T-615-16

           T-615-16             

NOTA DE   RELATORIA: Mediante Auto 229 de fecha 10 de mayo de 2017,   el cual se anexa en la parte final, se declara la nulidad de la presente   sentencia por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y el precedente   jurisprudencial    

Sentencia T-615/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de   jurisprudencia sobre procedencia excepcional      

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

PRECEDENTE JUDICIAL-Definición    

Esta Corte ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas,   anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y   semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse   por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.    

PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y   carácter vinculante    

PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces   pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión    

DEFECTO SUSTANTIVO POR   DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL    

DEFECTO SUSTANTIVO POR   DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL     

Este vicio por desconocimiento del   precedente constitucional, se predica exclusivamente de los precedentes fijados   por la Corte Constitucional y se presenta cuando el funcionario judicial al   resolver un caso se aparta de la interpretación dada por este Tribunal al   respectivo precepto.    

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante    

Las sentencias de control abstracto de   constitucionalidad tienen efectos erga omnes y, por lo tanto, son de obligatorio   cumplimiento, mientras que la parte resolutiva de las acciones de tutela   producen efectos inter partes, y la ratio decidendi debe ser observada por   todos, en tanto se constituye en precedente constitucional y su desconocimiento   viola la Carta.     

REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100/93-Reiteración de jurisprudencia    

REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE   1993-Cambio de jurisprudencia y alcance de   la sentencia C-258 de 2013    

A partir de la sentencia C-258 de   2013, la Corte realizó algunas consideraciones generales, y por ende, fijó una   interpretación en abstracto del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en el sentido   de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por lo tanto, son   las reglas contenidas en el régimen general, las que deben observarse para   determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que   pertenezca.    

MONTO E INGRESO BASE DE   LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente   establecido en la sentencia C-258 de 2013    

La regla que fijó este Tribunal en la   sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la providencia de unificación   230 de 2015 consiste en que el Ingreso Base de Liquidación no era un aspecto   sujeto a transición, por lo que existe sujeción sobre ese asunto a lo   establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En ese sentido, a quienes   son beneficiarios del régimen de transición previsto en el mencionado artículo   se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto   es, con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10   años de servicio.    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no hay   desconocimiento del precedente para establecer el IBL    

No hay desconocimiento del precedente judicial fijado por la Corte   Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y   SU-230 de 2015, pues ellas hacen referencia a situaciones fácticas diferentes a   las del caso objeto de análisis y son providencias posteriores que no   constituyen precedente judicial.    

Referencia: Expediente T-5.661.689    

Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales -UGPP contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y   otros.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C.,   nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Sexta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Aquiles   Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de   sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso   de revisión de los fallos dictados por las Secciones Cuarta y Quinta   de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la acción de   tutela instaurada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales -UGPP- contra el Tribunal Administrativo de Bolívar   y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena.    

I.   ANTECEDENTES    

1. Hechos   relevantes    

1.1. La UGPP,   interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y   el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena al   considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la   administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad   financiera del sistema pensional con ocasión de las decisiones proferidas dentro   del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la   mencionada entidad contra la señora Delcy del Río Arellano.    

En su   concepto, los despachos judiciales mencionados ordenaron reliquidar la pensión   de vejez de la solicitante en cuantía equivalente al 75% del promedio de los   salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la asignación   básica mensual, las bonificaciones por servicios prestados y por compensación,   cuando lo adecuado era efectuar la liquidación con el promedio de lo devengado   en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho pensional, tal y como   lo establecen los artículos 21 y 36 inciso 3º de la ley 100 de 1993.      

1.2. Señaló que la señora Delcy del Río Arellano   nació el 4 de junio de 1951, laboró en el Ministerio de Agricultura desde el 19   de octubre de 1973 hasta el 30 de junio de 2003 y que el último cargo   desempeñado fue el de Secretaria Ejecutiva.    

1.3. Indicó que mediante Resolución 01830 de 4 de   junio de 2006, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –Incora-, reconoció la   pensión de vejez a favor de la mencionada ciudadana en cuantía de $939.340,   equivalente al 85% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de   servicio.    

1.4. En virtud de lo anterior, la UGPP instauró   acción nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) con el fin de obtener   la nulidad del acto administrativo por medio del cual reconoció la prestación   pensional. En su concepto, la pensión debió liquidarse con el 76.32% del   promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en atención a lo   establecido en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo   10º de la Ley 797 de 2003.    

1.5. Por su parte, la señora Delcy del Río Arellano   (demandada dentro del referido proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho) instauró demanda de reconvención en la que solicitó la nulidad parcial   del acto administrativo que reconoció su pensión, al considerar que fue expedido   con falsa motivación, habida consideración de que tuvo como fundamento la Ley   100 de 1993, cuando debió ser aplicada la Ley 33 de 1985, norma más favorable.    

1.6. El Juzgado Primero Administrativo de   Descongestión de Cartagena en sentencia de 31 de marzo de 2014, negó la demanda   de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP y accedió a la   de reconvención propuesta por la señora del Río Arellano. En ese sentido,   declaró la nulidad parcial de la Resolución 01830 de 4 de junio de 2006 y ordenó   reliquidar la pensión en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual   devengada en el último año de servicio, incluyendo en la base de liquidación   todos los factores salariales.    

1.7. Inconforme con la decisión anterior, la UGPP   interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia de 26 de   junio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Bolívar en Descongestión,   autoridad judicial que modificó la decisión del a-quo y, en su lugar,   ordenó la reliquidación pensional “ teniendo en cuenta que debe liquidarse en cuantía   equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados por aquella durante   el último año de servicios, incluyendo los factores de liquidación la asignación   básica mensual, y una doceava parte de la bonificación por servicios prestados”.    

1.8. En cumplimiento del anterior mandato, la UGPP   mediante Resolución núm. RDP 049090 de 24 de noviembre de 2015, reliquidó la   pensión de vejez de la señora Delcy del Río Arellano, quien en la actualidad   percibe por concepto de mesada pensional la suma de $1.319.677.    

1.9. Aclaró que la obligación impuesta al extinto Incora fue trasladada a la   UGPP, entidad encargada de reportar mes a mes al Fopep[1]  el pago de la prestación.    

1.10. Finalmente, destacó que los fallos contencioso administrativos fueron   proferidos contrariando el ordenamiento jurídico porque desconocieron los   principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de   seguridad social, así como el debido proceso al reliquidar la pensión con el 75%   del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio,   incluyendo la asignación básica mensual, la bonificación por servicios prestados   y la bonificación por compensación, sin tener en cuenta la jurisprudencia   constitucional que ha desarrollado la materia, dado que la liquidación de   pensiones de quienes son beneficiarios de la transición establecida en la Ley   100 de 1993, se les aplicarán las normas anteriores en lo referente a la edad,   tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas para acceder al derecho,   pero no en lo que respecta al Ingreso Base de Liquidación (IBL), que se rige en   estricto sentido por lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la   mencionada ley y en atención a las sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014 y   SU-230 de 2015.    

2. Decisiones controvertidas mediante   tutela    

A continuación la Sala reseña el   contenido de las decisiones judiciales impugnadas por la UGPP a través de la   presente acción de tutela.    

2.1. Mediante sentencia 31 de marzo de 2014, el Juzgado Primero Administrativo   de Descongestión del Circuito de Cartagena accedió parcialmente a las   pretensiones de la demanda de reconvención al declarar la nulidad parcial de la   Resolución núm. 01830 de 30 de octubre de 2006, por medio de la cual el extinto   Incora reconoció la pensión de vejez a la señora Delcy del Río Arellano porque   no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el último   año de servicio.    

2.2. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar de   Descongestión, mediante sentencia de 26 de junio de 2015[2]  confirmó la decisión del A quo pero la modificó en el sentido de ordenar   la reliquidación pensional en cuantía equivalente al 75% del promedio de los   salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la asignación   básica mensual y una doceava parte de la bonificación por servicios prestados.      

2.3. Para fundamentar lo anterior, la autoridad   judicial accionada hizo referencia a que la prestación debió calcularse teniendo   en cuenta el 75% de los distintos factores salariales consagrados en la Ley 62   de 1985 y devengados en el último año de servicio porque “la señora DELCY DEL   RIO ARELLANO, era empleada pública, a 1º de abril de 1994 –entrada en vigencia   de la Ley 100/93-, contaba con más de 35 años de edad, pues como quedó   demostrado, nació el 4 de junio de 1951, y había cotizado más de 15 años de   servicios, al haber laborado desde el 19 de octubre de 1973 hasta el 30 de julio   de 2003, de manera que en principio le sería aplicable el régimen previsto en   las Leyes 33 y 62 de 1985, sin embargo la Sección Segunda del Consejo de Estado,   en Sala de Unificación[3]  con el propósito de garantizar principios constitucionales como la igualdad   material, la supremacía de la realidad sobre las formas y la favorabilidad en   materia laboral, actuando en consonancia con lo previsto en la decisión del   nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009) precitada, adoptó el criterio de que   si bien es cierto la norma aplicable al presente caso es la Ley 33 de 1985, esta   no indica en forma taxativa los factores salariales que deben conformar la base   de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados,   luego no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador   durante el último año de prestación del servicio”.    

Concluyó que, no obstante de ser aplicable a la   peticionaria para efectos de la liquidación pensional las normas establecidas en   la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, también es cierto,   que debe atenderse el criterio de unificación de 4 de agosto de 2010, donde el   máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo consideró que para determinar   la cuantía de las pensiones de los servidores públicos se deben tener en cuenta   todos los factores que constituyen salario. Lo anterior, en razón a que las   referidas disposiciones no contienen una lista taxativa de los factores   salariales que han de servir para establecer el salario base de liquidación,   sino meramente enunciativa, lo que permite incluir otros que también fueron   devengados por el trabajador en el último año de servicio.    

3. Solicitud y fundamento de la tutela    

3.1. La   UGPP presentó la acción de tutela el 15 de enero de 2016[4]. Sostiene que las   decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de   Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar son   ostensiblemente violatorias de los derechos fundamentales al debido proceso y   acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de   sostenibilidad financiera del sistema pensional, por cuanto ordenaron reliquidar   la pensión en cuantía equivalente al 75% , con la inclusión de todos los   factores salariales devengados en el último año de servicio.    

3.2. Sustenta la acción de tutela en la supuesta   existencia de los defectos material o sustantivo y desconocimiento   de precedente jurisprudencial, de la siguiente manera:    

3.2.1. Señaló que las autoridades judiciales   desconocieron las normas y jurisprudencia sobre la aplicación del régimen de   transición porque pasaron por alto que a la solicitante le era aplicable para   efectos del IBL los artículos 21 y  36 de la Ley 100 de 1993, es decir, la   reliquidación pensional debió hacerse con el promedio de lo devengado en el   tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho y teniendo en cuenta los   factores salariales sobre los cuales cotizó, estos es, los enlistados en los   Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995.     

En este orden de ideas, consideró que la señora Delcy   del Río Arellano al ser beneficiaria del régimen de transición tiene derecho a   que se reconozca la pensión con fundamento en la ley 33 de 1985 solo en lo que   respecta a la edad, tiempo y monto, pero para efectos del Ingreso Base de   Liquidación (IBL) se debe tener en cuenta lo señalado en los artículos 21 y 36   de la Ley 100 de 1993.    

3.2.2. En cuanto al desconocimiento de precedente,   indicó que independientemente de que la jurisprudencia provenga de fallos de   constitucionalidad o de revisión de tutela, los mismos deben ser respetados por   los funcionarios judiciales a la hora de administrar justicia, so pena de   vulnerar derechos fundamentales. En ese sentido, consideró que las decisiones   censuradas desconocieron las sentencias SU-230 de 2015, T-078 de 2014, C-258 de   2013, así como una proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 13 de   noviembre de 2015[5]  y otra de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, radicación   núm. 41705 de 25 de septiembre de 2012, según las cuales el IBL de las pensiones   de quienes son beneficiarios del régimen de transición debe reconocerse conforme   a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no con fundamento en el   salario promedio mensual devengado en el último año de servicio.    

En su concepto, si las autoridades judiciales querían   apartarse de la jurisprudencia que rige el tema debieron justificar las razones   por las cuales no aplicaban la línea jurisprudencial antes referida, ya que   desconocer dicho precedente contraria la supremacía de la Constitución, más aun   si este tipo de reconocimientos afecta gravemente el patrimonio del Estado.    

Finalmente, señaló que las providencias atacadas por   vía de tutela fueron proferidas con abuso del derecho y fraude a la ley en la   medida en que afectan la sostenibilidad financiera del sistema pensional.    

3.3. En este orden de ideas, la UGPP solicitó dejar   sin efecto las decisiones adoptadas por el Juzgado Primero Administrativo de   Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar   el 31 de marzo de 2014 y 26 de junio de 2015, respectivamente.    

4. Trámite procesal y contestación de las   entidades accionadas    

4.1. Mediante auto de 26 de enero de 2016 la Sección   Cuarta del Consejo de Estado admitió el recurso de amparo y corrió traslado a   las autoridades judiciales accionadas, así como a la señora Delcy del Río   Arellano, como tercera interesada en las resultas del proceso, con el fin de que   rindieran informe sobre los hechos objeto de tutela[6].    

4.2. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del   Circuito de Cartagena de manera preliminar señaló que en atención a que el   despacho judicial que profirió la sentencia cuestionada fue suprimido al   agotarse el Plan Nacional de Descongestión, daba respuesta a la tutela de la   referencia. En tal virtud, señaló que el recurso de amparo es improcedente   porque no cumple con el requisito de inmediatez ya que fue interpuesto seis (6)   meses después de haberse proferido el fallo de segunda instancia.    

Aunado a lo anterior, indicó que la UGPP no fue clara   al exponer el tipo de defecto que le endilga a la providencia, puesto que en   unos apartes señala que la misma presenta defecto material o sustantivo y en   otros alega que el fallo incurre en defecto fáctico, lo cual, en su criterio   dificulta en gran medida el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción[7].    

4.3. El Tribunal Administrativo de Bolívar y la   tercera interesada, guardaron silencio.    

II.   SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL    

1. Fallo   de primera instancia    

La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante providencia de 17 de marzo de   2016[8] negó la   solicitud de amparo al considerar que lo dispuesto por la Corte Constitucional   en la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable al sub lite, toda vez que   dicho fallo se profirió dentro de un trámite de acción de tutela, jurisprudencia   que, en su criterio, no es aplicable a los procesos ordinarios que se adelantan   ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

Aunado a ello, consideró que la autoridad judicial accionada justificó en debida   forma las razones de su decisión por cuanto empleó para el efecto el criterio   jurisprudencial fijado por la Sección Segunda de esa Corporación, de manera que   no se configuró la causal de procedencia de tutela contra providencia judicial   denominada desconocimiento de precedente.    

2. Impugnación    

La UGPP impugnó la decisión para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el   recurso de amparo. Insistió en que los fallos cuestionados desconocieron el   precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia   SU-230 de 2015, donde se establecieron los lineamientos de interpretación y la   forma de liquidar el IBL de las mesadas pensionales de aquellas personas sujetas   al régimen de transición, el cual debe hacerse de conformidad con lo establecido   en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no con fundamento   en el salario promedio mensual devengado en el último año de servicio, como   erradamente lo ordenaron las decisiones de instancia.    

En su concepto, la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de   Estado, según la cual la jurisdicción contenciosa no debe ceñirse a las posturas   de unificación proferidas por la Corte Constitucional en sede de tutela porque   debe prevalecer el precedente horizontal del órgano de cierre contencioso   administrativo no es acertada toda vez que “En caso de discrepancia entre   otras autoridades y esta Corporación frente a interpretaciones constitucionales,   prevalecen las consideraciones fijadas por la Corte Constitucional en razón de   su competencia de guarda de la supremacía de la Carta”[9].    

A su juicio, los estrados judiciales accionados no determinaron en forma fáctica   ni jurídica las razones por las cuales inaplicaron la sentencia SU-230 de 2015,   la cual es de obligatorio cumplimiento para todos los jueces de la República.   Por el contrario, el Tribunal Administrativo de Bolívar adoptó la decisión con   fundamento en el proveído de 4 de agosto de 2010 proferido por la Sección   Segunda del Consejo de Estado, sin tener en cuenta la línea jurisprudencial que   la Corte Constitucional ha desarrollado sobre la materia, esto es, que el IBL no   es un aspecto de la transición, y por tanto, son aplicables con independencia   del régimen de transición al que se pertenezca.      

Concluyó diciendo que en el presente asunto existe desconocimiento del   precedente jurisprudencial  “por ser las sentencias del 31 de marzo de 2014 y 26 de junio de 2015 contrarias   a la ratio decidendi de la sentencia SU-230 de 2015 donde la Corte   Constitucional determinó como debía hacerse la interpretación del régimen de   transición y la forma de liquidar el IBL…”.    

3. Sentencia de segunda instancia    

La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo   de   16 de junio de 2016[10], confirmó la decisión del a quo porque la sentencia SU-230 de   2015 fue publicada en la página web de la Corte Constitucional el 6 de julio   siguiente[11], razón por la cual y en   consideración a que la última de las providencias enjuiciadas fue proferida el   26 de junio de 2015, no es posible endilgarle al Tribunal accionado el   desconocimiento de la sentencia de unificación referida, toda vez que esa   decisión fue puesta en conocimiento con posterioridad a la fecha en que la   autoridad judicial dictó el fallo de segunda instancia dentro del proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho.     

Agregó que la regla que fijó la Corte Constitucional en   la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la SU-230 de 2015 al resto de   los regímenes pensionales especiales, consiste en que el IBL no era un aspecto   sujeto a la transición y, por tanto, existe sujeción sobre esa materia a lo   dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

Adujo que los proveídos que censura la entidad fueron   proferidos con anterioridad a la sentencia de unificación de la Corte   Constitucional, que extendió la interpretación sobre el IBL en el régimen de   transición de la ley 100 de 1993. En tal virtud, afirmó que no podía exigírseles   al Juzgado y Tribunal su acatamiento, de manera que el cargo por desconocimiento   de precedente no está llamado a prosperar.    

III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.   Competencia    

Esta Sala es   competente para examinar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo   establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36   del Decreto 2591 de 1991.    

2.   Problema jurídico    

Sobre la base de lo expuesto, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar   si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales   al debido   proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio   de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la UGPP con ocasión de las   decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho adelantado por la mencionada entidad contra la señora Delcy del Río   Arellano. Lo anterior, en razón a que la pensión de vejez fue reliquidada en   cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el   último año de servicio y no conforme a los aportes realizados en los diez   últimos años de la relación laboral, como lo precisa el artículo 36, inciso 3º   de la Ley 100 de 1993.    

Para resolver lo anterior y teniendo   en cuenta que las pretensiones se orientan a la revocatoria de las sentencias   proferidas por los despachos judiciales accionados, la Sala de Revisión debe   abordar los siguientes ejes temáticos: (i) procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, (ii) precedente constitucional,   (iii) desconocimiento del precedente como defecto sustantivo, (iv)   desconocimiento como causal autónoma,  y (v)  precedente jurisprudencial debe ser anterior a la sentencia que se pretende   aplicar. Luego se referirá (vi) al régimen de transición contemplado en el artículo 36   de la Ley 100 de 1993. Finalmente, a partir de lo anterior, (vii)  resolverá   el caso concreto.    

3. La procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración   de jurisprudencia[12].    

Desde los primeros pronunciamientos de este tribunal   constitucional[13]  se ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra   providencias judiciales. Ello tiene fundamento en el artículo 86 superior, el   cual establece que mediante dicho instrumento podrá reclamarse la protección   inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten   amenazados o vulnerados por “cualquier autoridad pública”, comprendiendo   dentro de dicho concepto a “todas aquellas personas que están facultadas por   la normatividad para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y   cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares”[14].    

Sobre el particular, en lo atinente a la vulneración   de derechos fundamentales por parte de las personas e instituciones encargadas   de administrar justicia, la sentencia C-543 de 1992, al declarar la   inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, que   contemplaban la procedencia genérica de la acción de tutela contra providencias   judiciales, precisó que los jueces son “autoridades públicas”, y como tal   pueden con sus actuaciones o con sus omisiones vulnerar garantías   constitucionales. Al respecto señaló:    

“Nada   obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en   dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a   resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra   los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de   hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o   amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar   un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada   la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, queda supeditado a lo que   se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En hipótesis como estas   no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los   asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la   justicia”.    

Se desprende de lo anterior que la citada sentencia   terminó excluyendo del ordenamiento jurídico colombiano la normativa que   viabilizaba la acción de tutela contra providencias judiciales como regla   general, permitiendo su procedencia sólo de manera excepcional, tal   como hasta hoy lo ha venido señalado esta corporación.    

En consonancia con lo anterior, la tutela solamente   resulta viable contra providencias judiciales si se cumplen ciertos y   rigurosos requisitos de procedibilidad, algunos de carácter general que   habilitan el ejercicio de la acción, y otros de carácter específico, que   conciernen a la conveniencia del amparo. Tales eventos comprenden la superación   del concepto de “vía de hecho” para en su lugar admitir el de   “específicos supuestos de procedencia”, en eventos en los que si bien no se   está ante una burda trasgresión de la Constitución, sí existen decisiones   ilegítimas que afectan los derechos fundamentales.    

Así lo sostuvo esta Corte en la sentencia de   unificación SU-195 de 2012, al reiterar el contenido de la C-590 de 2005, la   cual determina los requisitos generales y específicos que deben cumplirse con el   fin de que el juez constitucional aborde excepcionalmente la acción de tutela   contra providencias judiciales:    

“Los   requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones   judiciales son los siguientes:    

a.   Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.   Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar   cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena   de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[15].   En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma   expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de   relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b.   Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de   defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar   la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[16].    De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De   no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c.   Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere   interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la vulneración[17].   De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d.   Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma   tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que   afecta los derechos fundamentales de la parte actora[18].    No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la   irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como   ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes   de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente   de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación   del juicio.    

e.   Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[19].    Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a   rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas   por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

f.   Que no se trate de sentencias de tutela[20].    Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no   pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias   proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta   Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para   revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”    

Con respecto a la existencia de requisitos o causales   especiales que viabilizan la procedencia de una tutela contra una sentencia   judicial, esta corte ha señalado que se requiere la configuración de al menos,   uno de los siguientes vicios:    

“a.   Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la   providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.    

c.   Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que   permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

d.   Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en   normas inexistentes o inconstitucionales[21] o   que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

e.   Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un   engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión   que afecta derechos fundamentales.    

f.   Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores   judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus   decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.    

g.   Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por   ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho   fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho   alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la   eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado[22].    

h.   Violación directa de la Constitución.”    

En este orden de ideas, los criterios   esbozados constituyen un catálogo a partir del cual es posible comprender y   justificar a la luz de la Constitución y de los instrumentos internacionales de   derechos humanos la procedencia excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales[23]. Teniendo   en cuenta los criterios específicos, la Sala precisará los que interesan al   asunto bajo estudio, por cuanto son los vicios que se le endilgan a la sentencia   recurrida, de la siguiente manera:    

4. El   precedente judicial    

4.1. Esta   Corte ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto   de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y   semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse   por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[24]  (Negrilla fuera del texto).    

La   doctrina también lo identifica como un “mecanismo jurisdiccional de origen   anglosajón que se funda en lo que se conoce como stare decisis (estar a lo   decidido), y consiste en la aplicación de criterios utilizados en sentencias   anteriores a casos posteriores”[25]  o como “la decisión judicial anterior a un caso concreto que será utilizada   para la solución de casos posteriores”[26].    

Es decir,   se trata de un instrumento que se apoya en fallos anteriores, los cuales recogen   elementos similares a los del caso a resolver. Su fuente constitucional se   encuentra en los artículos 234, 237 y 241 de la Carta, al establecer que la   Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son los tribunales de cierre de   su respectiva jurisdicción y la Corte Constitucional es el órgano encargado de   salvaguardar la integridad y supremacía de la norma Superior.    

En ese orden de   ideas, las altas cortes, como órganos de cierre y encargados de garantizar la   seguridad jurídica, la igualdad y buena fe, tienen la función de unificar la   jurisprudencia al interior de su jurisdicción[27].    

4.2.   Ahora, de acuerdo con la autoridad que emitió la providencia que sirve como   antecedente, el precedente se ha clasificado en horizontal y vertical. El   primero, hace referencia a las decisiones proferidas por funcionarios de igual   jerarquía o, incluso, por el mismo servidor judicial, puesto que “todo juez   debe ser consistente con sus decisiones, de manera que casos con supuestos   fácticos similares sean resueltos bajo las mismas fórmulas de juicio”[28].    

Según la   jurisprudencia de esta Corporación, el precedente horizontal tiene fuerza   vinculante, no solo en atención a los principios de buena fe, confianza legítima   y seguridad jurídica, sino al derecho de igualdad que rige el ordenamiento   jurídico:    

“Esta Corporación en múltiples   oportunidades ha estudiado el tema concluyendo que, en efecto, los jueces tienen   la obligación constitucional de respetar sus propias decisiones[29].   De acuerdo con la jurisprudencia Constitucional, el precedente horizontal   también tiene fuerza vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual   se explica al menos por cuatro razones: (i) en virtud del principio de igualdad   en la aplicación de la Ley, que exige tratar de manera igual situaciones   sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las   decisiones judiciales deben ser “razonablemente previsibles”; (iii) en   atención a los principios de buena fe y confianza legítima, que demandan   respetar las expectativas generadas a la comunidad; y finalmente, (iv) por   razones de “disciplina judicial”, en la medida en que es necesario un mínimo de   coherencia en el sistema judicial”[30]   (Negrilla fuera del texto).    

Por su   parte, el precedente vertical es aquel que proviene de la autoridad encargada de   unificar la jurisprudencia. En ese sentido, la autonomía judicial del juez de   inferior jerarquía se limita, en tanto debe respetar la postura de su superior,   bien sea de las altas cortes o de los tribunales en los eventos donde los   asuntos no son revisables por aquellas.    

4.3. En   conclusión, si el funcionario judicial omite su propio precedente o el vertido   por su superior, sin justificarlo de manera razonada, viola los derechos   fundamentales de la igualdad y el debido proceso de los administrados y se   constituye en un defecto, susceptible de ser corregido por el juez de tutela.    

5.   Desconocimiento del precedente como defecto sustantivo    

5.1. El   defecto sustantivo, se presenta en los casos donde el funcionario judicial omite   aplicar la ley o las disposiciones infralegales que se ajustan al caso concreto.   En efecto, se ha indicado:    

“una providencia judicial adolece   de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica   una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones   previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica   un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto   de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del   caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le   reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente   -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada;   (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin   justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción   de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución,   siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el   proceso”[31].    

5.2. La   seguridad jurídica y el respeto a la igualdad, son axiomas que los Tribunales y   en especial las Cortes deben considerar al momento de emitir las providencias, a   fin de mantener una estabilidad en sus posiciones. Ello, porque no es justo que   casos similares se resuelvan de diferente manera por el mismo juez[32]. Así,   la no aplicación del precedente judicial -vertical u horizontal- constituye   causal que genera defecto sustancial susceptible de ser amparado por la acción   de tutela.    

No   obstante, esa regla tiene su excepción y es precisamente cuando el funcionario   judicial, tras hacer una exposición del precedente que pretende abandonar,   explica de manera clara y precisa las razones por las cuales se aparta del   mismo:    

“(…) un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario   hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que   aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores   y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para   justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la   interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el   precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el   sistema jurídico de determinada manera. Los operadores jurídicos confían en que   el tribunal responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas en tal   previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es   necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales   que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre los criterios que sirvieron   de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de   seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto   del precedente en un Estado de derecho”[33].    

Tesis   reiterada en la sentencia T-698 de 2004 y, posteriormente, en la T-794 de 2011,   en la cual se indicó:    

“vale   aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser adoptada de   manera absoluta, teniendo en cuenta que el derecho es cambiante; para la Corte   ha sido claro que dicha pauta no se puede convertir en la única vía para   resolver un caso concreto. Por ello, siempre que se sustenten de manera expresa,   amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o cambiar una   posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.    

La   jurisprudencia ha precisado que el juez (singular o colegiado) sólo puede   apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre   y cumpla los siguientes requisitos:    

(i) Debe   hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede   omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido   (principio de transparencia).    

(ii) En   segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual   explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera   que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un   juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)”.    

      

6. El   precedente constitucional. Su desconocimiento como causal autónoma    

6.1. El   artículo 241 de la Constitución Política desarrolla el principio de la   supremacía constitucional, al señalar que la Corte Constitucional tiene “la   guarda de la integridad y supremacía” de la misma Carta. Ello significa que   es este Tribunal el que fija los efectos de los derechos fundamentales y   determina el sentido en que debe entenderse la norma, lo cual se constituye en   precedente de obligatorio cumplimiento para todos.     

Este   vicio por desconocimiento del precedente constitucional, ha señalado la   Corporación, “se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la   Corte Constitucional”[34]  y se presenta cuando el funcionario judicial al resolver un caso se aparta de la   interpretación dada por este Tribunal al respectivo precepto. Sobre esa materia   en sentencia T-292 de 2006 se dijo:    

“La   interpretación de la Constitución, -que por demás permite materializar la   voluntad del constituyente[35]-,   tiene por consiguiente, como propósito principal, orientar el ordenamiento   jurídico hacia los principios y valores constitucionales superiores. No   reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, sea   por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el ordenamiento jurídico   colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la   Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la   normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y   afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y   eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica   innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en   definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no   puede ser negada en nuestra actual organización jurídica”.    

6.2. Los   fallos de esta Corte son de control abstracto de constitucionalidad y revisión   de acciones de tutelas, los cuales a pesar de tener efectos diferentes, ambos   tienen una particularidad y es que se deben respetar, no solo para reconocer que   la Constitución es la norma Superior, sino para garantizar el derecho a la   igualdad[36].    

En   efecto, de acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, las   sentencias de control abstracto de constitucionalidad “hacen tránsito a cosa   juzgada constitucional”. De ahí que se ha reconocido “carácter   vinculante, obligatorio y de fuente de derecho” y se ha entendido que el   precedente “justificado en los principios de primacía de la Constitución, de   igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre otros, es   indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia de los sistemas   jurídicos”[37].    

La   obligatoriedad de los fallos de control de constitucionalidad se encuentra   igualmente consagrada en el artículo 2º, inciso 1º, del Decreto 2067 de 1991, al   establecer que las sentencias “tendrán el valor de cosa juzgada   constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y   los particulares”.    

En torno   a los efectos de las sentencias de revisión de tutelas, se tiene que ellos son   inter partes. Sin embargo, también se ha señalado que la Corte actúa como “tribunal   de unificación de jurisprudencia”[38]  y, en ese sentido:    

“(…) las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la   guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los   jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben   atenerse. Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una   jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso   administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera   contraria a aquélla en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a   través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar.    

Tales son los fundamentos de la revisión eventual confiada a la Corte, pues   mediante ella, a propósito de casos concretos que constituyen ejemplos o   paradigmas, la Corporación sienta doctrina sobre la interpretación de las normas   constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la acción de   tutela como mecanismo consagrado para su protección.    

No se trata de una tercera instancia a la que según las reglas del   Decreto 2591 de 1991 (artículo 33) tendrían acceso tan sólo las personas   interesadas en los procesos discrecionalmente escogidos por las salas de   selección de la Corte, pues ello implicaría un trato discriminatorio   injustificado que en sí mismo desconocería los derechos a la igualdad (artículo   13 C.P.) y de acceso a la administración justicia (artículo 229 C.P.). No. El   objetivo primordial de la revisión eventual, mucho más allá de la resolución   específica del caso escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha   interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la   definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe   entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a   propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos preceptos”[39].    

Posteriormente, se reiteró el carácter vinculante de la parte motiva de las   sentencias de la Corte, no solo en atención al respeto por la cosa juzgada, a la   misión institucional de este Tribunal, sino por las máximas de igualdad,   seguridad jurídica, debido proceso y confianza legítima[40]:    

“La razón del valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es   como se dijo, asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el   ordenamiento y un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por   parte de las autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica.   Precisamente, sobre el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104   de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se comentó que con   respecto al  acceso a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser   concordado con el artículo 13 de la Constitución, en el entendido de que   “acceder” igualitariamente ante los jueces implica, “no sólo la idéntica   oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico   tratamiento que tiene derecho a recibirse, por parte de los jueces y tribunales   ante decisiones similares”.    

Por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, -cuyos   efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud   del alcance de la revisión constitucional[41]-,   la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades[42].   La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función   que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la   de “homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales”[43]  a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela   (artículo 241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los   precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y   armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de   la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal   constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la   consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución[44],   en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta,   desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y   comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la   estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las   personas”[45].    

Ahora, si bien esta Corporación ha sido   enfática en explicar que la fuerza vinculante de la parte motiva y resolutiva de   sus fallos de constitucionalidad y la fuerza vinculante de la ratio decidendi   de sus sentencias de tutela, difiere según la clase de providencia, también ha   sido clara en sostener que estas dos sentencias tienen en común, que deben ser   acatadas por varias razones: (i) para garantizar el carácter normativo de la   Constitución como normas de normas; (ii) para unificar la interpretación de los   preceptos constitucionales por razones de igualdad y del acceso a la   administración de justicia; (iii) seguridad jurídica y rigor judicial, en la   medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico y (iv)   en atención a los principios de buena fe y de confianza legítima[47].    

De otro lado, es importante resaltar que   la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que las sentencias de unificación   proferidas en sede de tutela y las de control abstracto de constitucionalidad,   basta que exista un precedente, debido a que las primeras unifican el alcance e   interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico   similar y compartan problemas jurídicos, y las segundas, determinan la   coherencia de una norma con la Constitución Política[48].    

En virtud de lo anterior, la Corte   Constitucional al analizar la constitucionalidad de unas normas que le dan   alcance al precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y de lo   contencioso administrativo, concluyó que dichos precedentes deben respetar la   interpretación vinculante que realice el Tribunal Constitucional, “la cual es   prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la   Constitución en general”[49],   por consiguiente, fijó el criterio según el cual, las autoridades   administrativas y judiciales al emitir una decisión de su competencia no solo   deben tener en cuenta el precedente jurisprudencial de su respectivo superior   jerárquico sino que a la par deben tener en cuenta de forma preferente y   prevalente los pronunciamientos del máximo órgano Constitucional, de manera que   “interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los   asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga   omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”[50]. En   ese sentido, es obligatorio para la autoridad darle prioridad al precedente   jurisprudencial constitucional antes que a los pronunciamientos de su   jurisdicción, por cuanto este deber nace del sometimiento general a la   Constitución Política y por ende, a las decisiones de su máximo intérprete, de   lo contrario podría incurrir en un defecto que habilitaría la procedencia de la   acción de tutela contra el pronunciamiento que desconozca la fuerza vinculante y   prevalencia del precedente constitucional.    

Finalmente, es del caso advertir que el   Consejo de Estado ha reconocido el valor vinculante del precedente   constitucional, en los siguientes términos:    

“No sobra decir, a este punto, que el carácter vinculante de las sentencias de   la Corte se predica tanto de las que profiere en ejercicio del control abstracto   de constitucionalidad, como de las que dicta en el trámite de la revisión   eventual de los fallos de tutela[51].    

En materia de constitucionalidad, por ejemplo, indicó: ´En reiteradas ocasiones,   la Corte ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de   derecho, que tienen sus sentencias de constitucionalidad, reconocimiento que si   bien, en un principio, no fue tan categórico, hoy es irrefutable. Se ha   entendido que el precedente constitucional, justificado en los principios de   primacía de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido   proceso, entre otros, es indispensable como técnica   judicial para mantener la coherencia de los sistemas jurídicos´[52]    

(…)    

De la lógica proveniente de los anteriores argumentos, se colige que   incuestionablemente el precedente tiene fuerza vinculante para los jueces. Sin   embargo, en la sentencia C-539 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva),   empieza a consolidarse una tesis que venía cobrando fuerza en múltiples   pronunciamientos anteriores, la cual se consignó en la regla de dicho fallo,   así: “…los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del control   concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y   tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los   fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos   de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi tienen   fuerza vinculante para todas las autoridades públicas”.    

De ahí que en, en ese momento, las subreglas que se extraen de las razones de la   decisiones del alto tribunal se extienden no solo a los jueces y magistrados,   sino también o otras autoridades, por ejemplo las de carácter administrativo.    

Es tal la fuerza del precedente en nuestro ordenamiento, que la Corte ha llegado   a establecer que “[e]xisten casos en los cuales un servidor público incurre en   el delito de prevaricato por acción, no por desconocer simplemente la   jurisprudencia sentada por una Alta Corte, considerada ésta como una fuente   autónoma del derecho, sino porque al apartarse de aquélla se comete, a su vez,   una infracción directa de preceptos constitucionales o legales o de un acto   administrativo de carácter general”[53].    

Teniendo   en cuenta lo anterior, la Sala observa que no es de recibo el argumento dado por   la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia de tutela de primera   instancia que se revisa, según el cual “…lo dispuesto por la Corte   Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable al caso concreto,   pues como lo ha reiterado la Sala en procesos similares[54],   dicho fallo se profirió dentro de un trámite de acción de tutela, luego no es   jurisprudencia aplicable a los proceso (sic) ordinarios que se adelantan   en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, porque como quedó   visto, las sentencias que profiere esta Corporación deben ser acatadas por todas   las autoridades judiciales y demás autoridades públicas en razón a que la Corte   Constitucional funge como intérprete y guardiana de la supremacía e integridad   de la Carta Política., labor que realiza cuando se estudia la exequibilidad de   una norma, la revisión de tutelas y la unificación de derechos constitucionales   fundamentales.    

6.4. Ahora bien, como se advirtió en precedencia, para la Corte, la   figura del precedente se ha entendido como “… el precedente, es aquel   antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver,   que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico, debe   considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de   dictar sentencia”[55].    

Lo anterior significa que el precedente jurisprudencial debe ser anterior a la   decisión donde se pretende su aplicación[56] y debe existir   una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del   caso, normas juzgadas o puntos de derecho.  En ausencia de uno de estos   elementos, no puede predicarse la aplicación de un precedente[57].    

En suma, los funcionarios judiciales están obligados a aplicar el precedente   sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia (en la   jurisdicción ordinaria, contenciosa administrativa o en la constitucional). Si   pretenden apartarse de una determinada línea jurisprudencial, en ejercicio de la   autonomía judicial, recae sobre los ellos una carga argumentativa más estricta   porque deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las   cuales se apartan, de lo contrario se presenta un defecto por desconocimiento   del precedente, que haría procedente la acción de tutela, siempre que el mismo   sea anterior a la sentencia que se pretende aplicar.    

7. El régimen de transición contemplado   en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia[58]    

7.1. La Ley 100 de 1993 derogó los regímenes   pensionales existentes para ese momento y los integró en un sistema general.   Como consecuencia, los requisitos de edad y tiempo de servicios, o semanas de   cotización para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez   sufrieron una modificación.    

Sin embargo, con el fin de proteger a quienes tenían   expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión por estar próximos a   cumplir los requisitos para ello, el legislador estableció un régimen de   transición[59].   Esta garantía, también hace efectivo el principio de favorabilidad en la   interpretación y aplicación de la ley laboral[60].    

En este sentido, la Sentencia T-631 de 2002 afirmó   que: “El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es una norma de orden público,   desarrolla el principio de favorabilidad reconocido en el artículo 53 de la   Constitución que penetra en todo el ordenamiento laboral por ser su hilo   conductor”.    

Específicamente, la mencionada disposición señala:    

“ARTÍCULO   36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez,   continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para   los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos   años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.    

La edad   para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas   cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de   entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si   son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o   más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al   cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a   estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las   disposiciones contenidas en la presente Ley.    

El   ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el   inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el   derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta   para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere Superior,   actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al   consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”    

De este modo, serán beneficiarios de la transición   pensional quienes al momento de entrada en vigencia del Sistema General de   Pensiones (1° de abril de 1994) (i) tuvieran 35 años o más en el caso de las   mujeres, o 40 o más en el caso de los hombres; o (ii) contaran 15 o más años de   servicios. Esta garantía implica que la edad para consolidar el derecho a la   pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas para el   efecto, y el monto de la misma, serán las establecidas en el régimen anterior al   cual se encontraban afiliadas, según el principio de favorabilidad[61].    

7.2. Ahora bien,   el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, en armonía con las   normas y principios de rango constitucional, ofrece a un grupo de afiliados que   se encuentran próximos a la consolidación de su derecho pensional, beneficios   que implican el efecto ultractivo de los requisitos de edad, monto y número   de semanas o tiempo de servicio del régimen al cual venían afiliados al   momento de la entrada en vigencia del nuevo sistema general de pensiones.    

7.2.1. En lo relacionado con el concepto monto se presentan dos   acepciones, una en el marco de los regímenes especiales y, otra como beneficio   del régimen de transición. En cuanto a la primera, está concebida como el   resultado de aplicar el porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de   liquidación del respectivo régimen; y la segunda como un privilegio legal para   aquellos próximos a adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo   consolidado, serían destinatarios de unas reglas específicas y propias de la   pensión causada en vigencia de la transición, a través de las disposiciones   contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, la Sentencia   T-078 de 2014, señaló lo siguiente:    

“Inciso segundo[62]-   establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años   hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes   mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que   las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.    

Inciso tercero[63]- regula la forma de promediar el ingreso base de liquidación de   aquellos beneficiarios del régimen de transición que están a menos de 10 años de   consolidar el derecho, los cuales cuentan con la posibilidad de: (i) liquidar la   pensión con base en el tiempo restante o (ii) con el promedio de toda la vida   laboral si fuere superior. No obstante, no mencionó a los afiliados que estando   dentro del régimen de transición les faltare más de 10 años para acceder al   derecho pensional, por lo que se entiende que se rige por la ley general, es   decir, el artículo 21 de la Ley 100/93”.    

                                                 

7.2.2. Sobre el Particular, la Corte mediante Sentencia C-258 de 2013,   respecto de la interpretación del artículo 36 de la plurimencionada ley   determinó que el cálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas   previstas en las normas especiales que anteceden al régimen de transición,   constituye la concesión de una ventaja que no previó el legislador al expedir la   Ley 100, en la medida que el beneficio otorgado, como se señaló en un principio,   consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraban   afiliados los usuarios,  pero solo en lo relacionado con los requisitos de   edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Situación   distinta se presenta respecto del ingreso base de liquidación, puesto que   este no fue un aspecto sometido a transición.    

7.2.3. De   lo anterior, se puede concluir que esta Corporación al estudiar la   constitucionalidad de la norma demandada en esa oportunidad (art. 17 Ley 4 de   1992), fijó unos parámetros de interpretación para la aplicación del régimen de   transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en   lo relacionado con el cálculo del IBL de las pensiones de quienes son   beneficiarios del tránsito normativo[64]  Al respecto, sostuvo:    

“En   efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir   el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la   disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de   transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de   pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas   personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una   autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que   se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de   servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo.  Ingreso Base de   Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente   en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay   una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de   Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del   artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este   tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad”.    

7.3. Ahora bien, sobre   las garantías que comporta ese régimen de transición el Consejo de Estado ha   sostenido de forma reiterada que en virtud del mismo sus beneficiarios tienen   derecho a que se les aplique la edad, tiempo y monto de las normas pensionales   anteriores a la Ley 100 de 1993, entendiendo por “monto”   no   sólo el porcentaje de la pensión, sino la base del mismo, es decir, los factores   y la forma de liquidarla[65],   además adujo que aplicar el inciso 3[66]  del artículo 36 ibídem desnaturaliza  el régimen de   transición vulnerando los   principios de inescindibilidad y favorabilidad de la ley:    

“Para   la Sala no resulta admisible la aplicación fraccionada que la entidad demandada   le dio al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al definir la situación pensional   del demandante, pues al aplicarle su inciso tercero, incurrió en violación del   principio de “Inescindibilidad de la ley” que prohíbe dentro de una sana   hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el principio   de la seguridad jurídica, como bien lo advirtió esta Corporación al desentrañar   el alcance que le dio la Corte Constitucional a la citada norma en la sentencia   C-168 de 1995, al decidir sobre su constitucionalidad:    

“…   Son elementos de la esencia del régimen de transición previsto en el artículo 36   de la Ley 100 de 1993, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión,   previstos en la normatividad anterior.  Si se altera alguno de tales   presupuestos, el régimen de transición, deja de ser un beneficio. Si se liquida   la pensión como lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de   1993, se afecta el monto de la pensión y de paso también se afecta el beneficio   que constituye la esencia del régimen de transición, pues una es la forma de   liquidar la pensión prevista en la normatividad anterior y otra como lo prevé la   nueva Ley.    

(…)    

No   aplicar en su integridad la norma legal anterior a la vigencia de la Ley 100 de   1993, con el propósito de disminuir el monto de la pensión de la servidora,   implica además de desconocer el principio mínimo fundamental consagrado en el   artículo 53 de la Carta Política que establece “la situación más favorable al   trabajador en caso de duda en aplicación e interpretación de las fuentes   formales del derecho.    

Así   mismo, al aplicar el régimen de transición, como sucede en el caso presente,   aplicando las disposiciones legales anteriores consagratorias de los requisitos   de edad y tiempo de servicio, por una parte, y por otra, aplicar la nueva ley   para establecer la base de liquidación de la pensión, se incurre en violación   del principio de “Inescindibilidad de la ley” que prohíbe dentro de una sana   hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el principio   de la seguridad jurídica.    

(…)”    

En   armonía con lo anterior, concluye la Sala, que el inciso segundo del artículo 36   de la Ley 100 de 1993, consagró el régimen de transición, consistente en que a   las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, en cuanto a la edad,   tiempo de servicios y monto de la pensión, se les aplicará en su integridad el   régimen anterior que las regula y beneficia.    

Si   se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada norma, para   establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la Ley, pues la   normatividad anterior señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza   el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la Ley en   los términos ya indicados”[67].    

7.4. Sin embargo, aun cuando existe una   línea  jurisprudencial consolidada y vinculante fijada por el Consejo de Estado frente a este   tema,   a partir de los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucional se   ha fijado un precedente interpretativo que le da un nuevo alcance a los incisos   2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Así las cosas, en la Sentencia de   Unificación 230 de 2015, esta Corporación al estudiar una acción de tutela que   pretendía proteger los   derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y al   mínimo vital, frente a una liquidación pensional realizada con base en el promedio de los   salarios devengados durante los últimos 10 años –artículo 36 de la ley 100 de   1993-, y no teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados en el   último año –artículo 1º de la ley 33 de 1985-, determinó que si   bien es cierto existía un precedente jurisprudencial afianzado de las Salas de   Revisión de Tutela[68]  para resolver problemas jurídicos similares al del caso bajo estudio, también lo   es que a partir de la sentencia C-258 de 2013[69], la   Corte realizó algunas consideraciones generales, y por ende, fijó una   interpretación en abstracto del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en el sentido   de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por lo tanto, son   las reglas contenidas en el régimen general, las que deben observarse para   determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que   pertenezca. Al respecto, esta Corporación señaló[70]:    

“Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de   2013 fijó el precedente que debe ser aplicado al caso que se estudia, en cuanto   a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en   el marco del régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de   regímenes especiales.    

Es importante recordar que el propósito original del legislador al introducir el   artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue crear un régimen de transición que   beneficiara a las personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse   bajo la normativa que sería derogada con la entrada en vigencia de la ley 100.   En concreto, en la Sentencia C-258 de 2013 se señaló que, el beneficio derivado   de pertenecer al régimen de transición se traduce en la aplicación posterior de   las reglas derogadas en cuanto a los requisitos de (i) edad, tiempo de servicios   o cotizaciones y (iii) tasa de reemplazo. Sin embargo, frente al ingreso base de   liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no era un aspecto a tener en cuenta en   dicho régimen.    

[…]    

Como se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad,   adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de   los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre   el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por   tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la   ley 100″.    

7.5. Como fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional mediante el Auto   326 de 2014, por medio del cual se resolvió la solicitud de la nulidad de la   sentencia T-078 de 2014, reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la   ley 100 de 1993 establecida en la sentencia C-258 de 2013, en el que por primera   vez se abordó y analizó el tema del IBL, en el sentido en que, el modo de   promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación   anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos   de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación:    

“La solicitud de nulidad resuelta por la Sala Plena sobre la Sentencia T-078 de   2014, interpretó el alcance de lo establecido en la Sentencia C-258 de 2013.    

[…]    

La Sala Plena al conocer dicha solicitud, mediante Auto 326 de 2014[71]  decidió denegar la petición de nulidad, por cuanto consideró que no se   configuraba el desconocimiento del precedente toda vez que no existía, antes de   la Sentencia C-258 de 2013, un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de   Sala Plena sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación en   el marco del régimen de transición. En efecto advirtió que al no existir esta   interpretación, se entendía que estaba permitida aquella que a la luz de la   Constitución y la ley, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma   razonada y suficientemente justificada. Aclaró que de las sentencias emitidas   por la Sala Plena sobre el tema (C-168 de 1995, C-1056 de 2003, C-754 de 2004)   ninguna se había referido a las disposiciones de monto y base de liquidación   dentro del régimen de transición, y en ese orden, el precedente fijado por la   Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado en la Sentencia C-258 de   2013.    

[…]    

De esta forma, la Sala Plena mediante el estudio de la solicitud de la nulidad   de la tutela T-078, reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley   100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez   la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de   liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a   que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y   semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL   debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”[72].    

7.6. Ahora, si bien el alcance consignado en la sentencia C-258 de 2013, hacía   referencia específica al régimen de los congresistas, atendiendo, entre otras   razones, al carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, en la   sentencia SU-230 de 2015, la Corte Constitucional determinó que tal   circunstancia no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el   artículo 36 de la ley 100 de 1993:    

“Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia   C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el   artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen   vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases   más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de   congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los   demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que   se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de   establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las   reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto   pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”[73].    

En virtud de lo anterior, este Tribunal   Constitucional reiteró el carácter vinculante y obligatorio de las sentencias   que emite en sede de control abstracto de constitucionalidad. Sobre el   particular, señaló:    

“En este punto, cabe anotar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional   los pronunciamientos de la Corte, en particular, los que se emiten en sede de   control abstracto, son obligatorios en razón a sus efectos erga omnes y de cosa   juzgada constitucional y que basta tan solo una sentencia para que exista un   precedente a seguir.    

Ahondando en lo anterior, una de las formas de desconocer el precedente   constitucional se da cuando “se contraría la ratio decidendi de sentencias de   control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto   que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior.”[74]    

Como lo ha expuesto esta Corporación, la jurisprudencia en vigor entendida como   el precedente constitucional establecido de forma permanente para resolver   problemas jurídicos con identidad fáctica no obsta para que la Sala Plena de la   Corte, en ejercicio de su facultad interpretativa la modifique. Además,   constituye un precedente obligatorio para las Salas de Revisión, quienes no   tienen la facultad de variarlo en la aplicación concreta de los asuntos   sometidos a su consideración[75][76]” (sic).    

7.7. Así las cosas, la regla que fijó este Tribunal   en la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la providencia de   unificación 230 de 2015 consiste en que el Ingreso Base de Liquidación no era un   aspecto sujeto a transición, por lo que existe sujeción sobre ese asunto a lo   establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En ese sentido, a quienes   son beneficiarios del régimen de transición previsto en el mencionado artículo   se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto   es, con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10   años de servicio.    

8. Caso concreto    

Teniendo como base el examen de las causales   genéricas y específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias   judiciales, la Sala entrará a analizar el caso concreto.    

8.1.   Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el presente caso    

(a)   Relevancia constitucional de las cuestiones discutidas    

El   presente asunto reviste de importancia constitucional, en la medida que estudia   y analiza la posible afectación de los derechos fundamentales al debido   proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio   de sostenibilidad financiera del sistema pensional  generada por unas decisiones judiciales que ordenaron la reliquidación pensional   sin tener en cuenta las normas establecidas para tal fin y la jurisprudencia que   ha desarrollado la materia.    

(b) Agotamiento de todos los medios ordinarios de defensa judicial. En el   presente asunto, el proceso contencioso tuvo dos instancias, en la primera el Juzgado   Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena accedió   parcialmente a las pretensiones de la demanda de reconvención al declarar la   nulidad parcial de la Resolución núm. 01830 de 30 de octubre de 2006, por medio   de la cual el Incora reconoció la pensión de jubilación a la señora Delcy del   Río Arellano porque no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales   devengados en el último año de servicio, En segunda instancia el Tribunal   Administrativo de Bolívar en Descongestión, confirmó la decisión del a quo  pero la modificó en el sentido de ordenar la reliquidación pensional en cuantía   equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año   de servicios, incluyendo la asignación básica mensual y una doceava parte de la   bonificación por servicios prestados.  Contra esta   última decisión, procede el recurso extraordinario de revisión   previsto en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo[77],   según el cual, el mencionado recurso es procedente contra las sentencias   ejecutoriadas dentro de un término de dos (2) años siguientes a la ejecutoria de   la respectiva sentencia[78].    

A pesar   de no obra prueba de que se haya radicado el referido recurso, la Corte   evidencia que en el presente asunto las razones que la entidad alega en su   escrito de tutela no se enmarcan en alguna de las causales de revisión definidas   en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el   artículo 57 de la Ley 446 de 1996[79]. En ese   sentido, observa la Sala que la accionante agotó todos los mecanismos judiciales   a su alcance antes de acudir a la acción de tutela. Se concluye entonces, que en   el caso concreto el recurso extraordinario de revisión no resulta idóneo ni   eficaz para amparar lo reclamado.    

(c)   Requisito de la inmediatez. En relación con este parámetro se observa   en el expediente que la UGPP presentó la acción de tutela el 15 de enero de 2016[80]    

contra la   decisión de segunda instancia tomada por el Tribunal Administrativo de Bolívar   en Descongestión el 26 de junio de 2015, la cual fue notificada por edicto de 15   de julio siguiente, transcurriendo aproximadamente seis meses después de emitida   la decisión judicial cuestionada, término que se considera razonable y   proporcionado[81].    

(e) No se trata de sentencia de tutela. El   presente amparo no se dirige contra una decisión de tutela, sino contra las   sentencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de   Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal   Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho adelantado por la Incora[82]  contra la señora Delcy del Rio Arellano.    

Precisado lo anterior y habiendo verificado los casos   en los que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a   la Sala Plena determinar ahora si se ha configurado una de las causales   específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales, teniendo en cuenta que la UGPP considera que las decisiones   adoptadas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos   fundamentales, dado que fueron proferidas en pleno desconocimiento del   precedente que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el Ingreso Base de   Liquidación –IBL- en el marco del régimen de transición.    

8.2. No hay desconocimiento del   precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-168   de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015, pues ellas hacen   referencia a situaciones fácticas diferentes a las del caso objeto de análisis y   son providencias posteriores que no constituyen precedente judicial.    

El asunto bajo análisis tiene como génesis la   interposición de una acción de tutela por parte de la UGPP contra el   Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal   Administrativo de Bolívar al considerar vulnerados sus derechos   fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en   conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional   con ocasión de las decisiones proferidas dentro del proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho adelantado por la mencionada entidad contra la   señora Delcy del Río Arellano.    

A juicio de la UGPP, las autoridades judiciales   desconocieron los pronunciamientos que sobre el particular ha fijado esta   Corporación. Específicamente citó como desatendidas las sentencias C-168 de   1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015 y una decisión adoptada por   la Sección Quinta del Consejo de Estado el 26 de febrero de 2016, expediente   núm. 20160010300, según las cuales, la forma de establecer el IBL de los   beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100   de 1993, no puede ser el estipulado en la legislación anterior, ya que dicha   transición  solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización,   pero excluye el promedio de liquidación.     

8.2.1 Teniendo en cuenta que la accionante tanto en   el escrito de tutela como en el de impugnación hace especial énfasis en que las   autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente constitucional   establecido en la sentencia SU-230 de 2015, la Sala observa que es   cronológicamente imposible que dicha providencia pudiera servir de precedente   jurisprudencial al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión   del Circuito de Cartagena y Tribunal Administrativo de Bolívar al   momento de proferir los fallos cuestionados, por la sencilla razón de que éstos   fueron emitidos el 31 de marzo de 2014 y el 26 de junio de 2015 y la sentencia   de unificación aludida, si bien es del 29 de abril de 2015, fue publicada en la   página web de la Corte Constitucional el 6 de julio de 2015[83].    

Así las cosas, no era posible que el Tribunal   Administrativo de Bolívar aplicara, para el caso concreto, una sentencia que no   existía al momento de adoptar su decisión, por el contrario empleó la   jurisprudencia vigente para solucionar el asunto puesto a consideración.    

Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que   la autoridad judicial accionada debió acatar la providencia de unificación 230   de 2015, que la UGPP arguye fue desconocida, es preciso señalar lo siguiente:    

En primer lugar, la sentencia cuestionada no incurre   en ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela contra   providencia judicial expuestas en los numerales 3, 4 y 5 de la presente   providencia, dado que la misma fue proferida con base en la normativa y jurisprudencia vigente para el   caso concreto y en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral   contemplado en el artículo 53 Superior. Al respecto el Tribunal Administrativo   de Bolívar, en Descongestión, señaló lo siguiente:    

“De las pruebas   allegadas al proceso, se observa que la señora DELCY DEL RIO ARELLANO, era   empleada pública a 1º de abril de 1994 –entrada en vigencia de la Ley 100/93,   contaba con más de 35 años de edad, pues como quedó demostrado, nació el 4 de   junio de 1951, y había cotizado más de 15 años de servicios, al haber laborado   desde el 19 de octubre de 1973 hasta el 30 de julio de 2003, de manera que en   principio le sería aplicable el régimen previsto en las leyes 33 y 62 de 1985,   sin embargo la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sala de unificación[84] con el   propósito de garantizar principios constitucionales como la igualdad material,   la supremacía de la realidad sobre las formas y la favorabilidad en materia   laboral, actuando en consonancia con lo previsto en la decisión del nueve (9) de   julio de dos mil nueve (2009) precitada, adoptó el criterio de que si bien es   cierto la norma aplicable al presente caso es la Ley 33 de 1985, ésta no indica   en forma taxativa los factores salariales que deben conformar la base de   liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados, luego   no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante   el último año de prestación del servicio”.    

De lo anterior, observa la Corte que la   interpretación dada por la autoridad judicial accionada no es irracional ni   carente de fundamento, toda vez que su argumentación giró en torno a las pruebas   obrantes en el expediente, acervo probatorio que lo llevó a concluir que las   normas más beneficiosas para la peticionaria eran las Leyes 33 y 62 de 1985,   junto con el precedente de unificación jurisprudencial que el órgano de cierre   de la jurisdicción contenciosa había fijado sobre la materia, el cual se   ajustaba a la situación fáctica y jurídica del caso bajo análisis.    

En segundo lugar, en el sub – lite se encuentra   demostrado que la señora Delcy Del Rio Arellano trabajó desde el 19 de octubre   de 1973 hasta el 30 de julio de 2003, es decir, aproximadamente 30 años, tiempo   durante el cual realizó los aportes correspondientes para adquirir la prestación   pensional. Esa circunstancia desvirtúa que la pensión haya sido obtenida con   abuso del derecho o fraude a la Ley, razón por la cual no le es dable a la Corte   que por vía de tutela se ordene la reducción de la mesada pensional de la   ciudadana en mención con fundamento en una sentencia de unificación que no fijó   en la parte considerativa ni en la resolutiva el procedimiento o los parámetros   para efectuar la reducción de las pensiones, máxime si no existe una venta   injustificada que defraude la sostenibilidad financiera del sistema pensional ya   que la beneficiaria financió durante toda su historia laboral su pensión.    

8.2.2. Igual suerte corre la decisión adoptada por la   Sección Quinta del Consejo de Estado, expediente núm. 2016-00103-00,   citada por la UGPP en el escrito de impugnación, por cuanto ese fallo fue   proferido el 26 de febrero de 2016 y la sentencia de segunda instancia del   Tribunal Administrativo de Bolívar data el 26 de junio de 2015. Además, en esa   oportunidad el Consejo de Estado tuteló los derechos fundamentales reclamados   por Pensiones de Antioquia porque “las sentencias proferidas en primera y   segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho   adelantado por el señor Sierra Chaverra, se dictaron con posterioridad a la   sentencia SU-230 de 2015, esto es, el 25 de mayo y el 25 de noviembre de 2015   respectivamente”.[85]   De este modo, es claro que tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de   esta Corporación el precedente jurisprudencial debe ser anterior a la sentencia   que se pretende aplicar.    

8.2.3. En lo referente a la Sentencia T-078 de   2014, la Sala observa que no es un precedente jurisprudencial que se pueda   aplicar al asunto bajo estudio por cuanto no existe una semejanza de problemas   jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o   puntos de derecho porque en esa oportunidad la Corte Constitucional decidió una   acción de tutela interpuesta contra la Corte Suprema de Justicia con el fin de   que a Caprecom reliquidara la pensión de jubilación del accionante, con base en   las disposiciones legales contenidas en los Decretos 2661 de 1960 y 2201 de   1987.    

En el mencionado fallo la Corte sostuvo que “es   evidente que la pensión concedida es de naturaleza convencional, puesto que,   Caprecom estudió y reconoció la prestación a la luz de los requisitos   consagrados en la convención colectiva, garantizando con ello, la aplicación de   la norma más favorable para el caso del accionante, en el sentido que, las   normas anteriores a la entrada en vigencia del sistema de pensiones de la Ley   100/93, establecían condiciones menos beneficiosas para adquirir la pensión;   pues mientras la convención referida dispone 20 años de servicio y 50 años de   edad, o 25 años de servicio sin consideración a su edad, la Ley 33 de 1985 a   pesar de que establece 20 años de servicio al igual que la convención, exige 55   años de edad, es decir, 5 años más de servicios. //Ahora bien, en lo   relacionado con el ingreso base de liquidación, observa la Sala que contrario a   lo afirmado por el actor en la demanda tutela, Caprecom no liquidó la pensión   con base en el promedio de lo devengado en los 10 últimos años, sino de acuerdo   con lo establecido en el artículo 27 de la convención colectiva de Telecom 1996   y 1997, que está en armonía con el contenido normativo del inciso 3 del artículo   36 de la Ley 100/93”. Lo anterior quiere decir, que ese asunto fue   decidido en virtud de las normas convencionales de Telecom, aspecto   completamente distinto al presente por cuanto la señora Delcy del Río Arellano   trabajó en el   Instituto Colombiano de Reforma Agraria –Incora-, sin ser beneficiara de   convención colectiva alguna.    

8.2.4. Otra de las providencias citadas por la UGPP   como desconocida es la C-258 de 2013. En aquella ocasión la Corte   Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la   Ley 4ª de 1992, es decir, sobre el régimen de transición en pensiones a   congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos funcionarios. De manera   puntal, el fallo mencionado señaló lo siguiente:    

“En este   orden de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta   providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el   precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás   servidores ya señalados. Por tanto, en este fallo no se abordará la   constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados,   creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del   Magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de   la Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las   profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores   oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las universidades   públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o los dispuestos   por convenciones colectivas, entre otros . En consecuencia, lo que esta   Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática   a otros regímenes especiales o exceptuados”.    

De este modo, como el régimen pensional de la señora   Delcy del Río Arellano era el contemplado en la Ley 33 de 1985 y no el   establecido para los congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos   funcionarios (Ley 4 de 1992), la sentencia alegada como desconocida tampoco   resulta aplicable al presente asunto.    

Sin embargo, como la Corte Constitucional mediante   Auto 326 de 2014[86],   reafirmó la interpretación que sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 había   fijado la sentencia C-258 de 2013, según la cual el modo de promediar la base de   liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a   que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y   semanas de cotización y excluye el IBL, es preciso advertir que el Tribunal   Administrativo del Bolívar no desconoció dicho precedente, por cuanto la   peticionaria adquirió su derecho pensional con anterioridad a ese   pronunciamiento, en razón a lo siguiente:    

Observa la Sala que la señora Delcy del Río   Arellano nació el 4 de junio de 1951 y trabajó al servicio del Instituto   Colombiano de Reforma Agraria -Incora- del 19 de octubre de 1973 al 30 de junio   de 2003, siendo beneficiaria del régimen de transición contemplado en el   artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

Se aúna a ello que mediante Resolución 01830 de 4 de   junio de 2006, le fue reconocida su pensión de vejez en cuantía equivalente al 85% del   promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.    

Lo anterior evidencia, sin ningún asomo de duda que   la señora    del Río Arellano adquirió su estatus pensional antes de haber sido proferida la   sentencia C-258 de 2013, dado que cumplió los requisitos exigidos para ello el 4   de junio de 2006. En ese sentido, no hay lugar a acceder a las pretensiones de   la UGPP, por cuanto ello implicaría aplicar de manera retroactiva dicha   providencia, lo cual no es de recibo porque, a menos que la Corte Constitucional   module sus efectos, las sentencias que esta Corporación profiere deben ser   aplicadas a partir del momento de su publicación.    

Así las cosas, los parámetros establecidos en la   sentencia C-258 de 2013, no resultan aplicables a aquellas pensiones   consolidadas con anterioridad a su expedición, en razón a que constituyen   derechos adquiridos, los cuales solo pueden ser modificados luego de agotar el   procedimiento dispuesto en la ley para los casos en que las pensiones fueron   reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos   establecidos en la ley. Lo anterior, en plena observancia del artículo 48   Superior, según el cual en materia pensional se respetarán todos los derechos   adquiridos y donde “el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad   financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo   a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté   a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la   entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad   financiera de lo establecido en ellas”.    

En el caso concreto, el derecho pensional se causó   antes de la expedición de la sentencia C-258 de 2013, por tal razón las normas y   jurisprudencia utilizadas por las autoridades judiciales accionadas para ordenar   la reliquidación pensional eran las que se encontraban vigentes antes de la   referida sentencia.    

8.2.5. Finalmente, en la sentencia C-168 de 1995,   la Corte decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11   parcial, 36 parcial y 288 de la Ley 100 de 1993. En esa ocasión, esta   Corporación declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de   la Ley 100 de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos (2)   años para los trabajadores del sector privado y un año para el público, sin   hacer referencia alguna acerca de si el monto estaba o no ligado al concepto de   base de liquidación.    

Además, la Corte Constitucional a través del Auto   326 de 2014 y la Sentencia SU -230 de 2015 aclaró “que de las sentencias   emitidas por la Sala Plena sobre el tema (C-168 de 1995, C-1056 de 2003, C-754   de 2004) ninguna se había referido a las disposiciones de monto y base de   liquidación dentro del régimen de transición, y en ese orden, el precedente   fijado por la Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado en la Sentencia   C-258 de 2013”.    

De lo anterior, se puede concluir entonces que la   sentencia C-168 de 1995 no se refirió de manera específica a los conceptos de   monto y base de liquidación del régimen de transición, razón por la cual, ese   precedente tampoco se puede aplicar en el sub lite.    

En ese orden de ideas, estima esta Sala de Revisión   que no se estructuró el desconocimiento de precedente alegado, por cuanto, la   decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, en Descongestión, adoptada   dentro del proceso contencioso administrativo promovido por el Incora,   hoy UGPP contra la señora Delcy del Río Arellano fue proferida en cumplimiento   de la Constitución y la Ley, en el marco de la independencia judicial y con base   en la normativa y jurisprudencia vigente sobre la materia, esto es, la sentencia   de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de   Estado[87]  según la cual “en aras de garantizar los principios de igualdad material,   primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia   laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos,   normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación   arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los   factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los   mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos   devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios”.    

Por estas razones, considera la Sala que no encuentra   sustento la vulneración alegada por la entidad accionante, razón por la cual,   será confirmada la sentencia de tutela de segunda instancia del Consejo de   Estado, Sección Quinta de 16 de junio de 2016, que confirmó el fallo de la   Sección Cuarta de esa Corporación proferida el 17 de maro de 2016, que negó el   amparo deprecado por la UGPP, porque como se observó algunas de las sentencias   aducidas como desconocidas hacen referencia a situaciones fácticas diferentes a   las del caso objeto de análisis y las demás son posteriores a la providencia que   se pretende aplicar, por lo que no constituyen precedente jurisprudencial.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- CONFIRMAR por las razones   expuestas en esta providencia, la sentencia de segunda instancia de la Sección   Quinta del Consejo de Estado de 16 de junio de 2016, que confirmó el proveído de   17 de marzo de 2016 por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado   negó la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la   administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad   financiera del sistema pensional de la UGPP.    

Segundo.- Por Secretaría   General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de   la Corte Constitucional y cúmplase.    

Magistrado    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

Auto 229/17    

Referencia:   Solicitud de nulidad de la Sentencia T-615 de 2016    

Magistrado Ponente (E)    

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS    

Bogotá,   D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017)    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y   legales, resuelve la solicitud de nulidad presentada por la Unidad   Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), contra   la Sentencia T-615 de 2016, proferida por la Sala Sexta de Revisión de esta   Corporación, dentro del expediente T-5.661.689.    

I. ANTECEDENTES    

En escrito radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 19   de enero de 2017, el Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad   Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), formuló   incidente de nulidad contra la Sentencia T-615 de 2016, por considerar que la   misma incurrió en una violación del derecho al debido proceso, materializada en   las causales de: (i) desconocimiento del precedente constitucional;   (ii)  cosa juzgada; e (iii) incongruencia entre la parte motiva y la parte   resolutiva.    

Antes de explicar las razones en que se funda la solicitud de nulidad, la Sala   hará referencia a los hechos que dieron lugar a la Sentencia T-615 de 2016 y a   los fundamentos que se tuvieron en cuenta para adoptar la decisión.    

Hechos   que dieron lugar a la Sentencia T-615 de 2016    

1. La señora Delcy del Río Arellano nació el 4   de junio de 1951 y trabajó en el Ministerio de Agricultura desde el 19 de   octubre de 1973 hasta el 30 de junio de 2003. Mediante Resolución No. 01830 del   30 de octubre de 2006, se reconoció la pensión de vejez en favor de la señora   Del Rio Arellano, en cuantía de $939.340, efectiva a partir del 4 de junio de   2006. El monto de aquella prestación pensional fue calculada de conformidad con   lo establecido en los artículos 21, 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, a saber, el   85% del promedio de lo devengado en los diez (10) últimos años de servicio.    

2. La UGPP promovió acción de nulidad y   restablecimiento del derecho (lesividad), con el fin de obtener la nulidad del   acto por medio del cual reconoció la pensión a la accionante. En su concepto, la   pensión debió liquidarse con el 76.32% del promedio de lo devengado en los   últimos diez (10) años de servicio.    

3.    Frente a la demanda formulada por la UGPP, la señora Delcy del Río Arellano   promovió demanda de reconvención. Solicitó la nulidad parcial de la resolución a   través de la cual se efectuó el reconocimiento de la pensión de vejez, al   considerar que la misma fue expedida con falsa motivación, dado que, para   determinar el monto de la pensión se aplicaron parámetros establecidos en la Ley   100 de 1993 cuando la norma aplicable era la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta   que es beneficiaria del régimen de transición.    

4. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión   de Cartagena, mediante sentencia del 31 de marzo de 2014, negó la demanda de   nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP. Sin embargo,   accedió a las pretensiones de la demanda de reconvención propuesta por la señora   Del Río Arellano. En consecuencia, declaró la nulidad parcial de la Resolución   No. 01830 de 4 de junio de 2006 y dispuso la reliquidación de la pensión de   vejez, conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, en un monto   equivalente al 75% de la asignación mensual devengada en el último año de   servicio, incluyendo en la base de liquidación todos los factores salariales.    

5. Inconforme con aquella decisión, la UGPP apeló la   decisión, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar en   Descongestión, a través de la sentencia del 26 de junio de 2015, que modificó la   decisión del Juzgado de primera instancia en el siguiente sentido: “teniendo en   cuenta que debe liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio de los   salarios devengados por aquella durante el último año de servicios, incluyendo   los factores de liquidación la asignación básica mensual, y una doceava parte de   la bonificación por servicios prestados”.    

6. En cumplimiento de lo anterior, la UGPP mediante   Resolución No. RDP 049090 de 24 de noviembre de 2015 reliquidó la pensión de   vejez de la señora Delcy del Río Arellano, aumentándola a $978.425.    

7. Sin embargo, la UGPP interpuso acción de tutela contra el   Tribunal Administrativo de Bolívar y del Juzgado Primero Administrativo de   Descongestión del Circuito de Cartagena, al considerar vulnerados sus   derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de   justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema   pensional, con ocasión de las decisiones proferidas dentro del proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, manifestó que las   sentencias proferidas por los jueces administrativos contradicen el ordenamiento   jurídico, al disponer la reliquidación de la pensión reconocida en favor de la   señora Del Rio Arellano teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios   devengados durante el último año de servicio, lo cual desconoce la   jurisprudencia constitucional consolidada en la materia.    

Además explicó que los beneficiarios del régimen de transición acceden al   reconocimiento de la pensión de vejez bajo los presupuestos establecidos en el   régimen anterior a la Ley 100 de 1993, en los siguientes aspectos: edad, tiempo   de servicios y tasa de remplazo. Sin embargo, respecto del Ingreso Base de   Liquidación (IBL), se rige en estricto sentido por lo previsto en el inciso   tercero del artículo 36 de la mencionada ley. En este sentido, se ha pronunciado   la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de   2014 y SU-230 de 2015.    

8. En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante providencia del 17 de marzo   de 2016, negó la tutela promovida por la UGPP. Consideró que lo dispuesto por la   Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable al sub   lite, toda vez que dicho fallo se profirió dentro de un trámite de acción de   tutela, jurisprudencia que, en su criterio, no es aplicable a los procesos   ordinarios que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo. De igual forma, manifestó   que la autoridad judicial accionada justificó en debida forma las razones de su   decisión, en el sentido que empleó para el efecto, el criterio jurisprudencial   fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado.    

9. La UGPP impugnó el fallo de tutela   proferido en primera instancia. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito   de tutela, insistiendo en que los pronunciamientos cuestionados desconocieron el   precedente jurisprudencial fijado por la Corte en las Sentencias   C-168 de   1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015, a través de las cuales se han fijado los lineamientos de   interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo pertinente con el   IBL. En su concepto, no es acertado el argumento expuesto por el juez de primera   instancia en relación con que la jurisdicción contenciosa no debe ceñirse a las   posturas de unificación proferidas por la Corte Constitucional en sede de   tutela, porque debe prevalecer el precedente horizontal del órgano de cierre   contencioso administrativo.    

Asimismo, manifestó que las autoridades judiciales accionadas   no justificaron la razón por la cual, al resolver de fondo la problemática   planteada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, inaplicaron la   línea jurisprudencial que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre la   materia, en el sentido que el IBL no es un aspecto de la transición, y por   tanto, corresponde emplear la Ley 100 de 1993.    

De acuerdo con las anteriores   consideraciones, concluyó que en el presente asunto existió desconocimiento del   precedente jurisprudencial “por ser las sentencias del 31 de marzo de 2014 y 26   de junio de 2015 contrarias a la ratio decidendi de la sentencia SU-230   de 2015 donde la Corte Constitucional determinó como debía hacerse la   interpretación del régimen de transición y la forma de liquidar el IBL”.    

10. En segunda   instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 16 de junio de 2016, confirmó la decisión del a-quo. Consideró   que no es posible endilgarle al Tribunal accionado el desconocimiento de la   sentencia SU-230 de 2015, toda vez que esa decisión fue puesta en conocimiento   con posterioridad a la fecha en que la autoridad judicial profirió el fallo de   segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho. Ello, dado que la mencionada sentencia de unificación fue publicada en   la página web de la Corte Constitucional el 6 de julio de 2015, y la última de   las providencias enjuiciadas fue emitida el 26 de junio de 2015.    

Consideraciones efectuadas en la Sentencia T-615 de 2016    

11. El fallo fue seleccionado para su examen en la Corte Constitucional,   correspondiéndole por reparto a la Sala Sexta de Revisión, la cual profirió la   Sentencia T-615 de 2016.    

12. La Sala Sexta se propuso resolver el siguiente problema jurídico: “determinar si las   autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido   proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio   de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la UGPP con ocasión de las   decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho adelantado por la mencionada entidad contra la señora Delcy del Río   Arellano. Lo anterior, en razón a que la pensión de vejez fue reliquidada en   cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el   último año de servicio y no conforme a los aportes realizados en los diez   últimos años de la relación laboral, como lo precisa el artículo 36, inciso 3º   de la Ley 100 de 1993”.    

13. Para dar   solución a la problemática planteada, la Sala desarrolló las    siguientes reglas: “(i) la procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii)  el precedente constitucional, (iii) el desconocimiento del precedente como   defecto sustantivo y (iv) su vulneración como causal autónoma. Del mismo modo,   hizo énfasis en que (v) el precedente debe ser anterior a la sentencia que se   pretende aplicar y (vi) se desarrollaron unas consideraciones relativas   al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.     Finalmente,  (vii) se   resolvió el caso concreto”.    

14. Superado el análisis de cumplimiento de los   requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales, la Sala estudió el defecto alegado por la parte   accionante. Así, efectuó el examen puntual de las Sentencias C-168 de 1995,   C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015, concluyendo que los fallos objeto   de la tutela no desconocieron el precedente constitucional, por las siguientes   razones:    

La Sentencia C-168 de 1995 decidió una demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la   Ley 100 de 1993, sin referirse de manera específica a los   conceptos de monto y base de liquidación del régimen de transición, por lo que   no era un precedente aplicable para el caso.    

La Sentencia C-258 de 2013 analizó el régimen   pensional especial de los congresistas, magistrados de altas cortes y otros   altos funcionarios del Estado. Como quiera que el régimen de la señora Delcy del   Río Arellano era el contemplado en la Ley 33 de 1985, la mencionada sentencia   no resultaba aplicable.    

La Sentencia T-078 de 2014 no tenía semejanza frente   al problema jurídico, la situación fáctica, las normas juzgadas, ni el origen de   la pensión, pues en ese caso era convencional, no legal.    

La Sentencia SU-230 de 2015 tampoco aplicaba al caso   examinado, porque el fallo fue publicado con posterioridad a los   pronunciamientos emitidos por los jueces ordinarios.    

15. Con estos argumentos, en la sentencia T-615 de   2016, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional resolvió   lo siguiente: “Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en esta   providencia, la sentencia de segunda instancia de la Sección Quinta del Consejo   de Estado de 16 de junio de 2016, que confirmó el proveído de 17 de marzo de   2016 por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la tutela   de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de   justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema   pensional de la UGPP”.    

II.   SOLICITUD DE NULIDAD    

16. Como   ya ha sido señalado, el 19 de enero de 2017, el Subdirector   Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales (UGPP), formuló incidente de nulidad contra la   Sentencia T-615 de 2016, invocando las siguientes causales:    

Sobre el   particular, además, sostiene que el desconocimiento del precedente genera   inseguridad jurídica para los jueces de la República, quienes no saben cuándo   deben aplicar la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad,   de unificación y de tutela y, para “el conglomerado social –integrado por   personas naturales y jurídicas- que no saben cómo se van a fallar sus casos,   esto es si lo conoce la jurisdicción contenciosa administrativa se fallará en   forma diferente a si la actuación la conoce la jurisdicción ordinaria y/o si en   sede de revisión dependerá de la Sala que conozca el caso en concreto para saber   cómo se fallará”.    

18.   Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional derivada de las sentencias C-168 de   1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015. En su   concepto, en la Sentencia T-615 de 2016 se omitió por completo el análisis   hecho por la Sala Plena de la Corte Constitucional frente a la forma cómo debe   determinarse el ingreso base de liquidación a los beneficiarios del régimen de   transición, al no tomarse en cuenta el criterio fijado por la Corte y en esa   medida, creó una nueva postura en torno a los aspectos que hacen parte de la   transición pensional.    

19.   Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva. En la medida que en el   acápite considerativo de la Sentencia T-615 de 2016 se estableció que todos los   jueces de la República, sin importar la jurisdicción, están obligados a respetar   el precedente constitucional. No obstante, al resolver el caso concreto, se   concluyó que no existió tal desconocimiento, porque la sentencia del Tribunal   Administrativo de Bolívar adoptó su decisión con fundamento en la jurisprudencia   del Consejo de Estado. Lo anterior, para la UGPP, no es de recibo, porque las   decisiones del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa no pueden primar   sobre las proferidas por la Corte Constitucional.    

20. En   consecuencia, considera que tales circunstancias vulneran el debido proceso de   la entidad y generan un irrespeto a la posición jurisprudencial fijada por esta   Corte, según la cual el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del   régimen de transición, toda vez que éste se rige en estricto sentido por lo   previsto en el artículo 21 y en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100   de 1993.    

21. La presente solicitud de nulidad correspondió al   Magistrado ponente de la Sentencia T-615 de 2016, quien dispuso el traslado del   escrito al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la accionante, señora Delcy   del Río Arellano, para que dentro de los tres días siguientes a la notificación   se pronunciaran sobre las pretensiones de la UGPP.[88]   Pasado   el término de ejecutoria sin recibir los escritos de contestación, el Despacho   procedió a analizar de fondo el asunto, presentando el proyecto de auto el   pasado 10 de mayo de 2017, el cual, sin embargo, fue desaprobado por la mayoría   de los integrantes de la Sala Plena de la Corporación y, en consecuencia,   reasignado al Magistrado (e) José Antonio Cepeda Amarís, para que reelaborara la   providencia con sujeción a la decisión adoptada por el Tribunal.[89] Así,   habiendo recibido y calificado las pruebas obrantes en el expediente, se procede   a resolver el presente asunto.    

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

Presentación del caso y metodología de la decisión    

1. En el asunto bajo estudio, la UGPP presentó acción de tutela contra el   Tribunal Administrativo de Bolívar y otras autoridades judiciales, por   considerar que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho   adelantado por dicha entidad contra la señora Delcy del Río Arellano, en el que   esta última promovió demanda de reconvención, se ordenó la reliquidación de la   pensión de vejez teniendo en cuenta el IBL estipulado por la legislación   anterior y no el previsto en la Ley 100 de 1993. A juicio del incidentante,   dicha postura desconoce el precedente constitucional sobre la materia, que   señalan únicamente como beneficios del régimen de transición, los requisitos de   edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, excluyendo, por ende, el promedio   base para la liquidación de la prestación.    

En la Sentencia T-615 de 2016, la   Sala Sexta de Revisión no encontró justificación para declarar la procedencia de   dicha causal, por lo cual confirmó los fallos proferidos por el Consejo de   Estado que negaron la acción de tutela presentada por la UGPP. Para fundamentar   su decisión, expuso que los pronunciamientos previos de la Corte hacían alusión   a situaciones fácticas diferentes al caso examinado, inclusive, algunos   pronunciamientos eran posteriores a las providencias cuestionadas, razón por la   cual no existía un desconocimiento del precedente constitucional.    

Inconforme con la decisión, la UGPP   presentó incidente de nulidad contra la Sentencia T-615 de 2016, afirmando que   la Sala Sexta de Revisión incurrió en tres defectos, los cuales se pueden   sintetizar de la siguiente manera: (i) desconoció el precedente   constitucional consolidado respecto de la forma cómo se debe liquidar el Ingreso   Base de Liquidación en el régimen de transición establecido en la Ley 100 de   1993; (ii) omitió que en relación con el caso examinado existe cosa   juzgada constitucional, creando, en consecuencia, una nueva postura en torno a   la transición pensional; y (iii) la sentencia presenta  una   incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva, si se observa que la   premisa desarrollada en la providencia, de que todas las autoridades están   obligadas a respetar el precedente constitucional, resulta contraria a la   conclusión de fallo, pues convalidó que las entidades accionadas aplicaran un   precedente del Consejo de Estado manifiestamente distinto.    

2. Para determinar si la Sala Sexta de Revisión incurrió en alguna de las   causales de nulidad referidas, la Corte deberá, en un primer momento, analizar   si la UGPP cumplió con los requisitos de procedibilidad para el trámite de los   incidentes de nulidad. Para ello, se expondrán algunas pautas jurisprudenciales   que servirán de base para verificar el cumplimiento de los requisitos generales   en la solicitud presentada por la UGPP.    

Sólo después de comprobado el acatamiento de los requisitos de procedibilidad,   la Sala podrá valorar la posible configuración de las causales de nulidad   alegadas frente a la Sentencia T-615 de 2016. En ese orden, la Sala Plena   abordará el estudio de   los siguientes aspectos tratados en la jurisprudencia constitucional: (i)   el desconocimiento del precedente constitucional, y (ii) la cosa juzgada   constitucional, en el marco del trámite incidental, para con las reglas que se   fijen, (iii) llevar a cabo el estudio de las causales de nulidad   planteadas por la entidad accionante.    

Análisis de procedencia de la solicitud de nulidad contra sentencias emitidas   por la Corte Constitucional    

Carácter excepcional del incidente de nulidad.   Reiteración jurisprudencial[90]    

3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243   de la Constitución Política, las sentencias proferidas por esta Corporación en   ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional. Por lo tanto, una vez proferidas se tornan definitivas,   intangibles e inmodificables, lo que implica, “como función negativa, prohibir a   los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como   función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al   ordenamiento jurídico[91]”.    

4. Acorde con   dicho mandato, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 precisa que   “contra   las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”.   Sin embargo, la misma norma establece que se podrá promover la nulidad cuando   existan  irregularidades “que impliquen violación del debido proceso”.    

5.   Interpretando el alcance de las citadas disposiciones, este Tribunal ha   sostenido que, excepcionalmente, es posible presentar incidentes de   nulidad contra los procesos sometidos al examen de la Corte, tanto en el campo   del control abstracto de constitucionalidad como en el de revisión de tutelas,   siempre que se demuestre que la Sala incurrió en una violación del derecho al   debido proceso[92].   Al respecto, se ha sostenido que “si bien la Constitución ordena que todas las   decisiones adoptadas por este Alto Tribunal hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional (Artículo 243 de la Carta Política), es decir, que tienen un   carácter definitivo e inmutable, el reconocimiento a la dignidad humana y la   necesidad de asegurar la vigencia de los derechos fundamentales y la supremacía   de la Constitución, le imponen al juez constitucional la obligación ineludible   de incluir, dentro del espectro de sus competencias, un mecanismo judicial que   eventualmente le permita revisar sus propias actuaciones, de manera que le sea   posible establecer si, frente a un caso concreto y en una situación específica,   ha desconocido grave e incorregiblemente alguna de las garantías procesales   previstas en la Constitución y las leyes”.[93]    

6. Bajo   esta consideración, la Corte ha afirmado que el incidente de nulidad puede   promoverse tanto por las presuntas irregularidades cometidas antes de proferida   la decisión, como respecto de aquellos defectos que le sean imputables   directamente al fallo. Así, las nulidades procesales pueden ser, (i)  previas, cuando la irregularidad se origina durante el curso del proceso y con   anterioridad a que se profiera el fallo, o (ii) sobrevinientes, cuando el   defecto tiene lugar con ocasión de la expedición de la sentencia y el mismo se   predica directamente de su contenido. Las primeras deben ser alegadas antes de   producida la respectiva providencia, mientras que las segundas se invocan con   posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria del fallo.    

7. En lo que corresponde con las   nulidades contra el contenido de la sentencia, la Corte ha destacado que éstas   deben ser de tal magnitud que impliquen una grave vulneración del debido   proceso. Por eso, “cualquier inconformidad con la interpretación dada por la   Corte, con la valoración probatoria o con los criterios argumentativos que   sustentan la Sentencia, no pueden constituir fundamentos suficientes para   solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la vulneración   del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones connaturales al   desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión. Por ello, solamente   aquellos vicios que impliquen una verdadera afectación del debido proceso, cuya   demostración sea ‘ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir,   que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos’[94],   pueden conducir a la nulidad de una Sentencia proferida por esta Corporación”[95].    

8. En   esta dirección, se ha puesto de presente que la procedencia de un incidente de   nulidad depende fundamentalmente de que se verifique “la existencia de   circunstancias jurídicas verdaderamente excepcionales”[96], ya   que los presupuestos de seguridad jurídica y confianza legítima “han llevado a   la Corte a concluir que la declaratoria de nulidad de cualquiera de sus   actuaciones o de la propia sentencia requiere de características especiales, por   lo cual debe tratarse de situaciones jurídicas excepcionales y extraordinarias   ‘que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos   expuestos por quien la alega muestren, de manera indudable y cierta, que las   reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras   que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas,   con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[97].    

9. En   conclusión, para que prospere una solicitud de nulidad es necesario que la   presunta irregularidad en que haya podido incurrir la Corte “produzca efectos   sustanciales de tal significación y trascendencia, que de haberse advertido a   tiempo la decisión por tomar no hubiera sido la misma, o en su defecto, que su   oportuna percepción hubiere implicando cambios radicales reflejados en aquella o   en sus efectos”[98].    

Requisitos para la procedencia del incidente de nulidad    

10. La   jurisprudencia ha estructurado los requisitos que definen la viabilidad de este   tipo de incidentes. Dichos requisitos varían, según se trate de una solicitud de   nulidad contra un fallo de constitucionalidad, o contra una sentencia proferida   en sede de revisión de tutela. Como quiera que en la presente causa se cuestiona   una sentencia de tutela, la Sala se referirá a los requisitos predicables para   este tipo de fallos, los cuales serán analizados con   base en la petición presentada por la UGPP.    

Requisito   temporal    

11. La solicitud   de nulidad debe presentarse dentro del término de ejecutoria, es decir, dentro   de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia proferida por   la Corte, de manera que, transcurrido dicho término en silencio, se entiende que   los vicios que pudiesen derivar en nulidad quedan automáticamente saneados. En   el presente caso, la UGPP presentó dentro del término la solicitud, ya que fue   notificada de la Sentencia T-615 de 2016 el 16 de enero de 2017, según   constancia secretarial del Consejo de Estado,[99] y la solicitud   de nulidad fue radicada en la Secretaria de la Corte Constitucional el 19 de   enero del mismo año, esto es, dentro de los tres días siguientes a la notificación   del fallo.    

12. De   conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, la decisión de tutela   surte efectos inter partes. Lo anterior conlleva, frente a solicitudes como la   presente, que “sólo las   personas sobre quienes produzca efectos la tutela estarán legitimadas para   pedir, (…) la aclaración, corrección o anulación de la sentencia”.[100] La legitimidad de tales individuos,   en consecuencia, se origina en que la petición sea formulada en su calidad de   sujeto procesal, pues al ser vinculado al trámite de tutela, directamente deben   soportar las consecuencias de la decisión.[101] La   presente solicitud cumple con este presupuesto, toda vez que la UGPP es la parte   demandante dentro del trámite de amparo, y recayó en él las consecuencias de la   decisión.    

Requisito   sustancial  -o de carga argumentativa-     

13. La Corte ha   señalado que quien promueva el incidente de nulidad tiene la carga de argumentar   “de   forma clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos   constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada”.[102] Así   visto, el incidente de nulidad no es una nueva oportunidad para cuestionar el   sentido de la decisión, ni “para que la Sala Plena de la Corte reabra el debate   probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo   (…)”[103].   Al contrario, los argumentos que se expongan deben estar dirigidos a demostrar,   con un alto grado de precisión, los errores en que incurrió el juez   constitucional y que causaron una grave vulneración del derecho al debido   proceso.    

La carga   argumentativa, entonces, no se satisface con un señalamiento general sobre la   posible violación del derecho al debido proceso, sino que requiere de una   verdadera justificación del por qué la sentencia trasgredió dicho derecho   fundamental, llevando a una decisión manifiestamente equivocada.[104]  Dicho de otro modo, la carga argumentativa se entiende cumplida cuando se   sustenta las causas sustantivas que motivaron la violación al debido proceso,   entre las que se encuentran las siguientes[105]:    

– La sentencia   proferida por la Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional.    

–  La   providencia, de manera arbitraria, deja de analizar asuntos de relevancia   constitucional, los cuales tienen efectos directos en el sentido de la decisión.    

– La decisión de   la Sala es tomada desacatando la regla de las mayorías, establecida en la Ley   270 de 1996, el Decreto 2067 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015.    

– La sentencia   presente incongruencias entre la parte motiva y la resolutiva que hace   ininteligible la decisión adoptada, contradiciéndose abiertamente, o dejando sin   fundamentación las órdenes proferidas.     

– La parte   resolutiva del fallo contiene órdenes para personas naturales o jurídicas que no   fueron vinculadas o informadas del proceso y que, en consecuencia, no tuvieron   la oportunidad para defenderse en el trámite de tutela.    

– Cambio de   jurisprudencia: El fallo se aparta de la jurisprudencia reiterada por las Salas  de Revisión de Tutelas, o la línea adoptada por la Sala Plena   de la Corte, desconociendo, por ende, el contenido del artículo 34 del   Decreto 2591 de 1991 que establece que: “[l]os cambios de jurisprudencia deberán   ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.    

14. En el   presente caso, la Sala Plena observa que la solicitud de nulidad cumple con el   requisito de la carga argumentativa, pues en la misma se exponen con detalle las   razones por las cuales se considera que la Sentencia T-615 de 2016 debe ser   anulada. Acorde con ello, en el referido escrito se invoca con claridad y   precisión los defectos sustantivos en los que incurre la providencia   cuestionada, los cuales, en sentir del incidentante, conllevan la violación del   derecho al debido proceso. En esa dirección, la solicitud de nulidad sostiene   que la Sentencia T-615 de 2016 incurrió en los siguientes defectos sustantivos:  (i) incongruencia entre la parte motiva y   la resolutiva; (ii) cambio de precedente constitucional y (iii)  desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Exponiéndose para cada   causal, las razones en que se funda la respectiva acusación.    

Así las cosas, cumplidos los requisitos generales de   procedibilidad, a continuación, la Corte debe abordar el examen sustantivo de   las causales invocadas a fin de determinar si hay lugar a declarar la nulidad de   la Sentencia T-615 de 2016.    

Para tales efectos, la Sala, de manera previa, procederá a reiterar   los criterios fijados por la propia jurisprudencia constitucional en torno a las   causales de nulidad referentes (i) al desconocimiento del precedente   constitucional y (ii) a la cosa juzgada constitucional. Ello, teniendo en   cuenta que gran parte de los argumentos expuestos en el escrito de nulidad, se   dirigen a demostrar la ocurrencia de tales causales.    

Caracterización de la causal de nulidad   por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional    

15. La cosa juzgada constitucional   es una figura jurídica que extingue el poder del juez para pronunciarse sobre un   hecho decidido previamente, en virtud de lo dispuesto en el   artículo 243 de la Constitución Política, que establece que los fallos que   adopta la Corte, en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa   juzgada constitucional. Significa lo anterior que no es posible resolver un   asunto definido en sede de control abstracto de constitucionalidad sin que   hubieran cambiado las circunstancias normativas o fácticas en que se apoyó la   sentencia precedente.[106]    

Tal consideración   tiene que ver con el carácter asignado a la cosa juzgada, pues se entiende que   la decisión una vez ejecutoriada resulta inmutable, de obligatorio cumplimiento   y con efectos definitivos. Así lo ha entendido la Corte, por ejemplo, en la   Sentencia C-388 de 2017, al señalar que “los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y   el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 establecen que las decisiones que dicte   la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto son definitivas, de   obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes”.    

16. Para que se   configure la cosa juzgada constitucional, sin embargo, la Corte ha indicado que   debe verificarse en el caso examinado la existencia de tres supuestos fácticos:   “(…) (i) se proponga estudiar el mismo   contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia   anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye   el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese   fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control”[107]. Dicho de otro modo, se requiere una   identidad de objeto, de causa y de contexto de valoración.    

18. Por último, la relación entre cosa juzgada y nulidad se explica,    en la   medida que “el juez al dictar la sentencia no solamente tiene que observar las   formas procesales consagradas en la ley, sino cumplir la Constitución; y si es   la misma Constitución la que expresamente manda respetar la cosa juzgada   constitucional, una sentencia que sea contraria a ésta, rompe la armonía del   orden jurídico[114]”.[115]     

Caracterización de la causal de nulidad por   desconocimiento del precedente constitucional[116]    

19. El cambio de precedente constitucional debe entenderse como la alteración de   las pautas de interpretación utilizadas por el juez de tutela para abordar   (i)  casos que son equivalentes a aquellos previamente estudiados por la Corte,   con la cual se omite (ii) la ratio decidendi desarrollada en   providencias anteriores, entendida ésta como la regla o pauta vinculante para   abordar la situación que resulta inconstitucional, y que a su vez está   consignada en una línea jurisprudencial (iii) consolidada y (iv)   en vigor.[117] Dicho de otro   modo, el cambio de jurisprudencia consiste en “la modificación de los criterios de interpretación   del principio, regla o ratio juris que han servido de fundamento   reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a   supuestos idénticos. De suerte que, la violación del derecho fundamental al   debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio juris  frente a un nuevo proceso con características iguales a las de sus antecesores”.[118]    

20. Para que el precedente sea un parámetro de comparación, entonces, el caso  expuesto a valoración constitucional debe ser semejante o análogo al fallo   controvertido. Así, no sólo se descartan “todas aquellas   decisiones judiciales con un sustento fáctico sustancialmente distinto”,[119]  sino que los supuestos de hecho consignados en la sentencia atacada y aquella   que se considera precedente deben tener un carácter de equivalencia. Es decir,   “no   basta con que ambos asuntos refieran a materias que puedan agruparse en un mismo   género, sino que debe estarse ante dos supuestos de hecho que comparten   características esenciales”.[120]    

21. De igual manera, la Corte ha sostenido que   solamente constituye precedente la ratio decidendi del fallo de tutela, a   saber, los razonamientos expuestos por el juez que buscan resolver lógica y   argumentativamente los problemas jurídicos objetivo de su competencia y con los   cuales se soporta la decisión.[121] Sobre   ellos recae la solicitud de nulidad y no frente a “cualquier otra afirmación o aserción que se haga en el cuerpo de la   sentencia”.[122]    En esa medida, se   negado la solicitud de nulidad cuando el cambio de precedente tiene que ver con:   (i) diferencias entre casos aparentemente iguales, (ii) porque se utilizaron   expresiones al parecer contrarias a la doctrina vigente y (iii) cuando el juez   ha utilizado criterios jurídicos novedosos para dar eficaz   solución a circunstancias no previstas en casos anteriores.[123]     

22. Para que dicho precedente sea vinculante, además,   este Tribunal ha señalado que debe corresponder a una doctrina vigente,   comprendida ésta como “aquellos precedentes que se encuentran en vigor al   momento de expedirse la decisión objeto del incidente de nulidad”[124].   Las reglas jurisprudenciales, así vistas, tienen un carácter dinámico y la labor   del juez, por lo tanto, resulta sometida a una labor permanente de   reconstrucción.[125]    

Sin embargo, la Corte ha sostenido que el cambio de   jurisprudencia únicamente puede ser decidido por la Sala Plena de la   Corporación, lo anterior en virtud de lo establecido en el artículo 34 del   Decreto 2591 de 1991, que consagra dicha facultad en los siguientes términos:   “los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la   Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”. Inclusive, el   Acuerdo 02 de 2015, que contiene las modificaciones al reglamento de esta   Corporación, fijó el trámite para la aprobación del cambio de jurisprudencia,   estableciendo en el artículo 59 los pasos para que un Magistrado sustanciador,   en sede de revisión, ponga a consideración de la Sala Plena la posibilidad de   que ésta asuma el conocimiento del asunto y decida adoptar un nuevo enfoque para   la resolución del problema jurídico.    

De esta manera, la Corte ha reconocido que si bien cada Sala de Revisión tiene   autonomía para interpretar las materias sometidas a su consideración, ello no   significa que pueda apartarse de precedentes sentados por la Sala Plena. “Dichos precedentes deben ser vinculantes al caso porque deben hallar   similitud con la situación fáctica que se plantea, el problema jurídico trazado   y los argumentos de peso que sirvieron de base para resolver tal problema”.[126]  Por lo tanto, procederá la causal de nulidad cuando la Sala de Revisión   modifique, desconozca o trasforme un precedente constitucional de la Sala Plena,   que fue creado para la resolución de un caso concreto.    

Es por esta circunstancia que el desconocimiento del precedente jurisprudencial   constituye una causal de nulidad que vulnera el debido proceso, pues el cambio   de jurisprudencia o de la interpretación tiene que ser decido por la Corporación   en pleno y no por una Sala de Revisión. De constituirse tales diferencias se   ocasiona, además, una trasgresión del derecho a la igualdad, ya que ante   situaciones idénticas la Corte resolvería los casos utilizando parámetros   distintas.[127]    

23. Por último, la solicitud de nulidad también debe recaer sobre una   doctrina constitucional consolidada. Es decir, sobre “reglas y   estándares jurisprudenciales afianzados por la Corte, y no de simples aserciones   casuales, aisladas o que no responden a decisiones reflexivas de esta   Corporación”. [128]    

Por ser éste un   asunto que interesa al presente caso, conviene resaltar que la construcción de   una sub-regla corresponde a un proceso constante de desarrollo de la   jurisprudencia que, como ha señalado el propio Tribunal, depende del   entendimiento y aplicación de los estándares constitucionales al caso examinado.[129]  Como proceso, entonces, se forma con el fallo emitido por primera vez por la   Sala Plena de la Corporación, quien es la encargada de fijar el precedente de   obligatorio acatamiento. Dicha sentencia, fundante de la línea constituye, como   es obvio, la posición de la Corte en relación con el tema tratado, la cual con   posterioridad, a través de la solución de casos equivalentes, resulta   consolidada. Habrá situaciones en que la Corte deberá definir o aclarar su   alcance, momento en el cual se refuerza la línea y con ello, termina siendo   imperante.    

De ahí que, la Corte haya precisado que un precedente no   es cualquier antecedente proferido en la materia con anterioridad al caso objeto   de estudio, sino la posición jurídica fijada por la Sala Plena frente a   determinada situación, que no puede ignorarse ni desatenderse por la autoridad   judicial. Las reiteraciones de jurisprudencia constituyen, en este sentido,   “criterios útiles a la hora de establecer el nivel de consolidación de dichos   estándares”. [130]    

IV. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO    

24.Para analizar las causales de   nulidad invocadas por el representante judicial de la UGPP, la Sala procederá en   el siguiente orden: primero, (i) abordará el examen del defecto de la   Sentencia T-615 de 2016 por presunta incongruencia entre la parte motiva y la   resolutiva, para con posterioridad y de forma conjunta, (ii) examinar las   causales de desconocimiento del precedente y cosa juzgada constitucional, en la   medida que tanto los argumentos expuestos por el accionante, como las razones   que fueron consignadas en la citada sentencia, guardan la conexidad suficiente   para abordarlas simultáneamente.    

No existe   incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la Sentencia T-615 de   2016, debido a que el fallo censurado adoptó una postura jurídica que defendió a   lo largo de la providencia    

25. La UGPP sostuvo que la   Sentencia T-615 de 2016 incurrió en una palmaria incongruencia entre la parte   motiva, en la que se afirmó que las decisiones adoptadas por todos los jueces de   la Republica deben respetar el precedente constitucional, y la decisión   consignada en el apartado resolutivo, pues consideró constitucional que en el   caso de la señora Delcy del Río Arellano se aplicara   la jurisprudencia del Consejo de Estado manifiestamente opuesta a las reglas   constitucionales.    

26. La Sala Plena   encuentra que no se configura el defecto alegado por el demandante y que,   contrario a lo señalado, la sentencia guarda un hilo argumentativo claro para   adoptar la decisión cuestionada.    

27. Así, la Sala   Sexta aborda en la parte motiva varias sub-reglas jurisprudenciales respecto del   precedente judicial, tal como sucede con la configuración de los requisitos   constitucionales para que sea considerado como un defecto sustantivo y una   causal autónoma de procedibilidad. Una de las reglas expuestas indicaba que el   precedente goza de carácter vinculante siempre que sea anterior al fallo que se   pretende aplicar, pues una interpretación contraria conllevaría a exigirle a los   funcionarios judiciales utilizar una regla inexistente. Sostuvo la Sala Sexta   que “el precedente jurisprudencial debe ser anterior a la decisión donde se   pretende su aplicación y debe existir una semejanza de problemas jurídicos,   cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de   derecho. En ausencia de uno de estos elementos, no puede predicarse la   aplicación de un precedente”.    

28. Al aplicar dicha regla, la Sala Sexta de Revisión llegó a   la conclusión de que los jueces ordinarios en el proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho adelantado contra la Señora Delcy del Río   Arellano no estaban obligados a acatar las providencias posteriores que no   constituyen precedente judicial. Para ilustrar, la Sala afirmó que la Sentencia   SU-230 de 2015 era imposible de aplicar por los jueces ordinarios por la   sencilla razón de que fue un fallo emitido con posterioridad a las decisiones de   instancia. Similar argumento expuso frente a la   Sentencia C-258 de 2013 y el Auto 326 de 2014, pues manifestó   que “la señora del Río Arellano adquirió su   estatus pensional antes de haber sido proferida la sentencia C-258 de 2013, dado   que cumplió los requisitos exigidos para ello el 4 de junio de 2006. En ese   sentido, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la UGPP, por cuanto ello   implicaría aplicar de manera retroactiva dicha providencia, lo cual no es de   recibo porque, a menos que la Corte Constitucional module sus efectos, las   sentencias que esta Corporación profiere deben ser aplicadas a partir del   momento de su publicación”.    

29. Aun cuando existe un error en la   valoración adoptada por la Sala, como se verá más adelante, la Corte observa que   la Sentencia T-615 de 2016 realizó un análisis congruente entre la parte motiva   y resolutiva, pues expuso con total claridad las reglas que la llevaron a   señalar que las decisiones de la Corporación eran posteriores al caso de la   demandada y, por lo tanto, no resultaban aplicables a la controversia analizada.    

30. Es más, para que una decisión de   tutela pueda ser declarada nula por incongruencias entre la parte motiva y la   resolutiva debe implicar una manifiesta incertidumbre en la decisión que hace   ininteligible el alcance de la misma.[131] Situación que no acontece en este   caso, pues la decisión adoptada por la Sala Sexta mostró con claridad los   razonamientos que la llevaron a adoptar la decisión objeto de solicitud de   nulidad.    

31. Así las cosas, la Corte considera   improcedente la solicitud de nulidad por la causal de incongruencia entre la   parte motiva y la resolutiva de la Sentencia T-615 de 2016, pues representa   un deseo   de corrección de la decisión, más que un cuestionamiento objetivo respecto de   los argumentos que llevaron a la Corporación a adoptar la mencionada decisión.    

Sin embargo, la   Sentencia T-615 de 2016 sí desconoció el precedente jurisprudencial y la cosa   juzgada constitucional, pues la regla de aplicación del IBL se fundó desde la   Sentencia C-168 de 1995, constituyéndose con posterioridad en la línea   consolidada e imperante    

32. La UGPP también promovió la   nulidad de la Sentencia T-615 de 2016 por el desconocimiento del precedente   jurisprudencial y la cosa juzgada constitucional, al considerar, en términos   generales, que la Sala Sexta de Revisión, al igual que los jueces ordinarios,   desconocieron el alcance del régimen de transición fijado por la Corte   Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014,   SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, en virtud del cual el IBL no hace parte de los   aspectos que conforman la transición y, por lo tanto, en relación con el mismo,   ha debido aplicarse lo establecido en la Ley 100 de 1993.    

33. Al analizar la Sentencia T-615 de   2016, la Corte encuentra que, en efecto, la Sala Sexta de Revisión fundó su   decisión en argumentos que incurrían en las nulidades alegadas, por las razones   que se exponen a continuación:    

34. Contrario a lo afirmado por la   Sala Sexta, la Corporación considera que la sub-regla del ingreso base de   liquidación (IBL) del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se fijó desde   la Sentencia C-168 de 1995, la cual hizo tránsito a cosa juzgada  formal  e implícita. En esa oportunidad, la Corte Constitucional, en sede de   control abstracto, se refirió al alcance de los incisos segundo y tercero del   artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con ello abordó la figura del IBL desde una   doble perspectiva.    

35. Desde un punto de vista general,   sostuvo la Corte que, sin importar cuál era la vinculación con la legislación   anterior, las personas serían beneficiarias del régimen de transición cuando   cumplieran con los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas,   pero su aplicación frente al resto de condiciones sería la consagrada en la Ley   100 de 1993. Al respecto, expresó lo siguiente: “dado que en la ley 100 de 1993   se modifican algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se   establece en el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un régimen   de transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el cumplimiento de   los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas estatuidas en la   legislación anterior, para las personas que a la fecha de entrar a regir el   nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de edad si son mujeres,   y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más años   de servicios cotizados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas   personas para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones de la   nueva ley”. (Resaltado fuera del texto).    

36. La Corte también valoró el inciso   tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el que se fija el ingreso base   para liquidar la pensión de vejez de las personas sujetas al régimen de   transición de manera específica. Concretamente, la Corporación analizó las   condiciones estipuladas en el mencionado inciso, entendiendo, desde ese momento,   que las reglas allí previstas para determinar el IBL son aplicables a las   personas beneficiarias del régimen transicional y, por tanto, no es posible   acudir a las condiciones especiales consagradas en la legislación anterior.    

Justamente, por considerar que el IBL   previsto en el artículo 36-3 de la Ley 100 de 1993, era aplicable a los   beneficiarios del régimen de transición, fue que este Tribunal declaró   inconstitucional aquellas expresiones que establecían un trato discriminatorio   para la población afiliada del sector privado. En efecto, la Corte encontró “irrazonable e injustificada, para efectos de la liquidación de   la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado, y los del sector   público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo   devengado en los dos (2) últimos años de servicios, para los segundos, tal   promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad   que contraría el artículo 13 del Estatuto Superior”.    

37. Es, bajo esta lógica, que el caso examinado en sede de   tutela por la Sala Sexta de Revisión desconoció la cosa juzgada, en la medida   que el problema jurídico giró en torno a la categorización del IBL como un   factor de orden transicional, bajo las mismas circunstancias normativas y   razones cuestionadas en aquella oportunidad. Sin embargo, no hay razón para que   la Sala Sexta, por vía de tutela, hubiera desconocido el alcance fijado en la   Sentencia C-168 de 1995.    

38. Asimismo, luego del estudio de la sentencia cuya nulidad   se solicita, la Corte constata que la providencia no tuvo en cuenta el   precedente constitucional, según el cual, el IBL de los beneficiarios del   régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede   ser el estipulado en el sistema pensional anterior al cual se encontraban   afiliados, sino el previsto en el inciso tercero de esa norma. No solo porque   este criterio surge con las consideraciones expuestas por la Corte en la   Sentencia C-168 de 1995, sino porque la aplicación del IBL de conformidad con lo   prescrito en la Ley 100 de 1993 constituye la línea jurisprudencial consolidada,   imperante y en vigor de esta Corporación.    

En efecto, la jurisprudencia   constitucional ha sostenido que el IBL es un elemento que debe calcularse de   conformidad con los requisitos establecidos en el inciso tercero del artículo 36   de la Ley 100 de 1993, y no con los criterios consignados en la legislación   anterior. Esta pauta surge con la Sentencia C-168 de 1995, donde por primera vez   la Sala Plena de la Corporación emite un pronunciamiento de fondo en la materia.   Dicha sentencia, constituye la posición de la Corte respecto de la forma cómo   debe aplicarse el IBL, la cual, con posterioridad, a través de la solución de   casos particulares, mantuvo disensos con algunas Salas de Revisión que   defendieron tanto la tesis de la integralidad   de los regímenes de transición, como la aplicación residual de la Ley 100 de   1993 ante los vacíos de las normas antecedentes. Para consolidar la regla, por   lo tanto, en la Sentencia C-258 de 2013, la Sala Plena, respetando la postura   adoptada por la Corporación en la ya citada Sentencia C-168 de 1995,    expuso como parámetro interpretativo vinculante que el IBL era una figura a   aplicar bajo los estándares del Sistema General de Seguridad Social, criterio   que se ha reiterado hasta constituirse en la línea jurisprudencial en vigor.    

39. En   consecuencia, aunque a la señora Delcy del Río Arellano le era aplicable el   sistema pensional establecido en la Ley 33 de 1985, por ser beneficiaria del   régimen de transición, el ingreso base para liquidar la prestación correspondía   con los factores señalados en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de   1993, acorde con el precedente constitucional.   Esta situación no podía ser desconocida por la Sala Sexta de Revisión, ni por el   Consejo de Estado, ni por los jueces ordinarios en el marco del proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la UGPP, y reconvenido por   la demandada, porque era obligación de las autoridades judiciales acatar la   línea jurisprudencial de las decisiones emitidas por la Sala Plena, cuando se   analizan asuntos similares a los decididos con anterioridad, debido a que no   hacerlo así, quebranta la confianza legítima puesto que se sorprende a los   ciudadanos con providencias inesperadas e imprevistas.    

40. Dos   razones se expusieron en el fallo cuestionado para inaplicar la ratio   decidendi de la Sentencia C-258 de 2013, que consolidó la interpretación asumida por la Sala Plena en el fallo   C-168 de 1995. De un lado, la referida sentencia analiza la   constitucionalidad de la Ley 4 de 1992, razón por la cual, la decisión solo   cobija a los congresistas y otros altos funcionarios del Estado, excluyéndose   así la situación de la demandada, quien es beneficiaria del régimen contemplado   en la Ley 33 de 1985. De otro lado, la señora   Delcy del Río adquirió su derecho pensional con anterioridad a la Sentencia   C-258 de 2013, ya que cumplió los requisitos para acceder al beneficio el 4 de   junio de 2006.    

41. Observa la Corte, sin embargo, que las razones expuestas   por la Sala desconocen, en primer lugar, que la advertencia realizada en la   Sentencia C-258 de 2013, en el sentido de que la decisión no podía ser   trasladada de forma automática a otros regímenes, ni integrada normativamente a   la Ley 100 de 1993, obedece sencillamente a que la demanda no tenía por objeto   atacar los efectos del régimen de transición, sino los beneficios de la Ley 4 de   1992, que por su carácter especial requerían de una valoración detallada y   particular. Así, el hecho que la decisión no pueda trasladarse automáticamente a   otros regímenes no significa que la ratio decidendi perdiera su valor   como parámetro de interpretación obligatorio.    

Precisamente, en el Auto 326 de 2014, la Sala Plena reafirma   el alcance de la Sentencia C-258 de 2013, al señalar que la regla de   interpretación frente al IBL no solo constituye un precedente para la población   objeto de dicho pronunciamiento, sino que resulta un “precedente interpretativo   de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”. Por   esta razón, en el referido auto, la Corte negó la solicitud de nulidad de la   Sentencia T-078 de 2014, que confirmó las decisiones de los jueces laborales,   dirigidas a negar la reliquidación de la pensión de vejez con base en la   legislación que rige a los trabajadores de la extinta Telecom, pues el IBL no   era un aspecto sometido a la transición. En el Auto 326, entonces, la Sala Plena   afirmó que la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 constituye un   parámetro vinculante para las autoridades judiciales, señalado lo siguiente: “es   importante destacar que el parámetro de interpretación fijado por la Corte en la   materia, a pesar de que no se encuentra situado de forma expresa en la parte   resolutiva de dicha providencia, fundamenta la ratio decidendi que dio lugar a una de las decisiones adoptadas en la   Sentencia C-258 de 2013 y, por lo tanto, constituye un precedente interpretativo   de acatamiento obligatorio”.    

De manera que, aun cuando la Sentencia T-615 de 2016 consideró   que no era posible aplicar la Sentencia C-258 de 2013, porque abordó otra   situación fáctica, lo cierto es que la regla del IBL para los regímenes de   transición se consolidó desde ese momento, constituyéndose en un parámetro   interpretativo vinculante.    

Así que, conforme lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-258 de   2013, aun cuando algunas Salas de Revisión de esta Corporación y el Consejo de   Estado defendieron la tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes   de transición frente al IBL, tal postura resulta inconstitucional porque lleva a   la concesión de un beneficio que no fue previsto originariamente por el   legislador. En ese pronunciamiento, el Tribunal expresamente manifestó que: “(i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los   regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del   Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3 del artículo 36   de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de   prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los   objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con   los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan   diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la   reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 (…)”. Por lo tanto,   la Corte entiende que la regla del IBL conforme con las disposiciones de la Ley   100 de 1993 resulta imperante desde la publicación de la Sentencia C-258 de   2013, que consolidó dicha interpretación.     

42. En relación con el argumento   expuesto en la Sentencia T-615 de 2016, respecto del cual los derechos   pensionales de la demandada se adquirieron desde el año 2006, y, en esa medida,   la regla interpretativa fijada en la Sentencia C-258 de 2013 no resultaba   aplicable a la señora Delcy del Río, resulta un falso dilema. Nunca se cuestionó   por parte de las autoridades judiciales el cumplimiento de los requisitos para   beneficiarse del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, sino las herramientas   vigentes con las cuales los jueces de instancia, en vía ordinaria y de tutela,   fallaron el caso. La situación en uno y otro caso es distinta, pues en el primer   escenario se determina si la persona resulta o no beneficiaria del régimen   transicional, mientras que en el segundo, el fondo es la aplicación del IBL, que   resulta un parámetro consolidado desde el 2013.    

43. Además de lo anterior, la Sala   Plena considera que inaplicar la regla del IBL conforme con las disposiciones de   la Ley 100 de 1993, desconoce que tal parámetro interpretativo, además, se   constituye en la actualidad como la jurisprudencia imperante y en vigor. Así   como lo ha establecido la Corte Constitucional en las Sentencias SU-230 de 2015,   SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017.    

44. En la Sentencia SU-230 de 2015, la   Sala Plena reafirmó la vigencia de la regla de aplicación del IBL, concluyendo   que, aun cuando el régimen de transición permite a los beneficiarios acceder al   reconocimiento de la pensión de vejez bajo los parámetros establecidos en   legislaciones anteriores a la Ley 100 de 1993, tal consideración tiene que ver   con los requisitos de edad, tiempo de servicios   o cotizaciones y tasa de reemplazo. Lo demás, incluyendo la figura de IBL,   deberá fijarse en el marco del sistema general de seguridad social. Bajo este   argumento, la Corte negó un caso equivalente al presente, pues (i) el actor era   beneficiario del régimen de transición en materia pensional, contenido en el artículo 36   de la Ley 100 de 1993, y (ii) al aplicarse el promedio de liquidación, no se   tuvo en cuenta el promedio de los salarios devengados en último año de servicio, tal   como lo establece el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, sino lo establecido en el   parágrafo 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. La Sala Plena concluyó,   entonces, que el IBL no es un aspecto sujeto a transición y, por lo   tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la   Ley 100 de 1993.    

En la   Sentencia T-615 de 2016, sin embargo, la Sala Sexta consideró que éste tampoco   era un precedente para analizar en el caso de la señora Delcy del Río, en la   medida que la providencia fue publicada con posterioridad a los fallos   proferidos por los jueces ordinarios. En gracia de discusión, aunque es   innegable que la publicación ocurrió el 6 de julio de 2015 y los fallos   cuestionados se emitieron el 31 de marzo de 2014, en primera instancia, y el 26   de junio de 2015, en segunda, lo cierto es que la valoración del precedente no   se efectúa sentencia por sentencia, descartando su aplicación, sino el análisis   integral y sistemático de los fallos emitidos por la Corte que definen la regla   jurisprudencial vinculante. En este punto es importante enfatizar en que, si   bien la Corte ha reconocido que basta una sentencia de unificación de tutela y de control abstracto de   constitucionalidad para que exista un precedente,[132] ello   no significa que el examen se aborde descartando en unos casos el marco fáctico,   o en otros casos el problema jurídico, sino determinando la coherencia e   integridad del precedente.    

En esta   medida, no es justificable que, aun cuando se acepta que la regla del IBL se   consolida con el fallo C-258 de 2013 y el Auto 326 de 2014, la Sala Sexta de   Revisión para el año 2016 insista en la inaplicación del precedente, que fue   reiterado en la Sentencia SU-230 de 2015.    

45. En la   Sentencia SU-427 de 2016, igualmente, la Corte sostuvo que el promedio de la   liquidación de la pensión bajo las reglas previstas en las normas   especiales que anteceden al régimen de transición, constituye una ventaja que no   previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993. Únicamente, el beneficio   contempla la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba   afiliado el peticionario, pero en lo relacionado con los requisitos de edad,   tiempo de servicios y tasa de reemplazo. Así, afirmó que “el reconocimiento de   una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen de transición sin   tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,   puede derivar en un abuso del derecho de quien se aprovecha de la interpretación   de las normas o reglas de los regímenes prestacionales preconstitucionales, para   fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico”.    

46.   Recientemente, en la Sentencia SU-210 de 2017, la Corte mantuvo la consideración   sobre la aplicación del IBL de conformidad con lo prescrito en la Ley 100 de   1993, concluyendo que “a los beneficiarios del régimen especial   se les debe aplicar el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el   artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido a que   es la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios   constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 superior,   a la cláusula de Estado social de Derecho, y que evita los posibles casos de   evasión y fraude al sistema”.    

47. En   virtud de las consideraciones efectuadas, la Corte Constitucional concluye que   la Sala Sexta de Revisión, al proferir la Sentencia T-615 de 2016, desconoció   los efectos de la cosa juzgada constitucional y el precedente constitucional   consolidado, imperante y en vigor, según el cual, el monto de la pensión reconocida en favor de quienes son   beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100   de 1993, no puede calcularse conforme al IBL estipulado en la legislación   anterior, sino al previsto en el inciso tercero de la referida norma. Al   desconocer dicha regla, la decisión adoptada por la Sala Sexta varió   significativamente el sentido del precedente, quebrantando la confianza legítima   de los ciudadanos, quienes se sorprenden con providencias   inesperadas e imprevistas.    

En   consecuencia, la Corte Constitucional declarará la nulidad de la Sentencia T-615   de 2016, ordenando devolver el expediente a la Sala Sexta de Revisión, con la   finalidad de que profiera una nueva providencia que tenga en cuenta los   parámetros consignados en este pronunciamiento. Reiterando lo sostenido por la   Corporación en anteriores pronunciamientos sobre la materia[133], la Sala   advierte que, en virtud del principio constitucional de buena fe (C.P.   art. 83), no habrá lugar a la suspensión de la pensión ni a la devolución de   saldos por parte de la beneficiaria, lo cual deberá quedar consignado en la   parte resolutiva de la nueva sentencia.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional,    

RESUELVE:    

Primero.- DECLARAR LA   NULIDAD de la Sentencia T-615 de 2016, en virtud de la solicitud presentada   por Salvador Ramírez López, subdirector jurídico pensional y apoderado judicial   de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, por el desconocimiento de   la cosa juzgada constitucional y el precedente jurisprudencial.    

Segundo.- DEVOLVER el   expediente a la Sala Sexta de Revisión, con el fin de que proceda a emitir nueva   sentencia conforme a los lineamientos jurisprudenciales vigentes y que fueron   desarrollados en esta providencia.    

Tercero.- COMUNICAR  la presente providencia a las partes involucradas, con la advertencia que contra   esta decisión no procede ningún recurso.    

Comuníquese y   cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Presidente    

HERNÁN LEANDRO CORREA CARDOZO    

Magistrado (E)    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO    

Magistrado (E)    

Con Salvamento de Voto    

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

Con Salvamento de Voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con Salvamento de Voto    

JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS    

Magistrado (E)    

ROCIO LOAIZA MILLIAN    

Secretaria General (E)    

    

SALVAMENTO DE VOTO   DE LOS MAGISTRADOS (e)    

AQUILES ARRIETA   GÓMEZ E    

IVÁN HUMBERTO   ESCRUCERÍA MAYOLO    

AL AUTO 229/17    

Referencia:    Expediente: T-5.661.689    

Solicitud de nulidad de   la Sentencia T-615 de 2016. •    

Magistrado Ponente (e):    

José Antonio Cepeda   Amarís    

Con el acostumbrado   respeto por las decisiones de la Corte, nos permitimos salvar el voto en la   determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia.   Para exponer nuestra discrepancia haremos una relación sucinta de las   particularidades del caso y de la consecuente exposición de los motivos que la   justifican.    

1. Auto 229 de 2017    

El Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad   Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales ( en adelante   UGPP) presentó solicitud de nulidad contra la sentencia T-615 de 2016, al   considerar que se le vulneró el derecho fundamental del debido proceso, por   cuanto en esa decisión se contrarió el precedente jurisprudencial establecido en   las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015 y   SU-427 de 2016 y se desconoció el principio de cosa juzgada constitucional   cuando confirmó la sentencia de segunda instancia de la Sección Quinta del   Consejo de Estado , donde se negó la tutela interpuesta por la UGPP contra las   decisiones del Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero   Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena, dentro del proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra la señora Delcy del Río   Arellano, mediante el cual se pretendía la nulidad del acto de reconocimiento   pensional el cual, según ellos, debió liquidarse con el 76.32% y no del 85% del   promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio.    

Luego del estudio de la sentencia cuya nulidad   se solicita, la Corte Constitucional constató que, ciertamente, la Sala de   Revisión que emitió la providencia no tuvo en cuenta el precedente contenido en   las sentencias C-258/13, SU-230/15 y SU-405/16, según el cual el IBL de los   beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100   de 1993 no puede ser el estipulado en el sistema pensional anterior al cual se   encontraban afiliados, sino el previsto en el inciso tercero de esa norma y   advirtió sobre la obligación de acatar la línea jurisprudencial de las   decisiones emitidas por la Sala Plena, cuando se analizan asuntos similares a   los decididos, debido a que no hacerlo así, quebranta la confianza legítima   puesto que se sorprende a los ciudadanos con providencias inesperadas e   imprevistas. Sobre esa base la Corte precisó que, en virtud del principio de   buena fe, no hay lugar a la suspensión de la pensión ni a la devolución de   saldos por parte del beneficiario.    

2. Motivos del salvamento de voto    

En el presente caso la beneficiaría de la   pensión nació el 4 de junio de 1951 y trabajó al servicio del Incora del 19 de   octubre de 1973 al 30 de junio de 2003, aproximadamente 30 años, por lo que   cuenta con una base de cotización sólida, estable y suficiente. En razón a lo   anterior, fue pensionada mediante Resolución 01830 de 30 de octubre de 2006,   para lo cual fue tenido en cuenta el promedio de lo devengado en los diez (10)   últimos años de servicio, en cuantía de $939.340, efectiva a partir de 4 de   junio de 2006. No obstante, la UGPP instauró demanda de nulidad y   restablecimiento del derecho (lesividad) y la pensionada presentó demanda de   reconvención, a la cual accedieron el Juzgado y Tribunal Contencioso   Administrativo, disponiendo la reliquidación conforme a lo devengado en el   último año de servicio, asignando un valor de $978.425.    

La Corte en la sentencia T-615 de 2015 no   accedió a las pretensiones de la UGPP encaminadas a reliquidar la pensión de   jubilación. La UGPP presentó nulidad, que consideramos la Sala Plena ha debido   negarla. En efecto, el presunto desconocimiento del precedente constitucional de   las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015,   según las cuales el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto   en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser el estipulado en la   legislación anterior, no se configuró, porque: i) los fallos cuestionados en la   acción de tutela fueron proferidos antes de la publicación de la sentencia   SU-230 de 2015, la cual se llevó a cabo el 6 de julio de 2015 en la página web   de la Corporación; ii) no existe una semejanza de problemas jurídicos,   cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de   derecho analizados en la sentencia T-078 de 2014, porque en esa oportunidad la   Corte Constitucional decidió una acción de tutela interpuesta con el fin de que   Caprecom reliquidara una pensión de jubilación de naturaleza convencional; iii)   en la sentencia C-168 de 1995 la Corte decidió una demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 11 parcial, 36 parcial y 288 de la Ley   100 de 1993, sin referirse de manera específica a los conceptos de monto y base   de liquidación del régimen de transición, por lo que no era un precedente   aplicable en el caso analizado; y iv) en la sentencia C-258 de 2013 la Corte   Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la   Ley 4a de 1992, manifestó que el análisis se circunscribía al régimen   pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los   Congresistas.    

Así las cosas, el escenario constitucional   resuelto en la T-615 de 2016 fue distinto al analizado en las sentencias citadas   como desatendidas. Si bien es cierto el inciso tercero del artículo 36 de la Ley   100 de 1993 determinó que el ingreso Base de Liquidación (IBL) no estaba sujeto   a transición, también lo es que ese asunto ha sido objeto de amplios debates a   nivel jurisprudencial y doctrinario, razón por la cual no existía un precedente   pacífico y único, esto es, consolidado.    

Adicionalmente, consideramos que el incidente   de nulidad no era el escenario para unificar la jurisprudencia y menos para   cambiar el precedente constitucional, como en efecto procedió de esta manera la   mayoría de este Tribunal, dado que ello compete a la Sala Plena a través de una   sentencia unificadora, para así evitar el desconocimiento del Estado   Constitucional de Derecho.    

Fecha ut supra,    

AQUILES ARRIETA GOMEZ    

Magistrado (e)    

IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA   MAYOLO    

Magistrado (e)    

[1] Fondo de Pensiones   Públicas del Nivel Nacional.    

[2] Mediante conversación   telefónica del 6 de octubre del año en curso con el Relator del Tribunal   Administrativo de Bolívar, se solicitó copia del fallo de segunda instancia,   expediente núm. 13001-33-31-007-2008-00059-01 y del edicto de notificación, los   cuales fueron remitidos mediante correo electrónico de la misma fecha,   documentos que se anexan al expediente de la referencia.    

[3] Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010.   C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, exp: 250002325000200607509-01 (0112-2009).    

[4] Folio 29, cuaderno 1.    

[5] Radicado 52001333300520130001501.    

[7] Folios 53 a 56 cuaderno 1.    

[8] Folios 57 a 66, Cuaderno   1. Esa sentencia contó con salvamento de voto del magistrado Jorge Octavio   Ramírez, quien manifestó que si bien es   cierto las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en virtud de un   control abstracto de constitucionalidad o, de uno concreto, en ejercicio de su   competencia de revisión de tutelas, son fuentes formales del derecho que deben   ser acatadas por todas las autoridades, también lo es que “un empleado   público que adquiere el estatus jurídico y le es reconocida su pensión bajo la   ley 33 de 1985, antes de la sentencia SU-230 de 2015, como el caso de la actora,   no le aplica la nueva regla interpretativa dispuesta en esa decisión, así se   trate de un precedente de obligatorio acatamiento// Y no le aplica la nueva   regla no puede afectarle y/o desconocerle su legítimo derecho a que el ingreso   base de liquidación de su pensión de jubilación se establezca en los términos de   la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la   Sección Segunda del Consejo de Estado, que era el precedente vigente para el   momento de la adquisición del estatus pensional”.      

[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia   SU-047 de 1999, T-1625 de 2000 y SU-544 de 2001.    

[10] Folios 181 a 189, cuaderno 1.    

[11] Mediante auto de 18 de   mayo de 2016, la Sección Quinta del Consejo de Estado requirió a la Secretaría   General de esta Corporación para que certificara la fecha exacta de publicación   en la página web de la Corte Constitucional de la Sentencia SU-230 de 2015. Con   oficio núm. DB314334 de 23 de mayo siguiente, el Jefe de Sistemas de la Corte   Constitucional informó que la mencionada providencia fue publicada el 6 de julio   de 2015 a las 12:42 p.m.    

[12] La Corte   reseña las consideraciones de la sentencia T-265 de 2013, proferida por la Sala   Quinta de Revisión.    

[13] T-006 de   1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992, T-474 de 1992, entre otras.    

[14] Sentencia T-405 de 1996.    

[15]  Sentencia T-173 de 1993.    

[16]  Sentencia T-504 de 2000.    

[17] Ver   entre otras la Sentencia T-315 de 2005.    

[18]  Sentencias T-008 de 98 y SU-159 de 2000.    

[19]  Sentencia T-658 de 1998.    

[20]  Sentencias T-088 de 1999 y SU.1219 de 2001.    

[21]  Sentencia T-522 de 2001.    

[22] Cfr.   Sentencias T-462 de 2003 ; SU-1184 de 2001 ; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.    

[23]  Sentencia SU-195 de 2012.    

[24]  Sentencia SU-053 de 2015.    

[25] “El Precedente Constitucional   teoría y praxis”, editorial Ibáñez S.A.S, 2013.    

[26] Ibíd.    

[27] Ibídem.    

[28] Sentencia T-794 de 2011.    

[29] Sentencias C-447 de 1999,   C-836 de 2001, T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de 2004, T-330 de 2005 y   T-292 de 2006.    

[30] Sentencia T-049 de 2007.    

[31] Sentencia T-087 de 2007. Ver   también, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-522 de 2001, T-462 de 2003,   T-292 de 2006, T-436 de 2009, T-161 de 2010 y SU-448 de 2011.    

[32]  Sentencia C-447 de   1997.    

[33]  Ibíd.    

[34] Sentencia T-369 de 2015. Ver   también sentencias C-590 de 2005, T-292 de 2006 y T-230 de 2011.    

[35] Sentencia SU-640 de 1998.    

[36] Sentencia T-270 de 2013.    

[38] Sentencia T-123 de 1995.    

[39] Sentencia T-260 de 1995.    

[40] Sentencia T-292 de 2006.    

[41] En el   tema de los efectos extendidos de las sentencias de tutela, deben citarse, entre   otras, las siguientes providencias:  SU-1023 de 2001, T-203 de 2002, SU-388   de 2005 y T-726 de 2005, entre otras. En la sentencia T-203 de 2002,se sostuvo   que en virtud del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional ejerce   cuatro tipos e control constitucional: a) El control abstracto de normas   contenidas en actos legislativos, leyes, decretos con fuerza de ley, decretos   legislativos, proyetos de ley y tratados (artículo 21 numerales 1,4,5,7,8 y 10   C.P). b) El control por vía de revisión de las sentencias de tutela y que   comprende el control constitucional de providencias judiciales; c) “el control   por vía excepcional en el curso de un proceso concreto mediante la aplicación   preferente de la Constitución (artículo 4, CP)” y d) el control de los   mecanismos de participación ciudadana en sus diversas manifestaciones (artículo   241, No 2 y 3, CP)[41].   Señaló la sentencia que se cita, que “los efectos son erga omnes y pro –   futuro cuando controla normas en abstracto; son inter partes cuando   decide sobre una tutela; son inter partes cuando aplica de manera   preferente la Constitución en el curso de un proceso concreto; y son erga   omnes cuando controla el ejercicio de los mecanismos de participación   ciudadana. Sin embargo, no siempre el efecto de las providencias de la Corte han   de ser los anteriormente señalados”.  (Las subrayas fuera del original). De   hecho en el Auto 071 de 2001 se dijo que cuando la Corte aplica la excepción de   inconstitucionalidad y fija los efectos de sus providencias estos pueden   extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares.   Finalmente debe considerarse la sentencia SU-1023 de 2001, que estableció que en   circunstancias muy especiales, con el fin de no discriminar entre tutelantes y   no tutelantes que han visto violados sus derechos fundamentales, los efectos de   la acción de tutela pueden extenderse inter comunis es decir, extenderse   a una comunidad determinada por unas características específicas. En las   sentencias SU-388 de 2005 y T-493 de 2005,   igualmente, se   estableció que los efectos de la sentencia de unificación serían inter comunis   para madres cabeza de familia desvinculadas de Telecom.    

[42]  Ver,   además la sentencia T-1625 de 2000 M.P.    

[43]  Sentencia SU- 640 de 1998.      

[44] Sentencia SU-1219 de   2001.    

[45] Sentencia T-292 de 2006.    

[46] Sentencia T-270 de 2013.    

[47] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias   T-468 de 5 de junio de 2003; T-292 de 6 de abril de 2006; T-049 de 1 de febrero   de 2007; T-086 de 8 de febrero de 2007; T-161 de 8 de marzo de 2010; T-351 de 5   de mayo de 2011, entre otras.    

[48] Corte Constitucional. Sentencias   SU-230 de 29 de abril de 2015; C-634 de 24 de agosto de 2011; T-830 de 22 de   octubre de 2012.     

[49] Corte Constitucional. Sentencia   C-539 de 6 de julio de 2011.    

[50] Corte Constitucional. Sentencia   C-816 de 1º de noviembre de 2011.    

[51] Cfr. sentencias SU- 047   de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero; C- 836 de   2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-335 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra   Porto; T-260 de 1995, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; T-175 de 1997, M.   P. José Gregorio Hernández Galindo; T-068 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández   Galindo; T-252 de 2001, M. P. Carlos Gaviria Díaz; y T-698 de 2004, M. P.   Rodrigo Uprimny Yepez.    

[52] Sentencia T-270 de 2013,   M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[53] Consejo de Estado. Sección Quinta.   C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 5 de febrero de 2015. Radicación número:   11001-03-15-000-2014-01312-01(AC)    

[54] Al respecto, véase las   sentencias proferidas dentro de los procesos No. 2015-02598 del 26 de noviembre   de 2015, actora: Luz Elena Agualimpia Castillo y No. 2015-03105 del 28 de enero   de 2016, actora: Martha Cecilia Prada Monsalve.    

[55] Sentencia T-014 de enero   22 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Asímismo, la jurisprudencia ha   distinguido entre precedente horizontal, que es aquel que debe observarse por el   mismo juez o corporación que lo generó o por otro(a) de igual jerarquía   funcional, y precedente vertical, que es el que proviene de un funcionario o   corporación de superior jerarquía, particularmente de aquellas que en cada uno   de los distintos ámbitos de la jurisdicción se desempeñan como órganos límite.    

[56] Sentencias T-619 de 2009, T-656 de   2011, T-762 de 2011 y 217 de 2013, entre otras.    

[57] Corte Constitucional, sentencia   T-288 de 2011.    

[58] Sentencias C-258 de 2013,   T-492 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015.    

[59] Sentencia C-789 de 2002.   En este punto, es necesario recordar que la Corte ha entendido que la potestad   configurativa del legislador prevalece, por lo que no está obligado mantener en   el tiempo las expectativas de todas las personas según las leyes en un momento   determinado. No obstante, cualquier tránsito legislativo debe atender los   parámetros de equidad y justicia, así como los principios de razonabilidad y   proporcionalidad.    

[60] Ver, entre otras,   sentencias T-251 y T-997 de 2007.    

[61] Sentencia T-215 de 2011.    

[62]La edad   para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas   cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de   entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si   son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o   más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior   al cual se encuentren afiliados. Las   demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la   pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente   Ley.    

[63]<Aparte   tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las   personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años   para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les   hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere   superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios   al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el   tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada   en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el   promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del   sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. (C-168/95).    

[64] La Corte   Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad   de la expresión durante el último año contenida en el artículo 17 de la   Ley 4 de 1992, fijó una interpretación clara de la aplicabilidad del artículo 36   de la Ley 100/93, en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de   liquidación de las pensiones de las personas que fueran beneficiarias del   régimen de transición, a saber: “En efecto, la Sala recuerda que el propósito   original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal   como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes   legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes   tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales   que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de   transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las   reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con   los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo.    Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se   aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala   considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado   ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del   régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de   justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de   igualdad.”    

– 21 de septiembre de 2000, Rad: 470-99 Subsección “A”.    

– 21 de junio de 2007, Rad: 0950 de 2006.    

– 4 de agosto de 2010. Rad: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09) C.P.   Víctor Hernando Alvarado Ardila.    

[66] “El ingreso base para   liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que   les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio   de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado   durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base   en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que   expida el DANE  (…)”    

[67] Consejo de Estado, Sección   Segunda, Subsección B. Sentencia de 9 de febrero de 2015, radicado No.   520012333000201300003 01 (0011-2014).    

[68] Según la cual, “se vulneran los   derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial en   el que se encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, y en los   eventos en que se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión   forman una unidad inescindible, y por tanto, debe aplicarse la totalidad de lo   establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el inciso 3 del   artículo 36 de la ley 100 de 1993”. Cfr. Ibídem.    

[69] Corte Constitucional.   Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013.    

[70] Corte Constitucional, Sentencia   SU-230 de 2015.    

[71] M.P. Mauricio González Cuervo    

[72] Corte Constitucional, Sentencia   SU-230 de 2015.    

[73] Consideración No. 3.2.2.2.    

[74] T-1092 de 2007 y T-656 de 2011.    

[75] Auto 022 de 2013.    

[76] Artículo 34 del Decreto 2591 de   1991: “Los cambios jurisprudenciales deberán ser decididos por la Sala Plena de   la Corte”.    

[77] “Artículo   185. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las   sentencias ejecutoriadas.    

Artículo 187. Termino para interposición del recurso. El   recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la   ejecutoria de la respectiva sentencia”.    

[78] En el presente asunto,   como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue tramitado en   vigencia del Código Contencioso Administrativo, C.C.A., no es aplicable el   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,   C.P.A.C.A., de conformidad con el artículo 308 de esa normativa, según el cual   “los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y   procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y   culminaran de conformidad con el régimen jurídico anterior”.     

[79] “Artículo   188. Causales de revisión. Son causales de revisión:    

1.   Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.    

2.   Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los   cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no   pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte   contraria.    

3.   Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor   derecho para reclamar.    

4. No   reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del   reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con   posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para   su pérdida.    

5.   Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el   pronunciamiento de la sentencia.    

6.   Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la   que no procede recurso de apelación.    

7.   Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados   penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.    

8.   Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las   partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a   revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue   rechazada”.    

[80] Folio 29, cuaderno 1.    

[81] Cfr. Sentencias T-217 de 2013,   T-178 y 125 de 2012, entre otras.    

[82] Es de aclarar que la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social – UGPP asumió todo lo relacionado con el reconocimiento de las   pensiones que estaban a cargo del Incora. Lo anterior, de conformidad con los   Decretos 1292 de 2003; 4915 de 2007; 4989 de 2007 y 2796 de 2013.    

[83] Mediante Auto de 18 de   mayo de 2016, la Sección Quita del Consejo de Estado requirió a la Secretaría de   la Corte Constitucional con el fin de que certificara la fecha exacta de la   publicación en la página web oficial de esta Corporación de la sentencia de   unificación SU-230 de 29 de abril de 2015. En respuesta a lo anterior, el jefe   de sistemas de la Corte señaló que la publicación de la referida sentencia fue   el 6 de julio de 2015 a las 12:42 p.m. (fs. 147 y 167, cuaderno 1).    

[84]   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,   sentencia del 4 de agosto de 2010, exp: 25000232500020060750901 (0112-2009).    

[85] Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 25 de febrero de 2016,   expediente 11001-03-15-000-2016-00103-00(AC).    

[86] En ese Auto, la Corte resolvió la   solicitud de nulidad de la sentencia T -078 de 2014m señalando que: “En   efecto, en esa oportunidad la Sala Plena declaró inexequible la expresión   “durante el último año”, contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, razón   por la cual sobre este aspecto del régimen especial se predica la existencia de   la cosa juzgada constitucional; sin embargo, a pesar de que la sentencia de   constitucionalidad no extendiera sus efectos de cosa juzgada a los demás   regímenes pensionales, lo cierto es que para declarar la inexequibilidad   mencionada, la Sala Plena hizo una interpretación autorizada –que integra la   ratio decidendi de la sentencia- del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36   del régimen general de pensiones contenido en la Ley 100/93, por lo tanto,   constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio, que en la   Sentencia T-078 de 2014 fue seguido de forma estricta por la Sala Segunda de   Revisión”.    

[87] Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación   25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009).    

[88] Auto del 13 de febrero de 2017.    

[89] Auto del 10 de mayo de 2017.    

[90] Por la pertinencia para el caso, la Corte reseña algunas   consideraciones efectuadas en el Auto 267 de 2015.    

[91] Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001.  Cfr. Autos 245 de 2012, 042 y 229 de 2014.    

[92] Ver,   entre otros, los Autos: A-012 de 1996. A-021 de 1996.A-056 de 1996. A-013 de   1997. A-052 de 1997. A-053 de 1997. A-003A de 1998. A-011 de 1998. A-012 de   1998. A-026A de 1998. A-013 de 1999. A-074 de 1999. A-016 de 2000. A-046 de   2000. A-050 de 2000. A-082 de 2000. A-053 de 2001 y A-232 de 2001.    

[93] Auto 162 de 2003. Reiterado en los Autos 057 de 2004, 179 de   2007, 133 de 208, 330 de 2009, 318 de 2010 y 319 de 2013.    

[94] Auto 031A de 2002.    

[95] Cfr. Corte Constitucional, Auto 008/05.  Esta regla fue   reiterada en el Auto 183/07.    

[96] Auto A-044 de 2003, citado a su vez, en el Auto A-162 de 2003.    

[97] Auto A-162 de 2003, citando a su vez el Auto A-033 de1995. En el mismo   sentido se pueden consultar, entre otros, los Autos “A-026 de 2011, A-245 de   2012 y A-168 de 2013.    

[99] Folio 54.    

[100] Auto 101 de 2005.    

[101] Auto 297 de 2013.    

[102] Auto 107 de 2013.    

[103] Auto 025 de 2007.    

[104] Entre otros, los autos: A-105 de 2008, A-244 de 2007, A-187 de   2007, A-330 de 2006, A-299 de 2006 y A-031A de 2012.    

[105] Consultar: A-022 de 1999,  A-062 de 2000, A-082 de 2000, A-105A   de 2000, A-031A de 2002, A-162 de 2003 y A-025 de 2007.    

[106] Auto 110 de 2012.    

[107] Sentencia C-744 de 2015.    

[108] Sentencia C-228 de 2015.    

[109] Auto 096 de 2017.    

[110] Auto 096 de 2017.    

[111] Sentencia C-925 de 2000.    

[112] Sentencia T-1003 de 2000.    

[113] Sentencia T-1003 de 2000.    

[114] Auto   A-008 de 1993. La Corte declaró la nulidad de la sentencia T-120 de 1993 por   desconocimiento de la cosa juzgada constitucional fijada en la Sentencia C-592   de 1992.    

[115] Auto A-319 de 2001, Auto 234 de 2009.    

[116] Ver autos 319 de 2013, 382 de 2014, 199 de 2015, 502 de 2015 y   049 de 2017.    

[117] Autos de Sala Plena 048 de 2013, 024 de 2013, 238 de 2012, 129 de 2011,   378 de 2010, 196 de 2006, entre otros.    

[118] Auto 048 de 2013.    

[119] Auto 244 de 2012.    

[120] Auto 022 de 2013.    

[121] Autos 063 de 2010, 223 de 2006, 208 de 2006, 131 de 2004, entre   otros.     

[122] Auto 244 de 2012.    

[123] Autos 060 de 2006, 131 de 2004, 101A de 2002 y 053 de 2001.    

[124] Auto 208 de 2006.    

[125] Auto 244 de 2012.    

[126] Auto 208 de 2006.    

[127] Autos 089 de 2017, 347 de 2016, 584 de 2015, 395 de 2014, 289 de   2013, 288 de 2013, 181 de 2013, 167 de 2013, 107 de 2013, 259 de 2012, 283 de   2011, 363 de 2010, 330 de 2009, 344A de 2008, 227 de 2007, 330 de 2006, 248 de   2005, entre otros.    

[128] Auto 244 de 2012.    

[129] Sentencia T-1087 de 2007.    

[130] Auto 244 de 2012.    

[131] A-270 de   2014, A-284 de 2011, A-077 de 2007, A-217 de 2006, A-162/03.    

[132] Sentencia T-309 de 2015.    

[133] Cfr. Sentencia C-258 de 2013 y SU-427 de 2016. Como se   mencionó en la Sentencia C-258 de 2013, la buena fe y la confianza legítima de   haber actuado de conformidad con la normatividad vigente, sin que pueda   predicarse abuso del derecho ni fraude a la ley, amparan aquellas situaciones en   las que una situación agotada haya ingresado al patrimonio de una persona. La   consecuencia de ello es que esta sentencia no puede ser invocada  para   exigir devoluciones de dinero por concepto de ingresos pensionales.