T-698-15

           T-698-15             

Sentencia T-698/15    

AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Presupuestos    

AGENCIA OFICIOSA   EN TUTELA-Hija en representación de madre enferma    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo    

La Corte Constitucional ha analizado la naturaleza jurídica de esta   garantía y ha determinado que se trata de un derecho fundamental autónomo, en   razón a que (i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las   obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser   garantizados; (ii) la adopción del modelo de   Estado Social de Derecho, conlleva el reconocimiento de los Derechos Económicos,   Sociales y Culturales como fundamentales; (iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de abstención, como   de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental; (iv) a   pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía   deben ser precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos   constitucionales cierto grado de indeterminación; y (v) una cosa es la   naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental   puede tener distintos grados de eficacia.    

ACCION   DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia     

La jurisprudencia constitucional ha señalado que el amparo de esta   garantía es procedente en tres hipótesis, a saber: primero, cuando se pretende   hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segundo, siempre   que se presenten pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos   previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero, en   eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante   merece una especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa   la intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a   lograr la igualdad efectiva.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance   y contenido    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de   asequibilidad y habitabilidad     

OBLIGACION DE   PREVENCION DE DESASTRES A CARGO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que   accionante habita en zona de alto riesgo por remoción en masa    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No vulneración por   cuanto accionados no han omitido adoptar medidas pertinentes tendientes a   reubicar a la accionante    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Advertir   a Alcaldía Municipal que incluya a accionante en censos tendientes a la adjudicación de subsidios de vivienda en especie   para personas ubicadas en zonas de alto riesgo    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Advertir   a Alcaldía Municipal que monitoree nivel de riesgo de   predio en el que se localiza la vivienda de la accionante, para verificar si la   urgencia de la reubicación varía y, en consecuencia, se modifica el orden de   priorización para acceder a un subsidio de vivienda    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Advertir   a Alcaldía Municipal que no   adelante ninguna actuación administrativa en contra la accionante por la   construcción en la que habita    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Advertir   al DPS que en futuras oportunidades que se postule a la accionante para   asignación de subsidio de vivienda en especie, tenga en cuenta su puntaje en el   SISBEN, su estado de indefensión    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA JUSTICIA-Caso en que accionante indica que Secretaria ordenó demolición de   su vivienda sin notificarla de actuaciones que dieron origen a tal determinación    

DEREHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA JUSTICIA-Improcedencia por no cumplir requisito de subsidiariedad pues   accionante cuenta con otros medios para controvertir resoluciones que estima   trasgresoras de sus derechos fundamentales y no demostró perjuicio irremediable    

Referencia:   expedientes T-5.094.689 y T-5.099.653.    

Acciones de tutela instauradas por María Rosalba Silva   de Muñoz, como agente oficiosa de María Enriqueta Quintero y Gina Margarita   Alarcón Cuello, contra la Alcaldía de Pereira y el Ministerio de Vivienda Ciudad   y Territorio, y la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de   Barranquilla, respectivamente.    

Procedencia: Juzgado 7º Civil Municipal de Pereira y Juzgado 12 Civil Municipal   de Barranquilla.    

Asunto: Derechos fundamentales a la   vivienda digna y al debido proceso.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión de los fallos de única instancia,   adoptados (i) por el Juzgado 7º Civil Municipal de Pereira,   el 2 de junio de 2015, que negó por improcedente la tutela en el proceso   promovido por la señora María Rosalba Silva de Muñoz, como agente   oficiosa de María Enriqueta Quintero contra la Alcaldía de Pereira y el   Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio; y (ii) por   el  Juzgado 12 Civil Municipal de Barranquilla, el 20 de marzo de 2015, que negó el   amparo en el proceso de tutela promovido por Gina Margarita Alarcón Cuello,   contra la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla.    

Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución   Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 27 de agosto de 2015,   la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional escogió, para   efectos de su revisión, los asuntos de referencia y decidió acumularlos entre sí   para ser fallados en una misma sentencia, por presentar unidad de materia.    

De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala   de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.    

I.         ANTECEDENTES    

Expediente T-5.094.689    

El 15 de enero de 2015, la señora María Rosalba Silva de Muñoz,   obrando como agente oficiosa de su madre, la señora María Enriqueta Quintero,   interpuso acción de tutela contra la Alcaldía de Pereira y el Ministerio de   Vivienda Ciudad y Territorio, por considerar   vulnerados los derechos fundamentales de la agenciada a la vivienda   digna, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, en razón a que   en septiembre de 2011 la Alcaldía de Pereira le adjudicó un inmueble con acceso   a servicios públicos, pero a la fecha de presentación de la tutela no le había   sido otorgado un subsidio de vivienda para construir una casa en el predio que   le fue entregado.    

A.Hechos y pretensiones    

1.   La agenciada es una mujer de la tercera edad[1],   que hace 20 años habita en una vivienda construida en esterilla, la cual está   ubicada en un barrio de invasión denominado El Plumón Bajo, en la ciudad de   Pereira[2].    

2.   La agente oficiosa sostiene que el 10 de julio   de 2002, la vivienda de la señora Quintero de Silva se incendió y con la ayuda   de la familia fue construida nuevamente. Agrega que a pesar de tener   conocimiento de lo ocurrido, la Alcaldía de Pereira omitió tomar medidas para   resolver la situación de la accionante[3].    

3.   Afirma la señora Silva de Muñoz que en el año   2003, la Oficina para la Prevención y Atención de Desastres de Pereira declaró   la zona donde se ubica la casa de su madre como de alto riesgo por remoción en   masa[4].   Por ese motivo, en distintas ocasiones la señora Quintero de Silva presentó a la   oficina mencionada varias solicitudes para ser reubicada[5].    

4.   La agente oficiosa indica que el 30 de mayo de   2011, la Alcaldía de Pereira le informó a la accionante que le había sido   adjudicado un lote con acceso a servicios públicos, ubicado en el plan de   vivienda Ciudadela El Remanso. Sin embargo, le fue negado el subsidio de   vivienda, motivo por el cual no ha construido una casa en el predio que le fue   entregado[6].    

5.   Señala la señora Silva de Muñoz, que tiene   conocimiento de que algunas personas a las que les fueron adjudicados predios en   el mismo proyecto en el que se encuentra el lote de su madre, recibieron además   de los predios, casas construidas.    

6.   Desde el momento en que se enteró de la   adjudicación del predio, esto es, desde el año 2011, en ejercicio de su derecho   fundamental de petición, la agenciada ha presentado distintos escritos en los   que ha solicitado a la Alcaldía de Pereira que le otorgue un subsidio de   vivienda para tener acceso a una casa[7].   Según la agente oficiosa, tales peticiones no han sido respondidas por la   Alcaldía de Pereira ni por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

7.   La agente oficiosa manifiesta que no tienen   recursos, y que tanto ella como su madre dependen económicamente del esposo de   la primera, quien perdió un brazo y no tiene un trabajo estable, motivo por el   cual la agenciada no cuenta con la capacidad económica para construir una   vivienda en el lote que le fue adjudicado[8].    

Señala además que en la actualidad la accionante vive en la casa   construida en esterilla, que se ubica en una zona de alto riesgo por remoción en   masa.    

8.   Adicionalmente, afirma la señora Silva de   Muñoz, que actúa como agente oficiosa de su madre porque se trata de una adulta   mayor en situación de discapacidad, pues camina con dificultad y tiene múltiples   problemas de salud que le impiden valerse por sus propios medios[9].    

Por lo tanto, solicita el amparo de los   derechos fundamentales de su madre a la vivienda   digna, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso.   Específicamente, pide al juez de tutela ordenar a las autoridades accionadas (i)   que expliquen por qué no fue aprobado el subsidio de vivienda solicitado por la   señora María Enriqueta Quintero de Silva, y (ii) que entreguen a su madre una   casa construida en el plan de vivienda El Remanso en la ciudad de Pereira.    

B. Actuación procesal en primera instancia.    

Mediante auto del 22 de mayo de 2015, el Juzgado 7º Civil Municipal   de Pereira avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó vincular, en   calidad de autoridades demandadas, a la Alcaldía de Pereira y al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, para que ejercieran sus derechos de defensa y   contradicción.    

Respuesta de la Alcaldía de Pereira    

Mediante oficio[10],   la apoderada judicial de la Alcaldía de Pereira manifestó que la entidad no ha   vulnerado los derechos a la vivienda digna, a la igualdad, a la dignidad humana   y al debido proceso de la señora María Enriqueta Quintero de Silva.    

En este orden de ideas, indicó que el Estado está obligado a   promover planes de vivienda, en la medida de sus capacidades, esto es, de   conformidad con las condiciones socioeconómicas del país y los rubros que dentro   de los planes de desarrollo nacional y municipal, existan para tal fin. Así   pues, para desarrollar un proyecto de vivienda se requiere la concurrencia y   complementariedad de las entidades que hacen parte del sistema nacional de   vivienda, es decir, del municipio de Pereira, que generalmente adjudica lotes   con acceso a servicios públicos, y del Ministerio de Vivienda, a través del   Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social -en adelante FONVIVIENDA-, que   otorga el subsidio nacional para la construcción de viviendas, de conformidad   con mecanismos y requisitos regulados en la ley.    

De otro lado, señaló que mediante el Decreto Municipal No. 112 del   21 de febrero de 2006, se declaró la urgencia manifiesta en el municipio de   Pereira. En desarrollo de éste, la Alcaldía dispuso remitir a la Dirección   Nacional para la Atención y Prevención de Desastres la solicitud para obtener la   certificación requerida para postular a la población afectada ante el Fondo   Nacional de Vivienda –en adelante FONVIVIENDA-, con el fin de acceder al   subsidio que otorgaba el Gobierno y adelantar un programa de reubicación en el   municipio. Luego, se llevó a cabo un plan de reubicación en la Urbanización El   Remanso, en la cual se desarrollaron 3 sectores (A, B, y C) para 2404 hogares   afectados.    

Sin embargo, ante el gran número de familias desplazadas o ubicadas   en zonas de alto riesgo que esperaban un subsidio de vivienda, en el año 2010 el   municipio adquirió un predio colindante a la Urbanización El Remanso, en el cual   se desarrolló un cuarto sector que cuenta con 162 lotes con acceso a servicios   públicos, de los cuales uno se adjudicó a la señora María Enriqueta Quintero de   Silva.    

No obstante, según la apoderada, la Alcaldía de Pereira no puede   otorgar el subsidio para que la agenciada acceda a una vivienda, debido a que   corresponde a las entidades del orden nacional, en particular al Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social, FONVIVIENDA y la caja de compensación   familiar Comfamiliar (operador ante el municipio de Pereira), definir quiénes   son beneficiarios del subsidio. La apoderada señaló que la accionante fue   postulada para ser beneficiaria del subsidio pero corresponde al Gobierno, a   través del Departamento para la Prosperidad Social, seleccionar mediante sorteo   a los hogares beneficiarios de los proyectos[11].    

Por último, afirmó que la tutela no es el mecanismo idóneo para   solicitar la protección del derecho a la vivienda digna en razón a que, a su   juicio, no se trata de un derecho fundamental, sino de un derecho de carácter   asistencial, cuyo objeto requiere de un desarrollo legal y depende de la   capacidad presupuestal del Estado.    

En consecuencia, pidió que se negaran las pretensiones de la   accionante.    

Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. La entidad se abstuvo de dar respuesta a la tutela de la   referencia.    

C.Decisión objeto de revisión    

Sentencia de única instancia    

En sentencia del 2 de junio de 2015, el Juzgado 7º Civil Municipal   de Pereira negó por improcedente el amparo de la referencia.    

En particular, señaló que en este caso no se cumple el presupuesto   de inmediatez para que proceda la tutela, por cuanto en el año 2010 la   accionante presentó una solicitud ante la Alcaldía de Pereira con el fin de que   le fuera otorgada una vivienda y no un lote con acceso a servicios públicos y   ésta le fue negada. En este orden de ideas, consideró que no existía una razón   que justificara que la actora hubiera dejado pasar más de 5 años para solicitar   la protección de sus derechos por medio de la acción de tutela.    

Además, estableció que la Alcaldía de Pereira le adjudicó un lote a   la accionante y la incluyó en el censo con el fin de postularla para acceder al   subsidio de vivienda, pues en relación con este beneficio la Alcaldía solo tiene   un papel de gestión. Así pues, en el caso objeto de análisis se pretende que se   conceda el amparo y se profieran órdenes que escapan de las competencias de la   autoridad municipal, la cual ha realizado todas las gestiones para posibilitar   el acceso de la demandante a la vivienda digna.    

En consecuencia, la juez resolvió (i) “negar por improcedente” la   tutela, por considerar que la Alcaldía de Pereira no vulneró los derechos   invocados por la agente oficiosa; (ii) requerir a la Alcaldía de Pereira para   que “en procura de facilitar la vivienda digna a la señora MARÍA ENRIQUETA   QUINTERO, se adelanten todas las gestiones pertinentes ante las entidades   competentes del orden Nacional para que en el lote ubicado en el sector D del   Barrio el Remanso de esta ciudad, el cual fuera adjudicado a la citada señora se   pueda construir la tan anhelada casa”; y (iii) requerir al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio para que facilitara al Municipio de Pereira las   gestiones y trámites pertinentes para la obtención de recursos para la   construcción de la vivienda de la accionante, en consideración a que le fue   adjudicado un predio sin contar con los recursos económicos para construir su   propia casa.    

D.Actuaciones en sede de revisión    

1.   La Sala Quinta de Revisión profirió el auto del   8 de octubre de 2015[12],   en el que se vinculó al Fondo Nacional de Vivienda, -FONVIVIENDA-, al   Departamento para la Prosperidad Social y a la caja de compensación familiar   Comfamiliar.    

Además, con el fin de contar con mayores elementos de juicio para   explicar las particularidades del caso, en la misma providencia se solicitó: (i)   a la señora María Rosalba Silva de Muñoz, que allegara a esta Corporación   documentos que demostraran su capacidad económica y resolviera algunas preguntas   dirigidas a esclarecer las condiciones de vida de la agenciada; (ii) a la   Alcaldía de Pereira, que informara en qué condiciones ha reubicado a los habitantes del barrio El   Plumón, a qué convocatoria de subsidio de vivienda postuló a la señora María   Enriqueta Quintero de Silva, cuál es el estado actual del lote que fue   adjudicado a la señora María Enriqueta Quintero de Silva, y si existía algún   procedimiento administrativo tendiente a sancionarla por la construcción de la   vivienda en la que reside actualmente; y (iii) al Fondo Nacional de   Vivienda, al Departamento para la Prosperidad Social, y a la caja de   compensación familiar Comfamiliar, que informaran a qué programa de subsidio de vivienda fue postulada la señora   María Enriqueta Quintero de Silva, cuáles son los requisitos para acceder al   subsidio, en qué estado se encuentra su postulación y por qué no lo ha recibido.    

2.   El 28 de octubre de 2015, la Secretaría General   de la Corte remitió al despacho de la Magistrada sustanciadora, los documentos   allegados por la Secretaría de Gestión Inmobiliaria del Municipio de Pereira, el   Fondo Nacional de Vivienda, el Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social, y la caja de compensación familiar Instituto Comfamiliar.    

–        Con ocasión de la afectación de la ola invernal   sucedida en los años 2005 y 2006, la Alcaldía estableció un plan de acción para   la reubicación de las familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable.    

En particular, el alcalde reglamentó una política integral de   vivienda de interés social y creó un proyecto denominado El Remanso, el cual   contaba con lotes con servicios públicos domiciliarios.    

–        El proyecto fue presentado al Gobierno para que   mediante la postulación de los núcleos familiares, se gestionara el subsidio   familiar de vivienda a nivel nacional, con el fin de construir unidades básicas   de vivienda para los núcleos familiares localizados en zonas de alto riesgo no   mitigable o afectados por la ola invernal.    

–        No obstante, por distintas razones no todos los   beneficiarios del subsidio municipal (es decir, del lote con acceso a servicios   públicos), resultaron beneficiarios del subsidio familiar de vivienda nacional.    

–        Mediante la Resolución 4239 del 22 de   septiembre de 2011, el municipio de Pereira adjudicó a la señora María Enriqueta   Quintero de Silva el lote con acceso a servicios públicos No. 8, ubicado en la   manzana 11 del Sector D de la urbanización El Remanso (en calidad de subsidio   familiar de vivienda a nivel municipal).    

–        En la actualidad, “(…) el predio de mayor   extensión se encuentra con escritura de desenglobe en la Notaría Segunda de   Pereira en proceso de protocolización, para ser presentada ante la Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, para la asignación de matrículas   inmobiliarias individuales, para proceder a la escrituración a los beneficiarios   de este subsidio y a quienes no se les asignó el subsidio de vivienda en especie   (vivienda gratis).”  [14]    

–        De conformidad con la Ley 1537 de 2012 y el   Decreto Reglamentario 1921 de 2012, el núcleo familiar de María Enriqueta   Quintero fue censado y el censo fue enviado al Departamento Administrativo para   la Prosperidad Social el 6 de diciembre de 2013, para que hiciera parte del   Programa de Cien Mil Viviendas Gratuitas.    

–        Mediante la Resolución 1322 del 3 de agosto de   2015, la agenciada fue convocada para que presentara sus documentos ante la caja   de compensación familiar Instituto Comfamiliar, para ser postulada al subsidio   nacional de vivienda gratis. No obstante, el Gobierno Nacional no seleccionó a   la señora Quintero para la asignación del subsidio de vivienda en especie.    

–        Por otro lado, informó que en el año 2013 se   llevó a cabo una investigación por parte de la Dirección Operativa de Control Físico de la Secretaría de   Gobierno de Alcaldía de Pereira contra la accionante, por la existencia   de una construcción en material liviano sin licencia en el barrio El Plumón   Bajo.    

En una diligencia de descargos dentro de ese proceso, la señora   Quintero de Silva reconoció ser invasora. Sin embargo, mediante auto   interlocutorio No. 450 del 29 de diciembre de 2014[15],   la entidad a) decretó de oficio la nulidad de todo lo actuado, porque   advirtió que se omitió la etapa de formulación de cargos, y b) dispuso   rehacer la actuación desde el momento en que se ordenó el inicio de la   investigación[16].    

De la copia del expediente administrativo allegada por la entidad,   se evidencia que no se ha continuado la actuación en contra de la accionante.    

4.  La apoderada del Fondo Nacional de Vivienda allegó un escrito[17]  en el que manifestó que la señora Quintero de Silva fue postulada como potencial   beneficiaria del subsidio en especie correspondiente a la convocatoria realizada   por FONVIVIENDA, y acreditó todos los requisitos exigidos para el efecto. No   obstante, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no la   seleccionó para el subsidio, debido a que en el proceso se agotaron las   viviendas que estaban dentro del orden de priorización para desastres.    

5.   La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante DPS) allegó,   simultáneamente, dos escritos a esta Corporación[18].    

En un documento[19],   manifestó que se había incurrido en una nulidad en el proceso por cuanto, a su   juicio, se dio la indebida notificación de la entidad. En efecto, solicitó que   se declarara la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la   tutela, porque al no haber sido enterado del trámite, el DPS no pudo defenderse   en las etapas anteriores, razón por la cual se desconocerá su derecho a la doble   instancia.    

En el otro escrito[20],   contestó la tutela de la referencia y sostuvo: (i) que el DPS no participó en el   proceso de entrega de la ciudadela El Remanso en el municipio de Pereira; (ii)   que recientemente la entidad otorgó subsidios de vivienda para el Proyecto San   Joaquín en la ciudad de Pereira; (iii) que la accionante fue postulada para ser   beneficiaria del subsidio familiar de vivienda en especie; (iv) que la   accionante no fue seleccionada para recibir el subsidio mencionado porque su   clasificación en el SISBEN era superior a la de las personas que fueron   seleccionadas –la accionante está calificada con un puntaje de 46,06, y los   hogares elegidos presentan un puntaje hasta de 14,56; y (iv) que a la fecha de   la contestación, las soluciones de vivienda que se entregan bajo la modalidad de   subsidio familiar de vivienda en la ciudad de Pereira se encontraban agotadas.    

Por último, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela,   por considerar que la entidad no vulneró los derechos invocados por la   accionante.    

6.   El apoderado de la caja de compensación   familiar Instituto Comfamiliar[21],   indicó que la accionante cumple los requisitos para su postulación como   potencial beneficiaria de su subsidio en especie y corresponde a FONVIVIENDA   efectuar el seguimiento y verificación de los documentos requeridos para lograr   ser beneficiaria de un subsidio de vivienda en especie.    

Expediente T-5.099.653    

El 3 de marzo de 2015, la señora Gina Margarita Alarcón Cuello, a   nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Control Urbano   y Espacio Público de Barranquilla por considerar vulnerados sus derechos   fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia, en razón a que la   citada entidad ordenó la demolición de su vivienda sin notificarla de las   actuaciones que dieron origen a tal determinación.    

A.Hechos y pretensiones    

1.   Mediante Resolución Administrativa del 2 de   septiembre de 2004, FONVISOCIAL adjudicó a título gratuito a la señora Alarcón   Cuello un predio urbano, ubicado en el barrio El Edén en la Ciudad de   Barranquilla, en calidad de vivienda de interés social[22].    

2.   Asevera la accionante, de 36 años de edad, que   es madre cabeza de hogar y que en el inmueble que le fue adjudicado construyó   una vivienda familiar, su empresa y la de su familia.    

3.   Sostiene la actora que el 10 de febrero y el 21   de mayo de 2014, funcionarios de la entidad accionada visitaron las viviendas   del sector e impusieron órdenes de suspensión y sellamiento de obras.[23]    

4.   Agrega la señora Alarcón Cuello que, en   ejercicio de su derecho fundamental de petición, presentó una solicitud junto   con otras personas del sector, con el fin de tener conocimiento de las   actuaciones que dieron origen a los sellamientos pero nunca recibieron respuesta[24].    

5.   Afirma la accionante que el 10 de enero de   2015, se presentaron funcionarios de la Secretaría de Control Urbano y Espacio   Público de Barranquilla y entregaron a los habitantes de la zona, unos oficios   dirigidos a los “ocupantes del sector El Rubí”. Aquellos documentos   comunicaban que se llevaría a cabo la demolición de las viviendas (sin   identificar el nombre de los destinatarios, los predios, ni la fecha de la   demolición), con el fin de salvaguardar la integridad de sus ocupantes, ante los   posibles daños irreversibles por estar ubicados en una “zona calificada como   suelo de protección y amenaza alta muy alta”[25].    

6.   Indica la actora que 15 días después, los   funcionarios de la entidad accionada regresaron con una segunda comunicación que   contenía la misma información que la anterior, que pegaron en los muros de las   viviendas.    

7.   La accionante afirma que a pesar de que varios   de los habitantes solicitaron que les fueran expedidas copias de los expedientes   en poder de la entidad, no les ha sido posible obtenerlas.[26]    

8.   La señora Alarcón Cuello manifiesta que el día   que interpuso la tutela, esto es, el 3 de marzo de 2015, a las 6 de la mañana   llegaron funcionarios de la entidad accionada, acompañados por más de 300   Policías, retroexcavadoras, ambulancias y un carro de bomberos, para realizar la   diligencia de demolición.    

Relata la demandante que en la mañana estaba presente   un grupo interdisciplinario conformado por la secretaria del Inspector Quinto de   la Policía Urbana, 2 trabajadoras sociales y 2 psicólogas, quienes al medio día   se retiraron y afirmaron que no se llevaría a cabo la diligencia de demolición.   No obstante, a las 3:45 de la tarde, sin estar presente el grupo de apoyo   mencionado, los funcionarios agredieron verbal y físicamente a las familias   presentes y demolieron 32 viviendas. Posteriormente, advirtieron que en un mes   regresarían a demoler el resto de los predios habitados, por tratarse de   invasores.    

9.   La accionante asevera: (i) que su vivienda fue   construida de forma adecuada; (ii) que habita en el predio desde hace 5 años;   (iii) que según la Oficina de Desarrollo Territorial de la Secretaría de   Planeación Distrital, su vivienda se ubica en el barrio El Edén y no en El Rubí,   en el cual se localizan las viviendas que serán demolidas según las   notificaciones recibidas; (iv) que según un estudio de INGEOMINAS, contenido en   el Plan de Ordenamiento Territorial de 2014, el predio en el que está ubicada la   vivienda de la accionante no está clasificado como suelo de protección   ambiental, y su amenaza según el mapa de riesgo es media; y (v) que el acto   administrativo por medio del cual se declaró el predio de protección y alto   riesgo, y la resolución que decretó la demolición, no han sido inscritos en el   folio de matrícula inmobiliaria del predio de su propiedad, motivo por el cual   no se puede llevar a cabo la demolición.    

10.   Finalmente, manifiesta que la Resolución No.   1804 del 14 de septiembre de 2014, expedida por la Secretaría de Control Urbano   y Espacio Púbico de Barranquilla se encuentra ejecutoriada y, como no hizo parte   del procedimiento administrativo que le dio origen ni le fue notificada, en la   actualidad no cuenta con ningún mecanismo de defensa administrativo ni judicial.   Además, afirma que ante la posibilidad de sufrir un perjuicio irremediable, la   tutela es procedente como mecanismo transitorio.    

Por lo tanto, solicita la protección de sus derechos fundamentales   al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia,   pide al juez de tutela que se ordene a la Secretaría de Control Urbano y Espacio   Público de Barranquilla: (i) revocar las Resoluciones 1247 del 11 de julio y   1066 del 13 de junio de 2014, expedidas en los procesos contenidos en los   expedientes 281-14 y 269-14; y (ii) que se abstenga de demoler la vivienda de la   accionante.    

Asimismo, pide que, dada la urgencia de la situación ante el   anuncio de la demolición de la vivienda, mientras se tramita la tutela se ordene   como medida provisional a la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de   Barranquilla, que suspenda cualquier diligencia de demolición sobre su vivienda   hasta que se profiera un pronunciamiento de fondo.    

B. Actuación procesal en primera instancia.    

Mediante auto del 9 de marzo de 2015, el Juzgado 12 Civil Municipal   de Barranquilla, avocó el conocimiento de la acción de tutela de la referencia.   Simultáneamente, concedió la medida provisional solicitada por la accionante y   ordenó que se suspendiera cualquier diligencia de demolición de la vivienda de   la actora que estuviera programada, hasta tanto se decidiera la tutela de la   referencia. Asimismo, ordenó vincular, en calidad de autoridad demandada, a la   Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla para que   ejerciera sus derechos de defensa y contradicción, y anexara copia completa de   todo el expediente que contiene la actuación relacionada con el inmueble de la   actora.    

Respuesta de la Alcaldía Distrital de Barranquilla    

En oficio presentado el 24 de marzo de 2015[27],   la apoderada judicial del Distrito de Barranquilla, reiteró los hechos expuestos   por la accionante en el escrito de tutela, indicó que la vivienda de la   accionante no había sido demolida y solicitó al juez negar “(…) por irreales   e infundadas, las pretensiones de la accionante por no estar legitimada por   activa y por no existir razones de mérito, para decretar un amparo   constitucional al derecho fundamental al debido proceso, contra LA SECRETARÍA DE   CONTROL URBANO Y ESPACIOS PÚBLICOS DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA.”[28].    

C.Decisión objeto de revisión    

Fallo de única instancia    

En sentencia del 20 de marzo de 2015, el Juzgado 12 Civil Municipal   de Barranquilla negó el amparo solicitado.    

En particular, el juez de instancia señaló que la accionante anexó   a la tutela los Decretos 0810 de 2012 y 0773 de 2013 y manifestó no estar de   acuerdo con las Resoluciones 1247 del 11 de julio y 1066 del 13 de junio de   2014. No obstante, no anexó las copias de las resoluciones y la entidad se   abstuvo de dar respuesta a la tutela, razón por la cual no es claro si en éstas   se ordena la demolición de su vivienda, por lo que el despacho encontró que se   trataba de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto,   contra los cuales no procede la acción de tutela, sino el medio de control de   nulidad simple, previsto para discutir su legalidad.    

Además, aclaró que la tutela podría ser procedente contra los actos   administrativos de carácter general, si la actora estuviera ante la inminencia   de sufrir un perjuicio irremediable, circunstancia que no fue probada en la   solicitud de tutela. En efecto, de los hechos se evidenció que a la accionante   no le había sido notificado que el lugar en el que se ubica su vivienda   estuviera clasificado como de alto riesgo, ni que ésta se fuera a demoler, ni   existe alguna resolución o actuación administrativa en la que se adopte alguna   determinación sobre el predio de su propiedad.    

En síntesis, el Juez 12 Civil Municipal de Barranquilla negó la   tutela, por considerar que ésta era improcedente para controvertir los actos   administrativos de carácter general aportados por la accionante.    

D.Actuaciones   en sede de revisión    

1.   La Sala Quinta de Revisión profirió el auto del   8 de octubre de 2015, en el que adoptó una medida cautelar ante la inminencia   del desalojo y la demolición del inmueble en el que la tutelante afirma vivir   con su familia. Específicamente, se ordenó a la Secretaría de Control Urbano y   Espacio Púbico de Barranquilla y a la Inspección Quinta de Policía del Distrito   de Barranquilla, que se abstuvieran de emitir y/o ejecutar cualquier orden de   desalojo y/o demolición en el predio de la accionante, hasta tanto esta   Corporación emitiera un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia.    

Asimismo, con el fin de contar con mayores   elementos de juicio para explicar las particularidades del caso, en la misma   decisión se solicitó: (i) a la señora Gina Margarita Alarcón Cuello, que   resolviera algunas preguntas dirigidas a esclarecer sus condiciones de vida; y   (ii) a la Secretaría de Control Urbano y Espacio Púbico de Barranquilla, que   allegara a esta Corporación copia del expediente contentivo del procedimiento   administrativo que dio origen a la orden de demolición del predio de la   accionante y de las Resoluciones 1247 del 11 de julio y 1066 del 13 de junio de   2014, contenidas en los expedientes 281-14 y 269-14 y que resolviera algunas   preguntas relacionadas con los hechos de la tutela.    

2.   Mediante oficios del 28 y 29 de octubre de   2015, la Secretaría General de la Corte remitió al despacho de la Magistrada   sustanciadora los documentos allegados por la Secretaría de Control Urbano y   Espacio Público de la Alcaldía Distrital de Barranquilla y la señora Gina   Margarita Alarcón Cuello, en cumplimiento del auto del 8 de octubre de 2015.    

3.  La Secretaria de Control Urbano y Espacio Público de la Alcaldía   Distrital de Barranquilla allegó un escrito[29]  en el que manifestó que las diligencias que se adelantaron en el Barrio el Rubí   no tienen ninguna relación con el inmueble de propiedad de la demandante. En   efecto, señaló que “(…) la tutela que presentó la señora GINA MARGARITA   ALARCÓN CUELLO, carece de fundamento fáctico toda vez que las actuaciones   adelantadas por la secretaría de control urbano y espacio público [sic] no están   encaminadas en su contra ni en contra del predio del cual predica ser   propietaria.”[30]    

Asimismo, determinó que los expedientes relacionados por la   accionante (esto es, 281-2014 y 269-14), y en particular las Resoluciones 1247   del 11 de julio y 1066 del 13 de junio de 2014, tampoco hacen referencia al   predio de la actora. Para probar esa afirmación se anexaron las actuaciones   relacionadas con ambos expedientes, y de éstas es posible concluir que la   vivienda de propiedad de la accionante no está comprometida en los procesos de   desalojo (tanto las direcciones referenciadas, como los mapas, demuestran que la   vivienda de la accionante no se ubica en la zona en la que las construcciones   son consideradas ilegales).    

Por otra parte,   afirmó que las demoliciones llevadas a cabo el 3 de marzo de 2015 se dieron con   plena observancia del derecho al debido proceso de las personas desalojadas, por   cuanto habían sido advertidos de que se trataba de construcciones ilegales, las   cuales fueron selladas en distintas ocasiones.    

4.  La señora Margarita Alarcón Cuello allegó un escrito[31]  en el que indicó (i) que devenga 4.000.000 de pesos mensuales; (ii) que es madre   cabeza de hogar y vive con sus 3 hijos, de 19, 15 y 10 años de edad; (iii) que   vive en un apartamento arrendado ubicado en un conjunto residencial cercano al   predio que presuntamente será demolido; (iv) que es propietaria de una empresa   que se dedica a la compra-venta y transporte de materiales y agregados para   rellenos de construcciones; (v) que la Alcaldía de Barranquilla pretende demoler   un terreno de su propiedad, ubicado el Barrio El Edén, en la ciudad de   Barranquilla[32].    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.  Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y   241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala   Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para   revisar los fallos de tutela proferidos en los procesos de la referencia.    

Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos.    

Expediente T-5.094.689    

2.  El 15 de enero de 2015, la señora María Rosalba Silva de Muñoz,   obrando como agente oficiosa de su madre, María Enriqueta Quintero, interpuso   acción de tutela contra la Alcaldía de Pereira y el Ministerio de Vivienda   Ciudad y Territorio, por considerar vulnerados los   derechos fundamentales de la agenciada a la vivienda digna, a la   igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, por cuanto la Alcaldía de   Pereira, tras un proceso de reubicación en zona de alto riesgo, le adjudicó un   inmueble con acceso a los servicios públicos en el año 2011, pero a la fecha de   presentación de la tutela no le había sido otorgado un subsidio de vivienda para   construir una casa en el predio que le fue entregado.    

La señora a cuyo favor se interpone la tutela es una mujer   de la tercera edad, en situación de discapacidad (camina con dificultad y tiene   múltiples problemas de salud que le impiden valerse por sus propios medios),   quien hace 20 años habita en una vivienda construida en esterilla, la cual está   ubicada en un barrio de invasión denominado El Plumón Bajo, en la ciudad de   Pereira.    

El 30 de mayo de 2011, la Alcaldía de Pereira le informó a   la accionante que le había sido adjudicado un lote con acceso a servicios   públicos, ubicado en el plan de vivienda Ciudadela El Remanso. Sin embargo, no   le ha sido otorgado un subsidio de vivienda, motivo por el cual no ha podido   construir una casa en el predio que le fue entregado.    

Afirma la agente oficiosa que algunas personas fueron   reubicadas en predios localizados en el mismo proyecto de vivienda en el que se   encuentra el lote de su madre e incluso les fueron adjudicadas casas   construidas.    

La agente oficiosa manifiesta que no tiene recursos y que   tanto ella como su madre dependen económicamente del esposo de la primera, quien   perdió un brazo y no tiene trabajo estable, motivo por el cual no cuenta con la   capacidad económica para construir una vivienda en el lote que le fue adjudicado   a la agenciada.    

Por lo tanto, solicita el amparo de los derechos   fundamentales de su madre a la la vivienda digna, a la igualdad, a la dignidad   humana y al debido proceso. Específicamente, pide al juez de tutela ordenar a   las autoridades accionadas: (i) que expliquen por qué no fue aprobado el   subsidio de vivienda solicitado por la señora María Enriqueta Quintero de Silva,   y (ii) que entreguen a su madre una casa construida en el plan de vivienda El   Remanso en la ciudad de Pereira.    

El juez de instancia negó por improcedente el amparo, porque (i)   consideró que no existía una razón que justificara que la actora hubiera dejado   pasar más de 5 años para solicitar la protección de sus derechos por medio de la   acción de tutela; y (ii) la Alcaldía de Pereira no vulneró los derechos de la   accionante porque ésta sólo tiene un papel de gestión y las pretensiones de la   tutelante escapan de las competencias de la autoridad municipal    

Expediente T-5.099.653    

3.   El 3 de marzo de 2015, la señora Gina Margarita   Alarcón Cuello, a nombre propio, interpuso   acción de tutela contra la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de   Barranquilla por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido   proceso y de acceso a la justicia, en razón a que la citada entidad ordenó la   demolición de su vivienda sin notificarla de las actuaciones que dieron origen a   tal determinación.    

Mediante Resolución Administrativa del 2 de septiembre de 2004,   FONVISOCIAL adjudicó a título gratuito a la señora Alarcón Cuello, un predio   urbano, ubicado en el barrio El Edén en la Ciudad de Barranquilla, en calidad de   vivienda de interés social.    

Asevera la accionante, de 36 años de edad, que es   madre cabeza de hogar y que en el inmueble que le fue adjudicado construyó una   vivienda familiar, su empresa y la de su familia.    

El 10 de febrero y el 21 de mayo de 2014, funcionarios   de la entidad accionada visitaron las viviendas del sector, incluyendo la suya,   e impusieron órdenes de suspensión y sellamiento de obra.    

El 10 de enero de 2015, se presentaron funcionarios de   la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla y entregaron a   los habitantes del sector, oficios dirigidos a los “ocupantes del sector El   Rubí”, en los que comunicaban que se llevaría a cabo la demolición de las   viviendas (sin identificar el nombre de los destinatarios, los predios, ni la   fecha de la demolición), con el fin de salvaguardar la integridad de sus   ocupantes ante los posibles daños irreversibles por estar ubicados en una   “zona calificada como suelo de protección y amenaza alta muy alta”. Tras 2   semanas, los funcionarios de la entidad accionada regresaron con una segunda   comunicación que contenía la misma información que la anterior, que pegaron en   los muros de las viviendas.    

El día que la accionante presentó la tutela,   funcionarios de la entidad accionada demolieron 32 viviendas y advirtieron que   en un mes regresarían a demoler el resto de los predios habitados, por tratarse   de invasores.    

La accionante asevera (i) que su vivienda fue construida de forma   adecuada; (ii) que habita en el predio desde hace 5 años; (iii) que según la   Oficina de Desarrollo Territorial de la Secretaría de Planeación Distrital, su   vivienda se ubica en el barrio El Edén y no en El Rubí, en el cual se localizan   las viviendas que serán demolidas según las notificaciones recibidas; (iv) de   conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, el predio en el que está   ubicada su vivienda no está clasificado como suelo de protección ambiental y su   amenaza según el mapa de riesgo es media; (v) que tanto el acto administrativo   por medio del cual se declaró el predio como de protección y alto riesgo, como   la resolución que decretó la demolición, no han sido inscritos en el folio de   matrícula inmobiliaria del predio de su propiedad, motivo por el cual no se   puede llevar a cabo la demolición.    

La actora manifiesta que no cuenta con ningún mecanismo de defensa   administrativo ni judicial y, ante la posibilidad de sufrir un perjuicio   irremediable, la tutela es procedente como mecanismo transitorio.    

La señora Alarcón Cuello, solicita la protección de sus derechos   fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En   consecuencia, pide al juez de tutela que se ordene a la Secretaría de Control   Urbano y Espacio Público: (i) revocar las Resoluciones 1247 del 11 de julio y   1066 del 13 de junio de 2014, contenidas en los expedientes 281-14 y 269-14; y   (ii) que se abstenga de demoler la vivienda de la accionante.    

El juez de instancia negó el amparo solicitado en consideración a   que la accionante anexó a la tutela copias de actos administrativos generales y   no las resoluciones controvertidas y la Alcaldía se abstuvo de dar respuesta a   la tutela, razón por la cual no es claro si en éstas se ordena la demolición de   su vivienda. En este sentido, concluyó que la señora Alarcón Cuello demandaba   actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, contra los   cuales no procede la acción de tutela, sino el medio de control de nulidad   simple, previsto para discutir su legalidad.    

Además, aclaró que la actora no probó que estuviera ante la   inminencia de sufrir un perjuicio irremediable, que justificara la procedencia   excepcional de la tutela.    

Problemas jurídicos.    

4.  Las situaciones fácticas planteadas exigen a la Sala determinar si   procede la tutela, (i) en el expediente T-5.094.689, para controvertir la   posible omisión de la Alcaldía de Pereira y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio en la reubicación de la accionante, y (ii) en el expediente   T-5.099.653, para controvertir las decisiones adoptadas en un procedimiento   administrativo por construcción ilegal, que no le fue notificado a la   accionante.    

En caso de ser procedente(s) la(s) tutela(s) de la referencia, será   preciso analizar el fondo del asunto, el cual plantea los siguientes   interrogantes:    

¿Se vulneran los derechos fundamentales a   la vivienda digna, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso,  cuando una entidad territorial adjudica un lote a una persona asentada en una zona de alto riesgo por remoción en masa y no le   otorga un subsidio de vivienda para construir su lugar de habitación?    

¿Se vulneran los derechos al debido proceso y de acceso a la   justicia, cuando una entidad territorial ordena el desalojo y la demolición de   una vivienda por estar ubicada en una zona de alto riesgo, sin notificar de tal   determinación a quien habita la vivienda, ni reubicarlo?    

Para resolver los cuestionamientos planteados, se estudiarán los   siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela en los casos objeto   de análisis; en caso de ser procedentes, y ii) el derecho a la vivienda digna y   el marco normativo que rige la reubicación de hogares asentados en zonas   declaradas de alto riesgo. Posteriormente, con base en dichos presupuestos, se   estudiará el caso concreto.    

Cuestión Previa. Derecho de defensa del   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.    

5.   En el trámite de la   revisión de la tutela ante esta Corporación, la Sala Quinta de Revisión profirió   el auto del 8 de octubre de 2015,  mediante el cual, entre otros, se   decidió vincular al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por   cuanto la entidad define quiénes son beneficiarios de los subsidios de vivienda   en especie a nivel nacional.    

La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DPS allegó en la misma   fecha dos escritos contradictorios: en uno, solicitó que se declarara la nulidad   de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, porque al no haber   sido enterada la entidad del trámite de la tutela, no pudo defenderse en las   etapas anteriores y en esa medida se desconocería su derecho a la doble   instancia; y en el otro contestó la tutela de la referencia, explicó que la   accionante no fue seleccionada para recibir el subsidio mencionado porque su   clasificación en el SISBEN era superior al de las personas que fueron   seleccionadas, y solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, por   considerar que la entidad no vulneró los derechos invocados por la accionante.    

Además, se puede deducir que al haber   contestado la tutela, el DPS saneó la posible nulidad originada en la indebida   notificación, de conformidad con el artículo 136[34] del Código General del   Proceso.    

De lo anteriormente señalado se puede concluir   que esta Sala de Revisión ha garantizado el derecho de defensa del Departamento   para la Prosperidad Social, al vincularlo al proceso y permitirle pronunciarse   sobre los hechos del caso y aportar pruebas. Así pues, la Corte se aseguró de   que el DPS tuviera la oportunidad de participar en el proceso para que sus   argumentos fueran tenidos en cuenta al momento de resolver el caso.    

En conclusión, la Sala considera pertinente   señalar que la autoridad accionada no tuvo una conducta inequívoca, tendiente a   solicitar la nulidad por haberle sido notificado el auto admisorio con   posterioridad a la decisión de única instancia, y contestó la tutela en el   trámite de revisión ante esta Corporación, de modo que, de conformidad con el   artículo 136 de Código General del Proceso, subsanó la posible nulidad por   indebida notificación. Por consiguiente, la Sala de Revisión pasará a estudiar   el caso.    

Examen de procedencia de las acciones de tutela.    

–        Legitimación pasiva    

6.  La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la   aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada   a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que   la transgresión del derecho alegado resulte demostrada.[35]    

Sobre el particular, el artículo 86 de la Constitución establece   que la tutela procede contra cualquier autoridad pública. Por lo tanto, es   posible concluir que de una parte, la Alcaldía de Pereira, el Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda y el Departamento   para la Prosperidad Social –accionados en el expediente T-5.094.689-; y de otra   parte, la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla   –accionada en el expediente T-5.099.653-; están legitimados por pasiva en los   casos que se analizan.    

Asimismo la caja de compensación familiar Instituto Comfamiliar es   una entidad de carácter particular que se ocupa, entre otros, de tramitar los   subsidios nacionales de vivienda en especie en la ciudad de Pereira, por lo   tanto, de conformidad con el numeral 8º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991[36],   está legitimada como parte pasiva en el presente proceso de tutela.    

–        Legitimación activa    

7.  El artículo 86 de la Constitución establece la facultad que tiene   toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe   a su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de   sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten   vulnerados o amenazados.    

La legitimidad para el ejercicio de esta acción está prevista en el   artículo 10[37]  del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que ésta puede ser presentada (i) directamente por el afectado, (ii) a través de su representante   legal, (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) por medio de un agente   oficioso.[38]    

8.   La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   fijado unos presupuestos, necesarios para que opere la figura de la agencia   oficiosa en el ejercicio de la acción de tutela, estos son: a) la   manifestación del agente oficioso de que actúa en dicha calidad y b) la   circunstancia real de que el titular del derecho no se encuentra en condiciones   físicas para interponer la acción, bien sea porque está dicho expresamente en el   escrito de tutela, o se deduzca del contenido de la misma.[39]    

9.   En primer lugar, en el expediente T-5.094.689,   María Rosalba Silva de Muñoz está legitimada para actuar como agente oficiosa de   su madre, pues se cumplen los requisitos anteriormente referidos, así: a)  la señora Silva de Muñoz manifestó expresamente que actuaba en calidad de   agente oficiosa de su madre y b) del contenido del escrito de tutela se   evidencia que la señora María Enriqueta Quintero no está en condiciones de   ejercer por sí misma la presente acción, pues presenta dificultades para   caminar, afectaciones a su salud y tiene alrededor de 90 años de edad.    

10.   En segundo lugar, en relación con el expediente   T-5.099.653, la señora Gina Margarita Alarcón Cuello actúa con el fin de obtener   el amparo de sus propios derechos, por lo que está legitimada para presentar la   tutela.    

–        Inmediatez    

11.   La jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que “[d]e   acuerdo con los hechos, (…) el juez está encargado de establecer si la tutela se   interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se   vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de   tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el   juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de   manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de   alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice   la acción”.[40]    

En este orden de ideas, tras analizar las particularidades de cada   caso, el juez constitucional puede concluir que una acción de tutela, que en   principio parecía carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un   tiempo considerable desde el primer momento en que ocurre la amenaza o   vulneración del derecho fundamental, resulta procedente debido a las   circunstancias específicas del asunto. En particular, la jurisprudencia ha   identificado algunos eventos en los que eso sucede:    

“(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad,   como podría ser, por ejemplo[41],   la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o   imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la   ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado   drásticamente las circunstancias previas, entre otras.    

(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la   vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es   decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus   derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la   finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de   prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate   de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad,   una protección inmediata.    

(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en   un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad   manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato   preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el   Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición   económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad   manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan’.”[42]    

Así, en relación con el expediente T-5.094.689, de los   hechos se evidencia que, aunque la tutela se presentó más de 4 años después de   que a la accionante le hubiera sido adjudicado un predio con acceso a servicios   públicos, en este caso la supuesta vulneración de los derechos fundamentales del   accionante permanece. En efecto, el hecho que genera la amenaza de las   prerrogativas del accionante no es en estricto sentido la adjudicación del   predio sin una construcción, sino que tras su postulación no fue seleccionada   para ser beneficiaria, es decir que se trata de hechos que sucedieron hace poco   tiempo y actualmente suceden.    

En el trámite de la acción, el juez de única instancia, sostuvo que   en este caso no se cumplía el presupuesto de inmediatez para que procediera la   tutela, por cuanto en el año 2010 la accionante presentó una solicitud ante la   Alcaldía de Pereira con el fin de que le fuera otorgada una vivienda y no un   lote con acceso a servicios públicos y ésta le fue negada. En este orden de   ideas, consideró que no existía una razón que justificara que la actora hubiera   dejado pasar más de 5 años para solicitar la protección de sus derechos por   medio de la acción de tutela.    

A juicio de la Sala, tal argumento no puede ser admitido, pues deja   de lado la realidad fáctica del caso e ignora que la accionante ha presentado   distintas solicitudes con el fin de que le sea adjudicada una vivienda. En   particular, la petente anexó a la tutela un escrito de agosto de 2014 (no hay   fecha exacta ni sello de recibido, pero éste no fue controvertido por las   autoridades accionadas), dirigido al alcalde de Pereira, en el que solicitó ser   reubicada y denunció que con el paso de los años han llegado otros invasores al   barrio El Plumón Bajo y la Alcaldía los ha reubicado, mientras que su caso no ha   sido solucionado.    

En efecto, la accionante habita una vivienda que está construida en   un lugar que fue catalogado como zona de alto riesgo desde el año 2003, y a   pesar de que ha solicitado un subsidio de vivienda a la alcaldía en reiteradas   ocasiones –de las pruebas aportadas se constata que la primera solicitud se   presentó en el año 2002 y la última en el año 2014-, no lo ha recibido, motivo   por el cual continúa viviendo en esa zona, en la que la estabilidad de su casa   está sujeta al riesgo por remoción en masa.    

Además, tal y como lo indicaron las autoridades vinculadas en sede   de revisión, mediante la Resolución 1322 del 3 de agosto de 2015, la agenciada   fue convocada para que presentara sus documentos ante la caja de compensación   familiar Instituto Comfamiliar, con el fin de ser postulada al subsidio nacional   de vivienda gratis, pero el Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social no la seleccionó para la asignación del subsidio de vivienda en especie.    

De lo anterior se sigue que, a pesar de que la acción de tutela   podría parecer a priori carente de inmediatez, resulta procedente en   consideración a las particularidades del caso, las cuales demuestran que se   trata de una amenaza presente del derecho a la vivienda digna. Así pues, la   accionante ha adelantado varias diligencias en estos años, la última de las   cuales fue presentar una solicitud en el mes de septiembre de 2014, y en sede de   revisión se verificó que en el trámite de la tutela la accionante fue postulada   a una convocatoria para ser beneficiaria de un subsidio de vivienda en especie y   el DPS no la seleccionó; lo que demuestra que han sucedido hechos recientes que   motivan su acceso a la justicia constitucional, por lo cual se satisface el   presupuesto de inmediatez.    

12.  Con respecto al expediente T-5.099.653, la Sala observa que   la tutela se presenta con el fin de evitar los posibles efectos de las   Resoluciones 1247 del 11 de julio y 1066 del 13 de junio de 2014, contenidas en   los expedientes 281-14 y 269-14. En este orden de ideas, la inmediatez se   relaciona con la inminencia de la demolición de la vivienda de la accionante   como consecuencia de los actos administrativos mencionados, pues de conformidad   con las afirmaciones de la actora en la tutela, el día que radicó el escrito de   tutela, se enteró de manera informal que, en un mes, su vivienda sería demolida   como consecuencia de los actos administrativos mencionados.    

Así las cosas,   parece ser que la accionante tuvo conocimiento de la presunta amenaza de sus   derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna el mismo día que   ejerció la acción de tutela, motivo por el cual la   Sala encuentra que se cumple con el presupuesto de inmediatez.    

–        Subsidiariedad    

13.  El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución consagra el   principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela   y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga   de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.    

Del texto de la norma transcrita se evidencia que, si existen otros   mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la   protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe   recurrir a ellos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional   ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con   el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones   judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de   tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro   del marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto   radicado bajo su competencia[43].    

No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos   86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo judicial   ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran   vulnerados, la tutela es procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es   idóneo ni eficaz, o (ii) que a pesar de ser apto para conseguir el amparo de las   garantías invocadas, las circunstancias particulares del caso demuestran que   debe ser protegido inmediatamente para evitar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable.    

14.  Con respecto al primer supuesto, la aptitud del medio de defensa   ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las   características procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado.   Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela,   cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.[44]    

15.   En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha   establecido que cuando la tutela   se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial   principal, se debe demostrar que la intervención del juez constitucional es   necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

Tal perjuicio se   caracteriza: “(i) por ser   inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder   prontamente;(ii) por ser grave,   esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la   persona sea de gran intensidad;   (iii) porque las medidas que se requieren para   conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable   a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en   toda su integridad.”[45]    

16.  En el expediente T-5.094.689, la señora María Enriqueta   Quintero presentó la tutela contra la Alcaldía de Pereira con el fin de recibir   un subsidio de vivienda que le permita hacer efectiva la reubicación de la zona   de alto riesgo en la que reside, pues a pesar de que le fue adjudicado un predio   que cuenta con acceso a servicios públicos, afirma no tener recursos para   financiar la construcción de una vivienda.    

De los hechos se evidencia que no existe un mecanismo idóneo para   que la demandante obtenga la protección de su derecho fundamental supuestamente   vulnerado por las entidades accionadas. El derecho a la vivienda digna, cuyo   amparo se solicita, es un derecho fundamental autónomo, susceptible de   protegerse a través del mecanismo de amparo[46].    

El ordenamiento jurídico prevé distintas obligaciones a cargo de   las entidades territoriales ante la existencia de viviendas ubicadas en zonas de   alto riesgo. En efecto, las pretensiones contenidas en la tutela de la   referencia, se dirigen a obtener el cumplimiento de una obligación de origen   legal[47]  y, en consecuencia, la protección de un derecho subjetivo del cual la accionante   cree ser titular y debe ser protegido por las autoridades responsables (aún si   esto genera gastos).    

Sobre el particular, cabe destacar que no existe otro medio que sea   idóneo para conseguir que la alcaldía de Pereira reconozca el subsidio para que   se efectúe la reubicación y se garantice el derecho a la vivienda digna de la   actora, quien además es una mujer de aproximadamente 90 años, que tiene   dificultades para caminar. Por lo anteriormente expuesto, la tutela es el   mecanismo idóneo para analizar la posible vulneración del derecho invocado por   la demandante.    

Lo anterior bastaría para demostrar la procedencia de la tutela en   el caso que se analiza, sin embargo, cabe recordar que se trata de una mujer de   la tercera edad que por más de 10 años ha solicitado al municipio, en distintas   ocasiones, que le otorgue un subsidio para hacer efectiva su reubicación, y que   a la fecha continúa ubicada en esa zona, en la que la estabilidad de su vivienda   está sujeta al riesgo por remoción en masa.    

17.   Con respecto al expediente T-5.099.653,  la señora Gina Margarita Alarcón Cuello, interpuso acción de tutela contra la   Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla por considerar   vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la   justicia, en razón a que supuestamente la citada entidad ordenó la demolición de   su vivienda sin notificarla de las actuaciones que dieron origen a tal   determinación.    

En el escrito de tutela la accionante afirmó que ante la posibilidad de sufrir un perjuicio irremediable, la tutela   era procedente como mecanismo transitorio para controvertir las resoluciones   expedidas por la Secretaría de Control Urbano y Espacio Púbico de Barranquilla,   mediante las cuales se ordenó la demolición de las viviendas del sector El Rubí.   En efecto, sostuvo que las Resoluciones 1247 del 11 de julio y 1066 del 13 de   junio de 2014 se encuentran ejecutoriadas y, como no hizo parte de los   procedimientos administrativos que les dio origen ni le fueron notificadas, no   contaba con ningún mecanismo de defensa administrativo ni judicial para   controvertirlas.    

18.  No obstante, de las pretensiones de la actora se evidencia que la   tutela se dirige a controvertir los actos administrativos mediante los cuales   aparentemente se ordenó la demolición de su vivienda, precisamente porque estos   no le fueron notificados. En este sentido, de conformidad con el artículo 138 de   la Ley 1437 de 2011, la demandante puede hacer ejercicio del medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho y demandar las resoluciones mencionadas   por haber sido expedidas con desconocimiento su derecho de audiencia y defensa.   Así pues, la tutela no es el mecanismo idóneo para obtener las pretensiones de   la accionante, pues existe un mecanismo principal, específicamente destinado   para salvaguardar los derechos invocados por la accionante.    

19.  Ahora bien, la tutela podría ser procedente si, a pesar de existir   un medio apto para conseguir el amparo de las garantías invocadas, las   circunstancias particulares del caso demuestran que el derecho invocado se debe   proteger inmediatamente para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

La Sala estima que en este caso no se está ante la inminencia de   tal perjuicio, por cuanto la eventual demolición de la construcción ubicada en   el predio de propiedad de la accionante: (i) no es inminente, es decir, no está   por suceder prontamente, esto por cuanto la accionante no probó que hubiera una   comunicación expresamente dirigida a ella que ordenara la demolición, y en la   respuesta de la entidad se aclaró que el procedimiento adelantado por la   alcaldía no está relacionado con el predio de la actora; (ii) la amenaza no es   grave ni se requieren medidas urgentes para conjurarla, pues en su intervención   en sede de revisión, la accionante manifestó que en la actualidad no habita en   el predio de su propiedad, de manera que se trataría de una afectación   patrimonial y no de una amenaza a su derecho a la vivienda digna; y (iii) la   acción de tutela no es impostergable a fin de garantizar el derecho al debido   proceso de la demandante y restablecer el orden social justo, pues devenga un   ingreso mensual superior a 6 salarios mínimos, de lo cual se puede deducir que   si estima que los actos administrativos transgreden dicha prerrogativa, cuenta   con capacidad económica para contratar un abogado y acudir al medio de control   de nulidad y restablecimiento del derecho.    

20.  En síntesis, la tutela: (i) es procedente en el expediente   T-5.094.689, por cuanto se cumplen los presupuestos para analizar el fondo   del asunto; y (ii) no lo es, en relación con el expediente T-5.099.653,   pues en ese caso no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad.    

Por lo tanto, a continuación solamente se desarrollarán las   consideraciones relativas al derecho a la vivienda digna, con el fin de resolver   el caso de la señora María Enriqueta Quintero –expediente T-5.094.689- y no se   hará referencia al debido proceso en los procedimientos administrativos   sancionatorios, pues la tutela presentada por la señora Gina Margarita Alarcón   Cuello es improcedente.    

El derecho a la vivienda digna y la obligación de adoptar medidas   ante un riesgo.    

21.  El artículo 51 de la Constitución Política[48]  determina que el derecho a la vivienda digna es una prerrogativa de la que gozan   todas las personas, y el Estado tiene la obligación de establecer las   condiciones necesarias para hacerlo efectivo.    

22.  Por otra parte, la protección del derecho fundamental a la vivienda   digna a través de la tutela, está condicionada a la posibilidad de que éste se   traduzca en un derecho subjetivo. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que el amparo de esta garantía es procedente en tres hipótesis, a   saber: primero, cuando se pretende hacer efectiva la faceta de   abstención de la vivienda digna; segundo, siempre que se presenten   pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco   de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero, en eventos en los   que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una   especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la   intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a   lograr la igualdad efectiva.[50]    

En síntesis, la   Corte reconoce que la vivienda digna constituye un derecho fundamental autónomo   y que la tutela es procedente para obtener su protección, siempre que sea   posible traducirlo en un derecho subjetivo.    

23.  El   alcance del derecho a la vivienda digna ha sido fijado por esta Corporación[51],   en concordancia con la Observación General No. 4, en la cual el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[52]  desarrolló el contenido del derecho a la vivienda adecuada, previsto en   el artículo 11[53]  del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales[54].    

En la   Observación General No. 4 se identifican siete elementos que delimitan el   concepto de “vivienda adecuada”: i) la seguridad jurídica de la tenencia; ii) la   disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; iii)   gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad; vi) lugar y vii)   adecuación cultural. Para el caso objeto de análisis, es pertinente hacer   referencia a dos de estos aspectos.    

El derecho a   disponer de un lugar habitable, implica contar con un espacio digno a sus   ocupantes, que les otorgue un grado razonable de tranquilidad y los proteja de   las distintas amenazas a la salud, de riesgos estructurales, y garantice su   seguridad física.    

Además, por   tratarse de un derecho del que son titulares todas las personas, la vivienda   debe ser asequible. En efecto, es deber del Estado conceder un acceso   pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda a las   personas en situación de desventaja, dentro de las cuales se encuentran, entre   otros, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres y los   individuos de la tercera edad.[55]    

24.   Con fundamento en los contenidos de   habitabilidad y de asequibilidad antes descritos, la jurisprudencia de la Corte   Constitucional ha protegido el derecho a la vivienda digna de los ciudadanos   ante la inminencia de un riesgo.    

Por ejemplo, en la sentencia T-408 de   2008[56],   esta Corporación estudió la tutela presentada por una mujer que solicitaba el   amparo de sus derechos a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente   vulnerados por las Empresas Públicas de Medellín, al negarse a instalar el   servicio público de energía eléctrica en su vivienda, con fundamento en que ésta   se encontraba ubicada en una zona de alto riesgo.    

A pesar de que la Alcaldía de Medellín informó que el   servicio público domiciliario de energía había sido instalado en la vivienda de   la accionante, se comprobó que ésta estaba ubicada en una zona de alto riesgo no   mitigable, por lo que el derecho fundamental a la prestación eficiente de los   servicios públicos domiciliarios, que está ligado a los derechos a la vivienda y   a la vida digna, resultaba amenazado.    

La Sala de Revisión determinó que cuando las   viviendas están ubicadas en una zona de riesgo no mitigable, es deber del Estado   adoptar políticas de reubicación en condiciones dignas, que garanticen la   prestación efectiva de los servicios públicos. En consecuencia, la Sala declaró   la carencia actual de objeto por hecho superado, y previno al Alcalde del   Municipio de Medellín para que realizara las obras necesarias para reubicar en   forma definitiva a la accionante, en una zona donde pudiera tener una vivienda   digna y acceder a los servicios públicos domiciliarios.    

En otra oportunidad, en la   sentencia T-199 de 2010[57],   la Corte Constitucional estudió el caso de 8   accionantes que residían en viviendas de interés social, ubicadas en un terreno   que presentaba desprendimientos de rocas y deslizamientos de tierra. Los   accionantes habían elevado distintas solicitudes ante las autoridades   municipales, con el fin de que se adelantaran las obras necesarias para   estabilizar los terrenos y evitar que sus viviendas sufrieran daños como   consecuencia de un deslizamiento, pero la Alcaldía Municipal de Caracolí   (Antioquia) había omitido adoptar las medidas pertinentes para mitigar el   riesgo.    

En aquella decisión, esta Corporación   determinó que se vulneraban los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la   vida, a la integridad y a la seguridad personal de los accionantes. En   particular, indicó que fueron expuestos a riesgos excepcionales que no tenían el   deber jurídico de tolerar, de conformidad con el principio de igualdad ante las   cargas públicas.[58]    

Posteriormente, en la sentencia T-526 de 2012[59],   la Corte amparó el derecho fundamental a la vivienda digna de una mujer que   solicitó el amparo de su derecho de petición, supuestamente vulnerado por la Alcaldía Municipal de Palermo (Huila). La demandante   había solicitado a la autoridad municipal que evaluara el estado de su   vivienda, la cual se encontraba en riesgo de ser arrasada por una quebrada, pero   ésta se había abstenido de resolver la petición.    

La Sala Séptima de Revisión estableció que   es obligación de las autoridades locales tener la información actual y completa   de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes y adoptar las medidas   necesarias para lograr la reubicación de las personas que habiten en zonas en   las que las condiciones del terreno amenacen sus derechos. Por esta razón,   concluyó que en el caso estudiado se vulneró el derecho a la vivienda digna de   la tutelante por cuanto la Alcaldía de Palermo, entidad obligada a   reubicar a la población que habita en zonas de alto riesgo, omitió   dar cumplimiento a dicho deber a su cargo. En   consecuencia, ordenó   ubicar temporalmente a la accionante y a su grupo familiar en un inmueble en el   que sus vidas no corrieran peligro, hasta tanto se tomaran las medidas   necesarias para garantizar su acceso a los programas de vivienda de interés   social.    

En suma, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el   derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la obligación correlativa a   cargo del Estado, de garantizar que las personas residan en viviendas que se   ubiquen en lugares en donde la seguridad e integridad de sus habitantes no estén   amenazadas. Lo anterior implica la que las autoridades municipales deben (i)   tener la información actual y completa de las zonas de alto riesgo de   deslizamientos o derrumbes; (ii) mitigar el riesgo generado por la inestabilidad   del terreno en donde se ubican las viviendas habitadas; (iii) cuando los hogares   estén situados en una zona de alto riesgo no mitigable, adoptar políticas de   reubicación en condiciones dignas y en éstas, tener en cuenta las necesidades   especiales de los grupos desfavorecidos, dentro de los cuales se encuentran las   personas de la tercera edad.    

Las obligaciones de prevención de desastres y reubicación a cargo   de las entidades territoriales    

25.  Del derecho fundamental a la   vivienda digna, deriva la obligación a cargo del   Estado de establecer las condiciones de asequibilidad de la vivienda para las   personas que viven en zonas de alto riesgo, imperativo que desarrolló el   Legislador en diversas disposiciones. Veamos:    

La Ley 9ª de 1989[60]  prevé la implementación de una política pública   dirigida a identificar y evacuar las zonas de alto riesgo, con el fin de   proteger los bienes y derechos de los habitantes. En particular, el   artículo 56 de la normativa, modificado por el artículo 5 de la Ley 3ª de   1991[61],   asigna a los Alcaldes la obligación de realizar un censo en las zonas de alto   riego de deslizamiento y ordena efectuar la reubicación de las personas que se   encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y   deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para   la vivienda.”    

Por su parte, la Ley 388 de   1997[62]  precisa que el componente urbano del plan de ordenamiento territorial debe   contener por lo menos “(…) los mecanismos para la reubicación de los   asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e   integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación   para evitar su nueva ocupación.”[63]    

Además, la   Ley 1537 de 2012, “[p]or la cual se dictan normas tendientes a facilitar y   promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras   disposiciones”, señala las competencias, responsabilidades y   funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia   del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés   social y de vivienda de interés prioritario, destinados a las familias de   menores recursos.    

En particular el   artículo 12 de la normativa mencionada dispone:    

“Las viviendas resultantes de   los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios   familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios   destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo   sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en   especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y   focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social.    

Sin perjuicio de lo anterior,   la asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo   beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las   siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado   que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre   dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento,   c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o   emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo   no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad   a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y   adultos mayores.    

(…)    

Parágrafo 4°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social   elaborará el listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada   Municipio y Distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en   los programas de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se   definan por parte del Gobierno Nacional. Con base en este listado se   seleccionarán los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de   Vivienda en especie con la participación del Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social, de los alcaldes y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio a través del Fondo Nacional de Vivienda, en los municipios y   distritos donde se adelanten los proyectos de Vivienda de Interés Social   prioritario.    

Tratándose de la   identificación de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable,   los alcaldes municipales y distritales entregarán, al Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el   listado de hogares potencialmente beneficiarios (…)”.    

De acuerdo con el marco constitucional y legal planteado, se pasa a   solucionar el problema jurídico formulado.    

Caso Concreto (Expediente   T-5.094.689).    

26.  De las pruebas allegadas al proceso de la referencia, la Sala   evidencia que están probados los siguientes hechos: (i) la vivienda de la   accionante está ubicada en una zona de alto riesgo de remoción en masa; (ii) la   Alcaldía de Pereira adjudicó un lote a la actora y además la incluyó en el censo   con el fin de que fuera postulada para ser beneficiaria de un subsidio de   vivienda en especie a nivel nacional; (iii) la información mencionada fue   recibida por FONVIVIENDA, entidad que realizó una convocatoria de subsidio de   vivienda en especie para la ciudad de Pereira a través de la caja de   compensación Instituto Comfamiliar; (iv) mediante la   Resolución 1322 del 3 de agosto de 2015, la agenciada fue convocada para que   presentara sus documentos ante la caja de compensación familiar Instituto   Comfamiliar; (v) la accionante acreditó los requisitos para ser beneficiaria del   subsidio y fue postulada; (vi) el Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social no seleccionó a la señora Quintero para la asignación del   subsidio de vivienda en especie porque se agotaron las viviendas que estaban   dentro del orden de priorización para desastres, debido a que su clasificación   en el SISBEN era superior al de las personas que fueron seleccionadas –la   accionante presentó un puntaje de 41,06 y los hogares elegidos presentaron un   puntaje hasta de 14,56; y (vii) a la fecha, las soluciones de vivienda   entregadas bajo la modalidad de subsidio familiar de vivienda en la ciudad de   Pereira se encuentran agotadas.    

27.  La Sala observa que en este caso las autoridades accionadas y   vinculadas en sede de revisión no vulneraron el derecho a la vivienda digna de   la señora María Enriqueta Quintero de Silva. En efecto, del recuento de los   hechos probados se evidencia que cada una de las entidades cumplió con las   obligaciones a su cargo, pues la actora fue censada, convocada, se verificó que   cumpliera con los requisitos y finalmente fue postulada para recibir el   subsidio.    

En este orden de ideas, no se encuentra alguna omisión por parte de   las autoridades accionadas, las cuales adoptaron las medidas que les   correspondía en el marco de sus competencias, tendientes a que le fuera   reconocido un subsidio para poder ser reubicada, es decir, a posibilitar el   acceso de la demandante a la vivienda digna.    

Cabe aclarar que el hecho de que a la accionante no le haya sido   reconocido el subsidio, no obedece a alguna acción u omisión de las autoridades   accionadas, pues el Departamento para la Prosperidad Social demostró que no fue   seleccionada para ser beneficiaria del subsidio porque las otras familias   postuladas estaban en una situación aún más precaria que la de la señora   Quintero de Silva y los cupos previstos en la convocatoria se agotaron.    

29. Por otra parte, en sede de revisión la Alcaldía de Pereira   informó que en el año 2013 se llevó a cabo una investigación por parte de la   Dirección Operativa de Control Físico de la Secretaría de Gobierno de Alcaldía   de Pereira contra la accionante, por la existencia de una construcción en   material liviano sin licencia en el barrio El Plumón Bajo.    

Sin embargo, mediante auto interlocutorio No. 450 del 29 de   diciembre de 2014, la entidad a) decretó de oficio la nulidad de todo lo   actuado, porque advirtió que se omitió la etapa de formulación de cargos, y b)   dispuso  rehacer la actuación desde el momento en que se ordenó el inicio de la   investigación.    

La Sala observa que la accionante habita una vivienda que está   construida en un lugar que fue catalogado como zona de alto riesgo en el año   2003, y a pesar de que en reiteradas ocasiones ha solicitado un subsidio de   vivienda a la Alcaldía de Pereira –de las pruebas aportadas se constata que la   primera solicitud se presentó en el año 2002 y la última en el año 2014-, no lo   ha recibido, motivo por el cual continúa ubicada en la vivienda sujeta al riesgo   por remoción en masa.    

Así pues, a pesar de que a la señora Quintero de Silva le fue   adjudicado un lote en el año 2011 (el cual según la Alcaldía de Pereira, se   encuentra en proceso de desenglobe), en la actualidad no cuenta con los recursos   para construir una vivienda digna en el terreno mencionado, porque la oferta de   subsidios en especie no ha alcanzado a cubrir a las personas con su calificación   en el SISBEN.    

Por consiguiente, a pesar de que de la copia del expediente   administrativo allegada por la entidad se evidencia que no se ha continuado la   actuación en contra de la accionante, la Sala debe advertir a la autoridad   municipal que no adelante ninguna actuación administrativa en contra de la   señora Quintero de Silva por la construcción en la que habita, pues desde hace   13 años ha pedido que se haga efectiva su reubicación a una vivienda digna y el   Estado no ha podido hacer efectiva su solicitud.    

Conclusiones y decisiones a adoptar    

28.   La Sala concluye que, en relación con el   expediente T-5.094.689, es preciso concluir que la Alcaldía de Pereira, el   Fondo Nacional de Vivienda, el Departamento para la Prosperidad Social, la caja   de compensación familiar Instituto Comfamiliar, y el Ministerio de Vivienda   Ciudad y Territorio; no vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna de   María Enriqueta Quintero de Silva; porque no han omitido adoptar las medidas   pertinentes tendientes a reubicar a la accionante.    

No obstante lo anterior, la Sala observa que ante la falta de   recursos para otorgar más subsidios de vivienda, persiste la situación de   vulnerabilidad de la actora, de manera que se advertirá: (i) a la   Alcaldía municipal de Pereira que a) incluya a la accionante en todos los   censos tendientes a la adjudicación de subsidios de vivienda en especie para   personas ubicadas en zonas de alto riesgo, b) monitoree el nivel de   riesgo del predio en el que se localiza la vivienda de la accionante, para   verificar si la urgencia de la reubicación varía y en consecuencia, se modifica   el orden de priorización para acceder a un subsidio de vivienda, y c) no   adelante ninguna actuación administrativa en contra de la señora Quintero de   Silva por la construcción en la que habita; y (ii) al Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social que en futuras oportunidades que se   postule a la señora María Enriqueta Quintero de Silva para la asignación del   subsidio de vivienda en especie, tenga en cuenta su puntaje en el SISBEN, , su   dependencia económica a cargo de su yerno con una discapacidad, su situación de   salud y su avanzada edad, con el fin de determinar si puede ser beneficiaria de   éste.    

29.   De otro lado, en relación con el expediente   T-5.099.653, la tutela no cumple con el presupuesto de procedencia de   subsidiariedad previsto el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, pues la   accionante cuenta con otros mecanismos para controvertir las resoluciones que   estima transgresoras de sus derechos fundamentales y no demostró que estuviera   ante la inminencia de un sufrir un perjuicio irremediable.    

En consecuencia, se confirmará la sentencia del   2 de junio de 2015, mediante la cual el Juzgado 7º Civil Municipal de Pereira   negó el amparo en la tutela de la referencia, pero por las razones expuestas en   esta providencia.    

III.- DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO. REVOCAR la   medida cautelar adoptada mediante Auto del 8 de octubre de 2015, en el que se   ordenó a la Secretaría de Control Urbano y Espacio Púbico de Barranquilla y a la   Inspección Quinta de Policía del Distrito de Barranquilla, que se abstuvieran de   emitir y/o ejecutar cualquier orden de desalojo y/o demolición en el predio de   la señora Gina Margarita Alarcón Cuello.    

SEGUNDO. CONFIRMAR la   decisión adoptada por Juzgado 7º Civil Municipal de   Pereira, el 2 de junio de 2015,   que negó el amparo en el expediente T-5.094.689, pero por las razones   expuestas en esta providencia.    

TERCERO. ADVERTIR a la Alcaldía municipal de Pereira que a) incluya a la   señora María Enriqueta Quintero de Silva en todos los censos tendientes a la   adjudicación de subsidios de vivienda en especie para personas ubicadas en zonas   de alto riesgo; b) monitoree el nivel de riesgo del predio en el que se   localiza la vivienda de la accionante, para verificar si la urgencia de la   reubicación varía y, en consecuencia, se modifica el orden de priorización para   acceder a un subsidio de vivienda; y c) no adelante ninguna actuación   administrativa en contra de la señora Quintero de Silva por la construcción en   la que habita.    

CUARTO. ADVERTIR al Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social que en futuras oportunidades que se   postule a la señora María Enriqueta Quintero de Silva para la asignación del   subsidio de vivienda en especie, tenga en cuenta su puntaje en el SISBEN, su   dependencia económica a cargo de su yerno con una discapacidad, su situación de   salud y su avanzada edad, con el fin de determinar si puede ser beneficiaria de   éste.    

QUINTO. CONFIRMAR la decisión adoptada por Juzgado 12   Civil Municipal de Barranquilla, el 20 de marzo de 2015, que negó el amparo en   el expediente T-5.099.653, pero por las razones expuestas en esta   providencia.    

SEXTO. Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA   T-698/15    

ACCION DE TUTELA EN   MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Debió explorarse con mayor profundidad alternativas que pudiera   ofrecerse a accionante en materia de programas de vivienda (Salvamento parcial   de voto)    

ACCION DE TUTELA EN   MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Debió reseñarse cambio de legislación en materia de vivienda, en   particular, en las modalidades de interés social e interés prioritario   (Salvamento parcial de voto)    

ACCION DE TUTELA EN   MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Corte debió ofrecer solución real que permitiera a accionante tener   prioridad en acceso a una casa en una zona en condiciones dignas (Salvamento   parcial de voto)    

Referencia: Expedientes T-5.094.689 y T-5.099.653    

Acciones de tutela instauradas por   María Rosalba Silva de Muñoz, como agente oficiosa de María Enriqueta Quintero y   Gina Margarita Alarcón  Cuello, contra la Alcaldía de Pereira y el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y la Secretaría de Control Urbano y   Espacio Público de Barranquilla, respectivamente.    

Magistrado Ponente:    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Con el respeto que merecen las providencias de esta   Corporación, me permito manifestar mi salvamento parcial de voto en relación con   lo decidido por la Magistrada Sustanciadora respecto del expediente T-5.094.689.    

Las razones de mi   discrepancia son las siguientes:    

1. Si bien estoy de acuerdo con la solución general   planteada para los dos casos estudiados por la Sala de Revisión, considero que   respecto del proceso T-5.094.689 han debido explorarse con mayor profundidad las   alternativas que tanto la alcaldía de Pereira como el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio pudieran ofrecerle a la accionante -persona en condición de   debilidad manifiesta y sujeto de especial protección constitucional-, en materia   de programas de vivienda, en la medida en que con la orden dada para su caso, la   demandante queda sin opciones reales de optar por una casa propia pese a ser   beneficiaria de un lote y de un subsidio de vivienda en especie desde hace   varios años y de habitar -aún en la actualidad- en una zona de alto riesgo por   remoción en masa.      

2. Lo anterior, en la medida en que el Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio cuenta con varios programas nacionales de vivienda   de interés social que habría valido la pena explorar para amparar los derechos   fundamentales de la accionante. En su lugar, la ponencia optó por confirmar las   órdenes proferidas por los juzgados de instancia -que negaron las pretensiones   de la demandante- sin ofrecerle ninguna posibilidad real que le permita salir de   la zona de alto riesgo de derrumbes en la que actualmente reside.    

3. Por otra parte, en el proyecto ha debido reseñarse el   cambio de la legislación en materia de vivienda, en particular, en las   modalidades de interés social e interés prioritario que son las que resultan   relevantes para el caso sub examine. En efecto, la Ley 1537 de 2012 (Ley   de Vivienda) cambió la forma en que se otorgan los subsidios de vivienda   -eliminó el subsidio en especie- y estableció nuevas condiciones de acceso a los   programas de vivienda de interés social, circunstancia que es de especial   relevancia en el presente caso dado que a la demandante en 2011 le fue otorgado   un lote con acceso a servicios públicos, le fue asignado un subsidio en especie   y, a la vez, fue postulada posteriormente al programa de vivienda gratuita.    

En términos generales, considero que las órdenes que se   profieren en las acciones de tutela que se estudian en la Corte Constitucional   deben tener una vocación instrumental más que simplemente simbólica. Me refiero,   por supuesto, a que se den órdenes que sean idóneas y eficaces, esto es, que   puedan ser cumplidas y que restauren los derechos fundamentales vulnerados en   casos concretos. En el asunto analizado en esta oportunidad, la Corte debió   ofrecer una solución real que le permitiera a la demandante -que cuenta con 90   años de edad- tener prioridad en el acceso a una casa en una zona en condiciones   dignas, tal y como ha sido reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación   cuyo fin no es otro que el de proteger el derecho fundamental a la vivienda   digna.    

Fecha ut supra    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] No es clara la edad de la agenciada,   pues según la cédula de ciudadanía nació el 15 de julio de 1916 (Folio 21,   Cuaderno de única instancia), es decir que tendría 99 años, pero de conformidad   con el carnet de su clasificación en el SISBEN, la accionante nació el 15 de   julio de 1927, por lo que podría tener 88 años de edad.    

[2] A folios 13, 16 y 17 del Cuaderno de   única instancia se encuentra el acta de una declaración extraproceso rendida   ante la Notaría Tercera de Pereira el 6 de septiembre de 2002, en la que los   señores María Benigna Marín y Antonio José Cardona, residentes del barrio El   Plumón, manifestaron bajo la gravedad de juramento conocer a los esposos Víctor   Manuel Silva Quintero y María Enriqueta Quintero de Silva y dar fe de que para   la fecha los esposos Silva Quintero eran poseedores de una casa en el barrio El   Plumón hacía 5 años. Por otra parte, a folios 11 y 12 del Cuaderno de única   instancia, se encuentra la copia de una diligencia de descargos rendida por   María Enriqueta Quintero de Silva ante la Dirección Operativa de Control Físico   de la Secretaría de Gobierno de Alcaldía de Pereira el 24 de septiembre de 2013,   en la que la accionante manifestó que habitaba el predio como invasora desde   hace 20 años. En el documento no se especifica cuáles son los hechos objeto de   investigación por ese despacho.    

[3] A folio 9 del Cuaderno de única instancia se encuentra un escrito   suscrito por el cónyuge de la accionante, en el que se solicita que se realice   una visita técnica al predio porque la vivienda fue destruida por un incendio   ocurrido el 10 de julio de 2002.    

[4] A Folios 7 y 8 del Cuaderno de única   instancia se encuentra una comunicación del 17 de febrero de 2003 en la que la   Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres remite al señor   Vicente Silva Quintero un informe de la visita técnica realizada en su predio.   En este informe se establece que la vivienda de la accionante ocupa una zona de   protección del cauce de una quebrada, y se ubica en una zona de alto riesgo por   remoción en masa.    

[5] A folio 3 se encuentra una solicitud   del 31 de marzo de 2010, en la que la señora María Enriqueta Quintero pide a la   Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres de Pereira, la   “adjudicación de una casa por reubicación”.    

[6] En el expediente no hay pruebas de esta afirmación.    

[7] En el Cuaderno de única instancia constan   las siguientes solicitudes: (i) escrito del 8 de septiembre de 2011 en el que la   accionante manifiesta que percibe un subsidio de 150.000 pesos cada 3 meses, por   lo que no puede costear la construcción de una casa en el lote que le fue   asignado; y (ii) solicitud de agosto de 2014 (no hay fecha exacta ni sello de   recibido), dirigida al alcalde de Pereira, en la que la señora Quintero de Silva   solicita ser reubicada a una casa y denuncia que con el paso de los años han   llegado otros invasores y la Alcaldía los ha reubicado y su caso no ha sido   solucionado.    

[8] A folio 14 del Cuaderno de única instancia   se encuentra la copia del carné en el que consta la clasificación de la   agenciada en el SISBEN, y se evidencia que está clasificada en el nivel 1, con   un puntaje de 7,21.    

[9] A folios 24 y 25 del Cuaderno de única   instancia se encuentra la copia de un informe que hace parte de la historia   clínica del accionante, en el que consta que el 31 de octubre de 2007 le fue   practicada una cirugía porque sufrió una fractura multifragmentaria del húmero y   del fémur.    

[10] La contestación de la Alcaldía de Pereira se encuentra a folios   36-42 del Cuaderno de única instancia. No es posible saber la fecha en la que se   presentó porque no tiene algún sello en el que conste su recepción.    

[11] Sin embargo, no se especificaron las condiciones en las que fue   postulada –tales como fecha, tipo de convocatoria, etc.-.    

[12] En ese auto la Sala vinculó a algunas   entidades, decretó una medida cautelar y solicitó pruebas para ambos procesos.   No obstante, para conservar una estructura que diferencie los hechos de cada   caso, en esta sentencia se divide el contenido del auto en el título   correspondiente a las actuaciones en sede de revisión de cada expediente.    

[13] Folios 28-51, Cuaderno de Revisión.    

[14] Folio 27, Cuaderno de Revisión.    

[15] Folios 48-50, Cuaderno de Revisión.    

[16] Específicamente, en el auto se afirma:   “La Dependencia estima que en el desarrollo de la presente investigación se   incurrió en un error, que aunque involuntario, atenta contra el debido proceso,   toda vez que fue omita [sic] una de las etapas procesales previstas por el   artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, formulación de cargos.” (Folio 49,   Cuaderno de Revisión).    

[17] Folios 54-60, Cuaderno de Revisión.   Además, el 6 de noviembre de 2015 allegó copia de la misma respuesta que se   reseña en este punto (Folios 305-338, Cuaderno de revisión)    

[18] Ambos escritos fueron radicados el 19   de octubre de 2015. Además, el 11 de noviembre se radicó otro escrito mediante   el cual se reiteraron los argumentos contenidos en la intervención mediante la   cual se solicitó negar el amparo solicitado (Folios 303-304).    

[20] Folios 71-79 Cuaderno de Revisión.    

[21] Folios 93-94, Cuaderno de Revisión. A   Folios 299-301 se encuentra una copia de la respuesta, que fue radicada el 10 de   noviembre de 2015.    

[22] A folio 9 del Cuaderno de única instancia   se encuentra el Certificado de Libertad y Tradición expedido por la Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta en el que consta que el   inmueble identificado con el No. de Matrícula Inmobiliaria 040-499707, fue   adjudicado por FONVISOCIAL a la señora Gina Margarita Alarcón Cuello.    

[23] A folio 8 del Cuaderno de única   instancia se encuentra la Orden de Suspensión de Obra No. 0174 que recibió la   accionante, en la que una funcionaria de la Secretaría de Control Urbano y   Espacio Público de Barranquilla certifica que la accionante cometió una   infracción urbanística por “construcción sin licencia al momento de la   visita”.    

[24] La accionante no presenta copia de la   solicitud para probar esta afirmación.    

[25] A folio 7 del Cuaderno de única   instancia se encuentra el oficio que recibió la accionante, dirigido a los   ocupantes del sector El Rubí. En el oficio se hace referencia al Expediente   281-14 y a la Resolución 1247 del 11 de junio de 2014.    

[26] No se presentan documentos para probar esta afirmación.    

[27] La contestación de la Alcaldía Distrital de Barranquilla se   encuentra a folios 44-45 del Cuaderno de única instancia.    

[28] Folo 45, ibídem.    

[29] Folios 97-102, Cuaderno de Revisión.   El escrito fue acompañado por los siguientes anexos: (i) Copia de los   Expedientes 281-14 y 269-14; (ii) copia de las Resoluciones 1247 del 11 de julio   de 2014 y 1066 del 13 de junio de 2014; (iii) CD del mapa de clasificación de   suelos del Distrito de Barranquilla; (iv) copia de la respuesta a la acción de   tutela allegada por la entidad; (v) relación de las actas de suspensión y   sellamiento de obras levantadas en el sector del Rubí,  (vi) mapa del   sector en el que se realizaron las diligencias, en el que se evidencia que el   inmueble de la accionante no hace parte del sector objeto de intervención   (Folios 102-254 Cuaderno de Revisión) De esta actuación se allegó copia el 11 de   noviembre de 2015 (Folios 344-351, Cuaderno de Revisión).    

[30] Folio 101, Cuaderno de Revisión.    

[31] Folios 259-280, Cuaderno de Revisión.    

[32] La dirección coincide con la del predio descrito en la tutela.    

[33] ARTÍCULO 135. “REQUISITOS PARA   ALEGAR LA NULIDAD. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación   para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta,   y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer.    

No podrá   alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió   alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien   después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla.    

La   nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento   solo podrá ser alegada por la persona afectada.    

El juez   rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de   las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como   excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca   de legitimación.”    

[34] ARTÍCULO 136. “SANEAMIENTO DE LA NULIDAD. La nulidad se   considerará saneada en los siguientes casos:    

1.   Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin   proponerla.    

(…)”    

[35] Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-780 de   2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[36] “Artículo 42. Procedencia. La acción de tutela procederá contra   acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos:    

(…)    

8..   Cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, en   cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas.”    

[37] ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. “La acción de tutela podrá   ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o   amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a   través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.    

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los   mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal   circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.    

También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros   municipales.”    

[38] Sentencia T-531 de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[39] Ver sentencias T-452 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;   T-372 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-968 de 2014, M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[40] Sentencia SU-961 de 1999; M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa.    

[41] Sentencias T-1009 de 2006 y T-299 de   2009.    

[42] Sentencia T-1028 de 2010, M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[43] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se   estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo   complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común   garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia   con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2   Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que   desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas   competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta   Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos   al interior de cada una de las jurisdicciones.”    

[44] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[45] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[46] A este tema se hará referencia más   adelante. Sobre el particular, se puede consultar, entre otras, la sentencia   T-986A de 2012; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en la que se estableció:   “(…)  la Corte reconoce que la vivienda   digna se constituye en un derecho fundamental autónomo y que lo determinante   para su protección, es su traducción en un derecho subjetivo, estrechamente   relacionado con la dignidad humana”.    

[47] El artículo 76 de la Ley 715 de 2001  determina que corresponde   a los Municipios, prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, adecuar   las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, y reubicar los   asentamientos que allí se ubiquen.    

[48] ARTICULO  51. “Todos los   colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones   necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de   interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas   asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”    

[49] Sentencia T-986A de 2012; M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[51] Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-936 de   2003, C-444 de 2009, T-199 de 2010 y T-530 de 2011; entre otras.    

[52] La función interpretativa de este órgano es ejercida a través de   observaciones generales, las cuales, aunque no forman parte del bloque de   constitucionalidad en sentido estricto, sí forman parte del bloque como fuente   interpretativa, conforme al artículo 93, inciso 2, de la Constitución Política.    

[53] El numeral primero del artículo 11 del Pacto Internacional de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales  establece que los Estados   Partes “(…) reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado   para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados,   y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes   tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,   reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación   internacional fundada en el libre consentimiento” (Subrayado fuera del   texto).    

[54] Este instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad y, por   tanto, conforma el ordenamiento interno, en concordancia con el artículo 93 de   la Constitución Política.    

[55] La Observación General No. 4 del Comité DESC se refiere al contenido   de asequibilidad en los siguientes términos: “e)   Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan   derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno   y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería   garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la   vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los   niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH   positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos   mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en   zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto   las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente   en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes,   el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos   de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados   deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a   un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra   como derecho.” (Negrillas fuera del   texto)    

[56] M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[57] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[58] En consecuencia, se concedió el amparo   y se ordenó Alcalde Municipal de Caracolí (i) que iniciara las gestiones   necesarias para contratar a cargo de la entidad territorial un peritaje en el   que se determinara el estado de las estructuras, las condiciones reales de uso   de las viviendas y la estabilidad actual y futura de los inmuebles; y (ii) que   con fundamento en el dictamen mencionado, ejecutara las medidas recomendadas, y   si en el estudio realizado se hubiera concluido que las edificaciones no   garantizaban la seguridad de sus ocupantes en el tiempo, la Alcaldía Municipal   de Caracolí debería efectuar la reubicación inmediata de los ocupantes de los   inmuebles.    

[59] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[60] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo   municipal, compraventa y expropiación de bienes  y se dictan otras   disposiciones”.    

[61] “Por el cual se   modifica la Ley 9 de 1989”. Artículo 5: “Los   alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en   el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la   presente ley, presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su   ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de   otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a   estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de   Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias   para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.    

 Se   podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,   mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos   de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se   podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de   que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos   podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los   habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la   administración de la entidad que lo adquirió.    

Si los   habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic)   abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y   Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de   policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (…)”.    

[62] “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y   se dictan otras disposiciones.”    

[63] Numeral 5 del  artículo 13. esa misma orden fue dada en el numeral   3.1 del artículo 15 de la misma ley.    

[64] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y   competencias de conformidad con los artículos 151,  288,  356  y 357  (Acto Legislativo 01  de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para   organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.