T-661-16

           T-661-16             

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS   FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia     

En la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha reconocido   que las víctimas de desplazamiento forzado pueden acudir directamente a la   justicia constitucional para reclamar la protección de sus derechos, ya que el   desamparo que afrontan luego de huir de los peligros de la violencia, conlleva a   que los mecanismos ordinarios no sean suficientemente eficaces a la hora de   atender sus necesidades    

DERECHO A LA VIVIENDA   DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo    

DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas    

Las garantías   adscritas al debido proceso administrativo apuntan a asegurar que el   cumplimiento de las funciones del Estado esté regido por la eficacia de los   procedimientos y la imparcialidad hacia los ciudadanos y, a la vez, buscan   evitar que los derechos de que son titulares estos últimos queden a la merced de   la voluntad de quien está investido de autoridad.    

SUBSIDIO FAMILIAR DE   VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento administrativo de adjudicación    

ADJUDICACION DE SUBSIDIO   FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Aplicación de enfoque diferencial respecto de personas   que gozan de especial protección constitucional    

DERECHO A LA VIVIENDA   DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a Fonvivienda informar a las accionantes   sobre la posibilidad de postularse a los proyectos urbanísticos adscritos a la   próxima convocatoria que se lleve a cabo en su ciudad     

Referencia: Expediente T- 5.661.267    

Acción de tutela presentada por Miryam Stella Guzmán,   en nombre propio y como agente oficiosa de Margarita Guzmán, contra la Nación   –Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para   la Prosperidad Social –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., veintinueve (29)  de noviembre de dos mil dieciséis   (2016).    

La Sala Octava de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en   los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los   artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos pronunciados, en primera   instancia, instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá   –Sala Laboral−, y en segunda instancia, por la Sala de Casación Laboral de la   Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela promovida por Miryam   Stella Guzmán, en nombre propio y como agente oficiosa de Margarita Guzmán,   contra la Nación –Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el   Departamento para la Prosperidad Social –DPS− y la Caja de Compensación Familiar   Compensar.    

El proceso de la referencia fue escogido por la Sala de   Selección de Tutelas Número Ocho, mediante auto proferido el 11 de agosto de   2016, indicando como criterio de selección, la urgencia de proteger un   derecho fundamental.    

I.   ANTECEDENTES    

La señora Miryam Stella Guzmán,   actuando en nombre propio y como agente oficiosa de su progenitora, Margarita   Guzmán, formuló acción de tutela en contra de la Nación –Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad Social   –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar, por la presunta vulneración de sus derechos   fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de la población víctima de   desplazamiento forzado, así como el principio de enfoque diferencial y especial   protección para las personas discapacitadas, con fundamento en los siguientes:    

1. Hechos    

1.1.          La señora Miryam Guzmán tiene 61 años de edad y actualmente está a cargo   de su progenitora, la señora Margarita Guzmán, quien tiene 88 años de edad y   padece de una enfermedad que afecta su movilidad. Su hijo, Weimar Hernán   Cajamarca, se encuentra desaparecido desde 1987.    

1.2.          La accionante se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas por   Desplazamiento forzado desde el año 2007. Desde entonces ha intentado postularse   a los proyectos de vivienda gratuita, pues no cuenta con ingresos para   adquirirla por su cuenta.    

1.3.          Para tal propósito, la actora ha presentado sendas peticiones ante la   Caja de Compensación Familiar Compensar, que fueron contestadas por parte de la   entidad mediante oficios del 31 de julio de 2008, 4 de febrero de 2009, 19 de   julio de 2010, 13 de junio de 2011 y 16 de agosto de 2011. En todos ellos se le   informó que ha quedado en estado ‘calificada’ por haber cumplido los requisitos   exigidos para ser beneficiaria de un subsidio de vivienda, no obstante lo cual   éste no le ha sido otorgado por cuanto la asignación se realiza en orden hasta   agotar los recursos, aunque conservaría su estado de ‘calificada’ y, en ese   sentido, se le daría prioridad a su solicitud mientras se mantuviera en las   mismas condiciones, de conformidad con lo previsto en el Decreto 170 del 24 de   enero de 2008.    

1.4.          Manifestó la tutelante que también se encuentra inscrita en el Programa   Distrital de Vivienda en Especie –SDVE−, sin que se haya reportado cierre   financiero; es decir que requiere de la asignación de recursos de orden nacional   para completar lo necesario para adquirir vivienda.    

1.6.          Arguyó que se le ha sometido a una espera injustificada a lo largo de más   de 9 años para acceder a una solución de vivienda digna y gratuita, lo cual   constituye una revictimización por parte de la institucionalidad, y que resulta   descomedido que, en las graves condiciones de su grupo familiar, no se le haya   beneficiado con alguno de los programas que el Estado ha diseñado para   satisfacer esa necesidad.    

2. Contenido de la petición de amparo    

La señora Miryam Stella Guzmán reclama la protección de sus   derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de la población   víctima de desplazamiento forzado, así como el principio de enfoque diferencial   y especial protección para las personas discapacitadas.    

Según se afirma en el libelo, la Nación –Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad Social              –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar la han sometido por casi una   década a una espera irrazonable para acceder a una opción de vivienda gratuita,   desconociendo que en su núcleo familiar concurren condiciones particulares que   viabilizan su priorización para la asignación del subsidio, si se tiene en   cuenta que se trata de mujeres de la tercera edad, víctimas de desplazamiento   forzado y que una de ellas sufre una discapacidad.    

Con fundamento en lo anterior, la señora Miryam Stella Guzmán   solicita que se les conceda a ella y a su progenitora el amparo de sus derechos   y, en consecuencia, se ordene al Departamento para la Prosperidad Social              –DPS−, o a la entidad que corresponda, que se le incluya de forma automática y   directa en el listado de potenciales beneficiarios del programa de vivienda   gratuita que otorgará el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio del año   2016, atendiendo a que desde el año 2007 ostenta el estado de ‘calificada’ y que   cumple con los requisitos de priorización previstos en el Decreto 1077 de 2015;   y, en concordancia con lo anterior, se ordene al mencionado Ministerio y a   Fonvivienda que se asignen los recursos necesarios para que ella pueda adquirir   vivienda.    

3. Traslado y contestación de la acción de tutela    

Mediante auto del 13 de abril de 2016, el Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Bogotá –Sala Laboral− admitió la acción de tutela y,   simultáneamente, ordenó notificar a las entidades que componen el extremo   pasivo, para que se pronunciaran sobre los hechos y ejercieran su defensa.    

3.1. Respuesta del Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social –DPS−    

En su escrito de contestación, la jefa de la Oficina Asesora Jurídica   del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS− advirtió que no   contaba con la asignación presupuestal ni con la delegación de funciones para   dar cumplimiento a las órdenes de tutela dictadas contra la entidad.    

Seguidamente, señaló que luego de la transformación institucional de   Acción Social no quedaron en cabeza del DPS las funciones de entregar la ayuda   humanitaria, pues ello es del resorte de la Unidad para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas –UARIV−, la cual tiene la competencia directa de   coordinar y ejecutar acciones para atender y reparar a las víctimas en la etapa   de estabilización socioeconómica; al paso que lo relacionado con subsidio de   vivienda le corresponde a Fonvivienda.    

Enunció las diferentes entidades que integran el Sistema Nacional de   Atención Integral a la Población Desplazada y describió la oferta institucional   en materia de educación, salud, estabilización socioeconómica, acceso a   adjudicación de tierras, ayuda psicológica, líneas de crédito y generación de   ingresos. En este contexto, subrayó que el componente de subsidio de vivienda   está a cargo del “Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial”   (sic)[1]  y Fonvivienda, para lo cual la persona interesada debe postularse ante las cajas   de compensación, previo cumplimiento de los requisitos mínimos solicitados por   estas. Indicó que “una vez la población desplazada cumpla con los requisitos   solicitados, Fonvivienda procede a: (i) calificar, (ii) asignar y (iii) efectuar   el pago del subsidio, respetando el orden de calificación, que no es más que un   orden de elegibilidad de conformidad con la necesidad de los postulantes.   Corolario a (sic) lo anterior, para obtener el subsidio de vivienda, su   realidad o trámite, depende exclusivamente de Fonvivienda y/o en su defecto de   la caja de compensación que la actora escoja, únicos actores a los cuales debe   acudir por ser de su exclusiva competencia”; programa que no es de   competencia del DPS.    

Manifestó que el DPS no es superior jerárquico de la UARIV, sino que   ejerce sobre ella control de tutela en virtud de que la misma se encuentra   adscrita ese departamento administrativo, razón por la cual su competencia se   restringe a requerir a la Unidad para el cumplimiento de los fallos de tutela.    

Expresó que Fonvivienda es una entidad autónoma distinta al Ministerio   de Vivienda y que su defensa judicial también es independiente; y explicó que el   Fondo es la entidad encargada de ejecutar las políticas de vivienda del Gobierno   Nacional y, específicamente, de los subsidios de vivienda entregados a las   personas en estado de vulnerabilidad.    

Adujo que el programa del Gobierno Nacional de subsidio familiar de   vivienda en especie –SFVE− o vivienda gratuita, es el único en el que tiene   competencia el DPS, cuya tarea consiste solamente en “la consolidación de las   bases de datos públicas y establecer los órdenes de priorización”, pero el   componente de dichas viviendas es administrado desde su inicio por Fonvivienda.   Dicho programa, también denominado “100 mil viviendas gratis”, “da prioridad   a las familias desplazadas, a las que hacen parte de la Red Unidos y a los   sectores más vulnerables”, favoreciendo también con un porcentaje a los   afectados por desastres naturales o habitantes de zonas de alto riesgo no   mitigable.    

Indicó que, de acuerdo con la Ley 1537 de 2012, en materia del subsidio   en especie para la población vulnerable, al DPS le corresponde “elaborar el   listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada municipio y   distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los programas   de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se definan por parte   del gobierno nacional”, con base en el cual se seleccionan los beneficiarios   del programa del subsidio familiar 100% de vivienda en especie, en los lugares   donde se adelanten los proyectos de vivienda de interés social prioritario. En   caso de que el número de postulantes exceda el número de soluciones de vivienda   a entregar, el DPS realiza un sorteo, de conformidad con los criterios de   priorización establecidos en la mencionada ley, cuando no existan otros   criterios de calificación para dirimir el empate.    

En el proceso de escogencia de los hogares beneficiarios, el DPS debe   ceñirse a lo previsto en el artículo 2.1.1.2.1.3.1. del Decreto 1077 de 2015 en   relación con los órdenes de selección. Posteriormente debe remitir a Fonvivienda   el acto administrativo contentivo de la lista de potenciales beneficiarios.    

Añadió que la actora no ha elevado petición alguna ante el DPS, siendo   ese el medio para acceder a la administración conforme a la competencia de cada   entidad.    

Concluyó, entonces, que no existe respecto del DPS legitimación en la   causa por pasiva, pues es Fonvivienda el llamado a satisfacer las pretensiones   de la accionante. Por lo tanto, solicitó la desvinculación de la entidad del   trámite constitucional.    

3.2. Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio    

A través de apoderado, el Ministerio de Vivienda dio respuesta a la   tutela indicando, de entrada, que es una entidad diferente de Fonvivienda,   creado por el Decreto 555 de 2003 con personería jurídica propia, patrimonio   propio y autonomía presupuestal y financiera, y es el que se encarga de todo lo   relacionado con los subsidios familiares de vivienda a que se refiere la actora.    

Aseguró que al Ministerio corresponde formular, dirigir y coordinar las   políticas, regulación, planes y programas en materia habitacional integral, y   que no tiene injerencia alguna en los hechos que motivaron la acción de tutela,   pues no es de su competencia asignar y/o rechazar postulaciones y adjudicaciones   de vivienda de interés social, ni ejerce inspección, vigilancia y control sobre   el particular. En ese sentido, estimó que se presenta respecto de él una falta   de legitimación en la causa por pasiva.    

Agregó que “además del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), con   cargo a los recursos del presupuesto general de la Nación y las Cajas de   Compensación Familiar con las contribuciones parafiscales administrados por   éstas, existen otras entidades encargadas de ejecutar las políticas de vivienda   otorgando subsidio de vivienda de interés social, las cuales hacen parte del   Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social”.    

En tal sentido, a las entidades territoriales les corresponde coordinar   en su respectivo territorio el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, a   través de las instituciones especializadas que ejecuten la política de vivienda   de interés social.    

Destacó que el trámite para la postulación al subsidio solo debe   adelantarse ante una caja de compensación familiar por disposición del Decreto   2190 de 2009, dado que Fonvivienda, “a fin de desarrollar sus funciones con   eficacia ha tercerizado su actividad en las Cajas de Compensación Familiar   reunidas en Unión Temporal CAVIS UT, en Findeter y en Fonade”,  a través de   un contrato de encargo de gestión cuyo objeto es “el desarrollo de los   procesos de divulgación, comunicación, información, recepción de solicitudes,   verificación y revisión de la información, digitación, ingreso al RUP (Registro   Único de Postulantes), prevalidación, apoyo a las actividades de preselección y   asignación a cargo del Fondo y seguimiento y verificación de los documentos para   hacer efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus   modalidades”    

Indicó, además, que la accionante dispone de otros mecanismos   establecidos en la Ley 1448 de 2011 para obtener ayuda humanitaria, atención,   asistencia y reparación.    

Por todo lo anterior, solicitó la vinculación de Fonvivienda y que el   Ministerio de Vivienda fuera excluido del trámite de tutela, por falta de   legitimación en la causa por pasiva.    

3.3. Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda   –Fonvivienda−    

El representante de Fonvivienda sostuvo que luego de verificar en el   Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio pudo constatarse que el hogar de la señora Miryam   Guzmán se postuló en la convocatoria realizada para la población desplazada en   2007, con el fin de obtener un subsidio para la adquisición de vivienda nueva o   usada, y que su estado actual es ‘calificado’, lo cual significa que “los   hogares cumplieron con los requisitos y condiciones necesarias exigidas para   acceder al subsidio, pero no ha sido posible incluirlos en las resoluciones de   asignación, debido a que las mismas se realizan en estricto orden hasta agotar   los recursos presupuestales disponibles y teniendo en cuenta la calificación   obtenida”.    

Manifestó que a partir de 2012 Fonvivienda se encuentra ejecutando el   programa de vivienda gratuita destinado a entregar a la población víctima de   desplazamiento subsidios familiares 100% de vivienda en especie             –SFVE−, y que para que se le otorgue el estado ‘asignado’ es preciso, entre   otros, encontrarse en situación de desplazamiento y estar registrado en las   bases de datos del Sistema de Información de la Red para la Superación de la   Pobreza Extrema UNIDOS-SIUNIDOS-, del Sistema de identificación para potenciales   beneficiarios de los programas sociales -Sisbén III, del Registro único de   Población Desplazada RUPD, del Sistema de Información del Subsidio Familiar de   Vivienda administrado por Fonvivienda con los hogares que hayan sido   beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano que se encuentre sin   aplicar u hogares en estado ‘calificado’, o del Sistema de Información del   Subsidio Familiar de Vivienda administrado por Fonvivienda con los hogares que   hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado en   la bolsa de desastres naturales que se encuentren sin aplicar.    

Resaltó que “las convocatorias realizadas por Fonvivienda serán para   la postulación de aquellos hogares señalados por el DPS, como potenciales   beneficiarios”, de modo que es necesario ser seleccionado por el DPS previo   a postularse a una convocatoria, para lo cual se emplean los siguientes órdenes   de priorización:    

“Primer orden de priorización: Hogares   en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio   familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre sin   aplicar y pertenezcan a la Red Unidos.    

Segundo orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido   beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado por   Fonvivienda que se encuentre sin aplicar.    

Tercer orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que se   encuentren en estado “Calificado” en el sistema de información del subsidio   familiar de vivienda administrado por Fonvivienda, que se hayan postulado en la   convocatoria para población en situación de desplazamiento realizada en el año   2007 y pertenezcan a la Red Unidos.    

Cuarto orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que se   encuentren en estado “Calificado” en el sistema de información del subsidio   familiar de vivienda administrado por Fonvivienda y que se hayan postulado en la   convocatoria para población en situación de desplazamiento realizada en el año   2007.    

Quinto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de   datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda   dirigida a población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a la Red   Unidos.    

Sexto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de   datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda   dirigida a población desplazada.”[2]    

Adicionalmente, es requisito mínimo que el interesado realice el trámite   de postulación personalmente ante una caja de compensación familiar, para los   proyectos en los que se encuentre habilitado como potencial beneficiario, pues   el Fondo no es receptor de postulaciones.    

Afirmó que la selección de los beneficiarios no depende de Fonvivienda   sino del DPS, según los porcentajes de composición poblacional del proyecto y   atendiendo a los criterios de priorización reglamentarios, y que en los casos en   que los hogares excedan el número de viviendas disponibles, se prevé la   realización de un sorteo. Luego de ello Fonvivienda “expide el acto   administrativo de asignación del subsidio de vivienda en especie a los   beneficiarios señalados en la Resolución emitida por el DPS”, quienes son   las personas que accederán a las soluciones de vivienda gratuita, teniendo en   cuenta que el procedimiento se efectúa en estricto orden.    

Precisó que para el caso de la señora Miryam Guzmán, el DPS habilitó su   hogar para los proyectos Las Margaritas, Villa Karen, Plaza de la Hoja, Victoria   y El Pulpo, pero que no será posible asignarle el subsidio que reclama por   haberse postulado a la convocatoria para desplazados 2007 porque ya está   cerrada; ocasión en la que quedó en estado ‘calificado’ en tanto el puntaje no   le alcanzó para ser ‘asignado’.    

Agregó que la convocatoria vigente es la de 100 mil viviendas gratis,   por lo que la interesada puede postularse ante una caja de compensación   familiar, aunque a la vez informó que algunos proyectos para los cuales la   citada se encuentra como potencial beneficiaria en la ciudad de Bogotá ya se   hallan cerrados porque fueron asignados en su totalidad, al paso que otro no se   ejecutará y otro se encuentra frenado por obra, de manera que no queda cupo   alguno para asignarle.    

En ese sentido, señaló que “a la señora Guzmán no podremos asignarle   subsidio de vivienda ya que no se encuentra como potencial beneficiario en otros   proyectos en el municipio de Bogotá D.C., tampoco podrá asignar en otros   proyectos ya que el (sic) accionante solo se encuentra como potencial   beneficiario en el (sic) proyecto (sic) antes mencionados, de tal   manera que al momento que se abran proyectos nuevos en el municipio de domicilio   el DPS deberá habilitar el hogar accionante como potencial”; proyectos cuya   creación depende inicialmente de la entidad territorial –la Alcaldía−, encargada   de presentarlos ante el Ministerio de Vivienda para que se apruebe su ejecución.    

Con fundamento en lo expuesto, solicitó denegar las pretensiones de la   accionante.    

3.4. Respuesta de la Caja de Compensación Compensar    

En su memorial de defensa, Compensar manifestó que las cajas de   compensación familiar, a través de un acuerdo de unión temporal, suscribieron un   contrato de encargo de gestión con Fonvivienda, cuyo objeto es la divulgación,   comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación, revisión y   digitación de la información, para la adjudicación del subsidio de vivienda de   interés social con cargo a recursos destinados a ese fin por el Gobierno   Nacional; contrato cuyas obligaciones son de medio y no de resultado frente a la   adjudicación del subsidio familiar de que se trata.    

En el caso de la actora, afirmó, la base de datos de Fonvivienda muestra   que la señora Miryam Guzmán registra una postulación al subsidio de vivienda.    

El 13 de julio de 2007 radicó el formulario de inscripción número   2400006944 ante Compensar, con el grupo familiar integrado por ella y su   progenitora. El 14 de septiembre del mismo año, la caja de compensación remitió   a Fonvivienda ésa y otras postulaciones, para la respectiva validación de   requisitos, calificación y asignación de subsidios. De dicho proceso, quienes   cumplen los requisitos quedan en estado ‘calificados’ y posteriormente se   asignan los subsidios hasta agotar los recursos disponibles de acuerdo con el   presupuesto establecido en cada departamento.    

Relató que mediante Resolución 510 del 20 de septiembre de 2007 fueron   asignados 12.740 subsidios familiares de vivienda para población en situación de   desplazamiento, pero no fue incluido el hogar de la actora dado que, si bien   cumplió los requisitos, no fue beneficiada con el subsidio por falta de   recursos. En ese primer proceso de asignación quedó en estado ‘rechazado’. El 15   de enero de 2008 la solicitante interpuso recurso de reposición contra la   referida resolución, el cual fue resuelto mediante Resolución 195 de 2005 en el   sentido de reponer lo decidido y continuar con el proceso de calificación y   asignación.    

En diciembre de 2008 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo   Territorial dio paso al segundo proceso de asignación de subsidios familiares de   vivienda urbana, del cual resultaron beneficiadas 23.094 familias luego de   volver a verificar las postulaciones del año 2007. En esta oportunidad, tampoco   fue favorecido el hogar de la accionante. Mediante Resolución 601 del 16 de   diciembre de 2008, Fonvivienda anunció que algunos hogares quedaron en estado   ‘calificado’ –tal es el caso de la señora Miryam Guzmán−, en virtud del cual se   reconoce que acreditaron el cumplimiento de los requisitos, pero no son   beneficiarios con el subsidio dado que la asignación se realiza en estricto   orden hasta agotar los recursos.    

En diciembre de 2009 Fonvivienda llevó a cabo el tercer proceso de   asignación de subsidios, que cubrió a 10.454 familias, sin encontrarse allí   incluido el núcleo familiar de la demandante. En Resolución 903 del 17 de   diciembre de 2009 se indicó que nuevamente la señora Miryam Guzmán quedó en   estado ‘calificado’, y de dicha información se fijó edicto en Compensar el 8 de   enero de 2010.    

En junio de 2010 el Ministerio adelantó el cuarto proceso de asignación   de subsidios de vivienda, en el cual fueron favorecidas 12.510 familias, pero la   actora no fue beneficiaria y quedó, otra vez, en estado ‘calificado’, según la   Resolución 751 del 8 de junio del mismo año.    

Lo mismo ocurrió con el quinto proceso de asignación de subsidios,   efectuado en diciembre de 2010, en el cual el hogar de la tutelante tampoco fue   tenido en cuenta; no obstante, se ratificó su estado ‘calificado’ mediante   Resolución 1477 del 30 de diciembre de esa anualidad.    

En el sexto proceso de asignación de subsidio familiar de vivienda,   realizado en mayo de 2011, fueron adjudicados 2.530 subsidios, y se mantuvo el   estado ‘calificado’ del grupo familiar de la señora Miryam Guzmá, conforme a la   Resolución 411 del 31 de mayo de 2011.    

En octubre de 2011, Fonvivienda adelantó el séptimo proceso de   asignación de subsidios para población desplazada, del cual se favorecieron   6.380 hogares, pero el de la accionante permaneció en estado ‘calificado.    

De acuerdo con lo señalado, Compensar sostuvo que a la actora continúa   en espera para que le sea asignado un subsidio, según la disponibilidad de   recursos por parte de Fonvivienda, pues, recordó, la inclusión en las   resoluciones de adjudicación se realiza en estricto orden hasta agotar recursos   y atendiendo a la calificación obtenida por los hogares postulados.    

Señaló que actualmente el Gobierno Nacional está ejecutando las   convocatorias para la postulación de los hogares en el marco del Programa de   Vivienda Gratuita, al cual podrán postularse los interesados que acudan a las   cajas de compensación familiar en las fechas designadas y que se encuentren   registrados en los listados entregados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio.    

Finalmente, adujo que “Compensar actúa únicamente como intermediario   para que el Gobierno Nacional otorgue el subsidio de vivienda a las familias   interesadas en obtener este beneficio; por cuanto no es esta Caja de   Compensación la entidad responsable de revocar, corregir, ajustar, modificar o   aclarar la decisión de asignación de los subsidios familiares de vivienda,   solicitados en las convocatorias realizadas por el Gobierno Nacional”.    

En ese sentido, la Caja de Compensación Familiar Compensar pidió que la   acción de tutela fuera declarada improcedente frente a ella.    

4. Fallo de tutela de primera instancia    

Mediante sentencia del 27 de abril de 2016, el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral− negó la tutela de los derechos   invocados.    

Para arribar a dicha conclusión, el a quo consideró que el acceso   al beneficio reclamado está determinado por el proceso de postulación y   evaluación por parte de las entidades establecidas por el Gobierno Nacional, en   lo que el juez no puede arrogarse la competencia.    

Estimó que no se había comprobado una situación adicional de   vulnerabilidad a la actora, sólo que su progenitora es de la tercera edad, y   que, en esa medida, no había lugar a alterar el orden en la asignación, en   detrimento del derecho de igualdad de las otras personas desplazadas que también   esperan la adjudicación del subsidio de que se trata.    

5. Impugnación del fallo de tutela    

Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral−, la accionante impugnó la respectiva   sentencia.    

Planteó que el principio de enfoque diferencial y la especial protección   para las personas en estado de discapacidad son manifestaciones del derecho a la   igualdad material, por lo cual la jurisprudencia constitucional ha admitido el   reconocimiento prioritario de los beneficios cuando se conjugan condiciones de   marginalidad adicionales a la de desplazamiento forzado, tal como –asevera− es   el caso de su núcleo familiar, pues son adultos mayores y las enfermedades que   aquejan a su progenitora le generar movilidad reducida.    

Con base en lo expuesto, solicitó que se revocara el fallo de tutela en   cuestión, para que, en su lugar, se amparen los derechos invocados y se ordene   su inclusión directa y automática en el listado de potenciales beneficiarios del   programa de vivienda gratuita 2016, así como la disposición de los recursos para   que pueda obtener una solución de vivienda, atendiendo a los criterios de   priorización que la cobijan.    

6. Fallo de tutela de segunda instancia    

Mediante sentencia del 22 de junio de 2015, la Sala de Casación Laboral   de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia.    

Como fundamento de tal determinación, el ad quem refirió que no   le era dable al juez de tutela soslayar el cumplimiento de los requisitos   legales para acceder a una vivienda al ordenar su entrega inmediata, como lo   pretender la accionante.    

Añadió que tampoco podía concederse el amparo como mecanismo   transitorio, debido a que no se acreditó un perjuicio irremediable asociado a   una situación excepcional con respecto a otras víctimas de desplazamiento que   igualmente aguardan la asignación de ayudas y subsidios.    

7. Actuaciones en sede de revisión    

Mediante auto del 10 de octubre de 2016, el magistrado sustanciador   vinculó al trámite a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. –Secretaría del Hábitat− y   decretó pruebas. Así, con el fin de obtener los elementos de juicio necesarios   para proferir sentencia, se ordenó:    

(i)    a la Alcaldía Mayor de Bogotá   –Secretaría del Hábitat– que informara si la actora se ha postulado a los   programas de vivienda ofrecidos por el Distrito y, en caso afirmativo, el estado   del trámite; así como que expusiera las alternativas para solución de vivienda   de que dispone la actora en la ciudad de Bogotá.    

(ii) al Departamento para la Prosperidad   Social –DPS– que señalara los puntajes y criterios de priorización obtenidos por   la accionante en cada uno de los procesos de asignación que han tenido lugar   desde 2007, junto con los puntales y criterios de priorización que se utilizaron   para asignar subsidios a los hogares que resultaron beneficiarios.    

(iii)            A Fonvivienda que informara sobre   los proyectos urbanísticos de vivienda en la ciudad de Bogotá en el marco del   programa 100 mil viviendas gratis, o el que se encuentre vigente, dentro de los   cuales no se hayan seleccionado los hogares a quienes se les entregará   definitivamente el subsidio, en los que la señora señora Miryam Stella Guzmán   pueda ser habilitada como potencial beneficiaria, previa postulación.    

En respuesta a dicho proveído, las entidades concernidas manifestaron lo   siguiente:    

§  Alcaldía Mayor de Bogotá −Secretaría Distrital del   Hábitat−    

A través de su Secretario Jurídico, la Secretaría Distrital de Hábitat   señaló que no ha vulnerado derecho alguno de la actora y que la solicitud   resulta improcedente frente a esa dependencia.    

Agregó que, tras consultar el Sistema de Información para la   Financiación de Soluciones de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat   “SIFSV”, el Sistema de Automatización de Procesos y Documentos “FOREST”, y la   base de datos sobre los hogares beneficiarios del Subsisdio Familiar de Vivienda   que otorga la Nación a través de Fonvivienda, se encontró que el hogar   conformado por las señoras Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán figura   inscrito en el programa de asignación del subsidio de vivienda distrital en   especie –SDVE−, desde el 30 de octubre de 2014, pero no ha acreditado el cierre   financiero para continuar el trámite tendiente a obtener una solución   habitacional.    

Aclaró que el SDVE no entrega viviendas gratuitas sino que otorga un   subsidio equivalente a máximo 26 salarios mínimos legales mensuales vigentes   para la adquisición de una vivienda de hasta 70 salarios, lo cual supone que el   hogar inscrito debe completar los recursos para comprar el inmueble, lo que se   denomina cierre financiero.    

Para efectos de acreditar los recursos del cierre financiero, son medios   válidos, entre otros, el dinero depositado en cuenta de ahorro programado del   hogar, la carta de aprobación de crédito hipotecario, donaciones de personas   jurídicas certificadas y el subsidio asignado para tal fin por Fonvivienda que   se encuentre vigente.    

Asimismo, explicó que para acceder al SDVE es preciso agotar las etapas   y los requisitos previstos por la Resolución 844 de 2014[3] y sus modificaciones, que comprenden:   calificación de las condiciones de vulnerabilidad, postulación, verificación y   asignación o vinculación. Sostuvo que, “la etapa de calificación tiene por   objeto priorizar los hogares a fin de que en orden de mayor a menor   vulnerabilidad puedan acceder a la oferta de vivienda disponible dentro de los   proyectos generados por la entidad. En esta calificación se tienen en cuenta   dimensiones socioeconómicas (ingreso, dependencia económica, nivel educativo)   demográficas (tamaño del hogar, su calidad de monoparental, niños y adultos   mayores que lo conforman) y de enfoque diferencial (condición de discapacidad o   pertenencia a minorías étnicas por los integrantes del grupo familiar). En   consecuencia, “el hogar sólo será convocado a postularse según su ubicación   en este listado y siempre y cuando tenga el cierre financiero, situación que   dependerá de la información que suministre el hogar al momento de su inscripción   y actualización de datos”.    

A la vez, indicó que los hogares víctimas del conflicto armado con   cierre financiero pueden presentar una oferta de vivienda dentro o fuera de   Bogotá, siempre y cuando cuenten con el aval de la Secretaría Distrital de   Hábitat.    

Luego de describir uno a uno los puntuales requisitos para acceder al   subsidio distrital, la Secretaría señaló que, tras verificar la página web de   Fonvivienda, se constató que la accionante se encuentra inscrita con la caja de   compensación familiar Compensar, y con la anotación de que el núcleo familiar no   se encuentra inscrito en la red de solidaridad como desplazado.    

Finalmente, añadió que ésa entidad no cuenta con programas de subsidios   de cánones de arrendamiento.    

Concluyó, conforme a lo expuesto en precedencia, que el Distrito no ha   vulnerado los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso   administrativo de la señora Miryam Guzmán, y que se configura una falta de   legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad, como quiera que   de los hechos expuestos por la interesada no se deriva responsabilidad alguna de   la Secretaría y, por el contrario, se le ha prestado la orientación necesaria a   la actora, quien ha asistido a charlas y ha recibido atención personalizada,   tanto que –como la propia tutelante lo reconoce en su escrito− está al tanto de   que no ha podido acceder al subsidio por no acreditar el cierre financiero.    

Como pruebas, la Secretaría Distrital de Hábitat adjuntó los siguientes   documentos:    

–          Registro gráfico del sistema de   Subsidio Distrital de Vivienda en Especie, impreso el 13 de octubre de 2016, en   el cual se indica que: (i) el hogar de la actora –integrado por ella y su   progenitora− figura inscrito desde el 30 de octubre de 2014; (ii) que aparece en   estado ‘calificado’; (iii) que paga arriendo desde septiembre de 2006; (iv) que   su vivienda actual es en arrendamiento con un canon de $350.000 (trescientos   cincuenta mil pesos) en el barrio Jerusalén, localidad de Ciudad Bolívar, en   Bogotá; (v) que es víctima de desplazamiento forzado; (vi) que reportó unos   ingresos mensuales de $600.000 (seiscientos mil pesos); y (vii) que se postuló   para una solución de vivienda en la modalidad de ‘adquisición de vivienda nueva’   por un valor menor o igual a 70 smlmv.    

Además, se muestra una relación de las diferentes   oportunidades en que la actora ha recibido atención y seguimiento a su   postulación a lo largo de los años 2014 y 2015.    

–          Registro gráfico del sistema del   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que se describen las   actuaciones relacionadas con la resolución 510 del 20 de diciembre de 2007.    

–          Registro gráfico del sistema del   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que se señalan los detalles   de la postulación a la convocatoria desplazados 2007.    

§  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social   –DPS−    

El Coordinador del Grupo de Trabajo Acciones Constitucionales de la   Oficina Asesora Jurídica de Prosperidad Social, reiteró los argumentos expuestos   en el memorial de defensa aportado en sede de instancia, y recalcó que esa   entidad “sólo adelanta la identificación de potenciales beneficiarios de   aquellos proyectos de SFVE que Fonvivienda requiera” y que “el Fondo   Nacional de Vivienda es el encargado de otorgar los respectivos subsidios de   vivienda, no el departamento administrativo para la prosperidad social”,   previa postulación por parte de los interesados que acudan a las cajas de   compensación familiar y acrediten el cumplimiento de los requisitos.    

Afirmó que el programa 100 mil viviendas gratis se encuentra regulado en   la Ley 1537 de 2012 y su Decreto Reglamentario 1077 de 2015, en virtud de los   cuales el DPS no determina la oferta de vivienda ni tiene la potestad de   adquirir compromisos en temas de vivienda con la población, pues su función se   halla sujeta a la oferta e información sobre la ubicación y disponibilidad de   los proyectos que remita Fonvivienda, el cual, junto con el Ministerio de   Vivienda, focaliza los recursos a los municipios que se postulen para la   ejecución de viviendas gratuitas, conforme a unos requisitos mínimos.    

Reiteró que las listas de potenciales beneficiarios se organiza de   acuerdo a la situación de pobreza o vulnerabilidad en orden de priorización,   incluyendo los hogares que residan en el municipio donde se ubique el proyecto   en que se van a asignar los subsidios, de conformidad con los órdenes fijados en   el Decreto 1077 de 2015.    

Posteriormente, el listado es enviado a Fonvivienda, para que se   encargue de la convocatoria y postulación; momento en el cual los interesados   que figuren en la lista pueden continuar con el paso siguiente que consiste en   que los hogares aspirantes se postulan ante las cajas de compensación, para que   Fonvivienda proceda a verificar el cumplimiento de los requisitos para ser   eventualmente beneficiario definitivo.    

Expuso que luego Fonvivienda remite nuevamente al DPS el listado de los   hogares que cumplen requisitos, y éste selecciona quiénes son los beneficiarios   definitivos. Si el número de viviendas a repartir es mayor al número de hogares,   se asigna directamente; mientras que si el número de hogares excede el de   soluciones de vivienda, se realiza un sorteo.    

En la etapa final, Fonvivienda expide el acto administrativo en el cual   se asignan los subsidios a los hogares seleccionados como beneficiarios   definitivos.    

Por último, el representante de Prosperidad Social adujo que esa entidad   no había vulnerado el derecho de petición de la accionante, pues en sus bases de   datos no cuentan con registro alguno de solicitud elevada por la señora Miryam   Guzmán.    

Por otra parte, en memorial separado, la Jefe de la Oficina Asesora   Jurídica del Departamento para la Prosperidad Social informó que en comunicación   remitida por la Subdirección Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza   Extrema –ANSPE−[4],   se indicó que “una vez consultada la información que reposa en los archivos   de la Red Unidos se puede evidenciar que la sra. (sic) Guzmán, C.C.   41.763.647, perteneció a la Red unidos desde el 4 de junio de 2010 y el 13 de   julio de 2015, fecha en la cual fue promovida de la estrategia, como quiera que   alcanzó todos los logros requeridos por esta, incluso los de habitabilidad. En   consecuencia la señora Guzmán ya no pertenece a la Red Unidos.”    

En tal sentido, explicó que, si bien la actora aparece registrada en   sistema en Red Unidos, tal registro es en condición de ‘promovida’, lo cual   implica que, a través del acompañamiento familiar, gestión y seguimiento a   logros por parte de los Cogestores Sociales, la señora Miryam Stella Guzmán   alcanzó 16 logros familiares, situación que permitió aplicar el formulario de   promoción que, a su vez, conlleva la finalización del acompañamiento a los   hogares de la estrategia, al superar su situación de pobreza extrema.    

En documento anexo, suscrito por el director de transferencias   monetarias condicionadas del DPS, de 13 de octubre de 2016, se señaló que:    

–          Esa entidad solo tiene competencia   en materia de vivienda en el procedimiento administrativo de identificación y   selección de hogares beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especia   –SFVE− de que trata la Ley 1537 de 2012 y el Decreto Reglamentario 1077 de 2015,   y no maneja mecanismos de puntajes para surtir las etapas de identificación y   selección.    

–          Fonvivienda remitió al DPS la   composición poblacional de 6 proyectos en la ciudad de Bogotá –Rincón de   Bolonia, Las Margaritas, Metro 136 Usme, Villa Karen, Victoria, Plaza de la   Hoja−, para los cuales se elaboró el listado de potenciales beneficiarios del   SFVE con los siguientes órdenes de priorización, de acuerdo con el Decreto 1077   de 2015:    

i) Primer orden de priorización:   Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un   subsidio familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre   sin aplicar y pertenezcan a la Red Unidos.    

ii) Segundo orden de priorización:   Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un   subsidio familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre   sin aplicar.    

iii) Tercer orden de priorización:   Hogares en condición de desplazamiento que se encuentren en estado ‘Calificado’   en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por   Fonvivienda, que se hayan postulado en la convocatoria para población en   situación de desplazamiento realizada en el año 2007 y pertenezcan a la Red   Unidos.    

iv) Cuarto orden de priorización:   Hogares en condición de desplazamiento que se encuentren en estado ‘Calificado’   en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por   Fonvivienda y que se hayan postulado en la convocatoria para población en   situación de desplazamiento realizada en el año 2007.    

Con los anteriores órdenes de priorización se completó   el cupo de soluciones de vivienda y por ello no se acudió al siguiente escalón,   de modo que las personas en situación de desplazamiento que no estaban dentro de   este margen no podían ser tenidas en cuenta.    

–          La señora Miryam Stella Guzmán   aparece en el Registro Único de Víctimas –RUV− con lugar de residencia en   Bogotá, se encuentra en la base de datos de Red Unidos reportada por la ANSPE,   figura en la base de datos con subsidio en estado ‘calificado’ o ‘asignado sin   aplicar’ según lo informado por Fonvivienda, y se encuentra inscrita en SISBEN   II.    

–          El hogar de la tutelante fue   identificado como potencial beneficiario del subsidio familiar de vivienda en   especie para los proyectos Porvenir Manzana 18, Villa Karen, Las Margaritas,   Plaza de la Hoja y Victoria, dentro del cuarto orden de priorización –desplazado   con subsidio calificado−.    

–          El listado fue remitido a   Fonvivienda para adelantar el trámite de postulación, pero como resultado de   dicho proceso Fonvivienda NO REPORTÓ el hogar de la señora Miryam Guzmán. Por lo   tanto, no fue habilitado para la etapa de selección.    

–          La identificación como potencial   beneficiario no equivale a la asignación definitiva del subsidio, de modo que   los hogares deben cumplir una serie de requisitos entre los que se incluye la   presentación a las convocatorias hechas por Fonvivienda. Así, si después de   identificados como potenciales beneficiarios los hogares no se presentan a la   convocatoria respectiva, no se habilitan para continuar en la siguiente fase.    

–          Para los proyectos de vivienda   Villa Karen, Las Margaritas, Plaza de la Hoja y Metro 136 Usme en Bogotá, se   agotaron las soluciones de vivienda, pues se adelantaron todas las etapas. En   ese sentido, Prosperidad Social no puede iniciar un nuevo proceso hasta tanto   Fonvivienda reporte nuevos proyectos.    

–          El programa de subsidio familiar de   vivienda 100% en especie no utiliza mecanismos de inscripción de beneficiarios o   participantes, sino es un proceso de identificación de personas que se   encuentran previamente registradas en las bases de datos previstas para el   efecto.    

De acuerdo con lo anterior, el DPS sostuvo que ha cumplido con su   función de apoyo técnico con base en la información remitida por las fuentes   primarias y el marco normativo del programa.    

§  Fonvivienda    

A través de apoderado, el Fondo Nacional de Vivienda presentó una   relación de 9 proyectos en la ciudad de Bogotá –Las Margaritas, Metro 136 Usme,   Plaza de la Hoja, Porvenir Calle 55, Villa Karen, Arborizadora Cra. 38 (MZ 65),   Candelaria La Nueva (II Etapa), Rincón de Bolonia y Porvenir Manzana 18−,   respecto de los cuales informó que todos se encuentran cerrados pues ya fueron   asignadas en su totalidad las viviendas, con excepción del denominado Candelaria   La Nueva (II Etapa), el cual se encuentra en etapa de selección de 34 hogares   para los cupos pendientes.    

Añadió que no se dispone de información sobre próximos proyectos a   ejecutarse en la ciudad de Bogotá, pues la fase II del programa de viviendas   gratuitas aplicará a municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 que no hagan parte de   áreas metropolitanas, que se postularon y cuyos proyectos cuentan con   certificado de viabilidad del Findeter.    

§  Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

Por medio de apoderado, el Ministerio de Vivienda reiteró los argumentos   en torno a la ausencia de legitimación en la causa por pasiva, esbozados en su   defensa ante los jueces de instancia en el trámite de la acción de tutela.    

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.           Competencia    

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es   competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de   tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86,   inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con   los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.           Planteamiento del caso    

En el asunto bajo estudio, la señora Miryam Stella   Guzmán, a nombre propio y como agente oficiosa de su progenitora, reclama la   protección de sus derechos fundamentales   al debido proceso y a la vivienda digna de la población víctima de   desplazamiento forzado, así como el principio de enfoque diferencial y especial   protección para las personas discapacitadas,   en vista de que desde el año 2007 se postuló para acceder a un subsidio de   vivienda gratuita y, pese a acreditar el cumplimiento de los requisitos, su   hogar no ha sido tenido en cuenta para la asignación del auxilio.    

Arguye que tanto ella como la agenciada, además de   víctimas de desplazamiento forzado, son personas de la tercera edad, carecen de   fuentes de ingresos y además una de ellas padece una discapacidad;   circunstancias de vulnerabilidad que no podían ser ignoradas por las entidades   del Estado para brindarles una atención prioritaria al momento de seleccionar   las familias beneficiarias.    

Por lo anterior, solicita que el juez constitucional   conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados, ordenando a las   entidades accionadas que la incluyan de forma directa y automática en el listado   de potenciales beneficiarios de las viviendas a entregar en 2016, y que destinen   los recursos necesarios para que ella pueda obtener una solución de vivienda   gratuita.    

Dentro del trámite de tutela, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,   Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad Social               –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar  esgrimieron que han observado, cada una de ellas, las obligaciones que la ley   les ha deferido en todas las fases del procedimiento para la asignación del   subsidio de vivienda gratuita, no obstante lo cual no es posible satisfacer la   pretensión de la accionante, como quiera que la entrega de los subsidios se   lleva a cabo en estricto orden, conforme a los criterios de priorización y hasta   agotar los recursos disponibles, y en este momento no existen unidades de   vivienda susceptibles de adjudicación. En tal sentido, las entidades no   desconocieron que la actora reúna las condiciones necesarias para ser   beneficiaria del auxilio, pero manifestaron que no es posible entregarle una   vivienda gratuita en los términos que ella reclama.    

Las decisiones de los jueces constitucionales de   primera y segunda instancias fueron adversas a los intereses de la demandante.    

La Sala de Revisión debe establecer si las entidades involucradas en el   trámite de otorgamiento del subsidio familiar de vivienda en especie han   vulnerado los derechos fundamentales a la vivienda y al debido proceso de la   actora, al no haber incluido a su núcleo familiar en los grupos de beneficiarios   de una solución de vivienda gratuita, pasados 9 años desde su postulación,   habida cuenta de la situación de vulnerabilidad en que se encuentran ella y su   progenitora.    

Para tal fin, en primer lugar, es necesario determinar si cada una de   las accionadas ha cumplido con los deberes que el ordenamiento jurídico les   atribuye en las diferentes etapas del trámite de asignación de subsidios de   vivienda, de cara a la solicitud que efectuó la demandante en el año 2007. Ello,   con el propósito de comprobar si ha ocurrido alguna irregularidad en la   actuación que pueda calificarse como violatoria del debido proceso.    

Paralelamente, los hechos del caso sugieren que se analice si las   particulares características del hogar conformado por la promotora de la acción   y su progenitora hacen preciso que se les provea un tratamiento especial por   parte de los entes responsables del otorgamiento del beneficio a que se alude,   en aras de garantizar la efectividad de su derecho a la vivienda.    

La Corte identifica, entonces, dos problemas jurídicos a dilucidar: (i)   la conducta adoptada por las entidades concernidas frente a la postulación que   hizo la señora Miryam Guzmán, ¿se ajustó a las obligaciones que recaen sobre   cada una de ellas en relación con la concesión de los subsidios de vivienda   gratuita?; y (ii) dadas las condiciones en que se hallan la tutelante y su   progenitora ¿se hallan amparadas por una protección especial que, a su vez,   impone un tratamiento diferenciado por parte de las autoridades?    

Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala de Revisión   procederá a efectuar el estudio de los siguientes puntos: I. Requisitos de   procedencia de la acción de tutela; II. El derecho a la vivienda digna de la   población víctima de desplazamiento forzado; III. Las garantías del debido   proceso administrativo; IV. El procedimiento de asignación del subsidio familiar de   vivienda en especie –SFVE− y la aplicación de un enfoque diferencial respecto de   las personas que gozan de especial protección constitucional; y, desarrollado lo   anterior, se dará cuenta del caso concreto.    

I. Requisitos de procedencia de la acción de tutela    

Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación,   la acción de tutela es un mecanismo previsto en la Constitución, orientado a la   protección inmediata de los derechos fundamentales frente a la acción u omisión   de cualquier autoridad pública, de la cual se desprenda vulneración o amenaza a   los mismos; mecanismo que sólo es procedente en la medida en que no se disponga   de otro medio eficaz de defensa judicial para salvaguardar los derechos   invocados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para conjurar un   perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que se le viene ocasionando   al tutelante.    

Resulta pertinente recordar que la Constitución tiene   una cláusula de protección preferente a las personas que, por diversas causas,   se hallan en una situación de vulnerabilidad, entre las cuales se cuentan   aquellas han sido impactadas de forma directa por las dinámicas del conflicto   armado interno –como son las víctimas de desplazamiento forzado−, a raíz de la   masiva violación de sus derechos por parte de los diferentes actores enfrentados   y la marginación a que son sometidas por la sociedad y el Estado.    

Eco de dicho mandato superior ha sido la postura   sostenida, de vieja data, por este Tribunal, en relación con la procedencia de   la acción de tutela para la protección de los derechos de que es titular este   grupo específico de sujetos. Sobre el particular se ha subrayado:    

“En cuanto a la procedencia de la acción de tutela   cuando es interpuesta por personas en situación de desplazamiento forzado, esta   Corporación ha sido enfática en señalar que dicho estado implica el alto grado   de vulnerabilidad en que se encuentra, por cuanto ha tuvo que abanador su   vivienda y vida económica habitual para salvar su vida.    

“De ahí que esta acción constitucional sea el   mecanismo más apropiado para la protección eficiente de las garantías   fundamentales de quienes padecen el flagelo del desplazamiento forzado, pues   para contrarrestarlo son necesarias “acciones urgentes por parte de las   autoridades dirigidas a satisfacer sus necesidades más apremiantes, y que   resulte desproporcionada la exigencia de un agotamiento previo de los recursos   ordinarios.”[5]    

En línea con lo anterior, tratándose de víctimas de   desplazamiento forzado, inclusive se ha extendido el ámbito de justiciabilidad a   derechos cuya garantía inmediata no atañe, ordinariamente, al mecanismo   excepcional de la tutela, como lo es el derecho a la vivienda:    

“En tratándose del derecho a la vivienda digna,   consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política como un derecho   económico, social y cultural, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la   exigibilidad del derecho a la vivienda digna por medio de la acción de tutela,   por ejemplo, cuando la persona que acude al amparo es un sujeto de especial   protección constitucional. Asimismo, ha reconocido esta Corporación que   corresponde al juez constitucional evaluar si en el caso concreto se busca la   efectividad de un derecho subjetivo previamente definido por vía normativa.    

“Sin embargo, en el caso de las víctimas de la   violencia y población desplazada, la jurisprudencia de esta Corporación ha   precisado que la acción de tutela es el mecanismo de defensa idóneo para   garantizar los derechos fundamentales de las personas que se encuentren en un   particular estado de vulnerabilidad o indefensión; en virtud de lo cual   requieren de una defensa constitucional preferente, pues en principio, los   mecanismos judiciales ordinarios no son eficaces para resolver con urgencia e   inminencia la vulneración de los derechos fundamentales de sujetos de especial   protección constitucional.”[6]    

En tal sentido, exigir a estas personas que encaucen   sus demandas por otros medios, agudiza su situación de desigualdad frente a   otros ciudadanos, a la vez que aumenta su indefensión frente a las autoridades y   los demás estamentos. Conforme a este criterio, en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional se ha reconocido que las víctimas de desplazamiento forzado   pueden acudir directamente a la justicia constitucional para reclamar la   protección de sus derechos, ya que el desamparo que afrontan luego de huir de   los peligros de la violencia, conlleva a que los mecanismos ordinarios no sean   suficientemente eficaces a la hora de atender sus necesidades.    

De otro lado, dado que la acción de tutela está   dirigida a la protección urgente de los derechos fundamentales, es   presupuesto para su procedencia que no haya transcurrido un lapso extenso entre   la conducta presuntamente infractora y el momento en que se alega la lesión   iusfundamental.    

Ello implica que el interesado debe acudir   oportunamente ante los jueces para ventilar la vulneración de sus derechos; esto   es, dentro de un tiempo razonable, dado que, si bien el recurso de amparo no   está sometido a un término exacto de caducidad, soslayar el principio de   inmediatez desnaturalizaría la acción. En consecuencia, es el juez   constitucional el que, según las circunstancias de cada caso, debe valorar la   actividad desplegada por el afectado tendiente a repeler la amenaza, o bien,   examinar si existen motivos que justifiquen una determinada falta de acción:    

“[L]a Corte Constitucional ha puesto de presente la   existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el transcurso de un   lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de   interposición de la acción. Estos son (i) que se demuestre que la vulneración es   permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho que la originó   es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto a sus   derechos continúa y es actual; y (ii) que la especial situación del actor   convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de ejercer los   medios ordinarios de defensa judicial.”[7]    

Pues bien: bajo la perspectiva que ofrecen las   anteriores consideraciones, la procedencia de la acción de tutela para el caso   particular se define a partir de los siguientes presupuestos: (I) la falta de   idoneidad y/o eficacia de otros mecanismos de defensa judicial del derecho cuya   vulneración se alega, lo cual apareja un análisis más dúctil por parte del juez   constitucional en lo que atañe al cumplimiento del requisito de subsidiariedad;   y, (II) la prolongación en el tiempo de la violación iusfundamental, aunado el   hecho de que la situación de vulnerabilidad extrema hace desproporcionada la   carga de agotar oportunamente otros medios.    

II. El derecho a la vivienda digna de la población   víctima de desplazamiento forzado –Reiteración de jurisprudencia−    

La Constitución de 1991 prevé que todos los colombianos y colombianas   tienen derecho a la vivienda digna, el cual apareja el deber del Estado de   propiciar las condiciones para la efectividad de esta garantía a través de   programas de vivienda de interés social, alternativas de financiación y formas   asociativas de ejecución de dichos planes[8].    

A su vez, el compromiso del Estado colombiano de cara a los instrumentos   internacionales de protección de derechos humanos impone a las autoridades la   obligación de orientar políticas a la progresiva satisfacción del derecho a la   vivienda de sus habitantes. Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas –ratificado por   Colombia desde 1969– reconoce en su artículo 11 (numeral 1) el derecho de todas   las personas a un nivel de vida adecuado y al continuo mejoramiento de las   condiciones de existencia, dentro de lo cual se encuentra comprendido el derecho   a una vivienda adecuada; concepto cuyo alcance ha sido desarrollado por   el Comité Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación General   N° 4, subrayando su relevancia para el goce de otros derechos y su íntima   relación con el principio de dignidad humana, a partir de los siguientes   aspectos generales: (i) seguridad jurídica de la tenencia, (ii) disponibilidad   de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, (iii) gastos   soportables, (iv) habitabilidad, (v) asequibilidad, (vi) lugar, y (vii)   adecuación cultural.[9]    

Ahora bien: tratándose de un derecho con un contenido eminentemente   prestacional, regido por el principio de progresividad, los compromisos   asociados a su pleno disfrute deben ser atendidos por parte del Estado de forma   gradual, habida cuenta de que la completa satisfacción de las demandas de   vivienda de toda la población implica una vasta inversión de recursos y la   complejidad propia de la ejecución a largo plazo de una política pública   destinada a tal fin. No obstante, la Corte ha resaltado que ello no excluye su   intrínseca relación con la dignidad humana, en tanto el acceso a un refugio   adecuado es presupuesto de posibilidad para que cada individuo pueda realizar su   proyecto de vida. Desde esta perspectiva, existen determinados escenarios en los   cuales el derecho a la vivienda digna adquiere con más vigor el cariz de un   derecho fundamental autónomo y, en esa medida, se hace imperativa una pronta y   eficaz acción de los organismos estatales encaminada a la salvaguarda inmediata[12], concretamente, en lo que toca a sus   facetas mínimas o esenciales, tal como la jurisprudencia constitucional lo ha   subrayado:    

“[S]i bien hoy se reconoce el carácter fundamental   del derecho a la vivienda digna, al Estado colombiano sólo le son exigibles   algunos contenidos mínimos o esenciales en el corto plazo puesto que, en   relación con los demás, su obligación se agota en iniciar inmediatamente el   proceso encaminado a su completa realización con miras a obtener el resultado   esperado y definitivo en el mediano y largo plazo.    

“En cuanto a las facetas que deben cumplirse de   inmediato o en períodos breves de tiempo, la Corte ha señalado que, cuando   menos, puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos   mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar   cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho (como   mínimo, disponer de un plan); (iii) garantizar la participación de los   involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v)   proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de   vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no   interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho, y (vii)   no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. En   cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe asegurarles   progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y   plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad,   habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.”    

Así, el Estado está llamado a proveer un tratamiento preferente en   materia de derecho a la vivienda frente a los sujetos amparados por una especial   protección constitucional, entre los que se cuentan las víctimas de   desplazamiento forzado, cuya situación de extrema vulnerabilidad está marcada   –precisamente– por el despojo arbitrario de su lugar de habitación y el abandono   abrupto de su modo de vida a causa de la violencia. En esa dirección este   Tribunal ha sostenido:    

“[L]a Corte ha reconocido que es procedente la   acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna cuando quien   invoca su protección ha sido víctima del desplazamiento forzado. Las personas en   situación de desplazamiento han tenido que abandonar sus viviendas de manera   forzada y repentina. Una vez en el lugar de arribo, carecen de los recursos   necesarios para acceder de forma oportuna a viviendas temporales.   Adicionalmente, se ven enfrentados a múltiples obstáculos económicos y sociales   para acceder a soluciones habitacionales que contribuyan eficazmente a superar   el desplazamiento. En esa medida, la ausencia de vivienda representa para la   población desplazada una amenaza directa y grave contra su vida, y un factor que   acrecienta sus condiciones extremas de vulnerabilidad. Por ello, ha merecido una   especial protección por parte de la Corte que decididamente ha establecido que   el derecho a la vivienda digna es fundamental en el caso de la población   desplazada.”[13]    

De suerte que en aquellos casos en que se halla   comprometido el derecho a la vivienda de individuos en alto grado de   vulnerabilidad se generan para el Estado obligaciones de impostergable   cumplimiento, pues la carencia de una alternativa habitacional apropiada incide   de manera directa en el goce de otros derechos fundamentales[14].   Tratándose de víctimas de desplazamiento forzado, la Corte ha precisado los   siguientes deberes mínimos que exigen la máxima diligencia por parte de las   autoridades públicas:    

[E]sta Corporación ha precisado que con relación al   derecho a la vivienda de la población desplazada existen obligaciones de   cumplimiento inmediato como son las siguientes: ‘(i) reubicar a las personas   desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en   terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de   carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter   permanente. En tal sentido, no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo   plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en   condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre   los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas de vivienda;   (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la población   desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta, como las personas   de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas,   etc., y diseñar los planes y programas de vivienda con enfoque diferencial y (v)   eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los   programas de asistencia social del Estado, entre otras.’”[15]    

Por otra parte, es menester anotar que en algunos casos   se conjugan en las víctimas de desplazamiento condiciones adicionales –relativas   a la salud, el sexo, la edad, la raza, etc.− que maximizan su estado de   debilidad manifiesta, aún frente a otros desplazados. Esta población demanda un   esfuerzo superior del aparato estatal encauzado a atender con un enfoque   diferencial su urgente necesidad de vivienda, que se materializa a través de la   adopción de medidas positivas, de acuerdo con los incisos segundo y tercero del   artículo 13 de la Constitución[16],   toda vez que la concurrencia de estos diversos factores intensifica aún más la   indignidad a la que se han visto expuestos tras la expulsión injusta de sus   lugares de origen:    

“[L]as personas y familias desplazadas por la   violencia deben ser acreedoras de un trato especial por las autoridades   encargadas de otorgar los subsidios de vivienda, atendiendo a la calificación   obtenida por los hogares y respetando la asignación. No obstante, también se ha   reconocido que, cuando un hogar desplazado se encuentre en una situación   excepcional, por cuanto además del desplazamiento padecido, los preceden   condiciones de especial protección constitucional, como ser adultos mayores,   personas diagnosticadas con enfermedades catastróficas o estar en circunstancias   de debilidad manifiesta e indefensión, requieren de manera urgente y prioritaria   la asignación de recursos necesarios para una solución de vivienda temporal o   definitiva.”[17]    

No cabe duda, entonces, de que la vivienda digna tiene la entidad de un   derecho fundamental, particularmente tratándose de las personas más vulnerables   de la sociedad −y dentro de este género con un mayor acento cuando se trata de   víctimas de desplazamiento forzado−, y es, a la vez, un presupuesto para el   ejercicio de otros derechos fundamentales.    

Por lo tanto, dada su intrínseca relación con la dignidad humana, que es   el eje central del Estado social y democrático de Derecho, el derecho a la   vivienda debe ser salvaguardado de forma progresiva por el Estado, dispensando   más atención a los sujetos en una aguada situación de indefensión, a través de   políticas públicas que garanticen −por lo menos− unos contenidos básicos de   protección.    

III. Las garantías del debido proceso administrativo    

El debido proceso es un derecho fundamental de aplicación inmediata que   debe respetarse en todas las actuaciones que desarrollen las autoridades, tanto   judiciales como administrativas, de conformidad con los artículos 29 y 85 de la   Constitución.    

Igualmente, instrumentos de derecho internacional que hacen parte del   bloque de constitucionalidad, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos –artículos 14 y 15− y la Convención Americana sobre Derechos Humanos   –artículo 8−, contemplan una serie de garantías que reivindican el debido   proceso como un derecho que limita el poder ejercido por los entes estatales   frente a los ciudadanos.    

Desde sus albores, este Tribunal ha subrayado la importancia del debido   proceso como presupuesto esencialísimo de la relación entre la administración y   los administrados, en el marco del Estado de Derecho:    

“Se observa que el debido proceso se mueve dentro   del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos,   y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la   administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es   decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución   de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que   por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe   desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los   medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas,   cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus   intereses.    

“El debido proceso tiene reglas de legitimación,   representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e   instancias garantías establecidas en beneficio del administrado, etapas que   deben cumplirse dentro del procedimiento administrativo señalado. Se concluye   que estos actos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley, que   la observancia de la forma es la regla general, no sólo como garantía para   evitar la arbitrariedad, sino para el logro de una organización administrativa   racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento estricto para asegurar   la vigencia de los fines estatales, y para constituir pruebas de los actos   respectivos, que permitan examinarlos respecto de su formación, esencia,   eficacia y validez de los mismos”[18].    

En concordancia con estas premisas, la jurisprudencia constitucional ha   definido el debido proceso administrativo como “i) el conjunto complejo de   condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el   cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa,   (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está   previamente determinado de manera constitucional y legal.”[19]    

Dentro del ámbito del debido proceso administrativo, el principio de   legalidad propende por que las funciones que desarrollan las autoridades se   ajusten a normas previamente establecidas, cuya estricta observancia supone que   las decisiones de los servidores públicos no estén guiadas por criterios   caprichosos o arbitrarios, a la vez que permite la realización del principio de   igualdad en el trato hacia las personas que acuden ante los órganos del Estado.    

Así, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, sus agentes   deben ceñirse a las reglas que el legislador ha fijado para sujetar su conducta   a los principios democráticos y conjurar toda extralimitación en las   atribuciones propias de la función pública, al punto que el desconocimiento de   este mandato acarrea responsabilidades para los servidores públicos que, de   forma antojadiza, rebasen dichos límites:    

“De este modo, el principio de legalidad tiene   importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege   la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la   limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege   la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función   pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo   cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el   control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los   organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del   comportamiento de las autoridades públicas.”[20]    

De acuerdo con lo expuesto, la violación del derecho al debido proceso   administrativo se ha caracterizado jurisprudencialmente cuando se produce una   desviación de los márgenes precisos que fija la ley a la actuación de los   agentes del Estado:    

“[S]e ha considerado que se presenta una vulneración   del citado derecho, cuando son desconocidas las disposiciones a las que ha de   sujetarse el desenvolvimiento de una actuación administrativa. Precisamente, en   la referida Sentencia C-980 de 2010, este Tribunal señaló que: ‘el debido   proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando las autoridades públicas no   siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos, y,   por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados’.”[21]    

Asimismo, la Corte ha destacado que el debido proceso administrativo   lleva implícita la garantía de que los entes del Estado, en su interacción con   los ciudadanos, adopten las decisiones que los afectan en plazos razonables,   pues de lo contrario se somete al individuo a una indefinición e inseguridad   jurídica que contraviene las bases del Estado de Derecho.    

En materia de otorgamiento de beneficios estatales, el estricto   acatamiento del principio del debido proceso administrativo conduce a una   ejecución ordenada, transparente y proba de los programas que comprometen   recursos públicos para la satisfacción de las necesidades sociales, a fin de que   los auxilios lleguen a sus auténticos destinatarios y, por ese conducto, evita   que se privilegie indebidamente a unos individuos sobre otros.    

En suma, las garantías adscritas al debido proceso administrativo   apuntan a asegurar que el cumplimiento de las funciones del Estado esté regido   por la eficacia de los procedimientos y la imparcialidad hacia los ciudadanos y,   a la vez, buscan evitar que los derechos de que son titulares estos últimos   queden a la merced de la voluntad de quien está investido de autoridad.    

IV. El procedimiento de asignación del subsidio   familiar de vivienda en especie –SFVE− y la aplicación de un enfoque diferencial   respecto de las personas que gozan de especial protección constitucional    

Tratándose del acceso a vivienda de las víctimas de desplazamiento   forzado, el Decreto 951 de 2001 reglamentó parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y   387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para   esta población, y estableció las etapas, condiciones, tipos y modalidades de   postulación para obtener tales beneficios, la distribución territorial de los   subsidios, así como las entidades responsables de adelantar los trámites   respectivos conforme a ciertos criterios de calificación allí definidos.    

Con base en esta normatividad Fonvivienda impulsó las convocatorias   especiales para desplazados en los años 2004 y 2007, pero debido a las   problemáticas originadas en la escasez de oferta de soluciones de vivienda y las   dificultades que presentaban los interesados para ahorrar los recursos   destinados a completar los subsidios, la política debió ser rediseñada en   atención a la recomendación formulada por esta Corporación, a través de la Sala   de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004[22].    

Dadas estas circunstancias, en el Decreto 170 de 2008, el Gobierno   determinó que “los hogares postulados y calificados en las convocatorias para   el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social abiertas por el Fondo   Nacional de Vivienda con cargo a los recursos para población en situación de   desplazamiento, que no hayan sido beneficiarios del subsidio, habiendo cumplido   con todos los requisitos establecidos para tal fin, podrán ser atendidos de   manera prioritaria hasta completar la totalidad de la asignación a dichos   hogares, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, supeditado,   además, a la disponibilidad de recursos y al  cumplimiento a las normas del   Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

Seguidamente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009,   reglamentado a través del Decreto 2190 del mismo año, con el fin de conjurar las   falencias advertidas en la regulación anterior, “focaliz[ando] la política de   vivienda en la generación de una oferta suficiente y dirigida a la población   desplazada, a través del otorgamiento de subsidios para el desarrollo de obras   de urbanismo, de la concurrencia coordinada de las entidades territoriales para   ejecutar dichos proyectos y de la posibilidad de aplicar los subsidios asignados   en cualquier municipio del país, tanto en suelo urbano como rural, entre otras.”[23]    

No obstante, dicha política no alcanzó a corregir de forma suficiente   los inconvenientes a los que intentó responder, en vista de que persistían las   dificultades que enfrentaban las personas desplazadas para lograr el cierre   financiero necesario para adquirir vivienda. Por lo tanto, debió ser reformulado   el plan para facilitar el acceso de esa población a una solución habitacional en   especie.    

Así las cosas, la Ley 1537 de 2012, “Por la cual se dictan normas   tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda”,   creó el subsidio familiar de vivienda gratuita en especie y estableció que el   DPS fijaría unos requisitos de priorización y focalización para atender, de   forma preferente, a las personas más vulnerables, específicamente a la   población: “a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan   por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del   rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que   haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias   y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro   de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres   cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.”[24]    

El Decreto Reglamentario 1921 de 2012 estableció las competencias que le   corresponden a cada una de las instituciones –Fonvivienda y DPS− en las   distintas fases del proceso de asignación del subsidio, las cuales fueron   resumidas por este Tribunal en los siguientes términos, que se transcriben in   extensu:    

“En primer lugar, le compete al Fondo Nacional de   Vivienda el deber de remitir al Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social, la información sobre los proyectos seleccionados o que se desarrollen en   el marco del programa de vivienda gratuita. En dicha remisión se deberá indicar   el departamento o municipio en donde se desarrollará, el número de viviendas a   transferir y los porcentajes de composición poblacional, es decir, a qué grupo   están destinadas las viviendas. En lo que respecta a este último punto, los   sujetos habilitados son: población de la Red Unidos, población en condición de   desplazamiento, hogares damnificados de desastre natural, calamidad pública o   emergencia o localizados en zonas de alto riesgo (Decreto 1921 de 2012, arts. 5   y 8).    

En segundo lugar, después de recibida esta información,   el mencionado Departamento Administrativo deberá elaborar un listado de   “potenciales beneficiarios”, quienes serán los hogares registrados en la Red de   la Superación de la Pobreza Extrema Unidos, el SISBEN III y el Registro Único de   Población Desplazada o el que haga sus veces. Para efectos de seleccionar a los   potencia-les beneficiarios, se deberá tener en cuenta los criterios de   priorización que atienden de manera prevalente a la situación de vulnerabilidad   de los hogares y a quienes se encontraban en proceso de asignación de un   subsidio familiar con anterioridad al nuevo proyecto (Decreto 1921 de 2012, art.   8)[62].    

En tercer lugar, una vez realizada la identificación de   los potenciales beneficiarios, dicha lista se envía a Fonvivienda y mediante   acto administrativo se da apertura a la convocatoria de los hogares, los cuales   deberán suministrar la información de postulación al operador que se designe   para el efecto y deberán entregar los siguientes documentos:    

“Artículo 11. Postulación. Los hogares potencialmente   beneficiarios definidos por el DPS mediante resolución, deberán suministrar la   información de postulación al operador designado, y entregar los documentos que   se señalan a continuación:    

1. Formulario debidamente diligenciado con los datos de   los miembros que conforman el hogar, con indicación de su información   socioeconómica, jefe del hogar postulante, la condición de discapacidad, de   mujer u hombre cabeza de hogar, indígena, afrodescendiente, Rom o gitano.    

2. Registro civil de matrimonio o prueba de unión   marital de hecho de conformidad con la Ley 979 de 2005, cuando fuere el caso.    

3. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de los mayores   de 18 años y registro civil de nacimiento de los demás miembros del hogar que se   postula.    

Se incluirá en el formulario la declaración jurada de   los miembros del hogar postulante mayores de edad, que se entenderá surtida con   la firma del mismo, en la que manifiestan que cumplen en forma conjunta con las   condiciones para ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie,   que no están incursos en las inhabilidades para solicitarlo y que los datos   suministrados son ciertos, así como la autorización para verificar la   información suministrada y aceptación para ser excluido de manera automática del   proceso de selección en caso de verificarse que la información aportada no   corresponda a la verdad.    

Parágrafo. El formulario de postulación será impreso   por parte del operador que se designe para tal efecto, una vez culmine y cargue   la captura en línea de la información suministrada por el hogar, para su   revisión y firmas.”    

Después de revisar la consistencia y veracidad de la   información suministrada por los postulantes, Fonvivienda deberá remitir al   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el listado de los hogares   que cumplen con los requisitos para ser beneficiarios. Con base en dicho   listado, éste último deberá seleccionar los hogares que definitivamente son   beneficiarios del subsidio. Para el efecto, se deberá tener en cuenta nuevamente   los criterios de priorización, los cuales responden a distintos órdenes acorde   con la situación particular de cada hogar, que se encuentran contenidos en el   artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, previamente citado.    

La selección de los hogares beneficiarios podrá hacerse   de forma directa, en aquellos casos en que los postulantes de un orden de   priorización no exceden el número de viviendas ofertadas; o a través de sorteo,   cuando los hogares que conforman el orden de priorización exceden el número de   viviendas ofertadas, de conformidad con la metodología explicada en el artículo   15 del decreto en cita. El listado definitivo constará en una resolución que   nuevamente se remitirá a Fonvivenda, quien se encargará de su posterior   asignación mediante acto administrativo.”[25]    

Posteriormente, por el Decreto 2726 de 2014 se modificaron y precisaron   las condiciones de selección y asignación de los beneficiarios de los subsidios   familiares de vivienda urbana 100% en especie previstos en el Decreto   Reglamentario 1921 de 2012, con el fin de hacer aún más transparente el   procedimiento de selección de los hogares beneficiarios.    

Más recientemente, a través del Decreto 1077 de 2015 –Decreto Único   Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio−, el Gobierno Nacional   buscó racionalizar y simplificar la regulación relativa sobre la materia,   compilando las disposiciones existentes en un solo cuerpo normativo.    

Llegado este punto, es menester subrayar que, si bien el procedimiento   no está supeditado al sistema de turnos, deben respetarse los órdenes de   priorización a que se ha hecho alusión y no puede privilegiarse, ipso facto,   a quienes acuden a la acción de tutela para obtener un trato preferente:    

“[P]or regla general, la acción de tutela no procede   para alterar el orden de asignación de subsidios, o los turnos destinados por la   administración para adjudicar las ayudas en materia de vivienda. Una actuación   en contrario desconocería el derecho de igualdad de aquellas familias que están   en condiciones similares y que aguardan pacientemente el beneficio otorgado por   las autoridades competentes.    

“Sin embargo, este Tribunal ha reconocido en casos   concretos, excepciones a esta regla general de improcedencia de la acción de   tutela, cuando se requiere la intervención del juez de amparo ante la necesidad   de un tratamiento con enfoque diferencial, debido a que ciertas personas que   hacen parte de la población desplazada se encuentran en una adicional y especial   situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condiciones que deben   verificarse en cada caso concreto.”[26]    

En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que en   determinadas situaciones de extrema vulnerabilidad, es preciso aplicar medidas   especiales encaminadas a proteger los derechos de las personas más indefensas   que están a la espera de estos beneficios:    

“Así las cosas, esta Corporación ha establecido que   existen algunos factores particulares de vulnerabilidad, como son las personas   desplazadas que se encuentran en condiciones especiales, por cuanto son madres   cabeza de familia, discapacitados o de la tercera edad, que hacen más   prioritaria la atención por parte de las entidades del Estado y, además, hace   necesario la eliminación de barreras administrativas para hacer efectiva la   garantía al derecho a la vivienda. Por lo tanto, dichos criterios   diferenciadores justifican la adopción de acciones positivas en favor de los   grupos especiales, en virtud del incumplimiento sistemático de obligaciones del   Estado.”[27]    

Se colige de lo expuesto que el trámite para la asignación del subsidio   familiar de vivienda en especie se encuentra puntualmente regulado en lo   atinente a la estructura del sistema, las modalidades del beneficio, los   criterios de distribución de los recursos, las competencias de las autoridades   involucradas y de las entidades territoriales, así como las etapas del proceso y   los criterios para selección de los hogares adjudicatarios; todo lo cual debe   ser estrictamente observado en procura de las garantías del derecho al debido   proceso administrativo de que son titulares las personas que aspiran a acceder a   una solución de vivienda, quienes, en determinadas circunstancias de extrema   vulnerabilidad, dependen de la respuesta efectiva del Estado para viabilizar el   pleno ejercicio de sus derechos fundamentales.    

4.      Caso concreto    

En la acción de tutela bajo estudio, la señora Miryam Stella Guzmán, en   nombre propio y como agente oficiosa de su progenitora, reclama la protección   urgente de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de   la población víctima de desplazamiento forzado, así como el principio de enfoque   diferencial y especial protección para las personas discapacitadas, los cuales   considera vulnerados por las entidades accionadas, debido a que no se ha   priorizado su hogar para la asignación de un subsidio familiar de vivienda en   especie, pese a que son personas víctimas de desplazamiento forzado, ambas de la   tercera edad y una de ellas padece una discapacidad.    

Como medida inicial, es necesario poner de presente que   el mecanismo de amparo resulta procedente, como quiera que, de acuerdo con lo   expuesto en el respectivo acápite de esta sentencia, se constata que:    

(I) es excesivo y desproporcionado exigir que personas   situadas en un agudo estado de vulnerabilidad –como son las tutelantes− agoten   íntegramente otros medios de defensa, tal como lo ha reconocido sostenidamente   la jurisprudencia constitucional frente a la crisis que atraviesan las personas   víctimas del conflicto armado interno, de modo que un examen demasiado severo   del requisito de subsidiariedad hace nugatorios otros derechos fundamentales; y,    

(II) la violación iusfundamental alegada viene   prolongándose en el tiempo, pues la solicitud de inclusión en los programas de   vivienda gratuita que elevó la actora data de hace casi una década atrás, sin   que a la fecha la administración haya ofrecido una solución real a su   reclamación.    

Nótese que está debidamente acreditado en el expediente que se trata de   dos mujeres de la tercera edad, que tienen la calidad de víctimas de   desplazamiento forzado –tal como fue reconocido por las autoridades   competentes−, y que una de ellas se encuentra en un estado de salud crítico.    

No cabe duda, entonces, en cuanto a que la acción de tutela es el medio   idóneo para que personas con las particulares condiciones de que adolecen las   accionantes encaucen sus demandas frente a las autoridades públicas cuya acción   u omisión viene ocasionándoles un perjuicio directo en sus derechos   constitucionales.    

Depurado el anterior aspecto, corresponde a la Sala determinar si, en   efecto, las entidades que integran el extremo pasivo han conculcado los derechos   fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso de las tutelantes, y si se   han abstenido de aplicar un enfoque diferencial en su favor, debiendo tener en   cuenta los varios factores de vulnerabilidad que se conjugan en ellas.    

En primer lugar, se puede observar que, previa postulación, el hogar de   la señora Miryam Stella Guzmán fue evaluado y quedó en estado ‘calificado’ desde   la convocatoria que realizó Fonvivienda en 2007 para entregar subsidios de   vivienda gratuita a personas desplazadas por la violencia. A lo largo de los   años que han transcurrido desde entonces, la interesada ha formulado sendas   peticiones para que se le asigne una solución de vivienda, pero en todas las   ocasiones la respuesta institucional ha sido idéntica: que conserva su estado de   ‘calificado’ y que la entrega se lleva a cabo en estricto orden y conforme a los   recursos disponibles.    

Paralelamente, la accionante acudió a la oferta distrital de vivienda   −que consiste en un subsidio parcial para la adquisición de un inmueble−, pero   en vista de que es preciso contar con el capital necesario para completar el   valor del bien y el hogar de la actora no dispone de dicho dinero, ha sido   imposible efectuar el cierre financiero.    

Pues bien: del acervo probatorio recaudado, la Sala advierte, por una   parte, que actualmente la actora se encuentra habitando con su progenitora en un   inmueble arrendado en la ciudad de Bogotá, por el cual paga un canon de $350.000   (trescientos cincuenta mil pesos), con unos ingresos reportados de $600.000   (seiscientos mil pesos). Así, aunque en principio puede afirmarse que las   promotoras de la acción cuentan con una solución provisional de vivienda, no   debe desconocerse que el valor del arrendamiento asciende a más de la mitad de   los ingresos ordinarios del núcleo familiar y que, en esa medida, podría llegar   a estar comprometido el mínimo vital de las dos personas que destinan la mayor   parte de sus recursos escasos al propósito de proveerse de un refugio.    

Bajo esta perspectiva, es menester resaltar que, de acuerdo con lo   expuesto en los antecedentes, son aspectos relevantes para evaluar el   cumplimiento del Estado en relación con el derecho a la una vivienda digna, la   seguridad jurídica de la tenencia −protección legal contra el desahucio, el   hostigamiento u otras amenazas−, los gastos soportables −los gastos   personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no   impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades   básicas−, y la asequibilidad −los grupos en situación de desventaja deben   contar con un acceso a los recursos adecuados para conseguir una vivienda−; de   modo que, ciertamente, las condiciones en que la actora y su progenitora   detentan el inmueble donde residen son precarias.    

Es claro que la satisfacción plena del derecho a la vivienda de todos   los habitantes es una meta que requiere una política estatal de ejecución   progresiva. Sin embargo, tratándose de personas en las que concurren plurales   circunstancias de vulnerabilidad, como ser despojadas por el conflicto, mujeres,   adultas mayores y, una de ellas, con un grave estado de salud, el Estado debe   maximizar sus esfuerzos a fin de garantizar los contenidos esenciales del   derecho a la vivienda, para lo cual no basta la calificación como eventuales   beneficiarias del auxilio, si, a la postre, ello no pasa de ser una expectativa   ilusoria para las interesadas.    

Aunque las accionadas demuestran que han ejecutado con éxito la entrega   de decenas de miles de soluciones de vivienda a hogares desplazados en los   procesos de asignación que han tenido lugar desde la convocatoria de 2007, es   forzoso concluir que en el caso específico de las señoras Miryam Stella Guzmán y   Margarita Guzmán la dificultad para avanzar en el trámite se ha convertido en un   verdadero obstáculo para que accedan a una vivienda digna a través del programa   ofertado por el Gobierno, pues, a pesar de haber cumplido con los requisitos   establecidos para acceder al beneficio –al punto de ostentar el estatus de   ‘calificado’− y aún con su apremiante situación de indefensión, no han sido   favorecidas para efectos de acceder a la solución habitacional que solicitaron.    

Ahora bien: en relación con el derecho al debido proceso administrativo   de que son titulares agente y agenciada, la Sala encuentra que, si bien se han   descrito con rigor las diferentes etapas que deben agotar los aspirantes al   subsidio para acceder a una vivienda gratuita y las competencias que tienen el   DPS, Fonvivienda y las cajas de compensación a lo largo del proceso, no es claro   si no se han culminado y por qué motivo todas las fases del procedimiento en el   caso particular de la actora, habida cuenta de que su hogar ostenta el estado   ‘calificado’ desde el año 2007, fue situada en el cuarto orden de priorización,   e inclusive ha sido identificada como potencial beneficiaria del subsidio en   algunos proyectos desarrollados en su ciudad de residencia.    

Dicho de otro modo, aunque no se vislumbra algún vicio notorio que   insinúe dolo en el procedimiento adelantado por las accionadas, no es posible   establecer si la información de la actora que reposa en las bases de datos que   consulta el DPS está debidamente actualizada –en orden a ser priorizada conforme   a los criterios previstos por el Decreto reglamentario−, si la misma fue   enterada oportunamente de que su núcleo familiar fue habilitado para algunos   proyectos en Bogotá, si en el momento oportuno se postuló o no ante la caja de   compensación familiar Compensar, como tampoco se deduce de los documentos   aportados si la asignación de unidades de vivienda alcanzó a cobijar el orden de   priorización en que ella se encontraba y si los subsidios fueron entregados de   forma directa o mediante sorteo.    

Lo que sí refulge de las pruebas allegadas es que la señora Miryam   Guzmán no ha mantenido una actitud pasiva frente a su solicitud de subsidio de   vivienda, pues ha acudido en diferentes ocasiones a la Caja de Compensación –que   es la intermediaria autorizada− para averiguar sobre el impulso que se le ha   dado a su postulación. Empero, la respuesta que le ha dado la entidad ha sido   desfavorable en todos los casos, y se ha limitado a transcribir, por medio de   una plantilla, una respuesta genérica que no ofrece orientación precisa para   continuar con el proceso de asignación, o para que ella pueda tomar las medidas   tendientes a superar el estado de estancamiento en que se encuentra su trámite   desde hace nueve años.    

Como se indicó en precedencia, es ajeno a los principios de un Estado de   Derecho que las personas sean sometidas a una incertidumbre perpetua por parte   de las autoridades encargadas de tomar decisiones que las afectan, que es,   precisamente, lo que se observa en el caso bajo estudio.    

Para la Sala, es inadmisible desde una perspectiva constitucional que   una familia integrada por dos mujeres de la tercera edad, víctimas de   desplazamiento forzado, y una de ellas con agudas afecciones de salud, sean   constreñidas a esperar el favor del Estado durante casi una década, sin   expectativas de avanzar en procura de la consecución de la vivienda deprecada.    

Así las cosas, como quiera que el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012[28] prescribe que el programa de   asignación de viviendas debe beneficiar en forma preferente a las personas en   situación de desplazamiento, mujeres cabeza de hogar, personas en situación de   discapacidad y adultos mayores, aunado al hecho de los postulantes calificados   en 2007 son susceptibles de un trato prioritario en la entrega del mencionado   auxilio según el Decreto 170 de 2008, y de conformidad con el precedente   jurisprudencial de esta Corporación en cuanto a la atención especial que merecen   los sujetos sobre los que pesan condiciones adicionales de vulnerabilidad,     se concederá el amparo deprecado y adoptarán medidas orientadas a destrabar la   postulación de la accionante, a fin de propiciar que se materialice para su   núcleo familiar la alternativa de una solución de vivienda gratuita en especie.    

En primer lugar, la Corte ordenará a la Personería de Bogotá que, en desarrollo de las funciones   que la Constitución y la ley le han conferido en materia de guarda y promoción   de los derechos humanos, realice un acompañamiento activo y continuo al hogar de   las señoras Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, a fin de que puedan   actualizar la información correspondiente ante las entidades que administran las   bases de datos que sirven de plataforma para la conformación de los listados de   potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie.    

En segundo lugar, se ordenará a Prosperidad Social   –DPS− que, en la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de   Bogotá, tenga en cuenta los factores de vulnerabilidad que concurren en el hogar   de las señoras Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, así como la información   que se haya actualizado en las bases de datos como consecuencia de la orden   anterior, a efectos de que su hogar sea priorizado al momento de elaborar el   listado de potenciales beneficiarios de los subsidios de vivienda y para la   eventual selección de adjudicatarios definitivos, de conformidad con los órdenes   de priorización previstos en el ordenamiento.    

Y, en tercer lugar, se ordenará a Fonvivienda y a   Compensar que adopten las medidas que sean necesarias para que la señora Miryam   Stella Guzmán sea efectivamente informada sobre la posibilidad de postularse a   los proyectos urbanísticos adscritos a la próxima convocatoria que se lleve a   cabo en la ciudad de Bogotá, así como que le brinden una orientación completa y   eficaz en cada una de las etapas del proceso de postulación. Se advierte que   para la verificación de requisitos no podrá exigirse al hogar del accionante que   aporte nuevamente la documentación que ella ya radicó y que reposa en sus   archivos desde la convocatoria del año 2007. En caso de requerir aclaraciones o   actualizaciones sobre la información, deberá comunicárselo en términos claros y   con suficiente antelación, para que la solicitante proceda a efectuar los   ajustes pertinentes dentro de un término oportuno.    

Por último, en lo que atañe al trámite para la   obtención de subsidios de vivienda en el ámbito distrital, la Sala observa que,   de acuerdo con las pruebas aportadas, se han facilitado los canales para que el   hogar de las actoras reciba asesoría en diferentes oportunidades, pero es la   escasez de recursos para realizar el cierre financiero lo que ha dificultado un   progreso en el procedimiento, toda vez que el modelo del programa local de   vivienda implica que las personas interesadas completen el capital necesario   para acceder a una solución de vivienda.    

En consecuencia, se ordenará a la Secretaría de Hábitat   de Bogotá que comunique a la accionante en términos claros las alternativas de   que dispone para viabilizar el cierre financiero que se encuentra pendiente, e   impulsar el trámite de asignación del subsidio de vivienda distrital.    

5.       Síntesis de la decisión    

En la presente oportunidad la Sala Octava de Revisión examinó el caso de   una familia integrada por dos mujeres de la tercera edad, víctimas de   desplazamiento forzado y una de ellas con una delicada condición de salud, que   se postuló a la convocatoria que llevó a cabo Fonvivienda en 2007 para la   asignación de subsidios familiares de vivienda gratuita en especie para   desplazados, y que no ha sido beneficiada con el auxilio en ninguno de los   procesos de asignación que han tenido lugar desde entonces.    

Para lograr un adecuado entendimiento de la controversia y determinar si   se vulneraron los derechos invocados, se analizó la jurisprudencia   constitucional en torno al alcance y contenido del derecho a la vivienda digna   de la población víctima de desplazamiento forzado y se examinaron las garantías   del derecho al debido proceso administrativo.    

Asimismo, se verificó el procedimiento legal previsto para la asignación   de subsidios familiares de vivienda en especie a través de su evolución   normativa, con arreglo a las competencias deferidas a cada una de las entidades   accionadas, y dedicando especial atención a los casos en que es plausible la   aplicación de un enfoque diferencial.    

Al descender al estudio del caso concreto, se constató que, si bien las   tutelantes actualmente cuentan con una   solución habitacional en arriendo, dicho hecho no excluye que las autoridades   deban adoptar las medidas necesarias para propiciarles el acceso a una vivienda   digna a través del programa diseñado para el efecto, a la luz de la obligación   internacional del Estado sobre la materia y de los estándares fijados por la   jurisprudencia de esta Corporación.    

Por otra parte, se comprobó que la grave parálisis que ha sufrido la   postulación que hizo en 2007 el hogar de las accionantes, está relacionado con   el deficiente flujo de información y coordinación entre las interesadas y las   entidades encargadas del procedimiento, en lo relativo a proveerles de   alternativas que les permitan impulsar su solicitud.    

Por lo tanto, se demostró la necesidad de ordenarle a las accionadas que   cada una, de acuerdo con la labor que les asigna el ordenamiento y en atención a   la situación de vulnerabilidad del hogar de las demandantes, despliegue sus   funciones a fin de activar el trámite de postulación y eventual adjudicación del   subsidio de vivienda que reclamaron hace casi una década.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,      

RESUELVE:    

Primero.- REVOCAR la sentencia de 22 de junio de 2016, proferida por la Sala de Casación   Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto CONFIRMÓ el fallo de   27 de abril del mismo año –por el cual la Sala Laboral del Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Bogotá negó la tutela invocada–. En su lugar, CONCEDER  el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso   de Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, en los términos de las motivaciones   de esta providencia.    

Segundo.- ORDENAR a la Personería de Bogotá que, en desarrollo de las funciones que la   Constitución y la ley le han conferido en materia de guarda y promoción de los   derechos humanos, realice un acompañamiento activo y continuo al hogar de   conformado por Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, a fin de que puedan   actualizar la información correspondiente ante las entidades que administran las   bases de datos que sirven de plataforma para la conformación de los listados de   potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie. Para dar   cumplimiento a esta orden, la Personería deberá contactar a la actora, por el   medio más expedito y dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contado a   partir de la notificación que se le haga de esta sentencia, a fin de iniciar un   plan coordinado con el hogar para ejecutar la gestión encomendada.    

Tercero.- ORDENAR al Departamento Administrativo “Prosperidad Social –DPS−” que, en la próxima   convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de Bogotá, tenga en cuenta los   factores de vulnerabilidad que concurren en el hogar conformado por Miryam   Stella Guzmán y Margarita Guzmán, así como la información que se haya   actualizado en las bases de datos como consecuencia de la orden impartida en el   ordinal anterior, a efectos de que su hogar sea priorizado al momento de   elaborar el listado de potenciales beneficiarios de los subsidios de vivienda y   para la eventual selección de adjudicatarios definitivos, de conformidad con los   órdenes de priorización previstos en el ordenamiento.    

Cuarto.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda −Fonvivienda− y a la caja de compensación familiar   Compensar que adopten las medidas que sean necesarias para que el hogar   conformado por Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán sea efectivamente   informado sobre la posibilidad de postularse a los proyectos urbanísticos   adscritos a la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de Bogotá,   así como que le brinden una orientación completa y eficaz en cada una de las   etapas del proceso de postulación. Se advierte que para la verificación de   requisitos no podrá exigirse al hogar de las accionantes que aporte nuevamente   la documentación radicada con anterioridad y que reposa en los archivos desde la   convocatoria del año 2007. En caso de requerir aclaraciones o actualizaciones   sobre la información, deberán comunicárselo en términos claros y con suficiente   antelación, para que las interesadas procedan a efectuar los ajustes pertinentes   dentro de un término oportuno.    

Quinto.- ORDENAR a la Personería de Bogotá, al Departamento Administrativo “Prosperidad Social –DPS−”, al Fondo Nacional de Vivienda −Fonvivienda− y a la caja de compensación   familiar Compensar que, para dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en los   anteriores ordinales de esta decisión, coordinen sus esfuerzos para ofrecer un   acompañamiento efectivo al hogar conformado por Miryam Stella Guzmán y Margarita   Guzmán, así como para depurar la información respecto del mismo de la cual   disponen tales entidades, con el fin de facilitar el trámite para el desembolso   del subsidio familiar de vivienda en especie.    

Sexto.- ORDENAR a la Secretaría Distrital de   Hábitat de Bogotá que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a   partir de la notificación de esta sentencia, comunique a la accionante en   términos claros las alternativas de que dispone para viabilizar el cierre   financiero que se encuentra pendiente, e impulsar el trámite de asignación del   subsidio de vivienda distrital.    

Séptimo.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En virtud de las reformas a la administración pública   implementadas a través de la Ley 1444 de 2011, Escisión y reorganización del   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible y la creación del Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio.    

[2] Estos son los órdenes de priorización para la población   desplazada previstos en el Decreto 2726 DE 2014, “Por el cual se modifican y   precisan las condiciones de selección y asignación de los beneficiarios de los   subsidios familiares de vivienda urbana 100% en especie.”    

[3]  “Por medio de la cual se adopta el reglamento operativo para el   otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda en Especie para Vivienda de   Interés Prioritario en el Distrito Capital, en el marco del Decreto Distrital   539 de 2012”.    

[4]  La Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –ANSPE− se fusionó   con el DPS y pasó a ser una subdirección del mismo.    

[6]  Sentencia T-167 de 2016, M.P.: Alejandro Linares Cantillo    

[7]  Sentencia T-886 de 2014, M.P.: María Victoria Calle Correa    

[8]  Artículo 51 de la Constitución Política.    

[9] “[E]l concepto de adecuación es particularmente significativo   en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una   serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas   formas de vivienda se puede considerar que constituyen una “vivienda adecuada” a   los efectos del Pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por   factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra   índole, el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos   aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en   cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes:    

“a) Seguridad   jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el   alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la   ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos   informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.  Sea cual fuere el   tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de   tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el   hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben   adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia   a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección   consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.    

“b)   Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una   vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,   la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a   una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y   comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el   alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos,   de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.    

“c) Gastos   soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda   deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la   satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar   medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en   general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían   crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así   como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las   necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de   costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos   contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades   en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material   de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para   garantizar la disponibilidad de esos materiales.    

“d)   Habitabilidad.  Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer   espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el   calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos   estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad   física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen   ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda[v] preparados por la OMS,   que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está   relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis   epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida   inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y   morbilidad más elevadas.    

“e)   Asequibilidad.  La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe   concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible   a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse   cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los   grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados   físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con   problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres   naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y   otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de   vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos   grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores   desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del   objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables   destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y   dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.    

“f) Lugar.   La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las   opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención   para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto   en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros   para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias   excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la   vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad   inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los   habitantes.    

“g)   Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los   materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben   permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de   la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la   esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones   culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios   tecnológicos modernos.” (Observación General N° 4, Comité PIDESC).    

[10] Sentencia T-642 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez    

[11] Sentencia T-886 de 2014, M.P.: María Victoria Calle Correa    

[12] “También ha consagrado la jurisprudencia de esta   Corporación que el derecho a la vivienda es fundamental cuando se trata de   sujetos de especial protección constitucional, como son menores de edad, adultos   mayores, personas en situación de discapacidad o población desplazada; en los   casos en que se afecta el contenido mínimo de protección del derecho, de acuerdo   con el cual el Estado está en la obligación de promover planes de vivienda, que   incluyen subsidios para la compra o arrendamiento de bienes inmuebles, este   último cuando la afectación del derecho sea como consecuencia de la acción (por   ejemplo, por obras de interés general) o inacción (por ejemplo, construcciones   sin licencia de construcción en zonas de alto riesgo) de las entidades   territoriales o por hechos imprevisibles (por ejemplo, desastres naturales). En   estos casos, el carácter fundamental del derecho a la vivienda, obliga a la   adopción de medidas de carácter inmediato.” Sentencia T-167 de 2016, M.P.:   Alejandro Linares Cantillo    

[13] Sentencia T-088   de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[14] Cons. Sentencia T-175 de 2008, M.P.: Mauricio González Cuervo    

[15]  Sentencias T-239 de 2013 y T-188 de 2016, M.P.: María Victoria Calle Correa.    

[16]  “Articulo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,   recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos   derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de   sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o   filosófica.    

“El   Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y   adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.    

“El   Estado  protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición   económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad   manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”    

[17] Sentencia T-167   de 2016, M.P.: Alejandro Linares Cantillo    

[18] Sentencia T-442 de 1992, M.P.: Simón Rodríguez Rodríguez    

[19] Sentencia T-796 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández    

[20] Sentencia C-851 de 2013, M.P.: Mauricio González Cuervo    

[21] Sentencia T-628 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez    

[22] Cons. Auto 008 de 2009.    

[23] Sentencia T-642 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez    

[24] Ley 1537 de 2012, artículo 12 inciso 2.    

[25] Sentencia T-642 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez    

[26] Sentencia T-885 de 2014, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado    

[27] Sentencia T-445 de 2012, M.P.: Mauricio González Cuervo    

[28] “Artículo 12. Subsidio en especie para población vulnerable.   Reglamentado por el Decreto Distrital 1921 de 2012. Las viviendas resultantes de   los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios   familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios   destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo   sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en   especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y   focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social.    

Sin perjuicio de   lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el   presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se   encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada   a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la   pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b)   que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por   desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre   habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en   estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar,   personas en situación de discapacidad y adultos mayores. (…)” Se subraya