T-809-14

           T-809-14             

Sentencia T-809/14    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso en que DIAN niega reconocimiento de prima técnica por   formación avanzada y experiencia altamente calificada argumentando que los   cargos del nivel profesional estaban excluidos del beneficio de la prima técnica    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional    

Siempre que concurran los requisitos   generales y, por lo menos una de las causales específicas de procedibilidad   contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela   como mecanismo excepcional para solicitar la protección de los derechos   fundamentales presuntamente vulnerados.    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad     

CARACTERIZACION DEL DEFECTO   FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES     

El denominado defecto fáctico absoluto   se refiere a la actuación judicial que pretermite u omite la práctica o   valoración de pruebas indiscutiblemente relevantes para resolver el respectivo   asunto sometido a conocimiento de la autoridad jurisdiccional. Al respecto, es   pertinente aclarar que no se trata de indagar si fue adecuada la valoración   judicial de las pruebas, pues ello hace parte de la esencia del principio de   autonomía judicial.    

DEFECTO FACTICO-Dimensión   negativa y positiva    

La jurisprudencia constitucional ha   establecido que existen dos dimensiones del  defecto fáctico: la dimensión   positiva: que generalmente se desarrolla cuando el juez o autoridad   administrativa aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la   providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar y al hacerlo   desconoce la Constitución. La dimensión negativa: esta se presenta cuando el   juez se niega a dar por probado un hecho que aparece claramente en el proceso,   omisión que no puede limitarse solo a esta premisa, pues la jurisprudencia es   clara en manifestar que también se configura cuando la ley le confiere el deber   o facultad de decretar la prueba, la autoridad no lo hace por razones que no   resultan justificadas. Esto se funda en que la ley ha autorizado al juez a   decretar pruebas de oficio cuando existen dudas y hechos que aún no son claros e   impiden adoptar una decisión definitiva.    

DEFECTO SUSTANTIVO POR   DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL     

El desconocimiento del precedente   judicial es una de las modalidades del defecto sustantivo y se desconoce cuando,   por ejemplo, el operador jurídico omite dar aplicación a sus propias sentencias   o a las fijadas por autoridades de la misma jerarquía; hipótesis que la   jurisprudencia ha llamado precedente horizontal. De otro lado, también se presenta   cuando se desconocen los lineamientos sentados por las instancias superiores   encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la misma jurisdicción, evento en   el cual se habla de precedente vertical.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DESCONOCIMIENTO DEL   PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Formas en que puede ser desconocida la jurisprudencia    

La Corte ha sostenido que su   jurisprudencia puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas   inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando   disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la   Constitución;(iii) contrariando la ratio decidendi de   sentencias de constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los derechos   fundamentales fijado por la Corporación a través de las ratio decidendi de   sus sentencias de tutela.    

DEFECTO SUSTANTIVO POR   DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL     

La Corte ha encontrado que en algunas   ocasiones la causal específica de desconocimiento del precedente también puede   ser avalada como una hipótesis de defecto sustantivo, teniendo en cuenta que   entre ellas se presentan varias relaciones, y, en un caso bajo estudio, pueden   converger varios defectos. De modo que, tanto la jurisprudencia como la doctrina   han coincidido en identificar el desconocimiento del precedente constitucional,   tanto como una modalidad de defecto sustantivo y como causal autónoma de   procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.    

PRIMA TECNICA POR FORMACION   AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA    

La prima técnica por formación   avanzada y experiencia altamente calificada se creó como un reconocimiento   económico para atraer y mantener al servicio del Estado a funcionarios o   empleados altamente calificados, cuyas funciones requieran de conocimientos   técnicos o científicos especializados o la realización de funciones específicas   en cada organismo.    

PRIMA TECNICA-Desarrollo normativo     

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento de precedente vertical fijado   por el Consejo de Estado en materia de reconocimiento de primas técnicas    

La jurisprudencia del máximo Tribunal   de lo Contencioso Administrativo no ha centrado su análisis en determinar si el   título de especialista en una u otra área del derecho se relaciona o no con las   funciones desarrolladas por un determinado empleado el interior de la DIAN. El   criterio ha sido muy directo, pues tan solo se ha enfocado en comprobar que se   cumpla con el requisito del título de posgrado con posterioridad al título   profesional y con una duración no inferior a un año.    

Referencia: Expediente   T-4.321.270    

Acción de tutela instaurada por   Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, contra el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en descongestión    

Derecho fundamental invocado:   debido proceso e igualdad    

Tema:    

(i) Acción de tutela contra   providencias judiciales; (ii) defecto fáctico y desconocimiento del precedente   en torno al reconocimiento de primas técnicas    

Problema jurídico: Determinar si los derechos fundamentales al   debido proceso y a la igualdad de Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, fueron   vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección “F”, al emitir un fallo que denegó el reconocimiento de la prima   técnica solicitada, en el cual presuntamente efectuó una valoración probatoria   constitutiva de vía de hecho por defecto fáctico y se desconoció el precedente   judicial aplicable    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C., cuatro (4) de   noviembre de dos mil catorce (2014).    

La   Sala Sexta de Revisión de   Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, Gloria Stella  Ortiz Delgado y el Conjuez Carlos Mauricio Uribe   Blanco, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86   y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión del fallo proferido en   segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la   acción de tutela incoada por la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, contra   el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en   descongestión.    

1. ANTECEDENTES    

El 28 de junio de 2013, mediante apoderada   judicial, la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa,  interpuso acción de tutela contra el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, al considerar   vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, a raíz   del fallo proferido por ese Tribunal en el proceso de nulidad y restablecimiento   del derecho iniciado por ella contra la Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales, DIAN. A juicio de la accionante, el fallo acusado incurrió en   defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Por este motivo, solicitó   que por vía de tutela se deje sin efectos la sentencia del Tribunal   Administrativo acusado, y se le ordene emitir una nueva pero, esta vez, apoyado   en todo el material probatorio existente. Lo anterior, con fundamento en los   siguientes:    

1.1.          HECHOS    

1.1.1. Afirma la apoderada judicial que la señora   Eufrocina Hortensia Madrid Novoa ingresó el 1º de octubre de 1981, a un cargo de   nivel profesional en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, (en   adelante DIAN). Doce años después, por estimar que reunía los requisitos legales   establecidos en el Decreto 1661 de 1991, solicitó el reconocimiento de la prima   técnica por formación avanzada y experiencias altamente calificada.    

1.1.2. El Decreto 1661 de 1991 estipula que para   obtener el reconocimiento de la prima técnica referida, se requiere haber   excedido los requisitos legales establecidos para el cargo en el que se es   designado.    

Durante la vigencia de esa   normativa, la accionante contaba con   especializaciones en Derecho de   Familia de la Universidad Libre de Colombia obtenida el 10 de febrero de 1981[1]  y en Gestión Pública de   la Escuela Superior de Administración Pública, conseguida el 16 de febrero de   1996[2]. Con posterioridad se graduó como   especialista en Derecho Aduanero de la Universidad Externado de Colombia, el 22   de febrero de 2002[3].    

El cargo   del nivel profesional en el que fue nombrada la accionante          requería únicamente el “título profesional”[4], por lo cual, excedía los requisitos   establecidos para el mismo. Por consiguiente, a su juicio,          aseguraba el cumplimiento del requisito para obtener la prima técnica           solicitada.    

1.1.3. La DIAN negó el reconocimiento de la   prima, mediante oficios 001153 y 0012276 del 4 y 24 de noviembre de 2010,   respectivamente. La         entidad   manifestó que con la entrada en vigencia del Decreto 1724 de   1997,   los cargos del nivel profesional quedaron excluidos del beneficio de la prima   técnica, por lo cual, si a la accionante no se le hizo tal            reconocimiento antes de la expedición de esa norma, no se configuró       para ella ningún derecho adquirido.    

Adicionalmente, indicó que la   peticionaria no cumplió el requisito           referente a la experiencia “altamente calificada”, también estipulado en   el Decreto 1661 de 1991. Según esta disposición se debe contar con un término no   inferior a 3 años de experiencia relacionada con el cargo, contados a partir de   la obtención del título de especialización. En el caso de la señora Madrid   Novoa, se debió acreditar 3 años contados a partir del 16 de febrero de 1996,   (especialización en Gestión Pública) y antes de la entrada en vigencia del   Decreto 1724 de 1997.     

1.1.4. Con el fin de controvertir la decisión   negativa de la DIAN y obtener el pago de la prima técnica por formación avanzada   y experiencia altamente calificada, la señora Madrid Novoa inició un proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho[5] conocido, en primera instancia, por el Juzgado Primero   Administrativo de Bogotá y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, instancias dentro de las   cuales se negaron sus pretensiones.     

1.1.5. La apoderada de la accionante argumentó   que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico,   al apreciar inadecuadamente las pruebas presentadas en el proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho, con lo cual se vulneraron sus derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad.    

1.1.6. Específicamente manifestó que la sentencia   de segunda instancia[6]  vulneró el debido   proceso, pues no se concedió el derecho a la prima técnica “porque   supuestamente no se acreditó (sic) los tres años de experiencia altamente   calificada después del título de postgrado”; esto es, a partir de la   especialización en Gestión Pública. No obstante, explicó que “no se tuvo en   cuenta la especialización en derecho de familia, realizada el 10 de febrero de   1981, porque supuestamente no está relacionada con las funciones propias del   cargo y (sic)  la especialización en derecho aduanero porque la obtuvo después de entrar en   vigencia el Decreto 1724 de 1997”[7].    

1.1.7. Señaló que a pesar de que los diplomas de   postgrado y la certificación de experiencia laboral[8] se adjuntaron y relacionaron en la parte considerativa de la   sentencia, los Magistrados del Tribunal valoraron esas pruebas “de manera   arbitraria y caprichosa”, al desestimar que con ellas se acreditaban todos   los requisitos para la obtención de la prima técnica.    

1.1.8. Indicó que la especialización en Derecho   de Familia sí está relacionada con las funciones del cargo, “por cuanto al   ser Administrador Local de Impuestos, debe ejercer administración, control,   liquidación y cobro de los impuestos que la DIAN liquida a todas las personas   naturales y sucesiones, entre otras”. Adicionó que “es claro que hay una   íntima relación entre el derecho de familia y las funciones tributarias”,   puesto que el funcionario debe conocer a profundidad el proceso sucesoral para   determinar y cobrar los impuestos generados, por ejemplo, por una masa   herencial.    

1.1.9. De otra parte, la apoderada argumentó que   se vulneró el derecho a la igualdad de su poderdante, ya que en varias   oportunidades el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de   Cundinamarca, Atlántico y Santander, han reconocido primas técnicas por   formación avanzada y experiencia altamente calificada a funcionarios de la DIAN   que cumplieron los requisitos exigidos, tal y como lo hizo la accionante[9].    

1.1.10. Señaló que en sentencia del 17 de   noviembre de 2011, el Consejo de Estado reconoció la prima técnica a una   funcionaria de la DIAN, ya que “a partir de 1982, fecha en la que la   demandante adquirió su título en formación avanzada, como especialista en   derecho administrativo, comenzó a contabilizarse su experiencia altamente   calificada”. Así, indicó que a su poderdante debió contársele la experiencia   altamente calificada desde su postgrado en Derecho de Familia; esto es, desde el   10 de febrero de 1981.    

1.1.12. Por todo lo expuesto, la accionante   solicitó al juez constitucional i) tutelar sus derechos fundamentales al debido   proceso y a la igualdad, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 31 de   enero de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección “F” y, iii) ordenar a ese Tribunal dictar una nueva sentencia “en   la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el   expediente”.    

1.2    PRUEBAS DOCUMENTALES    

Obran en el expediente las siguientes pruebas   documentales:    

1.2.1. Copia auténtica del fallo proferido por el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, el 31   de enero de 2013.    

1.2.2. Copia de las sentencia proferida por el   Consejo de Estado, Sección 2ª,   Subsección B, el 17 de noviembre de 2011, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.    

1.2.3. Copia de la sentencia del Consejo de   Estado, Sección 2ª, Subsección   A, el 23 de agosto de 2012, C. P. Alfonso Vargas Rincón.     

1.3.   ACTUACIONES PROCESALES    

Mediante auto del 3 de julio   de 2013, la Sección Segunda del Consejo de Estado, avocó el conocimiento de la   acción de tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la   DIAN para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción y solicitó, en   calidad de préstamo, el expediente contentivo del proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho que dio origen a esta actuación (f. 139 ib.).    

Las entidades accionadas   presentaron escritos de contestación, así:    

1.3.1. Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en   descongestión    

La Magistrada ponente del   fallo acusado, presentó informe sobre los hechos que dieron origen a la presente   acción de tutela y solicitó que la misma fuera declarada improcedente, al   considerar que se no superaron los presupuestos para habilitar el estudio de una   acción de tutela contra providencia judicial.    

En esa medida, afirmó que el   fallo atacado no constituye una vía de hecho, pues fue una decisión emitida de   conformidad con los requisitos formales y sustanciales que demanda la ley,   respetándose así el artículo 29 de la Carta. Por tanto, indicó que “la   decisión no fue producto del capricho del fallador (sic), sino de una   seria valoración probatoria”[11].    

Adicionó que la acción de   tutela cuestiona aspectos eminentemente interpretativos de la sentencia, por lo   cual debe declararse improcedente, ya que ésta no es un mecanismo adicional a la   jurisdicción ordinaria que permita a la demandante controvertir una decisión,   simplemente por no estar conforme con la misma. Destacó que el ejercicio   hermenéutico que el Tribunal realizó “no sobrepasó los parámetros de la   interpretación lógica por ende no se tornó en arbitrario, abusivo o contrario al   orden jurídico”[12].    

La Magistrada del Tribunal   explicó que si bien el precedente judicial es vinculante, el mismo no puede ser   entendido de manera absoluta, “pues no se trata de petrificar la   interpretación judicial”, por lo cual es posible apartarse de él si se   efectúa un estudio acucioso y razonable. Con todo, concluyó que el Tribunal en   su sentencia “en manera alguna desconoció el precedente jurisprudencial, pues   se reitera y enfatiza, la Sala hizo un análisis acucioso del material probatorio   allegado, que le permitió justificar de manera suficiente y razonable su   posición frente al caso de la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa”[13].    

1.3.2.   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-    

La Subdirectora de Gestión de   Representación Externa de la Dirección Jurídica de la DIAN, presentó escrito el   25 de julio de 2013, para solicitar que se declare la improcedencia de la acción   de tutela, al estimar que no se configura el defecto fáctico alegado.    

Después de reseñar sentencias   de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que explican la configuración   del defecto fáctico, la funcionaria de la DIAN concluyó que la sentencia atacada   efectuó un estudio juicioso del material probatorio aportado, emitiendo una   decisión razonable, que si bien no satisfizo las pretensiones de la accionante,   no constituyó vía de hecho alguna.    

La demandada explicó   adicionalmente que la acción de tutela es un mecanismo extraordinario que debe   utilizarse en casos de violación a derechos fundamentales, sin embargo, no puede   considerársela como una instancia judicial adicional mediante la cual se puedan   controvertir situaciones jurídicas ya tramitadas ante la jurisdicción ordinaria.   A su juicio, la pretensión de la tutelante “es abrir nuevamente el debate   probatorio y discutir los hechos que sirvieron de fundamento a los actos   administrativos proferidos por la DIAN y cuya legalidad ya fue objeto de   estudio”[14].    

            

2. DECISIONES JUDICIALES    

2.1.     SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA,    

En sentencia del 8 de agosto de 2013, la   Sección Segunda del Consejo de Estado, negó la acción de tutela, al concluir que   la autoridad judicial demandada emitió una decisión con base en atribuciones   legales y constitucionales, que no se muestra contraria al ordenamiento   jurídico.    

En dicho fallo, se enunciaron   los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales reseñados por la Corte Constitucional. El   análisis se centró en la definición del “defecto fáctico” y “el desconocimiento   del precedente” como causales específicas de procedibilidad.         

Frente al caso concreto, en la   sentencia se explicó que el conflicto planteado por la demandante en tutela se   originó en una diferencia en la interpretación y aplicación del derecho en el   asunto evaluado, situación que no puede equipararse a un defecto fáctico. Se   destacó, adicionalmente, que la decisión atacada se sustentó en jurisprudencia   del Consejo de Estado referente a las primas técnicas por formación avanzada,   por tanto “la mera discrepancia del peticionario con el razonamiento   efectuado por el juez natural, no puede constituir vía de hecho alguna”[15]. Finalmente, se concluyó que el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca no fue arbitrario ni caprichoso, en tanto efectuó   un análisis razonable y dentro del marco de la sana crítica, de todos los   elementos probatorios allegados al proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho.    

2.2.   IMPUGNACIÓN    

Los días 11 y 25 de septiembre   de 2013, la accionante presentó separadamente escritos de impugnación, en los   cuales solicitó revocar la decisión del a quo, por las siguientes   razones:    

§     La Sección Segunda del Consejo de Estado no   tuvo en cuenta los planteamientos “de hecho y de derecho” referentes a la   vulneración del derecho a la igualdad y omitió verificar el precedente judicial   aplicable al caso concreto.    

§     La sentencia de tutela sólo se ocupó de   verificar si el Tribunal actuó dentro del límite de la autonomía judicial,   “sin hacer el respectivo análisis del porqué no le reconocieron la prima técnica   por formación avanzada”[16], a pesar de estar acreditados los   requisitos exigidos por la ley.    

§     El problema jurídico presentado no trataba   de una “sola” discrepancia interpretativa, en tanto que se cuestionó el   razonamiento efectuado por la DIAN y confirmado en la jurisdicción ordinaria,   referente a que el derecho de familia “no tiene nada que ver con la funciones   realizadas por mi mandante al interior de la DIAN”[17], lo cual no es acorde a la realidad.        

2.3      SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA    

            

En sentencia del 26 de febrero de 2013, la   Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo,   reiterando los razonamientos expuestos en ella.    

3. CONSIDERACIONES    

3.1.  COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la   Corte Constitucional, con   base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la   Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el   proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección   realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma   establecida por el reglamento de la Corporación.    

3.2.   PROBLEMA   JURÍDICO    

De acuerdo a los antecedentes planteados,   la Sala debe determinar si los derechos fundamentales al debido proceso y a la   igualdad de Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, fueron vulnerados por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, al emitir un   fallo que denegó el reconocimiento de la prima técnica solicitada, en el cual   presuntamente efectuó una valoración probatoria constitutiva de vía de hecho por   defecto fáctico y se desconoció el precedente judicial aplicable[18].    

Para resolver este problema,   la Sala considera necesario reiterar la jurisprudencia, en primer lugar,   sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, y dar especial   desarrollo a los defectos fácticoy por desconocimiento del precedente, al ser   estos los alegados por la demandante. En segundo término, desarrollará el   régimen jurídico de la prima técnica por formación avanzada y experiencia   altamente calificada. Finalmente, estudiará el caso concreto.       

3.3.     PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.   REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA    

3.3.1. Con ocasión de la revisión de   constitucionalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, contentiva del Código   de Procedimiento Penal, revisión surtida mediante Sentencia C-590 de 2005[19],   esta Corporación tuvo oportunidad de sistematizar y unificar la jurisprudencia   relativa a los requisitos de procedencia y a las razones o motivos de   procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.    

3.3.2. En cuanto a los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela intentada contra providencias judiciales, la   Corte señaló los siguientes:    

“a. Que la cuestión que se discuta   resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez   constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y   marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que   corresponde definir a otras jurisdicciones[20]. En consecuencia, el   juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la   cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia   constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos los medios    -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la   persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio   iusfundamental irremediable[21].  De allí que sea un deber del actor   desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le   otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de   asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se   correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades   judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones   inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento   de las funciones de esta última.    

c. Que se cumpla el requisito de la   inmediatez, es   decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y   proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[22].    De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una irregularidad   procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante   en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la   parte actora[23].  No obstante, de acuerdo con la   doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave   lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas   ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la   protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que   tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.    

e. Que la parte actora identifique de   manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos   vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre   que esto hubiere sido posible[24].  Esta exigencia es comprensible   pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales   contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester   que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos   que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso   y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección   constitucional de sus derechos.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela[25].  Esto por cuanto los debates sobre   la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera   indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un   riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual   las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala   respectiva, se tornan definitivas.”  (Subrayas fuera del original)      

3.3.3. De igual manera, en esta misma sentencia   (C-590 de 2005) se establecieron, además de los requisitos generales, las   causales de procedencia especiales o materiales de la acción de tutela contra   una providencia judicial:       

“25.  Ahora, además de los requisitos   generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una   sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales   especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En   este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra   una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o   defectos que adelante se explican.    

“a. Defecto orgánico, que se   presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,   carece, absolutamente, de competencia para ello.    

“b. Defecto procedimental absoluto,   que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento   establecido.    

“c.  Defecto fáctico, que   surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del   supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

“d. Defecto material o sustantivo,   como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o   inconstitucionales[26]  o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

“f. Error inducido, que se presenta   cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese   engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

“g.  Decisión sin motivación,   que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los   fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que   precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

“h.  Desconocimiento del   precedente, hipótesis que se presenta,   por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho   fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho   alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la   eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado[27].    

“i.  Violación directa de la   Constitución.” (Subrayas fuera del original.)    

3.3.4. La Sentencia en comento también explicó que los   anteriores vicios, que determinan la procedencia la acción de tutela contra   decisiones judiciales, “involucran la superación del concepto de vía de hecho   y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad en eventos en los que   si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de   decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”  Añadió que esta   evolución de la doctrina constitucional había sido reseñada de la siguiente   manera por la Corte:    

“(E)n los últimos años se ha venido   presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las   situaciones que hacen viable  la acción de tutela contra providencias   judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales   pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos   adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia   sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es    más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la   acción” que el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente manera:    

“(…) la Sala considera pertinente señalar   que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de   tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha   decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que   originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se   trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad   sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de   los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su   discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos   fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta   corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen   amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar   la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable   está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’[28]  En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede   contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes   aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en   perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’    

“Este avance jurisprudencial ha llevado a la   Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la de   causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se redefine   en los siguientes términos…    

“…todo pronunciamiento de fondo por parte   del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos   fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos   fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible,   solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de   una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la   existencia de alguno de los seis eventos  suficientemente reconocidos por   la jurisprudencia:  (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;    (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación,    (v) desconocimiento del precedente y  (vi) violación directa de la   Constitución.”[29]”[30]”  [31]    

3.3.5. Es decir, siempre que concurran los   requisitos generales y, por lo menos una de las causales específicas de   procedibilidad contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la   acción de tutela como mecanismo excepcional para solicitar la protección de los   derechos fundamentales presuntamente vulnerados.    

3.4.     CARACTERÍSTICAS DEL DEFECTO FÁCTICO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.    

3.4.1.          La tercera   hipótesis señalada por la jurisprudencia como causal      específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias       judiciales, es el denominado defecto fáctico absoluto. Este se refiere a la   actuación judicial que pretermite u omite la práctica o valoración de           pruebas indiscutiblemente relevantes para resolver el respectivo asunto            sometido a conocimiento de la autoridad jurisdiccional. Al respecto, es            pertinente aclarar que no se trata de indagar si fue adecuada la             valoración judicial de las pruebas, pues ello hace parte de la esencia del             principio de autonomía judicial.    

3.4.2. Partiendo de tales postulados,   la doctrina constitucional ha establecido con claridad cuándo se incurre en un   defecto fáctico:    

“En otras palabras, se presenta defecto   fáctico por   omisión cuando   el juzgador se abstiene de decretar pruebas. Lo anterior trae como consecuencia   ‘impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan   indispensables para la solución del asunto jurídico debatido’. Existe defecto   fáctico por   no valoración del acervo probatorio, cuando el juzgador omite considerar   pruebas que obran en el expediente bien sea porque ‘no los advierte o   simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión   respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su   análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría   sustancialmente.’ Hay lugar al defecto fáctico por valoración   defectuosa del material probatorio cuando o bien ‘el funcionario judicial, en   contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos   debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o   cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con   base en ellas fundamenta la decisión respectiva’ dando paso a un defecto fáctico   por no excluir o valorar una prueba   obtenida de manera ilícita.”[32]    

3.4.3. Como consecuencia de lo   anterior, la jurisprudencia constitucional ha   establecido que   existen dos dimensiones del  defecto fáctico:    

3.4.4. En primer término, la dimensión   positiva: que generalmente se    desarrolla cuando el juez o   autoridad administrativa aprecia pruebas        esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada        que no ha debido admitir ni valorar y al hacerlo desconoce la          Constitución[33].    

3.4.5. Es importante reiterar frente a este tema,   lo dicho por la sentencia T-442 de 1994[34],   donde la Corte se refiere a los límites de la discrecionalidad del juez al   momento de observar el material probatorio, señalando que no puede ser una   valoración arbitraria que desconozca hechos contundentes y la realidad objetiva   de las circunstancias. Los términos expresados en la citada sentencia son los   siguientes:    

“Importa precisar ahora si de   manera excepcional puede configurarse una actuación arbitraria e irregular,   carente de todo viso de legalidad, y constitutiva de una vía de hecho cuando el   juzgador ante pruebas claras y contundentes, que manifiestamente muestran una   realidad objetiva, profiere una providencia contrariando la realidad probatoria   del proceso.    

“Evidentemente, si bien el   juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio   en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento,   inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (arts. 187 C.P.C y   61 C.P.L), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa   probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales,   serios y responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración   arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez   simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna   no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y   objetivamente. Se aprecia más la arbitrariedad judicial en el juicio de   evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de una   situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los preceptos   constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de esta manera   se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y efectivizar la   sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y valores   constitucionales.    

                                                                             

“No obstante lo anterior   advierte la Sala, que sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se   observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración   probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el   juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible,   flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la   decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora   de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de   un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería   contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa   judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía   de que son titulares las otras jurisdicciones.”    

3.4.6. El anterior criterio fue reiterado por esta Corporación mediante la           sentencia  T-055 de 1997[35],  donde se resalta la independencia judicial al momento de tomar la decisión,   criterio que sirve al juez para examinar     debidamente el   material probatorio sometido a su juicio:    

“El campo en el   que la independencia del juez se mantiene con mayor vigor es el de la valoración   de las pruebas. Ello por cuanto el juez de la causa es el que puede apreciar y   valorar de la manera más certera el material probatorio que obra dentro de un   proceso. El es el que puede sopesar de la mejor manera los testimonios, el que   ha concurrido a las inspecciones judiciales y el que conoce a las partes y a su   entorno. Por eso, la regla general de que la figura de la vía de hecho solamente   puede tener aplicación en situaciones extremas debe ser manejada de forma aún   más restrictiva cuando se trata de debates acerca de si el material probatorio   fue valorado en la debida forma. Solo excepcionalmente puede el juez   constitucional entrar a decidir sobre la significación y la jerarquización de   las pruebas que obran en un proceso determinado, puesto que él no ha participado   de ninguna manera en la práctica de las mismas.”    

3.4.7. En segundo lugar, se encuentra la   dimensión negativa: esta se presenta cuando el juez se niega a dar por   probado un hecho que aparece claramente en el proceso, omisión que no puede   limitarse solo a esta premisa, pues la jurisprudencia es clara en manifestar que   también se configura cuando la ley le confiere el deber o facultad de decretar   la prueba, la autoridad no lo hace por razones que no resultan justificadas.   Esto se funda en que la ley ha autorizado al juez a decretar pruebas de oficio[36]  cuando existen dudas y hechos que aún no son claros e impiden adoptar una   decisión definitiva.    

3.4.8. Ejemplo de ello es la sentencia T-949 de   2003[37],  en la cual se encontró que el juez de   la causa decidió un asunto penal sin identificar correctamente a la persona   sometida al proceso penal, quién además había sido suplantada. La Sala Séptima   de Revisión concluyó que al juez correspondía decretar las pruebas pertinentes   para identificar al sujeto activo del delito investigado y la falta de ellas   constituía un claro defecto fáctico que autorizaba a ordenar al juez competente   la modificación de la decisión judicial.    

3.4.9. En el mismo sentido, la sentencia T-554 de 2003[38],   dejó sin efectos la decisión de un fiscal que dispuso la preclusión de una   investigación penal sin la práctica de un dictamen de Medicina Legal que se   requería para determinar si una menor había sido víctima del delito sexual que   se le imputaba al sindicado    

3.4.10. Por parte del máximo Tribunal de lo   Contencioso Administrativo, la Sección Primera del Consejo de Estado en   sentencia de tutela con radicado 11001-03-15-000-2012-01462-00 (AC)[39], amparó derechos   fundamentales al considerar que se había presentado un “defecto fáctico y un   exceso ritual manifiesto”, por el no recaudo de pruebas, luego de haber sido   decretadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, omitiendo el   cumplimiento del artículo 37 del C. de P.C., que consagra entre los poderes del   juez, el de adoptar medidas conducentes en materia de pruebas “siempre que lo   considere conveniente para verifica r los hechos alegados por las partes y   evitar nulidades y providencias inhibitorias”.    

3.4.11. En suma, la jurisprudencia de esta   Corporación y del Consejo de Estado ha dicho que procede la protección de   derechos fundamentales afectados por una sentencia ejecutoriada cuando el   defecto fáctico resulta determinante para la decisión, pues el juez constitucional solamente está autorizado a dejar   sin efectos un fallo cuando se evidencia que el resultado judicial es contrario   a la Constitución, viola derechos fundamentales y cambia la verdad procesal.    

3.5.     CONTENIDO DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE    

3.5.1. Esta causal específica de procedibilidad es   originalmente denominada por la sentencia C-590 de 2005 como “Defecto por   desconocimiento del precedente”. A juicio de la Sala, y para lo que tiene   que ver con el caso concreto, resulta necesario aclarar, en primer término, a   qué se refiere la jurisprudencia con dicha expresión, teniendo en cuenta que   puede tratarse del precedente judicial o constitucional.    

3.5.2. Para el efecto, esta misma Sala Séptima en   la sentencia T-830 de 2012[40],  diferenció los dos conceptos. Así, señaló que el precedente judicial es una   modalidad del defecto sustantivo como causal particular de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, tal como se explicará a   continuación y, el precedente constitucional, está referido estrictamente a la   causal arriba señalada, la cual se configura de manera autónoma.    

3.5.3. En aquella ocasión, la Corte especificó   cuáles eran las subreglas a partir de las cuales podía configurarse un defecto   sustantivo. En tal sentido, se indicó que este se presenta cuando un juez (i)  aplica al caso una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones   previstas en la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii)  aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso; (iii) a pesar del   amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce, realiza un   interpretación contraevidente – interpretación contra legem-  o   claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del   precedente judicial –vertical u horizontal- sin justificación suficiente; o  (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una   violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido   solicitada por alguna de las partes en el proceso.    

3.5.4. Como se observa, el desconocimiento del   precedente judicial es una de las modalidades del defecto sustantivo y se   desconoce cuando, por ejemplo, el operador jurídico omite dar aplicación a sus   propias sentencias o a las fijadas por autoridades de la misma jerarquía;   hipótesis que la jurisprudencia ha llamado precedente horizontal. De otro   lado, también se presenta cuando se desconocen los lineamientos sentados por las   instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la misma   jurisdicción, evento en el cual se habla de precedente vertical.    

3.5.5. Ahora bien, tal como lo indica la sentencia   C-590 de 2005, se entiende como defecto por desconocimiento del precedente,   aquel en el cual la autoridad judicial omite dar aplicación a las reglas   jurisprudenciales emanadas de la interpretación de una norma superior para la   solución de un caso concreto[41];   reglas que se predican exclusivamente de los precedente fijados por la Corte   Constitucional en su jurisprudencia. Situación esta a la que nos referimos como  precedente constitucional.    

3.5.6. Al respecto, la Corte ha sostenido que su   jurisprudencia puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando   disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de   constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido   normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii)  contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y   (iv)  contrariando el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corporación   a través de las ratio decidendi de sus sentencias de tutela.[42]    

3.5.7. En relación con la aplicación del   precedente, esta Corporación en sentencia T-158 de 2006[43]   señaló:    

“Por ello, la   correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de   decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo   (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son   semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la   consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la   pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido   cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún   supuesto de hecho para su aplicación.”    

3.5.8. La sentencia T-351 de 2011[44],   explica el sentido, alcance y fundamento normativo de la obligatoriedad del   precedente constitucional, de acuerdo al tipo de sentencia a que se haga   alusión, ya sea de tutela o de constitucionalidad:    

“3.2.   En lo que toca a los fallos de constitucionalidad, el carácter obligatorio de la   jurisprudencia constitucional se desprende de sus efectos erga omnes y de   la cosa juzgada constitucional. Además, por mandato expreso del artículo 243   Superior, los contenidos normativos que la Corte declara contrarios a la   Constitución no pueden ser reproducidos por ninguna autoridad. En cuanto a la   parte motiva de estas sentencias, en la medida en que la ratio decidendi contiene la solución constitucional a los   problemas jurídicos estudiados debe ser atendida por las demás autoridades   judiciales para que la aplicación de la ley sea conforme con la Constitución,   norma de normas”    

(…)    

“9.3.3. En   relación con las sentencias de revisión de tutela, el respeto por la ratio decidendi de estos fallos es necesario para lograr una   concreción del principio de igualdad en la aplicación de las leyes, constituye   una exigencia del principio de confianza legítima que prohíbe al Estado   sorprender a los ciudadanos con actuaciones imprevisibles, y un presupuesto para   garantizar el carácter normativo de la Constitución y la efectividad de los   derechos fundamentales así como la unidad y coherencia del ordenamiento   jurídico”.    

3.5.9. La Corte ha encontrado que en algunas   ocasiones la causal específica de desconocimiento del precedente también puede   ser avalada como una hipótesis de defecto sustantivo, teniendo en cuenta que   entre ellas se presentan varias relaciones, y, en un caso bajo estudio, pueden   converger varios defectos. De modo que, tanto la jurisprudencia[45] como la doctrina[46]  han coincidido en   identificar el desconocimiento del precedente constitucional, tanto como una   modalidad de defecto sustantivo y como causal autónoma de procedibilidad de la   tutela contra providencias judiciales. Al respecto, esta Corporación expresó:    

“(…) el desconocimiento del precedente puede   derivar en un defecto sustantivo cuando se irrespeta la cosa juzgada   constitucional establecida en sentencias con efectos erga omnes, o en la   vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (entre otros)   cuando el juez se aparta de la doctrina constitucional contenida en la ratio   decidendi de los fallos de  revisión de tutela”[47]    

3.5.10. En suma, el precedente se sustenta en la   dinámica de aplicar a un caso nuevo, los elementos de juicio que sirvieron para   solucionar casos del pasado. Esta modalidad decisoria puede variar de acuerdo a   cada caso particular, ya que, o bien puede resolverse un caso actual con los   mismos fundamentos de otros anteriores, o, estos últimos servir de inspiración   para dar solución a un caso nuevo. Por supuesto, estas hipótesis dependen de si   los supuestos fácticos del caso pasado y el caso presente son similares o no.[48]    

3.5.11. Así, ya se trate de una modalidad de   defecto sustantivo o de la causal específica autónoma, el desconocimiento del   precedente constitucional quebranta el derecho fundamental a la igualdad, el   principio constitucional de confianza legítima, y de unidad y coherencia del   ordenamiento.    

3.6.   RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PRIMA TÉCNICA   MATERIA DE CONTROVERSIA[49].    

3.6.2. Inicialmente, la prima técnica fue creada   para mantener en los cargos a funcionarios de “alta responsabilidad” o   “especialidad técnica”, según el artículo 7º del Decreto 2285 de 1968. Con   posterioridad, el Decreto 1950 de 1973, previó los requisitos para la creación y   asignación de dichas primas en los niveles ejecutivo y técnico de la Rama   Ejecutiva del Poder Público.    

3.6.3. Más adelante, el Decreto Ley 1661 de 1991[51] definió la prima técnica como un   reconocimiento económico y previó las condiciones para su otorgamiento. De   manera general, estableció dos vías para su consecución, la primera,   exigía acreditar estudios avanzados o especiales y experiencia altamente   calificada en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo y, la   segunda, se daba por la evaluación de desempeño del empleado[52].    

Esta regulación fue objeto de   reglamentación por parte del entonces Presidente de la República, quien expidió   el Decreto 2164 de 1991, por medio del cual se fijaron los parámetros para el   otorgamiento de la prima, se determinaron sus requisitos y se estableció el   procedimiento a seguir.    

Concretamente el artículo 4º de esta   normativa reiteró que para ser beneficiario de la prima técnica el empleado   debía i) desempeñar un cargo en propiedad del nivel profesional, ejecutivo,   asesor o directivo y ii) acreditar título de estudios de formación avanzada y   experiencia altamente calificada, en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo, durante un término no menor de tres años[53].    

3.6.4. Bajo la vigencia del Decreto 1661 de   1991, esta prima cobijó los cargos de los niveles  profesional, ejecutivo,   asesor y directivo de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Sin embargo, con   posterioridad se emitió el Decreto Ley 1724 de 1997 que, entre otras   modificaciones, restringió el beneficio sólo a los cargos de los niveles   directivo, asesor y ejecutivo. Por lo anterior, se generó un régimen de   transición que estipuló que los empleados a quienes ya se les hubiere reconocido   tal beneficio, continuarán disfrutándolo[54].    

Por vía jurisprudencial el   Consejo de Estado[55] precisó que ese régimen de transición   debía cobijar también a aquellos empleados del nivel profesional (excluido) que   hubieren cumplido los requisitos previstos en el Decreto 1661 de 1991 bajo su   vigencia, aún si el organismo estatal no les hubiere reconocido el beneficio con   anterioridad. Además se indicó que esa transición debía regir, sin importar que   la prima se hubiere o no reclamado.    

3.6.5. El Decreto Ley 1724 de 1997, fue derogado   por el 1336 de 2003, que continuó restringiendo los cargos aptos para disfrutar   la prima técnica. Ésta norma señaló que sólo los empleos del nivel directivo,   asesor y los jefes de oficina asesora pertenecientes a los despachos de   Ministros, Viceministros, Directores de Departamento Administrativo,   Superintendentes y Directores de Unidad Administrativa o sus equivalentes,   podrían en adelante solicitar tal prestación.    

3.6.6. Finalmente, el Decreto 2177 de 2006 modificó los criterios   para la         asignación de la prima   técnica y estableció que tendrán derecho a su       reconocimiento los empleados que ocupen algún cargo de los           mencionados en el párrafo anterior, que i) acrediten título de estudios de        formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente            calificada o ii) tengan una alta evaluación de desempeño.      

3.6.7. Ahora bien, con el   fin de implementar el otorgamiento de la prima           técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, la      DIAN emitió, entre otras, la Resolución 3682 de 1994, derogada por la          Resolución 8011 de 1995[56], y la Resolución 2227 de 2000, en las cuales      se fijó los criterios, el procedimiento y la ponderación de factores para   otorgar la prima técnica en la DIAN.    

3.6.8. Adicionalmente, el Decreto 1268 de 1999[57], que establece el régimen        salarial y prestacional para los servidores de la DIAN, indicó en el       artículo 2º que la prima técnica podrá ser otorgada a quienes i) se desempeñen   en los cargos de jefatura de la Dirección General, Secretarías, Direcciones,   Oficinas, Subdirecciones, Subsecretarías, Direcciones Regionales,   Administraciones y Divisiones de esa entidad y ii) acrediten títulos de   formación avanzada y experiencia altamente calificada, “en los mismos   términos y condiciones señalados en los decretos generales que regulan la   materia”.    

4.        CASO CONCRETO    

A efectos de dar solución al problema   jurídico planteado, pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos   generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Una   vez superado este asunto, pasará a estudiar las causales específicas alegadas   por la accionante.    

4.1.   ANÁLISIS   DE LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL    

4.1.2. Igualmente, la accionante agotó todos   los mecanismos ordinarios que tuvo a su alcance antes de acudir a la acción   de tutela. En vista de su inconformidad con el acto administrativo que negó el   reconocimiento de la prima, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa   para controvertirlo, obteniendo decisiones tanto de primera como de segunda   instancia, siendo ésta última la que ahora ataca por vía de amparo.    

4.1.3. La Sala también encuentra que se cumple el  requisito de inmediatez, dado que la providencia del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca fue proferida el 31 de enero de 2013, y la acción   de tutela fue instaurada contra dicha decisión el 28 de junio del mismo año, con   una diferencia de apenas 5 meses, periodo que se considera razonable y   proporcionado.    

4.1.4. Del mismo modo, la accionante en el escrito   de tutela y en los de impugnación identificó de manera razonable los hechos que   considera violatorios de sus derechos fundamentales. En ellos explica los   argumentos por los cuales considera que el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico y por desconocimiento del precedente   constitucional.    

4.1.5. Por último, no se trata de una irregularidad procesal, ni de una acción   de tutela contra sentencia de esa misma naturaleza, por lo cual se superan todos   los requisitos generales de procedencia.    

4.2.   ANÁLISIS   DE LOS DEFECTOS INVOCADOS POR LA ACCIONANTE    

4.2.1. Defecto fáctico    

4.2.1.1. La actora alega que se presentó un defecto   fáctico por indebida            valoración probatoria, ya que el Tribunal Administrativo consideró que no era   posible contar la experiencia altamente calificada desde su especialización en   Derecho de Familia, en tanto ésta no se relaciona con            las funciones propias del cargo.    

Al hablar de indebida   valoración, se acusa al ente judicial de incurrir en la dimensión positiva   del defecto fáctico, que se presenta cuando el juez fundamenta su decisión en   una prueba no apta para ello o efectúa una tasación por completo equivocada.   Recuérdese que para configurar la causal, el error debe ser ostensible,   flagrante y manifiesto.    

4.2.1.2. De la lectura de la sentencia atacada se   extrae que el Tribunal Administrativo efectuó una apreciación de las pruebas, en   especial de la copia del título de especialista en Derecho de Familia, dentro   del marco de sus competencias, bajo los principios de la sana crítica y   respetando los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación.   Frente al aspecto acusado, la sentencia del Tribunal explicó:    

“Así mismo, de las   probanzas referenciadas, advierte la Sala, que se encuentra probado que la   demandante acreditó como formación académica los siguientes estudios:    

·         Especialista en   Derecho de Familia, obtenido el 10 de febrero de 1991 (fl. 22).    

·         Especialista en   Gestión Pública, obtenido el 16 de febrero de 1996 (fl. 30).    

·         Especialista en   Derecho Aduanero obtenido el 22 de febrero de 2002 (fl. 31).    

Si bien es cierto que la   demandante realizó especializaciones, una en Derecho de Familia, otra en Gestión   Pública y una tercera en Derecho Aduanero, observa la Sala que tratándose de la   primera, la misma no está relacionada con las funciones propias del cargo,   desconociéndose así uno de los criterios señalados para efectos de otorgar la   Prima Técnica (Decreto Ley 1661 de 1991, Art. 2)…”    

En esa medida, es claro que   contrario a lo que la accionante afirma, el Tribunal no efectuó una valoración   ni caprichosa ni arbitraria de las pruebas aportadas al proceso.    

4.2.2. Defecto por   desconocimiento del precedente    

4.2.2.1. La accionante alega que el Tribunal   Administrativo desconoció el precedente horizontal, pues contrarió decisiones de   ese mismo ente y de los de Santander y Atlántico. Así mismo, se invoca el   desconocimiento del precedente vertical establecido por el órgano de cierre en   su jurisdicción.    

4.2.2.2. Esta Sala advierte que el alegato frente   al precedente horizontal, no pasó de ser una afirmación de la accionante, pues   no aportó datos ni elementos de prueba que permitieren verificar la existencia   de sentencias, de ese mismo conjunto o de otros, antecesoras de los Tribunales   Administrativos que abordaran el mismo problema jurídico y en las cuales se   asemejaran los hechos. En esa medida, esta Sala descartará ese argumento.    

4.2.2.3. Ahora bien, cuanto al desconocimiento del   precedente judicial en su variante vertical, la accionante sí enumeró y aportó   algunas sentencias que a su entender constituían un precedente aplicable al caso   concreto. Identificadas entonces este grupo de sentencias, esta Sala pasa a   verificar si las mismas constituyen un precedente aplicable en este asunto.    

Las sentencias citadas fueron emitidas por   el Consejo de Estado, en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del   derecho, llevados a cabo contra la DIAN por dos de sus funcionarias. Esta   entidad les negó la prima técnica pues no les contabilizó la experiencia   altamente calificada desde la obtención del título de especialistas. En   ambas ocasiones el problema jurídico consistió en determinar si las funcionarias   eran beneficiarias de la prima técnica, de conformidad con el Decreto 1661 de   1991 y 1724 de 1997.    

4.2.2.5. En la segunda providencia[59], los hechos relevantes   fueron que: (i) la demandante se desempeñó en un cargo de carrera administrativa   del nivel profesional en la DIAN desde 1993 y (ii) obtuvo el título de   especialista en auditoría tributaria el 24 de junio de 1994.    

4.2.2.6. Al resolver los problemas jurídicos   relativos a estos dos fallos, el Consejo de Estado determinó que a las   demandantes sí les asistía el derecho a la prima técnica ya que cumplieron los   requisitos bajo la vigencia del Decreto 1661 de 1991, así: (i) estaban en cargos   de carrera en el nivel profesional, una desde 1981 y la otra desde 1993; (ii)   tenían títulos de especialistas y (iii) la experiencia altamente calificada se   les debió contabilizar a ambas desde la adquisición del título de especialista,   por lo cual, a 1997, sí cumplían con ese requisito. En consecuencia, los actos   que negaron el reconocimiento de la prima eran nulos.    

4.2.2.7. Visto el precedente vertical en la materia,   resulta preciso ahora señalar los argumentos que uso el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca para negar en segunda instancia las pretensiones de la acción de   nulidad y reconocimiento del derecho, incoada por la accionante contra la   decisión de la DIAN de negarle el reconocimiento de la mencionada prima técnica.    

De acuerdo con la copia del   fallo que obra en el expediente[60],   el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tras determinar el vínculo de la   accionante con la DIAN desde el 1º de octubre de 1981, procedió a examinar si   cumplía o no con el resto de los requisitos, analizando para ello los posgrados   acreditados por la accionante en el proceso. Respecto del primero, en derecho de   familia, obtenido por ella el 10 de febrero de 1991, el Tribunal sostiene que   este, al no estar relacionado con las funciones propias del cargo desempeñado   por la accionante en le entidad, desconoce “uno de los criterios señalados   para efectos de otorgar la Prima Técnica (Decreto Ley 1661 de 1991, Art. 2)”.    

Como puede observarse, el   argumento para negar la prima técnica partiendo del título de especialista en   derecho de familia, se sustenta en que dicho posgrado no tiene relación con las   funciones que la accionante desempeña en la DIAN.    

4.2.2.8. A juicio de la Sala, esta es una razón   desproporcionada que desconoce el precedente vertical sobre la materia, sentado   por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ello por las siguientes razones:    

La jurisprudencia del máximo   Tribunal de lo Contencioso Administrativo no ha centrado su análisis en   determinar si el título de especialista en una u otra área del derecho se   relaciona o no con las funciones desarrolladas por un determinado empleado el   interior de la DIAN. El criterio ha sido muy directo, pues tan solo se ha   enfocado en comprobar que se cumpla con el requisito del título de posgrado con   posterioridad al título profesional y con una duración no inferior a un año.    

4.2.2.9. Ahora bien, podría argumentarse que los   casos citados por la accionante no debatían lo relacionado con el título de   posgrado y que por eso, no son aplicables, por lo que, el único precedente   jurisprudencial que le podría servir de respaldo es aquel en donde se resuelva   dicho problema en particular. Para la Sala esta sería un requisito demasiado   exigente y por tanto desproporcionado para la accionante, más aún cuando el   mismo precedente citado del Consejo de Estado no ha considerado relevante en sus   distintos análisis, definir sobre la compatibilidad del título de posgrado con   las funciones desempeñadas por el servidor público que solicita el   reconocimiento de la prima técnica.    

Sobre este punto, a modo   ilustrativo, así no sirva de precedente aplicable al caso concreto por haberse   proferido con posterioridad a la sentencia que se ataca por vía de tutela, la   Sala encuentra que en fallo del 22 de mayo de 2014[61], la Sección Segunda del   Consejo de Estado, resolvió un cuestionamiento idéntico al que hizo el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca respecto del título de posgrado en derecho de   familia de otra funcionaria de la DIAN. En esa oportunidad, dicho Alto Tribunal   señaló:    

“En el expediente también   se acreditó que la demandante es Abogada egresada de la Universidad Libre   Seccional Cúcuta el 15 de febrero de 1980 y que cuenta con dos post-grados:   Especialista en Derecho de Familia, título otorgado por la Universidad Libre de   Bogotá el 7 de marzo de 1980, y Especialista en Derecho Público, otorgado por la   Universidad Externado de Colombia el 8 de noviembre de 1996.    

Aunque el apoderado de la   defensa argumentó que los títulos de post-grado necesariamente deben   relacionarse con las funciones propias del cargo, lo cierto es que las normas   generales que regulan la prima técnica (Decretos 1661 y 2164 de 1991 y Decreto   1724 de 1997) no hacen tal exigencia, como tampoco la hacen las que regularon   tal beneficio en la DIAN”    

Así pues, en atención a las sentencias   citadas como precedente horizontal por la accionante, en donde el objeto de   debate no consistía en la idoneidad del título de especialización, sino en la   verificación de que el requerido posgrado se hubiera realizado, no hay razones   para que se le niegue el reconocimiento de la pretendida prima técnica.    

En definitiva, la ratio decidendi de   los precedentes que se citaron no se centraron en determinar la idoneidad de las   especializaciones, como lo señaló el reciente fallo del Consejo de Estado, en el   que se le reconoce la prima técnica a una funcionaria que realizó su posgrado en   derecho de familia. Es decir, este aspecto no fue objeto de debate pues ni se   afirmó ni desvirtuó que eran acordes con las funciones que desempeñaban los   funcionarios demandantes en las respectivas sentencias. Y si ahora fue el foco   de controversia, se debió a que esa fue la razón argumentada por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, siendo entonces natural que la señor Eufrocina   Hortensia haya pretendido fundamentar se escrito de tutela alegando que sí   contaba con un título que le permite obtener el reconocimiento de dicha   prestación.    

4.2.210. De este modo, considera la Sala que el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto por   desconocimiento del precedente de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre   la materia objeto de debate, vulnerando con ello el derecho fundamental a la   igualdad de la accionante. Por ello, la Sala revocará las decisiones de amparo   que negaron la protección de dicho derecho y, en su lugar, lo tutelará. Así   también, para garantizar la protección del mismo, dejará sin efectos la decisión   proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de enero de 2013,   dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la   señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa contra la DIAN, y ordenará a esa   autoridad judicial que profiera una nueva decisión teniendo como fundamento lo   expuesto en esta providencia, en cuanto a que la accionante tiene derecho a la   prima técnica establecida en el Decreto 1661 de 1991.    

4.4.     CONCLUSIÓN    

Luego de examinar el caso concreto, es dable   concluir que en los casos de tutela donde se alegue la vulneración de un   determinado derecho fundamental por el hecho de que alguna autoridad judicial   incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, resulta   desproporcionado exigir que las decisiones judiciales que sirven de respaldo   para exigir tal protección, resuelvan una situación jurídica particular que   nunca ha sido objeto de debate por parte de las autoridades encargadas de sentar   precedente.    

Así entonces, sobre la tutela revisada en   esta sentencia, la Sala encontró que exigir la idoneidad del título de posgrado   para acceder a una prima técnica, cuando ello ni siquiera había sido objeto de   controversia por la jurisprudencia citada como precedente del Consejo de Estado,   era desproporcionado en tanto dicho Alto Tribunal había reconocido tal   prestación sin entrar a definir este aspecto en concreto. Razón por la cual se   concedió la protección del derecho fundamental a la igualdad, en el sentido de   que así como anteriormente el Consejo de Estado reconoció la prima técnica sin   entrar a determinar la idoneidad del posgrado, también era procedente respecto   de la accionante.    

5.        DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2013, por la   Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en   su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a la igualdad invocado por la   señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa.    

SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 31 de enero de   2013, por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho   iniciado por la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa contra la DIAN.    

TERCERO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección   Segunda, Subsección “F” en Descongestión que, en el término de diez (10) días   contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva   decisión, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento   del derecho promovido por Eufrocina Hortensia Madrid Novoa contra la DIAN,   reconociendo a la accionante del derecho a la prima técnica establecida en el   Decreto 1661 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

CARLOS MAURICIO URIBE BLANCO    

Conjuez    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA T-809/14    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por inexistencia de desconocimiento de   precedente vertical fijado por el Consejo de Estado en materia de reconocimiento   de primas técnicas (Salvamento de voto)    

Considero que en este caso debió ser confirmada la sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Cuarta del   Consejo de Estado, que negó el reconocimiento de la prima técnica por formación   avanzada y experiencia altamente calificada. No existió en este caso un   desconocimiento del precedente judicial, pues los puntos de derecho tratados   apuntan a resolver situaciones jurídicas, que si bien tienen puntos   coincidentes, no son fácticamente equiparables. Así no puede darse curso a la   causal de desconocimiento del precedente, cuando se trata de antecedentes en   torno a grandes temas relacionados con la jurisdicción contenciosa. Por tanto,   no se vulneró el derecho a la igualdad de la accionante y no le es dado al juez   de tutela intervenir.    

Referencia: Expediente T-4.321.270    

Acción de tutela instaurada   mediante apoderada judicial por Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, contra el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en   descongestión.    

Procedencia: Consejo de Estado,   Sección Cuarta.    

Asunto: Tutela contra   providencias judiciales. Defecto fáctico y desconocimiento del procedente en   torno al reconocimiento de primas técnicas.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional, me permito presentar el presente   salvamento de voto a la sentencia T-809 de 2014, en los siguientes términos:    

En primer lugar, dejo constancia que la   ponencia presentada por el Magistrado sustanciador toma apartes integrales de la   ponencia inicial presentada por mí, sin realizar las correspondientes citas.   En concreto me refiero a los antecedentes del caso, a la consideración sobre la   prima técnica por formación avanzada y experiencia   altamente calificada y algunos apartes del caso concreto. La anterior constancia   es importante, pues a continuación trascribiré la ponencia derrotada, que como   indico coincide textualmente con algunos apartes de texto definitivo de la   sentencia T-809 de 2014.    

En segundo   lugar, como lo expuse en su momento, considero que en este caso debió ser confirmada la sentencia de   segunda instancia dictada el 26 de febrero de 2014 por la Sección Cuarta del   Consejo de Estado, que negó la protección a la señora Eufrocina Hortensia Madrid   Novoa. Por las razones que expuse en la ponencia derrotada y que trascribo en su   integridad, a continuación:    

“I. ANTECEDENTES    

El 28 de junio de 2013, la señora Eufrocina   Hortensia Madrid Novoa promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Segunda, Subsección “F”,   al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la   igualdad, a raíz del fallo proferido por ese Tribunal en el proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho iniciado por ella contra la Dirección de Impuestos   y Aduanas Nacionales, DIAN. En opinión de la accionante, el fallo acusado   incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Por este motivo, solicitó que   por vía de tutela se deje sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo   acusado, y se le ordene emitir una nueva, “en la que se tenga en cuenta todo   el material probatorio existente en el expediente”[62].    

A. Hechos y pretensiones    

1. Afirmó la apoderada judicial que la   señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa ingresó el 1° de octubre de 1981 a un   cargo del nivel profesional en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,   (en adelante DIAN). Doce años después, por estimar que reunía los requisitos   legales establecidos en el Decreto 1661 de 1991, solicitó el reconocimiento de   la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.    

2. El Decreto 1661 de 1991 estipula que   para obtener el reconocimiento de la prima técnica referida, se requiere haber   excedido los requisitos legales establecidos para el cargo en el que se es   designado.    

Durante la vigencia de esa normativa, la   accionante contaba con especializaciones en Derecho de Familia de la Universidad   Libre de Colombia obtenida el 10 de febrero de 1981[63] y en Gestión Pública de la Escuela Superior   de Administración Pública, conseguida el 16 de febrero de 1996[64]. Con posterioridad se graduó como   especialista en Derecho Aduanero de la Universidad Externado de Colombia, el 22   de febrero de 2002[65].    

El cargo del nivel profesional en el que   fue nombrada la accionante requería únicamente el “título profesional”[66], por lo cual, excedía los requisitos   establecidos para el mismo. Por consiguiente, a su juicio, aseguraba el   cumplimiento del requisito para obtener la prima técnica solicitada.    

3. La DIAN negó el reconocimiento de la   prima, mediante oficios 001153 y 0012276 del 4 y 24 de noviembre de 2010,   respectivamente. La entidad manifestó que con la entrada en vigencia del Decreto   1724 de 1997, los cargos del nivel profesional quedaron excluidos del beneficio   de la prima técnica, por lo cual, si a la accionante no se le hizo tal   reconocimiento antes de la expedición de esa norma, no se configuró para ella   ningún derecho adquirido.    

Adicionalmente, indicó que la peticionaria   no cumplió el requisito referente a la experiencia “altamente calificada”,   también estipulado en el Decreto 1661 de 1991. Según esta disposición se debe   contar con un término no inferior a 3 años de experiencia relacionada con el   cargo, contados a partir de la obtención del título de especialización. En el   caso de la señora Madrid Novoa, se debió acreditar 3 años contados a partir del   16 de febrero de 1996, (especialización en Gestión Pública) y antes de la   entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.     

4. Con el fin de controvertir la decisión   negativa de la DIAN y obtener el pago de la prima técnica por formación avanzada   y experiencia altamente calificada, la señora Madrid Novoa inició un proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho[67] conocido, en primera instancia, por el Juzgado Primero   Administrativo de Bogotá y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, instancias dentro de las   cuales se negaron sus pretensiones.     

B. Fundamentos de la acción de tutela    

La apoderada de la accionante argumentó que   el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico, al   apreciar inadecuadamente las pruebas presentadas en el proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho, con lo cual se vulneraron sus derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad.    

Señaló que a pesar de que los diplomas de   postgrado y la certificación de experiencia laboral[70] se adjuntaron y relacionaron en la parte considerativa de la   sentencia, los Magistrados del Tribunal valoraron esas pruebas “de manera   arbitraria y caprichosa”, al desestimar que con ellas se acreditaban todos   los requisitos para la obtención de la prima técnica.    

Indicó que la especialización en Derecho de   Familia sí está relacionada con las funciones del cargo, “por cuanto al ser   Administrador Local de Impuestos, debe ejercer administración, control,   liquidación y cobro de los impuestos que la DIAN liquida a todas las personas   naturales y sucesiones, entre otras”. Adicionó que “es claro que hay una   íntima relación entre el derecho de familia y las funciones tributarias”,   puesto que el funcionario debe conocer a profundidad el proceso sucesoral para   determinar y cobrar los impuestos generados, por ejemplo, por una masa   herencial.    

De otra parte, la apoderada argumentó que   se vulneró el derecho a la igualdad de su poderdante, ya que en varias   oportunidades el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de   Cundinamarca, Atlántico y Santander, han reconocido primas técnicas por   formación avanzada y experiencia altamente calificada a funcionarios de la DIAN   que cumplieron los requisitos exigidos, tal y como lo hizo la accionante[71].    

Señaló que en sentencia del 17 de noviembre   de 2011, el Consejo de Estado reconoció la prima técnica a una funcionaria de la   DIAN, ya que “a partir de 1982, fecha en la que la demandante adquirió su   título en formación avanzada, como especialista en derecho administrativo,   comenzó a contabilizarse su experiencia altamente calificada”. Así, indicó   que a su poderdante debió contársele la experiencia altamente calificada desde   su postgrado en Derecho de Familia; esto es, desde el 10 de febrero de 1981.    

La apoderada manifestó que las   circunstancias fácticas y jurídicas dadas entre los demás funcionarios de la   DIAN a quienes se les concedió el beneficio y su representada, son idénticas.   Por tanto, se esperaba que los jueces fallaran de igual manera en su caso, pues   no existía una justificación para un proceder contrario, lo cual vulnera el   artículo 13 de la Constitución.    

Por todo lo expuesto, la accionante   solicitó al juez constitucional i) tutelar sus derechos fundamentales al debido   proceso y a la igualdad, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 31 de   enero de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección “F” y, iii) ordenar a ese Tribunal dictar una nueva sentencia “en   la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el   expediente”.    

C. Actuación procesal    

Mediante auto del 3 de julio de 2013, la   Sección Segunda del Consejo de Estado, avocó el conocimiento de la acción de   tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la DIAN para que   ejercieran sus derechos de defensa y contradicción y solicitó, en calidad de   préstamo, el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho que dio origen a esta actuación (f. 139 ib.).    

Las entidades accionadas presentaron   escritos de contestación, así:    

1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Segunda, Subsección “F”, en descongestión    

La Magistrada ponente del fallo acusado,   presentó informe sobre los hechos que dieron origen a la presente acción de   tutela y solicitó que la misma fuera declarada improcedente, al considerar que   se no superaron los presupuestos para habilitar el estudio de una acción de   tutela contra providencia judicial.    

La Magistrada destacó que la Corte   Constitucional ha insistido en que la acción de tutela contra providencias   judiciales, constituye una excepción que sólo es viable si se presenta una vía   de hecho, entendida como el “burdo desconocimiento de las normas legales”[72] o de la Constitución Política.    

En esa medida, afirmó que el fallo atacado   no constituye una vía de hecho, pues fue una decisión emitida de conformidad con   los requisitos formales y sustanciales que demanda la ley, respetándose así el   artículo 29 de la Carta. Por tanto, indicó que “la decisión no fue producto   del capricho del fallador (sic), sino de una seria valoración probatoria”[73].    

Adicionó que la acción de tutela cuestiona   aspectos eminentemente interpretativos de la sentencia, por lo cual debe   declararse improcedente, ya que ésta no es un mecanismo adicional a la   jurisdicción ordinaria que permita a la demandante controvertir una decisión,   simplemente por no estar conforme con la misma. Destacó que el ejercicio   hermenéutico que el Tribunal realizó “no sobrepasó los parámetros de la   interpretación lógica por ende no se tornó en arbitrario, abusivo o contrario al   orden jurídico”[74].    

La Magistrada del Tribunal explicó que si   bien el precedente judicial es vinculante, el mismo no puede ser entendido de   manera absoluta, “pues no se trata de petrificar la interpretación judicial”,   por lo cual es posible apartarse de él si se efectúa un estudio acucioso y   razonable. Con todo, concluyó que el Tribunal en su sentencia “en manera   alguna desconoció el precedente jurisprudencial, pues se reitera y enfatiza, la   Sala hizo un análisis acucioso del material probatorio allegado, que le permitió   justificar de manera suficiente y razonable su posición frente al caso de la   señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa”[75].    

2. Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales – DIAN    

La Subdirectora de Gestión de   Representación Externa de la Dirección Jurídica de la DIAN, presentó escrito el   25 de julio de 2013, para solicitar que se declare la improcedencia de la acción   de tutela, al estimar que no se configura el defecto fáctico alegado.    

Después de reseñar sentencias de la Corte   Constitucional y del Consejo de Estado que explican la configuración del defecto   fáctico, la funcionaria de la DIAN concluyó que la sentencia atacada efectuó un   estudio juicioso del material probatorio aportado, emitiendo una decisión   razonable, que si bien no satisfizo las pretensiones de la accionante, no   constituyó vía de hecho alguna.    

La demandada explicó adicionalmente que la   acción de tutela es un mecanismo extraordinario que debe utilizarse en casos de   violación a derechos fundamentales, sin embargo, no puede considerársela como   una instancia judicial adicional mediante la cual se puedan controvertir   situaciones jurídicas ya tramitadas ante la jurisdicción ordinaria. A su juicio,   la pretensión de la tutelante “es abrir nuevamente el debate probatorio y   discutir los hechos que sirvieron de fundamento a los actos administrativos   proferidos por la DIAN y cuya legalidad ya fue objeto de estudio”[76].    

E. Decisiones objeto de revisión    

1. Sentencia de primera instancia    

La Sección Segunda del Consejo de Estado   profirió sentencia el 8 de agosto de 2013, por medio de la cual negó la acción   de tutela, al concluir que la autoridad judicial demandada emitió una resolución   con base en sus atribuciones legales y constitucionales, que no se muestra   contraria al ordenamiento jurídico.    

En dicho fallo, se enunciaron los   requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales reseñados por la Corte Constitucional. El análisis se   centró en la definición del “defecto fáctico” y “el desconocimiento del   precedente” como causales específicas de procedibilidad.         

Frente al caso concreto, en la sentencia se   explicó que el conflicto planteado por la demandante en tutela se originó en una   diferencia en la interpretación y aplicación del derecho en el asunto evaluado,   situación que no puede equipararse a un defecto fáctico. Se destacó,   adicionalmente, que la decisión atacada se sustentó en jurisprudencia del   Consejo de Estado referente a las primas técnicas por formación avanzada, por   tanto “la mera discrepancia del peticionario con el razonamiento efectuado   por el juez natural, no puede constituir vía de hecho alguna”[77]. Finalmente, se concluyó que el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca no fue arbitrario ni caprichoso, en tanto efectuó   un análisis razonable y dentro del marco de la sana crítica, de todos los   elementos probatorios allegados al proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho.    

2. Impugnación    

Los días 11 y 25 de septiembre de 2013, la   accionante presentó separadamente escritos de impugnación, en los cuales   solicitó revocar la decisión del a quo, por las siguientes razones:    

§ La Sección Segunda del Consejo de Estado no tuvo en cuenta   los planteamientos “de hecho y de derecho” referentes a la vulneración   del derecho a la igualdad y omitió verificar el precedente judicial aplicable al   caso concreto.    

§ La sentencia de tutela sólo se ocupó de verificar si el   Tribunal actuó dentro del límite de la autonomía judicial, “sin hacer el   respectivo análisis del porqué no le reconocieron la prima técnica por formación   avanzada”[78], a pesar de estar acreditados los   requisitos exigidos por la ley.    

§ El problema jurídico presentado no trataba de una “sola”  discrepancia interpretativa, en tanto que se cuestionó el razonamiento efectuado   por la DIAN y confirmado en la jurisdicción ordinaria, referente a que el   derecho de familia “no tiene nada que ver con la funciones realizadas por mi   mandante al interior de la DIAN”[79], lo cual no es acorde a la realidad.        

3. Sentencia de segunda instancia    

El 26 de febrero de 2013, la Sección Cuarta   del Consejo de Estado emitió fallo en el cual confirmó la decisión adoptada en   primera instancia, reiterando los  razonamientos expuestos por ella.    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. Corresponde a la Corte Constitucional   analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela   en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y   31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Lo que se analiza    

2. De acuerdo a los antecedentes   planteados, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas debe determinar si los derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad de Eufrocina Hortensia Madrid   Novoa, fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección   Segunda, Subsección “F”, al emitir un fallo que denegó el reconocimiento de la   prima técnica solicitada, en el cual presuntamente efectuó una valoración   probatoria constitutiva de vía de hecho por defecto fáctico y se desconoció el   precedente judicial aplicable[80].    

3. En la medida en que el   presente asunto versa sobre una acción de tutela contra providencias judiciales,   la Sala deberá establecer si el supuesto yerro en que incurrió el Tribunal   encuadra en las causales específicas de procedibilidad alegadas. Para estos   efectos, la Sala reiterará la doctrina en torno a los requisitos generales y las   causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales. Así mismo, precisará el régimen jurídico de la prima   técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada y se   estudiarán los cargos endilgados a la sentencia motivo de tutela.    

Reglas jurisprudenciales sobre   la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias judiciales.   Reiteración de jurisprudencia.    

4. El artículo 86 de la   Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de protección   de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados   por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las   autoridades judiciales.    

En desarrollo de este precepto,   los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que   cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales,   las mismas fueran susceptibles de verificación por vía tutelar. Sin embargo, la   Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992[81]  declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la   Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra   providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y   contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.      

5. No obstante tal declaración   de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las vías de hecho,   mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser invocada contra   una providencia judicial, cuando ésta es producto de una manifiesta situación de   hecho, creada por actos u omisiones de los jueces, que implica trasgresión o   amenaza de un derecho fundamental.    

En esa medida, a partir de 1992   se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo,   sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con   carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la   legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a   caso[82].    

6. Con posterioridad, esta Corte   emitió la sentencia C-590 de 2005[83], en la cual la doctrina de las vías   de hecho fue replanteada en los términos de los avances jurisprudenciales   que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos   de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales, así: i) requisitos generales de naturaleza procesal y ii) causales   específicas de procedibilidad, de naturaleza sustantiva.     

Requisitos generales de   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales    

7. La Corte en la sentencia   C-590 de 2005 buscó hacer compatible el control por vía tutelar de las   decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia y   autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello estableció diversas   condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio posterior de   las denominadas causales especiales.    

Tales condiciones son: i) que la cuestión sea de   relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa   judicial al alcance; iii) que se cumpla el principio de inmediatez; iv) si se   trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; v)   que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la   vulneración de derechos fundamentales y vi) que no se trate de una tutela contra   tutela.    

8. Frente a la exigencia de que  lo discutido sea de   evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces   constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de   tutela argumentar clara y expresamente porqué el asunto puesto a su   consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta   los derechos fundamentales de las partes.    

9. El deber de agotar todos los medios   -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del afectado,   guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela,   pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa adicional para las   partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la excepción consagrada en el   artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse cuando se trata de evitar   la consumación de un perjuicio irremediable.    

10. Adicionalmente, el juez debe verificar   que la acción de tutela se invoque en un término razonable y proporcionado,   contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el requisito de la   inmediatez. De no ser así,   se pondrían en juego la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada,   pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual   evaluación constitucional.    

11. Así mismo, cuando se trate de una   irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o determinante en la   sentencia que se impugna y debe afectar los derechos fundamentales del   peticionario. Este requisito busca que sólo las irregularidades   verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan corrección por vía   de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas aquellas que pudieron   subsanarse durante el trámite, bien por el paso del tiempo o de las actuaciones,   bien por la ausencia de su alegato.    

12. También se exige que la parte   accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la vulneración   de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el actor ofrezca   plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se   imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de   tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del   proceso judicial, de haber sido esto posible.    

13. La última exigencia de naturaleza   procesal que consagró la tipología propuesta en la C-590 de 2005, fue que la   sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la prolongación   indefinida del debate constitucional, más aún cuando todas las sentencias de   tutela son sometidas a un proceso de selección ante esta Corporación trámite   después del cual se tornan definitivas, salvo las escogidas para revisión.    

Causales especiales de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales    

14. Frente a las causales   especiales de procedibilidad, el precitado fallo C-590 de 2005, explicó que   basta con la configuración de alguna de ellas para que proceda el amparo   respectivo. Tales causales han   sido decantadas por la jurisprudencia constitucional, así:    

·         Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia   impugnada carece, en forma absoluta, de competencia.     

·         Defecto   procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al   margen del procedimiento previsto por la ley.    

·         Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada   carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la   decisión, o cuando se desconocen pruebas que desconocen el sentido del fallo.    

·         Defecto material o   sustantivo: tiene lugar   cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o   inconstitucionales, cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los   fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso   o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.    

·         El error inducido: acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por   parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos   fundamentales.    

·         Decisión sin   motivación: se presenta cuando la sentencia atacada   carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su   obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la   soportan.    

·         Desconocimiento del   precedente: se configura   cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema, y el funcionario judicial, desconoce la   regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de tutela busca   garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad.    

·         Violación directa de   la Constitución que se   deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la   Carta Política como un supuesto plenamente vinculante y con fuerza normativa.    

15. En atención a que en el caso sub   examine se alegan las causales especiales referentes al defecto fáctico y al   desconocimiento del procedente, esta Sala efectuará una breve caracterización de   tales ítems, a fin de viabilizar el estudio del caso concreto.    

16. Desde sus inicios esta Corte   estableció que los jueces naturales tienen amplias facultades discrecionales   para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto[84].   Por ello esta Corporación determinó que cuando se alega un error de carácter   probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de   tutela, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[85].     

17. No obstante, tal poder   discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender   necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación,   entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la   discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la   cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría   revocar la providencia atacada[86].     

18. Esta Corporación estableció   que el defecto fáctico se configura cuando: i) existe una omisión en el decreto   de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se da una valoración   caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su   integridad el material probatorio.    

Así mismo, esta Corte puntualizó   que el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[87]  y otra negativa[88]. La primera se presenta cuando el juez   efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión   en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración   de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.    

19. Con todo, esta Corporación   ha sido enfática en señalar que “para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, ‘El   error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea   ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa   en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia   revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente   conoce de un asunto’[89]”[90].    

Desconocimiento del precedente    

20. El precedente judicial es   conocido como la sentencia o un conjunto de ellas, anteriores a un caso   determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos   resueltos, debe necesariamente considerarse por la autoridad judicial al momento   de emitir el fallo[91]. Lo anterior, pues de lo contrario se   desconocerían el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la   administración de justicia y los principios de confianza legítima y seguridad   jurídica.     

21. Esta Corporación en   sentencia T-292 de 2006[92], estableció que para determinar si en   un caso es aplicable o no un precedente, deben verificarse los siguientes   criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre   una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que   esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el   nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los   resueltos anteriormente.    

De no comprobarse la presencia   de estos tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de   sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo   cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.    

20. En torno a este concepto, la   Corte Constitucional diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y el   vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que   profiere el fallo que se tiene como referente.    

En esa medida, el precedente   horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias   decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el   vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias   superiores en cada jurisdicción, encargadas generalmente de unificar la   jurisprudencia.     

En todo caso, esta Corporación   ha sostenido la tesis de que cuando se cumplen los elementos mencionados (regla   jurisprudencial, hechos y problemas jurídicos semejantes), el precedente   horizontal (si es del propio juez) o vertical, es necesariamente aplicable[93].    

21. Ahora bien, en atención al   carácter dinámico del derecho y a la autonomía e independencia de que gozan los   funcionarios judiciales, éstos tienen la posibilidad de apartarse de los   precedentes, siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que van   inaplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y   proporcionada, que dé cuenta del porqué se apartan de la regla jurisprudencial   previamente aplicada[94].    

22. En esa medida, cuando un juez se aísla   de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin   cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente   al desconocimiento del precedente, debido a que, con ese actuar, vulnera los   derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que   acudieron a la administración de justicia.    

Régimen jurídico de la prima técnica   materia de controversia[95].    

23. La prima técnica por formación avanzada   y experiencia altamente calificada se creó como un reconocimiento económico para   atraer y mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente   calificados, cuyas funciones requieran de conocimientos técnicos o científicos   especializados o la realización de funciones específicas en cada organismo[96].    

24. Inicialmente, la prima técnica fue   creada para mantener en los cargos a funcionarios de “alta responsabilidad” o   “especialidad técnica”, según el artículo 7º del Decreto 2285 de 1968. Con   posterioridad, el Decreto 1950 de 1973, previó los requisitos para la creación y   asignación de dichas primas en los niveles ejecutivo y técnico de la Rama   Ejecutiva del Poder Público.    

25. Más adelante, el Decreto Ley 1661 de   1991[97] definió la prima técnica como un   reconocimiento económico y previó las condiciones para su otorgamiento. De   manera general, estableció dos vías para su consecución, la primera,   exigía acreditar estudios avanzados o especiales y experiencia altamente   calificada en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo y, la   segunda, se daba por la evaluación de desempeño del empleado[98].    

Esta regulación fue objeto de   reglamentación por parte del entonces Presidente de la República, quien expidió   el Decreto 2164 de 1991, por medio del cual se fijaron los parámetros para el   otorgamiento de la prima, se determinaron sus requisitos y se estableció el   procedimiento a seguir.    

Concretamente el artículo 4º de esta   normativa reiteró que para ser beneficiario de la prima técnica el empleado   debía i) desempeñar un cargo en propiedad del nivel profesional, ejecutivo,   asesor o directivo y ii) acreditar título de estudios de formación avanzada y   experiencia altamente calificada, en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo, durante un término no menor de tres años[99].    

27. Bajo la vigencia del Decreto 1661 de   1991, esta prima cobijó los cargos de los niveles  profesional, ejecutivo,   asesor y directivo de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Sin embargo, con   posterioridad se emitió el Decreto Ley 1724 de 1997 que, entre otras   modificaciones, restringió el beneficio sólo a los cargos de los niveles   directivo, asesor y ejecutivo. Por lo anterior, se generó un régimen de   transición que estipuló que los empleados a quienes ya se les hubiere reconocido   tal beneficio, continuarán disfrutándolo[100].    

Por vía jurisprudencial el Consejo de   Estado[101] precisó que ese régimen de transición   debía cobijar también a aquellos empleados del nivel profesional (excluido) que   hubieren cumplido los requisitos previstos en el Decreto 1661 de 1991 bajo su   vigencia, aún si el organismo estatal no les hubiere reconocido el beneficio con   anterioridad. Además se indicó que esa transición debía regir, sin importar que   la prima se hubiere o no reclamado.    

28. El Decreto Ley 1724 de 1997, fue   derogado por el 1336 de 2003, que continuó restringiendo los cargos aptos para   disfrutar la prima técnica. Ésta norma señaló que sólo los empleos del nivel   directivo, asesor y los jefes de oficina asesora pertenecientes a los despachos   de Ministros, Viceministros, Directores de Departamento Administrativo,   Superintendentes y Directores de Unidad Administrativa o sus equivalentes,   podrían en adelante solicitar tal prestación.    

29. Finalmente, el Decreto 2177 de 2006   modificó los criterios para la asignación de la prima técnica y estableció que   tendrán derecho a su reconocimiento los empleados que ocupen algún cargo de los   mencionados en el párrafo anterior, que i) acrediten título de estudios de   formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada o ii)   tengan una alta evaluación de desempeño.      

30. Ahora bien, con el fin de implementar   el otorgamiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia   altamente calificada, la DIAN emitió, entre otras, la Resolución 3682 de 1994,   derogada por la Resolución 8011 de 1995[102], y la Resolución 2227 de 2000, en las cuales se fijó los   criterios, el procedimiento y la ponderación de factores para otorgar la prima   técnica en la DIAN.    

Adicionalmente, el Decreto 1268 de 1999[103], que establece el régimen salarial y   prestacional para los servidores de la DIAN, indicó en el artículo 2º que la   prima técnica podrá ser otorgada a quienes i) se desempeñen en los cargos de   jefatura de la Dirección General, Secretarías, Direcciones, Oficinas,   Subdirecciones, Subsecretarías, Direcciones Regionales, Administraciones y   Divisiones de esa entidad y ii) acrediten títulos de formación avanzada y   experiencia altamente calificada, “en los mismos términos y condiciones   señalados en los decretos generales que regulan la materia”.    

Caso concreto    

31. A partir de los antecedentes y las   consideraciones expuestas, procede esta Sala de Revisión a efectuar el análisis   de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   sentencia judicial. De superarse, entrará al estudio de las causales de   procedibilidad alegadas.    

Examen de requisitos generales de   procedencia    

32. El presente asunto es de relevancia   constitucional, en tanto versa sobre la presunta afectación de los derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, generada por   la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca acusada de incurrir en   una vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente.    

33. La accionante usó todos los medios   de defensa ordinarios que tuvo a su alcance, pues como se relató   controvirtió el acto administrativo por la vía gubernativa ante la DIAN y por la   vía contenciosa administrativa ante los jueces naturales, proponiendo todos los   recursos ordinarios a su alcance. Es menester advertir, que el presente asunto,   prima facie, no encuadra en ninguna de las causales del recurso   extraordinario de revisión.    

34. La Sala encuentra que se cumple el   requisito de inmediatez, ya que la sentencia del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, que se considera como el hecho vulnerador de derechos   fundamentales, es del 31 de enero de 2013 y la acción de tutela fue instaurada   el 28 de junio de ese año. El término aproximado de 5 meses se considera   razonable y proporcionado, según lo ha entendido esta Corporación.      

35. La accionante en el escrito de tutela y   en los de impugnación identificó de manera razonable los hechos que considera   violatorios de sus derechos fundamentales. Explicó los argumentos por los   cuales consideró que el Tribunal incurrió en vías de hecho por defecto fáctico y   desconocimiento del precedente.    

36. Evidentemente no se trata de una   irregularidad procesal, ni de una acción de tutela contra sentencia de esa misma   naturaleza, por lo cual se superan todos los requisitos generales de   procedencia.    

Examen de las causales especiales de   procedibilidad      

Inexistencia del defecto fáctico    

37. La actora alega que se presentó un   defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que el Tribunal   Administrativo consideró que no era posible contar la experiencia altamente   calificada desde su especialización en Derecho de Familia, en tanto ésta no se   relaciona con las funciones propias del cargo.    

Al hablar de indebida valoración, se   acusa al ente judicial de incurrir en la dimensión positiva del defecto fáctico,   que se presenta cuando el juez fundamenta su decisión en una prueba no apta para   ello o efectúa una tasación por completo equivocada. Recuérdese que para   configurar la causal, el error debe ser ostensible, flagrante y manifiesto.    

38. De la lectura de la sentencia atacada   se extrae que el Tribunal Administrativo efectuó una apreciación de las pruebas,   en especial de la copia del título de especialista en Derecho de Familia, dentro   del marco de sus competencias, bajo los principios de la sana crítica y   respetando los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación.   Frente al aspecto acusado, la sentencia del Tribunal explicó:    

“Así mismo, de las probanzas referenciadas,   advierte la Sala, que se encuentra probado que la demandante acreditó como   formación académica los siguientes estudios:    

·         Especialista en   Derecho de Familia, obtenido el 10 de febrero de 1991 (fl. 22).    

·         Especialista en   Gestión Pública, obtenido el 16 de febrero de 1996 (fl. 30).    

·         Especialista en   Derecho Aduanero obtenido el 22 de febrero de 2002 (fl. 31).    

Si bien es cierto que la demandante realizó   especializaciones, una en Derecho de Familia, otra en Gestión Pública y una   tercera en Derecho Aduanero, observa la Sala que tratándose de la primera, la   misma no está relacionada con las funciones propias del cargo, desconociéndose   así uno de los criterios señalados para efectos de otorgar la Prima Técnica   (Decreto Ley 1661 de 1991, Art. 2)…”    

En esa medida, es claro que contrario a lo   que la accionante afirma, el Tribunal no efectuó una valoración ni caprichosa ni   arbitraria de las pruebas aportadas al proceso.    

En los cargos de “Administrador Local de   Impuestos y Aduanas Nacionales de Córdoba”[105], “Administrador de Impuestos 2060 Grado 13”[106] y “Administrador de Impuestos 2060,   Grado 08”[107]:     

1.      “Organizar,   dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las funciones propias de las   unidades y funcionarios bajo su dependencia, conforme a los programas, manuales,   normas e instrucciones emanadas de los niveles central y regional.    

2.      Responder ante   la Administración Regional por la gestión técnica y administrativo de la   dependencia bajo su cargo.    

3.      Cumplir y hacer   cumplir las normas que establecen las obligaciones y los procedimientos   tributarios, así como las instrucciones que imparten el nivel central y la   administración Regional.    

4.      Garantizar la   actualización del Sistema de Control de Gestión.    

5.      Coordinar las   políticas en materia de manejo presupuestal que garantice el normal   funcionamiento de la Administración y velar por la correcta ejecución del   presupuesto asignado.    

6.      Fijar los   programas que deben desarrollar las Administraciones Delegadas y supervisar su   cumplimiento.    

7.      Ejercer las   funciones correspondientes a la División jurídica, cuando en la respectiva   Administración no exista tal División, salvo que el Administrador Regional asuma   el ejercicio de las mismas.    

8.      Programar,   vigilar y participar en la planeación y ejecución de las actividades encausadas   a promover la identidad institucional.    

9.      De acuerdo con   las políticas del nivel central, establecer canales de comunicación tanto en   sentido vertical como horizontal, de tal forma que se consolide un sistema claro   y transparente de intercambio de información entre los funcionarios de la   Regional.    

10.     Recibir y   tramitar oportunamente las quejas, reclamos y sugerencias de los ciudadanos   sobre casos de ineficiencia e inmoralidad, conforme a los procedimientos   legales.    

11.     Las demás que le   asigne el Administrador Regional.”    

Y en el cargo “Profesional Universitario   3020 – 06”[108], ejerció la función de “Aplicación de   conocimientos específicos de una profesión universitario (sic) a un área   de trabajo determinada y colaboración en la formulación y ejecución de programas   que requieran de sus conocimientos”.    

Una vez enunciadas las funciones, se deduce   razonablemente que no se requiere una formación específica en Derecho de   Familia, para el debido cumplimiento de las mismas. Por tanto, no se vulneró el   derecho al debido proceso de la actora y no es posible la intervención del juez   de tutela.    

40. Por lo anterior, esta Sala aprecia que   la discusión propuesta por la demandante versa sobre la interpretación judicial   de una situación jurídica particular y busca reabrir el debate a fin de hacer   prevalecer determinado criterio hermenéutico. Nótese que la tutela está dirigida   a convencer que el Derecho de Familia sí tiene relación con las funciones   ejercidas por ella en la DIAN, lo cual corresponde a un alegato propio de   instancia judicial y no de controversia constitucional. En esa medida, como ya   lo reiteró esta Corte, no es posible que el juez constitucional intervenga en el   actuar del juez natural, menos aún si lo que se propone es reevaluar su   actividad probatoria.    

Inexistencia de desconocimiento del   procedente judicial    

41. La accionante alega que el Tribunal   Administrativo desconoció el precedente horizontal, pues contrarió decisiones de   ese mismo ente y de los de Santander y Atlántico. Así mismo, se invoca el   desconocimiento del precedente vertical establecido por el órgano de cierre en   su jurisdicción.    

42. Esta Sala advierte que el alegato   frente al precedente horizontal, no pasó de ser una afirmación de la accionante,   pues no aportó datos ni elementos de prueba que permitieren verificar la   existencia de sentencias, de ese mismo conjunto o de otros, antecesoras de los   Tribunales Administrativos que abordaran el mismo problema jurídico y en las   cuales se asemejaran los hechos. En esa medida, esta Sala descartará ese   argumento.    

43. Ahora bien, frente al precedente   vertical la accionante sí enumeró y aportó algunas sentencias, que a su entender   constituían un precedente aplicable al caso concreto. Identificadas entonces   este grupo de sentencias, esta Sala pasa a verificar si las mismas constituyen   un precedente aplicable en este asunto.    

Las sentencias citadas fueron emitidas por   la Sección 2ª del Consejo de Estado, en sendos procesos de nulidad y   restablecimiento del derecho, llevados a cabo contra la DIAN por dos de sus   funcionarias. La esta entidad les negó la prima técnica pues no les contabilizó   la experiencia altamente calificada desde la obtención del título de   especialistas. En ambas ocasiones el problema jurídico consistió en determinar   si las funcionarias eran beneficiarias de la prima técnica, de conformidad con   los Decretos 1661 de 1991 y 1724 de 1997.    

En la primera sentencia[109], los hechos relevantes fueron que: i) la   demandante ingresó a la DIAN en mayo de 1981, a un cargo del nivel profesional   en carrera administrativa y ii) se graduó como especialista en derecho   administrativo el 9 de junio de 1982.    

En la segunda providencia[110], los hechos relevantes fueron que: i) la   demandante se desempeñó en un cargo de carrera administrativa del nivel   profesional en la DIAN desde 1993 y ii) obtuvo el título de especialista en   auditoría tributaria el 24 de junio de 1994.    

Al resolver el problema jurídico, el   Consejo de Estado determinó que a las demandantes sí le asistía el derecho a la   prima técnica ya que cumplieron los requisitos bajo la vigencia del Decreto 1661   de 1991, así: i) estaban en cargos de carrera en el nivel profesional, una desde   1981 y la otra desde 1993; ii) tenían un títulos de especialistas en áreas   relacionadas con las funciones propias de su cargo (en derecho administrativo y   en auditoria tributaria) obtenidos desde 1982 y 1994; y iii) la experiencia   altamente calificada se les debió contabilizar a ambas desde la adquisición   del título de especialistas, por lo cual, a 1997 sí cumplían con ese requisito.   En consecuencia, los actos que negaron el reconocimiento de la prima, eran   nulos.    

44. Ahora bien, en este punto es preciso   recordar la diferencia entre un antecedente y un precedente  judicial, ya referida por esta Corte en sentencia T-285 de 2013[111], y que por su pertinencia se cita in   extensu:    

“El antecedente se   refiere a la decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que   puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo   más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos,   interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el   caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter   orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en   cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de   argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de   transparencia e igualdad.    

Esta noción fue esbozada en la   sentencia T-292 de 2006[112], en la que la Corte, ante la   pregunta de “¿debe entenderse por precedente cualquier antecedente que se haya   fijado en la materia, con anterioridad al caso en estudio?”, indicó lo que   sigue:    

‘La respuesta a esta inquietud   es negativa por varias razones. La primera, es que no todo lo que dice una   sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha   visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta). La segunda, es que aunque se   identifique adecuadamente la ratio decidendi de una sentencia, resulta   perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en las sentencias de   constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que controla la   sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En otras palabras,   si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema jurídico en   estudio o no’.    

El segundo concepto –   precedente-[113],   por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan   similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i)   patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio   decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve   también para solucionar el nuevo caso.    

Esta noción ha sido adoptada en   sentencias como la T-794 de 2011[114], en la que la Corte indicó, con   elementos ya mencionados en este fallo, los siguientes criterios a tener en   cuenta para identificar el precedente:    

‘(i) la ratio decidendi de la   sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada   con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico   semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso   o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de   derecho semejante al que se debe resolver posteriormente’[115]    

45. Así, esta Sala encuentra que las   sentencias citadas por la accionante: i) se suscitan en hechos   semejantes, ii) resuelven, entre ellas, el mismo problema jurídico y   iii)  contienen una regla jurisprudencial, por lo cual en abstracto podrían constituir   un precedente. Sin embargo, debido a la diferencia expuesta esta Sala aclara que   tales fallos no son precedente aplicable a este asunto, debido a que proponen un   punto de derecho diferente al debatido, así:    

i)                    Si bien en todas se   resuelve la viabilidad del pago de la prima técnica por el cumplimiento de los   requisitos bajo el Decreto 1661 de 1991, lo que la aquí accionante trae a   colación es si la especialización en derecho de familia está relacionada con   las funciones propias del cargo. Así, el objeto del debate es diferente al   propuesto en los supuestos precedentes.    

ii)                 Las sentencias que se   citaron como precedente no efectuaron un análisis específico sobre la relación   entre el título de especialización y las funciones propias del cargo.   En esa medida, resulta razonable entender que las funciones desempeñadas en la   DIAN sí se relaciona con derecho administrativo y auditoría tributaria, y no con   el derecho de familia.    

iii)               El Tribunal no   desconoció el precedente, por el contrario lo aplicó y contó el tiempo de la   experiencia altamente calificada a partir del título de la especialización en   Gestión Pública, que fue la que consideró  relacionada con las funciones   propias del cargo. Sin embargo, a partir de ese momento, no cumplió los   requisitos necesarios para que se le otorgara el derecho.    

44. De lo expuesto se concluye que no   existió en este caso un desconocimiento del precedente judicial, pues los puntos   de derecho tratados apuntan a resolver situaciones jurídicas, que si bien tienen   puntos coincidentes, no son fácticamente equiparables. Así no puede darse curso   a la causal de desconocimiento del precedente, cuando se trata de   antecedentes  en torno a grandes temas relacionados con la jurisdicción contenciosa. Por   tanto, no se vulneró el derecho a la igualdad de la accionante y no le es dado   al juez de tutela intervenir.    

Conclusión    

45. Como consecuencia de lo expuesto, se   extrae que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, Eufrocina   Hortensia Madrid Novoa, por tanto esta Sala confirmará la sentencia de segunda   instancia dictada el 26 de febrero de 2014, por la Sección Cuarta del Consejo de   Estado.”    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  Diploma visible en el folio 74 ib.    

[2]  Diploma visible en el folio 75 ib.    

[3]  Diploma visible en el folio 76 ib.    

[4]  Folio 3 ib.    

[5]  La demanda de nulidad y restablecimiento del   derecho, presentada por la accionante contra la DIAN, se encuentra en los folios   49 a 61 ib.    

[6]  Sentencia del 31 de enero de 2013, dictada por   el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”.   Folios 18 a 47 ib.    

[7]  Folio 4. ib.    

[8]  Suscrita por el Subdirector de Gestión de   Personal de la DIAN. Folios   62 a 72 ib.    

[9]  Para probar este hecho la accionante anexó las sentencias dictadas el 17 de noviembre de 2011 y el 23 de agosto de   2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las cuales se concedió a   funcionarios de la DIAN la prima técnica por formación avanzada. Folios 78 a 134   ib.       

[10] Folio 148 ib.    

[11] Folio 150 ib.    

[12] Folio 151 ib.    

[13] Folio 157 ib.    

[14] Folio 196 ib.    

[15] Folio 217 ib.    

[16] F. 224 ib.    

[17] F. 225 ib.    

[18] Si bien “el desconocimiento del procedente judicial” no fue   expresamente mencionado en la acción de tutela, de la lectura de los argumentos   expuestos sí puede deducirse su alegato.    

[19] M.P. Jaime Córdoba Triviño. La Sentencia C-590/05 encontró contraria   a la Constitución la expresión “ni acción”  incluida en el artículo 185   de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues implicaba la   exclusión de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de casación   de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.    

[20]  Sentencia 173/93.    

[21] Sentencia T-504/00.    

[22] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05”.    

[23] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000”.    

[24] “Sentencia T-658-98”.    

[25] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”.    

[26] “Sentencia T-522/01”    

[27] « Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;   T-1625/00 y  T-1031/01 ».    

[28] Sentencia T-1031 de 2001. En este caso se decidió que “(…) el   pretermitir la utilización de los medios ordinarios de defensa, torna en   improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste postura   llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada afectación de un derecho   fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que la   interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo que   llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la forma   imperar sobre lo sustancial (CP. art. 228). De ahí que, en este caso, ante la   evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del demandado,   la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de garantizar la   efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar los medios   judiciales de defensa.”    

[30] Sentencia T-453/05.    

[31] Sentencia C-590/05.    

[32] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T- 1065 del 07 de diciembre de 2006. MP. Humberto   Sierra Porto.    

[33] Ibídem.   Sentencia T-538 del 29 de noviembre 1994. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[34] M.P. Antonio Barrera Carbonell    

[35] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz    

[36] Los artículos 180 del   Código de Procedimiento Civil, 54 del Código Procesal del Trabajo y 169 del   Código Contencioso Administrativo autorizan la práctica de pruebas de oficio. Obviamente esta facultad dependerá de la   autorización legal para el efecto, pues en el caso, por ejemplo, de lo dispuesto   en el artículo 361 de la Ley 906 de 2004, según el cual el juez penal de   conocimiento no puede decretar pruebas de oficio en la etapa de juzgamiento, no   es posible exigirle al juez algo distinto a lo expresamente permitido. En este   aspecto, puede verse la sentencia C-396 de 2007.    

[37] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[38] M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[39] Actor: Jaider Alzate. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno    

[40] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,    

[41] Auto A-208 de 2006. M. P. Jaime Córdoba Triviño.    

[42] Sentencia T-1092 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[43] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto    

[44] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[45] Ver, entre otras,   sentencias SU-917   de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-351 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[46] Ver por ejemplo Quinche   Ramírez, Manuel Fernando. “Vías de Hecho. Acción de tutela contra providencias   judiciales”. Ed. Ibáñez  (2012). Véase cómo, incluso, el doctrinante al explicar   el “desconocimiento del precedente”, lo señala tanto en el defecto sustantivo   como en una causal autónoma posteriormente, páginas 224, 138 y 254.    

[47] Cfr. Sentencia T-351 de   2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[48] Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[49] Sobre este aspecto se realizará una exposición breve de la   prestación en cuestión, en especial, en relación con los aspectos de la prima   técnica que atañen al caso concreto.    

[50] Artículo 1º del Decreto Ley 1661 de 1991.    

[51] Esta prima tuvo dos antecedentes   legislativos en los Decretos Leyes 2285 de 1968 y 1912   de 1973.    

[52] Artículo 2º del Decreto Ley 1661 de 1991. “Artículo 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta   alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer   caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el   funcionario o empleado.    

a)- Título de estudios de formación   avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la   investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o,    

[53] “Artículo 4º.- Modificado Artículo 1 Decreto Nacional   1335 de 1999 decía así: De la prima técnica por formación avanzada y   experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los   empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los   niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de   asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del   presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y   experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la   investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.    

El título de estudios de formación avanzada   podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en   el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en   la respectiva formación.    

Parágrafo.- La experiencia a que se refiere este artículo será   calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el   empleado acredite.”    

[54] Artículo 4º del Decreto Ley 1724 de 1997. “Artículo 4º.- Aquellos empleados a quienes se les haya   otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los   señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su   retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida,   consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.”    

[55] Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B   proferida el 15 de junio de 2006, C. P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente   Nº 5792-2005; Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B proferida el 8 de   agosto de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente Nº 0426-2003 y   Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección A proferida el 1º de junio de 2000, C.   P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente Nº 2949-1999,    

[56] “ARTÍCULO 1º. CAMPO DE APLICACIÓN DE PRIMA TÉCNICA.    

La prima técnica se otorgará a   los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales altamente   calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la DIAN, se   encuentren en las siguientes circunstancias:    

1)                   Que desempeñen cargos cuyas funciones demanden la aplicación de   conocimientos técnicos o científicos especializados; o    

2)                   Que realicen labores de dirección o de especial responsabilidad.    

Los criterios para el   otorgamiento de la prima técnica serán los indicados en la presente Resolución,   además de los previstos en los Artículos 2º y 3º del Decreto 1661 y 2º del   Decreto 2164 de 1991 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o   complementen. (…)    

ARTÍCULO 4º. PRIMA TÉCNICA   POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA.    

La prima técnica se otorgará   con base en el criterio de que trata el literal a) del Art. 2 del Decreto 1661   de 1991, por lo que solamente se tendrán en cuenta los requisitos que excedan   los establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario, previstos por la   Resolución No. 01522 de 29 de abril de 1994 y demás normas que la modifiquen,   sustituyan o complementen.    

Los requisitos para la   obtención de prima técnica son: Título de formación avanzada en programas de   postgrado y tres (3) años de experiencia profesional calificada.    

El título de formación   avanzada, cuando se acredite la terminación de los respectivos estudios, podrá   compensarse por tres (3) años de experiencia altamente calificada, para un total   de seis (6) años de experiencia. Para estos efectos se tendrán en cuenta las   siguientes definiciones:    

A).- EN CUANTO A LA   EXPERIENCIA.    

Se entenderá por tal, los   conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del ejercicio   profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o privadas; en la   investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo, y el ejercicio independiente de la profesión. La   experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y adquirida con   posterioridad a la terminación de los estudios universitarios. (…)    

B).- EN CUANTO A LA   FORMACIÓN AVANZADA    

Se entenderá por formación   avanzada la adquirida en estudios efectuados dentro de la educación formal, que   conduzcan a la obtención de grados o títulos, registrados, autenticados y   homologados de acuerdo con las normas legales que regulan la materia.    

Serán valorados los   estudios en carreras universitarias; post-grados, como especializaciones,   magister y doctorado, siempre y cuando su duración no sea inferior a un año y se   hayan desarrollado con posterioridad a un programa de pregrado y posibiliten   el perfeccionamiento de la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines   o complementarias. (…)”.    

[57] Modificado en algunos aspectos por el Decreto 4050 de 2008.    

[58] Consejo de Estado, Sección 2ª,   Subsección B, el 17 de noviembre de 2011, C. P. Gerardo Arenas Monsalve    

[59] Consejo de Estado, Sección 2ª,   Subsección A, el 23 de agosto de 2012, C. P. Alfonso Vargas Rincón.      

[60] Folios 18 a 47, cuaderno principal.    

[61] M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.    

[62] Folio 16 cd. inicial.    

[64] Diploma visible en el folio 75 ib.    

[65] Diploma visible en el folio 76 ib.    

[66] Folio 3 ib.    

[67] La demanda de nulidad y   restablecimiento del derecho, presentada por la accionante contra la DIAN, se   encuentra en los folios 49 a 61 ib.    

[68] Sentencia del 31 de enero de 2013,   dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección “F”. Folios 18 a 47 ib.    

[69] Folio 4. ib.    

[70] Suscrita por el Subdirector de   Gestión de Personal de la DIAN. Folios 62 a 72 ib.    

[71] Para probar este hecho la accionante anexó las sentencias dictadas el 17 de noviembre de 2011 y el 23 de agosto de   2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las cuales se concedió a   funcionarios de la DIAN la prima técnica por formación avanzada. Folios 78 a 134   ib.       

[72] Folio 148 ib.    

[73] Folio 150 ib.    

[74] Folio 151 ib.    

[75] Folio 157 ib.    

[76] Folio 196 ib.    

[77] Folio 217 ib.    

[78] F. 224 ib.    

[79] F. 225 ib.    

[80] Si bien “el desconocimiento del procedente judicial” no fue   expresamente mencionado en la acción de tutela, de la lectura de los argumentos   expuestos sí puede deducirse su alegato.    

[81] M. P. José Gregorio Hernández Galindo    

[82] Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522   de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de   2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha   Victoria Sáchica Méndez.     

[83] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró   inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el   ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias   proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.    

[84] La Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, M. P. Eduardo   Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al análisis del material   probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.    

[86] Ver sentencia   T-442 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien   el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material   probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su   convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…,   dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria   supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y   responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración   arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez   simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna   no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y   objetivamente.”    

[87] Cfr., entre otras, SU-159 de 2002, precitada.    

[88] Cfr., entre otras, T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.    

[89] “Sentencias T-636 de   2006  (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-590 de 2009.”    

[90] SU-198 de 2013, precitada.    

[91] Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda   Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[92] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge   Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de   2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[93] Cfr., C-836 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-698 de 2004,   Rodrigo Uprimny Yepes y T-752 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa, entre   otras.       

[94] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-794 de   2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[95] Sobre este aspecto se realizará una exposición breve de la   prestación en cuestión, en especial, en relación con los aspectos de la prima   técnica que atañen al caso concreto.    

[96] Artículo 1º del Decreto Ley 1661 de 1991.    

[97] Esta prima tuvo dos antecedentes   legislativos en los Decretos Leyes 2285 de 1968 y 1912   de 1973.    

[98] Artículo 2º del Decreto Ley 1661 de 1991. “Artículo 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta   alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer   caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el   funcionario o empleado.    

a)- Título de estudios de formación   avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la   investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o,    

b)- Evaluación del desempeño.”    

[99] “Artículo 4º.- Modificado Artículo 1 Decreto Nacional   1335 de 1999 decía así: De la prima técnica por formación avanzada y   experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los   empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los   niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de   asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del   presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y   experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la   investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.    

El título de estudios de formación avanzada   podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en   el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en   la respectiva formación.    

Parágrafo.- La experiencia a que se refiere este artículo será   calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el   empleado acredite.”    

[100] Artículo 4º del Decreto Ley 1724 de 1997. “Artículo 4º.- Aquellos empleados a quienes se les haya   otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los   señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su   retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida,   consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.”    

[101] Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B   proferida el 15 de junio de 2006, C. P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente   Nº 5792-2005; Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B proferida el 8 de   agosto de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente Nº 0426-2003 y   Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección A proferida el 1º de junio de 2000, C.   P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente Nº 2949-1999,    

[102] “ARTÍCULO 1º. CAMPO DE APLICACIÓN DE PRIMA TÉCNICA.    

La prima técnica se otorgará a   los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales altamente   calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la DIAN, se   encuentren en las siguientes circunstancias:    

3)                   Que desempeñen cargos cuyas funciones demanden la aplicación de   conocimientos técnicos o científicos especializados; o    

4)                   Que realicen labores de dirección o de especial responsabilidad.    

Los criterios para el   otorgamiento de la prima técnica serán los indicados en la presente Resolución,   además de los previstos en los Artículos 2º y 3º del Decreto 1661 y 2º del   Decreto 2164 de 1991 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o   complementen. (…)    

ARTÍCULO 4º. PRIMA TÉCNICA   POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA.    

La prima técnica se otorgará   con base en el criterio de que trata el literal a) del Art. 2 del Decreto 1661   de 1991, por lo que solamente se tendrán en cuenta los requisitos que excedan   los establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario, previstos por la   Resolución No. 01522 de 29 de abril de 1994 y demás normas que la modifiquen,   sustituyan o complementen.    

Los requisitos para la   obtención de prima técnica son: Título de formación avanzada en programas de   postgrado y tres (3) años de experiencia profesional calificada.    

El título de formación   avanzada, cuando se acredite la terminación de los respectivos estudios, podrá   compensarse por tres (3) años de experiencia altamente calificada, para un total   de seis (6) años de experiencia. Para estos efectos se tendrán en cuenta las   siguientes definiciones:    

A).- EN CUANTO A LA   EXPERIENCIA.    

Se entenderá por tal, los   conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del ejercicio   profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o privadas; en la   investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones   propias del cargo, y el ejercicio independiente de la profesión. La   experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y adquirida con   posterioridad a la terminación de los estudios universitarios. (…)    

B).- EN CUANTO A LA   FORMACIÓN AVANZADA    

Se entenderá por formación   avanzada la adquirida en estudios efectuados dentro de la educación formal, que   conduzcan a la obtención de grados o títulos, registrados, autenticados y   homologados de acuerdo con las normas legales que regulan la materia.    

Serán valorados los   estudios en carreras universitarias; post-grados, como especializaciones,   magister y doctorado, siempre y cuando su duración no sea inferior a un año y se   hayan desarrollado con posterioridad a un programa de pregrado y posibiliten   el perfeccionamiento de la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines   o complementarias. (…)”.    

[103] Modificado en algunos aspectos por el Decreto 4050 de 2008.    

[104] Certificación suscrita por el subdirector de Gestión Personal de la   Unidad Administrativa Especial de la Dian. Folios 62 a 69 cd. inicial.    

[105] Que ocupó desde el 23 de agosto de   1991 hasta el 27 de abril de 1999.    

[106] Que ocupó desde el 17 de noviembre   de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991.    

[107] Que ocupó desde el 1º de agosto de   1988 hasta el 16 de noviembre de 1990.    

[108] Que ocupó desde el 23 de agosto de   1991 hasta el 27 de abril de 1999.    

[109] Consejo de Estado, Sección 2ª,   Subsección B, el 17 de noviembre de 2011, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.    

[110] Consejo de Estado, Sección 2ª,   Subsección A, el 23 de agosto de 2012, C. P. Alfonso Vargas Rincón.     

[111] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[112] “M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”    

[113] “Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro “Desencanto   para abogados realistas”, el precedente judicial puede ser entendido en cuatro   acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii) precedente-ratio, (iii)   precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente- ratio decidendi consolidada  o precedente orientación. Este último hace referencia a “es la ratio decidenci   por hipótesis común  a –y repetida en- una serie (considerada)   significativa de sentencias pronunciadas en un arco de tiempo anterior  (…)   cuya ratio tienen que ver con la decisión sobre hechos y cuestiones del mismo, o   similar tipo , con hechos y cuestiones sobre las cuales se trata decidir    ahora,(…)”. Esta acepción es el precedente entendido en el sentido más   restringido según el autor. Las demás acepciones hacen referencia similar al   concepto propuesto por la Corte Constitucional en el sentido en que debe ser una   sentencia anterior que trata de hechos cuestiones y elemento muy similares al   caso que se pretende resolver.”    

[114] “M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.”    

[115] “Cfr. sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio. Ver   también las sentencias T-1317 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-292 de   2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”