personas naturales que reclaman la protección de sus derechos fundamentales   al debido proceso y mínimo vital, presuntamente vulnerados por FONPRECON y el   Ministerio de Salud y Protección Social, por razón de haber reajustado sus   mesadas pensionales al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, contenido en el Acto Legislativo No. 01 de 2005.    

6. Ahora bien, con respecto a   FONPRECON, también se configura el requisito de legitimidad por pasiva, por   cuanto dicha entidad tiene la calidad de autoridad pública, en los términos del   artículo 86 superior. Asimismo, a través de la presente acción constitucional se   discute si la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, proferida por   FONPRECON, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital   de los accionantes.    

En similar sentido, FONPRECON, a pesar   de estar adscrita al Ministerio de Salud y Protección social, es un   establecimiento público del orden nacional, que cuenta con personería jurídica,   autonomía administrativa y patrimonio propio, de acuerdo con lo contenido en el   artículo 14 de la Ley 33 de 1985, que establece:    

“Artículo 14º.- Créase   como establecimiento público del orden nacional, esto es, como organismo dotado   de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,   adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Previsión   Social del Congreso de la República”.    

En consecuencia, la tutela será   declarada improcedente en lo concerniente a los cargos elevados en contra del   Ministerio de Salud y Protección Social, al no configurarse el requisito de   legitimidad por pasiva.    

Vulneración o   amenaza de un derecho constitucional fundamental    

8. Los derechos involucrados en el   presente caso, a saber, debido proceso y mínimo vital, tienen el carácter de   fundamentales, y pueden ser reclamados en sede de tutela.    

Inmediatez    

9. La Corte Constitucional ha   establecido que la acción de tutela debe ser instaurada en un término razonable,   para evitar que la incongruencia entre el medio judicial utilizado y el fin   perseguido con la misma, devenga en la imposibilidad de proteger los derechos   alegados como violados, o que se configure una violación de derechos de   terceros.[13]Sin   embargo, la Corte Constitucional no ha establecido un término perentorio, siendo   deber del juez ponderar, en cada caso concreto, la razonabilidad del término   transcurrido entre la vulneración de los derechos fundamentales del accionante,   y la fecha de presentación de la acción constitucional.    

En el caso analizado se observa que la   Resolución No. 0443 proferida por FONPRECON, mediante la cual se redujo la   mesada pensional de los accionantes, es de fecha 12 de julio de 2013. A su vez,   éstos presentaron la acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, el 26 de noviembre de 2013.    

Así, el término transcurrido entre la   fecha de expedición del acto administrativo presuntamente vulnerador de los   derechos fundamentales de los accionantes, y la presentación de la acción de   tutela, es de aproximadamente cuatro meses y quince días, el cual resulta   razonable para la Corte Constitucional.    

Subsidiariedad.    

11. Ahora bien, se advierte que frente   a la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, proferida por FONPRECON, y   mediante la cual se realizó el reajuste de las mesadas pensionales de los   accionantes, no procede la interposición de recurso alguno en la vía   gubernativa, toda vez que ésta no constituye un acto administrativo de carácter   particular.    

Sin embargo, en caso de que su   naturaleza jurídica fuera la de un acto administrativo de carácter general, tal   y como lo señalan los accionantes, sobre el mismo podría iniciarse la acción de   nulidad simple, consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, lo que   implicaría la existencia de otros medios de defensa judicial para el reclamo de   los derechos fundamentales de los accionantes, y la consecuente improcedencia de   la acción de tutela.    

12. No obstante, FONPRECON y el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca han señalado que la Resolución No. 0443   de 2013 se limitó a dar cumplimiento a las órdenes contenidas en la Sentencia   C-258 de 2013. En este sentido, la resolución atacada constituiría un acto   administrativo de ejecución, y no un acto administrativo de carácter general, el   cual no es susceptible de ser controvertido ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, a menos de que se demuestre que la actuación de la   autoridad administrativa, excedió los límites de la decisión judicial.    

En consecuencia, para determinar la   posible existencia de otros mecanismos de defensa judicial, y la procedencia de   la acción de tutela en el caso analizado, será necesario estudiar la naturaleza   jurídica del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0443 de 12 de   julio de 2013, lo cual se realizará en el acápite de fondo de la presente   providencia.    

Análisis de la vulneración del derecho   fundamental al debido proceso por razón de la expedición de la Resolución No.   0443 de 12 de julio de 2013.    

13. El derecho fundamental al debido   proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política,   norma de carácter imperativo que impone a las autoridades públicas la obligación   de respetar dicha garantía en favor de los ciudadanos en el marco de todas las   actuaciones judiciales o administrativas.    

14. En el caso analizado, tanto los   accionantes como la Sección Segunda del Consejo de Estado consideran que el   derecho fundamental al debido proceso de los primeros fue vulnerado por cuanto   FONPRECON, de manera unilateral, y sin iniciar un procedimiento administrativo   en el que se garantizaran los derechos a la defensa y contradicción, resolvió   realizar un reajuste a las pensiones de los accionantes, y reducirlas hasta el   tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, bajo el   argumento de dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013.    

15. Sin embargo, FONPRECON y el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideran que no existió la mencionada   violación del derecho fundamental al debido proceso. Así, argumentan que en la   Sentencia C-258 de 2013 se ordenó el reajuste de las pensiones que excediesen el   monto de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a dicho   tope, de forma automática y sin necesidad de realizar reliquidaciones de   carácter individual.    

En consecuencia, es necesario que la   Corte realice un análisis de las órdenes contenidas en la Sentencia C-258 de   2013, y del texto de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013. De esta   manera, se establecerá si FONPRECON se limitó a dar estricto cumplimiento a la   sentencia de constitucionalidad mencionada, o si, por el contrario, excedió sus   facultades y omitió dar protección a los derechos fundamentales al debido   proceso y al mínimo vital de los accionantes, como se realizará a continuación.    

Análisis de la Sentencia C-258 de 2013    

16. En la Sentencia C-258 de 2013[14], la Corte   Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de   1992, norma que establecía el régimen pensional de los congresistas, magistrados   de altas cortes y otros servidores públicos. Esa disposición consagraba:    

“ARTÍCULO 17.  El Gobierno   Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las   mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser   inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por   todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en   que se reajuste el salario mínimo legal.    

PARÁGRAFO. La liquidación de   las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último   ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y   Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la   sustitución respectiva”.    

17. En la acción de inconstitucionalidad,   los demandantes señalaron que el régimen pensional previsto en la Ley 4ª de   1992, desconocía los topes establecidos en el artículo 48 de la Constitución   Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, y vulneraba los   principios de igualdad material y sostenibilidad financiera. Así, resaltaron que   se daban prerrogativas a un sector privilegiado de la población, y se ponía en   peligro, consecuentemente, la seguridad social de la mayoría de los colombianos.    

El artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005, que modificó el artículo 48   de la Carta Política, estableció ciertos requisitos para el acceso a la pensión,   y ciertos límites a las pensiones reconocidas con cargo a recursos públicos,   así:    

“Artículo 1°. Se   adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de   la Constitución Política:    

El Estado garantizará los   derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los   derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional   que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se   expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo,   deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.    

(…)    

Parágrafo 1º. A   partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a   recursos de naturaleza pública. (…)”    

18. La Corte Constitucional, al   analizar los argumentos esbozados por los demandantes, señaló que el Acto   Legislativo No. 01 de 2005 tenía como finalidad la homogeneización del sistema   pensional, con el objetivo de propender por la igualdad y sostenibilidad   financiera del sistema y de permitir una cobertura efectiva a todos los   afiliados, especialmente a aquellos ciudadanos en condición de mayor   vulnerabilidad.    

Así, en Sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional   sintetizó la finalidad de la reforma constitucional contenida en el Acto   Legislativo No. 01 de 2005, en los siguientes términos:    

“En resumen,   la intención del constituyente derivado al aprobar el Acto Legislativo 01 de   2005 fue unificar los regímenes pensionales con el propósito de (i) poner fin a la existencia de regímenes   con ventajas desproporcionadas para ciertos grupos de pensionados financiados   con recursos del erario, con miras a garantizar los principios de igualdad y   solidaridad; (ii) eliminar los altos subsidios públicos   que tales beneficios suponen, con el fin de liberar recursos para el   cumplimiento de los fines de la seguridad social y del Estado Social de Derecho,   y la sostenibilidad financiera del sistema; y (iii) establecer reglas únicas que además   permitan hacer mejores previsiones dirigidas a la sostenibilidad del sistema de   pensiones”.    

19. Sin embargo, después de realizar un análisis jurídico y social   de la situación pensional en Colombia, y de advertir que el monto de los   subsidios con dineros públicos destinados a las pensiones más altas resultaba   desproporcionado en comparación con el destinado a las más bajas, la Corte   consideró que la interpretación que venían realizando las autoridades   administrativas sobre el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992   constituía una vulneración de los principios de igualdad, solidaridad y   sostenibilidad financiera, y del derecho a la seguridad social, contenidos en   los artículos 13 y 48 de la Constitución Política. La Corte Constitucional   manifestó cuatro razones que daban cuenta de la mencionada conclusión, a saber:    

i) El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, permitía que personas que   no tuvieran una expectativa legítima de pensionarse según las reglas del régimen   bajo estudio, pudieran beneficiarse de él, lo que devenía en una vulneración del   principio de igualdad.    

ii) Se favorecía a un sector privilegiado de la población a través   de recursos públicos, otorgándoles ventajas económicas de las cuales no goza el   resto de la población pensionada.    

iii) Se vulnera el principio de solidaridad, por cuanto los   recursos de la seguridad social no se destinan a la población más vulnerable,   sino a personas con altos ingresos.    

iv) Se evidencia un sacrificio injustificado de los principios de   universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, y un   obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de   seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su   vejez en condiciones de alta vulnerabilidad.    

En conclusión, a juicio de la Corte Constitucional, el régimen   pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 implementaba una prerrogativa excesiva   en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter   de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y   fines de la seguridad social, al señalar:    

“Bajo esta óptica, la Sala   Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y   en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento   constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los   principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen   un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas   al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el   valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha   desproporción excesiva sea (iv) financiada   con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de   Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per   se contrarios a dicho principio fundamental, sí   lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la   dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio”.    

20. En consecuencia, la Corte Constitucional en Sentencia C-258   de 2013 resolvió declarar inexequibles las expresiones “durante el último   año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que   se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del   artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”,   contenida en su parágrafo, toda vez que éstas permitían que, para efectos de   determinar la liquidación de la pensión de los congresistas, se incluyeran   ingresos sobre los cuales no se hicieron las respectivas cotizaciones al sistema   y no constituían salario, en detrimento del principio de solidaridad.    

21. Asimismo, para garantizar la protección de los principios de   sostenibilidad financiera y de igualdad, resolvió declarar exequibles el resto   de las expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, realizando   diversos condicionamientos. Entre éstos, estableció que las pensiones   reconocidas con base en la Ley 4ª de 1992, no podrían superar los veinticinco   (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1º de julio de   2013. Así, señaló en el numeral tercero de la Sentencia C-258 de 2013:    

“(iv) Las   mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen   especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.    

22. Con respecto al tope de veinticinco (25) salarios mínimos   legales mensuales vigentes, la Corte Constitucional específicamente indicó que a   partir del 1º de julio de 2013, ninguna mesada pensional reconocida de acuerdo   con el régimen contenido en la Ley 4ª de 1992 podía exceder el tope contenido en   la Ley 797 de 2003, y en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, toda vez que ésta   es la regla general que en materia de pensiones debe ser aplicada. De esta   manera, si bien en la Ley 4ª de 1992 no se especificó un límite al monto de las   pensiones reconocidas bajo dicho régimen, debía darse aplicación al límite   fijado por el constituyente derivado en el Acto Legislativo No. 01 de 2005. Así,   manifestó la Corporación:    

“Tal como se señaló en las   sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, debe acudirse a las reglas de tope   contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan   la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer   leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el   Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha   sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y   con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y   otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema   de pensiones. De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de   norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones,   conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv.   Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta   oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en   el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera”. (Subraya y negrilla fuera del texto)    

23. Ahora bien, la Corte Constitucional estableció una serie de   órdenes para implementar los límites constitucionales al reconocimiento y pago   de las mesadas pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, fijadas en   el Acto Legislativo 01 de 2005, las cuales serán reseñadas a continuación:    

i)                   En primer lugar, señaló que a partir   de la Sentencia C-258 de 2013, ninguna mesada pensional causada bajo el   régimen consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, podría ser reconocida   por fuera de los lineamientos contenidos en la mencionada providencia.    

ii)                 En segundo lugar, que como efecto   inmediato de la sentencia, a partir del 1º de julio de 2013, y sin necesidad   de efectuar ningún tipo de reliquidación, ninguna mesada pensional con cargo a   recursos públicos, podía superar el tope de veinticinco (25) salarios mínimos   legales mensuales vigentes, por lo que éstas debían ser reajustadas   automáticamente por parte de la autoridad administrativa.    

La Corte   aclara que el reajuste automático de las pensiones, como efecto inmediato de la   sentencia, está sustentado en que éstas han sido reconocidas por fuera de los   límites establecidos en la Constitución y la ley.    

iii)              Finalmente, en caso de que las mesadas   pensionales hubiesen sido reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley,   la autoridad administrativa estaba en la obligación de realizar la respectiva   reliquidación, después de iniciar el procedimiento administrativo con   observancia de la garantía del debido proceso.    

Así, señaló la Corte:    

“(…) En segundo   lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de   2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a   recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos   legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales   deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad   administrativa (…)    

Sobre esa   base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas   pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en   la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la   sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan   venido pagando por encima de ese tope.(…)”. (Subraya fuera del texto)    

24. Así, en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte   Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de   1992, señalando que la interpretación que se hacía del mismo por parte de las   autoridades administrativas encargadas de efectuar el reconocimiento de las   mesadas pensionales, vulneraba los principios de igualdad, y sostenibilidad   financiera, consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política.   Específicamente, manifestó que se privilegiaba a un grupo poblacional que no se   encontraba en una situación de vulnerabilidad.    

Por esta razón, en el numeral tercero de la parte resolutiva de la   Sentencia C-258 de 2013, la Corte estableció que las mesadas pensionales   reconocidas bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 no podían superar los   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1 de   julio de 2013, siendo obligación de las autoridades administrativas, realizar el   respectivo reajuste, de forma automática, y sin necesidad de efectuar ningún   tipo de reliquidación, tal y como se manifestó en la parte motiva de la   mencionada providencia.    

Análisis de la presunta vulneración del   derecho fundamental al debido proceso.    

25. Para establecer si se configuró una vulneración del derecho   fundamental al debido proceso en el caso analizado será necesario identificar la   naturaleza jurídica de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013. Mediante   el mencionado acto administrativo, el Director General de FONPRECON realizó el   reajuste de las mesadas pensionales de los accionantes al monto de veinticinco   (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

26. En primer lugar, en la parte considerativa del acto   administrativo analizado, FONPRECON indicó que de acuerdo con lo consagrado en   la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, dicha entidad era la encargada del   reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas y los   empleados del Congreso y del mencionado Fondo.    

A su vez, manifestó que a través de la Sentencia C-258 de 2013, la   cual tiene el carácter de cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional   había impartido una serie de órdenes a FONPRECON, las cuales debían ser   implementadas en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, norma que   obliga a las entidades públicas a dar cumplimiento a las sentencias proferidas   en el marco de procesos judiciales. Así, señaló la entidad:    

“CONSIDERANDO:    

(…)    

Que la Sala Plena de la   Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013,   con ponencia del H. Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHAJUB   (sic)  resolvió: (…)    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES   las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al   régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a   quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (…)    

(iv) Las mesadas   correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen   especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.    

Que de conformidad con lo   establecido en el articulo (sic) 192 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Cuando (sic)  la autoridad a quien corresponda la ejecución de la sentencia dentro del   término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las   medidas necesarias para su cumplimiento (…)    

Que es necesario adoptar las   medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte   Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013”.    

Asimismo, en la parte resolutiva del mencionado acto   administrativo, señaló FONPRECON:    

“RESUELVE:    

ARTICULO PRIMERO: Adoptar las   medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte   Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013    

ARTICULO SEGUNDO: Ordenar a la   Oficina Asesora de Planeación y Sistemas del Fondo de Previsión Social del   Congreso que se realicen las modificaciones pertinentes al Sistema de Nómina de   Pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República,   parametrizandolo (sic) a efecto de que a partir del   1 de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos   legales mensuales vigentes.    

(…).    

ARTICULO CUARTO: Comunicar a   todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso   de la República cuya mesada pensional supere 25 smmlv, que a partir del 1 de   julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a   lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.    

ARTICULO QUINTO: Comunicar a   las Entidades Financieras y Cooperativas (sic) con   las cuales se ha suscrito convenio de libranza por parte de Fonprecon que a   partir del 1 de julio de 2013 ninguna mesada pensional superarà (sic) el   tope de 25 smmlv”.    

27. De la lectura de las partes   considerativa y resolutiva de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013,   concluye la Sala que, tal y como lo señalaron FONPRECON y el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca en el marco de este proceso de tutela, la entidad   accionada se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte   Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, y a las órdenes contenidas en   ésta, específicamente, en lo concerniente al reajuste de las mesadas pensionales   de los accionantes al límite impuesto por el constituyente derivado en el Acto   Legislativo No. 01 de 2005, sin exceder los alcances de la mencionada   providencia judicial.    

28. Así, en la parte   considerativa de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, señala   expresamente FONPRECON que el mencionado acto administrativo tenía como   finalidad adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las órdenes   impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.    

Por consiguiente, en el   artículo segundo de la parte resolutiva del acto administrativo cuestionado,   FONPRECON ordenó a la autoridad competente, realizar las modificaciones   necesarias para efectos de asegurar que “a partir del 1 de julio de 2013,   ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales   vigentes”.    

29. Advierte la Sala que dicha   orden no excedió el contenido de las partes motiva y resolutiva de la   Sentencia C-258 de 2013. En efecto, tal y como se analizó ampliamente en   esta providencia, la Corte Constitucional expresamente indicó que en tanto el   Acto Legislativo No. 01 de 2005 imponía un tope a todas las pensiones   reconocidas con dineros públicos, éstas debían ser reajustadas de forma   automática por parte de la autoridad administrativa de acuerdo con el mencionado   límite constitucional.    

Así, en el numeral tercero –   iv) de la parte resolutiva de la Sentencia C-258 de 2013, la Corte   Constitucional estableció que a partir del 1º de julio de 2013, ninguna pensión   reconocida bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 podía ser remunerada en un monto   mayor al límite expresamente señalado en el Acto Legislativo No. 01 de 2005 y en   la Ley 797 de 2003, esto es, veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales   vigentes.    

30. Ahora bien, a pesar de que   la orden de reajustar todas las mesadas pensionales reconocidas bajo el régimen   de la Ley 4ª de 1992 al tope constitucional resulta clara, ésta debe ser   analizada de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte   Constitucional en la parte motiva de la Sentencia C-258 de 2013.    

Así, la parte motiva de la   Sentencia C-258 de 2013 específicamente indicó que la autoridad administrativa   tenía la obligación de reajustar inmediatamente todas las mesadas pensionales al   límite constitucional contenido en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, sin   necesidad de efectuar reliquidación alguna, pues de lo contrario se vulneraría   la voluntad del constituyente derivado y del Legislador. Así, señaló la Corte   Constitucional:    

“En segundo   lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de   2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a   recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos   legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales   deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad   administrativa (…)    

Sobre esa   base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas   pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en   la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la   sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan   venido pagando por encima de ese tope”.   (Subraya fuera del texto)    

En este sentido, el reajuste   inmediato realizado por FONPRECON no sólo dio estricto cumplimiento a la orden   impartida por la Corte Constitucional, sino que dio correcta aplicación a una   norma constitucional, como es el caso del artículo 48 superior, adicionado por   el Acto Legislativo No. 01 de 2005, la cual había sido inobservada antes de la   expedición de la Sentencia C-258 de 2013.    

31. En consecuencia, se   advierte que la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, no constituyó un   acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la   situación jurídica de los accionantes y que hubiera debido expedirse como un   acto administrativo de carácter particular. Por el contrario, éste reúne las   características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida   por la Corte Constitucional, la cual debe ser acatada por todas las autoridades   públicas.    

Sobre el particular, es   menester resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que   los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial, no son   susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, ni pueden ser objeto de acciones judiciales, porque ello   implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada. En   efecto, ha indicado el Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se   aceptase la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución,   la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la   sentencia. En este sentido, la iniciación interminable de acciones judiciales o   de recursos en la vía gubernativa dirigidos a controvertir actos de ejecución,   devendría en la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la   resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas   jurisdicciones. Así, ha señalado el Consejo de Estado:    

“Esta corporación en relación con el   enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una   decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no   son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a   menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas, que no es del caso.    

[…] De modo que en lo atinente a esa   petición los actos acusados no son susceptibles de ser examinados por esta   jurisdicción, toda vez que de llegarse a declarar su nulidad, se estaría ante la   repetición de lo que ya fue ordenado en la sentencia”.    

Si no fuera de esta manera, todo acto dictado en   cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso   contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del   conflicto y desconocería la cosa juzgada, ya que la sentencia judicial, define   una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las   partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa   juzgada”.[15] (Subraya y negrilla en el texto)    

Ahora bien, la jurisprudencia   de Consejo de Estado ha señalado que los actos de ejecución pueden ser   controvertidos judicialmente, si se prueba que la Administración Pública se   aparta del alcance de la providencia judicial. De esta manera, se pretende   salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados, que pueden verse   afectados por razón de la interpretación o aplicación irrazonable o arbitraria   de una sentencia judicial por parte de una autoridad pública. Así, ha   manifestado el Consejo de Estado:    

“Todo acto que se limite a generar el   cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la   administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo,   agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo   temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace   un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente”.[16]    

Sin embargo, tal y como se ha   expuesto previamente en esta providencia, FONPRECON no excedió el alcance   establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. Por el   contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en las partes   resolutiva y motiva de la Sentencia C-258 de 2013, al efectuar el reajuste   automático del monto de las mesadas pensionales de los accionantes en   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cuanto éstas   superaban dicho tope constitucional.    

32. Por otro lado, el argumento   esbozado por los accionantes y por la Sección Segunda del Consejo de Estado,   referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo   para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la   Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 de 2013.    

En efecto, si la Corte   Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento   administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas   pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a   evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad   financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de   seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo No.   01 de 2005.    

En consecuencia, la exigencia   de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento   a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de   2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada   providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones   por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los   respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los   principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.    

No puede perderse de vista que   la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de   2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el   sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De   esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal   deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal   e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada   providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las   autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de   las mesadas pensionales.    

Por lo tanto, la exigencia de   adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de   supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta   Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se   pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera   contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo   tránsito a cosa juzgada.    

33. A su vez, esta situación   repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al   permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas   previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el   caso de la Corte Constitucional.    

No puede perderse de vista que   el artículo 243 de la Corte Constitucional establece que los fallos dictados por   la Corte Constitucional en el ejercicio del control jurisdiccional hacen   tránsito a cosa juzgada, y deberán ser acatados por todas las autoridades. Así,   señala la norma constitucional:    

“ARTICULO  243.  Los fallos que la   Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa   juzgada constitucional.    

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto   jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la   Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma   ordinaria y la Constitución”.    

En este sentido, discutir la   aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante   la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión y   en una posible afectación de los principios de supremacía de la Constitución, de   cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y   protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional.    

34. Ahora bien, la Sala debe   aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí   resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe   un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser   debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente   indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el   marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para   revocar los actos administrativos proferidos por ésta.    

Sin embargo, ésta no es la   situación jurídica de los demandantes, toda vez que en el caso analizado no se   ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el   límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes,   alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la   ley, pues, tal y como se ha señalado ampliamente, FONPRECON dio exclusivo   cumplimiento a la orden que requería reajustar todas las mesadas pensionales al   tope constitucional y legal vigente.    

En consecuencia, no es posible   predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso   analizado, toda vez que la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013,   únicamente exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos   casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo   ésta la situación jurídica de los accionantes.    

35. Asimismo, no les asiste   razón a los demandantes al indicar que la Ley 4ª de 1992 no les es aplicable, y   que por lo tanto, las consecuencias jurídicas de la Sentencia C-258 de 2013 no   son oponibles a éstos, por cuanto sus pensiones fueron presuntamente reconocidas   con base en normas jurídicas anteriores a la expedición del mencionado régimen   pensional.    

En efecto, tal y como se   acreditó en el expediente de tutela, si bien las mesadas pensionales de los   accionantes fueron, en un primer momento, reconocidas con base en normas   jurídicas anteriores, lo cierto es que éstas fueron actualizadas de acuerdo con   los parámetros contenidos en la Ley 4ª de 1992, razón por la cual exceden   actualmente, el tope constitucional de veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes.    

Así, tal y como lo señaló   FONPRECON en la contestación de la demanda de tutela[17],   y como lo constató el Tribunal en la providencia de primera instancia[18],   si las pensiones de los accionantes no hubiesen sido actualizadas con base en   los lineamientos consagrados en la Ley 4ª de 1992, éstas serían   considerablemente inferiores a las actualmente devengadas por ellos.    

36. Finalmente, la Sala no   comparte la interpretación efectuada por un magistrado del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, a través de una aclaración de voto, y por los   apoderados de los accionantes, respecto al presunto desconocimiento de la   jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contenida en el   caso “Cinco Pensionistas contra Perú”.    

En efecto, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos en el caso analizado señaló que las mesadas   pensionales sólo podían ser reducidas a través de la promulgación de leyes cuya   finalidad sean de utilidad pública o interés social. Así, indicó la Corte   Interamericana:    

“Esto configuró, en beneficio de los pensionistas, un derecho amparado   por las sentencias de garantía, que al ser desconocido por el Estado, los afectó   patrimonialmente, violando el artículo 21 de la Convención. 116. Si bien el   derecho a la pensión nivelada es un derecho adquirido, de conformidad con el   artículo 21 de la Convención, los Estados pueden poner limitaciones al goce del   derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social. En el   caso de los efectos patrimoniales de las pensiones (monto de las pensiones), los   Estados pueden reducirlos únicamente por la vía legal adecuada y por los motivos   ya indicados”.    

En Colombia, en lo concerniente   a la orden de reducción de las mesadas pensionales al límite constitucional, se   advierte que existe no sólo una norma de rango legal, sino de carácter   constitucional, que optó por implementar un tope máximo a los montos que se   reconocen y pagan por concepto de pensión, contario a lo que había sucedido en   el Perú cuando por decisiones administrativas se afectó el derecho a la pensión.   Asimismo, la finalidad de dicho tope es la protección de la sostenibilidad   financiera del sistema general de pensiones, y de los principios de igualdad y   universalidad en materia de seguridad social, consideraciones que tienen un   carácter de utilidad pública e interés social.    

Aunado a lo anterior, la   situación fáctica de las víctimas en el caso “Cinco Pensionistas contra Perú”   difiere sustancialmente de la analizada en la acción de tutela objeto de estudio   en la presente providencia. En efecto, en el caso analizado por la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, no fue el constituyente derivado, sino el   Estado, a través de sus instituciones gubernamentales, quien modificó en forma   arbitraria y sustancial los montos de las mesadas pensionales de los   peticionarios, desconociendo decisiones de los tribunales internos que ordenaba   el pago de las pensiones de acuerdo con la normativa vigente.    

De esta manera, no se observa   una pretermisión de la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos   Humanos, toda vez que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-258 de 2013, no   decidió reducir las mesadas pensionales de los congresistas motu proprio,   sino que advirtió la obligación de que las autoridades administrativas dieran   cumplimiento a una norma de rango constitucional que establecía límites al   reconocimiento y pago de pensiones.    

37. En conclusión, la Sala   advierte que la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013 fue expedida para dar   cumplimiento a las órdenes proferidas en la Sentencia C-258 de 2013,   constituyendo un acto administrativo de ejecución. En este sentido, el reajuste   de las mesadas pensionales de los accionantes al tope constitucional de   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes no devino en una   vulneración del derecho fundamental al debido proceso.    

Análisis de la presunta vulneración del   derecho fundamental al mínimo vital    

38. El derecho fundamental al mínimo vital ha sido reconocido por   la Corte Constitucional como un derecho que deviene directamente de los   principios de Estado Social de Derecho y dignidad humana, y que no se   circunscribe al simple reconocimiento de una contraprestación económica. En   efecto, el mismo debe entenderse como una garantía que asiste a los ciudadanos   para vivir en condiciones de dignidad, y adquirir aquellos bienes y servicios   necesarios para solventar sus necesidades básicas, tales como la vivienda, la   alimentación, el vestido, los servicios públicos domiciliarios, la recreación y   la salud.[19]  Al respecto, ha mencionado la Corte Constitucional:    

“Con respecto   al contenido del derecho al mínimo vital, para la Corte es claro, que el mismo   no se agota con la satisfacción de las necesidades mínimas de la persona, o de   su grupo familiar, que simplemente le procure la mera subsistencia. Por el   contrario, tiene un contenido mucho más amplio, en cuanto comprende tanto lo   correspondiente a la satisfacción de las necesidades básicas de las personas   para su subsistencia, como lo necesario para procurarle una vida en condiciones   dignas, lo cual implica  la satisfacción de necesidades tales como   alimentación, vestuario, salud, educación, vivienda, recreación y medio   ambiente, que consideradas todas en su conjunto, constituyen los presupuestos   para la construcción de una calidad de vida aceptable para los seres humanos”.[20]    

39. No obstante, la Corte Constitucional ha   indicado que la valoración del derecho fundamental al mínimo vital no puede   restringirse a un análisis general o abstracto de un rubro fijo que debe ser   considerado como el mínimo necesario para la obtención de los bienes y servicios   que garanticen la supervivencia del individuo, como es el caso del salario   mínimo. Por el contrario, el concepto de mínimo vital tiene un carácter   cualitativo, siendo obligación del juez constitucional analizar si, para cada   caso concreto, las condiciones mínimas de subsistencia dignas de una persona han   sido afectadas, debiéndose identificar las condiciones de vida de la persona,   sus necesidades básicas, su entorno familiar, y la manera en que éstas pueden   ser satisfechas. Así, ha señalado la Corte:    

“Para   dimensionar correctamente el citado derecho, es necesario tener en cuenta que él   debe ser considerado frente a un caso en concreto y no en abstracto, lo cual   implica una valoración cualitativa, y no cuantitativa del contenido del mínimo   vital de cada persona en un determinado caso concreto, de acuerdo con sus   condiciones sociales, económicas y personales. Lo anterior significa, que el   juez frente aun caso concreto, en el que se solicita protección para el derecho   fundamental al mínimo vital, debe realizar una actividad valorativa de las   especiales circunstancias que rodean a la persona y a su entorno familiar, a sus   necesidades básicas, y a los recursos de los que requiere para satisfacerlas, de   tal forma que pueda determinar, si vista la situación, se esta en presencia de   una amenazada, o vulneración efectiva del derecho al mínimo vital, y por ello se   hace necesario que se otorgue la protección judicial solicitada”.[21]    

Ahora bien, la Sala considera que en el caso analizado no se configuran   los elementos que permiten asegurar la vulneración del derecho fundamental al   mínimo vital de los accionantes, como se explicará a continuación.    

40. En primer lugar, se reitera que si bien las mesadas pensionales de   los accionantes fueron reajustadas al monto de veinticinco (25) salarios mínimos   legales mensuales vigentes, lo cierto es que dicha reducción fue resultado de   una norma de carácter constitucional, como es el Acto Legislativo No. 01 de   2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política. En efecto, tal y   como se explicó ampliamente en la Sentencia C-258 de 2013, fue el constituyente   derivado quien estableció un límite a las mesadas pensionales con cargo a   recursos públicos, para efectos de propender por el cumplimiento del principio   de sostenibilidad fiscal del sistema general de pensiones, y para materializar   la cláusula de Estado Social de Derecho y los principios de igualdad,   universalidad y solidaridad que deben irradiar la seguridad social.    

41. Asimismo, pese a que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   señalado que el análisis del derecho fundamental al mínimo vital debe ser   cualitativo y no simplemente cuantitativo, y que por lo tanto, deberá atenderse   a las condiciones económicas y sociales del pensionado y su familia para   establecer su configuración, resulta ostensible que la suma de veinticinco (25)   salarios mínimos legales mensuales vigentes permite a los accionantes garantizar   no sólo sus condiciones básicas de subsistencia, sino una vida digna, incluso en   mejores condiciones que la mayoría de la población colombiana.    

En efecto, mal podría alegarse que la mencionada cifra no resulta   suficiente para satisfacer aquellos aspectos comprendidos en el concepto de   mínimo vital, cuando ésta excede, veinticuatro veces, el monto que legalmente se   ha establecido como el salario mínimo para la remuneración de un trabajador en   Colombia, y que garantiza las condiciones mínimas de subsistencia, especialmente   en un país marcadamente desigual y en el que gran parte de la población aún no   cuenta con la satisfacción de sus necesidades básicas.    

En este sentido, asegurar que las pensiones reconocidas a los   accionantes resultan insuficiente para atender sus condiciones básicas de   subsistencia y garantizar una vida digna, devendría en una inobservancia de los   principios  de solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir la   seguridad social, especialmente si se toman en consideración las precarias   condiciones sociales y económicas de gran parte de los pensionados en Colombia,   las cuales pretendieron mitigarse con la expedición del Acto Legislativo No. 01   de 2005, y con la inclusión y aplicación del principio de sostenibilidad fiscal.    

42. A su vez, la Corte   Constitucional ha establecido una serie de parámetros que deberán ser analizados   por el juez para determinar si el derecho fundamental al mínimo vital ha sido   vulnerado, tratándose de personas de la tercera edad, especialmente, de   pensionados, a saber: i) si la mesada pensional es el ingreso exclusivo del   trabajador para la cobertura de sus necesidades básicas, y ii) si la falta de   pago de la prestación genera un grave impacto económico y psicológico de forma   injustificada, inminente y grave. Así, ha establecido la Corte Constitucional:    

“La Corte ha establecido, de igual manera, que los requisitos que deben   comprobarse para acreditar la vulneración del mínimo vital, se resumen en que   (i) el salario o mesada sea el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado o   existiendo ingresos adicionales sean insuficientes para la cobertura de sus   necesidad básicas y que (ii) la falta de pago de la prestación genere para el   afectado una situación crítica tanto a nivel económico como psicológico,   derivada de un hecho injustificado, inminente y grave. Como aspecto adicional,   la Sala advierte que las reglas expuestas sobre la protección del mínimo vital   se refuerzan para el caso del incumplimiento en el pago de mesadas pensionales,   teniendo en cuenta que los titulares de la prestación suelen ser adultos mayores   que encuentran dificultades para ejercer una actividad laboral de la que se   derive su subsistencia, con lo cual la mesada pensional se constituye en su   único ingreso”.[22]    

Sin embargo, en el caso analizado no se probaron los elementos que   configuran la vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de los   accionantes. En primer lugar, porque, además de que el monto de las mesadas es   suficientemente amplio para el desarrollo de una vida digna, de las pruebas   aportadas al expediente de tutela no se desprende que el ingreso percibido por   los accionantes como pensión, sea el único destinado para su subsistencia, o que   podría acaecer un perjuicio irremediable como resultado de la reducción de su   mesada pensional.    

En segundo lugar, porque no se demostró un impacto negativo en las   condiciones materiales de vida de los accionantes, pues éstos simplemente hacen   referencias generales a un presunto desmejoramiento, sin aportar ningún tipo de   prueba que permita dar cuenta de la mencionada afirmación. Por el contrario, el   monto reconocido como pensión permite inferir la subsistencia en condiciones   dignas y la entera satisfacción de las necesidades básicas de los accionantes y   sus familias, presumiéndose que podrán seguir llevando una vida en condiciones   sociales y económicas similares a la que han tenido hasta el momento.      

43. En conclusión, no se advierte la   predicada vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de los   accionantes, por cuanto el límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales   mensuales vigentes por concepto de mesada pensional fue adoptado por el   constituyente derivado, y aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia   C-258 de 2013, como una suma razonable que permite a los pensionados vivir en   condiciones dignas y satisfacer sus necesidades básicas de subsistencia y las de   sus familias.    

           Conclusiones    

44. En el caso analizado   no se configuró una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso   ni mínimo vital de los accionantes, toda vez que FONPRECON dio estricto   cumplimiento a la orden de reajustar las mesadas pensionales en veinticinco (25)   salarios mínimos legales mensuales vigentes, de acuerdo con el tope previsto en   el Acto Legislativo No. 01 de 2005.    

No se evidenció una   configuración del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que: i) la   Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013 constituyó un acto de cumplimiento de   la Sentencia C-258 de 2013, ii) la Sentencia C-258 de 2013 no ordenó la   iniciación de procedimientos administrativos para efectuar el reajuste de las   mesadas pensionales, en aras de salvaguardar la eficacia de la decisión y los   principios de supremacía de la Constitución y de cosa juzgada constitucional, y,   finalmente, iii) los efectos de la Sentencia C-258 de 2013 son aplicables a los   accionantes, toda vez que sus mesadas pensionales fueron actualizadas con base   en la Ley 4ª de 1992.    

A su vez, no se predica   una vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, toda vez que la suma de   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes fue considerada por   el constituyente derivado como razonable para el desarrollo de una vida digna,   excediendo incluso lo devengado por la mayoría de la población del Estado   colombiano por concepto de pensión, siendo esta la posición adoptada por la   Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.    

Por todas las razones   expuestas, la Sala debe revocar la decisión de segunda instancia, y en   consecuencia, denegar el amparo impetrado.    

III. DECISIÓN    

Con base en las   consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución.    

RESUELVE    

Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE  la acción de tutela respecto del Ministerio de Salud y Protección Social.    

Segundo.- DENEGAR   las pretensiones de la acción de tutela.      

Tercero.-  REVOCAR  la sentencia de tutela proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 18 de septiembre de 2014,   mediante la cual se revocó la providencia proferida el 10 de diciembre de 2013   por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección A, en   el marco de la acción de tutela iniciada por los accionantes en contra del Fondo   de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON). En su lugar,   CONFIRMAR  la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   de fecha 10 de diciembre de 2013, mediante la cual se denegaron las pretensiones   de los accionantes.    

Cuarto.- Por Secretaría General,   LIBRAR  la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese,   comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JUAN   CARLOS HENAO PÉREZ    

Conjuez    

Secretaria General    

[1] Cuaderno 1, Folios. 110 a 145.    

[2] Cuaderno 1, Folio 114.    

[3] Cuaderno 1, Folios. 110 a 145.    

[4] Cuaderno 1, Folio 156 a 174.    

[5] Cuaderno 1, Folio    

[6] Cuaderno 1, Folios 179 a 184.    

[7] Cuaderno 1. Folios 187 a 219.    

[8] Cuaderno 1, Folio 201.    

[9] Cuaderno 1, Folios 207 a 210.    

[10] Cuaderno 1, Folios 217 a 219.    

[11] Cuaderno 1, Folios 249 a 263.    

[12] Cuaderno 2, Folios 5 a 25.    

[13] Al respecto, ver Sentencia T-288 de 2011.    

[14] M.P. Jorge Ignacio Pretelt.    

[15] Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003,   C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 6058-01, citada en la Sentencia de 25   de agosto de 2011, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Expediente   2008-00020-00.    

[16] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora Sociedad   Atuesta Guarín y Pombo Ltda., Consejero Ponente Dr. Julio César Uribe Acosta.    

[18] Cuaderno 1, Folios 207 a 210.    

[19] Sentencia SU-995 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz.    

[20] Sentencia T-664 de 2008, M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[21] Ibídem.    

[22] Sentencia T-827 de 2004, M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes.