T-627-16

           T-627-16             

Sentencia   T-627/16    

CARRERA   ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen especial/CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA   NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Evolución histórica    

El artículo 125 de la Carta Política   establece que el ingreso y desempeño de cargos públicos se ciñe, por regla   general, al régimen de carrera administrativa, salvo las excepciones   constitucionales y legales, entre las que se encuentran los cargos de elección   popular, los de libre nombramiento y remoción, y la situación de los   trabajadores oficiales (de vinculación legal y reglamentaria). A partir del   contenido normativo de este artículo, en armonía con el precepto 130 de la   Carta, es posible concluir que el constituyente previó también la posible   creación de regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen   constitucional o legal. La Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante   RNEC) históricamente ha gozado de un régimen diferencial de carrera, en primer   término de origen legal (específico) y, actualmente, de raigambre constitucional   (especial), en atención a lo dispuesto por el artículo 266 de la Constitución   Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Durante varios años han   surgido diversas interpretaciones en torno a la naturaleza del   mecanismo de provisión de cargos y   permanencia en el empleo de la entidad. Ante la   ambigüedad en la materia, la Sala Plena de esta Corporación ha tenido ocasión de   pronunciarse en algunas oportunidades sobre ciertas   reglas propias del sistema de carrera administrativa del ente electoral.    

CARRERA   ADMINISTRATIVA DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen exceptivo para desvinculación de servidores que ejercen   autoridad administrativa o electoral    

CARRERA   ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cargos de responsabilidad administrativa o electoral son de libre   remoción y no de libre nombramiento    

REGISTRADOR   NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Remoción de servidores que   ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral, implica hacer   explícita su motivación    

MOTIVACION DE   LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS EN   PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Garantía del   debido proceso y el derecho a la defensa y contradicción    

Esta Corporación ha destacado de manera   general que hace parte de las garantías del   debido proceso el derecho a la jurisdicción, que a su   vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y   autoridades administrativas, a obtener soluciones y decisiones motivadas en un   plazo razonable y a que estas puedan ser impugnadas ante las autoridades de   jerarquía superior. La motivación de las decisiones adquiere particular   relevancia en un Estado Social de Derecho, toda vez que se convierte en la   herramienta idónea para que los destinatarios de estas puedan conocer las   razones de la administración cuando resultan afectados sus intereses.    

PRECEDENTE   JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE MOTIVACION DE ACTO DE DESVINCULACION DE   FUNCIONARIOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia    

La jurisprudencia constitucional ha sido   explícita en vincular la  pertenencia de un empleo a la carrera   administrativa a la motivación del acto de desvinculación. Sobre este particular   existe un precedente consolidado, fundado en considerar que la adscripción de un   cargo público a la carrera incluso en provisionalidad, implica necesariamente   que el acto de retiro quede excluido de la facultad discrecional absoluta del   nominador y en consecuencia deba ser precedido de una motivación. Cuando ese   deber de motivación es incumplido, se está ante una evidente violación del   derecho al debido proceso y, en particular, al derecho de defensa y   contradicción, que puede ser reparada en determinadas condiciones, mediante la   acción de tutela. En estos casos, se configura como un derecho de raigambre   constitucional la motivación de la decisión de separación de un empleo,   pudiéndose, en consecuencia, plantear una pretensión autónoma por la vía de la   acción de tutela, orientada, no a obtener el reintegro del funcionario afectado,   sino la justificación del acto que genera la desvinculación.    

DEBIDO PROCESO   Y DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por Registraduría   al no motivar la desvinculación de funcionaria que ejercía cargo de   responsabilidad administrativa o electoral, esto es de libre remoción, que   requiere motivación    

La Registraduría Nacional del Estado   Civil vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la   contradicción, cuando declara la insubsistencia del nombramiento de un   funcionario en un cargo de régimen especial de carrera, de libre remoción, sin   mencionar siquiera de manera sumaria las razones y motivos por los cuales se   adoptó tal decisión. En estos supuestos, surge el deber de motivar el acto con   el fin de hacer efectiva la posibilidad de atacarlo ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativa y de esta forma el juez natural ejerza un control   jurídico de la determinación, constatando si se ajusta al orden vigente y si   corresponde a los mandatos superiores.    

ACCION DE TUTELA   PARA OBTENER REINTEGRO LABORAL-Improcedencia por   existir otro medio de defensa judicial y no acreditarse perjuicio irremediable    

Referencia: Expediente T-5637828    

Magistrada   Ponente:    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos   mil dieciséis (2016).                  

La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los   magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en   ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha   proferido la siguiente    

                 

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos   proferidos, en primera instancia, por la Sala Civil-Familia del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el quince (15) de abril de dos mil   dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por la Sala de Casación Civil de la   Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016),   dentro de la acción de tutela promovida por Patricia Eugenia Jiménez Massa   contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.    

El expediente de la referencia fue   seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Siete, mediante auto   proferido el veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016).    

I.  ANTECEDENTES    

1. Demanda y solicitud    

El cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis   (2016), la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa, actuando en nombre propio,   presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con   el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   defensa, al trabajo, al mínimo vital, a la unidad familiar, a la igualdad, a la   vida, a la salud y a la dignidad humana. Estos derechos se le habrían vulnerado,   desde su óptica, al emitirse la Resolución No. 2436 del treinta (30) de marzo de   dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual se declaró insubsistente su   nombramiento en el cargo de Delegada Departamental de Bolívar sin mediar   motivación alguna, aun cuando ello resultaba imperativo por estar ocupando un   cargo de carrera administrativa.    

La accionante fundamentó su solicitud de   tutela en los siguientes hechos:    

1.1. Mediante Resolución No. 0037 del quince   (15) de febrero del año dos mil uno (2001) fue vinculada laboralmente a la   Registraduría Nacional del Estado Civil en el cargo de Profesional Universitario   Código 3020-01, en provisionalidad, perteneciendo a la Oficina Electoral de la   Delegación Departamental de Bolívar y cumpliendo funciones de Coordinadora   Electoral y Registradora Especial[1].    

1.2. Señaló que este cargo lo ejerció hasta   el año dos mil cuatro (2004), momento en que en razón de su buen desempeño fue   designada mediante Resolución No. 0057 del primero (1) de marzo de dos mil   cuatro (2004) como Registradora Especial Código 0065-03 de Cartagena, en   propiedad, hasta el año dos mil once (2011)[2].    

1.3. Afirmó que durante los siete (7) años   que fungió en tal calidad fue encargada en varias ocasiones como Delegada   Departamental Código 0020 Grado 04[3],   siendo nombrada en propiedad mediante Resolución No. 13081 del veintinueve (29)   de noviembre del año dos mil once (2011).    

1.4. Indicó que por acto administrativo No.   2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016)[4] se declaró insubsistente   su nombramiento a partir del primero (1) de abril, sin mediar motivación alguna   ni debida justificación, a pesar de estar ocupando un cargo de carrera   administrativa. En palabras suyas “el cargo de Delegado Departamental del   Registrador Nacional del Estado Civil, es de carrera administrativa en virtud de   la denominación del mismo y en concordancia con la Ley 1350 de 2009 y sus   decretos reglamentarios, el cargo de Delegado Departamental grado 0020 código 04   se encuentra sujeto a concurso de mérito, el cual hasta la fecha no se ha   convocado a su concurso”[5].    

1.5. Narró que cuenta con cincuenta y cuatro   (54) años de edad[6]  y es madre cabeza de familia, puesto que los ingresos que percibe por su labor   en la Registraduría sustentan las necesidades de su hogar, integrado por un   nieto menor de edad[7]  y tres (3) hijos mayores de edad, dos (2) de ellos en estado de debilidad   manifiesta por presentar enfermedades congénitas y degenerativas (síndrome de   down[8]  y esclerosis múltiple[9])   que causan una total dependencia hacia terceros y demandan cuidados médicos   constantes[10].    

1.6. Tras acudir al mecanismo   constitucional, solicitó como medida provisional la suspensión de los efectos   jurídicos de la Resolución No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil   dieciséis (2016), a través de la cual se declaró la insubsistencia de su   nombramiento en el cargo de Delegada Departamental de Bolívar. Como objeto   material de protección invocó el reintegro en el cargo que venía ocupando y en   la misma sede de trabajo, en atención a las especiales condiciones de   vulnerabilidad de su núcleo familiar[11].    

2. Respuesta de la entidad accionada    

2.1. Una vez se avocó el conocimiento de la   presente acción de tutela por parte de la Sala Civil-Familia del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el cuatro (4) de abril de dos mil   dieciséis (2016), el Despacho ordenó notificar a la entidad accionada para que   ejerciera el derecho de defensa y contradicción[12] pero no accedió a la   medida cautelar solicitada, por considerar que no se acredita su urgencia.    

2.2. El Asesor   Jurídico de la Registraduría Nacional del Estado Civil presentó escrito de   respuesta ante la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Cartagena[13], solicitando (i)   declarar la improcedencia de la acción de tutela por desconocer su naturaleza   subsidiaria y residual, ya que la accionante contaba con otros mecanismos   destinados a controvertir el acto administrativo por medio del cual fue   desvinculada, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del   derecho, o (ii) denegar el amparo por inexistencia de vulneración por parte de   la entidad de los derechos fundamentales invocados y por ausencia de un   perjuicio irremediable.    

En relación con esta última petición, expuso   que el empleo desempeñado por la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa   correspondía a un cargo directivo de libre nombramiento y remoción al tenor de   lo dispuesto por los artículos 6, 52 y 61 de la Ley 1350 de 2009[14], marco legal que   reglamenta los diferentes empleos en la institución electoral. Precisó que se   trataba de un cargo de confianza en la medida en que los Delegados   Departamentales eran los representantes directos del Registrador Nacional en los   diferentes departamentos del país y les correspondía el desempeño de funciones   de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes,   programas y proyectos[15].   Advirtió que la naturaleza de dicho cargo en modo alguno resulta equiparable en   términos de permanencia y estabilidad con aquellos de carrera administrativa,   pues en estos opera una discrecionalidad por parte de la autoridad nominadora   reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional, de la que justamente se deriva la excepción a la regla general   de motivación de los actos administrativos de desvinculación del servicio.      

Frente a la situación particular de la   accionante, la entidad adujo la imposibilidad de aplicar la figura de la   estabilidad laboral reforzada toda vez que la señora Patricia (i) no ostentaba   la condición de madre cabeza de familia, pues tenía un vínculo matrimonial   vigente[16];   (ii) no se encontraba dentro de la categoría de prepensionada[17]; (iii) no padecía de   ningún tipo de discapacidad y, (iv) no probaba una grave afectación de su mínimo   vital como consecuencia del despido, pues incluso tiene propiedades en el   exterior[18].    

3. Pruebas relevantes que obran en el   expediente de tutela    

De los documentos allegados al expediente la   Sala destaca los siguientes:    

3.1. Acto de Declaración con fines   extraprocesales No. 285184 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016),   realizado en la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, en el que la señora   Patricia Eugenia Jiménez Massa declara: “Soy madre cabeza de familia, que   ejerzo la jefatura femenina del hogar y tengo bajo mi cargo, afectiva, económica   y socialmente en forma permanente a mis hijos discapacitados llamados Luis   Guillermo Díaz Jiménez, quien padece síndrome de down y Paola Patricia del Rio   Jiménez, quien le diagnosticaron esclerosis múltiple, y se encuentra en silla de   ruedas”[19].       

3.2. Declaración con fines extraprocesales   No. 851 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016), rendida ante la   Notaría Segunda del Círculo de Cartagena por el señor Paulo Andrés Ariza Aguas   Massa indicando:  “Declaro que conozco a la señora Patricia Eugenia Jiménez   Massa identificada con cédula No. 34980318, desde 1999, soy amigo de su hijo,   con el cual siempre he estudiado y me consta que siempre ha ejercido como madre   cabeza de familia y se a echo (sic) cargo de sus tres hijos, de los cuales dos   se encuentran discapacitados y ella responde por todos sus gastos”[20].    

3.3. Acto de Declaración con fines   extraprocesales No. 848 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016),   realizado en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, en el que la señora   Brenda Paola Benítez Martínez manifiesta: “Declaro que conozco a la señora   Patricia Eugenia Jiménez Massa identificada con cédula No. 34980318, desde el   año 2004, la conozco como madre cabeza de familia a cargo de tres hijos, a   quienes ha sacado adelante sin presencia ni ayuda de la figura paterna, nunca he   conocido la figura paterna, tiene un hijo en condiciones especiales, con   síndrome de down y una hija Paola Patricia del Rio Jiménez con esclerosis   múltiple, con discapacidad segundaria (sic) a esta enfermedad en silla de   ruedas, quien requiere ayuda y compañía tiempo completo y atención médica   frecuente. Declaro que es una mujer luchadora quien ha sacado adelante a sus   tres hijos con esfuerzo, sin ayuda financiera adicional a la de su ganancia   laboral”[21].    

3.4. Acto de Declaración con fines   extraprocesales No. 865 del cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016),   realizado en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, en el que el señor   Luis Felipe del Rio Jiménez, de veintinueve (29) años de edad, declara: “Soy   hijo de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa con C.C. No. 34.980.318, vivo   con ella, responde por mi económicamente y por mi hijo Simón del Rio Handke con   T.I No. 1047423719”[22].    

3.5. Resolución No. 6053 del veintisiete   (27) de diciembre de dos mil (2000), “Por la cual se establece el Manual de   Funciones y los Requisitos Específicos para los empleos de la planta de personal   de la Registraduría Nacional del Estado Civil”[23], que describe, en   detalle, las funciones inherentes al cargo de Delegado Departamental Código 0020   Grado 04 en materia de asuntos electorales, registro civil, identificación de   las personas así como sobre aspectos administrativos, financieros y de personal.   También señala los requisitos para ejercer dicho empleo con fundamento en lo   previsto en el artículo 35 del Decreto 2241 de 1986[24] y el artículo 2 de la   Ley 6 de 1990[25].    

3.6. Resolución No. 4074 del tres (3) de   mayo de dos mil trece (2013), por medio de la cual se nombra a la señora   Patricia Eugenia Jiménez Massa en el cargo de Delegada Departamental 0020-04 de   la Planta Global – Sede Central de la Registraduría Nacional del Estado Civil,   empleo de libre nombramiento y remoción y con facultad discrecional de   desvinculación, con una asignación básica mensual de cuatro millones novecientos   veinte mil cinco pesos ($4.920.005)[26].   La accionante tomo posesión en la misma fecha ante el Gobernador del   Departamento de Bolívar[27].    

3.7. Resolución No. 0165 del veintitrés (23)   de septiembre de dos mil trece (2013), “Por la cual se ordena el   reconocimiento y pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos   de los funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al   año 2013”, que concedió a favor de la funcionaria Patricia Eugenia Jiménez   Massa el noventa por ciento (90%) del monto cancelado al establecimiento   educativo especial donde cursaba estudios su hijo Luis Guillermo Díaz Jiménez   durante el primer semestre del año dos mil trece (2013), por valor de tres   millones cuatrocientos cincuenta y seis mil pesos ($3.456.000)[28].    

3.8. Resolución No. 0135 del veintiocho (28)   de abril de dos mil catorce (2014) “Por la cual se ordena el reconocimiento y   pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos de los   funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al año   2014”. A través de esta decisión se ordenó el pago del beneficio educativo   en la modalidad de educación especial para el hijo de la señora Patricia Eugenia   Jiménez Massa por valor del setenta por ciento (70%) del monto cancelado al   establecimiento durante el año lectivo dos mil catorce (2014), por un total de   dos millones ochocientos setenta y cuatro mil doscientos pesos ($2.874.200)[29].    

3.9. Resolución No. 0041 del diez (10) de   marzo de dos mil quince (2015) “Por la cual se ordena el reconocimiento y   pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos de los   funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al año   2015”. En este acto administrativo se dispuso reconocer el beneficio   educativo en la modalidad de educación especial para el hijo de la señora   Patricia Eugenia Jiménez Massa por valor del noventa por ciento (90%) del monto   cancelado al establecimiento durante el año lectivo dos mil quince (2015), es   decir un total de cuatro millones ciento trece mil pesos ($4.113.000)[30].    

3.10. Certificado del veintinueve (29) de   mayo de dos mil quince (2015) suscrito por el contador Luis Felipe Malo   Fernández, en el cual precisa que “revisado (sic) los archivos personales de   la Doctora Patricia Eugenia Jiménez Massa, identificada con la cédula de   ciudadanía número 34.980.318 expedida en Montería-Bolívar (sic), se pudo   establecer que recibe unos ingresos líquidos mensuales aproximados en la suma de   cinco millones cuatrocientos tres mil pesos mcte ($5.483.000) (sic), por   concepto de Delegada de la Registraduría Nacional del Estado Civil-Bolívar. Así   mismo se pudo establecer que tiene a su cargo a sus dos hijos discapacitados   así: Luis Guillermo Díaz Jiménez, discapacitado con su cédula de ciudadanía   número 1.047.463.038 expedida en Cartagena. Paola Patricia del Rio Jiménez,   discapacitada con enfermedad esclerosis múltiple identificada con su cédula de   ciudadanía número 45.563.557 expedida en Cartagena”[31].      

3.11. Certificación expedida por el Colegio   La Nueva Enseñanza de la ciudad de Cartagena el dieciocho (18) de marzo de la   presente anualidad, con la que se acredita que el joven Luis Guillermo Díaz   Jiménez, quien padece síndrome de down, se encuentra matriculado en la   institución para el año lectivo dos mil dieciséis (2016), cursando el grado   undécimo de la educación media académica. Se precisa, además, que cancela por   concepto de matrícula un total de quinientos setenta mil pesos ($570.000) y que   pensión mensual trecientos cincuenta mil pesos ($350.000)[32].    

3.12. Certificado expedido por la Gerencia   del Talento Humano-Grupo de Registro y Control de la Registraduría Nacional del   Estado Civil el cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), que indica en   detalle los diferentes cargos ejercidos por la accionante en la entidad, como a   continuación se transcribe:    

“Profesional   Universitario 3020-01 del 19 de febrero de 2001 al 31 de octubre de 2001, como   provisional. Del 01 de noviembre de 2001 al 16 de febrero de 2003, como   provisional.    

Registrador   Especial 0065-03 del 17 de febrero de 2003 al 09 de marzo de 2004, encargo en   libre nombramiento y remoción.    

Registrador   Especial 0065-03 del 10 de marzo de 2004 al 20 de mayo de 2009, en libre   nombramiento y remoción.    

Delegado   Departamental 0020-04 del 21 de mayo de 2009 al 31 de mayo de 2009, en encargo.    

Registrador   Especial 0065-03 del 01 de junio de 2009 al 30 de junio de 2010, en libre   nombramiento y remoción.    

Registrador   Especial 0065-03 del 21 de julio de 2010 al 20 de diciembre de 2010, en libre   nombramiento y remoción.    

Delegado   Departamental 0020-04 del 21 de diciembre de 2010 al 15 de agosto de 2011, en   encargo. Del 16 de agosto de 2011 al 28 de agosto de 2011, en encargo. Del 29 de   agosto de 2011 al 05 de octubre de 2011, en encargo. Del 06 de octubre de 2011   al 30 de noviembre de 2011, en encargo. Del 01 de diciembre de 2011 al 02 de   mayo de 2013, en encargo. Del 03 de mayo de 2013 al 31 de marzo de 2016, en   libre nombramiento y remoción”[33].    

En dicho documento se señala que la señora   Patricia Eugenia devengó en el último cargo desempeñado una asignación básica   mensual de cinco millones novecientos nueve mil cuarenta y un pesos   ($5.909.041), una prima técnica equivalente a dos millones novecientos cincuenta   y cuatro mil quinientos veintiún pesos ($2.954.521), y una prima mensual por   valor de un millón setecientos setenta y dos mil setecientos doce pesos   ($1.772.712). También se precisan las funciones esenciales del empleo como   Delegada Departamental[34].    

3.13. Certificación de afiliación expedida   por la EPS Cafesalud el diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016),   donde consta que la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa se encuentra afiliada   a la entidad desde el primero (1) de noviembre de dos mil uno (2001) en calidad   de cotizante dependiente, teniendo como único beneficiario a su hijo Luis   Guillermo Díaz Jiménez[35].    

3.14. Registro Único de Afiliados a la   Protección Social del diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016),   donde consta que la joven Paola Patricia del Rio Jiménez se encuentra afiliada   en el régimen contributivo de la Nueva EPS en calidad de cotizante principal,   desde el primero (1) de noviembre de dos mil trece (2013)[36].    

3.15. Concepto del Procurador 10 Judicial II   de Familia de Cartagena[37]  del cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), en el que solicita evaluar   las implicaciones materiales de declarar insubsistente a una funcionaria de   libre nombramiento y remoción que ostenta la calidad de madre cabeza de familia,   a cargo de dos (2) hijos en condición de discapacidad sobre quienes justamente   se predica una protección constitucional reforzada. Advierte acerca de la   necesidad de garantizar la efectividad de los derechos de los niños, las niñas y   los adolescentes por encima de los de los demás[38].    

3.16. Copias de los registros civiles de   nacimiento de los tres (3) hijos de la accionante, Paola Patricia del Rio   Jiménez, Luis Felipe del Rio Jiménez y Luis Guillermo Díaz Jiménez, así como de   su nieto Simón del Rio Handke. En el orden enunciado, la edad actual corresponde   a treinta y un (31) años, veintinueve (29) años, veintidós (22) años y ocho (8)   años[39].    

4.  Decisión del juez de tutela de primera instancia    

La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior   del Distrito Judicial de Cartagena, mediante decisión del quince (15) de abril   de dos mil dieciséis (2016), concedió transitoriamente el amparo, ordenando a la   Registraduría Nacional del Estado Civil reintegrar a la accionante al cargo que   venía desempeñando al momento de su despido o a otro de similares condiciones.   Aclaró que dicha orden permanecería vigente durante el término en que la   autoridad judicial competente tardara en decidir de fondo el asunto,   considerando que la tutelante debía acudir a la jurisdicción administrativa en   un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.    

El Despacho advirtió que aunque en los   cargos de libre nombramiento y remoción opera cierta discrecionalidad que   autoriza al nominador a proferir actos de desvinculación del servicio sin   necesidad de motivación alguna, tratándose de sujetos de especial protección   constitucional dicha facultad debe acompasarse y justificarse teniendo en cuenta   la estabilidad laboral reforzada de la que gozan. En este caso, la Registraduría   olvidó que la actora tenía la calidad de madre cabeza de familia, a cargo de dos   (2) jóvenes en condición de discapacidad que dependen de sus ingresos para   subsistir. Por ello, la acción de tutela es el medio procedente para proteger   los derechos afectados en aras de evitar la consumación de un perjuicio   irremediable.    

5. Impugnación presentada por la   Registraduría Nacional del Estado Civil    

5.1. El veinte (20) de abril de dos mil   dieciséis (2016), el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional   del Estado Civil impugnó la sentencia de tutela de primera instancia,   peticionando revocar el fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cartagena y, en consecuencia, declarar   improcedente el amparo[40].   Reiteró como argumentos, (i) que la declaratoria de insubsistencia de la señora   Patricia Eugenia obedeció a la naturaleza misma del empleo de Delegado   Departamental, esto es de libre nombramiento y remoción; (ii) la falta de   pruebas en torno a la condición de debilidad manifiesta de la accionante, en   especial su calidad de madre cabeza de familia, señalando que la responsabilidad   frente a sus hijos no era exclusiva suya sino compartida con los padres de estos[41],   y (iii) la ausencia de un perjuicio irremediable, dado que por las condiciones   profesionales y la experiencia de la tutelante en diferentes entidades[42] puede fácilmente   conseguir otro empleo para satisfacer su mínimo vital y el de su familia.    

5.2. Por medio de escrito del diecinueve   (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la entidad amplió el alcance de la   impugnación aclarando lo siguiente: “Que se tutelen derechos alegados por   quienes pretenden valerse de condiciones que no ostentan y les permitan   permanecer en cargos de libre nombramiento y remoción, genera inestabilidad   institucional, pues estos cargos materializan la desconcentración administrativa   de una entidad. Cabe decir, que dicha desconcentración y confianza otorgada por   el legislador para cargos como el que aquí nos ocupa, radica en cumplir con   efectividad la función misional endilgada, con la confianza legítima que se   deposita en el funcionario a quien se le encomienda tal responsabilidad”[43].    

6. Incidente de desacato presentado por   la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa    

Mediante escrito del veintiuno (21) de abril   de la presente anualidad la accionante presentó ante el juez de primera   instancia incidente de desacato[44].   En su criterio, la Registraduría Nacional del Estado Civil no dio cumplimiento   integral al fallo de tutela que ordenó su reintegro en el cargo de Delegada   Departamental, toda vez que a través de la Resolución No. 2996 del dieciocho   (18) de abril de dos mil dieciséis (2016)[45],   la entidad accionada efectuó un nuevo nombramiento teniendo en cuenta que (i)   tuvo que posesionarse una vez más ante el Gobernador del Departamento y solo en   ese momento fue incluida en nómina; (ii) se interrumpió el tiempo de servicio   prestado, afectándose las cotizaciones en salud y pensiones que venía   realizando, y (iii) no le cancelaron los emolumentos dejados de percibir durante   el periodo que permaneció cesante. Precisó que posesionada en el cargo fue   víctima de acoso laboral, ya que por medio de la Resolución No. 3012 del   dieciocho (18) de abril de dos mil dieciséis (2016) le quitaron las funciones   administrativas, financieras, de personal, registro civil e identificación que   anteriormente ejercía quedando únicamente con aquellas de carácter electoral.   Además, la despojaron de su oficina e implementos de trabajo y su correo   institucional se suprimió, todo con la intención de provocar su eventual   renuncia.     

Para finalizar, aclaró que la entidad había   incurrido en falsedad al contestar la acción de tutela pues (i) su vínculo   matrimonial con el señor Luis Guillermo Díaz Gordillo se encontraba disuelto[46]; (ii) el pago de la   seguridad social de su hija Paola Patricia era responsabilidad suya, dada la   imposibilidad de la joven para trabajar, aclarando que fungía como cotizante   principal en la Nueva EPS pues esta condición otorgaba mayores beneficios para   una persona que demandaba tratamientos médicos especiales y altamente costosos[47], y (iii) precisó que no   contaba con ninguna propiedad inmobiliaria en Panamá, tal como se desprendía de   los certificados expedidos por la Dirección General de Comercio Interior del   Ministerio de Comercio e Industrias de ese país, el diecinueve (19) de mayo de   dos mil dieciséis (2016)[48].    

7. Decisión de la Sala Civil-Familia del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena sobre el incidente de   desacato    

Mediante decisión del dos (2) de mayo de dos   mil dieciséis (2016), la autoridad judicial resolvió no dar apertura al trámite   incidental pues “de acuerdo con lo informado por la Registraduría Nacional   del Estado Civil en el escrito de 27 de abril de 2016, […] a través de la   Resolución No. 2996 del 18 de abril de 2016, se reintegró a la accionante para   desempeñar el cargo de Delegado Departamental 0020-04, en la Circunscripción   Electoral de Bolívar”[49].    

8. Decisión del juez de tutela de segunda   instancia    

La Sala de Casación Civil de la Corte   Suprema de Justicia, mediante decisión del dos (2) de junio de dos mil dieciséis   (2016), confirmó la providencia de primera instancia. Para arribar a esta   postura reiteró la calidad de sujeto de especial protección constitucional de la   accionante así como de su núcleo familiar y la grave afectación de las   condiciones materiales de existencia en términos de dignidad, como consecuencia   de la desvinculación del servicio sin aducirse justificación alguna por parte de   la Registraduría Nacional del Estado Civil.      

iI.   Consideraciones y fundamentos    

1. Competencia    

Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro   del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos   86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia   con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Presentación del caso y planteamiento   del problema jurídico    

2.1. Conforme a las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y la   información obrante en el expediente, el asunto analizado es el siguiente: en el   año dos mil uno (2001) la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa ingresó a   laborar al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Inicialmente,   mediante Resolución No. 0037 del quince (15) de febrero de dos mil uno (2001),   fue designada en provisionalidad para desempeñar el cargo de Profesional   Universitario 3020-01 de la Delegación Departamental de Bolívar, durante un   término de ocho (8) meses. Transcurrido el tiempo fue nuevamente nombrada en el   mismo cargo y en provisionalidad, a partir del primero (1) de octubre, a través   de la Resolución No. 0261 del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil uno   (2001). En ejercicio de este nombramiento asumió funciones de Registradora   Especial 0065-03 de Cartagena[50],   hasta que tomó posesión del empleo, en propiedad, por decisión contenida en la   Resolución No. 0057 del primero (1) de marzo de dos mil cuatro (2004).    

Durante nueve (9) años permaneció   laborando en tal calidad y en varias ocasiones fue encargada para desempeñar   funciones de Delegada Departamental 0020-04[51].   El tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) presentó   renuncia al cargo de Registradora Especial[52]  y, simultáneamente, a través de la Resolución No. 4074 de esa fecha fue nombrada   en la Planta Global Sede Central de la Registraduría Nacional del Estado Civil   para desempeñar el cargo de Delegada Departamental 0020-04 en la Circunscripción   Electoral de Bolívar, siendo este empleo de libre nombramiento y remoción, según   se indicó en la misma[53].  Por acto administrativo No.   2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016) su nombramiento se   declaró insubsistente, terminándose de esta manera la vinculación laboral con la   entidad electoral.    

2.2. Bajo esta premisa, corresponde entonces   resolver el siguiente problema jurídico ¿vulnera la Registraduría Nacional del   Estado Civil los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la   contradicción de una persona que desempeña, en el marco del régimen especial de   carrera administrativa, un empleo de libre remoción (cargo de autoridad   administrativa o electoral – Delegada Departamental), al declarar la   insubsistencia de su nombramiento mediante un acto administrativo no motivado?      

2.3. Esquema de la exposición: Para efectos de resolver el   problema jurídico, la Sala de Revisión (i) analizará la procedencia del   mecanismo de amparo en el caso concreto; (ii) reiterará la jurisprudencia   relacionada con el régimen especial de carrera de la   Registraduría Nacional del Estado Civil y (iii) la omisión de motivar los actos   administrativos que declaran la desvinculación de funcionarios pertenecientes a   la carrera administrativa. Sobre estas premisas, se (iv)   planteará la solución del caso concreto.    

3. Cuestión previa. La acción de tutela   presentada por Patricia Eugenia Jiménez Massa es procedente para buscar la   protección de sus derechos fundamentales    

3.1.   Legitimación para actuar    

3.1.1. Legitimación por activa. De   acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho   a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[55]. El artículo 10 del   Decreto 2591 de 1991[56],   establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo   momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus   derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.   Los poderes se presumirán auténticos”. En esta oportunidad, la señora   Patricia Eugenia Jiménez Massa actúa en defensa de sus derechos e intereses,   razón por la cual se encuentra legitimada para intervenir en esta causa.    

3.1.2.  Legitimación por pasiva. De conformidad con el   artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[57], “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de   las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de   los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. En este orden de   ideas, la entidad pública accionada está legitimada como parte pasiva en el   proceso de tutela, al imputársele en su condición de empleador de la   peticionaria la presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda.    

3.2. En el presente asunto se cumple con   el requisito de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela    

3.2.1. Inmediatez. La procedibilidad   de la acción de tutela está, además, supeditada al cumplimiento del requisito de   inmediatez. Este exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en   relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos   fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente   entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo   momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de   protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es decir que, pese a no   contar con un término en abstracto y preestablecido para efectuar la   presentación, debe existir necesariamente una correspondencia entre la   naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna.    

Para verificar el cumplimiento del principio   de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta   violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable[58]. En el caso concreto,   la acción de tutela que se revisa se radicó el cuatro (4) de abril de dos mil   dieciséis (2016). La demanda fue admitida esa misma fecha por la Sala   Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. El hecho   generador de la vulneración lo constituye la expedición de la Resolución No.   2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual   se declaró, a partir del primero (1) de abril, la insubsistencia del   nombramiento de la señora Jiménez Massa en el cargo de Delegada Departamental   0020-04, asignado a la Circunscripción Electoral de Bolívar. Es decir,   transcurrieron cinco (5) días hasta el momento en que ejerció el amparo para la   protección de sus derechos, término respecto del cual no surge reparo alguno   pues resulta ampliamente razonable, y denota una actitud diligente y célere de   parte de la tutelante.    

3.2.2. Subsidiariedad. La   Registraduría Nacional del Estado Civil argumentó que la subsidiariedad es un   presupuesto sine qua non para la procedencia de la tutela contra actos   administrativos de desvinculación de funcionarios públicos del servicio, dado   que este mecanismo constitucional no puede ser empleado como medio alterno o   complementario para la solución de controversias que deben dirimirse en su   escenario natural (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho)[59],   so pena de lesionar la autonomía e independencia judicial de los funcionarios a   quienes el legislador les otorgó competencia para conocer de estos asuntos.    

3.2.2.1. De conformidad con los artículos 86   de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991[60], la acción de tutela es   un mecanismo preferente y sumario de protección de los derechos fundamentales de   las personas cuando estos se vean amenazados por la acción u omisión de una   autoridad pública o excepcionalmente de un particular. Esta acción se   caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que será procedente   cuando (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o, de existir, no sea   eficaz por las circunstancias del caso concreto, o las condiciones personales de   vulnerabilidad o debilidad del afectado[61], o (ii) se promueva   como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable[62].    

Sobre el asunto que ocupa la atención de la Sala, la   jurisprudencia constitucional ha entendido que por regla general el mecanismo   judicial previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir  los actos   administrativos por medio de los cuales la administración decide separar a sus   funcionarios de los cargos es el medio de control de nulidad y restablecimiento   del derecho, ejercido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[63]. No obstante,   en relación con los empleados públicos que han sido retirados sin la debida   motivación del acto administrativo de desvinculación, la Corte ha optado por   proteger sus derechos fundamentales por vía de tutela.    

En forma pacífica las Salas de Revisión de esta   Corporación han manifestado que la acción de tutela procede como mecanismo   judicial definitivo con el fin de proteger el derecho fundamental al debido   proceso, pese a no estar en presencia de un perjuicio irremediable, cuando la   autoridad nominadora no motiva el acto administrativo de retiro de un   funcionario, debiendo hacerlo; con el fin de que pueda oponerse a la decisión   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con pleno conocimiento de   las razones de su desvinculación, en garantía del derecho de contradicción y defensa[64].    

Al respecto, la Sala Quinta de Revisión en la sentencia   T-1240 de 2004[65]  consideró:    

“En ese contexto, es claro que no hay mecanismo alternativo de defensa judicial   orientado a obtener que la Administración produzca esa motivación, que, como ha   dicho la jurisprudencia, resulta indispensable para establecer si ha habido una   lesión de los derechos fundamentales. Por consiguiente, resulta en este caso   procedente la tutela como mecanismo definitivo, porque la decisión que resuelva   que hay lugar al amparo, conduciría a una actuación de la Administración que es   autónoma de los procesos contencioso administrativos que podrían suscitarse a   partir del acto de desvinculación. En efecto, la orden de protección, en el   evento de resultar ella procedente, se orientaría a obtener que la   Administración motive el acto de desvinculación, si existe una razón para la   misma, caso en el cual se abriría la puerta para que, si la afectada lo   considera del caso, acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.    

3.2.2.2. En el presente caso se debate si la decisión   de la Registraduría Nacional del Estado Civil de desvincular del servicio a la   peticionaria a través de un acto administrativo inmotivado, afecta de manera   grave y directa sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. Los   elementos de juicio aportados al proceso ponen de presente una situación   constitucional relevante que involucra el goce efectivo de garantías básicas de   sujetos especialmente protegidos. La señora Patricia Eugenia Jiménez Massa es   madre de dos (2) personas que presentan discapacidades físicas relevantes,   denominadas síndrome de down y esclerosis múltiple[66].   Por razón de estas patologías, su derecho a la salud requiere de una salvaguarda   superior en tanto los afectados demandan naturalmente unos cuidados y   requerimientos particulares, como servicios y procedimientos médicos que   incluyen el pago de una enfermera, medicamentos, terapias, citas médicas y   controles permanentes[67].   En atención a su dificultad para laborar, la garantía de la seguridad social es   responsabilidad de la tutelante, quien asegura tener a su hijo Luis Guillermo   como beneficiario de la EPS Cafesalud y aporta en nombre de su hija Paola   Patricia como cotizante principal de la Nueva EPS[68].    

De acuerdo con la jurisprudencia de esta   Corporación, los derechos de las personas en condición de discapacidad deben ser protegidos de manera preferente según los principios   específicos de la Carta Superior que otorgan una protección constitucional   reforzada en su beneficio, y están contenidos en los artículos 2[69], 13[70], 47[71] y 54[72]. La protección constitucional antes descrita   está acorde con los instrumentos internacionales que se han suscrito con el fin   de garantizar a estas personas el goce pleno en condiciones de igualdad de todos   los derechos humanos y libertades fundamentales[73] y en armonía con las diferentes regulaciones legislativas proferidas a nivel interno que   han definido mecanismos de protección para las personas en situación de   discapacidad[74].    

3.3. Por las razones expuestas, la acción de   tutela es el mecanismo adecuado para entrar a ponderar y analizar la presunta   lesión de los derechos fundamentales invocados por la señora Jiménez Massa como   consecuencia de su desvinculación del servicio, advirtiendo, en todo caso, que   el amparo estará sometido a la satisfacción de reglas jurisprudenciales,   específicas, relacionadas con la motivación de actos administrativos en este   caso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las condiciones específicas que se   acreditan en este caso y permiten superar el requisito de subsidiariedad, no   implica reconocimiento de estatus alguno frente a la situación que de fondo debe   abordarse.     

Superado el análisis de procedibilidad, la   Sala pasa a analizar la reiterada jurisprudencia en la materia objeto de debate.    

4. El régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del   Estado Civil    

4.1. Uno de los tópicos de   mayor controversia en este proceso, de acuerdo con la situación fáctica   expuesta, ha sido la determinación de la calidad de empleada de carrera o de   libre nombramiento y remoción de la actora en la Registraduría Nacional del   Estado Civil. Al respecto, la parte accionada ha argumentado que el cargo de la   señora Patricia Eugenia Jiménez Massa es de libre nombramiento y remoción, pues   así fue establecido en el Decreto 1014 de 2000[75],   en la Ley 1350 de 2009[76]  y en la Resolución de nombramiento No. 4074 del tres (3) de mayo de dos mil   trece (2013), y, por lo tanto, su desvinculación no debía motivarse. Por su   parte, la demandante sostiene que su cargo era de carrera, que debe proveerse   mediante concurso de méritos y que, en esas condiciones, su retiro sí debía   estar precedido por un acto administrativo motivado[77].    

La Sala Primera   de Revisión considera relevante realizar una breve referencia al régimen   especial de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado   Civil, considerando que en los últimos años ha tenido una evolución histórica   particular. En virtud de estas transformaciones, es preciso identificar la   naturaleza actual del cargo ejercido por la accionante en la entidad, pues sobre   dicha base se construye la solución al problema jurídico planteado y el remedio   constitucional adecuado[78].    

4.2. El artículo 125 de la Carta Política[79] establece que el   ingreso y desempeño de cargos públicos se ciñe, por regla general, al régimen de   carrera administrativa[80],   salvo las excepciones constitucionales y legales, entre las que se encuentran   los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, y la   situación de los trabajadores oficiales (de vinculación legal y reglamentaria).   A partir del contenido normativo de este artículo, en armonía con el precepto   130 de la Carta[81],   es posible concluir que el constituyente previó también la posible creación de   regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen constitucional o   legal[82].    

4.3. La   Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) históricamente ha   gozado de un régimen diferencial de carrera, en primer término de origen legal   (específico) y, actualmente, de raigambre constitucional (especial), en atención   a lo dispuesto por el artículo 266 de la Constitución Política, modificado por   el Acto Legislativo 01 de 2003[83].   Durante varios años han surgido diversas interpretaciones en torno a la   naturaleza del mecanismo de   provisión de cargos y permanencia en el empleo de la entidad[84]. Ante la ambigüedad en la materia, la Sala Plena de esta Corporación   ha tenido ocasión de pronunciarse en algunas oportunidades sobre ciertas reglas propias del sistema de carrera administrativa   del ente electoral[85].    

La doctrina   sobre la validez constitucional de ese sistema particular se mantuvo invariable   en sus aspectos esenciales hasta la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01   de 2003.  Esta reforma a la Carta Política tuvo como objeto fortalecer el   régimen democrático a partir de la modificación de diversos contenidos   normativos, entre ellos, los relacionados con la organización electoral, todo   con la intención particular de conducir a una mayor participación política de   los ciudadanos en los procesos democráticos y en los partidos políticos, a   través del robustecimiento de los mismos y del otorgamiento de garantías a la   colectividad sobre el eficaz cumplimiento de las normas que los rigen, así como   de los principios que los gobiernan[86].    

Dentro de los   contenidos de la enmienda constitucional en comento, y en relación con los   asuntos que interesan a esta decisión, se encuentra la  reformulación del   artículo 266 superior[87]  en lo que respecta a (i) la instauración de una carrera administrativa especial   en la RNED de origen constitucional, a la cual se ingresará exclusivamente por   concurso de méritos; (ii) la inclusión en ese sistema de carrera de mecanismos   para el retiro flexible, en atención a las necesidades del servicio, y   (iii) la previsión expresa de que los cargos de responsabilidad administrativa o   electoral, como el de Delegado Departamental,  serán de libre remoción, de   conformidad con la ley[88].    

4.3.1. Las características del régimen especial de la Registraduría fueron   explicadas a profundidad por la Corte en la sentencia C-230A de 2008[89]. En esa oportunidad la   Sala Plena de la Corporación se ocupó de la demanda formulada contra varias   disposiciones del Código Electoral[90].   Tras analizarse cuestiones relacionadas con la organización y las funciones asignadas a la entidad, se arribó a   cuatro (4) conclusiones fundamentales: (i) a partir del Acto Legislativo   01 de 2003 la Registraduría Nacional del Estado Civil posee un régimen especial   de carrera, es decir “salvo las excepciones que disponga la ley, todos los   empleos de la Registraduría pertenecen a la carrera administrativa especial y   deberán ser provistos mediante concurso de méritos”[91]. (ii) En ese   marco, por expresa disposición constitucional, los cargos de responsabilidad   administrativa o electoral pertenecen a este sistema, pues su ingreso solo puede   darse por méritos, si bien son de libre remoción[92]. En otros términos, en   el régimen de la Registraduría se combina el ingreso por mérito y la libre   remoción[93].   (iii) El atributo de “carrera” se predica de los cargos, no de los funcionarios[94]. En ese sentido, cuando   el nombramiento se produce en virtud de los resultados del concurso de méritos,   se hace “en propiedad”, y cuando se realiza porque el concurso no se ha   desarrollado, o para suplir una vacancia temporal, el nombramiento es efectuado   en “provisionalidad”. En cualquier caso, enfatizó la Sala Plena, el nominador se   encuentra vinculado al resultado de los concursos[95]. (iv) Como el   Acto Legislativo 01 de 2003 previó el carácter de carrera para los cargos de la   entidad, sus funcionarios al momento de proferirse la sentencia C-230A de 2008,   ocupaban cargos de carrera en provisionalidad. En este punto, se reiteró la   subregla establecida en un amplio número de pronunciamientos, de acuerdo con la   cual los empleados que ocupan cargos de carrera en provisionalidad son   acreedores de una estabilidad laboral relativa, que se traduce en que su retiro   solo puede efectuarse mediante resolución motivada, como garantía del debido   proceso y condición para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción[96].    

4.4. En el año   dos mil nueve (2009), se expidió la Ley 1350 del seis (6) de agosto[97].   Este cuerpo normativo estableció en su artículo 6 la existencia de cargos de   libre nombramiento y remoción en la entidad, entre los cuales incluyó el de   Delegado Departamental[98].   Sin embargo, la constitucionalidad de esa disposición fue condicionada, a través   de la sentencia C-553 de 2010[99],   “en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí   regulados [eran] de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual   [debían] ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos”.   Dentro de sus consideraciones, la Sala Plena precisó que con el fin de evitar   que la libre remoción se tradujera en la repetición de las prácticas de   permanencia en la entidad, asociadas a la filiación política, la pertenencia de   un empleo a la carrera especial de la Registraduría conlleva la obligación en   cabeza del nominador de motivar el acto de retiro del empleado que lo ocupaba,   aún en provisionalidad, so pena de configurarse una vulneración al debido   proceso del trabajador.    

Para arribar a esta conclusión, se estimó   que las reglas relativas a la motivación de un acto de desvinculación del   servicio de quienes ejercen cargos de carrera administrativa, incluso en   provisionalidad, son aplicables, mutatis mutandis al régimen especial de   carrera administrativa de la RNEC.  Ello es así, por cuanto la Constitución   ha reconocido un régimen exceptivo para el retiro de los servidores que ejercen   empleos de autoridad administrativa o electoral, quienes acceden por concurso de   méritos pero pueden ser removidos libremente. Además, se le confió al legislador   la regulación de ese particular, sin que al momento del fallo se hubiera   expedido tal normatividad. Por ende, la Corte exhortó al Congreso para que   adoptará la legislación que, en desarrollo del artículo 266 superior, regulará   las condiciones para la libre remoción de los servidores públicos de la   Registraduría que ejercen cargos de autoridad administrativa o electoral,   apuntando entre otros asuntos, a que tal desvinculación sea compatible con la   índole de carrera administrativa de tales empleos, lo que obliga a que el acto   de retiro contenga criterios de motivación. En detalle se dijo lo siguiente:    

“La consecuencia   necesaria de las premisas expuestas es que, mientras la citada regulación es   promulgada por el Congreso, el Registrador Nacional del Estado Civil conserva la   facultad para ejercer la libre remoción de los servidores públicos que ejerzan   cargos de responsabilidad administrativa o electoral, puesto que esa competencia   se deriva del artículo 266 C.P. y es reiterada en la norma objeto de análisis.    Sin embargo, es necesario advertir que tal facultad, según se ha expuesto, debe   ser compatible con la pertenencia a la carrera administrativa especial de la   RNEC que la Constitución ha conferido a dichos cargos, lo que implica que el   acto de desvinculación, a pesar de recaer en la órbita funcional del Registrador   Nacional, debe hacer explícita su motivación. Además, como sucede con todas las   expresiones del poder público, dicho acto de desvinculación del empleo no puede   llevarse a cabo de modo irrazonable o arbitrario, sino que en todo caso debe ser   compatible con la garantía de los derechos constitucionales de que son titulares   los servidores públicos y con el cumplimiento de los fines del Estado; sin que   pueda tornarse en vehículo que ampare la desviación de poder, las prácticas   clientelistas o, en general, toda forma de ejercicio ilegítimo o carente de   sustento de la potestad de remoción”.      

4.5. En virtud de lo expuesto, puede   concluirse que el régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del   Estado Civil se caracteriza por (i) el ingreso mediante concurso a todos los   cargos de la entidad, sin perjuicio de que, en ejercicio de su libertad de   configuración y atendiendo a un criterio de razón suficiente, el legislador   establezca cargos que se exceptúen y se cataloguen como de libre nombramiento y   remoción[100];   (ii) el retiro flexible y la libre remoción para los empleados de   responsabilidad electoral o administrativa como el de Delegado Departamental.   Sin embargo, (iii) la libre remoción debe armonizarse con el respeto por   el mérito, de manera que (iv) la desvinculación, en este régimen   especial, está condicionada a la expedición de un acto administrativo motivado,   es decir, en el que se hagan explícitas las razones que dan lugar a la   desvinculación del funcionario[101].    

Ahora bien, en razón a que (i) los cargos de   responsabilidad administrativa o electoral dentro del sistema de carrera   especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil cuentan con un régimen   mixto, esto es, de ingreso por concurso y retiro categorizado como de “|libre   remoción”, en los términos previstos por la ley, y a que (ii) la Corte   Constitucional fijó como regla, ante la inexistencia de tal regulación, que los   actos de desvinculación en estos casos debían ser motivados, como ocurre   mutatis mutandis, en relación con los cargos de carrera administrativa   provistos en provisionalidad, (iii) procede la Sala a hacer referencia a esta   última línea jurisprudencial.    

5. La omisión de motivar los actos   administrativos que declaran la desvinculación de un funcionario de carrera   constituye violación al debido proceso, a la defensa y a la contradicción    

5.1. La Registraduría Nacional del Estado   Civil en el curso del proceso que se revisa ha señalado que el acto   administrativo mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Patricia   Eugenia Jiménez Massa fue expedido por el nominador haciendo uso de la facultad   discrecional predicable de la naturaleza del empleo desempeñado (libre   nombramiento y remoción). Por esta razón, no requiere motivación alguna y   conserva la presunción de legalidad. Sin embargo, según quedó expresado en el   acápite anterior, la entidad accionada cuenta con un régimen especial de   carrera, en el marco del cual la insubsistencia de los nombramientos en cargos   de responsabilidad administrativa o electoral, como el de Delegado   Departamental, debe efectuarse a través de un acto administrativo motivado.      

5.2. Desde sus inicios, la jurisprudencia   constitucional ha reconocido que el debido proceso, consagrado en el artículo 29   del texto superior como derecho[102],   es “el conjunto de garantías previstas en el   ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del   individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante   su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la   justicia”[103].  Como garantía fundamental de regulación positiva, el preámbulo de la   Constitución consagra la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia   al interior del ordenamiento jurídico. Para su consecución, el artículo 2   superior establece entre los fines esenciales del Estado el de asegurar “la   convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.    

Esta Corporación ha destacado de manera   general que hace parte de las garantías del debido   proceso el derecho a la jurisdicción, que a su vez   implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades   administrativas, a obtener soluciones y decisiones motivadas en un plazo   razonable y a que estas puedan ser impugnadas ante las autoridades de jerarquía   superior. La motivación de las decisiones adquiere particular relevancia en un   Estado Social de Derecho, toda vez que se convierte en la herramienta idónea   para que los destinatarios de estas puedan conocer las razones de la   administración cuando resultan afectados sus intereses. En la sentencia C-054 de   1996[104],   tras analizarse la constitucionalidad de los artículos 33 y 79 (parcial) de la   Ley 190 de 1995[105]  se señaló que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna   y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la   obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como   elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la   administración”. Esta se orienta “al convencimiento de las   partes, eliminando cualquier arbitrariedad y facilitando el saber por qué se   tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad de los recursos. Pone   de manifiesto la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico y por   consiguiente, la motivación se puede caracterizar como la explicación, dada por   la Administración, mediante fundamentación jurídica, de la solución que se da al   caso concreto”[106].    

5.3. La Corte Constitucional ha sido   exigente en el deber de motivación, particularmente, de actos administrativos.   El fundamento jurídico se encuentra previsto en el artículo 209 de la   Constitución Política, de acuerdo con el cual la función pública está al   servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los   principios de eficacia, publicidad, entre otros. Además, en lo preceptuado en el   artículo 42 de la Ley 1437 de 2011[107]  que establece que las decisiones administrativas deben ser motivadas. Tomando   como base estas disposiciones, por regla general, los actos administrativos a   través de los cuales se adoptan determinaciones de diversa naturaleza deben   expresar los motivos o causas que los sustentan, puesto que de esa forma se le   da una información al juez que ejerce el control jurídico de esos actos,   verificando si se ajustan al orden vigente y si corresponden a los fines   precisados en él. La finalidad perseguida es evitar la arbitrariedad, el   capricho y los abusos por parte de las autoridades públicas, otorgando la   posibilidad de que su contenido sea expuesto a examen judicial para verificar si   los acompaña la racionalidad que a toda determinación oficial se le exige[108].    

En la sentencia SU-250 de 1998[109] se hizo referencia a   la importancia de la motivación de los actos administrativos en punto de la   garantía del debido proceso a propósito de una acción de tutela incoada por una   funcionaria pública de carrera declarada insubsistente a través de una decisión   carente de justificación. La Sala Plena dentro de sus consideraciones estimó que   “esa actitud de retirar a una persona del cargo, sin motivar el acto   administrativo correspondiente, ubica al afectado en un indefensión   constitucional. El art. 29 C. P. incluye entre sus garantías la protección del   derecho a ser oído y a disponer de todas las posibilidades de oposición y   defensa en juicio, de acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars,   ya que de no ser así, se produciría la indefensión. La garantía consagrada en el   art. 29 C.P., implica al respecto del esencial principio de contradicción de   modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas   oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al   reconocimiento judicial de sus tesis. La idea de indefensión contiene,   enunciándola de manera negativa, la definición del derecho a la defensa jurídica   y engloba, en un sentido amplio, a todas las demás violaciones de derechos   constitucionales que pueden colocarse en el marco del art. 29, por ser esta   norma de carácter abierto. Es, pues, de la esencia de las garantías de   protección, la posibilidad de debatir, de lo contrario se cae en indefensión y,   por ende, se restringe y viola el debido proceso en su fase de la defensa”[110].    

5.4. Con base en estos criterios, la   jurisprudencia constitucional ha sido explícita en vincular, por ejemplo y en   atención al asunto que nos ocupa, la  pertenencia de un empleo a la carrera   administrativa a la motivación del acto de desvinculación. Sobre este particular   existe un precedente consolidado, fundado en considerar que la adscripción de un   cargo público a la carrera incluso en provisionalidad, implica necesariamente   que el acto de retiro quede excluido de la facultad discrecional absoluta del   nominador y en consecuencia deba ser precedido de una motivación. Cuando ese   deber de motivación es incumplido, se está ante una evidente violación del   derecho al debido proceso y, en particular, al derecho de defensa y   contradicción, que puede ser reparada en determinadas condiciones, mediante la   acción de tutela[111].   En estos casos, se configura como un derecho de raigambre constitucional la   motivación de la decisión de separación de un empleo, pudiéndose, en   consecuencia, plantear una pretensión autónoma por la vía de la acción de   tutela, orientada, no a obtener el reintegro del funcionario afectado, sino la   justificación del acto que genera la desvinculación[112].    

Diferentes Salas de Revisión se han ocupado   de la materia consolidando un precedente pacífico en la jurisprudencia   constitucional[113].   A continuación, se efectuará una mención específica de un caso que guarda   semejanzas notorias con el asunto objeto de decisión. El propósito de hacer una   reseña expresa e independiente obedece a la importancia de mantener al máximo la   consistencia en las decisiones de la Corte mediante la identificación y   aplicación de las subreglas jurisprudenciales desarrolladas en casos análogos ya   decididos (precedentes)[114].    

En la sentencia T-729 de 2010[115], la Sala Novena de   Revisión analizó un caso en el que el Registrador Nacional del Estado Civil   declaró la insubsistencia del nombramiento del peticionario en el cargo de   Delegado Departamental, argumentando la existencia de un concurso de méritos.   Esta decisión es relevante dado que la Sala reiteró las reglas aplicables para   la declaratoria de insubsistencia de nombramientos dentro del régimen especial   de carrera de la RNEC, específicamente frente a cargos que implican   responsabilidad administrativa o electoral. Al respecto, se precisó:    

“Para la Sala, del conjunto de   elementos normativos mencionados, se infiere que el señor Ricardo Efraín Díaz   Martínez ocupa un cargo de carrera, pues esa es la naturaleza de todos los   cargos de la entidad desde la modificación del artículo 266 de la Carta   Política. Al momento en que se profirió la resolución 2998 de 2009 (por medio de   la cual se declaró insubsistente su nombramiento), debía entenderse que el actor   ocupaba un cargo en provisionalidad, hasta la realización del concurso de   méritos (sic) iniciado por convocatoria 003 de 2008. Por esa razón, su retiro solo   podía darse por resolución motivada en la que se expresara los motivos del   servicios que dan lugar a la misma; o por provisión del cargo mediante   concurso”.    

En esa ocasión, a pesar de verificarse la   existencia de motivación en el acto, fundada en la necesidad de respetarse la   lista de elegibles resultante del concurso de méritos, la Sala confirmó el   amparo de los derechos del petente que se había dado en las instancias,   adicionando que la permanencia de la relación laboral debía verificarse hasta   tanto se nombrara a una persona, en virtud de concurso de méritos[116], o se efectuara   efectivamente su inclusión en nómina de pensionados, dado que el interesado   acreditó que estaba en trámite.    

Esta decisión, evidencia que, existiendo un   motivo de desvinculación objetivo y razonable (como sería uno relacionado con el   mejoramiento del servicio o la provisión del cargo en virtud de un concurso de   méritos), es dable disponer el retiro de empleados en cargos de carrera y libre   remoción dentro del sistema de carrera especial de la RNEC, garantizando la   motivación del acto administrativo, pues se constituye en una precondición del   ejercicio del derecho a la defensa y contradicción. Y que, un amparo   adicional, como la concesión de estabilidad reforzada en el empleo, es dable   solo  ante la acreditación de circunstancias especiales.    

5.5. En suma, la regla general en materia de   actos administrativos es la exigencia de la motivación como garantía efectiva   del debido proceso y el derecho a la defensa y contradicción. En esa línea, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que los actos mediante los cuales se   decide remover del servicio a un funcionario público que ocupa un cargo de   carrera, aun en provisionalidad, debe indicar siquiera de manera sumaria las   razones y motivos por los cuales se adopta tal decisión en aras de que el   afectado con la misma pueda hacer efectiva la posibilidad de atacarlo ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativa. Esta línea de decisión, como se   explicó en el apartado anterior, es aplicable al retiro de funcionarios que   dentro del sistema de carrera especial de la Registraduría Nacional del Servicio   Civil desempeñan un cargo de responsabilidad administrativa o electoral, como es   el caso del Delegado Departamental.    

6. El acto mediante el cual la   Registraduría Nacional del Estado Civil declaró insubsistente el nombramiento de   la accionante, al no haber sido motivado, violó su derecho al debido proceso en   armonía con la defensa y la contradicción    

6.1. La peticionaria ingresó a trabajar al   servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil en un cargo Profesional   de carrera mediante la Resolución No. 0037 de 15 de febrero de 2001, entidad en   la que, luego de ocupar varios cargos, fue nombrada por la Resolución No. 4074   de 3 de mayo de 2013 como Delegada Departamental. Por acto administrativo No.   2436 del 30 de marzo de 2016 se declaró su insubsistencia. Ante esta   determinación, acudió al mecanismo constitucional de tutela en procura de   obtener la salvaguarda de sus derechos fundamentales, pretendiendo concretamente   el reintegro al empleo desempeñado. De manera principal la peticionaria funda la   vulneración de sus garantías básicas en la falta de motivación del citado acto,   aun cuando ello resultaba necesario por su pertenencia a un régimen especial de   carrera administrativa.    

6.2. Tal como se indicó con anterioridad, en   la sentencia C-553 de 2010[117]  se analizó el alcance y contenido del sistema de carrera especial en la   Registraduría Nacional del Estado Civil. En aquella ocasión se declaró la   exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6 de la Ley 1350 de 2009[118], en el entendido en   que los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, como el de   Delegado Departamental, son de libre remoción pero no de libre nombramiento.    

Se verificó, además, que la libre   remoción se sujeta a las reglas que establezca el legislador, sin que para   ese momento se hubiera expedido tal regulación, por lo que se precisó que, por   lo menos, debía considerarse que una adecuada comprensión del régimen exigía que   el retiro se diera mediante acto motivado, como se venía aplicando, mutatis   mutandis, frente a cargos de carrera desempeñados en provisionalidad.    En esa decisión se adujo que el legislador debía regular la materia, situación   que no se ha adelantado a la fecha, por lo tanto, la regla sigue siendo la   necesidad de motivación del acto administrativo de insubsistencia.     

6.3. Analizada la Resolución No. 2436 del   treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), “Por la cual se declara   insubsistente el nombramiento de la servidora pública Patricia Eugenia Jiménez   Massa”, la Sala encuentra que la entidad accionada omitió el deber general   de motivación. En efecto, en el encabezado del citado acto se hace referencia a   los parámetros normativos que facultan al Registrador para expedir el acto, así:   “El Registrador Nacional del Estado Civil, en ejercicio de sus atribuciones   legales, en especial la que le confiere el numeral 8 del Art. 26 del Decreto   2241 de 1986 y de acuerdo a las disposiciones contenidas en el numeral 5 del   Art. 24 del Decreto Ley 1010 de 2000”.    

A continuación, la Resolución simplemente   contiene los siguientes artículos: “Artículo Primero: A partir del 1 de abril   de 2016, declarar insubsistente el nombramiento de la servidora Patricia Eugenia   Jiménez Massa, identificada con cédula de ciudadanía No. 34980318, del cargo de   Delegado Departamental 0020-04 Planta Global Sede Central, asignada a la   Circunscripción Electoral de Bolívar. //Artículo Segundo: Contra la   presente resolución no procede recurso alguno”[119].    

De acuerdo con el contenido transcrito, y   tras una lectura integral del mismo, para la Sala la infracción constitucional   constatada en este caso aparece vinculada al hecho de que la insubsistencia del   nombramiento en un cargo de libre remoción, como aquellos con   responsabilidad administrativa o electoral, dentro del régimen especial de   carrera administrativa de la RNEC, exige motivación, la cual bien podría   referirse a razones propias del servicio o a la obligación de proveer el empleo   con la respectiva lista de elegibles.    

En relación con este último punto y conforme   se desprende de la información suministrada por la actora, a la fecha la entidad   electoral, a sabiendas de su obligación, no ha convocado un procedimiento de   esta naturaleza para proveer el cargo que ella venía desempeñando[120]. Siguiendo los derroteros del artículo 83   superior[121]  que consagra el principio de buena fe y ante la ausencia de contradicción por   parte de la demandada, deberá tenerse por cierta la manifestación realizada en   ese sentido por la parte accionante.    

En vista de lo anterior, resulta entonces   claro que la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa tenía derecho a conocer de manera puntual cuáles fueron las razones de   interés general que afectaron el servicio y, en consecuencia, motivaron la   decisión de retiro. Sin embargo, se observa que aunque   en la resolución objeto de debate se invocaron de manera general las razones de   derecho (normativas), no se citaron ni se enumeraron los motivos formales,   materiales y fácticos que justificaron su separación del cargo.    

En este orden de ideas, el acto   administrativo contentivo de la declaratoria de insubsistencia no podía   limitarse en forma simple a declarar este hecho y a señalar la fecha de su   vigencia, máxime cuando contra dicha decisión no procedía recurso alguno, siendo   en consecuencia mayor el deber de motivación. Tampoco existe elemento de juicio   del que pueda deducirse una debida justificación o una causa eficiente que   amparara esta determinación a la luz de la normatividad actual; incluso la entidad electoral, en su intervención durante el   proceso, esgrimió como única razón para desvincular a la actora la potestad   discrecional surgida en razón a la naturaleza del cargo, cercenándose de   esta manera la posibilidad de conocer cuáles fueron los señalamientos objetivos   de hecho y de derecho que justificaron, en pro del interés general, de la   eficiencia del servicio público y de la efectividad institucional, el despido   concretado.    

Ahora bien, aunque el retiro de los   funcionarios que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral,   como ocurre con el empleo de Delegado Departamental, lleva implícito el   ejercicio de una facultad discrecional por parte de su nominador, pues por   disposición constitucional este cargo es de libre remoción, esta   facultad, en el contexto constitucional, “no supone la libertad de la   administración para actuar prescindiendo de la necesidad de justificar la   realidad de la actuación concreta. Por lo tanto en el acto administrativo debe   integrarse lo que es discrecional de lo que es regla de derecho que le rodean,   para encausarle, dirigirlo y sobre todo limitarlo”[124]. Esta   Corporación ha sostenido que la discrecionalidad en términos absolutos puede   confundirse con la arbitrariedad y el capricho del funcionario, mientras que la   discrecionalidad en el marco del ordenamiento jurídico exige apreciar las   circunstancias de hecho, la oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la   decisión dentro de las finalidades inherentes a la función pública, las   particularidades implícitas en la disposición que concede la competencia y la   proporcionalidad con los hechos que le sirvieron de causa[125].    

La omisión descrita ha impedido que la   señora Patricia Eugenia Jiménez Massa pueda controvertir ante el juez   administrativo, con la plena garantía del debido proceso, los motivos que   llevaron al nominador a su desvinculación, en tanto que no los conoce. En tal   medida, no dispone de todos los elementos de juicio necesarios y suficientes   para ejercer una plena defensa de sus derechos, a partir del ejercicio de   contradicción y oposición frente a la decisión adversa a sus intereses,   precisamente por la ausencia de motivación del acto de retiro. En la sentencia   SU-250 de 1998[126]  se estimó justamente que “[…] La Constitución de 1991 dispuso al Estado   como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el   sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto   administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el   instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si   se ajusta al orden jurídico”. Y si ello ocurre (desvinculación sin   motivación) “se viola el debido proceso consagrado en el artículo 29   constitucional para “actuaciones judiciales y administrativas”, porque se coloca   en indefensión a la persona afectada, ya que no puede hacer una real defensa   jurídica y esto repercute en el acceso a la justicia establecido en el artículo   229 C.P”.    

6.4. Con fundamento en los argumentos   expuestos, se concluye que la expedición del acto de insubsistencia, sin   motivación, implicó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en   relación con la defensa y contradicción de la peticionaria por parte de la   Registraduría Nacional del Estado Civil. Esta omisión viabiliza la prosperidad   de la acción de tutela, como mecanismo directo y definitivo, para ordenar a la   entidad pública infractora que motive la resolución, como lo ha señalado esta   Corporación en varias oportunidades[127].    

Ahora bien, atendiendo a que la señora   Jiménez Massa solicitó el reintegro al cargo que venía desempeñando y a que,   además, las autoridades judiciales que conocieron de esta acción de tutela en   primera y segunda instancia accedieron a tal pretensión, procede a la Sala a   determinar si es procedente o no.    

7. La acción de tutela no es procedente   para lograr el reintegro de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa a la   Registraduría Nacional del Estado Civil    

7.1. En su escrito de amparo la accionante   solicitó que, como consecuencia de la comprobación de la lesión de sus derechos   fundamentales, se dispusiera su reintegro al cargo Delegada Departamental. Como   regla general, la acción de tutela es improcedente para solicitar el reintegro y   el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, porque el   sistema jurídico ha dispuesto otros mecanismos con tal objeto, como la acción   laboral o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; los   cuales, en abstracto, son idóneos y eficaces para reclamar la protección de los   derechos que se ven afectados ante situaciones relacionadas con la   desvinculación laboral.    

No obstante, la acción de tutela es   procedente ante la existencia de un perjuicio irremediable, como mecanismo   transitorio, en casos en los, por ejemplo, la separación laboral constituya una   vulneración a la estabilidad laboral reforzada de un sujeto de especial   protección constitucional[128].   El perjuicio irremediable debe reunir las características de inminente, grave,   impostergable y que requiera medidas urgentes para evitar el daño o el peligro[129].    

7.2. En este evento específico no se cumplen   a cabalidad los presupuestos constitucionales que han sido fijados para acceder   a peticiones de esta naturaleza.    

De un lado, la accionante solo afirmó su   ocurrencia[130],   allegando copia de la Resolución No. 2496 del treinta (30) de marzo de dos mil   dieciséis (2016), con la cual se demuestra la cesación del vínculo laboral con   la Registraduría Nacional del Estado Civil. No se desconoce que el retiro de un   puesto de trabajo pueda ocasionar consecuencias negativas de tipo económico,   pero no por ello puede aceptarse que siempre que este hecho se produzca se   afecten de manera irremediable los derechos fundamentales. Para que así sea se   requiere de una prueba, que en este caso no existe, que lo demuestre. Por otra   parte, no hay elementos de juicio suficientes que permitan inferir la condición   de madre cabeza de familia que alega la peticionaria. En la sentencia SU-388 de   2005[131]  se fijaron unas reglas específicas en torno a la configuración de dicha calidad.   En aquella oportunidad, la Sala Plena advirtió que no toda mujer podía ser   considerada como madre cabeza de familia por el solo hecho de que estuviera a su   cargo la dirección del hogar, sino que era necesario la concurrencia de otros   factores sustanciales[132].    

En el caso concreto, se entiende que la   señora Patricia Eugenia asume la jefatura y el cuidado de su hogar, integrado   por personas en condiciones de discapacidad. No obstante este hecho por sí solo   no es suficiente para predicar per se un abandono absoluto en los deberes   legales de la figura paterna, máxime cuando no existe prueba en el expediente   que constate alguna situación jurídicamente relevante que haya eximido al padre   de tal compromiso[133].    

Si bien la accionante argumenta asumir esta   responsabilidad en forma exclusiva, aduciendo la disolución de un vínculo   matrimonial[134],   esta circunstancia más allá de limitarse a probar la ruptura de una pareja y de   contera del núcleo familiar, en modo alguno trae como consecuencia necesaria la   sustracción de la obligación alimentaria frente a los descendientes y por esta   vía una desatención del hogar. En esa medida, no puede hablarse de la existencia   de una carga económica y social que deba asumir en forma autónoma y permanente   la tutelante, ubicándola en una evidente indefensión constitucional. Incluso,   esa carga solo podría predicarse respecto de sus dos (2) hijos con patologías   relevantes por razón de la dependencia, comoquiera que en relación con el   tercero no está probada alguna imposibilidad física o económica diferente al   hecho de haber terminado recientemente estudios en Panamá[135]. Luego, la manutención   de su hijo Simón[136]  es su obligación en compañía de su esposa y cualquier ayuda económica que quiera   brindarle la actora surge dentro del ámbito de la solidaridad.    

Al proceso, se aportaron inclusive algunas   declaraciones extrajuicio en las cuales, varias personas aseguran que la   accionante es la única que responde económicamente por sus hijos. Sin restarle   mérito probatorio alguno a dichos elementos de juicio, de los mismos solo se   infiere con claridad que la señora Patricia Eugenia asume de manera importante   una carga económica frente a sus hijos, sin embargo, ello no implica que su   antiguo cónyuge o compañero permanente carezca de recursos y en esa medida no   contribuya a su obligación legal con ellos pues tampoco existe prueba de que se   haya negado a prestar la ayuda o el socorro debido para su mantenimiento. Si en   gracia de discusión, el sostenimiento de sus descendientes es asumido   exclusivamente por la ciudadana, esto no supone que la figura paterna se vea   relevada de tal responsabilidad. Podría hablarse, en este supuesto, de una   posible ausencia de la pareja más no de la sustracción del cumplimiento de sus   compromisos como padre.    

Sumado a lo anterior, se constata que la   peticionaria cuenta con cincuenta y cuatro (54) años de edad y en esa medida aún   conserva un potencial relevante para interactuar en el mercado laboral, pues   tampoco está demostrado que sea una persona disminuida física o psíquicamente, o   que tenga afectada la salud en alguna forma. Entonces no se advierte la posible   aplicación de la estabilidad laboral reforzada.    

La accionante manifiesta una presunta   condición de prepensionada, la cual, más allá de ser relevante en casos como el   que ahora se analiza, tampoco está acreditada, pues al expediente se allegó un   certificado de semanas aportadas a un Fondo Privado de Pensiones, que no permite   evidenciar, dentro de ese sistema, que, en efecto, esté cercana a acceder a un   beneficio pensional.    

7.3. Por tal motivo, la Sala no comparte las   razones que determinaron el amparo transitorio concedido por los jueces de   instancia, pues en este caso no se cumplen los requisitos para considerar que la   accionante es un sujeto que cuenta con una estabilidad reforzada. Se insiste,   aunque no se desconoce que su núcleo familiar y ella pueden afectarse con la   desvinculación, lo cierto es que la legalidad de su retiro puede ventilarse ante   las instancias judiciales y su entorno familiar no permite concluir que sus   hijos estén desamparados, pues sobre el Padre recaen obligaciones   constitucionales y legales, además que la cualificación y edad de la accionante   no la sustraen del mercado laboral.    

En virtud de lo expuesto, la orden proferida   en los fallos de instancia de reintegrar a la peticionaria será revocada para,   en su lugar, ordenar la motivación del acto de desvinculación.    

8.  Precisiones adicionales    

8.1. Como consecuencia del amparo efectuado   por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cartagena, en primera instancia mediante providencia de quince (15) de abril de   dos mil dieciséis (2016), y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de   Justicia, en sede de impugnación a través de decisión del dos (2) de junio de   dos mil dieciséis (2016), la accionante fue reintegrada a su cargo y, además,   debió promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho   contra la Resolución No. 2436 de 30 de marzo de 2016, que declaró la   insubsistencia de su nombramiento en el cargo de Delegada Departamental.    

Esta solución, en el presente asunto,   implicaría dejar sin objeto el mecanismo de nulidad y restablecimiento que debe   estar en curso, por lo anterior, en aras de efectivizar al máximo el derecho al   acceso a la administración de justicia, no se dejará sin efectos la Resolución   No. 2436 de 30 de marzo de 2016, sino que se ordenará la expedición de una nueva   decisión administrativa, en la que se expongan los motivos del retiro de la   accionante. Esta decisión, dependiendo del trámite en que se encuentre el   proceso contencioso administrativo podrá integrarse al mismo, o, en caso de ser   imposible, exigirá la iniciación de un nuevo medio de defensa judicial ante la   vía de lo contencioso administrativo, ateniendo para el efecto todos los   parámetros previstos de manera general en el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y, por supuesto, la intención   de la actora de proceder en tal sentido.        

8.3. Es oportuno mencionar que, v. gr., en   la sentencia T-205 de 2009[137],   luego de determinarse que un retiro del servicio de un funcionario del   Departamento Administrativo de Seguridad lesionaba el derecho al debido proceso   por efectuarse a través de acto inmotivado, se negó el amparo en razón a que el   acto de retiro había sido demandado ante la vía ordinaria jurisdiccional con   anterioridad a la interposición de la acción de tutela y por decisión del   afectado. La aplicación de esa regla, determinaría negar el derecho al   debido proceso en este caso.    

No obstante, la activación del medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la señora Jiménez   Massa obedeció a que el Juez de primera instancia de este trámite, al conceder   su reintegro de manera transitoria, dispuso, como lo ordena el artículo 8º del   Decreto 2591 de 1991, que la peticionaria debía iniciar el proceso respectivo   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

En estas circunstancias, con el objeto de   que la actora cuente con los elementos efectivos de defensa de su situación   laboral, la Sala concederá esta acción, se insiste, ordenando a la Registraduría   Nacional del Servicio Civil motivar la decisión de desvinculación, pues la   señora Jiménez Massa no inició el medio ordinario admitiendo conocer las razones   de desvinculación o asumiendo su defensa con tal vacío, como si lo hiciera el   petente dentro de la acción de tutela que dio lugar a la providencia T-205 de   2009. En todo caso deberá precisarse si el retiro, en este caso, se dio por   razones del servicio prestado o por un nuevo nombramiento en propiedad.    

9. Conclusiones    

9.1. La   actora prestó sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil por más   de quince (15) años. Durante este tiempo ejerció cargos de diversa naturaleza y   rango hasta llegar a ocupar uno de los empleos con mayor relevancia y   responsabilidad en la entidad, Delegada Departamental. La terminación de su   vínculo legal y reglamentario se efectuó mediante acto inmotivado, circunstancia   que le impidió conocer, siquiera en forma sumaria, las razones de hecho y de   derecho de la decisión y, por tanto, el ejercicio adecuado y efectivo de su   derecho a la defensa y contradicción. Por lo anterior, la peticionaria recurrió   al juez de tutela pretendiendo, entre otras cosas, su reintegro al cargo   desempeñado.    

9.2. La acción de tutela es procedente como   mecanismo definitivo para ordenar la motivación de un acto administrativo por   medio del cual se dispone la desvinculación de un funcionario que ocupa un cargo   de carrera, incluso en provisionalidad, siempre que con dicha omisión se   evidencie una clara afectación de derechos fundamentales, en especial del debido   proceso, la defensa y la contradicción.    

La regla que exige la motivación del acto   administrativo de retiro es aplicable, mutatis mutandis, a la   desvinculación de empleados de libre remoción en el marco del régimen   especial de carrera de la Registraduría Nacional del Servicio Civil,   especialmente frente a quienes ejercen cargos de responsabilidad administrativa   o electoral, en virtud de lo establecido de manera principal en la Sentencia   C-553 de 2010[138].    

9.3. La desvinculación del servicio prestado   al Estado sin motivación, existiendo el deber de expresarla, permite el amparo   por vía de tutela con el objeto de que se cumpla dicho requisito, pero no para   obtener el reintegro, a menos que se requiera su utilización para evitar un   perjuicio irremediable o se trate de un sujeto de protección especial, titular   de una estabilidad laboral reforzada.    

9.4. La Registraduría Nacional del Estado   Civil vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la   contradicción, cuando declara la insubsistencia del nombramiento de un   funcionario en un cargo de régimen especial de carrera, de libre remoción,   sin mencionar siquiera de manera sumaria las razones y motivos por los cuales se   adoptó tal decisión. En estos supuestos, surge el deber de motivar el acto con   el fin de hacer efectiva la posibilidad de atacarlo ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativa y de esta forma el juez natural ejerza un control   jurídico de la determinación, constatando si se ajusta al orden vigente y si   corresponde a los mandatos superiores.    

V. DECISIÓN                                                                     

En   mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE    

Primero.- CONFIRMAR parcialmente los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala   Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el   quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por la   Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio de   dos mil dieciséis (2016), en tanto ampararon los derechos fundamentales al   debido proceso y a la defensa y contradicción de la señora Patricia Eugenia   Jiménez Massa.    

Segundo.- REVOCAR parcialmente los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala   Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el   quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por la   Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio de   dos mil dieciséis (2016), en tanto ordenaron, transitoriamente, el reintegro de   la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa al cargo que venía desempeñando, o a   uno de similares condiciones. En su lugar,  ORDENAR a la   Registraduría Nacional del Estado Civil que, si aún no lo ha hecho, en el   término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de   esta sentencia, proceda a expedir un nuevo acto administrativo en el cual se   motive en forma adecuada y suficiente la declaratoria de insubsistencia de la   ciudadana Patricia Eugenia Jiménez Massa en el cargo que venía ejerciendo,   precisando si el retiro, en este caso, se dio por razones del servicio prestado   o por un nuevo nombramiento en propiedad.    

Comuníquese y   cúmplase.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Esta   información se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al proceso   de tutela a través de CD.    

[2]   Mediante Resolución No. 0785 del cinco (5) de marzo de dos mil cuatro (2004), la   Registradora Nacional del Estado Civil aprobó el nombramiento de la señora   Patricia Eugenia Jiménez Massa en el cargo de Registradora Especial 0065-03 de   Cartagena. Esta información se desprende de la hoja de vida de la accionante   aportada al proceso de tutela a través de CD.    

[3] A   continuación se señalan los diferentes encargos realizados a la peticionaria de   acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente: (i) la     Resolución No. 2846 del dos (2) de agosto de dos mil cuatro (2004), dispuso que   a partir de la fecha y hasta el veintitrés (23) de agosto, se encargaría como   Delegada Departamental 0020-04 en la Circunscripción Electoral de Bolívar, a la   señora Patricia Eugenia Jiménez Massa mientras durarán las vacaciones de su   titular, la doctora Martha Elvira Ciodaro Gómez; (ii) mediante la Resolución No.   3093 del veinticuatro (24) de junio de dos mil ocho (2008) fue encargada de las   funciones de Delegada Departamental 0020-04 en la Circunscripción Electoral de   Bolívar en reemplazo de la doctora Martha Elvira Ciodaro Gómez a partir del once   (11) de julio y hasta el veinticinco (25) de agosto mientras la titular del   cargo disfrutaba de dos (2) periodos de vacaciones; (iii) a través de la   Resolución No. 1341 del cuatro (4) de marzo de dos mil nueve (2009) se dispuso   que a partir del cuatro (4) de marzo y hasta el trece (13) de marzo se   encargaría de las funciones de Delegada Departamental 0020-04 en la   Circunscripción Electoral de Bolívar a la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa   mientras la doctora Sonia Regina Alvear Sedan se encontraba en licencia no   remunerada. (iv) Más adelante, mediante Resolución No. 3049 del veinte (20) de   mayo de dos mil nueve (2009) se dispuso que a partir de la fecha, la accionante   sería encargada como Delegada Departamental de la Circunscripción Electoral de   Bolívar; (v) esta misma determinación se adoptó a través de la Resolución No.   7988 del veinticuatro (24) de junio de dos mil diez (2010) efectuándose el   encargo a partir del primero (1) de julio de esa anualidad. (vi) Por medio de la   Resolución No. 12296 del tres (3) de noviembre de dos mil diez (2010) se hizo   efectivo un encargo de esta misma naturaleza a partir del cuatro (4) de   noviembre y hasta el veinticinco (25) de noviembre mientras el doctor Omar   Vicente Guevara Parada, titular del cargo de Delegado Departamental de Bolívar   se encontraba disfrutando de un periodo de vacaciones; (vii) mediante Resolución   No. 13777 del veinte (20) de diciembre de dos mil diez (2010) se ordenó que a   partir del veintiuno (21) de diciembre de dos mil diez (2010), la accionante   asumiría por encargo las funciones de Delegada Departamental 0020-04 de la   Circunscripción Electoral de Bolívar mientras se proveía la vacante; (viii) la   Resolución No. 6475 del cuatro (4) de agosto de dos mil once (2011) dispuso que   a partir del ocho (8) de agosto, la tutelante asumiría por encargo las funciones   de Delegada Departamental de la Circunscripción Electoral de Antioquia mientras   se proveía la vacante; (ix) la Resolución No. 7330 del veintitrés (23) de agosto   de dos mil once (2011) adoptó la misma decisión de encargo a partir del primero   (1) de septiembre del año anunciado en la Circunscripción Electoral de Bolívar y   mientras se proveía la vacante; (x) por medio de la Resolución No. 9535 del   veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011) también se efectuó un   encargo a partir del tres (3) de octubre de dos mil once (2011) en la   Circunscripción Electoral de Magdalena mientras se proveía la vacante. Esta   información se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al proceso   de tutela a través de CD.    

[4]  Según se desprende del expediente de tutela, la accionante fue notificada del   acto administrativo, el treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis (2016)   (folios 22 y 23). En adelante, siempre que se haga mención a un folio del   expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se   diga expresamente otra cosa.      

[5] Folio   18.    

[6] La   accionante nació el cinco (5) de noviembre de mil novecientos sesenta y uno   (1961) conforme se desprende de la cédula de ciudadanía aportada al proceso de   tutela a través de CD.    

[7] Sobre   este específico aspecto, la accionante señala que: “respondo económicamente por   el menor de edad quien ostenta la calidad de nieto, dado que su padre, mi hijo   acaba de terminar sus estudios y no cuenta con una vinculación laboral, por lo   que asumo los gastos de manutención del menor, por las condiciones laborales de   su padre, joven Luis Felipe del Rio Jiménez, identificado con la cédula de   ciudadanía No. 1047378821. Así como tampoco la madre del menor Paola Hanker   Fonseca, se encuentra laborando, ya que en la actualidad se encuentra estudiando   su carrera universitaria” (folio 9). En el expediente, obra certificación   expedida por el Colegio Gimnasio Nueva Granada de la ciudad de Cartagena de   fecha nueve (9) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), donde consta que el   alumno Simón del Rio Handke, nieto de la accionante se encontraba matriculado   para el año lectivo dos mil quince (2015) en el grado primero (1) de Educación   Básica Primaria y se canceló un total de tres millones cincuenta y nueve mil   pesos ($3,059,000) por concepto de matrícula y pensiones, suma sufragada por la   señora Patricia Eugenia Jiménez Massa (folio 29 del cuaderno de Revisión).    

[8] A   folio 36 obra reporte médico rendido por el doctor Roberto Ojeda Otero, médico   general de la Universidad del Sinú de Cartagena adscrito a la EPS Cafesalud   donde certifica que el joven Luis Guillermo Díaz Jiménez, hijo de la accionante   padece síndrome de down.    

[9] A   folios 31 al 35 obra reporte médico del veintiocho (28) de julio de dos mil   catorce (2014) rendido por el neurólogo Jairo Pareja Ángel, adscrito a la Nueva   EPS, donde indica que la joven Paola Patricia del Rio Jiménez, hija de la   accionante fue diagnosticada hace tres (3) años con esclerosis múltiple,   patología que la obliga a movilizarse en una silla de ruedas y que la convierte   en una paciente dependiente que requiere ayuda constante de terceros para   desempeñar actividades diarias.    

[10] En   palabras de la accionante: “Se tiene que mi persona Patricia Eugenia Jiménez   Massa, ostenta la calidad de madre cabeza de hogar, en virtud que es soltera que   no convive con su cónyuge, el cual la dejo en abandono con tres (3) hijos, los   cuales dependen económicamente de mi persona, convirtiéndome en el sustento   vital de mi núcleo familiar, conformado por dos (2) hijos en condición de   discapacidad y sumado a ello tengo la manutención de un nieto menor de edad a mi   cargo” (folios 6 y 7).    

[11] Frente   a este último punto señaló que ha sido trasladada de lugar de trabajo en   diferentes ocasiones. Así: (i) mediante Resolución No. 3753 del seis (6) de   septiembre de dos mil cinco (2005) en su calidad de Registradora Especial   0065-03 fue trasladada de la Registraduría Especial de Cartagena (Bolívar) a la   Registraduría Especial de Medellín (Antioquia); (ii) a través de la Resolución   No. 4754 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007) se dispuso la   misma medida anterior; (iii) mediante Resolución No. 7820 del dieciséis (16) de   noviembre de dos mil siete (2007) fue trasladada de la Registraduría Especial de   Medellín (Antioquia) a la Registraduría Especial de Cartagena (Bolívar); (iv)   por medio de Resolución No. 4075 del tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) se   dispuso a partir de la fecha, su traslado de la Delegación Departamental de   Bolívar a la Delegación Departamental de Atlántico; (v) la Resolución No. 7136   del veintitrés (23) de julio de dos mil trece (2013) ordenó a partir de la fecha   trasladarla de la Delegación Departamental de Atlántico a la Delegación   Departamental de Bolívar; (vi) por su parte, la Resolución No. 5087 del primero   (1) de abril de dos mil catorce (2014) ordenó su traslado de la sede de la   Delegación Departamental de Atlántico a la de Bolívar. Esta información se   desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al proceso de tutela a   través de CD.    

[12] Folios   156 al 160.    

[13] Folios   168 al 206.    

[14]  “Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la   Registraduría Nacional del Estado Civil, y se dictan normas que regulen la   gerencia pública”.    

[15] En este   punto la entidad acudió al criterio objetivo funcional para recordar que los   empleos cuyas funciones sean de naturaleza técnica-administrativa o de simple   ejecución, son o pertenecen a la carrera, en tanto, aquellos cuyas funciones   sean de naturaleza política, directiva o de confianza especialísima están   excluidos de la carrera, son de manejo discrecional o de libre nombramiento   (folio 175).    

[16] Sobre   este aspecto, señaló que tres (3) de las cuatro (4) personas a   cargo de la accionante eran mayores de edad y una de ellas, Paola Patricia era   profesional con especialización en el exterior y cotizante principal al Sistema   General de Seguridad Social en el régimen contributivo de la Nueva EPS (folios   252,   385 y 386).   Aclaró que en todos los casos, la figura paterna tenía la obligación legal de   asistirla en el cuidado y manutención de sus hijos resaltando que incluso tenía   un vínculo matrimonial vigente con el señor Luis Guillermo Díaz Gordillo padre   del joven Luis Guillermo Díaz Jiménez conforme al Registro Civil de Matrimonio   de fecha veintisiete (27) de julio de dos mil (2000) emitido por la Notaria   Primera de Cartagena (folios 255 y 256).    

[17] En   criterio de la entidad, la señora Jiménez Massa no podía estar dentro de la   categoría de prepensionada pues esta solo era predicable de aquellos que   pertenecieran al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, encontrándose   la actora afiliada a Porvenir S.A., es decir en el Régimen de Ahorro Individual   con Solidaridad (folios 184 y 185).    

[18] En   su criterio   la formación profesional y la amplia experiencia de la accionante le permitirían   desempeñar cualquier tipo de cargo para satisfacer sus necesidades básicas,   sumado al hecho de que por su desvinculación se encontraba percibiendo lo   correspondiente a cesantías definitivas y liquidación de prestaciones sociales   por valor aproximado de veinte millones trescientos noventa y siete mil   doscientos noventa y cuatro pesos ($20.397.294). Además, se trataba de una   persona económicamente solvente pues conforme la Declaración Juramentada de   Bienes y Rentas era propietaria de una casa por valor de cincuenta millones de   pesos ($50.000.000) y de un vehículo por valor de ochenta millones de pesos   ($80.000.000). También, aparecía junto con dos (2) de sus hijos en la   constitución y vigencia de tres (3) empresas ubicadas en Panamá conforme los   certificados de personería jurídica expedidos por el Registro Público de ese   país descartándose en consecuencia la presunta precariedad de recursos (folios   193, 194, 251, 258, 259, 370, 379 al 381, 399 al 442 y folios 7 y 8 del cuaderno   de impugnación).    

[19] Folio   27.    

[20] Folio   29.    

[21] Folio   30.    

[22] Folio   50.    

[24] “Por el cual se adopta el Código   Electoral”.    

[25] “Por la cual se reforma   el Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral) y se dictan otras disposiciones”.    

[26] Folios   243 y 244.    

[27] Folio   245.    

[28] Folio   39.    

[29] Folio   40.    

[30] Folio   41.    

[31] Esta   información se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al proceso   de tutela a través de CD.    

[32] Folios   37 y 38.    

[33] Folio   246.    

[34] Folios   246 al 249.    

[35] Folio   382.    

[36] Folios   385 y 386.    

[37] Doctor   Roberto Pareja Lecompte.    

[38] Folios   161 al 164.    

[39] Folios   47, 48, 49 y 51.    

[40] Folios 362 al   378.    

[41] En este   punto, frente al padre del joven Luis Guillermo Díaz Jiménez, señor Luis   Guillermo Díaz Gordillo, se indicó que era propietario de un bien inmueble   ubicado en la ciudad de Cartagena conforme al certificado catastral nacional   expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de fecha diecinueve (19) de   abril de dos mil dieciséis (2016) y que este se encontraba afiliado como   cotizante principal en el régimen contributivo de la Nueva EPS desde el primero   (1) de diciembre de dos mil ocho (2008) (folios 365, 367, 383 y 397).     

[42]  Electrificadora de Bolívar SA, Electrificadora de la Costa Atlántica SA,   Electrificadora del Caribe SA, Contraloría Distrital de Cartagena, Dirección de   Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN- y Registraduría Nacional del Estado Civil   (folios 368 y 369).     

[43] Folio 6   del cuaderno de impugnación.    

[44] Folios   11 al 20 del cuaderno de impugnación.    

[45] Folio   22 del cuaderno de Revisión.    

[46] Esta información se desprende de la escritura pública   No. 1128 del seis (6) de abril de dos mil nueve (2009) protocolizada ante la   Notaría Segunda de Cartagena a través de la cual se produce la cesación de   efectos civiles (divorcio) y liquidación y disolución de la sociedad conyugal   entre Patricia Eugenia Jiménez Massa y Luis Guillermo Díaz Gordillo por mutuo   consentimiento (folios 18 y 19 del cuaderno de impugnación).    

[47] En   palabras de la accionante: “La enfermedad de mi hija es esclerosis múltiple,   enfermedad que requiere de un tratamiento especial y muy costoso y vigilado   debido a las medicinas que le prescriben los médicos tratantes, esta medicina se   llama Fingolimon-Nilenya y la medicina Fampira, cuyos costos ascienden a la suma   de cincuenta millones de pesos cada tres meses, suma esta que en mi condición de   trabajadora pública, madre cabeza de hogar me es imposible asumir” (folios 12 y   20 del cuaderno de impugnación y folios 19 y 20 del cuaderno de Revisión).    

[48] Folios   16 al 17 del cuaderno de impugnación.    

[49] Folio   13 del cuaderno de impugnación.    

[50]   Mediante la Resolución No. 0032 del tres (3) de febrero de dos mil tres (2003),   se dispuso que a partir de la fecha y mientras se proveía la vacante, la   accionante asumiría funciones de Registradora Especial de Cartagena. Igualmente   a través de la Resolución No. 0035 del diecisiete (17) de febrero de dos mil   tres (2003) fue encargada a partir de la fecha como Registradora Especial de   Cartagena. Esta información se desprende de la hoja de vida de la accionante   aportada al proceso de tutela a través de CD.    

[51] La   relación detallada de encargos puede consultarse en el pie de página 3. Se   agrega a esta información la Resolución No. 13081 del veintinueve   (29) de noviembre de dos mil once (2011) por medio de la cual se dispuso que a   partir del primero (1) de diciembre de la citada anualidad, la señora Patricia   Eugenia Jiménez Massa estaría encargada en el empleo de Delegada Departamental   de la Circunscripción Electoral de Bolívar hasta tanto se proveería la vacante.   Este dato no fue consignado en el pie de página 3 ubicado en la parte de los   hechos narrados por la actora, toda vez que allí, aquella señalaba que a través   de dicho acto administrativo había sido nombrada en el cargo de Delegada   Departamental en propiedad y no simplemente en calidad de encargada.    

[52] Mediante Resolución No. 054 del tres (3) de   mayo de dos mil trece (2013) se aceptó la renuncia presentada. Esta información   se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al proceso de tutela a   través de CD.    

[53] Considerando que en cada Circunscripción   Electoral hay dos (2) Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil,   durante varias ocasiones la accionante fue encargada para asumir simultáneamente   sus funciones en tal calidad y las del otro cargo disponible por razones de   diversa naturaleza. Así: (i) mediante Resolución No. 7463 del veintiséis (26) de   julio de dos mil trece (2013) se dispuso que a partir de la fecha, se encargaría   de las funciones de ambos despachos de Delegado Departamental 0020-04   Circunscripción Electoral de Bolívar mientras se proveía la vacante. (ii) En   igual sentido, mediante Resolución No. 3883 del veintiuno (21) de abril de dos   mil quince (2015) fue encargada por los días veintidós (22) y veintitrés (23) de   abril para atender las funciones de Delegado Departamental de Bolívar de ambos   despachos teniendo en cuenta que el doctor Ricardo Yezid Montoya Infante,   funcionario en ejercicio del otro cargo se encontraba en comisión en la ciudad   de Santa Marta. (iii) A través de la Resolución No. 6641 del primero (1) de   julio de dos mil quince (2015) fue encargada a partir de la fecha y hasta el   tres (3) de julio de las funciones desempeñadas en el Despacho del doctor   Ricardo Yezid Montoya Infante mientras esté en su condición de Delegado de   Bolívar se encontraba en capacitación en la ciudad de Barranquilla. (iv) La   Resolución No. 7150 del trece (13) de julio de dos mil quince (2015) dispuso la   misma medida anterior a partir de la fecha y hasta el diecisiete (17) de julio   considerando que el citado funcionario público estaba en un diplomado electoral   en la ciudad de Barranquilla. (v) Esta misma determinación de encargo se adoptó   mediante la Resolución No. 7470 del diecisiete (17) de julio de dos mil quince   (2015) en la cual se dispuso que a partir del veintiuno (21) de julio y hasta el   veintidós (22), asumiría las funciones de ambos despachos de Delegado   Departamental de Bolívar mientras el doctor Montoya Infante se encontraba de   permiso. (vi) Por medio de la Resolución No. 7526 del diecisiete (17) de julio   de dos mil quince (2015) se ordenó que a partir del veintisiete (27) de julio y   hasta el veintiocho (28) del mismo mes asumiría las labores de ambos despachos   mientras el servidor referido asistía a un diplomado electoral. (vii) Encargos   de igual naturaleza se efectuaron a través de las Resoluciones No. 8254 del diez   (10) de agosto de dos mil quince (2015), No. 8424 del doce (12) de agosto de dos   mil quince (2015) y No. 10711 del veintitrés (23) de septiembre de dos mil   quince (2015) considerando que el otro Delegado Departamental de Bolívar, el   doctor Ricardo Yezid Montoya Infante se encontraba en diplomado electoral y   comisión de servicios. Esta información se desprende de la hoja de vida de la   accionante aportada al proceso de tutela a través de CD.    

[54]  “Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la   Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la   gerencia pública”.    

[55] Constitución Política, artículo 86. “Toda   persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y   lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien   actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la   acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.    

[56] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela   consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.    

[57] “Por   el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política”.    

[58] Si   bien el término para interponer la acción de tutela no puede establecerse de   antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no se ha interpuesto   de manera razonable para evitar que se convierta en un factor de inseguridad que   lesione los derechos fundamentales de terceros o que desnaturalice la acción.    

[59] Dichos   medios de control se encuentran contemplados en los artículos 137 y   138 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se   expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”.    

[60] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela   consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.    

[61] Esta Corporación ha señalado que no puede   declararse la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de   un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe analizar, en   el marco de la situación fáctica particular, si la acción judicial dispuesta por   el ordenamiento jurídico es idónea y eficaz en concreto para   proteger los derechos fundamentales comprometidos, más aún cuando se trata de   sujetos de especial protección constitucional. En el evento en el que no lo sea,   la acción de tutela procederá para provocar un juicio sobre el fondo. En ciertos   casos, además, este puede ser un argumento para proveer una solución principal y   definitiva. En ese sentido, la sentencia T-396 de 2009 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto) indicó: “[L]a acción de tutela procederá como mecanismo principal   y definitivo en el evento en que el medio judicial previsto para este tipo de   controversias no resulte idóneo y/o eficaz en el caso concreto”. Esta posición   ha sido reiterada por las sentencias T-820 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra   Porto), T-354 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de 2013 (MP Luis   Ernesto Vargas Silva), T-491 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-327   de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-471 de 2014 (MP Luis Guillermo   Guerrero Pérez), T-222 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), entre muchas   otras. En esta última se señaló: “No puede predicarse idoneidad y eficacia de un   recurso sin hacerse un análisis concreto. Ello implica que el juez   constitucional despliegue una carga argumentativa a fin de determinar la   procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de Derecho que un juez   constitucional niegue por improcedente un amparo constitucional sin si quiera   analizar, paso a paso, el requisito de subsidiariedad”. En aquella oportunidad,   la Sala Novena de Revisión estimó procedente una acción de tutela presentada por   tres (3) ciudadanos contra compañías de seguros por cuanto, a pesar de existir   un medio judicial de defensa para controvertir los asuntos contractuales en   conflicto, este no era eficaz por la calidad de sujetos de especial protección   constitucional de los accionantes quienes se encontraban en condición de   discapacidad y carecían de recursos económicos. La jurisprudencia constitucional   ha señalado que hay especiales condiciones que deben ser analizadas en cada caso   concreto para determinar la procedencia de la acción, por ejemplo, que la   persona interesada sea sujeto de especial protección constitucional, como sucede   con las personas de la tercera edad o con quienes por sus circunstancias de   vulnerabilidad económica, de salud o familiares, no les sea exigible acudir a   otra vía judicial para solicitar la protección de su derecho, habida cuenta del   tratamiento preferencial que su condición exige, con lo cual el análisis de   procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos exigente.    

[62] En   este último caso, el juez constitucional debe verificar si el perjuicio que   busca conjurarse con la tutela es: (i) actual o inminente, es decir, si está   ocurriendo o está próximo a ocurrir; (ii) grave, o tiene la potencialidad de   dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un   grado relevante; y (iii) si requiere medidas urgentes e (iv) impostergables, a   fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su   integridad.    

[63] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”. Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del   derecho. “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en   una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto   administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho;   también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las   mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.   Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y   pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al   particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el   mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los   cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de   ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a   partir de la notificación de aquel”.    

[64] En   la sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón   Díaz), la Corte se pronunció respecto de la vulneración del derecho fundamental   al debido proceso, cuando la autoridad nominadora da por terminado sin   motivación alguna el nombramiento de un funcionario en provisionalidad que ocupa   un cargo de carrera. En la sentencia C-279 de 2007 (MP Manuel José Cepeda   Espinosa), la Sala Plena conoció la demanda de inconstitucionalidad presentada   contra la Ley 938 de 2004, “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la   Fiscalía General de la Nación” y declaró exequible el inciso segundo del   artículo 70 así como el inciso segundo del artículo 76 de la citada ley “en el   entendido de que en el caso de los funcionarios designados en provisionalidad en   cargos de carrera, el acto de desvinculación deberá ser motivado por razones del   servicio específicas, en los términos del apartado 4 de esta sentencia”. La   Corte señaló en relación con la procedibilidad de la acción que ésta cabía como   mecanismo definitivo “ya que no existe un mecanismo de defensa alternativo para   la protección de los derechos fundamentales vulnerados con la falta de   motivación del acto administrativo. Lo anterior, ya que si bien es procedente la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ésta tiene como objeto   controvertir la legalidad del acto y no su adecuación a la Constitución, fin   para el cual la acción de tutela se encuentra encaminada”. En la misma línea, en   la sentencia SU-917 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SPV Nilson Pinilla   Pinilla), la Sala Plena de esta Corporación conoció varios procesos de tutela   acumulados, los cuales fueron interpuestos por funcionarios que desempeñaban   cargos de carrera en provisionalidad contra diferentes entidades públicas, tras   haber sido desvinculados de sus empleos sin que los actos de retiro hubieren   sido motivados por sus nominadores. Solicitaban su reintegro a los cargos   desempeñados. Con ocasión del examen de estos asuntos, la Corte fijó unas reglas   en aras de que la administración, los ciudadanos y los operadores jurídicos en   general, pudieran determinar el alcance de la acción de tutela frente a los   actos de desvinculación de servidores públicos sin la previa motivación de los   mismos. Al respecto, indicó que no se trataba de reglas nuevas, ya que las   mismas habían venido siendo aplicadas por la jurisprudencia constitucional desde   el año mil novecientos noventa y ocho (1998). En detalle se indicó lo siguiente:   “Sin embargo, como la presencia de otros mecanismos judiciales de defensa debe   valorarse en cada caso concreto, atendiendo con su eficacia material y las   circunstancias especiales de quien invoca el amparo, la Sala considera que,   tratándose de la omisión al deber de motivación de los actos de retiro de cargos   ocupados en provisionalidad, es procedente acudir a la acción de tutela por   constituir éste el mecanismo idóneo y materialmente eficaz para asegurar la   protección oportuna de los derechos fundamentales”. Y agregó: “Por lo anterior,   la Sala estima que si bien el ciudadano tiene a su disposición la acción   contencioso administrativa y puede hacer uso legítimo de ella, éste mecanismo   judicial no resulta materialmente eficaz para la protección de sus derechos, lo   que hace posible acudir al amparo constitucional como instrumento idóneo para   asegurar la defensa de sus derechos por vía de tutela. En efecto, el   administrado tiene derecho a conocer de manera puntual cuáles fueron las razones   que motivaron esa decisión, como garantía derivada del derecho fundamental al   debido proceso, del respeto al Estado de derecho, al principio democrático y al   principio de publicidad, por tratarse de una garantía mínima de control de la   arbitrariedad de la administración”. Más adelante, en la sentencia T-641 de 2011   (MP Mauricio González Cuervo), la Sala Segunda de Revisión estudió la acción de   tutela incoada por un ciudadano que había sido nombrado en provisionalidad como   profesional especializado perteneciente a la planta global de empleados públicos   de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en un cargo de carrera   administrativa y fue declarado insubsistente sin motivación mediante resolución   del año dos mil ocho (2008). En virtud de estos hechos, la Sala consideró que   “con relación a  la necesidad de motivar los actos que declaran la   insubsistencia de funcionarios que ocupan en provisionalidad cargos de carrera,   es claro e incuestionable el precedente constitucional que establece que cuando   éstos son desvinculados de las entidades sin motivación, es posible acudir a la   acción de tutela con el fin de proteger y corregir dicha vulneración en virtud   del derecho fundamental al debido proceso y el derecho a la defensa”. Sobre el   particular, se pueden consultar entre muchas otras, las sentencias T-610 de 2003   (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-1240 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil) y T-221 de   2014 (MP María Victoria Calle Correa).    

[66] Folios   31 al 36.    

[67] En   términos de la peticionaria: “Es de relevancia, que como madre cabeza de   familia, respondo por todas las obligaciones y gastos de la manutención del   hogar conformado por mi núcleo familiar, cuyos gastos comprenden pago de canon   de arrendamiento, matrícula escolar de colegio con atención especial, pago de   servicios públicos, alimentación, medicamentos, transporte, atención médica   permanente puesto dado (sic) la condición de una hija en silla de ruedas como   consecuencia de la enfermedad declarada Esclerosis Múltiple EM, esta es una   persona en total dependencia, lo que obliga a tener una ayuda de carácter   permanente (auxiliar de enfermera) para todas sus actividades como son traslado   en su movilidad para ir al baño, auxiliarla alimentarse (sic), dada su condición   de inamovilidad (sic). Así como también del cuidado especial que requiere mi   hijo menor Luis Guillermo, afectado con síndrome de down” (folios 12, 13, 37 y   38). En el expediente, existe constancia del pago de un   canon de arrendamiento el día dieciséis (16) de marzo de dos mil dieciséis   (2016) a favor de la inmobiliaria Araujo y Segovia por parte de la arrendataria   Patricia Eugenia Jiménez Massa dentro del contrato No. 13859, por valor de un   millón ochocientos setenta y nueve mil ochocientos tres pesos ($1.879.803)   (folio 42).    

[68]  Folio 382 y folios 19 y 20 del cuaderno de Revisión.    

[69]   Constitución Política, artículo 2. “Son   fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad   general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las   decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y   cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la   integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un   orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a   todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias,   y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes   sociales del Estado y de los particulares”.    

[70]  Constitución Política, artículo 13. “Todas las personas nacen libres e iguales   ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán   de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación   por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión   política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad   sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o   marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su   condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de   debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se   cometan”. De esta norma se deriva directamente una obligación de contenido   positivo y aplicación inmediata consistente en adoptar todas las medidas que   sean necesarias para lograr una igualdad real y material de trato, condiciones,   protección y oportunidades entre los asociados, no simplemente en términos   formales o jurídicos.    

[71]  Constitución Política, artículo 47. “El Estado adelantará una política de   previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,   sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que   requieran”.   Esta norma contiene un derecho a favor de las personas en situación de   discapacidad, el cual a su vez se convierte en una obligación clara y expresa   por parte del Estado, consistente en propender por la inclusión social de este   grupo de la población y garantizar la igualdad de oportunidades y el trato más   favorable.    

[72]  Constitución Política, artículo 54. “Es obligación del Estado y de los   empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo   requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad   de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con   sus condiciones de salud”. Este artículo dispone de una   protección especial en materia laboral y señala que es obligación del   Estado propiciar la ubicación de las personas en edad de trabajar y garantizar a   los sujetos en condición de discapacidad, el derecho a un trabajo acorde con su   estado de salud, esto es, las condiciones necesarias para la materialización de   un proyecto de vida.    

[73] Entre los tratados internacionales que se   han ocupado del tema cabe mencionar, comenzando por los emanados de la   Organización de las Naciones Unidas, la Convención sobre los Derechos de las   Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones   Unidas, el trece (13) de diciembre de dos mil seis (2006), la Declaración de los   Derechos del Retrasado Mental (1971), la Declaración de los Derechos de los   Impedidos (1975), la Declaración de las personas con limitación (1983)  y   las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las Personas con   Discapacidad (de carácter no vinculante, adoptada en 1993). El Convenio 159 de   la OIT, la Recomendación 168 de la OIT de 1983, la Declaración de Sund Berg de   Torremolinos (Unesco 1981).    Además de los anteriores instrumentos, específicamente dirigidos a la población   en condición de discapacidad, la Corte ha identificado otros tratados   multilaterales que protegen también, aunque de manera global y menos directa,   los derechos de ese grupo especial de personas. Entre estos, deben destacarse la   Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Sociales,   Económicos y Culturales suscritos ambos en 1966,  el   Protocolo de San Salvador, adicional a la   Convención sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado por la Asamblea General de la OEA el   diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988), la Convención contra la Tortura y otros   Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, así como los   instrumentos relativos a la eliminación de distintas formas de discriminación.    

[74] Se   destacan, la Ley Estatutaria de los Derechos de las Personas en condición de   Discapacidad  (Ley 1618 de 2013), la Ley 361 de 1997, “Por la cual se   establecen mecanismos de integración social de las personas en situación de   discapacidad  y se dictan otras disposiciones” adicionada por la Ley 1287   de 2009 y el Decreto Reglamentario 1538 de 2005, “Por el cual se reglamenta   parcialmente la Ley 361 de 1997”.    

[75]  “Por el cual se dictan las normas del régimen específico de carrera   administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se expiden otras   disposiciones en materia de administración de personal”.    

[76]  “Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la   Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la   gerencia pública”.    

[77] Folio   18.    

[78] Las   consideraciones que se expondrán en las siguientes líneas fueron ampliamente   desarrolladas en la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Las   mismas fueron más adelante reiteradas en la sentencia T-221 de 2014 (MP María   Victoria Calle Correa) en los siguientes términos: “De acuerdo con lo dispuesto   en el artículo 266 de la Constitución Política modificado por el artículo 15 del   acto legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política   Constitucional y se dictan otras disposiciones”, la Registraduría Nacional del   Estado Civil tiene un régimen especial de carrera administrativa: “El   Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los Presidentes de la   Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,   mediante concurso de méritos organizado según la ley. […] La Registraduría   Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera   administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de   méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del   servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral   serán de libre remoción, de conformidad con la ley.” Esta Corporación en la   sentencia T-729 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) hizo referencia a los   aspectos específicos del régimen especial de la Registraduría con base en lo   reseñado por la Sala Plena de la Corte en sentencia C-230A de 2008 (MP. Rodrigo   Escobar Gil)”.    

[79] Constitución Política, artículo 125. “Los empleos en   los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección   popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y   los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento   no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por   concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos,   se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley   para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará:   por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del   régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la   ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su   nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. Parágrafo.   Adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Los períodos establecidos en la   Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de   institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en   reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período   para el cual este fue elegido”.    

[80] La   carrera administrativa fundada en el mérito ha sido el mecanismo general y   preferente de acceso al servicio público. Se ha dicho que se trata de   la   respuesta desde el derecho al carácter nocivo de prácticas clientelistas en la   conformación de la burocracia estatal, contrarias tanto a una concepción   equitativa del ingreso a los cargos públicos, como a la necesidad imperativa de   contar con un cuerpo de funcionarios eficiente, de naturaleza eminentemente   técnica y, por ello, aptos para cumplir con las finalidades del Estado. La     jurisprudencia de la Corte ha identificado tres (3) categorías de sistemas de   carrera.  La primera es la general u ordinaria, que se aplica de forma   preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus   características particulares la administración y vigilancia por parte de la   Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130 C.P.).  La segunda la   conforman los sistemas especiales de carrera administrativa, en los cuales la   Constitución establece, de forma expresa, que determinadas instituciones del   Estado cuentan con un sistema de carrera particular, como es el caso de la   carrera de las Fuerzas Militares (Art. 217 C.P.), la de la Policía Nacional   (Art. 218 inciso 3 C.P.), la de la Fiscalía General de la Nación (Art. 253   C.P.), la de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), la de la Registraduría Nacional   del Estado Civil (Art. 266 inciso 3 C.P.), la de la Contraloría General de la   República (Art. 268-10 C.P.), la de la Procuraduría General de la Nación (Art.   279 C.P.), así como el régimen de las universidades estatales (Art. 69 C.P.). La   tercera categoría está integrada por los sistemas especiales de carrera de   raigambre legal.  Estas modalidades de ingreso al servicio público han sido   sometidas a un escrutinio estricto por parte de la jurisprudencia   constitucional, la cual ha identificado los requisitos particulares que deben   cumplir para su compatibilidad con la Carta Política.      Sobre el particular, ver la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas   Silva). En la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) se sostuvo   que: “La carrera administrativa es un mecanismo que surge en la concepción de   democracia participativa y pluralista que caracteriza la Carta Política de 1991,   y que se materializa mediante el principio de igualdad en el acceso a los cargos   públicos; es decir, mediante la posibilidad de que todo ciudadano pueda   postularse para un cargo público, y que su ingreso depende exclusivamente del   mérito lo que, además, redunda en la adecuada prestación de los servicios a   cargo del Estado y en el cumplimiento de los principios de igualdad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben caracterizar la acción   del Estado en todos sus niveles (Art. 209, C.P.). Como contrapartida necesaria   del ingreso a la función pública basado en el mérito, la carrera supone un nivel   especial de estabilidad para los funcionarios que ingresan a un cargo tras la   superación de un concurso público y abierto de méritos. Así, el artículo 125   -citado- determina como causales específicas la “calificación no satisfactoria   en el empleo”, “la violación al régimen disciplinario”, y deja abierta la   posibilidad de creación de nuevas causales a la Constitución y la Ley”.    

[81]  Constitución Política, artículo 130. “Habrá una   Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y   vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las   que tengan carácter especial”.    

[82]   Frente a los regímenes especiales, la Corte ha sido expresa en afirmar que, a   pesar de tener raigambre constitucional, la interpretación armónica del   ordenamiento superior obliga a sostener que tales sistemas, como sucede con el   régimen general, tienen carácter excepcional y están gobernados por los   principios de igualdad, mérito y estabilidad. Ello en la medida que solo a   partir de la sujeción a tales criterios es que los sistemas especiales de   carrera de índole constitucional (i) protegen los derechos y garantías   constitucionales de aspirantes y servidores públicos; y (ii) cumplen los fines   estatales de transparencia y eficacia comprometidos en los mecanismos de ingreso   al servicio público. Sobre el particular, ver la sentencia C-553 de 2010 (MP   Luis Ernesto Vargas Silva). A propósito de la materia, en aquella oportunidad se   concluyó lo siguiente: “La Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido que la   carrera administrativa es un elemento axial del ordenamiento constitucional, en   tanto provee el método que mejor protege los principios del mérito, la   transparencia, la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los   cargos del Estado, condiciones todas estas vinculadas con la vigencia del   principio democrático.  Es por ello que el sistema de carrera   administrativa tiene carácter general y preferente para la vinculación de los   servidores estatales, de modo tal que los regímenes especiales de rango   constitucional y específicos de origen legal, son de aplicación excepcional y   también se encuentran cobijados por la vigencia de los principios superiores   antes citados”.    

[83]  “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras   disposiciones”.    

[84] Para   el tema que ocupa la Sala es importante mantener presentes algunos aspectos   históricos y jurídicos del régimen de carrera (o los regímenes de carrera) de la   entidad. La carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil   ha tenido una evolución histórica particular, signada por el tránsito a la   actual Constitución Política y, en especial, a las reformas que  introdujo   el Acto Legislativo 01 de 2003 sobre Reforma Política. En principio, la   carrera de la entidad preveía el ingreso a determinados cargos –como el de   Delegado Departamental- con base en el criterio de filiación política en   consideración al ambiente político bipartidista de la época. En un escenario de   esta naturaleza, se entendía que el nombramiento de funcionarios de partido   político opuesto al del Registrador Nacional del Estado Civil constituía una   garantía de transparencia e imparcialidad en el desempeño de las funciones   electorales. La Constitución de 1991 trajo consigo una visión participativa y   pluralista del Estado que implicó que la concepción anterior fuera reemplazada   por una en la que se reconociera y valorara la existencia de distintos grupos   sociales y de intereses políticos. Con esta nueva visión,   la   filiación política ya no constituía una garantía de imparcialidad, sino una   restricción de acceso a los cargos públicos. En esta línea, fue proferido el   Decreto 1014 de 2000, mediante el cual se configuró un nuevo régimen para la   Registraduría Nacional del Estado Civil. La importancia de la carrera fue   destacada en diversas disposiciones de ese instrumento normativo. Así, en el   artículo 2 (inciso 3) se estableció que el ingreso a la carrera especial del   organismo estaría guiado exclusivamente por el mérito, y no por motivos de   filiación política o de otra índole.  En el artículo 3  ibídem, se   determinó como regla general la pertenencia a la carrera especial de los cargos   de la entidad, y se establecieron excepciones taxativas, entre las cuales se   incluyó el cargo de Delegado Departamental, entre aquellos de libre nombramiento   y remoción. Posteriormente, el Congreso de la República, actuando como   constituyente derivado, profirió el Acto Legislativo 01 de 2003, por medio del   cual modificó el artículo 266 superior (entre otras determinaciones).   Este   tema fue ampliamente desarrollado en la sentencia T-729 de 2010 (MP   Luis Ernesto Vargas Silva).    

[85] El   análisis ha partido de las normas dictadas por el Gobierno Nacional en uso de   facultades extraordinarias y bajo la vigencia de la Constitución de 1886, que   previeron las reglas para la carrera administrativa específica de la RNEC   fijando tanto un régimen de concurso público como un grupo de cargos de libre   nombramiento y remoción.  De manera general, la Corte encontró que ese   modelo se ajustaba a los cánones constitucionales actuales, pues cumplía con las   condiciones para que, de manera excepcional, el legislador dispusiera    sistemas específicos de carrera.  No obstante, condicionó la validez de las   normas dictadas en el periodo preconstitucional a la sujeción de unos requisitos   lo que incluso generó que algunas de ellas fueran declaradas inexequibles. En la   sentencia C-011 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara), se examinó la   exequibilidad de algunos apartes de los artículos 46 y 48 del Decreto 3492 de   1986, “Por el cual se expiden normas sobre la Carrera de la Registraduría   Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones”, que disponían la   preferencia de los servidores de la RNEC dentro de los concursos de ascenso en   la carrera administrativa, previsiones  que fueron demandadas en razón de   que, a juicio de los accionantes, impedían el acceso al servicio público de los   ciudadanos que no pertenecieran a dicha carrera, lo que constituía un trato   discriminatorio injustificado. En aquella ocasión, la Corte reafirmó la   legitimidad constitucional del sistema específico de carrera de la RNEC,   condicionada al cumplimiento de los principios fundantes de mérito, igualdad y   estabilidad propios del ingreso al servicio público.  Sobre el particular,   señaló que “… es procedente mantener los principios y demás derechos de los   funcionarios de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, toda vez   que por ostentar dicha calidad por haber cumplido con los requisitos y demás   condiciones fijados por la ley para determinar sus méritos se encuentran   amparados por los preceptos que garantizan su estabilidad y permanencia en el   servicio, así como su ascenso a empleos vacantes de categoría superior. ||   Adicionalmente, se resalta que el sistema de carrera administrativa de la   Registraduría Nacional del Estado Civil, tiene como principios rectores la   eficiencia del servicio público, la igualdad de oportunidades para acceder a   ésta, la estabilidad en los empleos y el “mérito como presupuesto indispensable   para ingresar y ascender dentro de la carrera administrativa”; con lo cual se   vislumbra entonces, que en nada se aparta la disposición demandada, del contexto   de las normas de la Carta Política, y concretamente del artículo 125 de la   misma”. Un nuevo estudio fue adelantado por la Corte en la sentencia C-552 de   1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo). Allí se revisó la constitucionalidad   de algunos apartados del artículo 6 del Decreto 3492 de 1986 que definían como   de libre nombramiento y remoción un grupo de cargos, entre ellos el de Delegado   Departamental. La Sala Plena consideró en esa oportunidad que el legislador   extraordinario estaba facultado para disponer cargos de esa naturaleza, siempre   y cuando se constara en cada caso particular que las funciones del empleo   estaban relacionadas con el direccionamiento institucional o exigían un grado   particular de confianza en el servidor, inasible por el mecanismo ordinario de   concurso público.  En sentido literal se indicó lo siguiente: “Por el   contrario, los cargos previstos en los literales h) e i) del artículo impugnado   -Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil, Registrador Distrital y   Registrador Especial- no pueden ser de carrera, ya que las funciones a ellos   asignadas por la legislación electoral exigen un alto grado de confianza, de   identificación con las políticas y directrices del Registrador Nacional y de   adopción de decisiones en el ámbito de sus competencias. || Tales empleos   corresponden al ejercicio de funciones en cuyo desarrollo está comprometido el   derrotero de la institución, como resulta de lo previsto en el Código Nacional   Electoral. Este encomienda a los Delegados del Registrador Nacional, entre   otras, la responsabilidad de vigilar las elecciones, lo mismo que las de   preparar las cédulas de ciudadanía y las tarjetas de identidad, nombrar   registradores del Estado Civil y empleados de la Circunscripción Electoral,   investigar las actuaciones y conductas administrativas de los empleados   subalternos, resolver sobre recursos y absolver consultas en materia electoral,   atribuciones todas ellas que implican un amplio margen de decisión y manejo,   bajo la coordinación del Registrador Nacional, siendo por ello natural que éste   goce de facultad para escoger y separar libremente a los expresados   funcionarios, quienes requieren de su confianza”.    

[86] Gaceta   del Congreso 558/08, página 5. También puede consultarse la sentencia C-553 de   2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).    

[87] Constitución Política, artículo 266. Modificado por el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de   2003. El nuevo texto es el siguiente: “El Registrador Nacional del Estado Civil   será escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema   de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado   según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas   calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte   Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en   partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su   elección. Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la   ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y   la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre   de la Nación, en los casos que aquella disponga. La Registraduría Nacional   estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera   administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de   méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del   servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral   serán de libre remoción, de conformidad con la ley. Parágrafo transitorio. El período de los actuales miembros del   Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el   año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo   dispuesto en el presente Acto Legislativo”. La expresión subrayada fue eliminada por el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, “Por medio del cual se   adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan   otras disposiciones”.    

[88] Como se   indicó en la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva): “Del   análisis de los antecedentes legislativos de la Reforma Política para este   tópico en particular, la Corte encuentra que el propósito del constituyente   derivado fue separar a la RNEC de toda influencia partidista o de militancia   política en la provisión de sus cargos, de modo que se lograra una conformación   eminentemente técnica de la entidad, lo cual estaba necesariamente vinculado a   la obligatoriedad del concurso de méritos para todos sus cargos, incluso para   los de responsabilidad administrativa o electoral, respecto de los cuales se   establecía una fórmula mixta, fundada en el ingreso por concurso de méritos y la   posibilidad de libre remoción.  Todo ello con el fin de asegurar la   transparencia en el proceso de selección y, por ende, la imparcialidad de tales   autoridades de la organización electoral”.    

[89] MP   Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Araujo Rentería.    

[91] Sobre   este punto, se expresó lo siguiente: “La Corte, a partir del análisis de las   normas superiores que regulan el ingreso al servicio público, concluyó que el   sistema de carrera administrativa es el instrumento idóneo para cumplir con el   deber de preservación de la imparcialidad y el carácter técnico de la RNEC.    En efecto, el factor dirimente para la provisión de los empleos es la evaluación   del mérito de los aspirantes, criterio que, como se explicó en el fundamento   jurídico 5, tiene naturaleza estrictamente objetiva.  Por lo tanto, el   sistema de carrera basado en el mérito es la regla general y preferente para la   provisión de los empleos de la RNEC, en tanto garantiza en mejor y mayor medida   posible las cualidades y atributos que en la democracia constitucional se exigen   de la organización electoral”.    

[92] En   otras palabras, “el constituyente derivado ha fijado para los empleos de la RNEC   un régimen de vigencia estricta de la carrera administrativa fundado en la   evaluación del mérito de los aspirantes, dentro del cual se encuentra una regla   particular que obliga a que los cargos de responsabilidad administrativa o   electoral deban ser proveídos mediante concurso”.  Sentencia C-553 de 2010   (MP Luis Ernesto Vargas Silva).    

[93] En   la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) se efectuó la   siguiente conclusión de la materia: “En virtud de la Reforma Política de   2003 se introdujeron estrictos requisitos en cuanto a la carrera administrativa   de la RNEC, los cuales gravitan alrededor del sometimiento de sus cargos al   sistema especial de carrera administrativa, de origen constitucional a partir de   la citada enmienda, cuyo ingreso será exclusivamente por concurso de méritos,   dispondrá reglas sobre retiro flexible de conformidad con las necesidades del   servicio y conferirá a los cargos de responsabilidad administrativa o electoral   el carácter de libre remoción.  Este modelo de exigencia “reforzada” de la   carrera administrativa, que cuenta entre sus particularidades con un régimen   “mixto” para los empleos que conlleven responsabilidad administrativa o   electoral, se explica en la necesidad, evidenciada por el constituyente   derivado, de despolitizar la RNEC a través de instrumentos objetivos de   selección de sus servidores, lo que permite la configuración de una institución   de índole técnica.  Así, de acuerdo con las previsiones contenidas en el   artículo 266 de la Carta, tales empleos hacen parte de la carrera administrativa   especial de la RNEC, puesto que su ingreso se realiza a través de concurso   público de méritos.  No obstante, se permite que el retiro de los mismos   pueda hacerse bajo la libre remoción, asunto que tiene reserva material de ley,   en los términos de la misma norma constitucional”.    

[94] En la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis   Ernesto Vargas Silva), se señaló que lo que determina si un cargo es de carrera   es la definición de su “naturaleza por la Constitución o la ley   -excepcionalmente, por autoridades administrativas-, y no el tipo de   nombramiento de la persona que ocupa el cargo”.    

[95] En ese sentido, la   Sala ordenó adelantar los concursos para diversos cargos de la Registraduría   Nacional del Estado Civil, pero aclaró que esa obligación no restringía la   facultad del nominador para efectuar nombramientos en provisionalidad, durante   el trámite del concurso.    

[96] Por   la importancia de estas consideraciones se transcriben in extenso los   apartes pertinentes: “Ahora bien, el artículo 266 de la Constitución   adicionalmente indica que “los cargos de responsabilidad administrativa o   electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”, de donde surge   que se trata de cargos que pertenecen a la carrera administrativa especial “a la   cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos especial”, pues,   tratándose de ellos, el Constituyente sólo aludió a la libre remoción, pero no   al libre nombramiento. En otros términos, respecto de los cargos de   responsabilidad administrativa o electoral el régimen especial   constitucionalmente previsto para la Registraduría Nacional del Estado Civil   combina el ingreso mediante concurso de méritos y la libre remoción. La libre   remoción es garantía de la confianza que el Registrador Nacional deposite en   quienes, habiendo ingresado en virtud del concurso de méritos, desempeñen los   cargos de mayor responsabilidad y, de acuerdo con la Constitución, es   competencia del legislador precisar cuáles son esos cargos de responsabilidad   administrativa o electoral que, aun cuando pertenecen a la carrera, quedan   sujetos a la libre remoción, dado que ésta procede de conformidad con la ley.   Desde luego, para la regulación de la carrera administrativa especial de la   Registraduría el legislador está asistido por su potestad de configuración y,   dentro de los parámetros constitucionalmente dispuestos y en atención a la   naturaleza, a las funciones propias de la Registraduría y a sus fines   institucionales, el legislador, conforme lo disponen los artículos 125 y 266 de   la Carta, debe clasificar con carácter general los cargos como de carrera,   definir los que corresponden a cargos de responsabilidad administrativa o   electoral y por excepción, si así lo considera necesario, determinar como de   libre nombramiento y remoción algunos empleos que naturalmente no impliquen   responsabilidad administrativa o electoral”.    

[97] “Por   medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la   Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la   gerencia pública”. En su artículo 1 dispone: “Objeto   de la ley. La presente ley tiene por objeto la   regulación de la Carrera Administrativa Especial para los servidores públicos de   la Registraduría Nacional del Estado Civil, mejorar la eficiencia de la función   pública a cargo de la Entidad, asegurando la atención y satisfacción de los   intereses generales de la comunidad”.    

[98] Ley 1350 de 2009, artículo 6. “Los empleos   de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán   el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría   Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y   remoción: a) Los cargos de responsabilidad   administrativa o electoral que conforme con su ejercicio comportan la adopción   de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y   orientación institucionales:  […] Delegado Departamental”.    

[99] MP Luis   Ernesto Vargas Silva. La demanda de constitucionalidad fue   presentada por el ciudadano Gerardo Nossa Montoya. En su criterio,   las   expresiones acusadas, en tanto conferían a los cargos de Secretario General,   Delegado Departamental, Registrador Distrital y Registrador Especial el carácter   de libre nombramiento y remoción, violaban el artículo 266 de la Constitución,   que establece a la carrera administrativa como regla general para el acceso a   los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.    En   palabras literales: “Los apartes acusados violan el artículo 266 C.P.  Esto   debido a que, en su criterio, esta norma superior obliga a que todos los cargos   de la Registraduría Nacional del Estado Civil deben ser proveídos mediante el   sistema de carrera administrativa especial que para dicha institución prevé la   norma constitucional mencionada.  Como la disposición demandada permite que   el grupo de empleos allí previstos resulten excluidos de esa regla general, su   texto se opone a la Constitución. Señala que, conforme a las reglas fijadas por   la Corte en la sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), cargos de la   naturaleza prevista por las normas acusadas deben ser provistos mediante el   citado sistema, fundado en el concurso de méritos.  Por ende, la Ley   acusada contradice el carácter preferente de la carrera administrativa como modo   de ingreso al servicio del Estado”. A través del Auto 353 de 2010 se negó una   solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil   contra la sentencia. Más adelante por medio de Auto 353A de 2010, la Sala Plena   de la Corte Constitucional resolvió negar una solicitud de aclaración a la   sentencia incoada por la misma entidad. En su criterio: “Aunque la peticionaria   denomina a su petición como “aclaración”, en realidad está dirigida a (i)   formular cuestionamientos sustantivos a los argumentos contenidos en la   decisión; y, especialmente, (ii) obtener de la Corte conceptos acerca de las   consecuencias de la sentencia frente a la interpretación y aplicabilidad de   diversas normas jurídicas relacionadas con el régimen de provisión de cargos y   permanencia en el empleo de la Registraduría Nacional del Estado Civil”.    

[100] Al respecto, en la sentencia C-553 de 2010,   la Corte precisó que: “En   otras palabras, el constituyente derivado ha fijado para los empleos de la RNEC   un régimen de vigencia estricta de la carrera administrativa fundado en el   evaluación del mérito de los aspirantes, dentro del cual se encuentra una regla   particular que obliga a que los cargos de responsabilidad administrativa o   electoral deban ser proveídos mediante concurso.  Esta disposición   involucra per se una limitación concreta al legislador, quien no está   habilitado para fijar un sistema distinto al modelo mixto para el ingreso a   dichos cargos, como el de libre nombramiento y remoción. Así, se está ante un   ejercicio desbordado, y por ende inconstitucional, de la facultad legislativa   sobre la materia. Esto, por supuesto, al margen de la posibilidad reconocida   por la jurisprudencia constitucional, descrita en el fundamento jurídico 15.2.,   consistente en que al interior del régimen de empleos de la RNEC puedan fijarse,   de manera excepcional, cargos de libre nombramiento y remoción, que en todo caso   no podrán cobijar los empleos de responsabilidad administrativa o electoral, por   expreso mandato constitucional.” (resaltado fuera de texto).    

Dentro de esta facultad de libre   configuración, empero, no se incluyen los cargos de responsabilidad   administrativa y electoral, dado que por expresa decisión del Constituyente son   de “libre remoción”.    

[101] Las   referidas conclusiones fueron plasmadas en la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[102] Constitución Política, artículo 29. “El debido proceso   se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie   podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,   ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas   propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun   cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o   desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado   judicialmente culpable. quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la   asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación   y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a   presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar   la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es   nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.    

[103]   Sentencia C-980 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).   En esta   oportunidad, la Sala Plena de la Corporación declaró la exequibilidad de los incisos   tercero y quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002-Código Nacional de   Tránsito-, y se dictan otras disposiciones”.    

[104] MP   Eduardo Cifuentes Muñoz; AV José Gregorio Hernández Galindo.    

[105]  “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la   Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la   corrupción administrativa en Colombia”.    

[106]  Sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y   Susana Montes de Echeverri (conjuez). Allí, también se dijo lo   siguiente: “Y, porque también permite el control de la actividad administrativa   por parte de la opinión pública, como extensión del principio de publicidad del   artículo 209 de la C.P. En otras palabras, la comunidad tiene derecho a estar   informada, la sociedad  no es indiferente al conocimiento de las   resoluciones que le puedan interesar y por consiguiente para esa sociedad son   importantes los motivos que  originan una remoción; esta es una proyección   del principio de publicidad y es corolario del Estado democrático. La   publicidad, que implica motivación, es esencial en el ordenamiento colombiano.   Esa necesidad de motivar los actos (salvo excepciones expresamente consagradas),   se integra a la publicidad, entendida como lo contrario al secreto o reserva.   Por eso el retiro debe motivarse, porque si ello no ocurre materialmente no hay   publicidad y se viola por tanto el debido proceso”.    

[107]  “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

[108] Esta   postura ha sido reiterada, entre muchas otras en las sentencias SU-250 de 1998   (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de   Echeverri (conjuez), C-371 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-734   de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-064 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[109] MP    Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri   (conjuez).    

[110] Más adelante, en la sentencia C-371 de 1999   (MP José Gregorio Hernández Galindo) tras analizarse la constitucionalidad   (parcial) de los artículos 35 y 76 del Código   Contencioso Administrativo de la época (Decreto Extraordinario 01 de 1984), la   Sala Plena señaló que si “el servidor público responde tanto por   infringir la Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el desempeño   de su actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus decisiones no   puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización de los valores   jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas una consecuencia   lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál es el fundamento   jurídico y fáctico de sus  resoluciones. Estas quedan sometidas al   escrutinio posterior de los jueces, en defensa de los administrados y como   prenda del efectivo imperio del Derecho en el seno de la sociedad”. Y Agregó:   […] Todos los actos administrativos que no sean expresamente excluidos por   norma legal deben ser motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se   entiende que puedan existir actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si   los hubiere, carecen de validez, según declaración que en cada evento hará la   autoridad judicial competente, sin perjuicio de la sanción aplicable al   funcionario, precisamente en los términos de la disposición examinada”.    

[111]   Sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).    

[112] Esta   postura fue adoptada por la Sala Quinta de Revisión en la sentencia     T-1240 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil). En esta providencia se decidió el caso   de una Inspectora de Policía del Municipio de Rio Sucio, Caldas, quien se   desempeñaba en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa y fue   desvinculada sin motivación alguna y en la   misma resolución se decidió nombrar en el cargo, en provisionalidad y mientras   se efectuaba la respectiva convocatoria a concurso a otra ciudadana. La   Sala decidió que para su petición de reintegro existía un medio de defensa   alternativo, sin embargo se sostuvo que cuando sin motivación alguna se producía   la desvinculación del servicio de una persona que ocupa en provisionalidad un   cargo de carrera, podía plantearse una pretensión constitucional autónoma,   orientada, no a obtener el reintegro, sino la motivación del acto de retiro.    

[113] La jurisprudencia de la Corte Constitucional   sobre este punto se remonta a la sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez   Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri (conjuez) en la cual   la Sala Plena indicó que debía motivarse la desvinculación de una notaría que   ocupaba en interinidad un puesto de carrera so pena de vulnerarse su derecho al   debido proceso. Después de ella se han dictado, entre otras, las siguientes   sentencias que han confirmado esa línea jurisprudencial: T-800 de 1998 (MP   Vladimiro Naranjo Mesa), T-884 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-610   de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas   Hernández), T-597 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-951 de 2004 (MP   Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1206 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), T-1240   de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-161 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra),   T-031 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-123 de 2005 (MP Álvaro Tafur   Galvis), T-132 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-222 de 2005 (MP Clara   Inés Vargas Hernández), T-374 de 2005, (MP Álvaro Tafur Galvis), T-392 de 2005   (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-660 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-696 de   2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-1248 de 2005 (MP Jaime Córdoba   Triviño), T-070 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-024 de 2006 (MP   Alfredo Beltrán Sierra), T-222 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-254   de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-132 de 2007 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto), T-464 de 2007 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-838 de 2007 (MP   Clara Inés Vargas Hernández), T-857 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),   T-007 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-157 de 2008 (MP Rodrigo   Escobar Gil), T-308 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-356 de 2008   (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1256 de 2008 (MP Manuel José Cepeda   Espinosa), T-829 de 2008 (MP Mauricio González Cuervo), T-109 de 2009 (MP Clara   Elena Reales Gutiérrez (e); AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-729 de 2010   (MP Luis Ernesto Vargas Silva), SU-917 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio;   SPV Nilson Pinilla Pinilla), T-641 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo), T-326   de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-221 de 2014 (MP María Victoria Calle   Correa), T-437 de 2015 (Myriam Ávila Roldan (e), T-360 de 2015 (MP Mauricio   González Cuervo), T-203 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Como se deduce   de este listado, la posición jurisprudencial acerca de la necesidad de motivar   las declaraciones de desvinculación del servicio incluidas las declaratorias de   insubsistencia de las personas nombradas en cargos de carrera incluso en   provisionalidad como garantía efectiva del debido proceso es compartida por   todas las Salas de Revisión.    

[114] En   esa dirección, la Corte Constitucional ha sostenido que el respeto por el   precedente es un mandato derivado del principio de igualdad en la esfera de la   interpretación y aplicación de la ley, y contribuye a la eficacia de diversos   principios constitucionales como la seguridad jurídica, la confianza legítima,   la buena fe y la unidad del sistema, pues la disciplina en la aplicación del   precedente permite dotar de cierta previsibilidad las actuaciones de los jueces   y avanzar en la unificación de la interpretación de las normas jurídicas,   aspecto que se hace más relevante en la jurisdicción constitucional, dada la   característica de indeterminación de las cláusulas que consagran los derechos   fundamentales. El precedente cumple también un papel esencial en la   argumentación judicial, pues es un imperativo del razonamiento práctico dar   igual trato a situaciones iguales si no median trascendentales razones para no   hacerlo, lo que se traduce en reglas de “carga” y “descarga” argumentativa: así,   quien sigue el precedente sustenta su fallo en los ya citados principios   constitucionales así como en la racionalidad de la práctica judicial vigente, lo   que supone una descarga en su argumentación; por el contrario, el juez que   considere prudente (o necesario) variar el camino trazado por vía de precedentes   deberá asumir cargas especiales de argumentación de tal manera que demuestre no   sólo la superioridad jurídica de la nueva posición, sino la razón por la cual   ésta justifica desde el punto de vista constitucional una restricción de los   principios superiores. Sobre el particular puede consultarse la sentencia T-183   de 2012 (MP María Victoria Calle Correa). En esta oportunidad, la Sala Primera   de Revisión protegió los derechos fundamentales a la seguridad social y al   mínimo vital de un ciudadano ante la negativa de un fondo de pensiones de   proceder a liquidar la indexación de su primera mesada pensional en claro   detrimento del precedente constitucional en la materia.    

[115] MP.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[116]   Precisando, en todo caso, que había una lista de elegibles vigente de 43   personas para 64 empleos.    

[117] MP Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[118]  “Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la   Registraduría Nacional del Estado Civil, y se dictan normas que regulen la   gerencia pública”.    

[119] Folios   22 y 23.    

[120] Folio   18.    

[121] Constitución Política, artículo 83. “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades   públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá   en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este sentido, las   afirmaciones efectuadas por la ciudadana Patricia Eugenia Jiménez Massa se   encuentran amparadas por la presunción constitucional de buena fe y únicamente   podrán ser desvirtuadas por los funcionarios competentes de la Registraduría   Nacional del Estado Civil con base en pruebas fehacientes, circunstancia que no   se evidenció en esta oportunidad.    

[122]   Sentencia C-371 de 1999   (MP José Gregorio Hernández Galindo), previamente analizada.    

[123]   Sentencia T-1256 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión, la   Sala Segunda de Revisión constató que aunque la desvinculación del actor del   Consejo de Estado había sido inmotivada, en el caso concreto no se cumplían     con las condiciones de la jurisprudencia constitucional para que procediera la   acción de tutela.    

[124]  Sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y   Susana Montes de Echeverri (conjuez), previamente analizada.    

[125] Así   se sostuvo en la sentencia C-734 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), al   indicar: “[…] La discrecionalidad absoluta entendida como la posibilidad de   adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón justificada para   ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo en el panorama   del derecho contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en cambio, ajena a la   noción del capricho del funcionario, le permite a éste apreciar las   circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma   de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de   escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades   generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la   norma que autoriza la decisión discrecional”. En esta ocasión, la Corte declaró   exequible el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, “Por el cual se modifican   las normas que regulan la administración de personal civil y se dictan otras   disposiciones”.    

[126] MP   Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri   (conjuez), previamente analizada.    

[127] Sobre   el particular consultar el pie de página 112.    

[128] En   la sentencia T-1159 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Sexta de   Revisión hizo referencia a las razones jurídicas por las cuales la acción de   tutela no es en principio procedente para solicitar el reintegro de un   funcionario público a propósito de la desvinculación de una ciudadana de la   Fiscalía General de la Nación mediante un acto administrativo inmotivado. Así se   indicó lo siguiente: “Como regla general, no   procede ni el cuestionamiento de la validez de un acto administrativo de   vinculación ni el reintegro a través de tutela de una persona desvinculada de la   administración. El fundamento de dicha posición radica en la necesidad de   mantener en orden las competencias jurisdiccionales y de evitar la intromisión   del juez de tutela en la órbita de decisión del juez ordinario. Además de que la   tutela no es, en términos generales, el medio judicial para anular la validez   del acto administrativo de desvinculación, esta acción constitucional tampoco   procede para obtener el reintegro del servidor del Estado desvinculado por un   acto administrativo. En la Sentencia SU-250 de 1998 se sostuvo que “la tutela no   puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar el reintegro   de todas las personas retiradas de un cargo”. La misma tesis fue objeto de   reiteración en la Sentencia T-756 de 1998, en donde se señaló que la acción   procedente para obtener el reintegro del servidor del Estado es la de nulidad y   restablecimiento del derecho. Sin embargo, en el último fallo citado, la Corte   Constitucional admitió que sólo por excepción procedería la tutela como   mecanismo transitorio, si se comprobaba la existencia de un perjuicio   irremediable”.    

[129] Sobre   el particular pueden consultarse entre muchas otras, las sentencias   T-800   de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-884 de 2002 (MP Clara Inés Vargas   Hernández), T-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-016   de 2008 (MP Mauricio González Cuervo), T-205 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio   Palacio), T-326 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).    

[130] Folio   5.    

[131] MP   Clara Inés Vargas Hernández; SPV Jaime Araujo Rentería. En esta ocasión, la Sala   Plena analizó la situación de varias accionantes que consideraban vulnerados sus   derechos fundamentales y los de sus hijos, ante la decisión de Telecom; empresa   donde laboraban, de retirarlas del servicio a pesar de   encontrarse amparadas por una especial protección como madres cabeza de familia.    

[132] Para tener dicha condición es presupuesto   indispensable: “(i) Que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o   de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea   de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del   hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de   sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la   responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente   poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental o, como es   obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda   de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad   solitaria de la madre para sostener el hogar”.    

[133] De   acuerdo con la información que obra en el expediente, tanto Paola Patricia del   Rio Jiménez como Luis Felipe del Rio Jiménez son hijos de la señora Patricia   Eugenia Jiménez Massa y del señor Antonio Guillermo del Rio Cabarcas. Por su   parte, el joven Luis Guillermo Díaz Jiménez es hijo de la señora Patricia   Eugenia y del señor Luis Guillermo Díaz Gordillo (folios 47 al 49).     

[134]  Mediante escritura pública No. 1128 del seis (6) de abril de dos mil nueve   (2009) protocolizada ante la Notaría Segunda de Cartagena, se produjo la   cesación de efectos civiles (divorcio) y liquidación y disolución de la sociedad   conyugal entre Patricia Eugenia Jiménez Massa y Luis Guillermo Díaz Gordillo por   mutuo consentimiento (folios 18 y 19 del cuaderno de impugnación).    

[136] De   acuerdo con la información que reposa en el expediente, Simón del Rio Handke es   hijo de Paola Andrea Handke Fonseca y Luis Felipe del Rio Jiménez, este último   descendiente de la accionante (folio 51).    

[137] MP   Jorge Iván Palacio Palacio (unánime).    

[138] MP.   Luis Ernesto Vargas Silva.