T-618-14
Sentencia T-618/14
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional por estado de indefensión o debilidad manifiesta aún cuando exista otro medio de defensa judicial
En principio, la demanda por el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez no es susceptible de ser estudiada mediante la acción de tutela, toda vez que existe una jurisdicción ordinaria propia para discutir controversias laborales. No obstante, para garantizar la protección de derechos fundamentales, este Tribunal Constitucional ha permitido la procedencia excepcional del amparo cuando el medio de defensa judicial no resulta idóneo o eficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales amenazados o para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, flexibilizando su procedencia cuando la violación del derecho se origina en cabeza de sujetos de especial protección constitucional, como personas de la tercera edad o en situación de discapacidad.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial protección
Resulta desmedida la exigencia de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para obtener la pensión de invalidez cuando el tutelante no cuenta con algún ingreso económico que le permita garantizar su vida en condiciones dignas y la protección de los demás derechos que puedan verse afectados.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y EL MINIMO VITAL/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA IMPORTANCIA DE LA PENSION DE INVALIDEZ
CONDICIONES CONSTITUCIONALES PARA LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE AL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES-Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha sido enfática y reiterativa en cuanto al reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez, dadas las condiciones especiales con que cuentan las personas que sufren enfermedades catastróficas, crónicas, degenerativas o congénitas. En este aspecto, la Corte ha precisado que existe un problema en la determinación real o material de la pérdida de capacidad laboral de las personas que sufren este tipo de enfermedades, pues para acceder a tal pensión se exige como requisito esencial que la persona esté calificada con pérdida definitiva y permanente respecto a su capacidad para laborar
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y pago
Respecto a los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de esta prestación previstos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, se estableció el acceso a la pensión de invalidez para los afiliados que acreditaran una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y que, a su vez, se encontraran en alguno de los siguientes eventos: (i) estuvieren cotizando al régimen y tuvieren aportes equivalentes a por lo menos 26 semanas, al momento de producirse el estado de invalidez; (ii) hubieren dejado de cotizar al sistema, pero acreditaren aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez
Referencia: expediente 4.357.444
Acción de tutela presentada por Gloria Patricia Castro Medina contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–.
Magistrada (e) Sustanciadora:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Martha Victoria Sáchica Méndez (e), quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido en primera y única instancia, el 31 de enero de 2014, por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, Caldas, que resolvió la acción de tutela instaurada por Gloria Patricia Castro Medina contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
I. ANTECEDENTES
Hechos
1. La accionante nació el 10 de octubre de 1970, cuenta con 43 años de edad, es enfermera de profesión y manifiesta que a causa de la disminución de su capacidad laboral ocasionado por un accidente de tránsito ocurrido en el año 2008, se ha visto obligada a abandonar cualquier tipo de actividad que le permita obtener el sustento económico para ella y su núcleo familiar, conformado por dos hijas.
2. Sostiene la actora que como consecuencia del mencionado accidente, sufrió fracturas costales, rafia de vejiga, fractura pélvica, espodiloartropatía seronegativa, trastorno depresivo, síndrome doloroso crónico secundario, entre otras afecciones que produjeron “limitación para la marcha por desnivel presente en anillo pélvico, y adquirir espondilitis anquilosante” (fl. 4).
3. Señala que mediante dictamen No. 6915 del 02 de agosto de 2013, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas le diagnosticó pérdida de la capacidad laboral del 51.92%, con fecha de estructuración del 2 de agosto de 2012.
4. Indica que el 16 de agosto de 2013, radicó ante la Administradora Colombiana de Pensiones –en adelante Colpensiones–, solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez, a lo cual la entidad accionada informó que la misma sería resuelta dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su radicación.
Solicitud de tutela
5. Gloria Patricia Castro Medina, obrando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad social, por la renuencia de la entidad accionada al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez con su respectivo retroactivo, al que considera tiene derecho.
Respuesta de la entidad accionada
6. Notificada la demanda, la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-, contestó al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, mediante oficio, radicado el 4 de febrero de 2014.
La entidad demandada solicitó al juez de instancia la declaración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la solicitud realizada por la accionante había sido resuelta mediante Resolución GNR 16008 de 17 de enero de 2014, la cual negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, con fundamento en que la peticionaria no aportó a su solicitud el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral, emitido por la Junta Regional de Calificación de Caldas.
7. Con respecto a la presunta vulneración a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, la entidad demandada guardó silencio.
Decisión judicial objeto de revisión
Sentencia de Única Instancia
Mediante proveído del 31 de enero de 2014, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, decidió conceder la tutela por el derecho fundamental de petición como garantía de la efectiva protección de la seguridad social, el mínimo vital y el derecho a la dignidad humana de la accionante. Por tanto, ordenó a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, expida el acto administrativo que resuelva de fondo la petición prestacional elevada por la señora Gloria Patricia Castro Medina.
Con relación a la vulneración al derecho de petición de la accionante, el juez de instancia fundamentó su decisión en el siguiente argumento:
“Si bien no puede establecerse en el presente caso el cumplimiento de la condiciones enmarcadas por la jurisprudencia a fin de predicarse la procedencia de la acción de tutela para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez que reclama la accionante, es preciso destacar el desconocimiento de la accionada de los términos otorgados por la ley y en que este mecanismo de protección resulte legítimo para proteger el derecho en lo que atañe a la respuesta oportuna de la solicitud. En ese sentido resulta viable amparar el derecho fundamental de petición como principio conceptual de la seguridad social y la dignidad humana” (fl. 18).
Respecto de la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, consideró el juez de instancia que no era necesario tutelarlos, en la medida en que al conceder el amparo por derecho de petición se garantizaba efectivamente la protección de todos los derechos anteriormente mencionados, dado que este último estaba encaminado a lograr el reconocimiento de los derechos pensionales de la accionante.
· Dictamen médico laboral No. 6915, del 2 de agosto de 2013, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas. (fl. 8)
· Formulario de dictamen para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral y determinación de la invalidez. (fl. 9)
· Cédula de ciudadanía de Gloria Patricia Castro Medina. (fl. 10)
· Copia de la respuesta al recurso de reposición del 5 de agosto de 2013, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Departamento de Caldas, relacionado con la pérdida de la capacidad laboral de la señora Gloria Patricia Castro Medina cuyo dictamen corresponde a 51.92%. (fl. 7 – 9)
· Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, del 16 de agosto de 2013, al trámite de reconocimiento de pensión de invalidez, que da cuenta de la recepción del derecho de petición e informa que será resuelto dentro del término de cuatro (4) meses. (fl. 6)
· Resolución GNR 16008 de 17 de enero de 2014, por medio de la cual la Gerente Nacional de Reconocimiento de la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones – niega el reconocimiento de pensión de invalidez, solicitado por Gloria Patricia Castro Medina. (fl. 24 – 25).
· Auto de pruebas de fecha 08 de agosto de 2014, en el cual la Magistrada (E) Sustanciadora, Martha Victoria Sáchica Méndez, decretó como prueba que en el término de cuarenta y ocho horas (48) horas, contadas a partir de la recepción del proveído, la entidad accionada –Colpensiones- remita al Despacho, la historia laboral, actualizada a la fecha, de la ciudadana Gloria Patricia Castro Medina, en la cual conste el reporte de las cotizaciones realizadas en el transcurso de su vida laboral (fl. 12).
· Vencido el término probatorio, mediante Secretaría General de la Corporación, se informó al Despacho de la Magistrada (e) Sustanciadora que el auto de fecha 9 de agosto de 2014, fue comunicado mediante oficio de prueba OPTB-740/14, el 12 de agosto de 2014 y “durante término no se recibió comunicación alguna” (fl. 15).
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En atención a los hechos narrados, la Sala Octava de Revisión deberá determinar la presunta vulneración al derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital en cabeza de la accionante -Gloria Patricia Castro Medina-, por cuanto Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que manifiesta tener derecho, lo cual constituye una amenaza o vulneración a su mínimo de subsistencia y el de su núcleo familiar. Adicionalmente, la Sala deberá establecer si existió negligencia por parte de la entidad accionada, al resolver un derecho de petición que pretendía reconocer un derecho prestacional.
Para tal efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia sobre: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial; (ii) el derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital y; (iii) el régimen legal y reglamentario para otorgar pensión de invalidez vía tutela. Y finalmente, resolverá el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial
En principio, la demanda por el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez no es susceptible de ser estudiada mediante la acción de tutela, toda vez que existe una jurisdicción ordinaria propia para discutir controversias laborales. No obstante, para garantizar la protección de derechos fundamentales, este Tribunal Constitucional ha permitido la procedencia excepcional del amparo cuando el medio de defensa judicial no resulta idóneo o eficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales amenazados o para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, flexibilizando su procedencia cuando la violación del derecho se origina en cabeza de sujetos de especial protección constitucional, como personas de la tercera edad o en situación de discapacidad[1].http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/T-101-12.htm – _ftn18
“La Corte Constitucional reitera su línea jurisprudencial en el sentido que el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es, cuando la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema”[2].
En virtud de la cláusula de Estado Social de Derecho y el principio de igualdad (art. 13 C.P.), el Estado debe promover las condiciones para lograr que la igualdad material sea real y efectiva, favoreciendo a grupos vulnerables con una protección especial para aquellas personas que por su condición física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
En consecuencia, exigir de manera absoluta el agotamiento de los medios ordinarios de defensa judicial, significa imponer una carga desproporcionada al demandante, quien al ser calificado en condición de invalidez por un notorio estado de discapacidad física o mental, presenta una calidad de especial protección constitucional.
Tal es el caso del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, cuando se acredita que la negativa afecta la vida en condiciones dignas de una persona que por su estado de incapacidad, requiere especial protección y asistencia del Estado para proteger el mínimo vital. En estos supuestos, la subsidiariedad de la acción de tutela es relativa, ya que según las circunstancias del caso, los medios ordinarios de defensa judicial pueden resultar absurdos para garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales del afectado, en cuanto el trámite ordinario no propicia una solución expedita para colmar la garantía propia de una vida en condiciones dignas.
“En virtud del carácter subsidiario de la acción de tutela, en principio, ésta es improcedente para proteger el derecho fundamental a la seguridad social cuando su afectación se circunscribe al reconocimiento de derechos pensionales. Sin embargo, la Corte ha estimado que dada la necesidad de garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, es posible identificar las siguientes excepciones a la subregla de la improcedencia: (i) cuando no existe otro medio judicial de protección o si, de acuerdo con las circunstancias especiales que fundamentan el caso concreto, se concluye que éste no es idóneo o eficaz para garantizar la protección constitucional reclamada; (ii) a pesar de existir un medio ordinario de protección idóneo y eficaz, se hace necesario evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales del actor; (iii) el asunto puesto a consideración del juez de tutela supone un problema de relevancia constitucional; y (iv) existe prueba, al menos sumaria, de la titularidad del derecho exigido, así como de que se ha desplegado cierta actividad administrativa o judicial tendiente a obtener la protección invocada”[3].
Ha de observarse entonces, que si la jurisdicción ordinaria no es eficaz para proteger los derechos quebrantados o en riesgo y si está en riesgo el mínimo vital, esto es, la recepción oportuna de los recursos indispensables para asegurar la subsistencia en condiciones dignas de quien sea legítimo titular de la pensión de invalidez, es la acción de tutela el mecanismo constitucional idóneo para el reconocimiento pensional, máxime si la negativa en su reconocimiento ocasiona un perjuicio irremediable de relevancia constitucional.
En la sentencia T-143 de 1998, la Corte se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez, en los siguientes términos:
“Si bien le asiste razón al juez de instancia cuando sostiene que la vía procedente para definir la controversia que surge a partir de la negativa de la pensión de invalidez, es el proceso ordinario laboral y no la acción de tutela, también es cierto que el debate adquiere relevancia constitucional, cuando el medio judicial se torna ineficaz porque se amenaza el mínimo vital del accionante. En otras palabras, la controversia entre el Instituto de Seguros Sociales y el trabajador trasciende el mero plano legal para adquirir un carácter constitucional cuando se compromete la efectividad inmediata del derecho fundamental a obtener la pensión de invalidez de una persona disminuida físicamente. Esta Sala reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en condiciones de debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que implica la definición judicial de la controversia”.
Igualmente, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que los derechos fundamentales de aquellas personas que ostentan determinada afectación causada por enfermedad o accidente, con pérdida de la capacidad laboral superior al 50 %, deben ser protegidas de manera urgente, en la medida en que no pueden acceder fácilmente a una vinculación laboral u a otros medios de sustento económico para mantener la salvaguarda a sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud, que les permitan desarrollar una vida en condiciones dignas.
Además, se torna aún más difícil acceder a la vía ordinaria laboral, que implica muchas veces un mecanismo de defensa tardío en la protección de los derechos fundamentales y en la dignidad inherente al ser humano, por la congestión judicial y una serie de costos adicionales que no pueden ser sufragados por los solicitantes, dadas sus condiciones de incapacidad económica.
Por tanto, resulta desmedida la exigencia de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral “para obtener la pensión de invalidez cuando el tutelante no cuenta con algún ingreso económico que le permita garantizar su vida en condiciones dignas y la protección de los demás derechos que puedan verse afectados”[4].
En suma, la persona a quien se le niega la pensión de invalidez siendo jurídicamente real beneficiario, puede acudir a la acción de tutela i) de manera transitoria para impetrar su pago y reconocimiento, si se halla ante un perjuicio irremediable o ii) como mecanismo principal cuando existiendo otro medio de defensa judicial, este no es idóneo ni eficaz para la defensa de los derechos fundamentales conculcados. Dicha situación deberá ser evaluada de manera apropiada por el juez constitucional al momento de pronunciarse sobre el amparo, favoreciendo en el juicio de procedencia a los sujetos de especial protección constitucional.
4. Derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital (Reiteración de jurisprudencia)
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la seguridad social, como derecho fundamental autónomo, debe ser garantizado a todas las personas, ya que su debida protección asegura el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho y el principio de dignidad humana, establecido en la Constitución Política de Colombia. Si bien es cierto que en un primer momento el derecho fundamental a la seguridad social fue catalogado como un derecho fundamental por conexidad[5], debido a su carácter netamente social y progresivo, recientemente la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha precisado que “no resulta razonable separar los derechos fundamentales de los derechos económicos sociales y culturales, porque en la Constitución se les otorga el carácter de fundamentales a todos los derechos. El derecho a la seguridad social y el derecho a la pensión de vejez: (i) son derechos fundamentales que se encuentra amparados en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Colombia; (ii) pueden ser protegidos a través de la acción de tutela, cuando reúnen las características señaladas en la jurisprudencia para ser considerados como un derecho subjetivo”[6].
Es así como, hoy en día, la Corte reconoce que el derecho a la seguridad social en pensiones es un derecho fundamental, independiente y autónomo, que puede ser objeto de protección constitucional mediante la acción de tutela, cuando se comprueba la ocurrencia de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad del medio judicial ordinario para protegerlo[7].
De igual manera, la Corporación ha destacado la clara relación del derecho fundamental a la seguridad social en relación con los fines esenciales del Estado Social de Derecho, “…los artículos 48, 49 y 53 de la Constitución, son una clara muestra de ello al reconocer a la seguridad social un carácter de i) servicio público obligatorio, ii) derecho irrenunciable y iii) principio de garantía a toda persona. Seguridad social que ha sido definida como el conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar a los individuos y sus familias las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”.
De acuerdo con ello, esta Corte ha señalado en reiteradas ocasiones que el carácter fundamental de este derecho encuentra asidero en la satisfacción real de los derechos humanos, que recaen en el principio de dignidad humana, pues a través de este resulta posible que los ciudadanos afronten las circunstancias difíciles que impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y, consecuentemente, en la obtención de los medios de sustento económico que permiten ejercer efectivamente derechos subjetivos.[8]
Por otra parte, el derecho fundamental al mínimo vital ha sido reconocido desde 1992, en forma pacífica y reiterada por la jurisprudencia constitucional de la Corte como un derecho derivado de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, la dignidad humana y la solidaridad, en concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la igualdad, manifestados en decisiones de protección especial a personas en situación de necesidad manifiesta.[9]
El mínimo vital se trata entonces de un derecho que ha sido establecido en cierta manera para satisfacer las necesidades mínimas del ser humano y su núcleo familiar, que resulta indispensable para el goce básico de todos los derechos fundamentales y permite desplegar la existencia de condiciones mínimas de desarrollo, alimentación, salud y vida digna, que requiere cualquier ciudadano.
En otras palabras, no basta simplemente con garantizar el suministro de la totalidad de los elementos necesarios para la subsistencia biológica de la persona, se trata de otorgarle los medios para que este pueda desarrollar su personalidad e individualidad humana dentro de un conglomerado social, el cual depende de las condiciones particulares de cada persona.[10]
En reiterada jurisprudencia, esta Corporación se ha referido a la finalidad de este derecho como la forma de evitar, en mayor medida, la reducción de los valores intrínsecos de la persona por cuenta de la falta de condiciones materiales que restringen el desarrollo a una existencia en condiciones dignas. Al respecto, en la sentencia C-776 de 2003, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos:
“El objeto del derecho fundamental al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas constitucionalmente ordenadas con el fin de evitar que la persona se vea reducida en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Este derecho fundamental busca garantizar que la persona, centro del ordenamiento jurídico, no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean. Tal derecho protege a la persona, en consecuencia, contra toda forma de degradación que comprometa no sólo su subsistencia física sino por sobre todo su valor intrínseco”.
De acuerdo con ello, la Corte ha preceptuado dos requisitos que permiten acreditar la ocurrencia de una afectación al derecho fundamental al mínimo vital: “(i) que se vea afectada la única fuente de ingresos de la persona, o que existiendo alguna otra, ésta resulte insuficiente para garantizar la cobertura de sus necesidades; y (ii) que la afectación sea producto de un hecho injustificado y grave, que genere una situación crítica tanto a nivel económico, psicológico y social en la vida de la persona y su núcleo familiar.”[11]
Como se dijo en precedencia, el derecho fundamental al mínimo vital presenta una dimensión positiva y una negativa. La faceta positiva de este derecho fundamental presupone que el Estado está obligado a suministrar, a la persona que se encuentra en una situación en la cual no se puede desempeñar autónomamente y que compromete las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano. Respecto de la dimensión negativa, el derecho fundamental al mínimo vital constituye un límite que no puede ser traspasado por el Estado, en materia de disposición de los recursos materiales que la persona necesita para llevar una existencia digna.
En lo que respecta al tema que ocupa la atención de la Sala: el derecho a la pensión de invalidez, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que tanto la falta de respuesta a las solicitudes elevadas ante las entidades encargadas de resolver el asunto, como la consecuencia que se desprende, esto es, el retardo injustificado en el pago de las mesadas pensionales a las que presuntamente tienen derecho los tutelantes, afecta el derecho fundamental al mínimo vital de las personas, toda vez que se trata de sujetos de especial protección constitucional que no están en condiciones plenas de trabajar y, por tanto, se presume que no cuentan en la mayoría de los casos con los ingresos necesarios para su sostenimiento y el de su núcleo familiar[12].
Tratándose del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y su estrecha relación con el derecho fundamental al mínimo vital. Esta Corte ha manifestado, “para que la acción de tutela esté llamada a prosperar es necesario acreditar que la falta de reconocimiento, pago o reajuste de la prestación económica amenace o vulnere un derecho fundamental. Al respecto, es necesario tener en cuenta que para el caso de pensión de invalidez, en donde la persona ha sido incapacitada para laborar y además no cuenta con bienes de fortuna o con otro ingreso, la falta de pago de la pensión compromete de manera cierta su derecho al mínimo vital”[13].
5. Régimen constitucional y legal para otorgar pensión de invalidez por vía de tutela. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha sido enfática y reiterativa en cuanto al reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez, dadas las condiciones especiales con que cuentan las personas que sufren enfermedades catastróficas, crónicas, degenerativas o congénitas. En este aspecto, la Corte ha precisado que existe un problema en la determinación real o material de la pérdida de capacidad laboral de las personas que sufren este tipo de enfermedades, pues para acceder a tal pensión se exige como requisito esencial que la persona esté calificada con pérdida definitiva y permanente respecto a su capacidad para laborar[14].
Respecto a los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de esta prestación previstos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 (texto original), se estableció el acceso a la pensión de invalidez para los afiliados que acreditaran una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y que, a su vez, se encontraran en alguno de los siguientes eventos: (i) estuvieren cotizando al régimen y tuvieren aportes equivalentes a por lo menos 26 semanas, al momento de producirse el estado de invalidez; (ii) hubieren dejado de cotizar al sistema, pero acreditaren aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
Esta norma fue modificada por el artículo 11 de la Ley 797 de 2003 el cual estableció que el afiliado que hubiese perdido el 50% o más de su capacidad laboral debía: (i) en el caso de enfermedad común, acreditar 50 semanas de cotización en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez y su fidelidad de cotización para con el sistema debía ser de al menos el 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplieron 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez; (ii) para el caso de invalidez originada en accidente de trabajo, sólo se exigía el requisito de la cotización mínima de 50 semanas.
No obstante, esta disposición fue declarada inexequible por esta Corporación, en la sentencia C-1056 de 2003, debido a vicios de procedimiento en su formación.
Actualmente, los requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez fueron nuevamente modificados por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003[15], el cual dispuso que tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que sea declarado inválido en más de un 50 % y, además, acredite las siguientes condiciones:
(i) En caso de invalidez causada por enfermedad se exige “haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”.
(ii) En caso de invalidez causada por accidente se exige “haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su .fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Quedan exceptuados de dicha obligación “Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.” (Parágrafo 1º), así como “el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.” (Parágrafo 2º)
En este punto se debe precisar que por regla general para los casos de enfermedades o accidentes de origen común o laboral que conducen a una pérdida de capacidad laboral permanente, la fecha de estructuración de la invalidez coincide con la fecha de ocurrencia del hecho generador de la pérdida de la capacidad laboral. No obstante, en algunos casos, la fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral es diferente a la fecha de estructuración indicada en el dictamen médico de calificación de pérdida de capacidad laboral. En aquellas situaciones, la Corte ha determinado que la calificación de invalidez puede realizarse ya sea con base en la fecha en que se diagnosticó la enfermedad o en aquella en la que se presentaron los primeros síntomas, según lo que repose en la historia clínica; o en el caso de las enfermedades degenerativas en el momento en que la evolución de la enfermedad conllevó a la efectiva incapacidad para procurarse una subsistencia mínima a través del trabajo.
Por lo anterior, en muchas oportunidades dichas calificaciones no corresponden de manera cierta al momento concreto en el cual se produjo la pérdida de la capacidad laboral en la persona, hecho que genera una desprotección constitucional y legal de las personas discapacitadas[16]. Esta Corporación ha reconocido la protección que requieren las personas que sufren este tipo de enfermedades, por cuenta de la imprecisión y/o arbitrariedad en la fecha fijada de estructuración de la pérdida de su capacidad laboral, lo cual afecta el derecho fundamental a la seguridad social, particularmente en acceder y reconocer el derecho a la pensión de invalidez[17].
Dado que por circunstancias de salud a la persona le resulta imposible seguir desarrollando sus actividades laborales en condiciones normales, la apreciación de la pérdida de la capacidad laboral se torna fundamental con el fin de proteger el derecho fundamental a la seguridad social. Erradamente, en muchas oportunidades, las Juntas de Calificación de Invalidez al realizar una interpretación exegética, sitúan subjetivamente el momento a partir del cual se considera que una persona no puede seguir laborando y con esa primera calificación se torna inalcanzable el goce del derecho fundamental a la seguridad social en pensiones.
6. Análisis del caso en concreto
Mediante petición de 16 de agosto de 2013, Gloria Patricia Castro Medina, solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que considera tiene derecho. La entidad accionada, contestó por medio de Resolución de 17 de enero de 2014, negando el reconocimiento de la pensión de invalidez de la accionante con base en que: “la peticionaria no aportó al expediente pensional la ejecutoria del dictamen de la calificación del estado de invalidez emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, lo anterior es indispensable para poder tomar una decisión de fondo en cuanto al reconocimiento de la prestación, ya que conforme a la documentación aportada al expediente pensional no se evidencia si el dictamen quedo en firme o fue apelado ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez” (fl. 24).
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente –folio 8–, se tiene que mediante dictamen número 6915, del 25 de abril de 2013, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, evaluó la pérdida de la capacidad laboral de la accionante en 51.92 %, con fecha de estructuración del 2 de agosto de 2012.
Por otra parte, la Sala Octava observa que en el trámite de la acción de tutela, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, Caldas, en decisión de única instancia, proferida el 31 de enero de 2014, decidió conceder exclusivamente el derecho fundamental de petición “como garantía de la efectiva protección de la seguridad social, el mínimo vital y el derecho a la dignidad humana”, y ordenó a Colpensiones que resuelva de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que reclama la tutelante.
No obstante, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito, no emitió pronunciamiento alguno acerca de la titularidad del derecho prestacional que presuntamente le asiste a Gloria Patricia Castro Medina y que afecta el mínimo vital de ella y su familia, así como su dignidad humana. Adicionalmente, el fallo que se revisa, de fecha 31 de enero de 2014, que tuteló el derecho de petición de la accionante, omitió que la entidad accionada contestó el derecho de petición al negar el reconocimiento y pago de la pretendida pensión de invalidez, mediante Resolución de 17 de enero de 2014, acto administrativo anterior al fallo judicial.
En conclusión, considera la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional que la sentencia proferida el 31 de enero de 2014, en primera y única instancia, por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, deberá ser revocada toda vez que: i) descartó un pronunciamiento de fondo sobre la titularidad del reconocimiento prestacional solicitado, es decir, la definición del cumplimiento de los requisitos de la pensión de invalidez reclamada y la violación a su derecho fundamental de seguridad social en pensiones, y ii) concedió el amparo por el derecho fundamental de petición que no tenía lugar (carencia actual de objeto), toda vez que el derecho de petición presentado por la accionante fue resuelto con anterioridad al pronunciamiento judicial, mediante Resolución GNR 16008 de 17 de enero de 2014, en la cual Colpensiones decidió negar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por presunta falta de documentación aportada.
Ahora bien, procede la Sala a examinar de forma y de fondo el amparo deprecado.
En primer lugar, se tiene que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y expedito para proteger la amenaza o vulneración de derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y a la vida en condiciones dignas en cabeza de la accionante. También, existe prueba sumaria, como se expondrá a continuación, relativa a que la accionante ostenta la titularidad del derecho a la pensión de invalidez reclamado, así como de que ha desplegado cierta actividad administrativa tendiente a obtener la protección invocada, elevando derecho de petición ante la entidad accionada el día 16 de agosto de 2013.
En segundo lugar, se observa que la actora ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional, por cuanto es mujer, cabeza de familia (2 hijas a su cargo), y presenta un estado debilidad manifiesta por la invalidez que padece con 51.92 % de pérdida de la capacidad laboral. Así, en los términos del artículo 13 de la Constitución, Colpensiones deberá promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y se adopten las medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
En tercer lugar, esta Sala de Revisión considera pertinente la procedencia del amparo habida cuenta que la accionante es una persona especialmente protegida por la Constitución por cuenta de su condición física, que la antepone en una circunstancia excepcional de debilidad manifiesta. Todo lo anterior, conlleva a esta Sala a admitir en el estudio de forma el recurso de amparo, teniendo en cuenta que los otros medios judiciales ordinarios de defensa judicial resultan desproporcionados e ineficaces para la protección inmediata de los derechos fundamentales invocados, los cuales representan un alto grado de relevancia constitucional por cuanto en la demanda se arguye la necesidad de la prestación: “… tengo dos hijas a mi cargo, y he tenido que recurrir a la solidaridad de mis familiares y amigos, quienes me ayudan a conseguir el alimento diario para mi sustento y el de mi familia” (folio 4).
Ahora bien, respecto al fondo del asunto, encuentra esta Sala constitucional que Gloria Patricia Castro Medina, fue calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 51.92 %, estructurada el 2 de agosto de 2012, mediante dictamen No. 6915 del 25 de abril de 2013, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas.
Una vez, verificado el tiempo de servicios que consta en la Resolución GNR 16008 expedida por Colpensiones el 17 de enero de 2014, la Sala determina que desde el 2 de agosto de 2009 (3 años antes de la fecha de estructuración), Gloria Patricia Castro Medina cuenta con 145.73 semanas cotizadas, al haber realizado aportes casi en la totalidad de los tres años anteriores a la fecha de estructuración.
Lo anterior, excede ampliamente los requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y demuestra el derecho prestacional subjetivo a favor de la accionante, quien efectivamente cotizó más de 50 semanas dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. Finalmente, la Sala protegerá el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante, toda vez que afirma depender de la misma para mantener su mínimo vital y el de su núcleo familiar. Por tanto, se ordenará reconocer y pagar la pensión de invalidez a la cual la accionante tiene derecho.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia de 13 de agosto de 2013, proferida por el Juzgado 2° Civil del Circuito de Bogotá D.C. y, en su lugar, CONCEDER por las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo del derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital en cabeza de la accionante Gloria Patricia Castro Medina (C.C. 30.317.938).
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución Número GNR 16008 de 17 de enero de 2014, mediante la cual Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por la señora Gloria Patricia Castro Medina.
Tercero.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y pague la pensión de invalidez a favor de la ciudadana Gloria Patricia Castro Medina (C.C. 30.317.938), de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia, aclarando que puede abstenerse de pagar las mesadas que hayan prescrito.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SONIA MIREYA VIVAS PINEDA
Secretaria General (e)
[1] Ver, entre otras, las sentencias T-101 de 2012 y T-721 de 2012. En la sentencia T-129 de febrero 22 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, resaltó la excepción a la regla general de la improcedencia de la acción de tutela para reconocer derechos pensionales, cuando “los medios judiciales diseñados resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales en riesgo. Así pues, cuando el sujeto se encuentre ante la eventualidad de un perjuicio irremediable, de manera excepcional el juez de tutela podrá declarar la procedencia de este derecho”.
[2] T-688 de 2008.
[3] T-642 de 2010.
[4] Sentencia T-574 de 2013.
[5] La Sentencia T-080 de 2011, recordó que el derecho a la pensión de invalidez puede ser fundamental cuando está íntimamente relacionado con derechos de rango constitucional, como la vida, la integridad física, el trabajo y el mínimo vital. De esta manera, en aquellos casos en los que se logre evidenciar que la omisión en el reconocimiento de la pensión de invalidez amenaza gravemente la vida en condiciones dignas del accionante, procede la acción de tutela
[6] T-477 de 2013
[7] Ver sentencia T-474 de 2010.
[8] Ver, entre otras, las sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013.
[9] Sentencias T-426 de 1992, T-005 de 1995, SU-062 de 1999, entre otras.
[10] Consultar entre otras sentencias: T-211 de 2011, T-378 de 2012 y T-891 de 2013.
[11] Sentencia T-211 de 2011.
[13] T-043 de 2007
[14] Ver, entre otras, la sentencia T-690 de 2013.
[15] Ver sentencia C-428 de 2009, la cual declaró exequible el artículo, salvo la expresión: “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”.
[16] Sentencia T-163 de 2011.
[17] Ver, entre otras, las sentencias T-699A de 2007, T-710 de 2009, T-163 de 2011, T-690 de 2013.