T-740-15

           T-740-15             

TEMERIDAD-Configuración     

Para que   exista una actuación temeraria es necesario que concurran tres elementos:   identidad de causa, identidad de partes e identidad de pretensiones o de objeto.    

TEMERIDAD-Juez   de tutela tiene posibilidad de rechazar o decidir desfavorablemente    

PRINCIPIO   DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración   de jurisprudencia    

ACCION DE   TUTELA PARA RECLAMAR ACREENCIAS LABORALES-Improcedencia cuando el juez de   tutela no tiene la certeza de la configuración de un contrato realidad     

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE   TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y   oportuno    

MEDIO AMBIENTE-Concepto    

El ambiente ha sido descrito por esta Corporación como   el entorno vital del ser humano, al constituir el medio indispensable para   asegurar la vida de las generaciones actuales y futuras, por la ineludible   dependencia que tenemos respecto de la biósfera. Precisamente, los seres humanos   interactuamos con ella, hasta el punto de saber que de la calidad y eficacia de   dicho vínculo depende el goce efectivo de derechos como la salud o la vida   digna. De allí que el ambiente se explique, como concepto, a partir de las   relaciones que la humanidad tiene con los ecosistemas.    

CONSTITUCION ECOLOGICA-Protección del medio ambiente constituye un fin y   un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho    

El ambiente se encuentra sometido al amparo de lo que la   jurisprudencia ha distinguido con el nombre de “Constitución Ecológica”, conformada por el   “conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los   cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que,   en gran medida, propugnan por su conservación y protección”. De este conjunto   normativo surgen deberes para el Estado, reglas que   establecen y fijan competencias para las autoridades públicas y un conjunto de derechos y obligaciones   para los particulares. En todo caso, en este panorama, el ambiente igualmente se   describe como un bien en sí mismo considerado que ha de ser resguardado para las   actuales y futuras generaciones.    

CONSTITUCION ECOLOGICA-Concepto    

CONSTITUCION ECOLOGICA-Conformación     

DERECHO A LA DIVERSIDAD BIOLOGICA-Contenido y alcance     

El desarrollo sostenible   une el uso, aprovechamiento y distribución de recursos, con los límites propios   de los sistemas ecológicos, sin el cumplimiento de los cuales la integridad del   ambiente resultaría sólo una pretensión ilusoria. El desarrollo sostenible parte   de la solidaridad intergeneracional para armonizar el uso, aprovechamiento y   distribución de los recursos naturales, así como la actividad productiva, con   los límites propios de los ecosistemas. De esta manera, supera una perspectiva   de conservacionismo puro, pero también se aleja de un desarrollismo que omita   los costos de nuestro entorno. De allí que comprenda, entre otros, la capacidad   de resiliencia de los ecosistemas y una adecuada organización social que supere   formas de consumo y de producción insostenibles, a la vez que se plantee –como   elemento esencial– la erradicación de la pobreza. En su conceptualización   también involucra instrumentos jurídicos como el principio de precaución o de   planeación, así como los estudios de impacto ambiental, como vectores que han de   seguirse para que el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones   actuales, no arriesgue el goce efectivo a un ambiente sano de nuestros   descendientes.    

DEBERES AMBIENTALES DE LOS   MUNICIPIOS RELACIONADOS CON EL APROVECHAMIENTO Y EL SERVICIO PUBLICO   DOMICILIARIO DE ASEO    

Los municipios, como entidades territoriales,   le asiste el deber de garantizar la protección de las riquezas naturales,   amparando la diversidad e integridad ambiental y conservando las áreas de   especial importancia ecológica. Tales actuaciones han de desarrollarse a través   de la planeación y manejo de factores que pueden generar deterioro ambiental.    

RELLENO SANITARIO-Enterramiento   en lugares especialmente constituidos para el manejo de los residuos sólidos    

APROVECHAMIENTO DE RESIDUOS   SOLIDOS-Hace parte de la prestación del servicio público de aseo     

Consiste en “la actividad complementaria   del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos   aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo   hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de   aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje”.   De esta manera, son residuos sólidos aprovechables, aquellos que,   independientemente de la materia, objeto, sustancia o elemento sólido, “(…) no tiene valor de uso para   quien lo genere, pero (…) es susceptible de aprovechamiento para la   reincorporación a un proceso productivo”.    

RECICLADORES   COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Lo justifica la labor   ambiental que cumplen y el hecho que la sociedad se beneficie a pesar de no ser   favorecidos o retribuidos por ella    

–    

La labor que acometen los recicladores   conlleva beneficios para la sociedad en su conjunto, ya que inciden   positivamente en el aprovechamiento de los residuos sólidos. Así, a mayor uso de   tales remanentes, menor cantidad habrá de ser objeto de técnicas para su   disposición final; cosa que se hace en un relleno sanitario, con las   dificultades y consecuencias ambientales mencionadas en las consideraciones   precedentes. Esto permite, por lo mismo, prolongar la vida útil de dichos   rellenos como solución para el saneamiento ambiental. Además, la selección de   los residuos potencialmente aprovechables, también mitiga la necesidad de acudir   directamente al entorno para obtener materias primas, con lo cual se genera una   evidente disminución del impacto ambiental de actividades productivas.    

RECICLADORES-Hacen parte de un grupo marginado y discriminado sujetos de   actuaciones positivas por parte de las autoridades    

CLAUSULA DE   IGUALDAD-Implica dos esferas: una positiva de actuación y otra negativa de   abstención    

Las de abstención, responden a la prohibición de causar situaciones de   discriminación o ahondar en aquellas existentes, ya sea de manera directa o   indirecta; mientras que las positivas, desempeñan un papel preponderante las   acciones afirmativas que son, básicamente, medidas o políticas orientadas a   incidir en las situaciones que atenta contra la igualdad material, ya sea   reduciéndolas o eliminándolas.    

PARAMETROS   DE CONTROL DEL JUEZ CONSTITUCIONAL SOBRE LAS ACCIONES AFIRMATIVAS EN RELACION   CON LA POBLACION DE RECICLADORES    

El juez constitucional ha de ser sumamente cuidadoso para no invadir orbitas que   le competen a otras autoridades, en perjuicio de los principios de colaboración   armónica y de separación de poderes.    

DERECHO A LA   IGUALDAD MATERIAL DE RECICLADORES-Vulneración por entidades al no disponer de acciones afirmativas que permitan acceso   seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente   aprovechables    

DERECHO A LA   IGUALDAD MATERIAL DE RECICLADORES-Orden a empresa de aseo diseñar e   implementar acciones afirmativas, para ser aplicadas de forma inmediata a la   población que pretenda desarrollar la labor de aprovechamiento en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos que administra    

Referencia: expediente T-3.170.041    

Acción de tutela instaurada por la señora Rubiela Vélez Ramos y   otros, contra el municipio La Victoria, la Corporación Autónoma Regional del   Valle del Cauca (CVC) y La Victoria S.A. E.S.P.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá DC, primer   (1º) de diciembre de dos mil quince (2015)    

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella   Ortiz Delgado y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de   sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de   revisión de los fallos dictados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca y por la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el asunto   de la referencia.    

I. ANTECEDENTES    

Los señores Luis   Herny Posada Vélez[1],   Rubiela Vélez Ramos[2],   María Blanca Vélez Ramos[3],   Jazmín Andrea Llanos Valencia[4],   Diana Lorena Llanos Valencia[5]  y José Reinel Vallejo Ramos[6],   a través de apoderado judicial y en su condición de miembros de la EAT Zona   Verde Pensando en el Futuro, instauraron acción de tutela contra el   municipio La Victoria, La Victoria S.A. E.S.P. y la Corporación Autónoma   Regional del Valle del Cauca (CVC), por la presunta vulneración de sus derechos   fundamentales a la vida digna, al trabajo, al mínimo vital y a otros   relacionados con su condición de población recicladora. La acción fue admitida   por la autoridad judicial de primera instancia el 13 de enero de 2011[7]  y los hechos relevantes que la sustentan se resumen a continuación.    

1.1. Hechos relevantes[8]    

1.1.1. El   municipio La Victoria se encargó durante varios años de la prestación del   servicio público de aseo, generando como consecuencia varios problemas   ambientales por la indebida disposición final de los residuos sólidos. Lo   anterior ocurrió porque en lugar de utilizar un relleno sanitario, se empleó un   botadero a cielo abierto con los altos impactos que de ello se derivan.    

1.1.2. En el   sitio de disposición final laboraba un grupo organizado de 22 recuperadores de   residuos sólidos, los cuales realizaron por años actividades de separación,   clasificación, selección y comercialización de aquellos  potencialmente   aprovechables.    

1.1.3. Esta   población contaba con una coordinación que dividía las funciones, por virtud de   la cual se dispuso que dos personas actuarían como administradoras, con la   responsabilidad de la venta de los materiales; mientras que el resto se   encargaría de las actividades necesarias para el aprovechamiento y la   disposición final. Por lo demás, “[l]a administración municipal subsidiaba a   los administradores para que operaran el sitio, pero el sostenimiento de todo el   grupo se fundamentaba en los ingresos por la comercialización del material   recuperado”[9].     

1.1.4. La mayoría   de las personas que integraban el grupo no contaban con acceso a la seguridad   social, no alcanzaban la educación básica primaria y no sabían ni leer ni   escribir. De igual manera, no tenían vínculo laboral alguno con la   administración municipal.    

1.1.5. Para hacer   frente al problema ambiental de los residuos sólidos se impulsó un convenio   interinstitucional (C.I. No. 126 de 2003) entre la Administración Municipal, la   Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y la Corporación Suma   Hisca de Bogotá, con el objeto de formular e implementar un plan de manejo   integral de tales elementos[10].   En su ejecución, se construyó una infraestructura básica o planta para el   aprovecha-miento y la disposición final de los residuos sólidos con recursos de   la CVC, la cual se cimentó con un “área para la recepción, selección y   clasificación de los residuos sólidos recolectados, un área para la   transformación de los residuos orgánicos por medio del lombricompostaje, un área   para la transformación, embalaje y almacenamiento de los residuos reciclables,   un área para la disposición final de los residuos sólidos no aprovechables, [y]   un área administrativa y de servicios”[11].    

1.1.6. La   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizó un estudio en el   año 2008 sobre los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos y resaltó, con   respecto al municipio La Victoria, que no existían vínculos laborales con las   personas que trabajaban en la planta. Así mismo, en tal estudio se enfatizó que   se permitía el desarrollo de labores informales sin ningún tipo de seguridad   social, industrial y ocupacional. Así las cosas, se dijo que: “[s]e cuenta   con recicladores informales a quienes se les dio permiso de aprovechar residuos   en el lugar a cambio de enterrar los inservibles y los cuales tienen como única   ganancia la venta de aprovechables (…). Existe ahorro total en nómina operativa.   Por lo anterior, aparentemente se ve que los ingresos por ventas de materiales   cubren los costos de operación, sin embargo[,] la razón de esto es que éstos   últimos no están completamente registrados”[12].      

1.1.7. Con   anterioridad, en el año 2006, la Contraloría Departamental del Valle del Cauca   también resaltó la ausencia de estabilidad laboral y la falta de garantías a   largo plazo. Aunado a lo anterior, señaló que el municipio carecía de políticas   públicas en beneficio de la población recicladora que tenía presencia en el   municipio La Victoria. Por otra parte, y para la misma época, se encuentran   informes de la CVC, en los que se enfatiza la ausencia de un manejo técnico de   los residuos sólidos en la planta construida[13].    

1.1.8. Luego,   mediante el Acuerdo No. 004 del 27 de mayo de 2009, y con miras a superar los   problemas detectados, el Consejo Municipal de La Victoria facultó al alcalde   para crear la Empresa La Victoria S.A. ESP, entidad que asumiría la   responsabilidad del manejo de los residuos[14],   la prestación del servicio público de aseo y de sus componentes complementarios.   También se le asignó el manejo del predio donde estaba ubicada la Planta de   Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS)[15], en cuya   composición un 95.5% de las acciones figura a cargo del ente territorial y el   resto se encuentra en manos de particulares.    

1.1.9. En el   proceso de constitución de la referida empresa no se tuvo en cuenta a la   población de recicladores del municipio. En efecto, según se alega en la   demanda, en dicho momento, no fueron vinculados de manera alguna ni se   contemplaron acciones afirmativas a su favor. No obstante, más adelante, la   administración municipal y la empresa La Victoria les informaron que, en razón a   que no los podían contratar directamente, los aprovechadores deberían constituir   una Empresa Asociativa de Trabajo (EAT), con el fin de vincularlos mediante la   modalidad de contratos de prestación de servicios.    

1.1.10. Para tal   efecto, el 26 de noviembre de 2009, 14 recuperadores de residuos sólidos   conformaron la Empresa Asociativa de Trabajo (EAT) Zona Verde Pensando en el   Futuro[16].    

1.1.11. A partir   de ese momento se celebraron contratos de prestación de servicios de un mes de   duración con la referida EAT. Como obligaciones del contratista, entre otras,   figuraban el manejo integral de residuos sólidos, la selección y separación de   los mismos, el embalaje de material reciclado, el mantenimiento de la zona de   compostaje y la limpieza del sitio de trabajo[17].   Como contraprestación por dichas labores, la empresa se comprometió a pagar los   valores pactados, facilitar los espacios físicos de las instalaciones y los   elementos para el cumplimiento del objeto contractual[18]. En todo caso, se fijó   que el incumplimiento total o parcial de los compromisos asumidos por alguna de   las partes daría lugar a la terminación unilateral del contrato.    

1.1.12. De   acuerdo con los accionantes, durante el desarrollo de los contratos surgieron   varios conflictos con la administradora designada por la empresa La Victoria,   tanto por órdenes desbordadas, como falta de cortesía e incumplimiento en la   entrega de elementos necesarios para realizar el objeto del contrato[19].   Este asunto también fue mencionado por quien fuera el supervisor de la planta de   tratamientos, quien aseveró que faltaba maquinaria pesada para realizar la labor   de evacuación[20].   Finalmente, en informes de la CVC, se dijo que se carecía de los elementos   necesarios para manejar de forma adecuada los residuos sólidos[21].    

1.1.13. El 4 de   junio de 2010, según exponen los demandantes, les fue cancelado de manera   unilateral el contrato de prestación de servicios que estaba vigente, conforme a   la causal de incumplimiento del contrato, en su criterio, sin exponer las   razones concretas que justificaran esa determinación[22]. De igual manera se les   prohibió ingresar al sitio de disposición final y a la planta de   aprovechamiento. Por último, se afirma que la empresa La Victoria contrató otro   operador[23],   excluyéndolos del servicio que estaban prestando.    

1.1.14. En   informes de la CVC, en especial, en uno del 5 de marzo de 2010, proferido con   anterioridad a la terminación del contrato de prestación de servicios, se puso   de presente que la planta funcionaba de manera deficiente por una equivocada   administración, ya que operaba como un botadero a cielo abierto y, además, se   estaba realizando recuperación de residuos potencial-mente aprovechables en el   micro relleno. Por ello, se exhortó a que dicha situación se mejorara o, en su   lugar, a que se procediera al cierre del lugar[24].    

1.1.15.   Finalmente, en la Resolución No. 0780 de 2012, la CVC le ordenó a la Empresa de   Servicios La Victoria –como medida preventiva– la suspensión inmediata de la   disposición de residuos sólidos en la mencionada planta de tratamiento[25]. Dicha decisión se   adoptó porque su manejo continuaba siendo inadecuado[26]. Entre las órdenes   adoptadas le impuso que debía conducir tales residuos a un relleno sanitario   autorizado, hasta que se generaran las condiciones básicas para realizar los   procesos de recuperación en la citada planta.    

1.2. Solicitud   de amparo constitucional    

1.2.1. Con   fundamento en los hechos relatados, los demandantes solicitaron al juez de   tutela que ordenara su reintegro inmediato “a las labores de recuperadores de   residuos sólidos en el sitio de disposición final” y en la Planta de Manejo   Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del municipio La Victoria, con plenitud de   las garantías laborales, prestacionales y de estabilidad. De igual manera,   pidieron que se adoptaran políticas públicas y acciones afirmativas a favor de   la población de recuperadores del municipio, en especial, en asuntos   relacionados con “empleo, seguridad social, vivienda digna, educación,   inclusión social y calidad”[27].     

1.2.2. En cuanto   a la procedencia de la acción de amparo, como recuperadores ambientales, en su   mayoría indicaron que se afectaba su mínimo vital, al impedir que desempeñaran   la labor que están preparados para realizar. También adujeron que se encontraban   en malas condiciones de salud, y que la ausencia de trabajo les impedía cotizar   al sistema de seguridad social, afectando no sólo su cobertura sino también la   de las personas a su cargo. Por lo anterior, consideran que se hallan ante la   posible consolidación de un perjuicio irremediable, el cual, además, debe   presumirse en la medida en que perdieron súbitamente su fuente de subsistencia y   se trata de personas que pertenecen a un grupo marginado y discriminado.    

1.2.3. Con   respecto al fondo del asunto, alegaron que el municipio prestó por años el   servicio público de aseo sin incluir una sola acción afirmativa. Luego, tras la   creación de la empresa prestadora, en la que el ente territorial es el principal   accionista, se delegó la prestación del servicio, sin tener en cuenta a los   recicladores. Por lo demás, reiteraron que la terminación del contrato, así como   la prohibición de ingreso a la planta, les privó de la actividad que saben   desarrollar y que les permitía obtener su sustento, en flagrante vulneración del   artículo 25 de la Constitución, referente al derecho al trabajo.    

A continuación   trajeron a colación elementos definidos por esta Corporación en varias   sentencias en torno a la igualdad[28],   a los deberes del Estado para que ella sea real y efectiva, a las acciones   afirmativas y a los grupos de especial protección constitucional. Un aspecto a   destacar es la mención que se realiza al mandato de abstención, según el   cual el Estado debe evitar medidas, programas o políticas, que impacten   desproporcionadamente a dichos grupos.    

Por último, en   términos generales, los actores consideraron que las entidades demandadas   vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, al mínimo   vital y obviaron sus responsabilidades atinentes a la protección a la familia y   a los sujetos de especial protección constitucional, ya que al cancelar el   contrato de prestación de servicios, así como prohibir su ingreso a la planta,   los privó del ejercicio de la única actividad que adelantan para proveer su   sustento[29].    

1.3.   Contestación de las partes demandadas    

1.3.1.   Contestación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca    

La Corporación   Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) se opuso a   las pretensiones de los demandantes, al considerar que como entidad ambiental de   control no está afectando sus derechos fundamentales. Al respecto, afirmó que   era competencia del municipio y/o la empresa prestadora del servicio público   correspondiente, el manejo del personal que trabaja en el sitio de disposición   final y en la planta de aprovechamiento. Ello en razón a que tales actuaciones   no se encuentran dentro de las funciones contempladas para las Corporaciones   Autónomas Regionales en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993.    

Con   posterioridad, frente a los recursos aportados para la construcción de la Planta   de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS), indicó que fueron dispuestos por   la CVC como parte del Convenio de Asociación No. 126 de 2003 y que   correspondieron al 77,71% del total requerido. Por lo demás, adujo que no le   constaba la existencia de órdenes que desbordaran las labores de los   recicladores, presuntamente impartidas por la persona a cargo de la   administración del sitio de disposición final y del aprovechamiento. Sin   embargo, “en su función de control y seguimiento a las situaciones   ambientales del Valle del Cauca, estipulada en la Ley 99 de 1993, en las visitas   realizadas a la PMIRS, (…) evidenció la mala disposición y manejo de los   residuos sólidos aprovechables y no aprovechables”[30].    

1.3.2.   Contestación de la Alcaldía Municipal de La Victoria    

El Alcalde del   municipio de La Victoria se opuso a las pretensiones de los demandantes,   alegando que dentro de la planta de la entidad territorial no hubo nunca   vinculación legal o reglamentaria con ellos. De igual manera, señaló que jamás   se llegó a celebrar –en cabeza del municipio– contrato de prestación de   servicios con la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro. De allí   que, en su opinión, la acción de tutela resulta improcedente.    

A más de lo   anterior, alegó que la viabilidad procesal de la acción de tutela para asuntos   laborales es excepcional, conforme con la jurisprudencia reiterada de la Corte.   Ello tan sólo ocurre en los casos en los cuales el mínimo vital de la persona o   de su familia se encuentren amenazados. En este orden de ideas, adujo que los   demandantes debían instaurar las acciones pertinentes ante la jurisdicción   ordinaria laboral o contencioso administrativo, pues esas condiciones no están   presentes en el caso bajo estudio.    

Finalmente,   enfatizó que sobre los mismos hechos ya se habían instaurado otras acciones de   tutela. Para el efecto, recordó que los señores Héctor Fabio Vélez Lina y Vanesa   Llanos Valencia demandaron al municipio, a la CVC y a la empresa de servicios La   Victoria SA ESP, con el propósito de obtener la satisfacción de las mismas   pretensiones[31].   Sin embargo, ambas causas fueron declaradas improcedentes por el Juzgado Único   Administrativo de Cartago el 17 de noviembre de 2010 y por el Tribunal Superior   del Distrito Judicial de Buga, en providencia del 19 de noviembre del año en   cita.    

1.3.3.   Contestación de la Empresa de Servicios Varios La Victoria SA ESP    

La empresa   demandada se opuso a la acción de tutela y solicitó que la misma fuese declarada   improcedente. Sobre el particular, señaló que en la actualidad los accionantes   “cuenta[n] con el servicio de salud y riesgos profesionales”[32].   Igualmente enfatizó que el estudio realizado por la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, en el que se señala la existencia de labores   informales sin ningún tipo de seguridad social, industrial y ocupacional, fue   elaborado en el año 2008, tiempo anterior a que fuese constituida la empresa La   Victoria.     

Por lo demás,   expuso que parte de las acciones adoptadas a favor de este grupo poblacional   radicaban en la cesión por parte del municipio de “todo el material   recuperado” y, adicionalmente, “éstos recibían recursos adicionales por   actividades desarrolladas a favor de un particular que contrataba la ejecución   de tareas de disposición final de material no recuperado”[33].   Sumado a lo anterior, se manifestó que en conjunto con el SENA, se impulsó la   creación de una Empresa Asociativa de Trabajo.    

Con todo, la   empresa demandada aceptó que las opiniones de los recicladores no fueron tenidas   en cuenta para la conformación de la empresa La Victoria, ni se les involucró en   dicho proceso. También resaltó que suscribió varios contratos con la EAT Zona   Verde Pensando en el Futuro, con el objeto de que realizaran las actividades   de “selección y separación de los residuos sólidos, embalaje de material   reciclado, mantenimiento de la zona de compostaje y limpieza del sitio de   trabajo (…)”[34]. A   más de lo anterior, hizo referencia a que la empresa La Victoria sería la   encargada de supervisar las actividades desarrolladas por los recicladores. Sin   embargo, aclaró que la gerente de dicha empresa no tenía poder alguno para   ordenar las labores a cargo de la EAT, ya que sus obligaciones estaban   contenidas en los respectivos contratos de prestación de servicios. Con respecto   al suministro de equipos, señaló que se cumplió con tal obligación, de acuerdo a   lo pactado por las partes.    

En lo que atañe a   la terminación del vínculo contractual, expuso que “no se trata de una   cancelación de contrato[,] por cuanto el vigente había terminado el dos [de]   junio de 2010, [en la medida en que] el contrato celebrado entre las partes por   ser de índole comercial no se renovaba o prorrogaba automáticamente (…)”.   Sobre este punto, enfatizó que “lastimosamente los contratos tiene (sic) un   término (sic) de duración y ello se cumplió no renovándosele por cuestiones   internos (sic) de la empresa”[35].    

Por último, tras   aducir que la acción de tutela era improcedente, afirmó que de existir   obligaciones laborales o relacionadas con la seguridad social a favor de los   recicladores, la EAT sería la responsable, “luego entonces no es posible que   atreves (sic) de esta vía se pretenda el reconocimiento legal de un contrato que   nunca existió”[36].   Aunado a lo anterior, argumentó que se pretendía el reclamo de derechos de rango   legal, que debían ser discutidos en la jurisdicción ordinaria laboral,   resaltando que esta misma causa ya había sido interpuesta ante otras autoridades   judiciales.    

II. SENTENCIAS   OBJETO DE REVISIÓN Y PRUEBAS APORTADAS       

2.1. Primera   instancia    

En sentencia del   26 de enero de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional   de la Judicatura del Valle del Cauca decidió amparar parcialmente los derechos   fundamentales invocados por los peticionarios. Para sustentar su fallo consideró   que la acción de tutela es procesalmente viable, ya que sujetos de especial   protección constitucional se habían visto afectados por las actuaciones de las   autoridades demandadas. A continuación expuso que el problema jurídico se   concretaba en determinar si existían trasgresiones respecto de los derechos   invocados por los demandantes, en razón a que habían sido separados de la   actividad productiva de la que derivaban su sustento económico, pues su labor   pasó “a ser asumida por el municipio como legalmente le corresponde, a través   de una empresa conformada con tal fin”[37].    

A juicio del   a-quo, si bien la entidad territorial no tenía ninguna responsabilidad   laboral con los accionantes, lo cierto es que sí le correspondía cumplir un rol   de “responsabilidad social frente a los mismos (…)  ante lo cual [debía]   ofrecer una alternativa y garantizar la protección del Estado en lo que tiene   que ver con los programas que pudieran cobijarlos”[38].   Por lo anterior, aun cuando la existencia o no de vínculos laborales o el   incumplimiento del objeto del contrato por parte de la empresa asociativa de los   recicladores debía resolverse en las instancias ordinarias, no por ello podía   pretermitirse el deber de garantizar la satisfacción de sus necesidades básicas,   cuya realización se puso en riesgo tras la terminación de manera unilateral del   vínculo que existía con la empresa de servicios públicos.    

En virtud de lo   anterior, ordenó al municipio que incorporara a la población recicladora y a sus   dependientes, “(…) a los programas de promoción y bienestar social que   desarrolla (…), [brindándoles] la posibilidad de prepararse e incorporarse a la   fuerza laboral en condiciones de igualdad [respecto de] los demás ciudadanos”[39].    

2.2.   Impugnación    

Inconforme con la   decisión de instancia, la Empresa de Servicios La Victoria S.A. E.S.P. interpuso   recurso de apelación, en el que alegó que había efectuado un acompañamiento a la   Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde Pensando en el Futuro, con el   fin de que, de acuerdo con sus capacidades, “tuvieran trabajo en condiciones   de igualdad” con los demás ciudadanos[40].   También apuntó que los demandantes habían incurrido en temeridad, pues ya habían   presentado otras acciones de tutela para satisfacer las mismas pretensiones, por   lo que pidió que el presente amparo sea declarado improcedente.    

2.3. Segunda   instancia    

En sentencia del   22 de junio de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior   de la Judicatura revocó la decisión del a quo, al considerar que el   amparo solicitado es improcedente. En criterio de esta autoridad, “pese a las   dificultades sociales y familiares propias de los accionantes, no [era posible]   acreditar la existencia de los supuestos necesarios para estructurar un   perjuicio irremediable”[41].   En efecto, no evidenció con certeza la afectación de los derechos fundamentales   invocados, ya que la empresa asociativa continúa existiendo con un amplio objeto   social y, además, no se probó que existiese un cierre definitivo de la planta de   tratamiento integral de los residuos sólidos. Aunado a lo anterior, expuso la   existencia de múltiples políticas públicas encaminadas a solventar las   problemáticas ambientales y sociales relativas al manejo de los residuos sólidos   en el municipio.    

Por otra parte,   señaló que existe la posibilidad de resarcir potenciales daños a través de las   instancias judiciales pertinentes, en lo que respecta a la terminación del   contrato de prestación de servicios, así como en lo que refiere al eventual   reconocimiento de relaciones laborales. Para el ad-quem no existía   ninguna urgencia que ameritara una intervención constitucional, ya que “la   declaración unilateral de terminación del Contrato de Prestación de Servicios   No. 11 por parte de la Empresa La Victoria EPS S.A. [acaeció] el 4 de junio de   2010 y el amparo [fue] solicitado por los accionantes (…) el 12 de enero de   2011, es decir, seis meses después de producida la actuación (…)”[42].   Por último, reiteró la existencia de políticas públicas a favor de los   recicladores y concluyó que la situación de los demandantes no reviste gravedad   alguna.    

2.4. Pruebas   relevantes aportadas al proceso y otras recopiladas por la Sala de Revisión    

2.4.1 Medios   probatorios allegados por las partes    

a.      Copia del Acuerdo No 004 del 27 de mayo de 2009,   proferido por el Concejo Municipal de La Victoria, en el cual se faculta al   Alcalde Municipal para proceder a “la creación de una empresa de servicios   públicos domiciliarios para lo cual podrá ofrecer al público un 20% de sus   acciones” (cuaderno 1, folios 28 y 29).    

b.      Copia de los contratos de prestación de servicios   celebrados entre la empresa La Victoria y la Empresa Asociativa de Trabajo   Zona Verde Pensando en el Futuro, con disímiles fechas[43].   Como objeto del citado negocio jurídico figura el “manejo integral de   residuos sólidos”[44].   Igualmente aparecen como obligaciones del contratista la “selección y   separación de los residuos sólidos, embalaje de material reciclado,   mantenimiento de la zona de compostaje y limpieza del sitio de trabajo”[45].   Por su parte, entre otras, el contratante se obligó a “facilitar los espacios   físicos, equipos y los elementos para el cumplimiento del objeto contractual (…)   [y a pagar la] suma de cinco millones setecientos cuarenta mil pesos M/CTE   ($5.740.000), (…) cinco millones ochocientos ochenta mil pesos ($5.880.000), (…)   siete millones trescientos treinta tres mil trescientos treinta y tres pesos   ($7.333.333) [y] seis millones ciento veintidós mil seiscientos setenta y   seis pesos ($6.122.676)[46]”.   La duración del vínculo contractual se pactó por un (1) mes. Igualmente se   estableció que “la interventora de la prestación de los servicios a que se   compromete EL CONTRATISTA, la hará La Victoria SA ESP a través del Supervisor de   la planta de residuos sólidos [y que el] contrato se celebra en consideración a   las calidades personales del CONTRATISTA”[47].   finalmente, se fijó que en caso de incumplimiento total o parcial por alguna de   las partes, se podría decretar la terminación unilateral del contrato (cuaderno   1, folios 33 y 42).     

c.       Carta de terminación unilateral del contrato   expedida el 4 de junio de 2010 por parte de la empresa La Victoria, en la que se   indica que “queda cancelado desde el día 02 de junio del presente año.   Teniendo en cuenta que hubo incumplimiento de parte de ustedes”. No se   expresa puntualmente cuáles fueron las obligaciones incumplidas, salvo una   referencia genérica a la selección y separación de residuos sólidos, embalaje de   material reciclado, mantenimiento de la zona de compostaje y limpieza del sitio   de trabajo (cuaderno 1, folio 45).    

d.      Copia de respuesta a una petición presentada por   el apoderado de los demandantes expedida el 17 de junio de 2010 por La Victoria   SA ESP, en la que se indica que “el predio donde se encuentra construida la   PMIRS en el cual también se contempla el micro relleno o sitio de disposición   final es de propiedad del municipio La Victoria, la infraestructura pertenece a   la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Administración y la   forma de Administración está a cargo de la empresa de Servicios Varios La   Victoria SA ESP”[48].   Por lo demás, se enumeran actuaciones de la empresa en relación con los   recicladores, como lo son el impulso y apoyo para la conformación de   organizaciones con personería jurídica, la mejora en las condiciones de   prestación de sus servicios y capacitaciones en el SENA (cuaderno 1, folios 46 a   48).    

e.       Oficio remitido por la Alcaldía Municipal de La   Victoria a la CVC, con fecha 31 de mayo de 2010, en el que solicita “la   transferencia oficial de la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos   –PMIRS–, al municipio de la Victoria” (cuaderno 1, folio 50).     

f.        Acta de constitución de la Empresa Asociativa de   Trabajo Zona Verde Pensando en el Futuro, con fecha 26 de noviembre de   2009, en la que figuran 14 miembros con aportes de $ 20.000 pesos. Como objeto   social de la empresa del sector solidario figura la prestación “de los   servicios de reciclaje de residuos sólidos y/o líquidos residenciales y/o   industriales”[49].  En la estructura administrativa figura que todos los miembros integrarán la   junta de asociados, la cual actuará como “la suprema autoridad de la empresa   asociativa”[50]  (cuaderno 1, folios 51 a 60).    

g.      Declaraciones juramentadas rendidas los días 9,   10 y 12 de diciembre de 2010, por los señores Roberto Carlos Angulo, Rubiela   Vélez Ramos, Jazmín Andrea Llanos Valencia, Diana Lorena Llanos Valencia, María   Blanca Ramos, Lina Vanesa Llanos y Héctor Fabio Vélez Ramos. En ellas se afirma   que el conflicto comenzó cuando el supervisor “recibió una llamada de la   Gerente (…), [para que] hiciéramos un trabajo que no era adecuado[,] que   cargáramos en micro relleno en dos bugís y no era adecuado porque en el contrato   decía que la gerente nos daba toda la herramienta y ella no cumplió, solo nos   dio una pala (…)”[51].  En idéntico sentido, se afirma que: “(…) nos dio una orden que era   imposible de cumplir la cual era evacuar todos los residuos que llegaban a la   planta con dos bugis, y nos dijo que si no evacuábamos en los bugis nosotros   veíamos que hacíamos con ellos, que si no éramos capaz (sic) entonces que nos   tocaba pagar la mitad de lo que cobraba una retroexcavadora (…)”[52].   Aunado a lo anterior, también se señala que la gerente “había quedado con la   EAT de prestarle la herramienta para laborar[,] lo cual no cumplió y como la   volqueta se dañó no teníamos en qué transportar el micro relleno y quería que   cargáramos el relleno en bugis[,] lo cual era imposible (…)”[53].   Por lo demás, en general, en las declaraciones rendidas se enfatiza que querían   continuar trabajando y que el contrato, como estaba establecido, sólo les dejaba          $ 410.000 pesos. Por último, con respecto a la declaración rendida por el   señor Roberto Carlos Angulo, cabe indicar que afirmó que se desempeñaba como   “(…) supervisor de la planta de tratamiento de Residuos Sólidos, ubicada en el   municipio de La Victoria Valle”. Así mismo, sostuvo que había “(…) un   vehículo completamente inservible que nos imposibilitaba realizar la labor de   evacuación[,] dedicándonos a otras labores de mantenimiento de adecuación y   embellecimiento de la planta mientras que se solucionaba el inconveniente con el   vehículo (…)”[54].   En este sentido, sostuvo que la orden dada por la gerente “(…) requería de   maquinaria pesada, ella no lo entendió de esa manera, y como no se ejecutó la   orden[,] decidió sancionar el personal (…)”[55]  (cuaderno 1, folios 61 a 68).    

h.      Informes de la CVC a partir de visitas realizadas   desde el 23 julio de 2007, en los que señala que la “Planta de Manejo   Integral de Residuos Sólidos del municipio de La Victoria”[56],   presenta una falta de manejo técnico de los materiales en el sitio de   disposición final, ya que “no [se] lleva a cabo la compactación requerida”[57].   Igualmente se señala que para el año 2007 se “observó al momento de la visita   la realización de actividades de reciclaje en el botadero a cielo abierto”[58].   Con respecto a los recuperadores de residuos sólidos, se menciona que “en la   planta laboran 22 personas dedicadas al reciclaje, las cuales no cuentan con los   elementos de protección necesarios para el desarrollo de [sus] actividades”[59]. De   igual manera, consta la Resolución No. 0780 de 2007, en la que se expuso que   “el municipio de La Victoria no está realizando una operación eficiente de la   Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos e igualmente no se ha clausurado   técnicamente el anterior botadero a cielo abierto”[60].   Como consecuencia de lo anterior, entre otras, se le impuso al ente territorial   la presentación de un plan operativo en el que se debía incluir la propuesta de   manejo técnico y financiero de la PMIRS. Así mismo, se le obligó a cancelar una   multa. Por lo demás, para agosto 28 de 2008, consta la presentación de un Plan   de Manejo Integral de Residuos Sólidos, que comprende una planta de   aprovechamiento “esperando un [uso] del 70% y por lo tanto una [disposición   final] del 30% de los [residuos sólidos] producidos en la Victoria”[61].    

i.        Informes de visita de la CVC realizados desde el   26 de marzo de 2009 a la Planta de Manejo Integrado de Residuos Sólidos, en los   cuales se señala que “en el área del microrelleno se observó que no se está   realizando el cubrimiento adecuado a las recomendaciones dadas (…) [y que] los   lixiviados que se generan por la descomposición de los residuos más el agua   lluvia se están manejando a campo abierto”[62].   Como una de las conclusiones de la primera visita se expone que “se observó   que existe un deficiente manejo del microrrelleno en cuanto a disposición y   cubrimiento de los residuos, lo que genera que se dé un manejo inadecuado de los   lixiviados, e igualmente las estructuras de recolección presentan rupturas y   fisuras. En la zona de compostaje, no se están manejando adecuadamente los   lixiviados, entregándose a un lago que se ha formado en la parte baja del lote e   igualmente los residuos orgánicos no presentan un buen manejo”[63].   Adicionalmente, consta que ante tales hechos, el municipio sostuvo que “se   inició en el mes de junio el proceso de construcción de la Empresa Prestadora de   Servicios Públicos del Municipio”[64]. En   la visita del 9 de septiembre de 2009, se expone que el administrador del lugar   adujo que para ese momento recibían “alrededor de 15 volquetas semanales de   residuos, con un volumen promedio de 8 metros cúbicos, los cuales presentan un   20% de material no reciclable, dispuesto en el microrelleno, 40% de material   reciclable y un 40% de material orgánico para disponer en las camas de   lombricultura. En la planta actualmente están trabajando 15 trabajadores, que   están en la planta 9 horas diarias durante seis días a la semana y realizan   todas las actividades, desde la separación y tapado en el microrelleno, hasta la   adecuación de las camas de lombricultura”[65].   Como conclusiones de esta visita se establece el incumplimiento del manejo   adecuado de la PMIRS. Por ello, se ordenó “retirar todos los residuos sólidos   que se encuentran acumulados en las tolvas de separación (…). Presentar un plan   operativo, en el cual se incluya la propuesta de manejo técnico y financiero de   la PIMRS (…) [y] presentar (…) el Plan de Manejo Ambiental de las actividades de   clausura y restauración del sitio de disposición final de los residuos sólidos   (…)”[66]  (cuaderno 1, folios 189 a 208).    

j.        Informes elaborados por la CVC con fechas de   visita a partir del 5 de mayo de 2010, en los que se indica que “la operación   de la PMIRS [que empezó su funcionamiento en el 2007] ha sido deficiente, no ha   correspondido a un manejo adecuado, por tal motivo se ha requerido al municipio   en varias oportunidades para que se optimice su operación y se mitiguen los   impactos ambientales generados”[67]. También se expone que   el municipio contrató a la EAT Zona Verde Pensando en el futuro   para la operación de la Planta, en donde “trabajan 17 operarios”[68]. A   continuación, se indica que: “Las tolvas de recepción se encuentran   colmatadas con material de varios días, se observó gran cantidad de gallinazos   en esta área y unos pocos operarios se encontraban en esta zona recuperando   material. También se observó material al lado de las tolvas que según indicaron   era para depositar en el microrelleno pero que debido a que la volqueta se   encuentra dañada no era posible llevarla hasta este sitio (…). No se está   realizando separación del residuo orgánico”[69].    Así las cosas, “el manejo dado a los residuos sólidos en la planta, en lugar   de ser una solución adecuada para mejorar la problemática ambiental que tenía el   municipio por la disposición final inadecuada que realizaba, está afectando el   ambiente y el paisaje. A pesar de que hay un número considerable de operarios   (17), el número es mayor que en otros años, la planta está desorganizada, no hay   recuperación del material orgánico y la parte de compostaje y lombricultura está   abandonada (…). En el microrrelleno se realiza la separación del material, lo   cual no debe ser ya que éste se está convirtiendo en un botadero a cielo   abierto”[70].   Como obligaciones que debía cumplir el municipio se dispuso, entre otras, la   separación del material orgánico, la adecuada limpieza y lavado de las tolvas,   la adecuación del proceso de compostaje y lombricultura. Por otra parte, se   prohibió “la separación de material recuperable en el microrelleno”[71]. En   caso de incumplimiento se estableció que se cerraría la PMIRS y que el municipio   debería “disponer sus residuos sólidos en el relleno sanitario más próximo   que cuente con licencia ambiental”[72].   Estas decisiones fueron comunicadas al alcalde el 20 de septiembre de 2010   (cuaderno 1, folios 209 a 216).    

k.      Copia de la sentencia proferida el 19 de   noviembre de 2010 por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior   del Distrito Judicial de Buga, en la causa instaurada por Héctor Fabio Vélez   Ramos contra la CVC, el municipio La Victoria y la empresa La Victoria SA ESP.   El accionante alegaba la existencia de un contrato laboral con fundamento en el   principio de primacía de la realidad sobre las formas[73]. Entre las pretensiones   se encontraba el reintegro inmediato a las labores como recuperador de residuos   sólidos y la garantía a la seguridad social[74]. A juicio de la   autoridad judicial, el amparo deprecado resultaba  procesalmente inviable, en   atención a que se trataba de “una discusión eminentemente contractual (…) que   (…) no corresponde al juez constitucional sino que debe ser discutida ante la   jurisdicción ordinaria, ora civil ora laboral”[75].   Aunado a lo anterior, alegó la inexistencia de un perjuicio irremediable que   diera origen a una protección transitoria (cuaderno 1, folios 226 a 250).    

l.        Copia de la sentencia proferida el 17 de   noviembre de 2010 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Cartago,   en la causa instaurada por la señora Lina Vanesa Llanos Valencia contra la CVC,   el municipio La Victoria y la empresa La Victoria SA ESP. Como pretensión de la   demandante figura la siguiente: “[que] se ordene el reintegro inmediato a las   labores de recuperador de residuos sólidos en el sitio de disposición final de   residuos sólidos y en la PMIRS del municipio de La victoria, con plenitud de   garantías laborales, prestacionales y de estabilidad”[76].   La autoridad judicial consideró que, a pesar de tratarse de un sujeto de   especial protección constitucional, como el “tema a dilucidar (…) [era] la   verificación o conformación de un contrato laboral (…), [ello no resulta]   procedente [por la vía del] mecanismo constitucional, por su naturaleza   breve y sumaria, que no permite conocer a fondo el asunto planteado”[77].   Igualmente, argumentó la inexistencia de un perjuicio irremediable, pues la   parte actora no lo demostró.    

Finalmente, enfatizó que “en la respuesta de la Empresa de   Servicios Varios La Victoria SA ESP, se mencionó (…) que aunque la accionante y   algunas personas no se encuentran laborando para esa empresa, previamente se les   informó que podían hacerlo no a través de la EAT ya mencionada, sino por medio   de otro contratista el cual la había reemplazado, y que, es más, 5 personas que   pertenecían antes a la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, actualmente estaban   laborando en esas condiciones”[78]  (cuaderno 1, folios 251 a 258).    

2.4.2. Medios   probatorios obtenidos por la Sala de Revisión    

En ejercicio de   su potestad probatoria, la Sala de Revisión requirió a las partes información   adicional que se relaciona a continuación.    

·         La Empresa de Servicios   Varios La Victoria SA ESP indicó que, en la actualidad, es ella la entidad   encargada del manejo de la planta de aprovechamiento de residuos sólidos[79]. Sin embargo, aclaró   que la CVC ordenó su cierre inmediato, mediante Resolución No. 0780 del 5 de   enero de 2012, como medida preventiva, pero no expuso el motivo que se adujo   para ello (cuaderno 3, folio 21).    

·         Por su parte, a través de un escrito radicado en   esta Corporación el 20 de enero de 2012, la CVC manifestó que la Planta de   Manejo Integral de Residuos Sólidos ha sido deficientemente manejada, razón por   la cual, en ejercicio de las competencias atribuidas en las Leyes 99 de 1993 y   1333 de 2009, se ordenó a la Empresa de Servicios Varios La Victoria, como   medida preventiva, la suspensión inmediata de la disposición de residuos   sólidos, mediante la Resolución No. 0780 del 5 de enero de 2012. En   consecuencia, se dispuso que los residuos sólidos fueran conducidos a un relleno   sanitario autorizado y con licencia ambiental para su disposición final,   “hasta tanto se generen las características y condiciones para realizar los   procesos de recuperación en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos del   municipio”[80]   (cuaderno 3, folios 23 a 26).    

·         La CVC allegó copia de la   Resolución No. 0780 de 2012. En sus consideraciones se observa que “se ha   evidenciado que el municipio de La victoria hasta (sic) haciendo caso omiso a   las recomendaciones técnicas de la autoridad ambiental, respeto a la inadecuada   disposición final de residuos sólidos no aprovechables en la planta de manejo   integral de residuos sólidos –PMIRS– del predio Villa Rosalba (…)”[81]. En   la resolución, se hace referencia de manera constante a un mal manejo de dichos   residuos. Precisamente, se expone que para “el día 05 de mayo de 2010    (…) se puede concluir que el municipio debe hacer la implementación del Plan de   Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) (…). [Igualmente] el día 26 de   agosto de 2011, se realiza visita a la planta de Manejo integral de Residuos   Sólidos, ubicada en el municipio La Victoria, [y] se puede concluir que la   infraestructura de la planta de manejo integral de residuos sólidos está muy   deteriorada por falta de mantenimiento preventivo. [Adicionalmente] el 13 de   septiembre de 2011 se realiza visita a la planta de Manejo (…) [y] se puede   concluir [que existe una] (…) disposición inadecuada de [los] residuos sólidos   municipales (…)”[82].  En la Resolución, también se citaron varias disposiciones en relación con el   manejo de residuos, como lo son el Decreto 1713 de 2002, el Decreto 838 de 2005,   el Decreto 2820 de 2010, el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 142 de 1994, la Ley   632 de 2000, la Ley 689 de 2001, la Ley 1333 de 2009 y la Ley 99 de 1993. Con   fundamento en lo anterior, la CVC ordenó la suspensión inmediata de la   disposición de residuos en la planta y dispuso conducirlos a un relleno   sanitario autorizado hasta tanto se superaran las condiciones expuestas   (cuaderno 3, folios 39 a 49).    

·         La Alcaldía Municipal de   La Victoria, remitió oficio el 23 de enero de 2012, en el que expuso que celebró   un convenio con ANDI-COMFANDI a través de la Secretaría de Desarrollo Social del   municipio y que los actores fueron citados  “el día 4 de agosto de 2011 para hacerles entrega del subsidio de desempleo”[83].   También indicó que se ha adelantado un programa de emprendimiento, que ha   contado con charlas motivacionales que buscan promover alternativas para la   generación de ingresos, con el objeto de morigerar el impacto que tuvo “la   terminación de su contrato laboral con EAT-Zona Verde”[84].    

Por lo demás, el Alcalde remitió copia de una circular interna, con   fecha 19 de agosto de 2011, en la que se indica que se ha indagado sobre el   avance del convenio con la citada ANDI-COFANDI. En este sentido, se expone que   los demandantes fueron llamados para explicarles en qué consistía el mismo y se   les informó los requisitos para hacerse beneficiarios de un subsidio de   alimentación. Por último, se efectuó una reunión de aprestamiento y motivación   sicológica (cuaderno 3, folios 59 a 60).    

·         Oficio del 5 de mayo de 2014 remitido por la CVC   a esta Corporación[85],   en el que se confirmó que la suspensión de las actividades de disposición final   en la Planta de Manejo de Residuos Sólidos continúa vigente (cuaderno 3, folios   76 y 77).    

·         Oficio remitido el 2 de mayo de 2014 por la   Empresa de Servicios Varios La Victoria SA ESP, en el que informa que contrató   con la empresa ATESA de Occidente SA ESP el servicio de recolección, transporte   y disposición final de residuos sólidos, domiciliarios y comerciales, no   especiales ni peligrosos. También indica que la disposición final se adelanta en   el relleno regional “La Glorita”, ubicado en la ciudad de Pereira. Por último,   señaló que no ha contratado la prestación de ningún componente del manejo   integral de residuos sólidos con organizaciones de recicladores acreditadas, ni   con ninguna otra entidad (cuaderno 3, folio 84).    

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

3.1. Competencia    

Este Tribunal es competente para conocer   de la revisión de los fallos materia de la presente acción de tutela, de acuerdo   con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, 31 a   36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 30 de 2011proferido por la Sala de   Selección Número Ocho.    

3.2.   Presentación del caso, problema jurídico y esquema de resolución    

3.2.1. En el   asunto sub-judice es preciso identificar tres momentos diferentes en la   exposición del caso, teniendo en cuenta que su complejidad está relacionada con   el manejo de residuos sólidos potencialmente aprovechables en el municipio La   Victoria y en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS), al igual   que con la labor de un grupo de recicladores miembros de la EAT Zona Verde   Pensando en el Futuro que laboraba en dicho lugar.    

3.2.2. En el   primero momento, no se había creado la empresa La Victoria ESP, a pesar de que   la planta ya existía y era administrada por el municipio, que les permitía a los   recicladores trabajar sin reconocimiento económico alguno, a cambio de que   dispusieran aquello inservible en el sitio destinado para su disposición final.   Durante este lapso, se produjeron informes de varias entidades estatales que   cuestionaron tanto el manejo ambiental, como la situación jurídica de estas   personas.    

3.2.3. El segundo   momento inicia tras el Acuerdo No. 004 de 2009, que facultó al Alcalde de La   Victoria para crear la empresa La Victoria SA ESP, que administraría la planta.   A partir de este período se estableció que los recicladores, con el fin de poder   contratar con la citada empresa, tendrían que asociarse a través de una persona   jurídica distinta, la cual suscribiría contratos de prestación de servicios para   adelantar la labor de manejo integral de residuos sólidos con un plazo de   duración de un mes. Fue en este momento cuando constituyeron la EAT Zona   Verde Pensando en el Futuro  y, a través de ella, se pactaron los citados contratos. En este negocio se   fijaron, entre otras, las siguientes obligaciones: (i) Para los recicladores:   el deber de manejo integral de residuos sólidos, su selección y separación, así   como el embalaje de material reciclado y el mantenimiento y limpieza del sitio   de trabajo. Por su parte, (ii) para la empresa: el pago oportuno de los   valores pactados, así como la facilitación de espacios, equipos y elementos   necesarios para la labor. En este período supuestamente se generaron conflictos   entre la administradora o gerente de la planta y la EAT. Adicional a lo   anterior, la CVC y uno de los supervisores indicaron que faltaba maquinaria   pesada para cumplir con las obligaciones del contrato, el cual, según consta en   el expediente, fue terminado de manera unilateral por la empresa de servicios   públicos, aduciendo su incumplimiento.    

3.2.4. En el   tercer momento, tras nuevos informes generados en el año 2012, la CVC le ordenó   a la empresa demandada (La Victoria SA ESP), como medida preventiva, suspender   inmediatamente la disposición de residuos sólidos en la planta hasta tanto se   generaran las características y condiciones necesarias para realizar su adecuado   manejo ambiental. La empresa acató esta orden y contrató con otra compañía   (ATESA de Occidente), la recolección y transporte de ciertos residuos a un   relleno sanitario ubicado en la ciudad de Pereira. En la actualidad, no se ha   celebrado ningún negocio jurídico con otra entidad u organización de   recicladores para el manejo de residuos potencialmente aprovechables de manera   diferente, pues –como ya se dijo– su depósito se está realizando en otra ciudad.          

3.2.5. Para   delimitar los problemas jurídicos que en esta ocasión convocan el   pronunciamiento de la Corte, habrá de recordarse que los actores formularon dos   pretensiones. En la primera solicitaron que se ordenara su reintegro o   restitución al sitio destinado para la disposición final, con plenitud de   garan-tías laborales, prestacionales y de estabilidad; mientras que, en la   segunda, requirieron que se obligara al municipio, coadyuvado por la empresa La   Victoria SA ESP y la CVC, la adopción y desarrollo de medidas afirmativas en   favor de la población de recicladores del ente territorial.    

En virtud de lo   expuesto, en el asunto sub-examine, este Tribunal debe dar respuesta a   varios problemas jurídicos, dos de los cuales hacen   referencia al fondo del asunto, mientras que otros dos se circunscriben a la   procedencia del amparo. Esta diferenciación implica un estudio de disímiles   temáticas. Por ello y para efectos metodológicos, la Sala expondrá el primer   problema jurídico de fondo y luego de delimitar los cuestionamientos relativos a   la  viabilidad procesal del amparo, planteará el segundo interrogante. En   este orden de ideas:    

– En primer lugar, le correspondería determinar si se   desconocieron los derechos al trabajo y al mínimo vital de los accionantes,   dentro de la dinámica de una supuesta relación laboral y en su condición de   recicladores, como consecuencia de la decisión de la empresa La Victoria SA ESP   de terminar unilateralmente el contrato celebrado con la EAT Zona Verde   Pensando en el futuro, con base en el cual se llevaba a cabo, entre otras,   la labor de aprovechamiento en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos   (PMIRS).    

– En segundo lugar, y antes de proceder a la definición del   citado interrogante, la Sala debe examinar si se cumplen con los requisitos de   procedencia de la acción de tutela. Para ello, como lo pretenden los   accionantes, la Sala hará especial énfasis en la viabilidad del amparo   constitucional para reconocer la existencia de una vinculación laboral que dé   lugar al reintegro; e incluso bajo una perspectiva genérica de protección, y por   fuera del ámbito del contrato realidad, se verificará si se dan o no las   condiciones para ordenar la restitución de los accionantes a la actividad que   con anterioridad desarrollaban en la planta.    

– En tercer lugar, y conforme se alega por los demandados,   es preciso comprobar si se está ante la posible configuración de una actuación   temeraria o de cosa juzgada constitucional, por el hecho de que dos miembros de   la EAT Zona Verde pensando en el Futuro distintos de los accionantes,   interpusieron otras demandas de amparo, con el mismo propósito y similares   pretensiones.    

– Finalmente, en cuarto lugar, si se determina que al menos   la segunda de las dos pretensiones es procesalmente viable -es decir, aquella   atinente a la adopción y desarrollo de la acciones afirmativas-, le compete a la   Sala precisar si el municipio La Victoria y la empresa homónima de servicios   públicos, efectivamente adoptaron medidas que incidieran en la superación de las condiciones de marginación en las que sobreviven los   accionantes, con miras a proteger –entre otros– sus derechos fundamentales a la   vida digna y al mínimo vital o, por el contrario, desconocieron sus obligaciones   constitucionales y legales en esta materia. En este orden de ideas, de manera   preliminar, también es preciso examinar si se satisface o no el principio de   subsidiaridad de la acción de tutela, en la medida en que varias de dichas   acciones se encuentran consagradas en la ley, y respecto de ellas, en principio,   podría promoverse la acción de cumplimiento.    

Para resolver los citados problemas jurídicos, la Corte reiterará su   jurispru-dencia en torno a los siguientes aspectos: (a) la temeridad en la   acción de tutela y (b) el principio de subsidiaridad. En este último caso, el   examen de viabilidad procesal de la acción será analizado independientemente   para cada una de las pretensiones formuladas por los accionantes.    

Este último punto será subdividido, a su vez, en los siguientes   acápites: (i) la Constitución Ecológica, el desarrollo sostenible y el   aprovechamiento de los residuos sólidos; (ii) los deberes ambientales de los   municipios en temas relacionados con el servicio público domiciliario de aseo;   (iii) los mandatos de la igualdad material en aspectos vinculados con el   reconocimiento de los recicladores como sujetos de especial protección   constitucional y las acciones afirmativas que de ello se deriva; (iv) la   cláusula de igualdad, las acciones afirmativas, su tipología y algunos límites   en la jurisprudencia constitucional; (v) las características de las acciones   afirmativas para la población recicladora conforme a la jurisprudencia   constitucional; y (vi) los parámetros de control del juez de   tutela sobre las acciones afirmativas en relación con los recicladores.    

3.3. Examen de procedencia de la acción de tutela    

3.3.1. Legitimación por activa    

3.3.1.1. La Constitución Política,   en el artículo 86, reconoce el derecho de toda persona de reclamar mediante   acción de tutela la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Este   precepto constitucional se desarrolla en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991   que consagra: “la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y   lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos   fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los   poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos   cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia   defensa. Cuando tal circuns-tancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.        

3.3.1.2. En el asunto bajo examen,   es claro que los actores se encuentran legitimados por activa, pues más   allá de su condición de personas naturales[86], son quienes demandan   la restitución o reintegro a las actividades que venían desarrollando, con miras   a proteger sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, al mismo   tiempo que plantean la ausencia de acciones afirmativas a su favor, por la   compleja situación en la que quedaron respecto de sus derechos a la vida digna y   al desarrollo de una actividad lucrativa, tras el cierre de la Planta de Manejo   Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) y la terminación de los contratos de   prestación de servicios que existían con la Empresa Asociativa de Trabajo   Zona Verde Pensando en el Futuro[87],   de la cual hacían parte y tenían la condición de asociados.    

3.3.2.   Legitimación por pasiva    

3.3.2.1. El   artículo 86 del Texto Superior establece, como ya se dijo, que la acción de   tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos   fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la   acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos   previstos en la Constitución y en la ley.    

Así las cosas,   en lo que respecta a esta modalidad de legitimación es necesario acreditar dos   requisitos, en primer lugar, que se trate de uno de los sujetos respecto de los   cuales procede el amparo; y en segundo lugar, que la conducta que genera la   vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o   indirectamente, con su acción u omisión[88].    

3.3.2.2. Visto lo   anterior, en el asunto sub-judice, se entiende que se cumple con el   presupuesto de legitimación en la causa por pasiva respecto de algunas de   las entidades demandadas, esto es, del municipio La Victoria y de la empresa La   Victoria SA ESP, como a continuación pasa a explicarse.    

En cuanto a la   primera autoridad, esto es, en lo que se refiere al municipio La Victoria, el   amparo es procedente por tratarse de una entidad pública[89], entre cuyas funciones   se encuentra la de materializar las acciones afirmativas a favor de la población   recicladora, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88 del Decreto 1981 de   2013, según el cual: “Los municipios y distritos, deberán   elaborar, implementar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para   la gestión integral de residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o   regional según el caso, en el marco de la gestión integral de los residuos, el   presente decreto y la metodología para la elaboración de los PGIRS. // El PGIRS   deberá incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones   afirmativas a favor de la población recicladora.”    

Por su parte, en   lo que atañe a la empresa La Victoria SA ESP, la acción es procedente por ser   una sociedad mixta de prestación de servicios, con una participación en la que   se refleja que el 95% de sus acciones son del ente territorial[90]. Por lo demás, como se   deriva de los antecedentes del caso, el amparo se invoca en su contra por ser   quien celebró los contratos de prestación de servicios con la EAT, por tener a   su cargo la administración de la PMIRS[91],   por ser la responsable a través de distintos negocios jurídicos de asegurar la   prestación del servicio público domiciliario de aseo en el referido municipio,   como se desprende del oficio remitido por dicha empresa a la Corte el 2 de mayo   de 2014[92]  y, finalmente, por ser quien, en la actualidad, tiene a su cargo la   administración de la planta de aprovechamiento[93].    

A pesar de lo   anterior, no se cumple con el citado presupuesto procesal respecto de la   Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), pues de los hechos   probados en el proceso no puede inferirse que exista de su parte algún   comportamiento que haya dado lugar a la vulneración de los derechos   fundamentales de los accionantes, ya que las órdenes que decretaron el   cerramiento de la PMIRS, obedecieron a los riesgos provenientes de su deficiente   manejo ambiental, los cuales podrían incluso comprometer su salud y condiciones   de vida. Aunado a lo anterior y en lo que se refiere a las acciones afirmativas,   tampoco se observa que la CVC tenga una responsabili-dad, directa o indirecta,   con las omisiones u acciones que podrían presentarse en este caso.    

En conclusión, y   respecto de la materia sometida a examen, se considera que se encuentran   legitimados por pasiva el municipio La Victoria y la empresa La   Victoria SA ESP, sujetos frente a los cuales se adelantará el presente juicio de   amparo.    

3.3.3. De la   temeridad en la acción de tutela    

3.3.3.1. Para   precaver afectaciones a la administración de justicia, cuyo funcionamiento se   vería perjudicado si una persona, sin una justificación razonable, elevase   repetidamente la misma causa ante los jueces de la República, contra las mismas   partes y buscando la satisfacción de idénticas pretensiones, el inciso 1º del   artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 estableció la figura de la temeridad. Al   respecto, la norma en cita expresamente señala que:    

“Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando, sin motivo   expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma   persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazará o   decidirá desfavorable-mente todas las solicitudes. // El abogado que promoviere   la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y   derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos   por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional,   sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.”    

Este Tribunal se   pronunció sobre la exequibilidad de esta norma en la Sentencia C-054 de 1993[94]  y la declaró ajustada a la Constitución, al considerar que con base en los   artículos 83, 95 y 209 del Texto Superior, dicha actuación debe ser controlada   “en aras de lograr la efectividad y agilidad en el funcionamiento del Estado”[95].  Lo anterior, por cuanto se consideró que la instauración repetida de   acciones de tutela, para efectos de obtener múltiples pronunciamientos a partir   de un mismo asunto, ocasionaba perjuicios para la comunidad en general, ya que   un incremento en cualquier porcentaje de asuntos bajo estudio, derivado de la   repetición de casos idénticos, necesaria-mente conllevaba a una pérdida en la   capacidad judicial del Estado para atender los requerimientos del resto de la   sociedad.    

Por ello, en lo   que respecta a su razón de ser, se entiende que la figura de la temeridad se   vincula con la necesidad de precaver el uso desmedido e irracional de la acción   de tutela, lo cual incide positivamente en su efectividad y en la celeridad de   la administración de justicia[96].   De ahí que, la consecuencia procesal de incurrir en dicha conducta, cual es el   rechazo o la decisión desfavorable de todas las solicitudes, se ha considerado   ajustada al ordena-miento superior.    

3.3.3.2. Como se   infiere de la norma transcrita, para que exista una actuación temeraria es   necesario que concurran tres elementos: identidad de causa, identidad de partes   e identidad de pretensiones o de objeto.    

En este sentido,   reiterando su jurisprudencia, en la Sentencia T-727 de 2011[97], esta   Corporación señaló que existe temeridad cuando se presenta: “(i) una identidad   en el objeto, es decir, que ‘las demandas busquen la satisfacción de una misma   pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental’[98];   (ii) una identidad de causa petendi, que hace referencia a ‘que el   ejercicio de las acciones se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de   causa’[99];   y, (iii) una identidad de partes, o sea que las acciones de tutela se hayan   dirigido contra el mismo demandado y, del mismo modo, se hayan interpuesto por   el mismo demandante, ya sea en su condición de persona natural o persona   jurídica, de manera directa o por medio de apoderado[100]”.    

Con todo, la sola   concurrencia de tales elementos no conlleva el surgimiento automático de la   temeridad que, como ya se dijo, tiene por consecuencia la inviabilidad procesal   de la acción de tutela. Así, siguiendo lo establecido en el artículo 38 del   Decreto 2591 de 1991, a pesar de la identidad de causa, objeto y pretensiones,   el accionante debe de carecer de un motivo justificado y expreso para incoar de   nuevo la acción constitucional. Por esta razón y   atendiendo a la presunción de buena fe que ampara los actos de los particulares[101],   puede declararse la ocurrencia de una temeridad, luego de que el juez   constitucional examine con cuidado las circunstancias que envuelven el caso en   concreto y establezca que la actuación, entre otras, “(i) resulta amañada, en la   medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que   convalidan sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal de ‘obtener la   satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de   una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable’[102];   (iii) deje al descubierto el ‘abuso del derecho porque deliberadamente y sin   tener razón, de mala fe se instaura la acción’[103]; o   finalmente (iv) pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la ‘buena   fe de los administradores de justicia’[104]”[105].    

3.3.3.3.  En este   orden de ideas y a manera de conclusión, es claro que cuando una persona acude   ante el juez de tutela para que resuelva idéntica causa, buscando la   satisfacción de iguales pretensiones y demandado a la misma parte, salvo que   exista un motivo expreso y razonable que justifique dicho actuar, deberá   declararse la improcedencia de la acción de amparo o recha-zarse de plano su   conocimiento, en este último caso cuando la duplicidad en el ejercicio del   derecho de acción se advierta en la etapa de admisión.    

3.3.3.4. Ahora   bien, es preciso aclarar que el conjunto de reglas expuestas no sólo se aplica   para aquellos casos en que se presenta un ejercicio simultáneo de dos o   más acciones de tutela, sino también cuando su presentación ocurre de forma   sucesiva,  esto es, cuando a la formulación de una nueva solicitud le antecede   otra que ya ha sido resuelta por las autoridades judiciales. En esta última   hipótesis, en los que una misma persona instaura   sucesivamente varias acciones de amparo en las que converge la triple identidad   (partes, hechos y pretensiones), la Corte ha precisado que más allá de la   temeridad, el fenómeno que allí también se presenta es el de la cosa juzgada   constitucional (CP art. 243), en relación con la primera de las   acciones promovidas y que fue previa-mente resuelta, ya que, cuando ello ocurre,   por sustracción de materia, las tutelas subsiguientes son improcedentes[106].    

Para tal efecto,   como se expuso en la Sentencia SU-1219 de 2001[107], es preciso   recordar que, por regla general, cuando el juez de tutela resuelve un asunto en   concreto y posteriormente la Corte se pronuncia sobre su selección, la decisión   judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante[108].   Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional de revisión, decide   seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce   con la ejecutoria del fallo de la propia Corte y, cuando no lo selecciona, la   misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no selección.   Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de vista formal y   material, por lo que no es posible que se profiera un nuevo pronunciamiento   sobre el mismo asunto[109],   pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda esta herra-mienta de   cierre del sistema jurídico[110].     

De este modo,   siempre que exista una presentación sucesiva de acciones de tutela que   tengan como elemento común la triple identidad (partes, causa y objeto), y una   de ellas haya sido previamente resuelta a través de una sentencia cuya decisión   sea incontrovertible por haberse surtido las etapas para su revisión, se   entiende que dicho comportamiento se ajusta a la prohibición de incurrir en un   actuar temerario, conforme a lo previsto en el artículo 38 del Decreto 2591 de   1991, pues se estaría en presencia de una duplicidad en el ejercicio de derecho   de acción. No obstante, adicional a ello, obsérvese como la improcedencia no   sólo se justifica en dicho fenómeno, sino también y primordialmente en el   desconocimiento de la cosa juzgada constitu-cional, por virtud de la cual se   impide al juez de la causa o a cualquier otro volver sobre un asunto ya   resuelto, por el carácter definitivo, inmodificable e intangible de los fallos   judiciales. En una hipótesis como la expuesta, es claro que concurren ambas   figuras (temeridad y cosa juzgada), con miras a generar el mismo efecto, esto   es, la improcedencia de la acción.    

Pese a lo   anterior, como se trata de conceptos diferentes, pueden presentarse   circunstancias en las que no concurren, como, por ejemplo, cuando se incurre en   la presentación simultánea de dos o más solicitudes de amparo que presentan la   triple identidad a la que se ha aludido, más, sin embargo, ninguna de ellas ha   sido resuelta a través de una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada   constitucional. En tal evento, ante la falta de una definición judicial sobre la   materia, la duplicidad se corrige con los efectos que se prevén en el citado   artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, en el que, como ya se dijo, se habilita la   declaratoria de improcedencia de la acción o se permite su rechazo de plano, en   este último caso siempre que la infracción sea detectada en la etapa de   admisión.    

3.3.3.5. En el   asunto bajo examen, de acuerdo con los medios   probatorios allegados a este proceso, dos sentencias –además de las que se   revisan– fueron proferidas en causas en donde se exponen pretensiones similares,   frente a los mismos hechos y en las que los demandantes hacían parte de la misma   EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, siendo uno de ellos su Director   Ejecutivo[111].    

Precisamente, la   Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Buga resolvió declarar improcedente, el 19 de noviembre de 2010, la demanda   instaurada por el señor Héctor Fabio Vélez Ramos contra la CVC, el Municipio La   Victoria y la empresa La Victoria SA ESP[112].   En dicha oportunidad, el accionante (quien mencionó hacer parte de la referida   EAT[113]  y que fue elegido como su Director Ejecutivo el 26 de noviembre de 2009[114]) argumentó la   existencia de un contrato laboral con fundamento en el principio de la primacía   de la realidad sobre las formas[115].   De igual manera, entre las pretensiones formuladas, solicitó el reintegro   inmediato a las labores como recuperador de residuos sólidos y el suministro de   las coberturas en seguridad social[116].   A juicio de la autoridad judicial que resolvió el amparo propuesto, como ya se   dijo, la tutela resultaba improcedente, pues se trataba de una discusión   contractual que debía ser solventada por el juez natural[117], aunado a que no se   acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que diera lugar a una orden   de protección transitoria.    

Adicional a lo   expuesto, en el acervo probatorio también se encuentra una decisión proferida el   17 de noviembre de 2010 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de   Cartago, en la causa instaurada por la señora Lina Vanesa Llanos Valencia (quien   también hacía parte de la EAT aludida[118])   contra la CVC, el Municipio La Victoria y la empresa La Victoria SA ESP. En la   demanda, igualmente se solicitó el reintegro a las labores que como recuperadora   de residuos desempeñaba en el sitio de disposición final[119]. En aquella ocasión,   la citada autoridad judicial consideró que, a pesar de tratarse de un sujeto de   especial protección constitucional, la acción de tutela no resultaba   procesalmente viable, ante la falta de evidencia de la ocurrencia de un   perjuicio irremediable[120].    

3.3.3.6. Como se   observa de las sentencias previamente reseñadas, las mismas guardan identidad   de causa y similitud de objeto, en relación con la primera de las   pretensiones formuladas en esta oportunidad, esto es, obtener el reintegro de   los accionantes a la planta de aprovechamiento con plenitud de las garantías   laborales. Ello es así, porque tanto los demandantes en esta causa como en las   anteriores, hacían parte de la Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde   Pensando en el Futuro (EAT), hasta el punto de figurar en su acta de   constitución[121], siendo incluso uno de   ellos su Director Ejecutivo.    

En todos los   casos, se puso de presente que el ingreso a la planta de tratamiento integral no   se realizó como individuos desagregados sino como miembros de la EAT, la cual   suscribió sucesivos contratos de prestación de servicios con la empresa La   Victoria SA EPS, por los menos entre los meses de noviembre de 2009 y mayo de   2010[122].   Cabe resaltar que parte del objeto social de la EAT suponía la prestación de los   servicios de reciclaje de residuos sólidos[123], y que el móvil por el   cual se asociaron –conforme a lo relatado por los mismos accionantes– fue por la   necesidad de poder celebrar negocios jurídicos con la administración municipal y   la citada empresa de servicios públicos.    

Por lo demás, al   igual que en esta ocasión, entre los hechos alegados por los demandantes, se   encuentra que durante años desempeñaron labores de reciclaje de manera informal   en un botadero a cielo abierto y que recibían su sustento de la comercialización   de los residuos sólidos que recogían y que eran potencialmente aprovechables.   También se resaltó que se celebró un convenio interinstitucional entre la CVC y   la Corporación Suma Hisca de Bogotá, en el que se generó un plan de manejo   integral que permitió la construcción de una planta de aprovechamiento. De igual   manera, se expone que el manejo de esta última fue cuestionado por entidades   públicas –entre ellas la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en   el año 2008– por la manera en que ahorraba costos, ya que no reconocía ningún   emolu-mento a los recicladores, pese a que los dejaba ingresar a la planta, a   cambio de que enterraran aquello que no fuera aprovechable.    

En todos los   casos se relata que para darle una solución a la situación ambiental en el   municipio, tras el Acuerdo No. 004 de 2009, se creó la citada empresa La   Victoria SA ESP, con la cual se acordó que se debía fundar la EAT, con el   propósito –como ya se dijo– de que pudiese celebrar contratos para la prestación   del servicio público de aseo en su modalidad de aprovechamiento. Por último, al   igual que en esta ocasión, se manifestó que en el desarrollo del objeto   contractual surgieron conflictos que conllevaron a que se diera por terminado de   manera unilateral el negocio celebrado[124].    

Estos hechos, en   criterio de los accionantes, tanto en las causas descritas como en el asunto   sometido a decisión, permitían (o permiten) concluir que existe un contrato de   trabajo entre ellos y los demandados, susceptible de ser reconocido por vía del   amparo constitucional, en aplicación del principio de primacía de la realidad.    

De manera que, no   cabe duda, entre la causa que se conoce en esta oportunidad y aquellas decididas   por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Cartago y la Sala Cuarta de   Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, existe   identidad de causa y similitud de objeto, en relación con la primera   de las pretensiones formuladas.    

3.3.3.7. Aun   cuando la citada realidad en principio haría pensar que se está en presencia de   un actuar temerario, para que esto último ocurra también es necesario   identificar si se existe o no identidad de partes. De lo expuesto se   encuentra que dicha exigencia se satisface plenamente en lo que corresponde a   los sujetos que tienen la condición de demandados, esto es, las autoridades que   concurren al proceso por vía pasiva.    

No obstante, en   cuanto a la parte activa, el asunto propuesto entraña cierta complejidad,   porque si bien se observa que los sujetos que concurren en uso del amparo   constitucional son formalmente distintos, entre ellos existe cierto vínculo   jurídico o de facto, por virtud del cual la situación de hecho que se presenta   como origen de la controversia es exactamente la misma.    

Como regla podría   plantearse que la sola diferencia nominal en los sujetos que acudieron al amparo   basta para descartar el actuar temerario, pues el concepto de identidad de   partes presupone que la tutela sea interpuesta por el mismo demandante y, en   el asunto bajo examen, no se presenta dicha coincidencia en su formulación. A   pesar de ello, esta respuesta por sí misma no satisface los mínimos que surgen   del principio de lealtad de procesal aplicable en materia constitucional, ya que   también podría considerarse que al presentarse una multiplicidad de amparos   basados en los mismos hechos y con similitud de objeto, por lo menos, en lo que   respecta al reintegro de las labores de recuperadores de residuos en la PMIRS,   la actuación surtida previamente por la persona que fue nombrada como Director   Ejecutivo de la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, tendría la entidad   de representar o agendar los intereses comunes de todos los miembros de dicha   asociación[125]. En efecto,   el correcto funcionamiento de la administración de justicia no se compadece con   la práctica de promover múltiples acciones de tutela, cuando a través de ellas   se cuestiona la misma acción u omisión de una autoridad pública o particular,   que amenaza o lesiona iguales derechos de sujetos que participan de un mismo   vínculo jurídico o de facto y en los que la solución del caso coincide   básica-mente en la formulación de un idéntico problema jurídico.    

Un escenario como   el expuesto podría poner en riesgo la lógica, coherencia y seguridad del   sistema, al tener la virtualidad de suscitar fallos contradictorios frente a una   misma situación fáctica y/o jurídica, cuando uno de los valores constitucionales   del Estado Social de Derecho, es precisamente el deber de respetar el principio   y derecho a la igualdad[126], por virtud del cual   se exige que a los casos iguales se les brinde la misma solución.    

La necesidad de   preservar la estabilidad de las instituciones y la búsqueda de una lectura   uniforme en lo que corresponde a la vigencia de los derechos fundamentales   conduce a que, en situaciones como la expuesta, se haga uso de las distintas   herramientas que brinda el ordenamiento jurídico para examinar si el caso   planteado cabría dentro de las hipótesis de un actuar temerario, por ejemplo, al   entender que la actuación de un sujeto, visto el caso particular, podría   implicar la representación o agencia de los derechos de otros. Con todo, más   allá de la citada alternativa, si en realidad las pretensiones de cada sujeto   son individualizables y es posible canalizar de forma autónoma su realización,   lo idóneo es verificar la oportunidad para acumular los procesos y obtener un   único fallo. Esta alternativa, por ejemplo, fue prevista en el reciente Decreto   1834 de 2015, al consagrar reglas de reparto para corregir el problema de las   tutelas masivas[127],   sin perjuicio de la atribución consagrada en los artículos 2 y 3 del Decreto   1382 de 2000, el cual autoriza proferir una misma sentencia al juez que le   corresponda decidir acciones que tengan identidad de objeto[128].    

3.3.3.8. En este   orden de ideas, en el asunto bajo examen, a pesar de que todos los accionantes   son miembros de la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, cada uno de   ellos interpuso la acción de tutela de manera autónoma y sin invocar la   representación de los otros miembros o de la persona jurídica a la cual estaban   asociados, incluso en lo que respecta al fallo preexistente del sujeto que fue   nombrado como Director Ejecutivo[129].   De igual manera no se observa que se den las condiciones para que se entienda   que en los casos anteriores el amparo propuesto involucraba la agencia de los   derechos de quienes actúan en esta oportunidad en condición de accionantes.      

Si bien   formalmente lo anterior excluye la identidad de partes por vía activa,   ello se ratifica y se explica en términos de lealtad procesal, cuando se observa   que las pretensiones que se invocan, aun cuando son similares y comparten el   mismo objeto de protección con las de otros sujetos que están en la misma   situación fáctica, resultan claramente individualizables, lo que excluye la   posibilidad de que se entienda que se está en presencia de un actuar temerario.    

En efecto, como   ya se dijo, pese a las similitudes que se observan entre los casos, las   pretensiones formuladas por cada uno de los accionantes son individualizables en   lo que atañe a su realización. De esta manera, si lo que se busca es la   declaratoria de la existencia de un contrato realidad con la empresa demandada,   lo que se plantea es una discusión propia y autónoma de cada sujeto, dirigida a   determinar si en su caso se configura un vínculo jurídico de carácter laboral   con los elementos que le son propios, entre ellos la actividad personal y la   subordinación.    

De esta manera,   aun cuando se entiende que la labor se prestó como conjunto y no como sujetos   desagregados, y que el móvil del amparo es el mismo, no pueden extenderse los   efectos de unas decisiones preexistentes al fallo que se debe adoptar en esta   oportunidad, cuando lo que se busca –en cada caso– es una declaratoria   particular de un vínculo laboral, por fuera de la estructura asociativa que, por   la razón que fuese, acordaron crear y suscribió varios negocios jurídicos con la   empresa de servicios públicos demandada. Así las cosas, en este caso, para la   Sala no se configura ni un actuar temerario ni tampoco se observa que se esté en   presencia de una cosa juzgada constitucional, básicamente porque no se cumple   con el requisito de la identidad de las partes por vía activa, al   tratarse de pretensiones individualizables formuladas de manera autónoma por   cada uno de los accionantes, las cuales no se encuentran cubiertas con los   fallos preexistentes. Obsérvese como el análisis realizado deja a salvo la   situación de aquellos sujetos que, a pesar de ser parte de la asociación, no   tuvieron interés en controvertir la naturaleza de relación que se sostuvo con la   administración.    

Lo anterior es   relevante ya que el contrato de trabajo es un vínculo entre una persona natural   y un empleador, para que aquella preste una determinada labor de manera   subordinada y a cambio reciba una retribución económica. Por ello, se trata de   un vínculo individualizable cuya pretensión no puede ser incorporada en términos   de representación por las actuaciones precedentes, al tratarse de discusiones   que deben ser planteadas por cada persona de manera autónoma, más allá de que la   causa que las origina sea común a todas.    

3.3.3.9. Por lo   demás, cada caso se resolvió por separado y no se procedió a su acumulación,   circunstancia que para el momento en que se presentaron las distintas acciones   de amparo no era posible por falta de reglamentación sobre la materia[130]. Aunado a que las   tutelas tampoco fueron remitidas a una misma autoridad judicial, pese a   presentar identidad de objeto y similitud en el conflicto, como lo permite el   Decreto 1382 de 2000. De suerte que cada acción se tramitó de forma   independiente y, por ende, como ocurre en este caso, exige ser resuelta de   manera autónoma, en el sentido de darle una respuesta particular y concreta a   cada uno de los demandantes que decidieron promover el amparo sometido a   revisión, tal y como ocurrió con quienes acudieron previamente ante los jueces   de tutela, dado el carácter singular e individual de cada pretensión.    

3.3.3.10. Ahora   bien, si bien no existe temeridad y cosa juzgada constitucional por las razones   expuestas, en la medida en que el mismo conflicto ya fue resuelto para otros   sujetos por vía del amparo constitucional, la existencia de fallos previos sobre   la materia implica el surgimiento de una especie de deber para el juez   constitucional de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia, por   virtud de la exigibilidad del mandato de igualdad respecto de situaciones con   identidad de supuestos fácticos y jurídicos. En este orden de ideas, el ámbito   de libertad decisoria del juez se ve reducida en favor de una especie de   vinculación fuerte respecto de lo resuelto en casos anteriores que, salvo que se   acredite la existencia de elementos fácticos de disanalogía, imponen una   decisión en el mismo sentido, sin perjuicio de los avances conceptuales que la   Corte pueda realizar en ejercicio de su competencia de fijación de   jurisprudencia. Lo anterior no sólo asegura la coherencia que demanda el sistema   jurídico, sino también la transparencia que debe tener el amparo constitucional   frente a causas que guardan identidad en sus hechos y en el móvil que las   explica.    

3.3.3.11. Esa   labor de fijación de jurisprudencia justifica la selección de casos como el   sometido a revisión, pese a la concurrencia de varias sentencias de tutela sobre   el mismo punto, con la particularidad de que en el presente amparo se reclama   una pretensión adicional y distinta a la resuelta en los fallos preexistentes,   relativa a la adopción de acciones afirmativas que incidan en la superación de   las condiciones de marginación de la población recicla-dora del municipio La   Victoria, aspecto sobre el cual no existe una determina-ción previa que limite   la libertad decisoria y que incluso permite, si es del caso, que se profiera un   fallo cuyos efectos se proyecten más allá de los sujetos que concurrieron en   esta ocasión.    

3.3.3.12. Así las   cosas, comoquiera que la configuración de la cosa juzgada y la temeridad han   sido descartadas en esta providencia, la Sala analizará la cuestión relativa a   la existencia de otros medios de defensa judicial para solventar el conflicto   jurídico que se conoce en esta oportunidad, destacando que, salvo elementos   fácticos de disanalogía, se seguirá el mismo sentido de lo resuelto en los   fallos preexistentes, en los que también se planteó la pretensión del reintegro   a las labores de recuperación en relación con otros miembros de la EAT Zona   Verde Pensando en el Futuro.    

3.3.4. El   principio de subsidiaridad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia    

3.3.4.1.  El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de amparo   constitucional sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de   defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un   perjuicio irremediable[131].   Esto significa que la acción de tutela tiene un carácter residual o subsidiario,   por virtud del cual “procede de manera excepcional para el   amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del   supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales   ordinarios para asegurar su protección”[132]. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar   el reparto de competencias atribuido por la Constitución y la ley a las   diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios de   autonomía e independencia de la actividad judicial.    

No obstante, aun   existiendo otros mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de esta   Corporación ha admitido que la acción de tutela está llamada a prosperar, cuando   se acredita que los mismos no son lo suficientemente idóneos para otorgar un   amparo integral, o no son lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia   de un perjuicio irremediable.    

Así lo sostuvo la Corte, en la   Sentencia SU-961 de 1999[133],   al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar   si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien   la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales   características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,   dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las   acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio   integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el   acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la   acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a   través de la vía ordinaria”. La segunda posibilidad es que las acciones   comunes no sean susceptibles de resolver el problema de forma idónea,   circunstancia en la cual es procedente conceder la tutela de manera directa,   como mecanismo de protección definitivo de los derechos fundamentales[134].    

En relación con   el primer supuesto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que   la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza de vulneración de un   derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda generar un daño   irreversible[135].   Este amparo es eminentemente temporal, como lo reconoce el artículo 10 del   Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso del inciso   anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá   vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice   para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”.    

Para determinar la configuración   de un perjuicio irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los   siguientes elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir, que   está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser   urgentes; (iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, susceptible de   generar un daño transcendente en el haber jurídico de una persona; y (iv) exige   una respuesta impostergable para asegurar la debida protección de los   derechos comprometidos[136].    

En desarrollo de lo expuesto, en   la Sentencia T-747 de 2008[137],   se consideró que cuando el accionante pretende la protección transitoria de sus   derechos fundamentales a través de la acción de tutela, tiene la carga de “presentar   y sustentar los factores a partir de los cuales se configura el perjuicio   irremediable, ya que la simple afirmación de su acaecimiento hipotético es   insuficiente para justificar la procedencia la acción de tutela”.    

En cuanto al segundo evento, se entiende que el mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento   jurídico para resolver un asunto no es idóneo, cuando, por  ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no   ofrece una solución integral frente al derecho comprometido. En este sentido,   esta Corporación ha dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el   cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los   derechos sobre las consideraciones de índole formal. La aptitud del medio   de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en   cuenta, las características procesales del mecanismo, las circunstancias del   peticionario y el derecho fundamental involucrado”[138].    

Finalmente, reitera la Sala que en   atención a la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, esta   Corporación también ha establecido que la misma no está llamada a prosperar   cuando a través de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa   judicial[139].   Al respecto, la Corte ha señalado que: “no es propio de la acción de tutela   el [de ser un] medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos   ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la   fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de   instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su   consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro   que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden   a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”[140].    

3.3.4.2. En lo   que atañe al reconocimiento de la existencia de una vinculación laboral, esta   Corporación ha mantenido una línea reiterada en el tiempo[141], en el sentido de   considerar que la acción de tutela resulta improcedente para tal fin, pues   existen las vías ordinarias laborales o el contencioso administrativo, en donde   puede obtenerse la satisfacción de dicha prestación, conforme a las reglas de   competencia previstas en el ordenamiento jurídico, las cuales se fijan –por   regla general– en atención a la condición del sujeto demandado[142]. Allí, conforme se   expuso en la Sentencia T-335 de 2004[143],   el demandante podrá desplegar todo el aparato judicial y hacer uso de los medios   probatorios necesarios para demostrar que existió un contrato de trabajo   realidad, y no un contrato de prestación de servicios.    

En consecuencia,   la acción de tutela no es prima facie el mecanismo judicial idóneo para   buscar la obtención de un pronunciamiento que involucre declarar la existencia   de una vinculación laboral, pues su propia naturaleza impide desplazar a las   acciones ordinarias o desconocer las distintas jurisdicciones previstas en el   ordenamiento. Así lo señaló este Tribunal en la Sentencia         T-523 de 1998[144],   al indicar que: “el ámbito de ejercicio de la acción de tutela es   restringido, ya que en sus alcances no está radicada la definición de   controversias jurídicas legalmente reguladas; por lo tanto, el reconocimiento de   los derechos que se puedan derivar de la configuración de una relación laboral   dentro de un contrato celebrado como de prestación de servicios, constituye   materia de rango legal, cuyas controversias, deberán ser definidas por la   autoridad judicial competente, con vigencia de las reglas propias del debido   proceso, en una jurisdicción distinta a la constitucional en sede de tutela”.    

Sólo de manera   excepcional se ha considerado que el juez de tutela puede proceder a declarar la   existencia de un contrato realidad, cuando se acredite que el otro medio de   defensa judicial resulta ineficaz para la protección de los derechos   fundamentales afectados, o cuando media un perjuicio irremediable que viabilice   el amparo en forma transitoria, en este último caso –por lo general– con miras a   proteger el mínimo vital o el derecho a la vida digna de las personas de la   tercera edad. Así se ha procedido, por ejemplo, en casos de celadores de   entidades públicas[145], secretarias de   establecimientos de comercio[146]  o trabajadoras sexuales[147].    

Ahora bien, en   todos esos casos se ha señalado que la intervención del juez constitucional es   posible, siempre que se constate por lo menos sumariamente y sin discusión, la   existencia de los elementos prescritos en el artículo 23 del Código Sustantivo   del Trabajo, de los cuales depende la existencia de una relación laboral, a   saber: (i) la actividad personal del trabajador; (ii) la continua subordinación   o dependencia del trabajador respecto del empleador; y (iii) un salario en   retribución al trabajo prestado[148].   En caso de que dichos requisitos se corroboren en el juicio de amparo, el juez   de tutela debe hacer prevalecer la realidad sobre las formalidades que revistan   una determinada situación jurídica y, por ende, declarar la existencia de la   relación laboral con las implicaciones que ello genere. Lo anterior en   desarrollo de lo previsto en los artículos 53 y 228 del Texto Superior. El   primero al consagrar entre los principios mínimos fundamentales del trabajo a  “la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de   las relaciones laborales”; y el segundo al establecer como principio de la   administración de justicia “la prevalencia del derecho sustancial”.     

No obstante, en   atención el carácter sumario e informal del amparo constitucional, es claro que   si no existe el nivel mínimo de certeza o de convencimiento de que dichos   requisitos se encuentran acreditados, en garantía del debido proceso y en   respeto al reparto de competencias previstas en la Constitución y la ley, el   asunto debe ser resuelto por las vías ordinarias laborales o por el contencioso   administrativo, pues se estaría en presencia de un derecho eminentemente   litigioso, respecto del cual no procede el amparo constitucional. Por ello como   se reseñó en la citada providencia T-523 de 1998 y se reiteró en la   Sentencia T-1683 de 2000[149],   el juez de tutela no puede disponer el reconocimiento u ordenar el pago de   “un derecho incierto y discutible, pues aquello escapa de la órbita   constitucional para radicarse en una discusión de rango legal que debe   resolverse en la jurisdicción competente”.    

De ahí que, la   jurisprudencia ha resaltado que resulta forzoso probar, al menos sumariamente,   si en el caso concreto existe una relación de subordinación, como elemento   diferenciador entre una relación laboral y una eminentemente contractual, ya sea   ésta de naturaleza civil o administrativa. Así lo ha formulado la Corte, en   especial en las Sentencias C-154 de 1997[150],   T-052 de 1998[151]  y T-335 de 2004[152],   en las que se manifestó que:    

“En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que   determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de   servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un   contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede   tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente   sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de que   se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en   la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a   quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así   como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se   tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales,   así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios   independiente.”    

3.3.4.3. En el   asunto sub-judice, como primera pretensión, según se relató en el acápite   de antecedentes, los accionantes solicitan que el juez de tutela ordene su   reintegro inmediato “a las labores de recuperadores de residuos sólidos en el   sitio de disposición final” y en la Planta de Manejo Integral de Residuos   Sólidos (PMIRS) del municipio La Victoria, con plenitud de las garantías   laborales, prestacionales y de estabilidad. De acuerdo con los argumentos   expuestos en esta providencia, a juicio de esta Sala de Revisión, la citada   pretensión es improcedente, por las razones que a continuación se exponen.    

3.3.4.3.1. Como   se mencionó con anterioridad, en la medida en que existen otros mecanismos   idóneos de defensa judicial que permiten declarar la existencia de una   vinculación laboral, este Tribunal considera que es deber de los accionantes   acudir a dichas vías con miras a obtener la satisfacción de la citada   pretensión. Con todo, en la medida en que se alega una supuesta violación al   mínimo vital, a la vida digna y a las condiciones básicas de subsistencia de una   población que se ha desempeñado como recuperadores de residuos sólidos, en   principio podría resultar procedente la protección que se demanda, siempre que   –como ya se dijo– se esté en presencia de un perjuicio irremediable y, además,   se constate por lo menos sumariamente la existencia de los elementos prescritos   en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que dan lugar a declarar la   existencia de un contrato realidad[153].    

En este orden de   ideas, como se infiere de los hechos relatados y de las pruebas que fueron   presentadas y recaudadas[154],   no es posible esclarecer en sede tutelar con claridad, suficiencia y de manera   inequívoca que, en este caso, se presentan todos los elementos constitutivos del   contrato de trabajo, que permitan declarar su existencia y aplicar las normas de   orden público que rigen dichas relaciones, según se deriva del principio   consagrado en el citado artículo 53 de la Constitución, conforme al cual, como   previamente se señaló, debe darse primacía “a la realidad sobre [las]   formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”.    

En efecto, como   ya se expuso, a decir del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, los   componentes o elementos esenciales del contrato de trabajo son: (i) la   prestación personal del servicio; (ii) la remuneración por su ejecución; y (iii)   la subordinación o dependencia continuada del trabajador respecto del empleador[155]. De los soportes   obrantes en el expediente, no es posible inferir con claridad que se dan las   condiciones mínimas de certeza que permitan concluir que se encuentran   acreditados estos tres requisitos, con el fin de otorgar un amparo transitorio.    

Precisamente, si   bien no cabe duda de que existió una remuneración por la labor que   desarrollaron, a través de la fijación de unos honorarios colectivos pactados   con la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro,  y que también hubo una   prestación de servicios en razón de los contratos celebrados entre la citada EAT   y la empresa La Victoria; no se observan que estén presentes en sede   constitucional las exigencias mínimas de certeza, que permitan concluir de forma   inequívoca que durante la vigencia de los contratos de prestación de servicios   celebrados o con anterioridad, los demandantes estuvieron sometidos a una   relación de subordinación o de dependencia, esto es, que hayan tenido que   cumplir órdenes relativas al modo, tiempo y cantidad de trabajo.    

Lo anterior   ocurre, por una parte, porque antes de la creación de la empresa, aun cuando la   planta de residuos ya existía y estaba a cargo del municipio La Victoria, no se   encuentra que se haya convenido, por escrito o de manera verbal, algún tipo de   acuerdo o contrato para desarrollar una labor subordinada, incluso no se observa   que haya existido un pago o remuneración por su actividad a cargo de la citada   entidad territorial. Por el contrario, lo que aparece en el expediente de tutela   es que se permitió su ingreso a la planta y a la posibilidad de hacer uso del   material aprovechable (sin condiciones de horario, dirección, tiempo o cantidad   del servicio), a cambio de que se dispusiera de lo inservible en el sitio   destinado para la disposición final.    

Ahora bien, por   otra parte, una vez constituida la empresa la Victoria S.A. E.S.P y ante las   críticas de las autoridades competentes por el inadecuado manejo ambiental y por   la indefinición de la situación jurídica de las personas que estaban   desempeñando la labor de recuperadores, se procedió a celebrar contratos   sucesivos de prestación de servicios con la empresa integrada para tales efectos   por algunos recicladores, esto es, con la EAT Zona Verde Pensando en el   Futuro.    

Según se infiere   de los contratos y fue señalado por las partes, mientras el contratista tenía la   responsabilidad de seleccionar y separar los residuos, embalar el material   reciclado y garantizar el mantenimiento de la zona de compostaje y limpieza[156],   a la empresa contratante le correspondía velar porque la planta fuese dirigida   acorde con las normas ambientales, aunado al compromiso de facilitar espacios,   equipos y elementos para el cumplimiento del objeto contractual, básicamente a   través del ejercicio de un rol de supervisión.    

En este orden de   ideas, conforme con las declaraciones rendidas, el conflicto que surgió entre   las partes se dio en esencia por dos causas: (i) una disputa en torno a los   medios técnicos brindados por la empresa para que la EAT pudiera desempeñar el   objeto del contrato –ya que se dispuso de unos bugis y no de una   retroexcavadora– y (ii) una controversia relativa al cumplimiento del contrato,   en cuanto al direccionamiento de residuos al micro relleno existente[157]. La tensión que se   presenta no permite inferir una discrepancia propia de una relación de   subordinación vinculada con órdenes constantes relativas al tiempo, modo y   cantidad de trabajo a desempeñar dentro de la planta, sino que parecería, en   principio, corresponder a una discusión habitual y corriente que se da entre un   administrador o supervisor y quien le presta un servicio.    

Por ello, no   existiendo los elementos que permitan concluir con suficiencia y de manera   inequívoca que, en el asunto bajo examen, concurren todos los requisitos   constitutivos del contrato de trabajo, no es procedente otorgar un amparo, así   sea de forma transitoria, pues se estaría en presencia de un derecho litigioso,   incierto y discutible, el cual, al tratarse de una controversia de rango legal,   deber ser llevada ante las autoridades judiciales ordinarias, conforme con los   ámbitos probatorios que le sean exigibles.    

Por lo expuesto,   y para los efectos de esta sentencia, no puede la Sala concluir que esta   confrontación, que gira en torno a las obligaciones de los contratos de   prestación de servicios celebrados, sea fruto de órdenes dadas dentro de los   espectros de la subordinación, por lo que la pretensión vinculada con la   declaratoria de la existencia de un contrato realidad debe ser llevada ante las   instancias ordinarias competentes.    

3.3.4.3.2.   Adicional a lo anterior, y entendiendo que la pretensión objeto de examen   también involucra un ámbito genérico de protección, por virtud del cual se   podría ordenar el reintegro o la restitución de los accionantes a la actividad   que con anterioridad desarrollaban en la planta, es preciso examinar si dicha   alternativa es o no procedente.    

Al respecto,   conforme con los medios probatorios obrantes en el expediente, la Sala resalta   que tras múltiples estudios, la CVC ordenó a la empresa La Victoria –mediante   Resolución No. 0780 del 5 de enero de 2012– la suspensión inmediata de la   disposición final de residuos sólidos en la planta de manejo integral, por   razones vinculadas con deficiencias en su manejo[158].    

En efecto, ya   desde el 5 de mayo de 2010[159],   dicha entidad informó que se constataban problemas en torno al manejo ambiental   de la planta, entre otras razones, porque las tolvas de recepción se encontraban   colmadas de material durante varios días, o aquél se dejaba abandonado sin ser   direccionado al micro relleno sanitario, hasta el punto de observarse gallinazos   en el área, con ingentes consecuencias paisajísticas y ambientales[160]. En el informe también   se destacó que la separación se estaba adelantando de manera inadecuada en el   relleno, el cual se estaba convirtiendo paulatinamente en un botadero a cielo   abierto[161].   Por ello, desde el año 2010, la CVC le notificó a la empresa y al municipio que,   de continuar así, tendría que disponer los residuos sólidos en un relleno   sanitario próximo que contara con licencia ambiental[162], tal y como finalmente   ocurrió en la mencionada resolución del año 2012.    

Al mirar las   consideraciones del acto en cita, se observa que la decisión de la suspensión   inmediata de la disposición final de residuos, se tomó en atención a que no se   habían adoptado las recomendaciones técnicas respecto a la inadecuada   disposición final de lo no aprovechable en la planta, incluyendo que su   infraestructura se hallaba deteriorada por falta de mantenimiento preventivo[163]. Lo anterior indica   que los problemas que existían en la planta eran continuos y que, según se   observa, la decisión de la CVC obedeció al cumplimiento de reglas ambientales.    

Ahora bien, el   pasado 5 de mayo de 2014, la CVC nuevamente le informó a esta Corporación que la   suspensión de las actividades en la planta continúa vigente[164]. En consecuencia, en   la actualidad, la disposición final de los residuos producidos en el municipio   de La Victoria se está efectuando en el relleno regional La Glorita, ubicado en   la ciudad de Pereira. Por lo demás, según informó la empresa La Victoria, en   este momento se encuentra vigente un contrato celebrado con ATESA de Occidente   S.A. E.S.P. para recolectar, transportar y adelantar la disposición final en el   relleno mencionado, razón por la cual no ha contratado la prestación del   componente de manejo integral de residuos sólidos con ninguna organización de   recicladores[165].    

Visto lo   anterior, no cabe duda de que se dispuso la suspensión de las actividades que se   desarrollaban en la Planta Integral de Manejo de Residuos Sólidos (PMIRS) del   municipio La Victoria, por las serias dificultades que se presentaron en su   manejo, lo cual incluye la actividad que estaba a cargo de los miembros de la   EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, incluso de continuar vigente su   contrato. En este contexto, y según lo expuesto, no es posible ordenar el   ingreso que pretenden los accionantes al sitio de disposición final, ya que ello   además de infringir una decisión de la CVC –que a la luz de los medios   probatorios resulta adecuada–, conllevaría riesgos a la salud de los propios   demandantes.    

3.3.4.3.3. En   conclusión, esta Sala de Revisión encuentra que la primera pretensión planteada   por los demandantes es improcedente, pues no se dan las condiciones para que en   sede constitucional se declare la existencia de un contrato realidad o para   disponer la orden de que los accionantes ingresen nuevamente a la Planta de   Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del municipio La Victoria. Por esta   razón, se procederá al examen de la segunda pretensión planteada, que se   relaciona con la adopción y el desarrollo de acciones afirmativas a favor de la   población de recicladores del citado ente territorial, asunto que si bien se   relaciona con lo examinado, no queda subsumido en el cerramiento de la planta.    

3.3.4.4. Ahora   bien, en lo respecta al principio de subsidiaridad frente a la segunda   pretensión planteada. En primer lugar, es necesario señalar que dado que este   caso podría conllevar al establecimiento de gastos a cargo del referido   municipio, se considera que la acción de cumplimiento no resulta idónea para   resolver la cuestión planteada, ya que el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393   de 1997[166]  establece que este mecanismo de defensa judicial no procederá para lograr la   plena operatividad de normas que dispongan gastos[167].    

Adicionalmente,   en segundo lugar, la normatividad que en la actualidad regula las obligaciones   del municipio en el ámbito de las acciones afirmativas de que son beneficiarios   los recicladores –y que será abordada en detalle más adelante– no existía para   el momento en el cual los actores acudieron al juez de tutela, quien admitió la   demanda el 13 de enero de 2011[168],   ya que el Decreto 2981 fue promulgado el 20 de diciembre del año 2013. Por ello,   en criterio de esta Sala de Revisión, no es exigible que los actores hubiesen   acudido a la acción de cumplimiento para lograr la observancia de los parámetros   allí previstos y que han sido desarrollados por la jurisprudencia de este   Tribunal, a pesar de contar con algunas referencias a tales medidas en normas   anteriores, como lo es el Decreto 1713 de 2002[169].    

En tercer lugar,   se trata de un asunto estrechamente vinculado con el derecho  a la igualdad   y las obligaciones que se predican con el fin de realizar los mandatos que   subyacen a su criterio material (CP art. 13), razón por la cual tampoco es   procedente la acción de cumplimiento, ya que el citado artículo 9 de la Ley 393   de 1997, ordena que toda disputa relacionada con la observancia de preceptos   normativos que involucren la posible vulneración de derechos fundamentales se   debe subsumir en el trámite de la acción de tutela[170].    

Finalmente, y en   cuarto lugar, se trata de personas que se encuentran en circunstancias de   debilidad manifiesta y que han sido reconocidas como sujetos de especial   protección constitucional. Aunado a que, en cada caso en particular, existen   relaciones de dependencia a su cargo. Así las cosas, por ejemplo, la señora   Rubiela Vélez Ramos es madre cabeza de Familia[171], mientras que la   señora María Blanca Vélez está casada con una persona en situación de   discapacidad[172].   En cuanto a Jazmín Andrea Llanos Valencia, también se trata de una madre cabeza   de familia con dos menores a cargo, al tiempo que el señor Luis Henry Posada   Vélez es padre cabeza de familia que responde por su compañera permanente y su   hija[173].   En cuanto a la señora Diana Lorena Llanos Valencia igualmente se trata de una   madre soltera que vela por un menor de edad, aunado a que el señor José Reinel   Vallejo Ramos responde por su madre, quien no puede valerse por sí misma[174].    

Del conjunto de   razones expuestas, se observa que no existe otro medio de defensa judicial   idóneo para resolver la controversia planteada distinto de la acción de tutela,   en concreto al no darse las condiciones para que proceda la acción de   cumplimiento y al estar de por medio la protección de los derechos fundamentales   de sujetos que demandan un trato especial por parte del Estado.    

Por lo anterior,   el examen que a continuación se realizará tendrá como único objeto la pretensión   vinculada con la adopción de acciones afirmativas, incluso respecto de la   satisfacción del requisito de inmediatez, pues como ya se explicó, no es   procedente la pretensión de reintegro inmediato a las labores de recuperación en   la planta.    

3.3.5. Del   principio de inmediatez    

3.3.5.1. La procedibilidad de la acción de tutela también exige que su   interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del   momento en el que se generó la vulneración o amenaza de un derecho fundamental,   de manera que el amparo constitucional no se convierta en un factor de   inseguridad jurídica y de posible afectación de los derechos de terceros[175].   Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como   principio de inmediatez[176].    

En criterio de   este Tribunal, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata  de los derechos fundamentales, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar   dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de dichos derechos. Una   actuación en sentido contrario, desvirtúa el alcance jurídico dado por el   Constituyente a la acción, pues cuando el accionante no actúa con prontitud en   la solicitud del amparo, se infiere que éste no requiere de una protección   urgente, efectiva e inmediata[177].     

3.3.5.2. En el   asunto sub-judice, como se observa del material probatorio recaudado en   sede de revisión, aún no se ha contratado la prestación de ningún componente del   manejo integral de residuos sólidos con organizaciones de recicladores[178]. Por lo demás, si bien   el ente municipal ha adoptado algunas medidas como la celebración de convenios   para entregarles subsidios de desempleo y de alimentación, así como adelantado   programas de emprendi-miento y motivación sicológica, no se observa que,   prima facie, la situación reclamada por los demandantes haya sido superada o   haya cesado. De allí que, en esta oportunidad y en criterio de la Sala, se está   en presencia de un daño continuado que implica la satisfacción de este   presupuesto procesal y que le permite al juez constitucional pronunciarse de   fondo.     

3.4. Deberes   ambientales y sociales del Estado, Constitución Ecológica, acciones afirmativas   a favor de los recicladores como sujetos de especial protección constitucional y   poderes del juez de tutela en la materia      

3.4.1.   Introducción    

3.4.1.1. El   ambiente ha sido descrito por esta Corporación como el entorno vital del   ser humano[179],   al constituir el medio indispensable para asegurar la vida de las generaciones   actuales y futuras, por la ineludible dependencia que tenemos respecto de la   biósfera[180].   Precisamente, los seres humanos interactuamos con ella, hasta el punto de saber   que de la calidad y eficacia de dicho vínculo depende el goce efectivo de   derechos como la salud o la vida digna[181].   De allí que el ambiente se explique, como concepto, a partir de las relaciones   que la humanidad tiene con los ecosistemas[182].    

Por lo anterior,   como lo ha sostenido de forma reiterada este Tribunal, el ambiente se encuentra   sometido al amparo de lo que la jurisprudencia ha distinguido con el nombre de   “Constitución Ecológica”, conformada por el “conjunto de disposiciones   superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las   relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan   por su conservación y protección”[183].   De este conjunto normativo surgen deberes para el Estado[184], reglas que establecen   y fijan competencias para las autoridades públicas[185] y un conjunto de   derechos y obligaciones para los particulares[186].   En todo caso, en este panorama, el ambiente igualmente se describe como un bien   en sí mismo considerado que ha de ser resguardado para las actuales y futuras   generaciones[187].    

Por virtud de lo   anterior, la jurisprudencia ha señalado que existe un tríptico que entiende al   ambiente como principio, derecho y obligación, a partir de la comprensión de la   dependencia humana del entorno en el que habita. En términos de la Sentencia   C-126 de 1998[188],   ello supone comprender que “la Constitución de 1991 modificó profundamente la   relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta   Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio   ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la   Carta contiene una verdadera ‘Constitución Ecológica’, conformada por todas   aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza   y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que   esta Constitución Ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple   dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que   irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las   riquezas naturales de la Nación (CP art. 8). De otro lado, aparece como el   derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho que es   exigible por diversas vías judiciales (CP art. 79). Y, finalmente, de la   Constitución Ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las   autoridades y a los particulares[189].   Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del   medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia   ecológica, unos deberes calificados de protección”. Entre ellos, como se tratará   más adelante, se encuentra el de asegurar el desarrollo de uno de los conceptos   más relevantes del pensamiento ecológico moderno, esto es, el desarrollo   sostenible, como uno de los ejes que definen las relaciones humanas con la   naturaleza.    

3.4.1.2. Este   nuevo paradigma que condujo a la instauración de un régimen de protección   ambiental en la Constitución, también obedeció a la modificación que sobre las   relaciones humanas con la naturaleza se presentó a nivel internacional,   sustentada –entre otros– en hechos relevantes como el accidente nuclear de   Chernóbil (actual Ucrania), la fuga de pesticidas en una planta de Bhopal   (India) y la acumulación de gases de efecto invernadero (como el CO2) generado   por causas antrópicas, la desertificación, la destrucción de amplias zonas   boscosas, la subutilización de tierras, la lluvia ácida y la introducción de   sustancias tóxicas en la cadena alimenticia y en los niveles freáticos[190].   Ante este panorama, surgió el entendimiento de que se requiere el cumplimiento   de mandatos ecológicos para garantizar la sobrevivencia y satisfacción de las   necesidades básicas actuales y futuras de la humanidad, sin obviar la   importancia que el equilibrio de los sistemas ecológicos tiene para otras   especies y de los cuales también se beneficia el hombre[191].    

De hecho, en el   ámbito supranacional dicha garantía ha sido vinculada con políticas en aspectos   tales como la lucha contra la pobreza, exigiendo la adopción de medidas que   permitan tomar conciencia sobre los efectos que la presión demográfica tiene los   ecosistemas y la degradación ambiental[192].   Ello se sustenta en varios instrumentos internacionales, como la Declaración de   Rio sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, entre cuyos postulados se halla el de   la garantía de una vida saludable y productiva para los seres humanos que sea   armoniosa con la naturaleza[193].   Al mismo tiempo en el que se considera (i) que la guarda del ambiente constituye   una parte integrante del proceso de desarrollo y no puede considerarse de forma   aislada[194];   (ii) que la erradicación de la pobreza es un requisito indispensable en dicho   proceso, que ha de reducir las disparidades en los niveles de vida y asegurar la   satisfacción de las necesidades de las personas[195]; (iii) que cualquier   medida ha de desarrollarse de tal manera que no descuide la capacidad de las   generaciones futuras para satisfacer sus necesidades[196]; y (iv) que se deberán   reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles, para   confiar en su lugar en la implementación de políticas demográficas adecuadas[197].    

3.4.1.3. En suma,   es claro que por la preocupación nacional e internacional sobre el ambiente se   adoptó un nuevo paradigma que irradia las relaciones de los seres humanos con la   naturaleza. En tal virtud, la Constitución consagró un precepto básico de   protección que comprende al ambiente como el entorno vital en el que vivimos y   del que dependemos. De esta manera, en la estructura de la Carta, el mismo se   describe a través de un tríptico, en el que su alcance se define a partir de su   conjunción como principio, derecho y obligación, que vincula tanto al Estado   como a los particulares. Este marco normativo integra parte de lo que denomina   la “Constitución Ecológica”, como se verá más adelante.    

3.4.2.   Constitución Ecológica, desarrollo sostenible y el aprovechamiento de residuos   sólidos    

3.4.2.1. Más allá   de que la Carta  del 1991 constituye la base del ordenamiento jurídico, es   preciso resaltar que sus disposiciones contienen elementos básicos que permiten   dinamizar sectores de la vida social y política, para lo cual  brinda un amplio   catálogo de principios, derechos y deberes[198].   Uno de los componentes que precisamente impulsan la transformación de la   sociedad es la denominada Constitución Ecológica, referente a la   regulación de las relaciones ambientales de los seres humanos con su entorno.    

El alcance y   trascendencia de este marco fue descrito en una de las primeras sentencias de la   Corte sobre asuntos ambientales, en los siguientes términos:    

“De una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto   de Constitución Ecológica, conformado por las siguientes 34   disposiciones:    

Preámbulo (vida), 2º (fines   esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del   derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49  (atención de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica   de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental),   67 (la educación para la protección del ambiente), 78  (regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios), 79  (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales),   80  (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81  (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de   proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia   por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226  (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización   de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente   como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las   acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289  (programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la   preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio   ambiente), 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos   atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 310  (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el   ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y   patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización   para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5  (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos   naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y   preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y   los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad   económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal para   la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339   (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340   (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de   Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de   agua potable como finalidad del Estado)”[199].    

3.4.2.2 Como se   observa, la Constitución Ecológica no se limita a disponer un marco regulatorio   con carácter imperativo, sino que les brinda a las personas y al Estado una   amplia gama de herramientas para materializar y garantizar una relación adecuada   con la biosfera, a través de un conjunto amplio de derechos y obligaciones. Los   primeros que permiten que todos los asociados puedan realizar actos dirigidos a   mantener un entorno sano para las generaciones actuales y futuras[200];   mientras que, las segundas, irradian a todas las personas, así como a las   entidades y agentes del Estado, ya sea a nivel nacional, departamental o   municipal, por medio del control, conservación, preservación y planificación de   políticas relacionadas con el ambiente, al igual que mediante la prohibición   general de incurrir en cualquier comportamiento que implique su vulneración o   amenaza.    

De esta manera,   por ejemplo, puede establecerse una faceta obligacional para el Estado, que   comprenda –entre otras– el deber de la protección de las riquezas naturales de   la Nación[201];   la planificación en el manejo y uso de los recursos naturales con el fin de   garantizar su desarrollo sostenible; el desarrollo de medidas de saneamiento   ambiental[202],   al igual que la prevención y control de factores que causen el deterioro del   entorno[203].   En cuanto a los particulares, esta faceta supone la obligación de resguardar el   ambiente, velar por su preservación[204],   así como educar a los niños y jóvenes en la protección ambiental[205].    

Estas facetas   obligacionales se enmarcan, como ya se dijo, dentro del derecho que la   Constitución les da a todas las personas de “gozar de un ambiente sano (…)”[206],   lo que le impone al Estado el mandato de proteger la diversidad e integridad del   ambiente, conservando, en especial, las áreas de importancia ecológica[207]. Incluso, sin ir más   lejos, pueden relacionarse con el derecho de todas las personas a una vida   digna, que podría sucumbir ante el peligro que conlleva una inadecuada relación   del hombre con los ecosistemas. Esto último fue admitido por el Constituyente y   citado por esta Corporación, en la Sentencia C-519 de 1994[208], en los siguientes   términos:    

“La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este   aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha   acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las   antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio.   La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste   en que tanto el desarrollo, como la amenaza del orden de la vida, se han vuelto   planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo ha engendrado la   conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de   los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo”.    

Finalmente, como   ejemplo de un bien que en materia ambiental debe ser resguardado se encuentra la   diversidad biológica, a la cual se refiere un instrumento internacional sobre la   materia[209],   al consagrar dentro de sus objetivos su conservación y utilización sostenible[210]. Sobre el particular,   es preciso resaltar que Colombia “ha sido reconocido a nivel mundial como uno   de los centros biológicos de mayor diversidad”[211].    

3.4.2.3. Ahora   bien, el modelo constitucional que se adoptó en el año de 1991 incluyó un   concepto trascendental que define las relaciones de las generacio-nes actuales   con el ambiente y que busca garantizar –conforme con el mandato de solidaridad–   que las generaciones futuras también gocen de la posibilidad de satisfacer sus   necesidades básicas. Se trata, como se indicó, del desarrollo sostenible  que une el uso, aprovechamiento y distribución de recursos, con los límites   propios de los sistemas ecológicos, sin el cumplimiento de los cuales la   integridad del ambiente resultaría sólo una pretensión ilusoria.    

Al respecto, en   la Sentencia C-339 de 2002[212],   esta Corporación señaló que:    

“[El] concepto de desarrollo sostenible acogido en el artículo   80 de nuestra Constitución [fue] definido por la jurisprudencia de la Corte como   un desarrollo que ‘satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la   capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias   necesidades.’[213]    

El desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que   involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan   factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un   desarrollo armónico de la naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte   trató el concepto del desarrollo sostenible a propósito del ‘Convenio sobre la   Diversidad Biológica’ hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa   oportunidad destacó:    

La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y   actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad   mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a   planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que   además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función   social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía   del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las   disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente   patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el   derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico.’ (…)”.    

En este sentido,   también resulta relevante traer a colación lo expuesto en la Sentencia C-126 de   1998[214],   en la que se indicó que:    

“El desarrollo sostenible hace relación a la idea de que es necesario   armonizar la producción con el entorno ecológico que le sirve de sustento, de   forma tal que la actividad económica llevada a cabo por la generación presente   no comprometa la capacidad de la generación futura para satisfacer sus propias   necesidades. Por ello es claro que este concepto ha buscado superar una   perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al   intentar conciliar el derecho al desarrollo –indispensable para la satisfacción   de las necesidades humanas– con las restricciones derivadas de la protección al   medio ambiente. Desarrollo, protección ambiental y paz aparecen entonces como   fenómenos interdependientes e inseparables, tal y como lo establece el principio   25 de la Carta de la Tierra. La solidaridad intergeneracional es así el elemento   que ha guiado la construcción del concepto, ya que es considerado sostenible   aquel desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones   presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para   satisfacer las propias[215].   Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de   vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de   carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad   productiva”.     

El desarrollo   sostenible parte entonces de la solidaridad intergeneracional para armonizar el   uso, aprovechamiento y distribución de los recursos naturales, así como la   actividad productiva, con los límites propios de los ecosistemas. De esta   manera, supera una perspectiva de conservacionismo puro, pero también se aleja   de un desarrollismo que omita los costos de nuestro entorno. De allí que   comprenda, entre otros, la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y una   adecuada organización social que supere formas de consumo y de producción   insostenibles, a la vez que se plantee –como elemento esencial– la erradicación   de la pobreza. En su conceptualización también involucra instrumentos jurídicos   como el principio de precaución[216]  o de planeación, así como los estudios de impacto ambiental[217], como vectores que han   de seguirse para que el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones   actuales, no arriesgue el goce efectivo a un ambiente sano de nuestros   descendientes.    

3.4.2.4. Para   ahondar aún más en el contenido de este concepto, resulta relevante mencionar   aspectos de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo   adoptada en 1992[218],   que contempla principios que obedecen a la referida necesidad mundial de   garantizar un desarrollo social que, a la vez, sea ambientalmente sostenible. El   impacto de estos principios es esencial en la formulación de la política   ambiental colombiana, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 99   de 1993, en el que se señala que “el proceso de desarrollo económico y social   del país” debe orientarse “según los principios universales y de   desarrollo sostenible contenidos en [la citada] declaración (…)”. En este   contexto, y como principios, se formulan, por una parte, el derecho a que el   desarrollo deba “ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las   necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”[219]  y, por la otra, a que con el fin de alcanzarlo “la protección del medio   ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá   considerarse en forma aislada”.    

Como se observa   estos principios se fundan en una perspectiva que tiene al ser humano como   centro de las preocupaciones relacionadas con el entorno[220], por ello también se   exige el deber de todos los Estados y todas las personas de “cooperar en la   tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del   desarrollo sostenible”[221].   De manera que no se trata de un concepto que omita la superación de las   condiciones inaceptables de vida de la sociedad, sino que prevé el uso, goce y   aprovechamiento sostenible de los recursos naturales incluso para tal fin,   preservando la capacidad de carga y mantenimiento de los ecosistemas para el   futuro.    

3.4.2.5. De allí   que el desarrollo implique atención al ambiente, pero también a las   necesidades humanas[222],   frente a cuya satisfacción también existe consenso internacional, como se   desprende del preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales   y Culturales, en el que se señala que:“(…) no puede realizarse el ideal del   ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen   condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos,   sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos”. Por   ello, al menos desde la perspectiva constitucional, una aproximación al ambiente   y en especial al desarrollo sostenible, supone advertir –entre otras– dos   dimensiones: (i) la ecosistémica y (ii) la social. Ello es así pues resulta   imposible apartar la superación de los problemas sociales vinculados con la   pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, sin una debida   y adecuada planeación, aprovechamiento y distribución de los bienes ambientales.    

3.4.2.6. En este   sentido, una problemática en la que se observa el citado mandato perentorio que   exige un adecuado manejo ambiental, que implica la superación de situaciones   ecosistémicas y a la vez la satisfacción de las necesidades humanas, se   encuentra –día en día– en la manipulación de los residuos que se generan en las   urbes, al igual que en la condición de las  personas que derivan su   sustento y trabajo de la recolección, transporte y disposición de dichos   residuos[223].    

Sobre el   particular, no sobra recordar que las relaciones humanas con el entorno se   modificaron trascendentalmente luego de la revolución industrial, que supuso un   cambio energético hacia la adopción de combustibles fósiles, con el aumento   progresivo en el consumo de bienes efectuado por cada persona. Desde esta   perspectiva, en el Auto 268 de 2010[224],   se explicó que:  “Tras la revolución industrial del carbón, el siguiente   combustible utilizado como fuente principal es el petróleo, empleado no sólo   para transporte, sino incluso para la producción de alimentos, empaques o   utensilios de cocina. Dentro de esta segunda revolución industrial, se configuró   –además– a partir de la mitad del siglo XX aproximadamente, un aumento también   en los perímetros urbanos, con una consecuente explosión demográfica, al igual   que un acrecentamiento del consumo de bienes desechables, con la consecuente   generación de grandes cantidades de residuos sólidos”. Paralelamente a esta   realidad –como será abordado más adelante– de manera espontánea y dentro de   altos niveles de marginalidad e informalidad, personas empezaron a derivar su   sustento del aprovechamiento de estos residuos. Esta labor, de indudable   relevancia ambiental –pues supone la superación de una dinámica lineal del   manejo de residuos sólidos por una cíclica– acometida dentro de dinámicas   precarias, durante años no fue valorada por el grueso de la sociedad. Sin   embargo, como se verá más adelante,  ha sido rescatada y protegida por la   jurisprudencia constitucional[225].    

Y es que, en la   actualidad, casi la mitad de la población humana vive en las ciudades, ya sea en   mega urbes o en pequeñas localidades[226].   De hecho, se proyecta que para el año 2050, cerca del 70% de la población vivirá   en núcleos urbanos, lo que implica que se requerirán servicios vinculados con el   manejo de residuos de una manera creciente, al tiempo que se enfrentarán las   consecuencias de modelos de consumo que podrían llegar a superar límites   ecosistémicos[227]. En este escenario,   por ejemplo, existen algunos estudios que  proyectan que para el año 2050 la   población mundial superará los 9.000 millones de personas[228], de las cuales,   aproximadamente, dos terceras partes vivirá en las ciudades y muchas de ellas   –para ese entonces– si no se adoptan desde ya medidas, sobrevivirán en la   pobreza[229].    

Esta   concentración y aumento poblacional, con el incremento del consumo y la   generación de residuos sólidos, conlleva impactos ambientales en aspectos como   la contaminación de recursos hídricos, el aire, el suelo y la afectación del   paisaje, a su vez para las personas que realizan la labor de recolección de   residuos se producen exposiciones a sustancias que pueden ser tóxicas (piénsese,   por ejemplo, en los lixiviados)[230].   Por ello, una adecuada gestión conforme con los deberes ambientales del Estado,   implica la necesidad de disminuir la generación de residuos, al igual que buscar   su aprovechamiento, a través de actividades de recuperación, reutilización y   reciclaje[231],   máxime cuando existen personas que derivan su sustento de esta actividad, las   cuales           –por  lo   general– se encuentran dentro de aquellas consideradas de escasos recursos.    Así, una adecuada política ambiental que se proponga en la materia obedecería a   los mandatos del desarrollo sostenible, ya que no sólo incidiría en la   satisfacción de las necesidades de esta población, en aspectos como lo es el   trabajo y la generación de empresa, sino también en el resto de la comunidad, en   atención a la reducción de los impactos ambientales derivados del consumo.    

3.4.2.7. Estas   prioridades, que implican una adecuada gestión de los residuos sólidos, fueron   incluidas en el Decreto 2981 de 2013[232],   que estableció dentro de sus principios el fomento de una cultura de la no   basura, el estímulo del aprovechamiento, y la minimización y mitigación del   impacto en la salud y el ambiente generados por la degradación[233].    

Sin perjuicio de   lo anterior, como se indicó en las consideraciones precedentes, es claro que la   protección ambiental compete a todos los agentes y entidades del Estado, ya sea   a nivel nacional, regional, departamental o municipal. De allí que el manejo   adecuado de los residuos sólidos, corresponda a una problemática que concierna a   todos los diferentes niveles Estatales. Para los efectos de esta sentencia, en   atención a que una de las entidades demandadas es un municipio, la Sala ahondará   en las obligaciones que frente a él se predican, pudiendo hacer referencia a   disposiciones que cobijan a otros niveles de la administración.    

3.4.3. Deberes   ambientales de los municipios relacionados con el aprovechamiento y el servicio   público domiciliario de aseo    

3.4.3.1. Como se   señaló previamente, el fin del desarrollo sostenible es la satisfacción de las   necesidades básicas humanas, dentro de una lógica de solidaridad   intergeneracional que, teniendo en cuenta los límites propios de los sistemas   ecológicos, permita también a las generaciones futuras cubrir sus   requerimientos. Para alcanzar esta finalidad, entre otros, conforme con mandatos   legales y constitucionales, resulta imperioso la adecuada planeación y manejo de   elementos que pueden deteriorar potencialmente al ambiente. Es allí,   precisamente, en donde se relacionan los deberes ambientales del Estado, el   servicio público domiciliario de aseo y el aprovechamiento[234].      

De manera   genérica, ha de señalarse que las obligaciones ambientales de planeación y   manejo cobijan a todos los niveles de la administración estatal[235], e incluyen, entre   otros, la introducción del costo ambiental de las actividades productivas, así   como la evaluación del impacto ambiental de las actuaciones que incidan en el   entorno. En efecto, como ya se indicó, la Ley 99 de 1993 dispuso que dentro de   los principios generales que rigen la política ambiental, habrá de tenerse en   cuenta los costos ambientales de las actividades que incidan en el ambiente[236], así como los estudios   de impacto ambiental, que se tienen como instrumentos básicos para la toma de   decisiones en relación con actividades que incidan significativamente en el   ecosistema[237].   Esto es así, entre otras razones, por cuanto resulta imposible separar la vida   económica y social del ambiente. Piénsese, por ejemplo, en el sistema   productivo, en el que o bien extraen materias primas de los ecosistemas o   introducen en ellos elementos que se vinculan con el desarrollo de su actividad   productora[238].    

Ahora bien, el   hecho de que las referidas obligaciones abarquen todos los ámbitos de la   división político administrativa, tiene que ver con la necesidad de profundizar   el principio de gradación en la protección al ambiente, con miras a realizar el   derecho de todas las personas al goce de un ambiente sano, sin disparidades   injustificadas para la población[239].   Con todo, cabe enfatizar que el cumplimiento de los mandatos de planeación y   manejo, por ningún motivo, puede entenderse como un rechazo abierto y   generalizado al acceso o explotación de los recursos naturales, entre otros, a   través de actividades productivas que resultan esenciales para la economía, ya   sea por constituir un móvil para el crecimiento, o por suministrar bienes y   servicios importantes para la satisfacción de las necesidades básicas. Por el   contrario, se trata del reconocimiento de que la actividad económica, al igual   que el consumo, incluso aquel que se despliega a nivel territorial, está ligado   de manera inescindible con la presión que efectuamos en los ecosistemas, pues   –entre otros– se extraen materiales del entorno y se introducen en algunas   ocasiones contaminantes[240], que deben seguir los   mandatos de la Constitución Ecológica que, como se dijo, supone una relación con   los ecosistemas que propugna por su conservación y protección.    

3.4.3.2. Dentro   de este contexto, es claro que los municipios, como entidades territoriales[241], tienen por finalidad  “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la   efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la   Constitución”[242].   Además, de acuerdo con los mandatos de descentralización y autonomía[243], el municipio es la   entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y le   corresponde, entre otros asuntos, la prestación de los servicios públicos que   determine la ley, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes[244]. En este orden de   ideas, también le asiste el deber de garantizar la protección de las riquezas   naturales, amparando la diversidad e integridad ambiental y conser-vando las   áreas de especial importancia ecológica[245].   Tales actuaciones han de desarrollarse a través de la planeación y manejo de   factores que pueden generar deterioro ambiental.    

En este orden de   ideas, conforme con el artículo 1º de la Ley 136 de 1994[246], la finalidad del   municipio  “es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la   población en su respectivo territorio”, de manera que tal objetivo, para   materializarse, implica la necesidad de adoptar medidas para preservar el   ambiente, en atención a lo inescindible que resultan las relaciones humanas con   la biósfera. En este sentido, y en torno al desarrollo sostenible, la referida   ley contempla que le compete al municipio, entre otros asuntos, la promoción de   “alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo económico,   social y ambiental del municipio y de la región”[247],   lo que involucra, entre otras, la solución de las necesidades básicas   insatisfechas de sus habitantes, la promoción del mejoramiento económico y   social[248],   y la satisfacción de las obligaciones vinculadas con el adecuado manejo de los   recursos naturales y del ambiente[249],   por ejemplo, mediante la promoción de formas de producción limpias, la   reutilización de materiales aprovechables y el reciclaje[250].    

Ahora bien, en   tratándose del desarrollo territorial, asunto que se menciona en relación con   los deberes de guarda en materia ambiental, en especial con el de la   sostenibilidad; la Ley 1454 de 2011, que consagra las disposiciones orgánicas   sobre el territorio[251], también contiene   disposiciones en este punto. Así, el artículo 2º de la ley en mención define al   citado desarrollo territorial como aquél que, entre otras   características, sea económicamente competitivo, socialmente justo y   ambientalmente sostenible[252].   En este sentido, uno de los principios del ordenamiento, además del   reconocimiento de desequilibrios existentes en esta materia[253],   es la sostenibilidad ambiental, la cual debe velar por la conciliación del   ambiente con el crecimiento económico, con el objeto de garantizar las adecuadas   condiciones de vida de la población[254].      

3.4.3.3. De   conformidad con lo expuesto, el ámbito municipal también se enfrenta a los   problemas derivados de formas insostenibles de consumo, que demandan una   adecuada planeación de los factores que pueden afectar el entorno. Esto incluye   estar alerta a la generación de residuos sólidos potencial-mente aprovechables,   cuyo origen deviene de las prácticas de consumo de una población creciente que,   cada vez más, se concentra en los centros urbanos.    

No cabe duda de   que todo ciclo de consumo conlleva, necesariamente, un impacto sobre el entorno.   En efecto, en la producción de cualquier bien se requieren materias primas, las   cuales pueden ser extraídas directamente de los ecosistemas o de residuos   aprovechables. Además, para llegar al consumidor final, es preciso que se   sometan a procesos de extracción, transformación y transporte que demanda   recursos y un amplio consumo de energía. En todo este proceso se producen   residuos sólidos que, en algunas ocasiones, pueden ser reutilizados, mientras   que, en otras, deben ser enterrados en un sitio de disposición final. Esto   último conduce a nuevos impactos en términos ambientales, que conducen   irremediablemente a la necesidad de adoptar políticas que permitan aminorar la   pérdida de materiales potencialmente utilizables y que puedan ser incluidos   nuevamente en la cadena productiva[255].   En este sentido, es claro que la sostenibilidad de cualquier modelo de   desarrollo se encuentra ligado, inevitablemente, a la capacidad de carga de los   ecosistemas.    

3.4.3.4. Viendo   entonces la incidencia que sobre el entorno tienen los residuos sólidos, resulta   importante destacar que la contaminación es uno de los impactos nocivos y   potencialmente insostenibles que lo afectan. La misma se encuentra definida por   el artículo 8 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (en adelante   CNRN) como “la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía   puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades,   concentraciones o niveles capaces de inferir en el bienestar y la salud de las   personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o   de los recursos de la Nación o de los particulares”.    

De donde surge   que la contaminación puede entenderse como una expresión de detrimento de   oportunidad, porque implica la pérdida, degradación o alteración de recursos que   podrían ser utilizados para múltiples fines[256], independientemente de   quién asuma el costo ambiental de su generación, ya sea las empresas que la   causaron o la sociedad en general, por la presencia de factores que por ejemplo   alteren la salud de las personas o sus condiciones de vida. De hecho un impacto   necesario que se crea es el de realizar inversiones para morigerar el daño   causado o poder reutilizar en el futuro bienes ambientales, como ocurre en el   caso de las aguas contaminadas. Todo lo anterior, sin perjuicio de la potencial   pérdida definitiva de un recurso, como ocurriría con la información genética por   la destrucción de un hábitat de especies endémicas. Por ello, se ha entendido   que la degradación ambiental es una pérdida de recursos[257].    

3.4.3.4.1. Como   el manejo de los residuos sólidos es un asunto que se relaciona directamente con   las problemáticas ambientales derivadas de la contaminación, una de las técnicas   que se ha empleado para su manipulación supone la utilización de terrenos para   desarrollar en ellos rellenos sanitarios. Al respecto, en la citada Sentencia   T-294 de 2014[258],   se expuso que:    

“Desde el punto de vista constitucional, la instalación de   lugares de disposición controlada de los residuos, responde a la obligación a   cargo del Estado de garantizar el servicio público de saneamiento ambiental,   pero a la vez, la tecnología empleada en la actualidad, basada en la   construcción de rellenos sanitarios, genera consecuencias adversas para el medio   ambiente y otros bienes jurídicos merecedores de protección constitucional. En   relación con el primer aspecto, el artículo 49 de la Constitución dispone que el   saneamiento ambiental constituye un servicio público a cargo del Estado, a quien   corresponde organizar, dirigir y reglamentar su prestación, de acuerdo con los   principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Entretanto, el artículo   366 Superior establece que la solución de las necesidades insatisfechas en   materia de salud, educación saneamiento ambiental y agua potable, constituye una   de las finalidades sociales del Estado, y que el gasto público destinado al   logro de estos fines tendrá carácter prioritario. En este orden de ideas, la   instalación de rellenos sanitarios o, en su defecto, de otras tecnologías que   puedan revelarse tanto o más idóneas para garantizar una disposición adecuada de   los residuos, constituye una actividad ya no sólo permitida sino además ordenada   con carácter imperioso por la Constitución (…)”.    

No obstante lo   anterior, también son conocidos los considerables impactos ambientales y   sociales que se derivan de la instalación y operación de un relleno sanitario.   De acuerdo con la Guía Ambiental antes citada, los principales impactos   producidos por un relleno sanitario son: (i) la generación de lixiviados   susceptibles de contaminar los suelos y las aguas superficiales y subterráneas;   efecto que puede extenderse mucho más allá de la vida útil del relleno, en caso   de no contar con adecuados sistemas de impermeabilización, y que constituye el   principal impacto medioambiental asociado a este tipo de instalaciones[259]. (ii)   La producción de gases de relleno (biogás), con un alto componente de metano y   dióxido de carbono, resultado de los procesos de fermentación de los residuos,   los cuales contribuyen a incrementar fenómenos como el efecto invernadero, la   reducción de la capa de ozono y la generación de olores nauseabundos e   incrementan el riesgo de explosiones e incendios, en caso de no contar con un   manejo adecuado; (iii) la presencia de compuestos orgánicos volátiles en el   aire, potencialmente tóxicos para el ser humano y algunos de los cuales, como el   cloruro de vinilo y el benceno, tienen comprobados efectos cancerígenos; (iv) el   aumento de roedores, insectos y aves de carroña, que aumenta el riesgo de   transmisión de enfermedades a la población que habita en los alrededores del   relleno; (v) los ruidos y el polvo derivados del continuo tránsito de los   camiones que depositan allí las basuras; (vi) daños a la vegetación, debido a la   disminución del oxígeno en la zona de putrefacción; (vii) alteración en las   características del suelo, debido a los cambios en su composición química y en   sus formas; (viii) activación de procesos erosivos, como resultado de la   remoción de capa vegetal; (ix) alejamiento de la fauna nativa y cambios en la   composición de la flora; (x) deterioro del paisaje; (xi) cambio en el uso del   suelo y devaluación del precio de la tierra en las áreas cercanas al relleno,   entre otros.[260]    

Los anteriores   impactos, además de afectar el derecho de todas las personas a disfrutar de un   medio ambiente sano (art. 79 CP), pueden llegar a constituir una amenaza para   otros derechos fundamentales de quienes habitan el entorno del relleno, tales   como la salud, el acceso a agua potable (por la contaminación de las fuentes de   abastecimiento que pueden generar los lixiviados), la intimidad personal y   familiar (debido a la intromisión de olores y ruidos), la libertad para elegir   profesión u oficio (los cambios en el uso del suelo pueden privar a las personas   del ejercicio de las actividades de las que hasta entonces derivaban su   sustento), el derecho a permanecer y no ser desplazado del lugar de residencia   (para el caso de las personas que habitan en el área de influencia directa del   relleno), la propiedad (por la devaluación de los inmuebles cercanos), entre   otros.”    

3.4.3.4.2.   Como se observa, a pesar de que los rellenos sanitarios son una alternativa   actual del manejo de residuos sólidos, lo cierto es que pueden constituirse en   un factor de deterioro ambiental, ya que tienen la capacidad de contaminar el   suelo y degradarlo, afectar el agua con los lixiviados, incidir en la   propagación de animales e insectos que difundan enfermedades y alterar el   paisaje[261].   Lo anterior, sin olvidar que, la disposición final de materiales que podrían ser   reintroducidos en la cadena productiva implica, necesariamente, una pérdida de   bienes útiles para la sociedad.    

3.4.3.5. En las   aproximaciones que esta Corporación ha tenido sobre la materia, en especial en   la Sentencia T-724 de 2003[262]  y en los Autos 268 de 2010[263],   275 de 2011[264]  y 366 de 2014[265],   se ha destacado la necesidad de superar una visión lineal de la cadena   productiva y la generación de residuos que termine con su disposición final. En   estos fallos, la Corte también abordó una cuestión trascendental, relativa a   cómo se debe observar –a la luz de la Constitución– el manejo ambiental de   dichos residuos, en atención, también, a la población vinculada con su manejo,   concluyendo con el señalamiento de algunos parámetros que, desde el Texto   Superior, tienen incidencia en cualquier política pública atinente al tema[266].    

En efecto, en dichas providencias   se enfatizó que el anterior modelo, que          –valga decir– generó el   conflicto analizado mediante la Sentencia T-724 de 2003, partía de una   concepción lineal del manejo de los residuos sólidos. No en vano la comunidad en   general todavía denomina “basura” o “desperdicios”, lo que produce como usuario   del servicio público de aseo, cuyo destino natural –en dicho modelo– es el   enterramiento en lugares especialmente constituidos para tal fin, los cuales se   denominan rellenos sanitarios. Con la adopción de las aludidas providencias, en   especial con el Auto 268 de 2010, la Corte asumió que dentro del contexto   mundial se reclamaba que cualquier manejo ambiental acorde con el desarrollo   sostenible, debía tener en cuenta los efectos que en los ecosistemas tienen las   políticas públicas atinentes al citado servicio. De suerte que la visión de   “basuras” o “desechos descartables” debía modificarse hacia una que asuma una   realidad distinta: la de los residuos sólidos potencialmente aprovechables y, a   partir de allí, examinar la realidad de una población que tradicionalmente ha   sido discriminada y que por años ha visto en tales residuos su fuente de   ingresos.    

En este orden de ideas, esta   perspectiva asume que dichos remanentes podían reingresar al sistema productivo, lo cual, además de reducir la presión sobre los ecosistemas, también   permite el ahorro de bienes ambientales, como –por   ejemplo– las áreas de suelo que se destinan para la   operación de los rellenos sanitarios[267].  Así debe pasarse de una visión lineal del manejo del servicio hacia una   circular, o si se prefiere cíclica, que comprenda la posibilidad de que los   residuos reingresen de nuevo a la cadena productiva, a través –entre otras– del   reciclaje o la reutilización, esto es, que se permita su aprovechamiento.    

3.4.3.6. En   atención a la relevancia de este nuevo paradigma cíclico del manejo de los   residuos sólidos, en el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994[268] se define al servicio   público domiciliario de aseo como aquel “(…) servicio de recolección   municipal de residuos, principalmente sólidos”, e incluye como actividad   complementaria el “transporte, tratamiento y aprovechamiento”[269]. A su turno, este   servicio se reglamentó por el Decreto 2981 de 2013[270], salvo en lo   concerniente a la actividad de disposición final[271] y a la   gestión de residuos peligrosos[272].    

Para los efectos de esta   providencia y teniendo en cuenta que los demandantes son recicladores, resulta   fundamental ahondar en el artículo segundo del referido decreto en el que se   define el concepto de aprovechamiento, respecto del cual se señala que   consiste en “la actividad complementaria del servicio   público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables separados   en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo hasta la estación de   clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como   su clasificación y pesaje”[275]. De esta manera, son residuos sólidos aprovechables, aquellos que,   independientemente de la materia, objeto, sustancia o elemento sólido, “(…)   no tiene valor de uso para quien lo genere, pero (…) es susceptible de   aprovechamiento para la reincorporación a un proceso productivo”[276].    

El propósito del   manejo de dichos residuos, que se relaciona estrechamente con el desarrollo   teórico relativo a la sostenibilidad ambiental, es el de lograr la   racionalización del uso y consumo de las materias primas provenientes de los   recursos naturales; la recuperación de valores económicos y energéticos que se   hayan utilizado en los diferentes procesos productivos; la disminución del   consumo de energía en el desarrollo de tales procesos; el aumento de la vida   útil de los rellenos sanitarios, al reducir la cantidad de residuos a disponer   en ellos; la deducción del caudal y de la carga de contaminantes de lixiviados   que se generan en los rellenos; la disminución de los impactos ambientales,   tanto por demanda como por uso de materias primas, así como por su disposición   final; y por último, la garantía de la participación de los recicladores de   oficio en las actividades relacionadas con este servicio complementario[277], aspecto que como se   verá resulta relevante para los efectos de esta sentencia.    

Por lo anterior,   uno de los principios de la gestión integral de residuos sólidos es,   precisamente, el fomento al aprovechamiento, con miras a mitigar el   impacto ambiental sobre el entorno[278].    

3.4.3.7.   Siguiendo este hilo conductor, no cabe duda de que el municipio, como entidad   territorial fundamental en la división político-administrativa del Estado, tiene   obligaciones ambientales que se relacionan con el servicio público domiciliario   de aseo y, por sobre todo, con la gestión integral de los residuos sólidos. En   primer lugar, conforme con el artículo 5.1 de la mencionada Ley 142 de 1994[279], el municipio debe   asegurar que la prestación del servicio sea eficiente, por lo que al ser el   aprovechamiento un servicio complementario con tan importantes finalidades,   también ha de garantizarlo de la misma forma.    

En este sentido,   en segundo lugar, cabe señalar que en relación con la gestión integral de los   residuos, el Decreto 2981 de 2013 contempla, a partir del artículo 88, varios   elementos pertinentes para resolver el asunto bajo estudio, que se relacionan   directamente con obligaciones a cargo del municipio. Así, entre otras, le   compete al ente territorial elaborar un plan de gestión (PGIRS) que deberá   contener: (i) lineamientos estratégicos dirigidos a la reducción en el origen   –que incluye acciones orientadas a cambiar el consumo de bienes y servicios–,   (ii) una política de aprovechamiento, así como (iii) de disposición final de los   residuos que no puedan ser aprovechados[280].    

En desarrollo de   lo anterior, el municipio deberá incentivar procesos de separación en la fuente,   recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, definir y garantizar la   prestación del servicio público de aseo en el área de su territorio, y asegurar   que dicha prestación sea eficiente[281]. Empero, dentro de   este marco regulatorio, también tiene especial énfasis la inclusión de los   recicladores, los cuales deben ser tenidos en cuenta mediante la formalización   de su actividad a fin de que participen de manera organizada y coordinada en la   actividad del aprovechamiento, en virtud de la importante función ambiental que   acometen, al igual que por tratarse de sujetos de especial protección   constitucional.    

3.4.4.   Aspectos de la igualdad material: el reconocimiento de los recicladores como   sujetos de especial protección constitucional y las acciones afirmativas que de   ello se derivan    

3.4.4.1. Como fue   señalado en las consideraciones precedentes, según la jurisprudencia   constitucional, el ambiente debe ser comprendido a partir de la trilogía que lo   identifica como derecho, deber y principio. Ello se relaciona con el concepto de   Constitución Ecológica, regulación de carácter superior que tiene por objeto   establecer las condiciones básicas a través de las cuales se adelantan las   relaciones de los seres humanos y de los ecosistemas, y que propugna por la   conservación y la protección del entorno. En la Constitución Ecológica se   incluye el concepto de desarrollo sostenible, a partir del cual se entiende que   el uso y acceso a los recursos naturales debe realizarse de forma razonable,   previendo la posibilidad de que las generaciones futuras puedan satisfacer sus   necesidades. Por lo demás, ese mismo concepto no se limita a una protección   exclusiva del ambiente, pues debe armonizarse con las políticas de erradicación   de la pobreza y satisfacción de las necesidades humanas, lo que conduce al deber   de implementar modalidades de producción y consumo sostenibles.    

Una cuestión que   deviene del desarrollo sostenible, es la necesidad actual de realizar un manejo   adecuado de los residuos sólidos, que a su vez incida en la posibilidad de las   generaciones futuras de disfrutar del ambiente. De donde surgen deberes de los   municipios atinentes a la planeación y al manejo de las situaciones que generen   degradación ambiental, así como a la previsión de medidas que permitan   satisfacer las necesidades de la población, con énfasis en los sujetos de   especial protección constitucional. Por ello, como ya se dijo, en el caso del   tratamiento de los residuos sólidos debe superarse la perspectiva lineal en su   empleo, para –en su lugar– preferir el desarrollo de políticas cíclicas, en los   que dichos bienes sean aprovechados, al tiempo que se garantiza una   participación efectiva de los sujetos que se desempeñan como recuperadores. Esto   último se relaciona con la igualdad material y las acciones afirmativas, aspecto   que será abordado a continuación.    

3.4.4.2. Al   respecto, es preciso recordar que el artículo 1º de la Constitución   define a la República de Colombia como un Estado Social de Derecho que, entre   otras, se funda “en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y [en] la   solidaridad de las personas que la integran (…)”. Como fue reiterado por   esta Corporación en la Sentencia T-772 de 2003[282], tal fórmula se   constituye en “un principio cardinal de nuestro ordenamiento constitucional,   que le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos específicos a la   organización estatal en su conjunto, y que resulta –en consecuencia– vinculante   para las autoridades (…)”. Dentro de sus finalidades se encuentra la   garantía de un orden político, económico y social justo, que –además de fundarse   intrínsecamente en la dignidad humana– reconozca las circunstancias de exclusión   en las que pueda estar un determinado colectivo, con miras a adoptar políticas   para permitan que dichas situaciones sean superadas.     

En este orden de ideas, el inciso   2 del artículo 13 de la Constitución reconoce la existencia de circunstancias   fácticas que inciden negativamente en el goce efectivo de los derechos de todas   las personas, superando la tradicional visión de la igualdad ante la ley, para   admitir la existencia de grupos discriminados o marginados –también denominados  desventajados[283]–  frente a los cuales deben adoptarse medidas (en especial de contenido   material) que permitan asegurar el ejercicio efectivo de los bienes jurídicos   fundamentales en igualdad de condiciones con el resto de la población.    

3.4.4.3. Lo   anterior responde al componente de igualdad material, recogido             –como ya se dijo– en el inciso 2 del artículo 13 de la Carta, en los siguientes   términos: “(…) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea   real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o   marginados”. Ello no significa que la igualdad ante la ley, entendida como   igualdad formal, no sea también un valor preponderante en el ordenamiento   jurídico, ya que, por el contrario, también fue expresamente regulada en el   inciso 1 del mencionado artículo[284].   Simplemente se trata del reconocimiento de que para que exista un efectivo goce   de los derechos y, por dicha vía, la materialización de los fines del Estado,   entre los que se halla “servir a la comunidad, promover la prosperidad   general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución”[285],   se hace necesaria la implementación de medidas efectivas que incidan y   contrarresten las situaciones de discriminación o marginación existentes.    

3.4.4.4.   Ahora bien, para los efectos de esta sentencia, resulta esencial ahondar en la   primera noción de igualdad mencionada, pues en ella se sustentan, como será   desarrollado más adelante, las medidas destinadas a morigerar o superar las   condiciones de desventaja de ciertos grupos sociales. De allí que, retomando la   idea relativa al reconocimiento de circunstancias fácticas que inciden en el   goce efectivo de los derechos, en el artículo previamente mencionado, se   enumeraron algunos criterios que han permitido la discriminación sobre ciertos   colectivos, como lo son, el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la   lengua, la religión y la opinión política o filosófica[286].    

Con todo, el hecho de que solo se   enuncien algunos de los móviles que han sustentado discriminaciones o tratos   desiguales injustificados, no implica la imposibilidad de que existan otros o   que incluso, en el futuro, puedan llegar a generarse situaciones proscritas por   el derecho, en virtud de los cambios sociales. Por ello, el Constituyente se   refirió expresamente y de manera genérica, a personas que por su condición   económica, física o mental, se hallan en una situación de debilidad manifiesta y   que, por lo mismo, son beneficiarios de medidas para alcanzar la igualdad   material[287].    

3.4.4.5.   Frente a estos sujetos, es decir, aquellos que no son expresamente mencionados   en la Carta como beneficiarios de medidas que incidan en las situaciones de   desigualdad, la Corte ha utilizado varios elementos que permiten su   identificación. Así, en la Sentencia C-741 de 2003[288],   se indicó que:    

“De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, y tan solo   a manera de ejemplo, un grupo marginado puede estar compuesto por (i) personas   que por su condición económica, física o mental, se hallan en circunstancias de   debilidad manifiesta[289];   (ii) personas que en razón de la situación desventajosa en la que se encuentran,   suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos   fundamentales[290];   (iii) diminuidos (sic) físicos, sensoriales y psíquicos que son objeto de   aislamiento, estigmatización, maltrato, incomprensión o discriminación lo cual   conduce a su marginamiento[291];   (iv) población en situación de extrema pobreza, o en condiciones de manifiesta   injusticia material y vulneración de la dignidad humana[292]; o (v) un   grupo de la población que no está en capacidad de participar del debate público   y que, por lo tanto, no tiene voz propia en la adopción de las decisiones   políticas que lo afectan[293].   Así, el concepto de grupo marginado es más amplio que el de grupo discriminado.   Comprende no solo a personas que han sido colocadas en una situación de   desventaja por decisiones estatales, políticas públicas o prejuicios sociales,   sino además a quienes dadas las condiciones reales en que viven, sin importar la   causa, están en una situación de exclusión social, no se han incorporado a las   actividades económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están en la   imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada”.    

3.4.4.6.  Como se   observa, todas las anteriores circunstancias hacen referencia a condiciones que   de una u otra manera implican una condición de desventaja de las personas frente   al resto de la sociedad. Supuesto que ha sido admitido por esta Corporación en   el caso de los recicladores, al categorizarlos como sujetos de especial   protección constitucional, a partir de la mencionada providencia y de otras como   la Sentencia T-291 de 2009[294],   en donde se indicó que pertenecen a este grupo por la situación en que   sobreviven, dado que la informalidad del mercado de las basuras y las   condiciones en que laboran, que no son ajenas a estigmatizaciones[295], conllevan mayores   riesgos de padecer enfermedades, lo que los ha convertido en víctimas de la   violencia, del trabajo infantil, de la desnutrición o del analfabetismo[296], entre otros[297].    

3.4.4.7.  Estos   aspectos fueron reiterados en el Auto 268 de 2010, con miras a enfatizar que se   trata de personas que hacen parte de grupos desventajados[298]. Sin embargo, en dicha   providencia, tal reconocimiento no sólo se ligó a la situación de marginación en   la que tradicionalmente sobreviven, sino a otro criterio material muy relevante   para el presente asunto: la labor ambiental que acometen y los beneficios   sociales que de ella se derivan, sobre todo ante el desafío que se desprende de   la acelerada concentración de población en centros urbanos, al igual que del   crecimiento del consumo y los ineludibles impactos que de ello se derivan.    

Por lo anterior, en el mencionado   Auto, la Corte enfatizó que la labor que acometen los recicladores conlleva   beneficios para la sociedad en su conjunto, ya que inciden positivamente en el   aprovechamiento de los residuos sólidos. Así, a mayor uso de tales remanentes,   menor cantidad habrá de ser objeto de técnicas para su disposición final; cosa   que se hace en un relleno sanitario, con las dificultades y consecuencias   ambientales mencionadas en las considera-ciones precedentes. Esto permite, por   lo mismo, prolongar la vida útil de dichos rellenos como solución para el   saneamiento ambiental. Además, la selección de los residuos potencialmente   aprovechables, también mitiga la necesidad de acudir directamente al entorno   para obtener materias primas, con lo cual se genera una evidente disminución del   impacto ambiental de actividades productivas[299].    

En este sentido, como propósitos   de esta actividad, los cuales hacen parte del servicio público domiciliario de   aseo[300],   el Decreto 2981 de 2013 contempla los siguientes: “(…) 1. Racionalizar el uso   y consumo de las materias primas provenientes de los recursos naturales; 2.   Recuperar valores económicos y energéticos que hayan sido utilizados en los   diferentes procesos productivos; 3. Disminuir el consumo de energía en los   procesos productivos que utilizan materiales reciclados; 4. Aumentar la vida   útil de los rellenos sanitarios al reducir la cantidad de residuos a disponer   finalmente en forma adecuada; 5. Reducir el caudal y la carga contaminante de   lixiviados en el relleno sanitario, especialmente cuando se aprovechan residuos   orgánicos; 6. Disminuir los impactos ambientales, tanto por demanda y uso de   materias primas como por los procesos de disposición final; [y] 7. Garantizar la   participación de los recicladores de oficio, en las actividades de recuperación   y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente estas actividades y   mejorar sus condiciones de vida”[301].    

3.4.4.8. Como   deriva de lo expuesto, se trata entonces de una actividad que propende   por la conservación y que, conforme con lo señalado respecto de la Constitución   Ecológica, ha de ser incentivada por el Estado, máxime si –como se verá– a   través de ella puede incidirse positivamente en la situación en que se hallan   sujetos de especial protección constitucional, que han de ser protegidos   conforme a la cláusula de erradicación de las injusticias presentes. De allí   que, su participación en el aprovechamiento –que de facto sucede– puede ser   promovida para morigerar las situaciones que no permiten el disfrute de sus   derechos en igualdad de condiciones al resto de la sociedad.    

Comoquiera que, al menos, en estos   sentidos, la actividad que ejercen los recicladores favorece a la sociedad,   desde este punto de vista resulta necesario asumir que su protección a su vez   conlleva beneficios para el colectivo, ya que inciden positivamente en la   protección y conservación del ambiente, pues su rol repercute de forma directa   en el impacto ambiental del ciclo productivo de una sociedad de consumo[302]. De   hecho, la importancia de su labor también fue contemplada por el legislador en   la Ley 511 de 1999[303],   al disponer que el primero de marzo de todos los años es el día nacional del   reciclador y del reciclaje, por lo que le compete a las entidades públicas   “adoptar las medidas administrativas adecuadas para la celebración” de dicho   día, “en concordancia con la importancia de estas personas, [sus] empresas y   organizaciones”[304].   Vale la pena mencionar que uno de los artículos de esta ley incluso contempló   “la condecoración del Reciclador”, que ha de otorgarse “a la persona   natural o jurídica que más se haya distinguido por desarrollar actividades en el   proceso de recuperación de residuos reciclables para su posterior tratamiento o   aprovechamiento”[305].    

3.4.4.9.   Ahora bien, como fue señalado en líneas precedentes, estos reconocimientos en   ciertas ocasiones contrastan con la situación de marginación en la que   sobreviven y que ha sido abordada por la jurisprudencia de la Corte[306].   En este contexto, por ejemplo, uno de los aspectos que se desarrollaron en los   Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, además de la violencia que han padecido o a las   enfermedades a las que se hallan expuestos, fue la situación de desequilibrio   económico a la que se enfrentan. Al respecto, en la primera providencia se   indicó que:    

“En cuanto a   las condiciones laborales en las cuales realizan su trabajo, existen estudios   que plantean que se trata de una población explotada. Esto, por cuanto, de los   millones de dólares que produce el negocio del reciclaje al año, a ellos sólo   les corresponde un pequeño monto. Según Martín Medina, asesor del Banco Mundial   en temas de residuos sólidos y de reciclaje, a los recicladores se les paga el   5% de lo que genera la industria. Esto, entre otras razones, por los monopolios   de quienes compran los residuos sólidos recuperados o aprovechados bajo esta   modalidad[307].   Sumado a lo anterior, se ven expuestos a la llamada privatización de la basura,   dejándolos a la suerte del mercado, ignorando el lugar tradicional que han   ocupado en este proceso. En muchos de estos casos, se ha intentado removerlos de   la labor que venían desempeñando, atentando contra la posibilidad de que generen   ingresos por su cuenta y amenazando, por lo mismo, su subsistencia[308]”.    

3.4.4.10.   En suma, no cabe duda de que los recicladores son sujetos de especial protección   constitucional, por las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran y por   las situaciones bajo las cuales ejercen su actividad, sin desconocer la   importancia ambiental de su labor que beneficia al colectivo en general, así   como a las generaciones futuras. Lo anterior es relevante, pues como se verá a   continuación, dicha condición genera consecuencias frente a dos postulados de la   cláusula general de igualdad. Así, por un lado, repercute en el derecho a no   ser discriminado, que de suyo también significa el derecho a no padecer un   empeoramiento de la situación en que sobreviven, salvo que se satisfagan   criterios de razonabilidad y de morigeración de los impactos adversos; y por lo   otro, los convierte en beneficiarios de las denominadas acciones afirmativas,   que tienen por finalidad incidir en las situaciones que generan las condiciones   de desventaja, con el objeto de que puedan gozar de los derechos de que son   titulares en igualdad de condiciones.    

3.4.5. Cláusula de igualdad,   acciones afirmativas, su tipología y algunos límites en la jurisprudencia   constitucional    

3.4.5.1. Como se indicó con   anterioridad, en la Constitución se admite la existencia de situaciones que han   de ser efectivamente mitigadas, para que el goce de los derechos y libertades   pueda ser ejercido de igual forma por todas las personas. De ello se   deriva, siguiendo los mandatos genéricos enunciados en el artículo 2 de la   Constitución, así como en los artículos 13, 334[309] y366[310],  una cláusula   de igualdad, que implica dos esferas: una positiva de actuación y otra   negativa de abstención, que generan cargas para el Estado y, en ciertos casos,   para los particulares[311].   Sobre este punto, en la Sentencia T-291 de 2009[312],   la Corte manifestó que:    

“[La igualdad]  en un Estado social de derecho, se expresa en una doble   dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de tratos   discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato de   intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones   tendientes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan   dichos grupos (mandato de intervención)”.    

En este orden de   ideas, el primer tipo de acciones, esto es, las de abstención, responden a  la prohibición de causar situaciones de discriminación o ahondar en aquellas   existentes[313],   ya sea de manera directa o indirecta; mientras que las del   segundo tipo, o lo que es lo mismo, las positivas, desempeñan un papel   preponderante las acciones afirmativas que son, básicamente, medidas o políticas   orientadas a incidir en las situaciones que atenta contra la igualdad material,   ya sea reduciéndolas o eliminándolas[314].    

3.4.5.2. Las acciones afirmativas  –según lo ha señalado la jurisprudencia– deben ser comprendidas   como cargas sociales constitucionalmente exigibles, que han de operar frente a   situaciones materiales de exclusión, cuyo objeto es incidir en los factores que   generan las situaciones de marginalidad que aquejan a los grupos de especial   protección constitucional[315].   Esto implica que las acciones afirmativas deben ser dinámicas y efectivas, al   igual que concordar con la situación material sobre la que pretenden incidir,   teniendo un alcance temporal limitado a la materialización de su finalidad. Al   respecto, vale la pena señalar que existe un principio de   independencia de la acción afirmativa que supone, conforme a la   jurisprudencia, que “la eficiencia de la medida depende únicamente del   estudio detallado que se hizo de la realidad en el momento de conformación de la   política y no de la relación con el ordenamiento y el sistema formal de derecho” [316].    

3.4.5.3. Con   todo, es importante señalar que no por el hecho de que se busque morigerar una   situación que produce desventajas para ciertos grupos, las acciones afirmativas   son automáticamente constitucionales. Por el contrario, ellas han de ser   proporcionales, razonables e idóneas para cumplir materialmente con la finalidad   que se proponen, ya que también pueden conllevar afectaciones a derechos de   terceros, al momento de tratar de impactar en la remoción de los obstáculos que   generan desigualdades.    

Así las cosas, es   necesario indicar que uno de los parámetros de análisis de la constitucionalidad   de las acciones afirmativas surge, precisamente, de la posibilidad que se deriva   de tal afectación, lo que implica que el grado de acción de cada medida debe ser   en sí misma considerado en lo que respecta a sus efectos. En consecuencia, a   mayor afectación posible, más estricto deberá ser el análisis sobre la   proporcionalidad y racionalidad de la medida; a contrario sensu, a menor   incidencia en los derechos de terceros, el examen en torno a estos últimos   puntos deberá ser más laxo[317].    

A partir de lo   anterior, resulta relevante señalar que la jurisprudencia de esta Corporación ha   indicado la existencia de al menos tres tipos de acciones afirmativas   diferenciadas por su objeto. Tales tipos, en términos de la Sentencia T-500 de   2002[318],   son los siguientes:    

“(…) Acciones de concientización. Son aquellas   encaminadas a la formación y orientación en un determinado auditorio, así como a   la sensibilización en torno a un problema. Campañas publicitarias, de formación   y capacitación, son algunas de estas medidas (…). Acciones de promoción.   Dirigidas, como su nombre lo indica, a impulsar la igualdad a través de   incentivos como becas, exenciones tributarias, estímulos, etc., que vinculan no   sólo al sujeto, sino que generan una expectativa en favor de quien adelante la   acción deseada. La protección a la maternidad se encuentra en esta categoría (…)   [y, finalmente] Acciones de discriminación inversa. Hacen parte de esta   clasificación las medidas que establecen prerrogativas a favor de ciertos grupos   históricamente discriminados y donde, por lo mismo, se utilizan criterios de   diferenciación considerados como “sospechosos” o “potencialmente   discriminatorios” (la raza, el sexo, la religión, entre otros) o de aquellos   prohibidos expresamente en los textos constitucionales. Se predica la   discriminación inversa (también llamada discriminación positiva), precisamente   por la utilización de estos criterios con carácter definitorio en pro de quien   tradicionalmente ha sido discriminado. Las medidas que favorecen el acceso a un   empleo (leyes de cuotas), la promoción en un cargo o el ingreso a centros   educativos dependiendo del género o de la raza, ejemplifican claramente esta   modalidad de acciones afirmativas” (subrayas fuera del original).    

3.4.5.4. Como se observa, las   acciones afirmativas cobijan estos tres tipos de medidas, las cuales tienden a   operar de forma ascendente, a partir de la posible afectación de los derechos de   terceros como los límites de su uso. De allí que, las acciones de   concientización tendrían una incidencia leve, mientras que las de discriminación   inversa tendrían una afectación mayor y, por lo mismo, ante ellas se aplicaría   un test de proporcionalidad más riguroso y estricto.    

3.4.5.5. Con todo, existen otras   variables diferentes a la afectación de derechos de terceros implementados por   este Tribunal. Así, otro parámetro desarrollado en la jurisprudencia de esta   Corporación para analizar la constitucionalidad de una acción afirmativa, en   especial en las providencias que se profirieron en virtud de los incidentes de   cumplimiento iniciados en relación con la sentencia T-724 de 2003[319],   se halla en la medida en sí misma considerada.    

En efecto, se trata del impacto de   la medida, que comprende su eficacia para morigerar la situación que la   sustenta, esto es, la incidencia en los factores que generan la desventaja de   determinado grupo en relación con los otros; lo que de suyo supone una correlación entre el contexto social y los fines que se pretenden   realizar, conforme con el mencionado principio de independencia. Lo   anterior surge, en primer lugar, de una de las características de las acciones   afirmativas, al ser previstas como cargas sociales que tienen por objeto   remover, solucionar o incidir positivamente en los obstáculos que configuran las   hipótesis de marginación. Por ello, han de contar con el impacto para realmente   modificar dichas condiciones, teniendo en cuenta su alcance temporal que impide   su consagración como un privilegio perenne que se torne en una carga para la   sociedad que no genere ningún efecto sobre los referidos factores.    

Finalmente, en tercer lugar, la   Corte también ha indicado que en tratándose de políticas públicas como   manifestaciones de acciones afirmativas, ellas pueden ser progresivas, sin que   pierdan su legitimidad[321].   Sin embargo, tal condición no puede acarrear un estancamiento perpetuo o   status quo, que termine volviéndolas ineficaces. Por ello, en la citada   Sentencia T-291 de 2009, se señaló que:     

“(…) Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha precisado tres   condiciones básicas, a la luz de la Constitución Política, que debe observar   toda política pública orientada a garantizar un derecho constitucional: (i) que   la política efectivamente exista; (ii) que la finalidad de la política pública   debe tener como prioridad garantizar el goce efectivo del derecho; y (iii) que   los procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de la   política pública permitan la participación democrática. [Además] no puede   tratarse de una política pública tan sólo simbólica, que no esté acompañada de   acciones reales y concretas.[322]  En esta medida, se viola la Constitución cuando existe un plan o un programa,   pero se constata que (i) sólo está escrito y no ha sido iniciada su ejecución o   (ii) que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien sea porque no   es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los titulares del   derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido indefinidamente, o   durante un período de tiempo irrazonable[323]”.    

3.4.5.6. En este orden de ideas,   en el caso de los recicladores, no hay duda sobre la obligación estatal de   contemplar acciones afirmativas a su favor, las cuales, como ya se dijo, deben   tener la potencialidad de solventar los efectos que han sufrido como   consecuencia de su marginación, reconociendo que su alcance debe ser temporal.   Lo anterior, valga la pena resaltar, no excluye la posibilidad de que se adopten   acciones simbólicas, que formarían parte de las mencionadas medidas de   concientización, bajo la lógica de que tengan un impacto real y no terminen   desconociendo derechos de terceros.    

3.4.5.7. Además de lo anterior, el   ordenamiento jurídico también ha establecido algunos parámetros para determinar   la viabilidad constitucional de las acciones afirmativas. Uno de ellos es la   participación real de los grupos beneficiados tanto en la elaboración de los   Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), como en las actividades   de recuperación y aprovechamiento. En este sentido, el artículo 88 del Decreto   2981 de 2013, que precisamente regula la obligación de los distritos y   municipios de elaborar, implementar y actualizar dichos plantes, establece que   éstos, además de incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las   acciones afirmativas a favor de esta población, deberán “garantizar [su]   participación (…) en [su] formulación, implementación y actualización”[324].   Además, no puede obviarse que conforme con el citado decreto, una de las   finalidades esenciales del aprovechamiento es “(…) garantizar la   participación de los recicladores de oficio, en las actividades de recuperación   y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente estas actividades y   mejorar sus condiciones de vida”[325].    

3.4.5.8.   Finalmente, vale la pena resaltar que en cuanto a la participación en la   actividad de aprovechamiento, la citada Sentencia T-291 de 2009 también fue   enfática en indicar que no podía “ser estimulada buscando sólo   su incorporación como empleados sino que debe contemplar la posibilidad de que   puedan continuar su desempeño como empresarios de la basura (…)”. Por ello,   en el Auto 268 de 2010, uno de los parámetros que se utilizó para establecer si   se habían cumplido o no con las órdenes dadas en la Sentencia T-724 de 2003 fue,   precisamente, el de verificar si se favorecían formas asociativas de esta   población, que superaran la vinculación laboral de las personas, para, en   cambio, impulsar y apoyar procesos de consolidación de los recicladores como   empresarios de las basuras[326].   Aspecto que resulta lógico, si se tiene en cuenta que, como se verá más   adelante, se tiende hacia dos finalidades: el trabajo y su reconocimiento como   empresarios.    

3.4.6. Características de las   acciones afirmativas para la población recicladora según la jurisprudencia   constitucional: trabajo y acceso cierto y seguro a los residuos    

3.4.6.1. De acuerdo con lo   expuesto, existen múltiples posibilidades de acciones afirmativas que pueden   favorecer a los recicladores, ya sean de concientización, promoción o de   discriminación positiva. Sin embargo, para los efectos de esta sentencia y en   atención al conflicto puesto a consideración, cabe señalar que conforme con la   jurisprudencia y la normatividad vigente, hay algunas acciones específicas para   esta población, que se relacionan con la posibilidad de desempeñar su labor,   para lo cual se requiere el acceso al objeto de su trabajo, esto es, los   residuos sólidos potencialmente aprovechables, y de los beneficios ambientales   que de ellos se derivan[327].    

3.4.6.2. En materia   económica, la Constitución parte de un tríptico sustentado en la propiedad[328],   la libertad de empresa[329]  y el trabajo[330].   Para los fines de esta sentencia, la Sala destaca que, en cuanto a la empresa,   se impone a su cargo no sólo el cumplimiento de una función social sino también   ecológica, al mismo tiempo en que se le otorga el rol de constituir la base del   desarrollo. Para ello, por ejemplo, el inciso 3 del artículo 333 determina que   “[e]l Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el   desarrollo empresarial”. Lo cual se ajusta a las   competencias que la propia Carta le otorga al Estado, con respecto a las   atribuciones de dirección en la economía, al señalar que su fin no puede ser   distinto, al de conseguir  “el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, [así como]   la distribución equitativa de las oportunidades y de los beneficios del   desarrollo y la preservación de un ambiente sano”[331].    

Obsérvese como en la labor que   desempeñan los recicladores se encuentran presentes los elementos de   distribución de las oportunidades, beneficio del desarrollo y preservación del   ambiente, los cuales se deben armonizar con lo dispuesto en el artículo 25 del   Texto Superior, conforme al cual: “el trabajo es un derecho y una obligación   social y goza, en todas sus modalidades, de especial protección del Estado (…)”[332].   De allí que el sistema constitucional colombiano no sólo ampare el trabajo   subordinado, sino todas las formas legítimas a través de las cuales se pueden   desarrollar las aptitudes físicas, técnicas o profesionales de una persona,   incluso cuando se trata de procesos vinculados con la generación de empresas.    

A este respecto, en el Auto 275 de   2011 se indicó que “a la luz del ordenamiento colombiano, existe una relación   entre libertad individual y escogencia de profesión u oficio. Es más, el   constituyente consagró en el artículo 334 la intervención del Estado en la   economía precisamente para conseguir “(…) la distribución de las oportunidades y   los beneficios del desarrollo (…)”. Asunto que, para este caso (…) implica el   mejoramiento de las condiciones en las que un grupo social excluido se ha   desempeñado, que –por lo demás– acarrea ingentes beneficios ambientales para el   resto del colectivo”.    

3.4.6.3. De hecho, como ya   se dijo, uno de los parámetros que delimita el Decreto 2981 de 2013, en lo que a   las acciones afirmativas se refiere es, precisamente, el de asegurar la   participación de la población de recicladores en la prestación de la actividad   de aprovechamiento, que se entiende como complementaria en la prestación del   servicio público domiciliario de aseo. En efecto, conforme al numeral 9 del   artículo 96 del mencionado decreto, es una obligación de los municipios y   distritos: “Formalizar la población recicladora de oficio, para que   participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio   público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento (…)”[333].   A lo cual se suma lo contemplado en el numeral 7º del artículo 82 del mismo   decreto, que fija como uno de los propósitos principales del aprovechamiento, el   de “garantizar la participación de los recicladores de oficio, en las   actividades de recuperación y aprovechamiento, con el fin de consolidar   productivamente estas actividades y mejorar sus condiciones de vida”[334](subrayas fuera del   original). De lo anterior se evidencia que esta normatividad contempla como   obligación para el Estado, asegurar que los recicladores puedan trabajar en lo   que saben hacer, esto es, el manejo de residuos sólidos potencialmente   aprovechables[335],   lo que no excluye el deber que igualmente le asiste al Estado de incidir   positivamente en los procesos destinados a su formalización.    

En este orden de ideas, como se   señaló anteriormente, el impacto que tienen las acciones afirmativas ha sido   utilizado por este Tribunal para determinar si ellas se ajustan o no a los   parámetros constitucionales. Este elemento, es decir, su idoneidad para generar   cambios en las situaciones que causan que ciertos grupos se hallen en   situaciones de desventaja, también ha sido tenida en cuenta en el diseño de   medidas sobre la actividad que saben desempeñar los recicladores. En este   sentido, en el Auto 275 de 2011 se indicó que, respecto “(…) a su eficacia,   (…) es necesaria enfatizar que las acciones positivas deben propender por   promover las calidades de los miembros del grupo beneficiado de las mismas”.   Se trata entonces de medidas que han de estar dirigidas a fomentar las   potencialidades de la persona.       

3.4.6.4. Ahora bien, el   fortalecimiento que el Estado debe dar a las organizaciones solidarias, así como   el estímulo que tiene que brindar al desarrollo empresarial –que como se   desprende del numeral 7 del artículo 83 previamente citado se relaciona con la   consolidación productiva de este grupo poblacional–, ha de ligarse con la   importancia que el aprovechamiento conlleva para el colectivo, para quien –el   saber acumulado por los recicladores a lo largo de años de desempeño de su   labor– resulta un bien a resguardar y promover. Por lo anterior, “las   acciones afirmativas se oponen, en su esencia, a estrategias que podrían ser   catalogadas como asistencialistas. Por el contrario, buscan que se generen   incentivos a las posibilidades de elección de las personas, distribuyendo las   riquezas y los beneficios de la producción. Son, entonces, fomentos a las   potencialidades de los individuos. Es sobre lo anterior, precisamente, sobre lo   que se sustenta su eficacia, que –para el caso de los recicladores– implica el   acceso y la permanencia en el mercado, para que se promueva la competitividad   social, y puedan labrar su destino conforme a la libre elección y a la dignidad   humana”[336].    

3.4.6.5. Y es que el   trabajo es un medio necesario a través del cual se satisfacen necesidades como   el mínimo vital, al tiempo que se construye una personalidad y se logra realizar   la dignidad humana. En este sentido, en la Sentencia C-793 de 2009[337]  se indicó que: “[e]l trabajo como principio fundante   del Estado Social de Derecho, implica  la intervención del Estado en la   economía, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las   personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los   bienes y servicios básicos (artículo 334 inciso 2 C.P.). En este sentido el   derecho al trabajo se encuentra en íntima conexión con la dignidad humana,   puesto que es el medio a través del cual la persona puede satisfacer sus   necesidades vitales y desarrollarse de manera autónoma, razón por la cual es   objeto de especial protección constitucional (artículos 25 y 53 C.P.)”.    

3.4.6.6.   La jurisprudencia también ha enfatizado que la acción afirmativa no supone   necesariamente el trabajo subordinado. Por el contrario, se ha hecho énfasis en   que los recicladores son empresarios y que, como tal, dentro de la lógica de   consolidación productiva que contempla el numeral 7 del artículo 83 del Decreto   2981 de 2013, han de ser beneficiarios de talas medidas. En este sentido, en la   Sentencia T-291 de 2009[338],   se expuso que “(…) no se debe olvidar que los recicladores, así fuera de   manera informal, [actúan] como empresarios, de manera que una alternativa   adecuada, más que convertirlos en empleados de las grandes empresas de   reciclaje, es permitirles un espacio para que puedan seguir actuando como   empresarios, promoviendo su capacidad organizativa y fortaleciendo sus   capacidades y oportunidades para ejercer adecuadamente la actividad que venían   desarrollando a través del tiempo”.    

Con todo, también   se ha señalado que en caso de establecerse acciones afirmativas que impliquen   obligaciones para los recicladores, debe tenerse en cuenta la posibilidad real   de que éstos las puedan asumir. En este sentido, uno de los aspectos que se   examinó en el Auto 275 de 2011, al momento de declarar el incumplimiento de lo   dispuesto en la Sentencia T-724 de 2003, fue el siguiente:“(…)  el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro que   el que la operación del servicio público complementario de aprovechamiento esté   en cabeza de sus destinatarios naturales –los recicladores–, este podría ser   tenido en principio como una formal acción afirmativa. Sin embargo, la eficacia   de la medida radica en que este grupo se encuentre materialmente preparado para   asumir la operación del servicio. De lo contrario, este cambio de paradigma no   tendría ninguna repercusión desde el punto de vista práctico, pues sin la   adecuada organización y logística este grupo marginal seguirá realizando su   labor sin que se aprecien cambios significativos (…)”.    

3.4.6.7. Por lo demás, como   ha sido ampliamente abordado hasta este punto y en relación con la cláusula   general de igualdad, los recicladores también son sujetos de especial protección   constitucional por las condiciones económicas en las que sobreviven, por lo que   la satisfacción de sus necesidades básicas, entre ellas la garantía de su mínimo   vital, se encuentra igualmente vinculado con el examen de las medidas a adoptar.   En este orden de ideas, vale la pena señalar que en relación con este tema, en   la Sentencia C-793 de 2009[339],   la Corte apuntó que:    

“(…) De acuerdo con la jurisprudencia, el derecho fundamental al mínimo   vital presenta una dimensión positiva y una negativa. La primera, alude a la   obligación subsidiaria que tiene el Estado de garantizar a todas las personas   ‘las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e   indispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradación o   aniquilamiento como ser humano’, cuando se encuentren en una situación en la que   no puedan acceder a ellas autónomamente. De allí surgen específicas obligaciones   de prestación para el Estado y para los particulares. En su dimensión negativa,   por su parte, el derecho fundamental al mínimo vital, ha dicho la Corte, ‘se   constituye en un límite o cota inferior que no puede ser traspasado por el   Estado, en materia de disposición de los recursos materiales que la persona   necesita para llevar una existencia digna.’    

Esta segunda dimensión del derecho se relaciona íntimamente con la   autonomía de la persona como presupuesto para una vida en condiciones de   dignidad, y con el carácter subsidiario que de allí se desprende para la arista   positiva del derecho al mínimo vital. De este modo, el Estado debe asegurar, en   primer lugar, las condiciones para que las personas, de manera autónoma, puedan   satisfacer sus requerimientos vitales y ello implica que, mientras no existan   razones imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de   manera que se comprometa esa posibilidad de las personas de asegurar por sí   mismas sus medios de subsistencia. // De este modo, el Estado no puede, para la   realización de los fines que le son propios, traspasar el límite inferior   constitucionalmente establecido para garantizar la supervivencia digna de la   persona. Por el contrario,  el Estado está obligado a procurar y a mantener   las condiciones materiales necesarias para que las personas puedan satisfacer   autónomamente sus requerimientos vitales, aun cuando ello, en ocasiones, pueda   entrar en conflicto con otros objetivos de la actividad estatal”.    

3.4.6.8. La satisfacción de   las necesidades básicas de las personas también fue contemplada en la Ley 136 de   1994[340],   la cual establece que la finalidad de los municipios, como entidad territorial   fundamental de la división político-administrativa del Estado, es el bienestar   general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población[341].   En este sentido, el artículo 3 contempla dentro de sus funciones, además de   generar alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo   económico, social y ambiental[342],   la “solución de las necesidades básicas insatisfechas de [sus] habitantes, en   lo que sea de su competencia, con especial énfasis en (…) sujetos de especial   protección constitucional”[343].   En este sentido, vale la pena indicar que el mejoramiento de la calidad de vida   también fue consagrado por el legislador en la Ley 1454 de 2011[344],   independientemente de la categoría de los municipios, de la siguiente manera:   “(…) la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los   habitantes, será parámetro para todas las políticas sociales”[345].    

3.4.6.9. Así las cosas,   según las consideraciones plasmadas en líneas precedentes, el desarrollo supone   la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de las personas, que en   esta providencia se relaciona con la posibilidad real de que los recicladores   puedan trabajar en la actividad comercial que por experiencia manejan, lo que ha   de ligarse con la cláusula de superación de la pobreza. En efecto, no sobra   insistir que según fue establecido en la Declaración de Rio sobre el Medio   Ambiente y el Desarrollo, la erradicación de la pobreza es una tarea esencial   para alcanzar tal tipo de desarrollo[346].   Por ello, en el Auto 275 de 2011, se afirmó que “(…) [s]er sujeto de especial   protección constitucional conlleva, por una parte, el derecho a no padecer   discriminaciones –siguiendo los postulados de la esfera de abstención del   principio de igualdad–. Lo cual implica también, de otra parte, la prerrogativa   de no padecer un empeoramiento de la situación en la que sobreviven, salvo que   se satisfagan los criterios de proporcionalidad, razonabilidad y morigeración de   los impactos adversos. Entonces, el Estado no puede generar situaciones que   desemboquen en un acrecentamiento de situaciones como la pobreza, que se liga   inexorablemente a la indebida satisfacción del mínimo vital”.    

Ahora bien, en cuanto a la   cláusula de erradicación de la pobreza, en la misma providencia se afirmó:   “[T]al calidad (…) repercute en los deberes del Estado atinentes a solventar las   desigualdades materiales, asunto que se concreta      –entre otras – a través de   las políticas públicas, siguiendo los postulados de la esfera de acción del   principio de igualdad. En efecto, es un deber del Estado alcanzar la igualdad de   oportunidades para todos y todas, la prosperidad general y el mejoramiento de la   calidad de vida. Esto se relaciona con la mentada cláusula de erradicación de la   pobreza, que por sobre todo conlleva la generación de posibilidades de trabajo   –que incluyen tanto la esfera del empleo como la generación de empresa– para los   habitantes del país (…)”.    

3.4.6.10. Finalmente, en lo   que al acceso cierto y seguro se refiere, condición sin la cual no podría   materializarse el trabajo de los recicladores y el empoderamiento como   empresarios, es lógico que, si las acciones afirmativas están relacionadas con   la labor que desarrollan, resulta esencial que puedan llegar físicamente y de   una manera segura a los bienes con los que trabajan. Esto se evidencia en el   propio Decreto 2981 de 2013, cuando describe elementos que deben contener los   Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). Así, el artículo 88   señala entre los lineamientos estratégicos la reducción de origen y el   aprovechamiento, que “implica el desarrollo de proyectos de aprovechamiento   de residuos para su incorporación en el ciclo productivo con viabilidad social,   económica y financiera que garantice ss sostenibilidad en el tiempo (…)”. De   igual manera, estos elementos han de corresponder con una lógica de   incorporación y fortalecimiento permanente y progresivo de las acciones   afirmativas a favor de esta población, lo cual, siguiendo el numeral 5º del   artículo 96 del citado Decreto, implican que en la adopción de los PGIRS se   fijen medidas para “(…) incentivar procesos de separación en la fuente,   recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos”[347].    

3.4.6.11. En suma, de   acuerdo con los mandatos de la igualdad material y dada su condición de sujetos   de especial protección constitucional, los recicladores son beneficiarios de   acciones afirmativas para superar las condiciones de marginación en las que   sobreviven. Estas medidas pueden ser de diferentes tipos, ya sea de   concientización, promoción o de discriminación positiva. No obstante, según la   jurisprudencia y la normatividad mencionada, existen algunas acciones   afirmativas específicas para los recicladores que devienen, precisamente, del   beneficio ambiental que acarrea su labor. Por ello, estas medidas deben   incentivar lo que saben hacer y evitar que se presenten desequilibrios en su   contra, promoviendo incluso su calidad de empresarios para que se consoliden   productivamente dentro de esta actividad. Se trata entonces de un fomento a sus   potencialidades para que satisfagan su derecho al mínimo vital y, en   consecuencia, sus necesidades básicas.    

Lo anterior, como se ha reiterado,   obedece a la cláusula general de igualdad y a sus facetas positiva y negativa.   Sin embargo, las acciones afirmativas también cuentan con límites. Para los   efectos de esta sentencia se mencionaron algunos, como son los derechos de   terceros, que inciden en el análisis de proporcionalidad y razonabilidad.   Igualmente, a pesar de que será abordado en el siguiente acápite con mayor   profundidad, no toda política adoptada puede considerarse una acción afirmativa   real. Para este análisis, la Corte ha fijado unos parámetros a través de los   cuales examina su impacto (o eficacia), para lograr cambios efectivos en las   situaciones que generan la marginación. Por lo demás, estas medidas deben   existir –así sean progresivas–, siempre que no se queden en un simple enunciado,   y además, deben contar con espacios de participación para los recicladores,   asegurando que se estructuren de acuerdo con la capacidad real que tengan para   asumir responsabilidades.    

3.4.7.   Parámetros de control del juez constitucional sobre las acciones afirmativas en   relación con la población de recicladores    

3.4.7.1. Como se   infiere del Decreto 2981 de 2013 y de las consideraciones precedentes, son las   autoridades administrativas las que –en principio– deben velar por la   configuración de acciones afirmativas a favor de la población de recicladores,   lo que no excluye que las mismas se puedan adelantar a partir de decisiones de   otras ramas del poder público, como la legislativa, al aprobar normas que en   ellas se dispongan.    

Sin embargo,   comoquiera que el Constituyente estableció que se promulgaba la Carta con el fin   de “(…) asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la   justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco   jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político económico   y social justo (…)”[348],   las actuaciones que adelanten estas autoridades han de obedecer a los parámetros   constitucionales previamente mencionados, so pena de someterse a los respectivos   correctivos jurisdiccio-nales.    

Con todo, según la referida   providencia, el juez también debe respetar ciertos parámetros, que se aplican   “ante la ausencia de los elementos señalados con anterioridad. Es decir, la   autoridad judicial deberá incidir en las medidas adoptadas por el Estado, si   éstas no cumplen un objetivo legítimo, no tienen como fundamento solventar una   situación de discriminación de un grupo poblacional concreto, y no cumplen con   la proporcionalidad y racionalidad que se predica de ellas. En otras palabras,   si se trata de actuaciones estatales que, a pesar de parecer, no son realmente   acciones afirmativas. Igualmente, el juez deberá analizar si son efectivas, pues   se trata de una carga para el resto del conglomerado social que sólo se legitima   si tiene la potencia de modificar el statu quo”.    

3.4.7.3.   En este sentido, es importante enfatizar que a la autoridad judicial no le está   dado decidir específicamente qué habrá de hacer la autoridad administrativa o   cómo tendrá que buscar la satisfacción de las obligaciones derivadas de los   mandatos de la igualdad material. Por lo anterior, en la Sentencia T-291 de 2009[349],   se indicó que: “la defensa de muchas de las facetas   prestacionales de un derecho constitucional requiere acciones variadas y   complejas por parte del Estado. [Por ello se] ha reconocido que les compete a   las autoridades constitucionalmente establecidas para tal labor, decidir cuáles   son las acciones y medidas necesarias para que se garantice el derecho del   accionante.[350]  Garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de   libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del   poder público y determina una de sus funciones principales en un Estado Social   de Derecho”. Sin embargo, “También ha señalado la   Corte que cuando el juez de tutela constata la violación de una faceta   prestacional de un derecho fundamental, debe protegerlo adoptando órdenes   encaminadas a garantizar su goce efectivo, pero que a su vez sean respetuosas   del proceso público de debate, decisión y ejecución de políticas, propio de una   democracia. Por tanto, no es su deber indicar a la autoridad responsable,   específicamente, cuáles han de ser las medidas adecuadas y necesarias para   garantizar el goce efectivo del derecho, pero sí debe adoptar las decisiones y   órdenes que aseguren que tales medidas sean adoptadas, promoviendo a la vez   la participación ciudadana”[351]  (subrayas fuera del original).    

3.4.7.4.   En este orden de ideas, para librar la tensión existente entre las competencias   de las autoridades administrativas al momento de fijar acciones afirmativas y   los poderes de control del juez constitucional, la Corte ha optado por   establecer algunos criterios de análisis que fueron contemplados en el Auto 268   de 2010[352],   en los siguientes términos:    

(i)       Las medidas adoptadas deben ser progresivas, lo cual implica que   deben incidir paulatinamente en el mejoramiento de la situación que padece el   grupo marginado mencionado, de manera que deben conllevar cambios frente al   statu quo. Así, las acciones afirmativas deben adecuarse a las circunstancias   del caso, pues no se trata de fórmulas pétreas que no tengan la potencia de   incidir en las condiciones que se pretenden cambiar.    

(ii)       Como quiera que toda acción afirmativa resulta temporal, debe tener la potencia   de generar  avances para alcanzar la igualdad real y efectiva. Por lo   mismo, el asistencialismo se opone a la esencia de este tipo de medidas que se   desprenden del deber de alcanzar la igualdad material y el goce efectivo de los   derechos para todos y todas. En ese orden, es posible que como resultado de una   política pública se incluyan medidas asistencialistas dirigidas a esta   población, aspecto que es bienvenido, pero tales medidas no pueden reemplazar   acciones afirmativas destinadas a alcanzar la igualdad material. Así las cosas,   la Corte no censura acciones asistencialistas dentro del Estado Social de   Derecho, pero enfatiza que no son estas el objeto de las acciones afirmativas.    

(iii)  Resulta   esencial determinar el grupo que se verá beneficiado por las acciones   afirmativas, en la medida que ello facilita el seguimiento de las medidas así   como su efectividad. De igual manera impide que tales beneficios sean percibidos   por personas ajenas al grupo objeto de protección.    

(iv)  En   este sentido, la acción afirmativa debe propender por favorecer al colectivo   específico, razón por la cual no debe estar destinada al beneficio de una   pequeña élite. Dicho colectivo específico no necesariamente tiene que estar   determinado en todos y cada uno de sus miembros, pues en ocasiones basta que lo   sea en los elementos esenciales que lo definen para permitir diseñar con   claridad la acción afirmativa.    

(v)       Resulta fundamental la participación material de los recicladores en las   actividades de recuperación y aprovechamiento de residuos, no sólo como   trabajadores sino como empresarios de las basuras, en que puedan emplear los   conocimientos que han adquirido a lo largo de los años y capitalizar los   beneficios ambientales que para la ciudad representa su actividad.    

(vi)    Resulta esencial el acceso seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente   aprovechables y, de ser posible, otorgar valor agregado a esta actividad de la   cual derivan su sustento, con el fin de fomentar la labor y consolidar su   accionar económico, mejorando su calidad de vida.    

(vii)                   Además, las acciones deben propender por beneficiar formas   asociativas de los recicladores, no como fin en sí mismo, sino como medio para   superar las condiciones de explotación y marginación que padecen tendiente a su   regularización, así como para prestar de manera organizada servicios   complementarios de aseo en calidad de “otros prestadores”.     

(viii)    Igualmente, a nivel constitucional, las medidas que sean adoptadas, además de   perseguir un objetivo legítimo, deben ser eficaces y temporales, deben incidir   en la solución de las situaciones de discriminación que sufren determinados   grupos concretos y cumplir con la proporcionalidad y racionalidad que de ellas   se predica, pues se trata de acciones que sin duda generan impactos en el resto   de la sociedad.    

3.4.7.5.   En suma, en principio, pese a que son las autoridades administrativas las   competentes para establecer y diseñar acciones afirmativas, ello no escapa al   control jurisdiccional que ha de ejercerse en un Estado Social de Derecho. Con   todo, para no invadir órbitas que no le corresponden, el juez no puede decir qué   o cómo habrán de desarrollarse las acciones afirmativas. Sin embargo, en la   jurisprudencia se han fijado ciertos parámetros que permiten analizar   constitucionalmente las políticas adoptadas con el fin de determinar si   efectivamente corresponden a acciones afirmativas reales. Estos parámetros serán   utilizados a continuación para resolver la cuestión puesta a consideración de   esta Sala.     

3.4.8.   Análisis del caso concreto correspondiente al segundo problema jurídico    

3.4.8.1.   Como ya se indicó en esta sentencia, esta Sala de Revisión encontró que la   primera pretensión planteada por los demandantes es improcedente, pues no se dan   las condiciones para que en sede constitucional se declare la existencia de un   contrato realidad o para disponer la orden de que los accionantes ingresen   nuevamente a la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del   municipio La Victoria, por las razones expuestas en el acápite 3.3 de esta   providencia. Por esta razón, el examen se detendrá en la segunda pretensión   planteada, que se relaciona con la adopción y el desarrollo de acciones   afirmativas a favor de la población de recicladores del citado ente territorial.    

3.4.8.2. Cabe   señalar que, como se indicó con anterioridad, frente a esta pretensión se cumple   con el principio de subsidiariedad, pues la acción de cumplimiento no resulta   idónea para resolver esta cuestión. Esto es así, porque el Decreto 2981 de 2013   no existía en el momento en el cual los actores acudieron al juez   constitucional, y de por medio lo que se encuentra es la salvaguarda del derecho   a la igualdad con las obligaciones que se derivan de mandatos subyacentes a   dicho criterio. Adicionalmente, la mentada acción no resulta idónea porque se   trata de personas que se hallan en un estado de debilidad manifiesta.    

Por lo demás, se   recuerda que en el asunto objeto de estudio se cumplen los demás criterios de   procedencia de la acción de tutela, como es la legitimación por activa y la   legitimación por pasiva, pero sólo frente al Municipio de la Victoria y la   empresa homónima. Finalmente, las circunstancias fácticas muestran que la   situación frente a la cual los actores reclaman la trasgresión de sus derechos   fundamentales continúa vigente, luego se cumple con el principio de inmediatez.     

3.4.8.3. En suma,   comoquiera que se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de amparo   constitucional mencionados en líneas precedentes, la Sala procederá a analizar   si las entidades demandadas conculcaron los derechos fundamentales de los   demandantes, al no disponer de acciones afirmativas que respondan de manera   integral y efectiva a su condición particular. Para ello, este Tribunal se   referirá a los componentes sociales y ecológicos que se evidencian en el acervo   probatorio y los comparará con los deberes que han de cumplirse a favor de la   población de recicladores, conforme con los criterios señalados en líneas   precedentes, que se aplicarán tanto al momento actual como al que se presentó   durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, sin desconocer   las decisiones que la CVC ha adoptado respecto de la protección al medio   ambiente.    

3.4.8.4. Como fue   señalado en los antecedentes de esta providencia, el municipio La Victoria   prestó durante varios años el servicio público de aseo de manera deficiente,   pues utilizaba un botadero a cielo abierto, con los ingentes problemas   ambientales que de ello se derivan. En dicho botadero trabajaba un grupo de   recicladores, que derivaban su sustento principalmente de la comercialización   del material recuperado y que, al parecer, no tenían ningún vínculo jurídico con   la administración.    

A partir del año   2003 fue impulsado un convenio interinstitucional entre el citado ente   territorial, la CVC y la Corporación Suma Hisca de Bogotá, para formular e   implementar un plan de gestión integral de residuos[353], por virtud del cual   se construyó la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS). Sin   embargo, la situación ambiental del municipio no mejoró y la planta presentó   deficiencias en su manejo. Lo anterior se desprende, por ejemplo, del estudio   elaborado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el año   2008, según el cual los recicladores que recuperaban materiales dentro de la   planta, ingresaban a ella sin que tuviesen definida su situación jurídica y sin   contar con ningún tipo de seguridad social, industrial u ocupacional, al parecer   con la finalidad de reducir los costos de operación. En dichos condiciones se   les permitía a los recicladores recuperar los residuos, a cargo únicamente de   enterrar lo inservible[354].   Por su parte, en sus informes, la CVC enfatizó en la ausencia de manejo técnico   de los residuos sólidos que se encontraban en la planta[355].    

Es claro que para   ese entonces el municipio incumplía con las obligaciones derivadas del   desarrollo sostenible, como fueron expuestas en esta providencia, pues el   saneamiento ambiental era deficiente y, además, generaba una situación en la   cual los recicladores no podían acceder de manera cierta y segura a los residuos   sólidos. Aunado a lo anterior, tampoco existía una definición sobre su situación   jurídica, que permitiese tener certeza sobre la forma como se remuneraba su   trabajo, lo cual condujo a una desprotección en términos de seguridad social,   industrial y ocupacional. En este sentido, esta población se hallaba en una   situación de indefensión, ya que el ente territorial recibía beneficios por la   gestión a su cargo, sin reconocer su condición de sujetos de especial   protección.    

En principio,   este proceso se compagina con algunos aspectos tratados en las consideraciones   generales de esta providencia, ya que es claro que existió planeación por parte   del ente municipal y de la empresa demandada, para manejar una compleja   situación ambiental con repercusiones presentes y futuras. Ello guarda   concordancia con las obligaciones que se derivan de la Constitución Ecológica,   pues el manejo adecuado de los residuos sólidos se relaciona con la guarda del   entorno y, además, la contratación con organizaciones de recicladores, más allá   de impactar positivamente en la superación de la pobreza, permite aprovechar su   conocimiento y trabajo, con los enormes beneficios ambientales y sociales que se   producen para el colectivo.    

3.4.8.6. Sin   embargo, en la práctica, el citado proceso no condujo a una verdadera solución   de la problemática planteada, en la que incluso se observa el incumplimiento de   varios mandatos ambientales. Así las cosas, recuérdese que el desarrollo   sostenible se perfila a través de dos esferas estrechamente relacionadas,   una relativa a la producción y consumo sostenible –que implica una guarda de los   ecosistemas y un manejo adecuado de las situaciones que generen degradación de   los ecosistemas– y una social, que incluye la lucha contra la pobreza y la   satisfacción de las necesidades humanas, cuyo ámbito de aplicación en tratándose   de sujetos de especial protección constitucional, como lo son los recicladores,   se relaciona con el impulso y el desarrollo de acciones afirmativas a su favor,   con miras a que el Estado procure superar las condiciones de marginación en las   que tradicionalmente sobreviven, al tiempo que le da valor al saber y a la   experticia que por años han acumulado.    

(i) En cuanto a   la primera esfera, esto es, la ecosistémica, los informes elaborados por la CVC   dan cuenta de los enormes problemas ambientales que  existían en el manejo   dado a los residuos sólidos en la planta. Al respecto, para mayo de 2010, dicha   entidad señaló que la operación de la PMIRS era deficiente, pues las tolvas de   recepción se hallaban colmadas de residuos sólidos y no se disponía   adecuadamente de ellos, generando impactos en el ambiente y en el paisaje.   Además, la planta se encontraba desorganizada, no se efectuaba una recuperación   del material orgánico, y la zona de compostaje y lombricultura estaba   abandonada. En la práctica el sitio se estaba convirtiendo en un botadero a   cielo abierto[358].   Esta situación no finiquitó tras la terminación unilateral de los contratos   celebrados con la EAT Zona Verde Pensado en Futuro, que se produjo en el   mes de junio de 2010[359],   asunto que se desprende de los posteriores informes de la CVC que condujeron a   la suspensión inmediata de la disposición de residuos sólidos.    

En efecto,   conforme se desprende de la Resolución No. 0780 de enero de 2012 expedida por la   CVC, no se estaba actuando conforme con las recomendaciones técnicas de la   autoridad ambiental respecto a la inadecuada disposición final de residuos   sólidos no aprovechables. De hecho, en el citado acto se consagra que el   municipio La Victoria debía implementar un Plan de Gestión Integral de Residuos   Sólidos (PGIRS) y aún no lo había hecho. Al igual que se afirma que la planta   estaba deteriorada por un deficiente manejo, faltándole mantenimiento preventivo[360]. Por lo demás, no   sobra recordar que, según se informó en sede de revisión, la suspensión se ha   mantenido en el tiempo, llevando a que la disposición final de los residuos se   adelante en el relleno “La Glorita”, ubicado en la ciudad de Pereira.    

(ii) Pero también   fueron incumplidas las obligaciones en lo que respecta a los deberes sociales y,   en especial, se observan serias deficiencias en relación con el acceso seguro y   cierto a los residuos sólidos potencialmente aprovechables. En efecto, el mismo   informe de la CVC expone que existía un número de tan sólo 17 operarios que   llevaban a cabo la actividad de recuperación dentro del micro relleno, número   que resultaba inadecuado para la labor a desarrollar[361]. Lo que aunado al   manejo deficiente de la planta, que a la postre conllevó a la suspensión de la   disposición final de dichos materiales en ese lugar, condujo a no tener la   posibilidad real de acceder a los residuos.    

Fuera de lo   anterior, en la práctica, también existían dificultades relativas a la eficacia   de los contratos celebrados, en lo que respecta –entre otras– a su precaria   duración, si se analizan desde la dinámica propia de la actividad de   recuperación de residuos sólidos, por cuanto no obedecían a los parámetros de   las acciones afirmativas, ni a una racionalidad administrativa. En efecto, los   negocios jurídicos pactados no abordaban de manera progresiva el trabajo que   podrían desempeñar los recicladores y, de hecho, no es claro que se hayan   pactado bajo una lógica que partiera de una planeación consciente en relación   con las actividades que realmente podían asumir los recicladores a través de la   EAT.    

En este sentido,   la duración de todos los contratos era de un mes y el objeto demasiado amplio,   pues la EAT tendría que seleccionar y separar los residuos, embalar el material   reciclado, mantener la zona de compostaje y limpiar el sitio de trabajo.   Igualmente, ante cualquier incumplimiento se facultaba a cualquiera de las   partes a darlo por terminado de manera unilateral[362].   La amplitud en el contenido de esta cláusula, sirvió para que la empresa   finiquitara el citado negocio jurídico, incluso sin expresar cuál fue la   obligación puntual y específica que incumplieron, y la forma en qué se produjo   dicho incumplimiento[363].   Obsérvese como la posibilidad de disponer del contrato de esta manera contradice   la estabilidad que las acciones afirmativas deben tener, conforme con el   principio de independencia, que busca que su aplicación escape al mero arbitrio   de la administración.    

Por ello, no   observa la Corte que los contratos sirvieran realmente como un medio para   empoderar a la población recicladora como empresarios de las basuras, de manera   racional y progresiva, teniendo en cuenta que se trataba de una actividad   económica que venían desempeñando y frente a la cual tampoco tenían un acceso   seguro y cierto a los residuos sólidos producidos.    

3.4.8.7. Con   todo, es relevante indicar que lo anterior no implica que el municipio o la   empresa no puedan exigir comportamientos por parte de los recicladores, quienes   prestan un servicio público en beneficio del colectivo. Así las cosas, no se   observa que la exigencia de organizarse de una determinada manera para poder   contratar con ellos resulte inadecuada, por el contrario, en casos como el   expuesto, se trata de una medida que tiene la entidad de incidir favorablemente   en la determinación del grupo que, por lógica, debió ser beneficiado por las   acciones afirmativas a su favor.  Igualmente, la Sala destaca las medidas   asistenciales que tanto la empresa como el municipio adelantaron, entre las que   se hallan el impulso y apoyo para la conformación de organizaciones con   personería jurídica, las capacita-ciones en el SENA[364] y los subsidios de   desempleo y alimentación[365],   que fueron otorgados.    

3.4.8.8.   Sin embargo, como ya se indicó, lo cierto es que existieron dificultades en   torno al acceso seguro y cierto a los residuos sólidos, que incidieron en la   posibilidad real de los demandantes para poder llevar a cabo su labor y   empoderarse de la actividad económica que desempeñaban. Igualmente, la dinámica   contractual que les fue ofrecida no resultaba racional, ni acorde con una lógica que partiera de una planeación clara en relación con las   actividades que realmente podían asumir los recicladores a través de la EAT,   incluso la forma de terminación se pactó de una manera tan general y amplia,   que en el fondo limitó la participación frente a posibles discrepancias que   pudiesen surgir, dificultando también la estabilidad de las medidas adoptadas.   Por lo demás, no es claro que el municipio haya implementado en la actualidad un   Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), como es su deber.    

Por lo demás, también se le   ordenará al citado ente territorial que, si aún no lo ha hecho, implemente y   mantenga actualizado el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos   (PGIRS), de acuerdo con los lineamientos del Decreto 2981 de 2013 y los   parámetros que sobre la materia ha fijado la jurisprudencia constitucional, en   lo que atañe a la reducción en el origen, al aprovechamiento y a la disposición   final de residuos que no puedan ser aprovechados. En el cumplimiento de esta   orden también se deberán adoptar acciones afirmativas respecto de la población   de recicladores del municipio, que incluyan –entre otros aspectos– el acceso   cierto y seguro a los residuos sólidos.       

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de   Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución    

RESUELVE    

Primero.-LEVANTAR  la suspensión decretada en el curso del presente proceso.    

Segundo.- En relación con   la pretensión relativa al reintegro a las labores de recuperación de materiales   en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) con plenitud de las   garantías laborales, prestacionales y de estabilidad, por las razones expuestas   en esta providencia, CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia   proferida el 22 de junio de 2011 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, en la que se declaró la improcedencia de   la acción de tutela propuesta por la señora Rubiela Vélez Ramos y otros contra   el municipio La Victoria, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y   La Victoria S.A. E.S.P.    

Tercero.- En lo que atañe a la pretensión relacionada con la implementación de   acciones afirmativas a favor de los accionantes, por las razones   expuestas en esta providencia, REVOCAR la citada sentencia de segunda   instancia proferida el 22 de junio de 2011 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, en la que se declaró la improcedencia de   la presente acción de tutela. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental a la igualdad. En consecuencia, ORDENAR  a la empresa la Victoria S.A. E.S.P que, en conjunto con el municipio La   Victoria, diseñe e implemente acciones afirmativas, en los términos dispuestos   en esta sentencia, para ser aplicadas de forma inmediata a la población que   pretenda desarrollar la labor de aprovechamiento en la Planta   de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) que administra, una vez   sea levantada la medida adoptada por la CVC en la Resolución No. 0780 del 5 de   enero de 2012, siempre que se cumplan con parámetros técnicos y ambientales. Lo   anterior, sin perjuicio de que se sigan incluyendo a los accionantes, en los   programas de promoción y bienestar social de los cuales han sido beneficiarios,   como consecuencia de la suspensión de las actividades de dicha planta, hasta   tanto consigan una fuente alternativa de subsistencia.    

Por lo demás, igualmente se   ordena  al citado ente territorial que, si aún no lo ha hecho, implemente y mantenga   actualizado el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), en los   términos previstos en el artículo 88 del Decreto 2981 de 2013 y según los   parámetros que sobre la materia ha fijado la jurisprudencia constitucional, en   especial en lo que atañe a la reducción en el origen, al aprovechamiento y a la   disposición final de residuos que no puedan ser aprovechados. En el cumplimiento   de esta orden también se deberán adoptar acciones afirmativas respecto de la   población de recicladores del municipio, que incluyan –entre otros aspectos–   aspectos el acceso cierto y seguro a los residuos sólidos.      

Cuarto.   LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata   el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado Ponente    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] Cuaderno 1d, folio 1.    

[2] Cuaderno 1, folio 1.    

[3] Cuaderno 1b, folio 1.    

[4] Cuaderno 1c, folio 1.    

[5] Cuaderno 1e, folio 1.    

[6] Cuaderno 1f, folio 1.    

[7] Cuaderno 1, folio 1.    

[8] A pesar de que el expediente consta de varios cuadernos   presentados por cada uno de los demandantes, los hechos relatados no difieren   sustancialmente. Esto mismo se predica de los elementos probatorios, pues en   esencia son los mismos documentos. Por esa razón, salvo la existencia de alguna   particularidad, se hará un régimen general en el acápite de antecedentes.    

[9] Cuaderno 1, folio 2.    

[10] Cuaderno 1, folio 187.    

[11] Cuaderno 1, folio 3.    

[13] Cuaderno 1, folio 108.    

[14] Cuaderno 1, folios 28 y 29.    

[15] Cuaderno 1, folio 5.    

[16] Cuaderno 1, folios 51 a 60.    

[17] Cuaderno 1, folios 6 y 33.    

[18] Cuaderno 1, folio 35.    

[19] Cuaderno 1, folio 66.    

[20] Cuaderno 1, folios 67 y 68.    

[21] Cuaderno 1, folio 211.    

[22] Cuaderno 1, folio 45.    

[23] Cuaderno 1, folio 257, respaldo.    

[24] Cuaderno 1, folios 209 a 216.    

[25] Cuaderno 3, folios 23 a 26.    

[26] Cuaderno 1, folios 39 a 49.    

[27] Cuaderno 1, folio 16.    

[28] Entre ellas, se citan las Sentencias T-610 de 1992 y T-291 de   2009.    

[29] En el caso de la señora Rubiela Vélez   Ramos se expone que se trata de una madre cabeza de familia (Cuad. 1, folio 9).   En el caso de la señora María Blanca Vélez, se indica que está casada con una   persona discapacitada (Cuad. 1b, folio 7). En el caso de Jazmín Andrea Llanos   Valencia, se menciona que es madre de dos menores de edad (Cuad. 1c, folio 7).   En cuanto a Luis Henry Posada Vélez, se señala que su compañera permanente   depende de él y que tiene una hija de un año de edad. Adicionalmente, se expone   que tiene otras dos hijas de siete (7) y diez (10) años (Cuad. 1d, folio 7). En   el caso de la señora Diana Lorena Llanos Valencia figura que es madre soltera de   un niño de dos (2) años (Cuad. 1e, folio 7). Finalmente, en el caso de José   Reinel Vallejo Ramos, se enfatiza que su madre depende de él, dado que padece   “una grave enfermedad que le impide valerse por sí misma”. Lo mismo se   menciona de una hermana, que padece una hernia que le impide trabajar, y de dos   menores de edad, que supuestamente dependen del actor (Cuad. 1f, folio 7).    

[30] Cuaderno 1, folio 96.    

[31] Cabe destacar que, si bien las mencionadas   personas figuran en el Acta de Constitución de la Empresa Asociativa de Trabajo   Zona Verde Pensando en el Futuro, no hacen parte del grupo que formuló la   presente acción de tutela (cuaderno 1, folio 51).    

[32] Cuaderno 1, folio 280.    

[33] Cuaderno 1, folio 281. Cabe destacar que en la contestación de la   empresa no se expone a qué particular se refiere.    

[34] Cuaderno 1, folio 281.    

[35] Cuaderno 1, folio 282.    

[36] Cuaderno 1, folio 283.    

[37] Cuaderno 1, folio 340.    

[38] Cuaderno 1, folio 342    

[39] Cuaderno 1, folio 343    

[40] Cuaderno 1, folio 355    

[41] Cuaderno 2, folio 113    

[42] Cuaderno 1, folio 114.    

[43] Las fechas de celebración de los contratos son las siguientes:   primero (1º) de noviembre de dos mil nueve (2009); primero (1º) de enero de dos   mil diez (2010); primero (1º) de febrero de dos mil diez (2010); primero (1º) de   abril de dos mil diez (2010); y primero (1º) de mayo de dos mil diez (2010). En   el cuaderno 1d, folio 291, aparece otro contrato con fecha primero (1º) de   diciembre de dos mil nueve (2009). Igualmente figura un contrato celebrado el   primero (1º) de marzo de dos mil diez (2010) (Cuad. 1d, folio 297).    

[44] Cuaderno 1, folio 33.    

[45] Cuaderno 1, folio 33.    

[46] Cuaderno 1, folios 33, 37, 39 y 41.    

[47] Cuaderno 1, folio 33.    

[48] Cuaderno 1, folio 47.    

[49] Cuaderno 1, folio 53.    

[50] Cuaderno 1, folio 54. Los miembros de la   junta son: Lina Vanessa Llanos Valencia, María Belarmina Perdomo Betancur, Luis   Herney Posada Vélez, Diana Lorena Llanos Valencia, María Blanca Vélez Ramos,   María Luz Dary Vélez Ramos, Jazmín Andrea Llanos Valencia, Héctor Fabio Vélez   Ramos, Miguel Ángel Gómez Acevedo, Jorge Andrés Llanos Valencia, Huber Antonio   Burítica Taborda, Luz Nelly Piedrahita Gómez, Alfredo Burítica Taborda y Rubiela   Vélez Ramos.    

[51] Cuaderno 1, folio 61.    

[52] Cuaderno 1, folio 66.    

[53] Cuaderno 1, folio 62.    

[54] Cuaderno 1, folio 67.    

[55] Cuaderno 1, folio 68.    

[56] Cuaderno 1, folio 103.    

[57] Cuaderno 1, folio 108.    

[58] Cuaderno 1, folio 114.    

[59] Cuaderno 1, folio 117.    

[60] Cuaderno 1, folio 124.    

[61] Cuaderno 1, folio 163.    

[62] Cuaderno 1, folios 189 y 190.    

[63] Cuaderno 1, folio 192.    

[64] Cuaderno 1, folio 196.    

[65] Cuaderno 1, folio 201    

[67] Cuaderno 1, folio 209.    

[68] Cuaderno 1, folio 210.    

[69] Cuaderno 1, folio 211.    

[70] Cuaderno 1, folios 213 y 214.    

[71] Cuaderno 1, folio 214.    

[72] Cuaderno 1, folio 215.    

[73] Cuaderno 1, folio 231.    

[74] Cuaderno 1, folio 233.    

[75] Cuaderno 1, folio 242.    

[76] Cuaderno 1, folio 251.    

[77] Cuaderno 1, folio 257.    

[78] Cuaderno 1, folio 257, respaldo.    

[79] Cuaderno 3, folio 21.    

[80] Cuaderno 3, folio 24.    

[81] Cuaderno 3, folio 39.    

[82] Cuaderno 3, folio 44.    

[83] Cuaderno 3, folio 54.    

[84] Cuaderno 3, folio 54.    

[85] Este oficio fue remitido a la Corte tras   el Auto del 11 de abril del 2014, en el cual se requirieron nuevos elementos   probatorios debido a la complejidad del caso (Cuaderno 3, folios 80 y ss.).    

[86] CP art. 86 y Decreto 2591 de 1991, art.   10.    

[87] Cuaderno 1, folio 51 a 60.    

[88] Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime   Araujo Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa   como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad   entre la vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la   autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna   improcedente (…)”.    

[89] El artículo 1 de la Ley 136 de 1994   dispone que: “El municipio es la entidad territorial   fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía   política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la   Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento   de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio”.    

[90] En la Sentencia C-736 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se   consideró que las empresas mixtas de prestación de servicios públicos también se   integran a la Rama Ejecutivo del Poder Público como entidades descentrali-zadas   por servicios. Puntualmente, se explicó que: “Nótese cómo una empresa   de servicios públicos privada es aquella que mayoritariamente pertenece a   particulares, lo cual, a contrario sensu, significa   que minoritariamente pertenece al Estado o a sus entidades. Y que una empresa de   servicios públicos mixta es aquella en la cual el capital público es igual o   superior al cincuenta por ciento (50%), lo cual significa que   minoritariamente pertenece a particulares. Así las cosas, una y otra se   conforman con aporte de capital público, por lo cual su exclusión de la   estructura de la Rama Ejecutiva y de la categoría jurídica denominada ‘entidades   descentralizadas’ resulta constitucionalmente cuestionable, toda vez que   implica, a su vez, la exclusión de las consecuencias jurídicas derivadas de tal   naturaleza jurídica, dispuestas expresamente por la Constitución. // No   obstante, la Corte observa que una interpretación armónica del literal d) del   artículo 38 de la Ley 489 de 1998, junto con el literal g) de la misma norma,   permiten entender que la voluntad legislativa no fue excluir a las empresas de   servicios públicos mixtas o privadas de la pertenencia a la Rama Ejecutiva del   poder público. Ciertamente, el texto completo del numeral 2° del artículo 38 es   del siguiente tenor: “Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del   Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el   orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2.   Del Sector descentralizado por servicios: [g. Las demás entidades   administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice   la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público]. (…) Nótese   cómo [dentro de la citada categoría] deben entenderse incluidas las empresas de   servicios públicos mixtas o privadas, que de esta manera, se entienden como   parte de la Rama Ejecutiva en su sector descentralizado nacional. // Así las   cosas, de cara a la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 498 de 1998, y   concretamente de la expresión “las empresas oficiales de servicios públicos   domiciliarios” contenida en su literal d), la Corte declarará su exequibilidad,   por considerar que dentro del supuesto normativo del literal g) se comprenden   las empresas mixtas o privadas de servicios públicos, que de esta manera viene a   conformar también la Rama Ejecutiva del poder público.”    

[91] Cuaderno 1, folio 47.    

[92] Cuaderno 3, folio 84.    

[93] Cuaderno 3, folio 21.    

[94] M.P. Alejando Martínez Caballero.    

[95] Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión.   Sentencia T-010 del 22 de mayo de 1992    

[96] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las   sentencias T-727 de 2011, T-1233 de 2008, T-568 de 2006, T-1022 de 2006, T-1325   de 2005, T-1103 de 2005 y T-919 de 2003.    

[97] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[98] Sentencia T-1103 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[99] Ibídem    

[100] Sentencias T-1103 de 2005, T-1022 de 2006 y T-1233 de 2008.    

[101] CP art. 83.    

[102] Sentencia T-308 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández   Galindo.    

[103] Sentencia T-443 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[104] Sentencia T-001 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández   Galindo.    

[105] Sentencia T-560 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[107] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[108] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa.    

[109] Sentencias T-185 de 2005, T-502 de 2008 y T-185 de 2013.    

[110] En la reciente Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González   Cuervo, se unificó la jurisprudencia sobre las hipótesis eminentemente   excepcionales en los que procede la acción de tutela contra decisiones   proferidas en el juicio de amparo, en el siguiente sentido: “Si   la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de   que no procede. // 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la   sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o   sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el   incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte   Constitucional. // 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro   juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera   excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la   cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos   genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la   acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de   amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la   decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de   fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o   extraordinario, eficaz para resolver la situación. // 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del   proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas   acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. // 4.6.3.1. Si   la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del   juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros   que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos   generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí   procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su   revisión. // 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y   se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia,   la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un   derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de   desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción   de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de   manera excepcional.”    

[111] Cuaderno 1, folio 57.    

[112] Cuaderno 1, folios 226 a 250.    

[113] Cuaderno 1, folio 230.    

[114] Cuaderno 1, folio 51. Es importante   indicar que el referido señor, en ocasiones, aparece como presidente de la EAT y   en otras, figura como Director Ejecutivo. Ambos términos son utilizados   indistintamente en el Acta de constitución de la empresa asociativa de trabajo   Zona Verde Pensando en el Futuro.    

[115] Cuaderno 1, folio 231.    

[116] Cuaderno 1, folio 233.    

[117] Cuaderno 1, folio 242.    

[118] Cuaderno 1, folio 253.    

[119] Cuaderno 1, folio 251.    

[120] Cuaderno 1, folios 251 a 258.    

[121] Cuaderno 1, folio 51. Todos ellos, salvo   José Reinel Vallejo Ramos.    

[122] Cuaderno 1, folios 33 a 42.    

[123] Cuaderno 1, folio 53.    

[124] Cuaderno 1, folios 227 a 232 y 252 a 253.    

[125] El principio de lealtad procesal busca   evitar actuaciones de las partes dañen o afecten el adecuado desempeño de la   administración de justicia, el cual puede concretarse con maniobras para   entrabar los procesos, dilatarlos o buscar múltiples pronunciamientos sobre una   misma causa, actuaciones que implican un claro desconocimiento del mandato de la   buena fe consagrado en el artículo 83 del Texto Superior.    

[126] CP arts. 1 y 13.    

[127] El artículo 2.2.3.1.3.1 del decreto en   cita dispone que: “Reparto de acciones de tutela masivas. Las acciones   de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales,   presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de   una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho   judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar   el conocimiento de la primera de ellas. (…)”     

[128] En el aparte pertinente el artículo 2 del Decreto 1382 de 2000   dispone que: “(…) En desarrollo de la labor de reparto, el funcionario   encargado podrá remitir a un mismo despacho las acciones de tutea de las cuales   pueda predicar identidad de objeto, que permita su trámite por el mismo juez   competente”. Por su parte, el artículo 3 establece lo siguiente: “El juez que avoque el conocimiento de varias acciones de tutela   con identidad de objeto, podrá decidir en una misma sentencia sobre todas ellas,   siempre y cuando se encuentre del término previsto para ello”.    

[130] Recuérdese que la hipótesis de acumulación   se encuentra prevista en el reciente Decreto 1834 de 2015.     

[131] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009,  T-436 de   2009, T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.    

[132] Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[133] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[134] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135   de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de   2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,              T-554 de 1998, T-384 de 1998 y T-287 de 1995.    

[135] Sentencia C-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[136] Véanse, entre otras, las Sentencias T-225 de 1993 y T-808 de 2010.    

[137] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[138] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[139] Igual doctrina se encuentra en las Sentencias T-203 de 1993, T-483   de 1993 y T-016 de 1995.    

[140] Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[141] Véanse, entre otras, las Sentencias T-180 de 2000, T-335 de 2004,   T-426 de 2004, T-214 de 2005, T-1109 de 2005, T-528 de 2008 y T-903 de 2010.    

[142] Sobre el particular el artículo 104 del CPACA dispone que: “La   jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer,   además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las   controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y   operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas   las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función   administrativa. (…)”.    

[143] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[144] M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[145] Sentencia T-180 de 2000, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo.    

[146] Sentencia T-021 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[147] Sentencia T-629 de 2010, M.P. Juan Carlos   Henao Pérez.    

[148] La norma en cita dispone que: “1º.- Para que haya contrato de   trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a) La   actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) la   continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador,   que faculta a ésta para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier   momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle   reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del   contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos   del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que   sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c) un salario   como retribución del servicio. // 2º.- Una vez reunidos los tres elementos de   que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de   serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades   que se le agreguen”.     

[149] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[150] M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[151] M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[152] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[153] Una regla similar se planteó en los casos preexistentes que sobre   igual controversia fueron resueltos por el Juzgado Único Administrativo del   Circuito de Cartago y por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Buga, conforme se relató con anterioridad.     

[154] Véase, al respecto, los acápites 1.1 y 2.4 de esta providencia.     

[155] Conforme con el citado artículo: “(…)   Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos   esenciales: a. La actividad     

personal   del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continua subordinación o   dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para   exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo,   tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse   por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor,   la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los   trabajos o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la   materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio (…)”.    

[156] Cuaderno 1, folios 33 a 42.    

[157] Cuaderno 1, folios 61 a 66.    

[158] Cuaderno 3, folios 39 a 44.    

[159] Cuaderno 1, folios 209 a 216.    

[160] Cuaderno 1, folio 211.    

[161] Cuaderno 1, folios 213 y 214.    

[162] Cuaderno 1, folio 215.    

[163] Cuaderno 3, folios 39 a 49.    

[164] Cuaderno 3, folios 76 y 77.    

[165] Cuaderno 3, folio 84.    

[166] Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución   Política.    

[167] El parágrafo mencionado dispone: “La   acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas   que establezcan gastos”.    

[168] Cuaderno 1, folio 1.    

[170] La norma en cita dispone que: “La Acción de   Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser   garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el juez le dará a   la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.”    

[171] Cuaderno 1, folio 9.    

[172] Cuaderno 1b, folio 7.    

[173] Cuaderno 1c, folio 76 y Cuaderno 1d, folio   7.    

[174] Cuadernos 1e y 1f, folio 7.    

[175] Sentencia T-279 de 2010.    

[176] Véanse, entre otras, las Sentencias SU-961 de 1999, T-344 de 2000,   T-1169 de 2001, T-105 de 2002, T-575 de 2002, T-843 de 2002, T-315 de 2005,   T-993 de 2005 y T-1140 de 2005.    

[177] Sentencia T-279 de 2010.    

[178] Cuaderno 3, folio 84.    

[179] Sentencia C-189 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[180] La biósfera se entiende como la capa de la tierra en donde se   desarrolla la vida. De manera general, puede comprenderse como la suma de todos   los ecosistemas, concepto que esta Sala acoge para los efectos de esta   providencia.    

[181] Sentencia T-294 de 2014, M.P. María   Victoria Calle Correa. En esta providencia, la Corte se refirió a los riesgos   ambientales derivados del uso de rellenos sanitarios como alternativa técnica   para el saneamiento ambiental. El conflicto puesto a consideración de esta   Corporación surgió por una licencia ambiental otorgada para la construcción de   un relleno sanitario en una vereda donde habitaban comunidades Zenú que se   hallaban  dentro de un proceso de rescate y apropiación cultural, y cuyos   lixiviados afectaban la habitabilidad de la zona debido a la contaminación de   las fuentes hídricas. Un aspecto relevante dentro de la litis fue que, a   la par de la construcción del relleno, las citadas comunidades habían solicitado   la ampliación del resguardo. Para resolver la cuestión puesta a su   consideración, entre otros temas, la Corte abordó el concepto de la justicia   ambiental en la distribución equitativa de cargas ambientales, al igual que las   repercusiones que surgen de la construcción de dichos rellenos, a partir del   concepto del saneamiento ambiental y, en especial, en lo relativo al impacto que   sobre las comunidades se producen por elementos como los lixiviados, la   producción de gases, el aumento de roedores, aves de carroña e insectos, los   cambios de la composición de la flora y fauna, la variación en las condiciones   del suelo y los cambios del paisaje. Luego del citado examen y al momento de   resolver el caso concreto, la Sala protegió los derechos de las comunidades, al   considerar que no existían medidas de compensación –adecuadas y suficientes–   respecto de la carga ambiental que se les imponía.     

[182] Para una aproximación al concepto de ambiente, puede analizarse a:   ÁNGEL MAYA, A, El reto de la vida –Ecosistema y cultura–: una introducción al estudio del medio ambiente, ECOFONDO, Bogotá, 1996.    

[183]   Sentencia C-189 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Es importante señalar que la Constitución –en el   artículo 80– utiliza el término ambiente y no medio ambiente,   circunstancia que concuerda con la posición ética consagrada a partir de la   Carta de 1991, en la que se asume que el ser humano es dependiente de lo que lo   rodea, a la vez que hace parte de la naturaleza. Con ello se cuestiona la   tradicional dicotomía entre hombre y naturaleza que lo contempla como ser   superior o dominador y que lo separa de ella. Al respecto, se pueden consultar   las siguientes providencias: C-339 de 2002, T-724 de 2003 y Auto 268 de 2010.    

[184] Así, por ejemplo, el artículo 8 del Texto Superior dispone que:   “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y   naturales de la Nación”.    

[185] Sobre el particular, el artículo 267 de la Constitución, al   referirse a la vigilancia de la gestión fiscal como atribución de la Contraloría   General de la República, se consagra que: “(…) La vigilancia de la gestión   fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de   resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de   los costos ambientales. (…)”. Por su parte, entre las funciones del   Procurador General de la Nación se establece: “(…). 4. Defender los intereses   colectivos, en especial el ambiente” (CP. art. 277). Adicionalmente, como   competencia de los concejos municipales, se destaca la de “dictar las normas   necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y   cultural del municipio” (CP art. 313.9). Por último, entre otros ejemplos,   se consagra como atribución de la Corporación del Río Grande del Magdalena la de   velar por “el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos   ictiológicos y demás recursos naturales renovables”. (CP art. 331).    

[186] Al respecto, el artículo 95 de la Constitución señala que: “(…)   Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 8. Proteger los recursos   culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiento   sano”. Por lo demás, al referirse a los límites de la libertad económica, el   artículo 333 del Texto Superior consagra que: “(…) La ley delimitará el   alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el   ambiente y el patrimonio cultural”. Sin desconocer que el artículo 58 le   impone a la propiedad privada el cumplimiento de una función ecológica.    

[187] A título de ejemplo, el artículo 80 Superior establece que: “El   Estado planificará el manejo y aprovecha-miento de los recursos naturales, para   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución. (…)”.    

[188] M.P. Alejando Martínez Caballero.    

[189] Ver, entre otras, las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994,   C-519 de 1994, C-495 de 1996 y C-535 de 1996.    

[190] Al respecto, puede consultarse: ONU,   Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, “Nuestro   Futuro Común”, cuadragésimo segundo periodo de sesiones, Tema 83 e) del   programa provisional, 4 de agosto de 1987.       

[192] Al respecto, puede consultarse: ONU,   Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, “Nuestro   Futuro Común”, cuadragésimo segundo periodo de sesiones, Tema 83 e) del   programa provisional, 4 de agosto de 1987.      

[193] El principio 1 contempla: “Los seres   humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el   desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida saludable y productiva en   armonía con la naturaleza”.    

[194] El principio 4 establece: A fin de   alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá   constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en   forma aislada.    

[195] El principio 5 comprende: “Todos los   Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar   la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible a fin de   reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las   necesidades de la mayoría de los pueblos”.    

[196] El principio 3 dispone que: “El derecho   al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las   necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”.    

[197] El principio 8 determina que: “Para   alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las   personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción   y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas”.    

[198] Sentencia T-411 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[199] Ibídem.    

[200] Al respecto puede consultarse la Sentencia   C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que revisó la constitucionalidad de   las Leyes 162 y 165 de 1994, que aprobaron el Convenio sobre Diversidad   Biológica, hecho en Río de Janeiro en 1992.    

[201] CP art. 8.    

[202] El inciso 1º del artículo 49 de la CP   establece que: “La atención de la salud y  el saneamiento ambiental son   servicios públicos a cargo del Estado (…)”    

[203] CP art. 80.    

[204] CP art. 95.8.    

[205] El inciso 2º del artículo 67 de la Carta contempla que: “La   educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y   a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el   mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del   ambiente”.    

[206] CP art. 79.    

[207] El segundo 2º del artículo 79 dispone que:  “Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,   conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación   para el logro de estos fines”.    

[208] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[209] Convenio sobre la Diversidad Biológica incorporado al ordenamiento jurídico   interno mediante las Leyes 162 y 165 de 1994.    

[210] El artículo 1º del Convenio establece:   “Los objetivos del presente Convenio, que se han de perseguir de conformidad con   sus disposiciones pertinentes, son la conservación de la diversidad biológica,   la utilización sostenible de sus componentes y la utilización de los recursos   genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una   transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos   los derechos sobre recursos y a esas tecnologías, así como mediante financiación   apropiada”    

[211] C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[212] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[213] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería, refiriéndose   al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro   Futuro Común (El Informe Brundtland). Oxford University Press, 1987.    

[214] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[215] Ver principios 1 y 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972;   principios 3 y 4 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 o Carta de la   Tierra; el principio 2 de la Declaración sobre bosques; y  World Commission   on environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press, 1987, pp 8 y 43 y ss.    

[216] De acuerdo con el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 99 de 1993,   “La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del   proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y   los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual,   cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza   científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción   de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. Este   principio también fue contemplado en la Declaración de Rio en los siguientes   términos: “Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los   Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus   capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de   certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la   adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la   degradación del medio ambiente”. Sobre el principio de precaución, puede   analizarse, entre otras, la Sentencia T-299 de 2008, M.P. Jaime Córdova Triviño.    

[217] El numeral 11 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 establece:   “Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de   decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten   significativamente el medio ambiente natural o artificial”. A su vez, el   principio 17 de la mencionada Declaración de Rio dispone que “Deberá   emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento   nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de   producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta   a la decisión de una autoridad nacional competente”.    

[218]  http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm (última   revisión 29 de enero de 2015). Sobre la incorporación de   esta Declaración al ordenamiento nacional, puede consultarse la sentencia C-528   de 1994 (M.P. Fabio Morón Días). En esta sentencia la Corte se pronunció sobre   la acción de inconstitucionalidad elevada contra el artículo 1º (parcial) de la   Ley 99 de 1993.    

[219] Principio 3º.    

[220] El principio 1º de la Convención en   comento establece: “Los seres humanos constituyen el centro de las   preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una   vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.    

[221] Principio 5º: Todos los Estados y todas   las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como   requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las   disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la   mayoría de los pueblos del mundo”.    

[222] Como se verá más adelante, este punto es esencial en la presente   providencia, ya que las acciones afirmativas que benefician a la población   recicladora se sustentan tanto en la protección ambiental, como en el deber del   Estado de erradicar la pobreza.    

[223] Al respecto, puedes consultarse la Sentencia T-291 de 2009, M.P.   Clara Elena Reales y los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao   Pérez.    

[224] M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Esta providencia, al igual que el   Auto 275 de 2011, resultan relevantes para este asunto en atención a que fueron   expedidos dentro del marco del seguimiento efectuado por esta Corporación a las   órdenes proferidas en la Sentencia T-724 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, en   la que se abordó el estudio de elementos esenciales del servicio público de   aseo, como lo son la disposición final y la recolección, transporte y   aprovechamiento de residuos sólidos potencialmente aprovechables, al igual que   las acciones afirmativas en favor de la población de recicladores de Bogotá.     

[225] Al respecto, pueden consultarse la sentencia T-291 de 2009 y las   Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, previamente citados.    

[226] Según el informe Bruntland (op.cit) a este fenómeno de   concentración poblacional en las ciudades se le puede denominar Revolución   Urbana, pues nunca antes la humanidad ha alcanzado tal cantidad de miembros,   reunidos en estos espacios, con los consecuentes problemas de uso de recursos,   consumo de energía y contaminación ambiental.    

[227] Al respecto: ONU, El Futuro que Queremos Para Todos, Informe   para el Secretario General, Nueva York, 2012. Según este informe, citado de   manera ilustrativa en esta providencia, el crecimiento de la población, el   aumento en el uso de energía y recursos, la cantidad de basura que se genere y   la contaminación, traerá un costo ambiental y una degradación ambiental sin   precedente, a menos de que se adopten medidas para hacerle frente.    

[228] Documento El Futuro que Queremos, que corresponde al   estudio final de la Conferencia de las Naciones Unidas   Río + 20. Visible en:   https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l-1_spanish.pdf.pdf   (última revisión 23 de octubre de 2015).    

[229] Ibid. # 21.   Según el citado documento existe un consenso internacional en torno a la   preocupación sobre el hecho de que “una de cada cinco personas   de este planeta, es decir, más de 1.000 millones de personas, siga viviendo en   la extrema pobreza, y que una de cada siete, o el 14%, esté malnutrida, en tanto   que ciertos problemas de salud pública, como las pandemias y las epidemias,   siguen constituyendo una amenaza omnipresente. En este contexto, tomamos nota de   los debates en curso sobre la seguridad humana en la Asamblea General.   Reconocemos que, dado que para 2050 se proyecta una población mundial superior a   9.000 millones de personas y que se estima que las dos terceras partes de esa   población vivirá en las ciudades, debemos intensificar los esfuerzos orientados   a lograr el desarrollo sostenible, y en particular, la erradicación de la   pobreza, el hambre y las enfermedades evitables”.    

[230] Al respecto, se puede consultar: ACURIO,   G. (et al), Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos   municipales en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de   Desarrollo y Organización Panamericana, Washington DC, 1997.    

[231] La Sala enfatiza en que se trata de bienes, pues el   aprovechamiento de los residuos sólidos genera, entre otros aspectos, beneficios   económicos, que se derivan, por ejemplo, de su reinclusión en la cadena   productiva. Así, en documentos internacionales (como el informe Bruntland   previamente mencionado) se considera que la contaminación –producida en este   caso por el inadecuado manejo de las “basuras”–, ha de ser comprendida como “(…)  una forma de despilfarro   y un síntoma de ineficiencia en la producción industrial” (ONU, Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el   Desarrollo, “Nuestro Futuro Común”, Op. Cit, p. 251). En este sentido,   también deben mencionarse beneficios en el ámbito social y educativo, como se   desprende de la experiencia de la Orquesta de Instrumentos Reciclados De   Cateura, conformada por niño, niñas y jóvenes de escasos recursos de la   comunidad del Bañado Sur, ubicada en las proximidades del vertedero de Cautera   de Asunción, Paraguay. La característica distintiva de esta agrupación radica en   la interpretación de instrumentos musicales elaborados a partir de materiales   potencialmente aprovechables que son reutilizados para la construcción de   instrumentos de cuerda, de viento y de percusión. Sobre la historia de esta   orquesta y la educación musical de personas que habitan las cercanías de este   lugar, puede consultarse: http://www.recycledorchestracateura.com/ (última   visita, 5 de octubre de 2015).    

[232] “Por el cual se reglamenta la   prestación del servicio público de aseo”.    

[233] El artículo 3º del mencionado Decreto   contempla que: “Principios básicos para la prestación del servicio de   aseo. En la prestación del servicio público de aseo, y en el marco de la   Gestión Integral de Residuos Sólidos, se observarán los siguientes principios:   prestación eficiente a toda la población con continuidad, calidad y cobertura;   obtener economías de escala comprobables; garantizar la participación de los   usuarios en la gestión y fiscalización de la prestación; desarrollar una cultura   de la no basura; fomentar el aprovechamiento; minimizar y mitigar el impacto en   la salud y en el ambiente que se pueda causar por la generación de los residuos   sólidos”.    

[234] Esto no significa que la relación mencionada sea la única que se   derive de los deberes ambientales del Estado. Sin embargo, la Sala hace   referencia a ella en atención al asunto objeto de estudio.    

[235] Para los efectos de esta providencia, no resulta necesario, en   este momento, referirse a la denominada responsabilidad empresarial de las   empresas en materia ambiental.    

[236] Ley 99 de 199, art. 1., núm. 7º.    

[237] Ley 99 de 1993, art. 1., núm. 7º.    

[238] Un concepto para ilustrar la materia es el de huella hídrica.   Se trata de un indicador que su utiliza para determinar el volumen de este   líquido que se requiere para cualquier actividad humana. Al respecto, se puede   consultar: http://www.huellahidrica.org/    

[239] El artículo 63 de la Ley 99 de 1993 señala que: “(…) En materia   normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el   medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter   superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y   entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la compresión territorial de   sus competencias. (…)”.    

[240] Al respecto: Nuestro Futuro Común, Op. Cit.    

[242] CP art. 2º.    

[243] CP art. 1º.    

[244] El artículo 311 de la Constitución establece que: “Al municipio   como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le   corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las   obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,   promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus   habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y las   Leyes”    

[245] CP art. 8º y 79.    

[246] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios”.    

[247] El numeral 6 del artículo 3º de la Ley 136 de 1994 dispone que le   corresponde al municipio: “Promover alianzas y sinergias público-privadas que   contribuyan al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de la   región, mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la   ley”.    

[248] El numeral 11 del referido artículo establece que le compete al   municipio  “Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo   municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en   sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias”.    

[249] El numeral 10 del aludido artículo la obligación de “Velar por   el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con   la Constitución y la ley”.    

[250] El numeral 15 del artículo mencionado dispone: “Incorporar el   uso de nuevas tecnologías, energías renovables, reciclaje y producción limpia en   los planes municipales de desarrollo”.    

[251] “Por la Cual se dictan normas orgánicas sobre el ordenamiento   territorial y se modifican otras disposiciones”.    

[252] Conforme con el inciso 1 del mencionado artículo: “El   ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las   entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se   da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal,   tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado   en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento   de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como   desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y   fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente,   atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia”.    

[253] El numeral 15 del artículo 3 de la mentada ley contempla lo   siguiente: “La Ley de ordenamiento territorial reconoce los   desequilibrios en el desarrollo económico, social y ambiental que existen entre   diferentes regiones geográficas de nuestro país y buscará crear instrumentos   para superar dichos desequilibrios. Por ello la Nación y las entidades   territoriales propiciarán el acceso equitativo de todos los habitantes del   territorio colombiano a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando   reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo, los procesos de ordenamiento   procurarán el desarrollo equilibrado de las diferentes formas de división   territorial”.    

[254] El numeral 6º del citado artículo dispone como principio el de   sostenibilidad,  el cual implica que: “El ordenamiento territorial   conciliará el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social   y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de   la población”.    

[255] Al respecto: LEONARD, A. La historia de las cosas: de cómo   nuestra obsesión por las cosas está destruyendo el planeta, nuestras comunidades   y nuestra salud. Y una visión del cambio, Bogotá, Fondo de Cultura   Económica, 2010.    

[256] Según el artículo 8 del CNRN (Decreto 2811   de 1974), se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros, “a.   La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos   naturales renovables; b. La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos   y tierras; c. Las alteraciones nocivas de la topografía; d. Las alteraciones   nocivas del flujo natural de las aguas; e. La sedimentación en los recursos y   depósitos de agua; f. Los cambios nocivos del lecho de las aguas; g. La   extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales o   vegetales o de recursos genéticos; h. La introducción, utilización y transporte   de especies animales o vegetales dañinas o de productos de sustancias   peligrosas; j. La alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales;   k. La disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria; La   acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y   desperdicios; m. El ruido nocivo; n. El uso inadecuado de sustancias peligrosas;   o. La eutrificación, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de la flora en   lagos y lagunas; p. La concentración de población humana urbana o rural en   condiciones habitacionales que atenten contra el bienestar y la salud”.    

[257] Un aspecto que se destaca en el Informe Brundland, previamente   reseñado, es el déficit de contabilización adecuada de los costos en que se   incurren en los procesos de producción. Ello ha dado lugar a una preocupación   sobre las relaciones producción-protección al ambiente. Piénsese, por ejemplo,   en la pérdida de oportunidad relativa a la utilización de un suelo erosionado o   la existencia de agua contaminada.    

[258] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[259] Según el Ministerio del Medio Ambiente:   “El principal impacto provocado por los   lixiviados que se generan en los rellenos es la contaminación de las aguas   superficiales y subterráneas. Los principales efectos que se producen son el   agotamiento del oxígeno en parte de las aguas superficiales, la asfixia de las   crías de peces debido a la acumulación de sustancias oxidantes del hierro en las   branquias, alteraciones en la flora y fauna del fondo y peligrosidad del   amoniaco para los peces”.   Ministerio del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental.   Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p.p. 96-97. Disponible en:   http://www.minambiente.gov.co/documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf (recuperado el   20 de noviembre de 2013).    

[260] Ibíd., pp. 94-100.    

[261] Sobre algunos factores que se considera degradan el ambiente, ver   el artículo 8º del Decreto 2811 de 1974.    

[262] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[263] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[264] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[265] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta providencia fue proferida   en el marco del seguimiento a las órdenes establecidas en la sentencia T-724 de   2003, y en los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011. En él se declaró, entre otras   cosas, que se ha dado cumplimiento a lo dispuesto por esta Corporación y se le   instó a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) de   Bogotá, continuar con el proceso.     

[266] Este punto será abordado más adelante, al momento de analizar las   acciones afirmativas a favor de la población recicladora, así como los límites   que ha de respetar el juez constitucional en esta materia.    

[267] Al respecto, Auto 268 de 2010, M.P. Juan   Carlos Henao Pérez.    

[268] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos   domiciliarios y se dictan otras disposiciones.    

[269] El artículo mencionado, modificado por el artículo 1º de la Ley   680 de 2001, dispone: “Servicio Público de Aseo: Es el servicio de   recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará   esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento,   aprovechamiento y disposición final de tales residuos. // Igualmente incluye,   entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de   árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas,   transferencia, tratamiento y aprovechamiento”.    

[270] Por el cual se reglamenta la prestación   del servicio público de aseo.    

[271] Esta materia se sigue rigiendo por el   Decreto 838 de 2005.    

[272] Conforme con el artículo 14 del Decreto   2981 de 2013, hacen parte del servicio público domiciliario de aseo, las   siguientes actividades: recolección; transporte; barrido, limpieza de vías y   áreas públicas; corte de césped, poda de árboles en vías y áreas públicas;   transferencia; tratamiento; aprovechamiento; y disposición final.    

[273] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[274] Decreto 2981 de 2013, art. 2.    

[275] Artículo 2º: “Aprovechamiento: Es la actividad complementaria   del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos   aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo   hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de   aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje”.    

[276] Artículo 2º.    

[277] Artículo 82.    

[278] De conformidad con el artículo 3º del decreto en cita, “En la   prestación del servicio público de aseo, y en el marco de la Gestión Integral de   Residuos Sólidos, se observarán los siguientes principios: prestación eficiente   a toda la población con continuidad, calidad y cobertura; obtener economías de   escala comprobables; garantizar la participación de los usuarios en la gestión y   fiscalización de la prestación; desarrollar una cultura de la no basura;   fomentar el aprovechamiento; minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el   ambiente que se pueda causar por la generación de los residuos sólidos”.    

[279] En lo pertinente, el texto del artículo mencionado es el   siguiente: “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente,   los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía   eléctrica (…), por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o   mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en   los casos previstos en el artículo siguiente”.    

[280] El artículo 88 contempla: “Plan   para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS. Los   municipios y distritos, deberán elaborar, implementar y mantener actualizado un   plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos   sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la gestión   integral de los residuos, el presente decreto y la metodología para la   elaboración de los PGIRS. // El PGIRS deberá incorporar y fortalecer de manera   permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población   recicladora. // Así mismo, el PGIRS tendrá en cuenta entre otros, los siguientes   lineamientos estratégicos: // 1. Reducción en el origen: Implica acciones   orientadas a promover cambios en el consumo de bienes y servicios para reducir   la cantidad de residuos generados por parte de los usuarios. Incluye el   desarrollo de acciones que fomenten el ecodiseño de productos y empaques que   faciliten su reutilización o aprovechamiento, la optimización de los procesos   productivos, el desarrollo de programas y proyectos de sensibilización,   educación y capacitación. // 2. Aprovechamiento: Implica el desarrollo de   proyectos de aprovechamiento de residuos para su incorporación en el ciclo   productivo con viabilidad social, económica y financiera que garanticen su   sostenibilidad en el tiempo y evaluables a través del establecimiento de metas   por parte del municipio o distrito. // 3. Disposición final de los residuos   generados que no puedan ser aprovechados. // La implementación de los programas   y proyectos establecidos en el PGIRS deberá incorporarse en los planes de   desarrollo del nivel municipal y/o distrital y con la asignación de los recursos   correspondientes. // La formulación e implementación del Plan para la Gestión   Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, estará en consonancia con lo dispuesto en   los planes de ordenamiento territorial y lo establecido en este decreto. La   revisión y actualización es obligatoria y deberá realizarse dentro de los doce   (12) meses siguientes al inicio del período constitucional del alcalde distrital   o municipal. // Parágrafo 1°. En los estudios de factibilidad para la   elaboración del Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, las   autoridades distritales y municipales deberán garantizar la participación de los   recicladores de oficio en la formulación, implementación y actualización. //   Parágrafo 2°. El ente territorial no podrá delegar en la persona prestadora   del servicio público de aseo la elaboración, implementación y actualización de   los PGIRS. // Parágrafo 3°. Los Ministerios de Vivienda, Ciudad y   Territorio y Ambiente y Desarrollo Sostenible deberán adoptar la metodología   para la elaboración de los PGIRS. Mientras se expide la nueva metodología, se   seguirá aplicando la Resolución 1045 de 2003, en lo que no sea contrario a lo   dispuesto en el presente decreto”.    

[281] Conforme con el artículo 96 del Decreto en   mención: “Obligaciones de los municipios y distritos. Los   municipios y distritos en ejercicios de sus funciones deberán: //1. Garantizar   la prestación del servicio público de aseo en el área de su territorio de manera   eficiente.//2. Definir el esquema de prestación del servicio de aseo y sus   diferentes actividades de acuerdo con las condiciones del mismo. //3. Formular y   desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de acuerdo con lo   definido en este decreto. //4. Definir las áreas para la localización de   estaciones de clasificación y aprovechamiento, plantas de aprovechamiento,   sitios de disposición final de residuos y estaciones de transferencia, de   acuerdo con los resultados de los estudios técnicos, requisitos ambientales, así   como en el marco de las normas urbanísticas del respectivo municipio o distrito.   //5. Adoptar en los PGIRS las determinaciones para incentivar procesos de   separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos,   como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos   sólidos. //6. Realizar y adoptar la estratificación municipal y tenerla a   disposición de las personas prestadoras del servicio público de aseo para los   efectos propios del catastro de suscriptores. //7. Establecer en el municipio o   distrito una nomenclatura alfanumérica precisa, que permita individualizar cada   predio.// 8. Otorgar los subsidios para los usuarios de menores ingresos y   suscribir los contratos respectivos. // 9. Formalizar la población recicladora   de oficio, para que participe de manera organizada y coordinada en la prestación   del servicio público que comprende la actividad complementaria de   aprovechamiento, con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en este decreto y   en la regulación vigente. //10. Adoptar y fortalecer las acciones afirmativas en   favor de la población recicladora. // 11. Adelantar la actualización del censo   de recicladores en su territorio, así como identificarlos y carnetizarlos con el   fin de identificar la población objetivo y focalizar las acciones afirmativas   para esta población vulnerable. // 12. Las demás que establezcan las autoridades   sanitarias y ambientales de acuerdo con sus funciones y competencias.//   Parágrafo. Independientemente del esquema de prestación del servicio público   de aseo que adopte el municipio o distrito, este debe garantizar la prestación   eficiente del servicio y sus actividades complementarias a todos los habitantes   en su territorio, de acuerdo con los objetivos y metas definidos en el PGIRS”.    

[282] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia,   este Tribunal se pronunció sobre un caso en el cual un vendedor ambulante   demandó a la Policía Metropolitana de Bogotá por las medidas adoptadas con el   fin de recuperar el espacio público. Entre los temas abordados, la Sala de   Revisión se pronunció sobre el principio de igualdad y las políticas públicas.   Igualmente, abordó la relación existente entre la fórmula del Estado Social de   Derecho y el contenido mínimo de tales políticas, así como el deber estatal de   preservar el espacio público, pero bajo la obligación de garantizar los derechos   fundamentales de las personas.     

[283] Al   respecto FISS, OWEN, Grupos y Cláusula de Igual Protección, en Gargarella   R. (Comp.), Derecho y grupos desventajados, Editorial Gedisa, Yale Law   School y la Universidad de Palermo, Barcelona, 1999, pp 137-159.    

[284] El primer inciso   del artículo 13 de la CP establece: “Todas las personas nacen libres e   iguales ante la ley, recibirán las misma protección y trato de las autoridades    gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna   discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,   religión, opinión política o filosófica”.    

[285] CP art. 2.    

[286] En efecto, el inciso 1 del artículo 13 menciona como factores que   han servido para sustentar discriminaciones y menoscabar oportunidades de las   personas a los siguientes móviles: “sexo, raza, origen nacional o familiar,   lengua, religión, opinión política o filosófica”.    

[288] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia, la Corte se   pronunció frente a una demanda de inconstitucionalidad formulada contra apartes   de los artículos 15 y 17 de la Ley 142 de 1994.    

[289] Corte   Constitucional, Sentencia T-401 de 1992, donde se tutelaron los derechos de   convictos inimputables sujetos a una injusta y prolongada privación de su   libertad, a pesar de haber cesado el motivo de la correspondiente medida de   seguridad.    

[290] Sentencia T-595   de 2002    

[291] Sentencia T-255   de 2001, donde la Corte tutela el derecho a la educación de un menor de edad a   quien no se le había renovado el cupo en el colegio, porque el centro educativo   afirmaba no estar preparado para impartir educación especial a un niño   hiperactivo.    

[292] Sentencia T-177   de 1999    

[293] Sentencia SU-225   de 1998    

[294] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[295] En este sentido y a modo de ejemplo, piénsese en el término   “desechable” que se ha utilizado para referirse a personas que laboran con las   basuras. Palabra que repugna con los principios básicos de la dignidad humana,   pues si un ser es un fin en sí mismo, no resulta aceptable que lo cataloguen   como algo que puede ser tirado o descartado. Al respecto, vale la pena mencionar   que incluso han sido víctimas de la llamada “limpieza social”, en donde se han   visto perseguidos y asesinados. (Auto 268 de 2010).    

[296] Al respecto: BIRKBECK, C. “Self-Employed Proletarians in an Informal   Factory: The Case of Cali´s Garbage Dum”, World Development, 1978, Vol 6,   No9/10, pp. 1173-1185. Pergamon Press. Great Britain.    

[297] Sobre las condiciones de marginación en que sobreviven los   recicladores, en el auto 268 de 2010 se mencionaron algunos ejemplos como: son   propensos a padecer enfermedades trasmitidas por parásitos, moscas y mosquitos,   debido a las condiciones en que laboran, que los exponen al agua, al sol y a   residuos peligrosos. Padecen con frecuencia irritaciones en la piel y   erupciones, al igual que tuberculosis, bronquitis, asma, neumonía y disentería.   También presentan enfermedades respiratorias agudas, diarreicas, en los dientes   y otras no especificadas.    

[298] Conforme con las providencias mencionadas, entre los medios para   determinar quiénes forman parte de estos grupos marginados o excluidos   socialmente –que pueden aparecer de manera concomitante- se hallan los   siguientes: (i) se trata de un grupo identificable por características externas   reconocibles por los demás o que se auto-identifica; (ii) se hallan en una   situación de subordinación prolongada y/o con poder político severamente   limitado; (iii) los beneficios de su trabajo favorecen a otros sin que ello será   reconocido; (iv) se encuentran excluidos de los beneficios y posibilidades   sociales; (v) sufren invisibilización y los someten a estereotipos; y (vi) otros   grupos ejercen violencia sobre ellos.     

[299] En efecto, en el Auto 268 de 2010 se indicó: “(…)   la Corte no sólo debe referirse a la discriminación y marginación que padecen   los recicladores en esta sociedad, sino a la importancia de su labor dentro de   las relaciones ambientales que se han producido en algunas sociedades a partir   del cambio energético que se causó con la revolución industrial, en especial a   partir de la utilización del petróleo como principal fuente de energía, así como   con el aumento del consumo por habitante a partir de mediados del siglo XX”.    

[300] El artículo 14 del mencionado Decreto señala: “Para los efectos   de este decreto se consideran como actividades del servicio público de aseo, las   siguientes: 1, Recolección; 2. Transporte; 3. Barrido, limpieza de vías y áreas   públicas; 4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas; 5.   Transferencia; 6. Tratamiento; 7. Aprovechamiento; 8. Disposición final; 9.   Lavado de áreas públicas”.    

[301] Decreto 2981 de 2013, art. 82.    

[302] Al respecto:   Parra Hinojosa Federico, “¿Es posible un modelo incluyente de gestión pública de   los residuos? Los derechos de la población recicladora vs. La rentabilidad de   las empresas prestadoras del servicio de aseo”, en Mesa Cuadros (Ed.),   Debates Ambientales Contemporáneos, Bogotá: Universidad Nacional de   Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Instituto Unidad   de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2010, pp 329 –   350.    

[303] Por la cual   se establece el Día Nacional del Reciclador y del Reciclaje.    

[304] Ley   511 de 1999, art. 1.    

[305] Ley 511 de 1999,   art. 2.      

[306] Al respecto pueden consultarse las Sentencias T-724 de 2003 y   T-291 de 2009.    

[307] Medina   Martín, “Reciclaje de desechos sólidos en América Latina”, en Frontera   Norte, Vol. 11, núm., 21, 1999, y Medina Martín, “Cooperativas de   Recicladores Informales en América Latina”, visible en   http://www.bvsde.paho.org/bvsaidis/mexico2005/medina2.pdf  (12 de julio de   2010).    

[308] Al   respecto, pueden consultarse las sentencias T-291 de 2009 y T-411 de 2009. En   ambas providencias, la Corte se pronunció sobre la situación de marginalidad y   discriminación que padecen los recicladores de Cali, en especial aquellos que   trabajaban en el botadero de Navarro.    

[309] Como se indicó   anteriormente, el inciso 1 de tal artículo justifica la intervención del Estado   en la economía para racionalizarla, con “(…) el fin de conseguir en el plano   nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de   la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las   oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente   sano”. Así mismo, el inciso 3 establece que “(…) El Estado, de manera   especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar,   de manera progresiva, que todas las personas, en particular los de menos   ingresos, tengan acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos”.    

[311] La imposición de   cargas a los particulares en virtud de la cláusula de igualdad puede verse, por   ejemplo, en las órdenes proferidas en el Auto 268 de 2010, mediante las cuales   se dispuso la modificación de las condiciones de una licitación relativa al   manejo del Relleno Sanitario de Doña Juana en Bogotá. Así, se impuso como   requisito habilitante para participar, que los particulares vinieran coaligados   con organizaciones de segundo nivel de recicladores. De allí que la cláusula   de igualdad puede evidenciarse cuando, por ejemplo, el Estado impone una   condición para que los particulares contraten con él, relativa a la inclusión de   sujetos de especial protección constitucional.    

[312] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[313] Sobre esta esfera de abstención, es pertinente indicar que la   jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la “cláusula de no   agravación de situaciones de marginación”, según la cual la administración   ha de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o   medidas que agraven o perpetúen situaciones de exclusión, marginamiento o   discriminación. En este sentido, en la Sentencia T-411 de 2009, que reiteró   parámetros fijados en la T-291 de 2009, se señaló que, en principio,  no “toda medida que genere un impacto adverso en un grupo marginado o   discriminado esté proscrita por la Constitución. Pero sí significa que frente a   dicho impacto, a la administración le corresponde demostrar que a pesar de la   afectación desproporcionada para un grupo marginado, la medida, programa o   política responde a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, y que la   misma ha venido acompañada por otras acciones dirigidas a contrarrestar el   efecto adverso que ha podido generar en un grupo marginado o discriminado. En   tanto están en juego los derechos de grupos de especial protección, en estos   casos opera prima facie una presunción de discriminación, a la luz de la cual es   a la administración a quien le corresponde desvirtuar esta presunción, superando   un escrutinio judicial estricto. Es decir, que debe demostrar que su actuación,   a pesar de generar un efecto adverso en un grupo marginado o discriminado,   obedece i) a una finalidad imperiosa, ii) es necesaria para lograr dicha   finalidad y iii) es proporcionada, en el sentido de no sacrificar en exceso   otros intereses constitucionalmente específicos en aras de promover la finalidad   (…)”.    

[314] Con todo, es   importante mencionar que la dimensión de abstención de la cláusula de igualdad   incluye tanto la prohibición de discriminaciones directas como indirectas. Sobre   ambos conceptos se pueden consultar las Sentencias T-291 de 2009, T-722 de 2003   y C-952 de 2000.    

[315] Esto no quiere   decir que el fundamento de las acciones afirmativas se reduzca a las situaciones   de marginación o discriminación que históricamente han padecido grupos humanos.   Por el contrario y como fue reseñado con anterioridad, en determinados eventos   el incentivo a las labores que acometen determinados grupos puede ser un pilar   de estas medidas, siempre y cuando se hallen en una posición de desventaja   frente a los otros. Este asunto fue expresamente señalado en los Autos 268 de   2010 y 275 de 2011.     

[316] Auto 275 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao   Pérez.    

[317] Sentencia T-291   de 2009,  M.P.   Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[318] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[319] Entre ellas, los   Autos 268 de 2010 y 275 de 2011.    

[320] Énfasis por fuera del texto original.    

[321] Resulta relevante enfatizar que las acciones afirmativas no   necesariamente se reducen a políticas públicas. Por el contrario, también pueden   figurar en legislaciones especiales. Las primeras pueden entenderse como el   que hacer del Estado frente a situaciones sociales relevantes o   problemáticas, e implican diferentes facetas como la evaluación, planeación,   implementación y evaluación. Para una aproximación a la   noción de Política Pública puede consultarse los siguientes autores: Roth Deubel, André-Noel, Políticas Públicas, Formulación,   implementación y evaluación, Cómo elaborar las políticas públicas, Quién decide,   Cómo realizarlas, Quién gana o Pierde, Colombia: Ediciones Aura, primera   reimpresión 2003, primera edición 2002; Salazar Vargas   Carlos, Políticas Públicas & Think Tanks, Colombia: Konrad Adenau   Stiftung, 2009, pp 39 – 100; y Sierra Cadena Grenfieth   de Jesús, El Juez Constitucional: Un actor Regulador de las Políticas   Públicas, El Caso de la Descentralización en Colombia, Bogotá: Universidad   Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Facultad de Jurisprudencia,   Colección Textos de Jurisprudencia, Serie maestría, 2009.    

[322] Sentencia T-595   de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en donde se dijo que: “Segundo, el   plan debe estar encaminado a garantizar el goce efectivo del derecho; el   artículo 2° de la Constitución fija con toda claridad este derrotero. La defensa   de los derechos no puede ser formal. La misión del Estado no se reduce a expedir   las normas y textos legales que reconozcan, tan sólo en el papel, que se es   titular de ciertos derechos. La racionalidad estatal mínima exige que dichas   normas sean seguidas de acciones reales. Estos deben dirigirse a facilitar que   las personas puedan disfrutar y ejercer cabalmente los derechos que les fueron   reconocidos en la Constitución.”    

[323] Sentencia T-595   de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[324] En el aparte pertinente se establece que: “Artículo   88. Plan para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS. (…)  Parágrafo 1°. En los estudios de factibilidad para la elaboración del   Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, las autoridades distritales y   municipales deberán garantizar la participación de los recicladores de oficio en   la formulación, implementación y actualización. (…)”.    

[325] Decreto 2981 de 2013, art. 82.7.    

[326] Los   otros criterios utilizados, pero con el objetivo de hacer cumplir las órdenes   dadas, fueron la incorporación de criterios de calificación de los proponentes   en la licitación relativos a porcentajes accionarios dados a las organizaciones   de recicladores, así como el efectivo aprovechamiento que se esperaría hacer con   la vinculación de mano de obra de esta población.    

[327]Al respecto, pueden consultarse las Sentencias T-291 de 2009 y   T-387 de 2012, al igual que los Autos 275 de 2011 y 268 de 2010.    

[328] De conformidad con el artículo 58 de la CP: “Se garantiza la   propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes   civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes   posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad   pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los   particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá   ceder al interés público o social.// La propiedad es una función social que   implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.// El   Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.   // Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el   legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización   previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado.   En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse   por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa,   incluso respecto del precio”.    

[329] El artículo 333 de la CP contempla “La   actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los intereses   del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni   requisitos, sin autorización de la ley, // La libre competencia económica es un   derecho de todos que supone responsabilidades. // La empresa, como base del   desarrollo tiene una función social que implica obligaciones. El Estado   fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo   empresarial. // el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se   restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que   personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. // La   Ley determinará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el   interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.    

[330] El artículo 25 del Texto Superior señala   que: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus   modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a   un trabajo en condiciones dignas y justas”.      

[331] CP. art. 334.    

[332] CP. art. 25.    

[333] Énfasis por fuera del texto original.    

[334] Énfasis por fuera del texto original.    

[335] Aunque no será abordado en estas   consideraciones a fondo, pues la resolución del caso no lo requiere, resulta   pertinente indicar que, conforme con los Autos 258 de 2010 y 275 de 2011, esta   consolidación productiva supone también la posibilidad de agregar valor a los   bienes recuperados en la cadena del aprovechamiento.    

[336] Auto 275 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[337] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[338] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[339] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[340] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios.    

[341] De conformidad con el artículo 1 de la Ley en cita: “El   municipio es la entidad territorial fundamental de la división político   administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa   dentro de los límites que lo señalen la Constitución y la Ley y cuya finalidad   es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población   en su respectivo territorio”.    

[342] De conformidad con el numeral 6 del artículo mencionado, es una   función de los municipios “Promover alianzas y sinergias público-privadas que   contribuyan al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de la   región, mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la   ley”.    

[343] El numeral 7º del artículo aludido contempla: “Procurar la   solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del   municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños,   las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la   tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de   especial protección constitucional”.    

[344] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento   territorial y se modifican otras disposiciones.    

[345] El artículo 24 de la citada ley establece: “Diversificación de   los regímenes municipales por categorías: Con el propósito de democratizar y   hacer más eficiente y racional la Administración municipal, la ley, con   fundamento en el artículo 320 de la Constitución Política, establecerá   categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales,   importancia económica y situación geográfica, y señalará, a los municipios   pertenecientes a cada categoría, distinto régimen en organización, gobierno y   administración. // En todo caso, la superación de la pobreza y el mejoramiento   de la calidad de vida de los habitantes, será parámetro para las políticas   sociales”.    

[346] De conformidad con el principio 5: “Todos los Estados y todas   las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como   requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las   disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la   mayoría de los pueblos del mundo”.    

[347] El numeral 5 del artículo 96 establece como obligación de los   municipios y distritos, la siguiente: “Adoptar en los PGIRS las   determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección   selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los   procesos de aprovecha-miento de los residuos sólidos”.    

[348] Preámbulo de la Constitución.    

[349] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[350] En la Sentencia T-595 de 2002, M.P. Alfredo   Beltrán Sierra, la Corte señaló al respecto lo siguiente, “Decidir cuál es la   mejor forma de remover las cargas excesivas que pesan sobre este grupo de personas conlleva, necesariamente, el diseño de una   política pública mediante la cual se tomen las medidas adecuadas para cumplir el   mandato constitucional de proteger especialmente a los discapacitados y   garantizar su integración social. Es pues, tarea de la Administración Pública   destinar los recursos humanos y materiales para que, dentro de un marco de   participación democrática, se conciban los programas y apropien los recursos con   los cuales se financiará la implementación de las medidas que se adopten para   atender esta demanda social. (…). || No es pues competencia del juez de tutela   (…) decidir la forma como deben ser removidas estas cargas excesivas que se le   imponen a este grupo social para acceder al servicio de transporte masivo  (…).”    

[352] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[353] Cuaderno 1, folio 187.    

[354] Cuaderno 1, folio 4.    

[355] Cuaderno 1, folio 108.    

[356] Cuaderno 1, folios 28 y 29.    

[357] Cuaderno 1, folios 51 a 60.    

[358] Cuaderno 1, folios 213 y 214.    

[359] Cuaderno 1, folio 45.    

[360] Cuaderno 3, folio 44.    

[361] Ibídem.    

[362] Cuaderno 1, folios 33 a 42.    

[363] Cuaderno 1, folio 45.    

[364] Cuaderno 1, folios 46 a 48.    

[365] Cuaderno 3, folios 59 a 60.