T-834-14

           T-834-14             

Sentencia T-834/14    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS   DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia     

La Corte Constitucional ha sostenido de forma reiterada   que, debido al particular estado de vulnerabilidad en que se encuentra la población   desplazada, la acción de   tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de sus   derechos fundamentales cuando se vean vulnerados o amenazados.    

DESPLAZADO INTERNO-Alcance del concepto    

La Corte ha concluido, en relación con la condición de   persona desplazada por la violencia que se adquiere con ocasión de la violencia   generalizada, lo siguiente: (i) la condición de   desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto armado; (ii) es   independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del actor (política,   ideológica, común o legítima), o de su modo de operar; (iii) la violencia   generalizada puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una localidad, un   municipio, o una región; (iv)  para que una persona adquiera la condición   de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es usual que la   violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o ataques tanto a   la población civil como a la fuerza pública; en este último caso con   repercusiones en la primera.    

INSCRIPCION EN EL   REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Principios   constitucionales    

Toda persona que haya sido objeto de desplazamiento forzado tiene   el derecho a ser registrada como tal de forma individual o con su núcleo   familiar. El Registro Único de Víctimas (RUV) cumple   una diversidad de funciones dirigidas a garantizar los derechos de quienes se   encuentran en esa situación.    

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA   VIOLENCIA Y DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Distinción     

Según la jurisprudencia constitucional existe un   universo de víctimas conformado por aquellas personas que han sufrido algún tipo   de menoscabo como consecuencia de una conducta antijurídica, y que dentro de ese   conjunto hay unas que se dan “con ocasión del conflicto   armado”, que son las destinatarias de las medidas de protección   contempladas en la Ley 1448 de 2011. En tal sentido, bajo la interpretación de   esta Corporación, dicha acepción permite que haya víctimas que no se den “con ocasión del conflicto armado”, como lo serían quienes   se ven coaccionados a desplazarse por acciones de delincuencia común o de bandas   criminales. En tal caso, si bien no hacen parte del universo sobre el cual   recaen las medidas de la Ley 1448, no por ello dejan de ser víctimas en sentido   amplio y, como tales, tendrían derecho a ser incluidas en el Registro Único   de Víctimas (RUV).    

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No se circunscribe al conflicto armado interno   sino a escenarios más amplios relacionados con episodios de violencia    

PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Restringir condición a casos relacionados con   conflicto armado va en contra del principio de favorabilidad    

La concepción amplia que la jurisprudencia   constitucional le ha dado a los términos “víctima” y “conflicto armado”, esta Corporación, a través de la Sala   Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, ha constatado que la   Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   niega de forma reiterada la   inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) de personas que manifestaban ser desplazadas, argumentando que los   hechos que dieron origen al desplazamiento no se enmarcan dentro del conflicto   armado. Como una respuesta a esta práctica fue expedido el Auto 119 de 2013 en   el cual se precisa que restringir la configuración de la condición de persona   desplazada a los casos relacionados con el conflicto armado implica una   interpretación restrictiva que va en contra del principio de favorabilidad.    

REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Caso en que se niega inscripción a mujer   víctima de violencia sexual bajo el argumento que fue víctima de las Bacrim    

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Protección constitucional a mujeres en   situación de extrema vulnerabilidad como víctimas de desplazamiento forzado     

Esta Corporación, estableció de manera enfática, como   consecuencia de reiteradas violaciones de género, el carácter de las mujeres   desplazadas como sujetos de protección constitucional reforzada, por mandato de   la Constitución Política y de las obligaciones internacionales del Estado   colombiano en materia de Derechos Humanos y de Derecho Internacional   Humanitario. Las mujeres en condición   de desplazamiento deben ser objeto de un trato diferencial positivo y   preferente, lo que conlleva que las autoridades tengan el deber de garantizar a   este grupo poblacional el más elevado socorro y protección, hasta tanto se   compruebe su autosuficiencia integral en condiciones de dignidad.    

DERECHO AL MINIMO VITAL, A LA VIDA DIGNA Y AL   DEBIDO PROCESO DE MUJER DESPLAZADA-Orden a la UARIV incluir a la accionante y a su   núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas (RUV)    

                                                              

Referencia: Expediente T-4395453    

Acción de tutela interpuesta por Nelly Esperanza Urbano Solarte contra   la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C.,   once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014)    

La Sala Quinta de Revisión de la   Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio,   quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,   en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y   en los artículos 33 y concordantes del Decreto 2591 de 1991, profiere la   siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del   proceso de revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior de Pasto, Sala   Civil-Familia, en la acción de tutela instaurada por la señora Nelly Esperanza   Urbano Solarte contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas.    

I.   ANTECEDENTES.    

La señora Nelly Esperanza Urbano Solarte interpone acción de   tutela contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas por considerar que esa entidad le está vulnerando los derechos   fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y al debido proceso. Para fundamentar su solicitud la accionante relata los siguientes:    

1. Hechos.    

1.1. Aduce que, junto con su compañero Everardo  Germán Álvarez Romo, en el año 2008, fueron a trabajar   en minas de oro a la vereda denominada “La Mina”, ubicada en el municipio   de Roberto Payán, departamento de Nariño.    

1.2. Indica que el 14 de diciembre de 2012, a eso de las ocho de la   noche, llegaron a la casa donde vivían varios hombres armados, vestidos de   civil, con pasamontañas, quienes les taparon la boca con cinta, los ultrajaron,   les dijeron que eran auxiliares de la guerrilla, les preguntaron dónde estaba el   oro y la plata, sacaron fuera de la casa a su hermano y a su compañero, mientras   a ella la dejaron adentro, uno de los asaltantes intentó asfixiarla con una   bolsa que le puso en la cabeza y a continuación la violaron. Finalmente se   fueron llevándose todas las pertenencias que tenían y diciéndoles que   abandonaran ese municipio si no querían que los mataran cuando regresaran.       

1.3. Informa que el día siguiente fue atendida en el hospital de   Roberto Payán; el día 17 del mismo mes y año denunció penalmente los referidos   hechos en la Fiscalía del municipio de Barbacoas y el día 19 de diciembre de   2013 los denunció igualmente en la Personería de Pasto.    

1.4. Manifiesta que en el mes de agosto de 2013 recibió la Resolución   número 2013-122644, mediante la cual la Unidad Administrativa para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas les negó la inclusión en el   Registro Único de Víctimas (RUV), aduciendo que los hechos ocurrieron por   casusa diferente a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 y que   las BACRIM no tienen carácter insurgente, ni ideología política, razón por la   cual no cometen infracciones al Derecho Internacional Humanitario que deban ser   reparadas según la ley de víctimas.    

1.5. Señala que   el 14 de agosto de 2013 interpuso recurso de reposición y el subsidiario de   apelación contra esa resolución, sin que haya recibido respuesta después de 5   meses.    

1.6. Afirma que   se encuentra en situación de vulnerabilidad manifiesta, porque perdieron todos   sus ahorros y no han logrado conseguir un trabajo que les proporcione ingresos   para sobrevivir.    

2. Respuesta de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas.    

El Representante Judicial de la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas pide que se   denieguen las peticiones formuladas por la actora, toda vez que esa entidad   “ha dado cabal cumplimiento a sus funciones legales” y “en ningún momento   ha vulnerado o puesto en riesgo derecho fundamental alguno de la accionante”.    

Agrega que, según lo dispuesto en el artículo   15 de la Ley 962 de 2005, los organismos estatales que conocen de peticiones,   quejas o reclamos, deben respetar estrictamente la fecha de su presentación,   dentro de los criterios señalados en el artículo 32 del Código Contencioso   Administrativo, sin consideración a la naturaleza de la petición, queja o   reclamo, salvo que tengan prelación legal; y que los procedimientos especiales   regulados por la ley se deben atender conforme a la misma ley. Además, que en   todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un   registro de presentación de documentos, en el cual se dejará constancia de todos   los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal   manera que estos puedan verificar el estricto respeto del turno, el cual debe   ser público, lo mismo que los asuntos radicados en la entidad u organismo,   manteniendo el registro a disposición de los usuarios.    

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.    

1. Sentencia de   primera instancia.    

El Juez Quinto de Familia del Circuito de Pasto, en sentencia del 3 de febrero   de 2014, concedió la acción de tutela presentada por la señora Nelly Esperanza   Urbano Solarte y ordenó a la entidad demandada que: (i) inscribiera a la actora,   junto con su grupo familiar compuesto por su compañero Everardo Germán Álvarez   Romo, en el Registro Único de Población Desplazada   (RUPD) y/o en el Registro de Víctimas (RUV); (ii) realizara todos los trámites   necesarios para gestionar y entregar a la accionante y a quienes componen su   grupo familiar la ayuda humanitaria, los oriente adecuadamente y los acompañe en   los trámites correspondientes ante las diferentes autoridades nacionales y   territoriales responsables de la atención a la población desplazada.    

Dicho funcionario expuso estas razones esenciales de esa providencia:    

(i) Según la jurisprudencia constitucional, en el caso de población   desplazada por la violencia resulta desproporcionado exigir para la procedencia   de la acción de tutela el agotamiento previo de los trámites ordinarios, debido   a la gravedad de las circunstancias en que se encuentran esas personas y a la   extrema urgencia a la que se ven sometidas, hasta el punto de que la misma Corte   Constitucional, en Sentencia T-334 de 2007, sostuvo que “[e]l desplazamiento   forzado en Colombia ha conducido a una violación masiva y sistemática de   derechos fundamentales de miles de personas que, por distintas causas, han sido   obligadas a emigrar de su entorno habitual para posteriormente, en muchos casos,   verse sometidas al abandono de la sociedad y del Estado, que debe brindar en   forma oportuna y efectiva la atención necesaria para que esta población supere   su estado de extrema vulnerabilidad”.    

(ii) Según la Corte Constitucional, una persona tiene la condición de   desplazada interna cuando: (a) ocurre su migración del lugar de su residencia   dentro de las fronteras del país y (b) esa migración es causada por hechos   violentos (Sentencia T-025 de 2004, entre otras).    

(iii) La Ley 387 de 1997 adoptó medidas para la prevención del   desplazamiento forzado, la atención, protección, la consolidación y   estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia; y le   impuso al Estado la obligación de formular políticas para lograr esos objetivos.   La misma ley creó un programa de atención a desplazados por la violencia, que se   inicia con la inscripción de los afectados en el Registro Único de Población   Desplazada, RUPD, (hoy RUV), que tiene por objeto identificar a las personas   desplazadas para que puedan acceder a los beneficios consagrados en al ley.    

La Corte Constitucional ha aclarado que la condición de desplazado no   se adquiere por la inscripción en el RUPD, porque este no es un acto   constitutivo del desplazamiento, sino una herramienta técnica de identificación   y actualización de desplazados (Sentencia T-006 de 2009).    

(iv) El Decreto 2569 de 2000 reglamentó el RUPD, generando una   relación directa entre la inscripción y las ayudas humanitarias, bajo la   consideración de que esa inscripción no puede convertirse en un obstáculo que   impida a la población desplazada la atención a la que tiene derecho (Sentencia   T-605 de 2008, entre otras).    

(v) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2569 de   2000, la entidad competente no efectuará la inscripción en el registro cuando:   (a) la declaración resulte contraría a la verdad; (b) existan razones objetivas   y fundadas para concluir que de la declaración no se deduce la existencia de las   circunstancias de hecho del desplazamiento; y (c) el interesado efectúe la   declaración y solicite la inscripción en el registro después de un año de   ocurridas las circunstancias que motivaron el desplazamiento.    

Específicamente sobre la segunda de estas causales la Corte   Constitucional ha sostenido que las razones objetivas y fundadas del hecho del   desplazamiento deben valorarse a la luz de los principios de la buena fe,   derecho sustancial y favorabilidad, de tal manera que es suficiente una prueba   sumaria sobre la existencia de los hechos, en tanto que las leyes y reglamentos   sobre la materia deben interpretarse en la forma que mejor convenga a quien   alega el desconocimiento (Sentencias T-821 de 2007 y T-284 de 2010).    

(vi) La Corte Constitucional, al interpretar el alcance de la   expresión “con ocasión del conflicto armado”, manifestó que   esta “tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el contexto   del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente siguiendo la   ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de declarar que la   expresión ‘con ocasión de’ alude a ‘una relación cercana y suficiente con el   desarrollo del conflicto armado’. Esta conclusión también es armónica con la   noción amplia de ‘conflicto armado’ que ha reconocido la Corte Constitucional a   lo largo de numerosos pronunciamientos en materia de control de   constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado de   cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos de   entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones   estrictamente militares, o a un grupo específico de actores armados con   exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido amplio que incluye toda   la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno   colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta por el Legislador al   expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios interpretativos obligatorios   para los operadores jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley   1448 de 2011”.    

(vii) La Sentencia C-781 de 2012, que declaró exequible la expresión  “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3ª de   la Ley 1448 de 2011, dice que son víctimas del conflicto armado las personas   afectadas con hechos que guardan una relación de conexidad suficiente con dicho   conflicto, como: (a) los desplazamientos intraurbanos; (b) el confinamiento de   la población; (c) la violencia sexual contra las mujeres; (d) la violencia   generalizada; (e) las amenazas provenientes de actores armados desmovilizados;   (f) las acciones legítimas del Estado; (g) las acciones atípicas del Estado; (h)   los hechos atribuibles a bandas criminales; (i) los hechos atribuibles a grupos   armados no identificados; y (j) actos realizados por grupos de seguridad   privada. Pero, en todo caso debe existir una relación cercana, razonable y   suficiente con el conflicto armado interno, aplicando la duda en favor de la   víctima y teniendo en cuenta que la expresión “con ocasión del conflicto   armado interno” comprende un conjunto de acaecimientos que no se agotan   “en la confrontación armada, en el accionar de ciertos grupos armados, a la   utilización de ciertos métodos o medios de combate o a los ocurridos en   determinadas zonas geográficas”.    

(viii) La Unidad Administrativa para la Atención   y Reparación Integral a las Víctimas negó la inclusión   de la actora y su grupo familiar en el Registro Único de Víctimas (RUV),   argumentando que los hechos relatados por ella no se adecúan a lo establecido en   el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, porque le atribuye la autoría de esos   delitos a las bandas criminales BACRIM, las cuales no tienen carácter   contrainsurgente, ni ideología política, y su motivación es el narcotráfico y la   delincuencia organizada.    

Sin embargo, la entidad demandada no tuvo en cuenta en la Resolución   que en el caso de personas desplazadas por la violencia se invierte la carga de   la prueba en virtud de los principios de la buena fe y de favorabilidad, por lo   cual le corresponde demostrar que la persona afectada no está diciendo la verdad   en los hechos que narra. Pero, en la decisión que negó la inscripción no se   analizó el contexto en que ocurrieron los acontecimientos, ni las circunstancias   que los rodearon, como tampoco la relación y conexidad de la banda que ejecutó   los hechos con el conflicto armado, máxime cuando en la misma se menciona la   edición virtual del diario El País de Cali del 12 de febrero de 2013, donde se   informa que las BACRIM son las responsables de generar los mayores niveles de   violencia en el país, en los últimos años, y que su influencia se ha extendido a   más de la mitad de los departamentos de Colombia, incluido Nariño.    

Más aún, tampoco se analizó que es de conocimiento público que el   municipio de Roberto Payán, zona rural donde ocurrieron los hechos, existen   bandas criminales que imponen su poder mediante la utilización de las armas, la   intimidación, la amenaza y el terror, para doblegar por esos medios a los   residentes totalmente desamparados por el Estado.    

(ix) El Juzgado considera que la actora y su grupo familiar se   encuentran en situación de desplazamiento forzado por la violencia, al no haber   sido desvirtuada su versión de los hechos por la entidad accionada, que dan   cuenta de la gravedad de las agresiones contra su integridad y libertad sexual.    

·                    Impugnación.    

El Representante   Judicial de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas impugnó el fallo de primera instancia para que se revocara, con   fundamento en estas consideraciones:    

(i) Según los   artículos 86 de la Constitución, 8º del Decreto 2591 de 1991 y la Sentencia   C-191 de 1998, la acción de tutela es un mecanismo de defensa subsidiario,   porque procede solamente cuando no exista otro medio idóneo para la defensa de   los derechos o, cuando existiendo, la acción de tutela sea necesaria en forma   transitoria para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que no se   presenta en este caso y, por tanto, la tutela es improcedente.    

(ii) De otra parte,   de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º Superior, los particulares solo   son responsables por infringir la Constitución y las leyes; mientras que los   servidores públicos lo son por la misma causa, por omisión y extralimitación en   sus funciones.    

(iii) No es función   de la entidad que representa “incluir en el registro de Población Desplazada   a la población vulnerable sino a aquellas que por circunstancias ajenas a su   voluntad se han visto obligadas a abandonar su lugar de residencia o domicilio,   efectos que tienen su causa única y exclusivamente en la violencia o conflicto   armado interno de nuestro país, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 387   de 1997. Y siempre que ello se haga de acuerdo con los presupuestos de ley, para   el presente caso que la situación se enmarque dentro de las circunstancias   descritas por la ley”.    

Si la entidad   accediera a inscribir a la actora en el Registro Único   de Víctimas (RUV) incurriría en extralimitación de funciones, porque las   agresiones a la accionante no fueron causadas dentro del conflicto armado, sino   por las BACRIM, situación que no está incluida en el artículo 1º de la Ley 387   de 1997.    

(iv) Por lo   anterior, el juez de tutela no puede concluir que la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas está   vulnerando algún derecho fundamental por haber negado la inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV) a la señora   Nelly Esperanza Urbano Solarte y su grupo familiar, porque lo que ha hecho esa   entidad es cumplir la Constitución y la ley, concretamente el referido artículo   1º de la Ley 387 de 1997. Además, obrar en contra de esta norma conduciría a que   cualquier persona que considere en riesgo su vida o sea desplazada por causas   violentas ajenas al conflicto armado nacional pueda ser inscrita como desplazada   en el Registro Único de Víctimas (RUV). Es decir, que no   habría ninguna limitación al respecto.    

2. Sentencia de   segunda instancia.    

El Tribunal Superior   de Pasto, Sala Civil-Familia, mediante providencia del 11 de marzo de 2014,   resolvió modificar los numerales primero y segundo de la providencia impugnada   y, en su lugar, amparar únicamente el derecho fundamental de petición, ordenando   a la entidad accionada que resolviera el recurso principal de reposición y el   subsidiario de apelación interpuestos contra la Resolución número 2013-122644 del 1º de marzo de 2013. Además revocó el numeral tercero   relacionado con la orden de inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV) y   la entrega de beneficios.    

Los argumentos   esenciales del fallo son los que a continuación se resumen:    

(i) La vía   gubernativa constituye un mecanismo de control de los actos administrativos; es   un requisito obligatorio para acudir a la vía contencioso administrativa; y es   una expresión del derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23   de la Constitución.    

(ii) En este caso la   accionante interpuso contra la Resolución número   2013-122644 del 1º de marzo de 2013, que negó la inscripción en el Registro   Único de Víctimas (RUV) a ella y a su compañero permanente, el recurso principal   de reposición y el subsidiario de apelación, los cuales no han sido resueltos.    

(iii) La acción   de tutela propuesta para que se haga la inscripción en el Registro Único de   Víctimas (RUV) y se otorguen los beneficios de ley no es procedente por falta   del requisito de subsidiariedad y residualidad, dado que están sin resolver los   mencionados recursos y no se ha acudido a la vía contencioso administrativa.    

(iv) La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas le está vulnerando a la actora el derecho fundamental de petición por   no resolver los recursos de reposición y apelación dentro de los términos   legales y ni siquiera ante la presentación de la acción de tutela en su contra.    

III. PRUEBAS.    

A   continuación se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:    

·         Fotocopias simples de las cédulas de ciudadanía de   los señores Everardo Germán Álvarez Romo y Nelly Esperanza Urbano Solarte   (folios 10 y 11, cuaderno de tutela de primera instancia).    

·         Copias simples de la historia clínica de la señora   Nelly Esperanza Urbano Solarte, expedidas por el Centro Hospital Las Mercedes de   Roberto Payán (folios 12 a 16, cuaderno de tutela de primera instancia).    

·         Copias simples de la historia clínica de la señora   Nelly Esperanza Urbano Solarte, emitidas por AHARA IPS S.A.S. de la ciudad de   Pasto (folios 17 a 25, cuaderno de tutela de primera instancia).    

·         Copia simple del denuncio penal formulado por la   señora Nelly Esperanza Urbano Solarte, el 17 de diciembre de 2012, en la   Fiscalía del municipio de Barbacoas (folios 26 a 30, cuaderno de tutela de   primera instancia).    

·         Copia simple de la Resolución 2013-122644, del 1º de   marzo de 2013, emanada de la Dirección Técnica de Registro y Gestión de la   Información de la Unidad para la Atención Integral a las Víctimas (folios 31 a   33, cuaderno de tutela de primera instancia).    

·         Certificación de la Administradora de Profamilia de   la ciudad de Pasto, de fecha 17 de enero de 2014, sobre la asistencia de la   señora Nelly Esperanza Urbano Solarte a un proceso terapéutico de atención   psicológica (folio 38, cuaderno de tutela de primera instancia).    

·         Testimonio de la señora Nelly Esperanza Urbano   Solarte ante el Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto (folios 56 y 57,   cuaderno de tutela de primera instancia).    

IV.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.    

1.   Competencia.    

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de   revisión, de conformidad con lo establecido en los   artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral noveno, de la Constitución Política   y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Problema jurídico.    

De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde a esta Sala de   Revisión determinar si es   procedente la acción de tutela en el caso bajo   análisis. De ser así, la Corte analizará si la   Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulnera los derechos fundamentales de una persona y de su grupo   familiar que tuvieron que desplazarse de su lugar de residencia, luego de ser   víctimas de ultrajes, torturas, violaciones y amenazas, al negarse   a inscribirlos en el Registro Único de Víctimas (RUV),   argumentando que: (i) los hechos en mención ocurrieron por casusa diferente a la   contemplada en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, ya que se enmarcan en una   situación de violencia generalizada; (ii) las estructuras paramilitares   desmovilizadas son organizaciones criminales o delincuencia común, que no se   pueden asimilar a formaciones paramilitares contrainsurgentes; (iii) las   organizaciones criminales se caracterizan por ser de carácter multidelictivo y   carentes de ideología.    

Para resolver los   anteriores problemas jurídicos la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) la   procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos   fundamentales de la población desplazada; (ii) el concepto de desplazado y el   derecho a ser incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV); (iii) la definición de víctima del conflicto armado   de la Ley 1448 de 2011 y la imposibilidad de extenderla, sin más, a la de   desplazado por la violencia de la Ley 387 de 1997; (iv) situación de extrema   vulnerabilidad de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado. Con base en   ello (v) la Sala procederá al análisis del caso concreto para determinar si hay   lugar o no a la protección invocada.    

3. La procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos   fundamentales de la población desplazada.    

3.1. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución, al referirse a la acción   de tutela, lo hace asignándole un carácter subsidiario ante la existencia de   otros medios o mecanismos de defensa judicial.   Dispone la norma en comento:    

“ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los   jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario,   por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus   derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten   vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad   pública.    

(…)    

Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio   de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio   para evitar un perjuicio irremediable. (…)” (Subrayas fuera de texto original).    

En desarrollo del artículo 86 Superior, el artículo 6º del Decreto 2591   de 1991 señala:    

“ARTÍCULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no   procederá:    

1.  Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que   aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en   cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el   solicitante. (…)” (Subrayas fuera de texto).    

3.2. Con fundamento en las anteriores normas esta Corporación ha indicado que,   por regla general, la acción de tutela solo es procedente cuando el afectado no   dispone de otro medio de defensa judicial, ya que, dado su carácter subsidiario,   no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en el   ordenamiento jurídico[1].   No obstante, también ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: (i)   cuando se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable y (ii) como mecanismo principal cuando, existiendo otro medio de   defensa, éste no es idóneo ni eficaz para la defensa de los derechos   fundamentales presuntamente conculcados o amenazados[2].    

3.3. De otra parte, la Corte Constitucional ha sostenido de   forma reiterada que, debido al   particular estado de vulnerabilidad en que se encuentra la población desplazada,   la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el   goce efectivo de sus derechos fundamentales cuando se vean vulnerados o   amenazados[3],   al menos por las siguientes razones:    

“(i) Aunque existen otros medios de defensa judicial ante la   jurisdicción ordinaria que garantizan la protección de los derechos de este   grupo de personas, éstos no son idóneos ni eficaces debido a la situación de   gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran[4].    

(ii) No es viable   exigir el previo agotamiento de los recursos ordinarios como requisito de   procedibilidad de la acción, pues, debido a la   necesidad de un  amparo inmediato, no es posible imponer cargas adicionales   a la población desplazada [5].    

(iii) Por ser sujetos de especial protección, dada su condición particular de desamparo, vulnerabilidad e indefensión   (Sentencia T-192 de 2010 ).”[6]    

En esta misma línea, esta Corporación ha manifestado que,   tratándose de este grupo de personas, resulta contrario a los postulados del   Estado Social de Derecho exigir, para hacer uso del mecanismo de tutela, el   previo agotamiento de acciones y recursos ante la jurisdicción ordinaria[7].    

4. El concepto de desplazado y el derecho a   ser incluido en el Registro Único de   Víctimas (RUV).    

4.1. Esta   Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades, tanto en sede de tutela   como de control abstracto de constitucionalidad, sobre la condición de las   personas desplazadas por la violencia. La primera aproximación que hizo sobre el   tema la realizó en la Sentencia T-227 de 1997[8],   antes de la expedición de la Ley 387 de 1997. En aquella oportunidad la Corte   señaló:    

“[¿] Quiénes son ‘desplazados internos’?    

La descripción de ‘desplazados internos’ es variada según la   organización que la defina (…) Sea cual fuere la descripción que se adopte   sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción   que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la   propia nación. Si estas dos condiciones se dan no hay la menor duda de que se   está ante un problema de desplazados.” (Subrayas fuera de texto original).    

La relevancia de esta sentencia se deriva de que en ella se   incorporó una “tesis básica” según la cual la condición de desplazamiento   forzado es una cuestión de hecho que no requiere de certificación o   reconocimiento gubernamental y cuya configuración sucede con la convergencia de   dos elementos mínimos: “(i) la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos   de carácter violento, que hacen necesario el traslado, y (ii) la permanencia   dentro de las fronteras de la propia nación”[9]. Esta aproximación ha sido   reiterada en numerosas ocasiones por las diversas Salas de Revisión y por la   Sala Plena de esta Corporación[10], en sintonía con las distintas   formulaciones legales y reglamentarias que se han expedido sobre la materia.    

4.2. Posteriormente se expide la Ley 387 de 1997[11], la cual recoge   la definición de persona desplazada establecida en la Consulta Permanente para   los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA). En el artículo 1° de esta   norma se enuncian los factores coercitivos que causan el desplazamiento forzado,   entre los que, además del conflicto armado interno, se incluyen: “los   disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas   de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u   otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o   alteren drásticamente el orden público”.    

La jurisprudencia constitucional, al analizar los   lineamientos y presupuestos fácticos recogidos en el precitado artículo 1°, ha   sostenido que: (i) la condición de desplazamiento resulta de una circunstancia   de hecho que está compuesta por los dos requisitos materiales anteriormente   expuestos[12],   y (ii) el desplazamiento no se   circunscribe exclusivamente al marco del conflicto armado interno, sino que   puede abarcar escenarios más amplios relacionados con episodios de violencia[13].    

En relación con este último aspecto la Corte ha   precisado que el flagelo del desplazamiento no puede entenderse de forma   restringida, excluyéndose los casos que no guardan relación con el conflicto   armado, ya que “de un lado, se desconocería que sus causas pueden ser   ‘diversas, indirectas y con la participación concurrente de diversos actores,   tanto legítimos como ilegítimos’[14]  y, por otro lado, implicaría una interpretación restrictiva que iría contra el   principio de favorabilidad en la aplicación de las normas que protegen a esta   población”[15].    

Teniendo como fundamento estas consideraciones, esta   Corporación también ha indicado que la definición que trae el artículo 1° de la   Ley 387 de 1997 y las causas violentas allí previstas como determinantes de la   situación de desplazamiento deben considerarse como meramente enunciativas[16].    

4.3. En la misma línea, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de   2004, en Auto 119 de 2013, al referirse a la concepción amplia del concepto de   desplazado[17]  dijo:    

“Al delimitar el término   ‘desplazado interno’, la Corte ha establecido que debe ser considerado en   términos amplios, atendiendo a que sus causas pueden ser diversas, indirectas, y   con la participación concurrente de diversos actores, tanto ilegítimos como   legítimos[18]. En igual sentido, al hacer   referencia a los dos elementos mínimos que son necesarios para que se configure   la condición de persona desplazada por la violencia, este Tribunal ha   interpretado ‘la coacción’ de una manera amplia, es decir, como hechos de   carácter violento[19]. Al precisar qué se debe   entender por los hechos de carácter violento que provocan la situación de   desplazamiento forzado, la Corte sostuvo que la definición consignada en el   artículo 1º de la Ley 387 no debe entenderse de manera restringida y taxativa,   sino de modo enunciativo[20]. Así, en el marco de los escenarios enunciados en la Ley 387 de   1997, la Corte ha anotado que el desplazamiento forzado se configura cuando se   presenta cualquier forma de coacción[21]. Por lo tanto, la Corte afirmó   que es indiferente para adquirir la condición de desplazado el tipo de violencia   que sufrió esa población, ya sea ideológica, política o común[22].”    

4.4. A partir de las anteriores consideraciones la Corte ha   concluido, en relación con la condición de persona desplazada por la violencia   que se adquiere con ocasión de la violencia generalizada, lo siguiente: “(i)   la condición de desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto   armado; (ii) es independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del   actor (política, ideológica, común o legítima), o de su modo de operar; (iii) la   violencia generalizada puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una   localidad, un municipio, o una región; (iv)  para que una persona adquiera   la condición de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es   usual que la violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o   ataques tanto a la población civil como a la fuerza pública; en este último caso   con repercusiones en la primera”[23].    

4.5. Ahora bien, como producto de la necesidad de   protección a la población desplazada, fue creado el Registro Único de Población   Desplazada (RUPD), hoy Registro Único de Víctimas (RUV)[24].    

La Corte ha precisado que la inscripción en el Registro   Único de Víctimas (RUV) no es el acto constitutivo que otorga la calidad de   desplazado, ya que este es simplemente una herramienta de carácter técnico, toda   vez que la condición de desplazado responde a una situación de hecho que se   materializa cuando confluyen los dos requisitos a los que se ha hecho mención en   esta providencia.    

En este punto es preciso señalar que la   Sala Tercera de Revisión de esta Corporación, en Sentencia T-025 de 2004, aclaró   que toda persona que haya sido objeto de desplazamiento forzado tiene el derecho   a ser registrada como tal de forma individual o con su núcleo familiar.    

En consonancia con   lo anterior, la Corte ha señalado que el Registro Único de Víctimas (RUV) cumple   una diversidad de funciones dirigidas a garantizar los derechos de quienes se   encuentran en esa situación. Al respecto señaló en el Auto 119 de 2013:     

“Sobre el particular, la Corte se ha   pronunciado en reiteradas ocasiones acerca del derecho que tiene la población   desplazada a ser inscrita en el registro que el gobierno implementó como   parte del sistema de atención a esa población[25].  Por medio del registro, observó la Corte, se   busca hacer frente a la situación de emergencia en la que se encuentra la   población desplazada por la violencia[26]. En ese sentido, la Corte ha   reconocido la importancia constitucional que   ha adquirido el registro para la atención de la población desplazada. Éste   permite hacer operativa la atención de esa población por medio de la   identificación de las personas a quienes va dirigida la ayuda; la actualización de la información de la población   atendida y sirve como instrumento para el diseño, implementación y   seguimiento de las políticas públicas que busquen proteger sus derechos[27].   El registro guarda una estrecha relación con la obtención de ayudas de carácter humanitario, el   acceso a planes de estabilización económica, y a los programas de   retorno, reasentamiento o reubicación[28],   y en términos más generales, con el acceso a la oferta estatal[29]. Debido a la importancia que   adquiere el registro para la población desplazada, la Corte sostuvo en una   ocasión que ‘el hecho del no   registro conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales’.”    

Por último es   importante señalar que esta Corporación ha establecido algunos lineamientos que   deben tenerse en cuenta por los funcionarios encargados de llevar a cabo el Registro Único de Víctimas (RUV), a saber:      

“En primer lugar, los servidores públicos deben informar de manera   pronta, completa y oportuna a quien pueda encontrarse en situación de   desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que   deben surtir para exigirlos[30].   En segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el   registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y   requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin[31]. En   tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas,   prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante[32]. En este   sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la   verdad, deberá demostrar que ello es así[33].  Los indicios derivados de la declaración se tendrán como prueba válida[34]  y las contradicciones que se presenten en la misma no podrán ser tenidas como   prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad[35]. En cuarto   lugar, la declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe   analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de   los desplazados, así como el principio de favorabilidad”[36].    

5. La   definición de víctima del conflicto armado de la Ley   1448 de 2011 y la imposibilidad de extenderla, sin más, a la de desplazado por   la violencia de la Ley 387 de 1997[37].    

5.1. Dentro del conjunto de normas que busca hacer   frente a las diferentes manifestaciones y consecuencias de la violencia en el   país, se encuentran, entre otras, las Leyes 387 de 1997[38] y 1448 de 2011[39].  No obstante, la diferencia del objeto entre una y otra, lo   cierto es que el esquema   institucional que había sido diseñado por la Ley 397 de 1997 para atender la   población desplazada por la violencia, fue absorbido en buena medida por la Ley   1448 de 2011, con lo cual, entre otras cosas, se afectaron los criterios para   ser incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV). En efecto, el artículo 3° de   la Ley 1448 agregó el elemento de la relación con el conflicto armado para   adquirir la condición de víctima, excluyendo, en principio, a quienes sean    objeto de actos de delincuencia común. Al respecto dice la norma, en lo   pertinente:    

“Artículo 3°. Víctimas. Se   consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que   individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como   consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de   violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos   Humanos, ocurridas  con ocasión del conflicto armado interno. (…)    

Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición contenida en el   presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un   daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común.” (Negrillas fuera de texto)     

Lo anterior, en la práctica, generó que las personas cuyos   desplazamientos no se produjeran “con ocasión del conflicto armado interno” no pudieran ser tenidas en cuenta   para su reconocimiento como víctimas a través de su inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV).    

En relación con este punto, la Corte, en la Sentencia C-280 de   2013[40], reiteró que las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 tienen   propósitos diferentes y que, en ningún caso, puede entenderse que con la   expedición de la segunda se vean afectadas las garantías de la población   desplazada. En ese sentido sostuvo que “es claro   que estas reglas no impiden la vigencia continuada de las normas preexistentes   sobre las materias de que ahora trata la Ley de Víctimas, pues a más de no   haberse señalado como derogada ninguna en particular, tampoco podría afirmarse   que ellas resultan contrarias o inconciliables con los nuevos preceptos, que   como se ha explicado, aplican solo dentro de un específico y limitado contexto,   y sólo dentro de este podrían generar efecto derogatorio, respecto de normas que   con anterioridad hubieran regulado las mismas situaciones fácticas así   delimitadas”.    

Esta consideración tiene una estrecha relación con el carácter operativo que la   Corte le ha reconocido a la definición de víctima de la Ley 1448 de 2011, la   cual fue puesta de presente en la Sentencia C-253A de 2012[41] en los siguientes términos:    

“Como se ha dicho, el propósito de la Ley 1448 de 2011 y en particular   de lo dispuesto en su artículo 3º, no es el de definir o modificar el concepto   de víctima, en la medida en la que esa condición responde a una realidad   objetiva, cuyos contornos han sido delineados de manera general en la ley, en   instrumentos internacionales y en la jurisprudencia constitucional. Lo que se   hace en la ley es identificar, dentro del universo de las víctimas, entendidas   éstas, en el contexto de la ley, como toda persona que haya sufrido menoscabo en   su integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica, a   aquellas que serán destinatarias de las medidas especiales de protección que se   adoptan en ella. Para eso la ley acude a una especie de definición   operativa, a través de la expresión ‘[s]e consideran víctimas, para los   efectos de esta ley (…)’, giro que implica que se reconoce la existencia de   víctimas distintas de aquellas que se consideran tales para los efectos de esta   ley en particular, o, en sentido inverso, que, a partir del conjunto total de   las víctimas, se identifican algunas que serán las destinatarias de las medidas   especiales contenidas en la ley.” (Negrillas fuera de   texto original)    

Así las cosas, según   la jurisprudencia constitucional existe un universo de   víctimas conformado por aquellas personas que han sufrido algún tipo de   menoscabo como consecuencia de una conducta antijurídica, y que dentro de ese   conjunto hay unas que se dan “con ocasión del conflicto armado”, que son   las destinatarias de las medidas de protección contempladas en la Ley 1448 de   2011. En tal sentido, bajo la interpretación de esta Corporación, dicha acepción   permite que haya víctimas que no se den “con ocasión del conflicto armado”,   como lo serían quienes se ven coaccionados a desplazarse por acciones de   delincuencia común o de bandas criminales. En tal caso, si bien no hacen parte   del universo sobre el cual recaen las medidas de la Ley 1448, no por ello dejan   de ser víctimas en sentido amplio y, como tales, tendrían derecho a ser   incluidas en el Registro Único de Víctimas (RUV).    

Posteriormente la   Corte Constitucional, en la Sentencia C-781 de 2012[42], reiteró el   carácter operativo de la definición de víctima que trae la Ley 1448 de 2011 y,   además, reconoció que, dadas las particularidades del caso colombiano, el   concepto de “conflicto armado” también debe ser comprendido de manera   amplia. Al respecto la Sala Plena sostuvo:    

“Para la Corte la expresión ‘con ocasión del conflicto armado’, inserta   en la definición operativa de ‘víctima’ establecida en el artículo 3º de la Ley   1448 de 2011, delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera   constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera que   quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al   contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448   de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos   ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado   colombiano y su sistema jurídico. La expresión ‘con ocasión del conflicto   armado’, tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el   contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente   siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de   declarar que la expresión ‘con ocasión de’ alude a ‘una relación cercana y   suficiente con el desarrollo del conflicto armado.’    

Esta conclusión también es armónica con la noción amplia de   ‘conflicto armado’ que ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de   numerosos pronunciamientos en materia de control de constitucionalidad, de   tutela, y de seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional en   materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una   óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones estrictamente   militares, o a un grupo específico de actores armados con exclusión de otros, ha   sido interpretada en un sentido amplio que incluye toda la complejidad y   evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano. Estos   criterios, fueron tenidos en cuenta por el Legislador al expedir la Ley 1448 de   2011 y constituyen criterios interpretativos obligatorios para los operadores   jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.”   (Negrilla fuera de texto)    

      

5.2. No obstante la   concepción amplia que la jurisprudencia constitucional le ha dado a los términos   “víctima” y “conflicto armado”, esta Corporación, a través de la Sala   Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, ha constatado que la   Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   niega de forma reiterada la inclusión en el   Registro Único de Víctimas (RUV)  de personas que manifestaban ser desplazadas, argumentando   que los hechos que dieron origen al desplazamiento no se enmarcan dentro del   conflicto armado.    

Como una respuesta a   esta práctica fue expedido el Auto 119 de 2013 en el cual se precisa que   restringir la configuración de la condición de persona desplazada a los casos   relacionados con el conflicto armado implica una interpretación restrictiva que   va en contra del principio de favorabilidad. A continuación se transcribe en   extenso la argumentación de dicha providencia, dada su pertinencia:    

“A partir de los lineamientos anteriores, esta Sala Especial considera   que la práctica de la Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción   en el Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de   violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los   actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto   armado) y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las   que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo,   no es acorde con la lectura que esta Corporación ha realizado de la definición   operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y   consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los   elementos mínimos para adquirir la condición de persona desplazada; con el   derecho fundamental del que goza a ser reconocida mediante el registro; y con la   consecuente garantía de su protección, asistencia, y atención desde el momento   mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el   retorno o la reubicación.    

En efecto, las personas desplazadas    por situaciones de violencia generalizada y, en términos más amplios, en   aquellas circunstancias en las que el desplazamiento   no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto armado, no   cuentan con mecanismos ordinarios para satisfacer la situación de emergencia que   es producto del desarraigo, sino que, por el contrario, se sitúan en un   estado de mayor vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las   autoridades responsables, al quedar excluidas del universo de beneficiarios   de las medidas de asistencia, atención y protección contempladas en la ley como   resultado de su no inscripción en el Registro Único de Víctimas.    

Como se explicó en la Sección 2, este conjunto de desplazados por la   violencia sólo gozan de la ayuda inmediata de urgencia mientras se define su no   inclusión en el registro. De esta manera, a pesar de cumplir con los   elementos mínimos para adquirir la condición de persona desplazada por la   violencia de acuerdo con los escenarios definidos por la Ley 387 de 1997 y   suscritos por la Corte Constitucional, y de encontrarse en una situación en la   que se presenta una vulneración masiva y sistemática de sus derechos   fundamentales, reciben un trato   discriminatorio injustificado en comparación con la población que se vio forzada   a desplazarse con ocasión del conflicto armado.   Lo anterior, en detrimento del reconocimiento de su condición y de la garantía   de su protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo   hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la   reubicación.    

Por lo tanto, la ausencia de atención y protección en estos casos que es   fruto de la decisión de no inclusión en el registro y la consecuente exclusión   de los beneficios de la Ley de Víctimas, es contraria al amparo   constitucional que esta Corporación ha reconocido en reiteradas ocasiones a   favor de la población desplazada por la violencia en el marco de la Ley 387 de   1997.    

Tampoco se compadece con los pronunciamientos de la Sala Plena en   relación con el concepto de víctima incorporado en la Ley 1448 de 2011. Este   concepto operativo no se puede aplicar, sin más, a las personas desplazadas por   BACRIM, porque la construcción del concepto de persona desplazada es más amplia   que el de víctima en el marco del conflicto armado. Además, no cuentan con un esquema jurídico-institucional   alternativo de protección (ver aparte 3.2.2.). Así, los pronunciamientos   de exequibilidad que ha proferido la Sala Plena no pueden entenderse en el   sentido de dejar sin atención ni protección a las personas que se vieron   forzadas a desplazarse en circunstancias que se encuentran en los escenarios   definidos por la Ley 387 y que cumplen con los requisitos mínimos para adquirir   tal condición, pero que, como puede ocurrir con el accionar de las BACRIM en   determinadas situaciones, no guardan una relación cercana y suficiente con el   conflicto armado.    

Si las autoridades son incapaces de prevenir esos episodios de   desplazamiento, la protección debe activarse en los términos de la Ley 387 de   1997 y sus decretos reglamentarios; de acuerdo con el artículo 2º de la   Constitución Política, y los distintos autos proferidos por la Corte   Constitucional como parte del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de   2004.    

En consecuencia, la situación de emergencia y vulnerabilidad en la que   se encuentran las personas desplazadas objeto de este pronunciamiento les otorga   el derecho fundamental al reconocimiento de su condición mediante el registro    por su vínculo estrecho con el goce   de sus derechos fundamentales, con la mejora de sus condiciones de vida desde el   momento inmediato al desarraigo hasta la estabilización socioeconómica mediante   el retorno o la reubicación, y con la protección de sus garantías básicas   (aparte 3.1.2.), en los mismos términos que el resto de la   población desplazada con ocasión del conflicto armado. Vale la pena recordar que debido a la   importancia que adquiere el registro para la población desplazada la Corte   sostuvo que ‘el hecho del no registro   conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales’[43]  cuando se cumplen con las condiciones mínimas para adquirir tal condición.” (Negrillas fuera de texto).    

Esta Corporación en   la Sentencia T-006 de 2014[44],   siguiendo la tesis planteada en Auto119 de 2013, sostuvo:    

“Los desplazados son víctimas del conflicto armado interno, no por la   calidad del sujeto perpetrador, sino por las circunstancias objetivas.  El Estado debe ser consciente de que existen factores marginales a la situación   del conflicto armado que inciden directamente en la generación del   desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa, constituyen una   vulneración múltiple de derechos humanos. Las personas que han sufrido el   desplazamiento forzado, son víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un   riesgo tal, ocasionado por el conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar   su hogar.    

En consecuencia la Unidad para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas deberá inscribir de manera inmediata en el   Registro Único de Victimas, a la población que se ve forzada a desplazarse bajo   los escenarios de la Ley 387 de 1997, siempre que se cumplan los requisitos en   ella contemplados, independiente de si el desplazamiento forzado se originó en   el conflicto armado y sin distinciones de la calidad o motivos del actor   victimizante (político, ideológico o común).”   (Negrillas fuera de texto original).    

5.3. Es de concluir, entonces, que, si bien las Leyes 387 de 1997 y 1448   de 2011 contienen elementos en común, como que ambas abordan aspectos   relacionados con la violencia, lo cierto es que el universo de personas sobre   las que recaen en ocasiones responden a fenómenos distintos. Mientras la Ley 387   se refiere puntualmente a la superación de la condición de vulnerabilidad en la   que se encuentran las personas desplazadas, la Ley 1448 se constituye en una ley   con enfoque de justicia transicional que busca remediar, en términos generales,   las situaciones acaecidas a las víctimas del conflicto armado, excluyendo otras   que puedan darse por delincuencia común.    

No obstante, la Corte ha señalado que la definición de “víctima”  de la nueva disposición debe entenderse como un criterio operativo que define el   universo de personas sobre las que recaen las disposiciones de esa norma, sin   que ello implique que deban entenderse excluidas otras formas de victimización.   En este sentido, a partir de la interpretación amplia que deben tener los   conceptos de “víctima” y de “conflicto armado”, el Auto 119 de   2013 deja claro que es inconstitucional negar la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) de una   persona que afirma ser desplazada, argumentando que los hechos no se dieron   “con ocasión del conflicto armado”.    

6. Situación de   extrema vulnerabilidad de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado.    

6.1. La violencia   contra la mujer por lo general está asociada con causas sociales, culturales,   económicas, religiosas, étnicas, históricas y políticas, que operan en conjunto   o aisladamente en detrimento de la dignidad y del respeto que se debe a quien es   considerada una persona vulnerable y, en consecuencia, sujeto de especial   protección, tanto en el derecho internacional como en el ordenamiento jurídico   interno de los Estados.    

Los actos de   agresión pueden venir de agentes estatales o de particulares, afectar la vida   pública o privada de la mujer, presentarse en la esfera laboral, familiar,   afectiva, o por fuera de éstas, tener consecuencias para su integridad física,   moral o sicológica y, en algunas ocasiones, producir secuelas para las personas   que conforman su unidad doméstica. En esta medida, debe ser un compromiso del   Estado y de la familia “procurar mecanismos destinados a evitar y erradicar   toda forma de violencia contra la mujer, teniendo los órganos estatales que   asumir la mayor responsabilidad, debido a su naturaleza, estructura y funciones”[45].    

6.2. Entre los   compromisos internacionales ratificados por Colombia, destinados a procurar la   erradicación de todas las formas de violencia contra la mujer, se destacan los   siguientes: (i) Convención para la Eliminación de todas las formas de    Discriminación contra la Mujer (CEDAW)[46];   (ii) Declaración y Plataforma de Acción de Beijing[47]; (ii)   Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia   contra la Mujer “Convención de Belem do Pará”[48]; (iii)   Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas[49]; Protocolo para   Prevenir, Reprimir y sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y   Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la   Delincuencia Organizada Transnacional[50];   Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas   de discriminación contra la mujer[51].    

Dentro de las   obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano relacionadas con   la protección a la mujer “se cuenta la de abstenerse de ejercer violencia   contra ella a través de sus agentes, como también la de garantizarle una vida   libre de violencia en todos los espacios –público y privado-, sin importar que   el agente sea un particular, a lo cual se suma el deber de adoptar medidas   positivas en favor de la mujer”[52].    

6.3. Ahora bien, la Corte Constitucional   no ha sido ajena a la problemática derivada del desplazamiento forzado y de la   masiva, sistemática y continua vulneración de los derechos constitucionales de   que son víctimas los desplazados, en su mayoría las mujeres cabeza de familia,   adolescentes y niñas.    

En el ámbito de las mujeres víctimas del desplazamiento   forzado y de la protección de sus derechos esta Corporación ha identificado   diversos riesgos que afectan de manera diferencial, especial y específica este   grupo, por causa de su condición femenina, los cuales explican en su conjunto el impacto   desproporcionado del desplazamiento forzoso al que se ve sometida esta   población, a saber:    

En relación con la violencia sexual contra la mujer en el   marco del conflicto armado la Corte ha señalado:    

“La violencia sexual contra la   mujer es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el   contexto del conflicto armado colombiano, así como lo son la explotación y el   abuso sexuales, por parte de todos los grupos armados ilegales enfrentados, y en   algunos casos aislados, por parte de agentes individuales de la Fuerza Pública.   Numerosas fuentes nacionales e internacionales han informado a la Corte   Constitucional, mediante relatos consistentes, coherentes y reiterados, sobre la   ocurrencia reciente de cientos de actos atroces de contenido sexual contra   niñas, adolescentes, mujeres y adultas mayores a todo lo ancho del territorio   nacional y en distintos escenarios del conflicto armado, que en sí mismos   constituyen crímenes graves bajo la legislación nacional y el Derecho   Internacional Humanitario, y que en su conjunto presentan ante esta Corporación   un panorama fáctico de violencia, crueldad y barbarie sobre el cual se ha   tendido un manto casi total de invisibilidad, silencio e impunidad a nivel   oficial y extraoficial. Las numerosas fuentes de esta información han señalado   reiteradamente que la abrumadora mayoría de los casos han sido atribuidos a   miembros de grupos armados ilegales que participan en el conflicto armado   colombiano.”[54]    

6.4. Bajo este contexto, esta Corporación, en el Auto 092 de   2008[55], estableció de manera enfática,   como consecuencia de reiteradas violaciones de género, el carácter de las   mujeres desplazadas como sujetos de protección constitucional reforzada, por   mandato de la Constitución Política y de las obligaciones internacionales del   Estado colombiano en materia de Derechos Humanos y de Derecho Internacional   Humanitario. Concretamente indicó:    

“Esta condición de sujetos de   especial protección impone a las autoridades estatales a todo nivel, respecto de   las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, especiales deberes de atención   y salvaguarda de sus derechos fundamentales, a cuyo cumplimiento deben prestar   particular diligencia. Tal carácter de sujetos de especial protección   constitucional justifica, como se indicó en la sentencia T-025 de 2004, que   respecto de las mujeres desplazadas se adopten medidas de diferenciación   positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad e   indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el   goce efectivo de sus derechos fundamentales. El carácter de sujetos de especial   protección constitucional de las mujeres desplazadas tiene su fundamento en   múltiples mandatos constitucionales, así como en diversas obligaciones del   Estado Colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional   Humanitario, como se precisa brevemente a continuación”    

En este punto es importante señalar que esta Corte, en el auto   en comento, recalcó la obligación del Estado colombiano de adoptar un   enfoque diferencial de prevención del desplazamiento interno y su impacto   desproporcionado sobre la mujer. Al respecto, expuso lo siguiente:    

“El enfoque diferencial estricto de prevención del   desplazamiento forzado que el Estado colombiano está obligado a adoptar, también   implica en términos específicos que las autoridades colombianas deben actuar   resueltamente frente a una situación de violación de los derechos fundamentales   tan grave como la de las mujeres desplazadas del país en tanto víctimas del   conflicto armado. Ello, aunado a las obligaciones internacionales del Estado en   materia de prevención de la violencia contra la mujer, implica que las   autoridades colombianas están en la obligación constitucional e internacional,   imperativa e inmediata, de identificar y valorar los riesgos específicos a los   que están expuestas las mujeres en el marco del conflicto armado, por ser éstos   causa directa del impacto desproporcionado que tiene sobre ellas el   desplazamiento, para así poder actuar de la manera más enérgica posible para   prevenirlos y proteger a sus víctimas.”    

Es de concluir,   entonces, que las mujeres en   condición de desplazamiento deben ser objeto de un trato diferencial positivo y   preferente, lo que conlleva que las autoridades tengan el deber de garantizar a   este grupo poblacional el más elevado socorro y protección, hasta tanto se   compruebe su autosuficiencia integral en condiciones de dignidad[56].    

7. Análisis del caso concreto.    

7.1. Como ya se anotó, la señora Nelly   Esperanza Urbano Solarte refiere en la acción de tutela que, hallándose con su   compañero permanente Everardo Germán Álvarez Romo y un   hermano en su residencia ubicada en la vereda “La Mina” del municipio de   Roberto Payán, departamento de Nariño, donde trabajaban en oficios de minería   desde el año 2008, a eso de las ocho de la noche del 14 de diciembre de 2012   llegaron varios hombres con armas, vestidos de civil, con pasamontañas, quienes   les taparon la boca con cinta, los ultrajaron diciéndoles que eran auxiliares de   la guerrilla y preguntándoles dónde tenían el oro y la plata. Acto seguido   sacaron de la habitación a su hermano y a su compañero, mientras a ella la   dejaron adentro. Uno de los asaltantes intentó asfixiarla con una bolsa plástica   que le puso en la cabeza y procedió a violarla sexualmente. Por último, se   fueron del lugar llevándose consigo todas las pertenencias que tenían y   advirtiéndoles que abandonaran ese municipio, porque los matarían si los   encontraban cuando regresaran.    

Agrega que efectivamente se vieron obligados a abandonar   de inmediato su hogar y lugar de trabajo; que al día siguiente fue atendida en   el hospital de Roberto Payán; que el 17 del mismo mes y año denunció los hechos   en la Fiscalía de Barbacoas y el 19 de diciembre de 2013 en la Personería de   Pasto.    

Precisa también que en agosto de 2013 recibió la   Resolución número 2013-122644, mediante la cual la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas les negó la   inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), aduciendo que los hechos   ocurrieron por causa diferente a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1448   de 2011 y que las BACRIM no tienen carácter contrainsurgente, ni ideología   política, razón por la cual no cometen infracciones al   Derecho Internacional Humanitario, ni causan daños que deban ser reconocidos por   la ley de víctimas.    

Aclara que interpuso   contra dicha resolución el recurso principal de reposición y el subsidiario de   apelación, los cuales no han sido resueltos.    

7.2. El representante judicial de la Unidad Administrativa   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicita que se nieguen   las pretensiones de la accionante, porque esa entidad ha cumplido sus funciones,   no le ha vulnerado, ni puesto en riesgo ningún derecho fundamental, ya que,   según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, los organismos   estatales que conocen de peticiones, quejas o reclamos, deben respetar   estrictamente la fecha de su presentación, dentro de los criterios señalados en   el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo.    

7.3. El Juez Quinto de Familia del Circuito de Pasto,   mediante fallo del 3 de febrero de 2014, tuteló en favor de la accionante los   derechos fundamentales “a la vida, a la dignidad, a la integridad física,   psicológica y moral y mínimo vital y móvil”, ordenándole al Director o al   representante de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral   a las Víctimas, o a quien haga sus veces, que, dentro de las 48 horas siguientes   a la notificación, inscribiera en el Registro Único de Población Desplazada (RUP) y/o   en el Registro Único de Víctimas (RUV) a la señora Nelly Esperanza Urbano   Solarte y a su núcleo familiar integrado por su compañero Everardo Germán   Álvarez Romo.    

7.4. El Tribunal   Superior de Pasto, Sala Civil-Familia, en sentencia del 11 de marzo de 2014,   modificó los numerales 1º y 2º de la primera instancia y, en su lugar, tuteló en   favor de la actora el derecho fundamental de petición, aclarando que no había   lugar a amparar otros derechos en virtud de que no concurría el presupuesto de   subsidiariedad, dado que la Unidad Administrativa para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas aún no había resuelto los recursos   de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 2013-122644   del 1º de marzo de 2013.    

7.5. En tales condiciones la Sala entra a estudiar las   pruebas relevantes, para luego determinar si se debe conceder o no la protección   invocada.    

7.6. En efecto, la señora Nelly Esperanza Urbano Solarte, el   17 de diciembre de 2012, formuló denuncia penal en la Fiscalía de Barbacoas,   bajo la gravedad del juramento, haciendo estas precisiones: tiene 25 años de   edad, es natural del municipio de Puerres, con grado de educación secundaria,   vivía en unión libre con el señor Everardo Germán   Álvarez Romo en la vereda “La Mina” del municipio Roberto Payán. En la   noche del 14 de diciembre de 2012 su compañero Everardo Germán Álvarez Romo y su hermano Elver Emilio Urbano ya se habían   acostado, mientras ella salió de la habitación a hacer una llamada por teléfono   celular. En ese momento un hombre armado de revólver y cubierto la cara con   pasamontañas le quitó el celular. Luego rompió la puerta de la habitación donde   estaba su hermano. Les dijo que se lanzaran al piso y les amarró las manos.   Otros dos hombres estaban cubiertos la cara con trapos y armados con   guacharacas. Les dijeron que eran “paracos”. Les ordenaron que entregaran   el oro que tenían, lo que así se hizo, más el dinero de su hermano. A   continuación sacaron a este y a su compañero, amarrados, hacia el “monte”.   El hombre que portaba el revolver le cubrió la cabeza con una bolsa plástica,   dejándola sin respiración, mientras le preguntaba dónde había más cosas y   entonces se vio obligada a entregarles el resto del dinero. Acto seguido la   llevó con las manos atadas atrás hacia un barranco, donde cayó, y el individuo   la accedió sexualmente con violencia. Además de esos tres asaltantes iban otros   dos. Se apoderaron de 200 gramos de oro, avaluados en $15.000.000, de $6.000.000   en efectivo, 3 celulares de $70.000, $90.000 y $110.000, un codificador de   $200.000, una cámara digital de $600.000, aretes y un anillo por $200.000 y   lociones por $100.000. Los amenazaron diciéndoles que “teníamos que irnos de   allí de la vereda si es que no queríamos que nos mataran, por eso a nosotros nos   tocó salir apenas con las cosas que teníamos puestas, dejamos abandonado todo, o   sea la casa, la finquita, las cosas que habían en la casa”[57].    

7.7. La accionante, el 28 de enero de 2014, rindió   testimonio bajo juramento ante el Juez Quinto de Familia del Circuito de Pasto,   donde reiteró su versión, puntualizando estos hechos: pretende con la acción de   tutela que la reconozcan como víctima del conflicto armado y la incluyan en el   Registro Único de Víctimas (RUV), junto con su compañero, ya que no   consiguen trabajo permanente y pasan muchas dificultades para sobrevivir. La   noche de los hechos los asaltantes llamaban por teléfono celular a un tal   “Gavilán”. El 19 de diciembre de 2013, cuando estaban formulando la denuncia   en la Personería de Pasto, un vecino les informó que la noche anterior habían   ido a buscarlos unos hombres armados, profiriendo amenazas contra ellos y los   residentes del lugar. Precisó que estaba recibiendo terapia psicológica en la   Cruz Roja, a raíz de los hechos de que fue víctima[58].    

7.8. Por otra parte, la   Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la   Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, mediante la Resolución número   2013-122644 del 1º de marzo de 2013, negó la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) a la señora Nelly Esperanza Urbano Solarte y no reconoce los hechos victimizantes   como desplazamiento forzado, por estas razones básicas:    

(i) Los hechos declarados por la accionante el 19 de   diciembre de 2012 ante la personería de pasto se enmarcan en una situación de   violencia generalizada reseñada en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, que   mantiene vigencia frente a la Ley 1448 de 2011, según el artículo 208 de esta   última.    

(iii) El Decreto 2374   de 2010 establece que las organizaciones criminales se caracterizan por ser de   carácter multidelictivo, independientes unas de otras, carentes de ideología,   que se desplazan a zonas de narcotráfico, llegando a consolidar alianzas con   grupos terroristas (FARC y ELN) y con organizaciones delincuenciales.    

(iv) De acuerdo con el   periódico El País, edición del 12 de febrero de 2013, las bandas criminales   (BACRIM) son las responsables de generar los mayores niveles de violencia en el   país en los últimos años.    

(v) “De los   argumentos anteriores, se establece de una manera objetiva y atendiendo   rigurosamente el relato de la declarante, que las circunstancias previstas no se   adecuan a lo establecido en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011”.    

7.9. Obra copia de la   historia clínica de la señora Nelly Esperanza Urbano Solarte, expedida por el   hospital Las Mercedes del municipio de Roberto Payán, en la cual consta que fue   atendida en urgencias el 15 de diciembre de 2012, habiéndole sido diagnosticado   acceso carnal violento[59].    

Igualmente se cuenta   con la historia clínica de la I.P.S. Homecare Sahara, donde consta que la misma   paciente fue atendida los días 15 y 30 de enero de 2013, 2, 13 y 27 de febrero   de 2013, 6, 13 y 20 de marzo de 2013, por trauma psicológico causado por acceso   carnal violento, que le dejó como secuelas estado depresivo moderado, dificultad   para dormir y alimentarse y síntomas de ansiedad recurrente[60].    

7.10. Se aprecia   también copia del recurso de reposición y del subsidiario de apelación   presentado por la accionante el 14 de agosto de 2013 contra la Resolución 2013-122644 del   1º de marzo de 2013[61].    

7.11. De acuerdo con   los elementos de juicio que se acaban de mencionar la Sala da por ciertos los   siguientes hechos y omisiones:    

(i) La señora Nelly   Esperanza Urbano Solarte de 25 años de edad, junto con su compañero Everardo   Germán Álvarez Romo y su hermano Elver Emilio Urbano, desde el año 2008,   residían y trabajaban en labores de minería en la vereda denominada “La Mina”   del municipio de Roberto Payán, departamento de Nariño, lugar ese donde fueron   asaltados por un grupo de hombres provistos de armas de fuego, durante la noche   del 14 de diciembre de 2012, quienes los amenazaron y los sometieron a varios   vejámenes, entre ellos el acceso carnal violento a la actora, por considerarlos   auxiliares de la “guerrilla”. Además, les robaron dinero en efectivo y   bienes muebles avaluados en varios millones de pesos. Igualmente prometieron   matarlos si no abandonaban el lugar de inmediato, por lo cual esa misma noche se   vieron obligados a desplazarse a otro municipio y finalmente hacia la ciudad de   Pasto, dejando abandonados la finca y todos sus bienes, razón por la cual   afrontan muchas y graves consecuencias adversas de orden psicológico, moral,   laboral, social y económico.    

(ii) La actora declaró   esos hechos el 19 de diciembre de 2012 ante la Personaría de Pasto con el fin de   que fuera incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV).    

(iii) La Directora de   Registro y Gestión de la Información de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas, mediante Resolución 2013-122644 del 1º de marzo de   2013, resolvió no incluir en el Registro Único de Víctimas (RUV) a la señora   Nelly Esperanza Urbano Solarte y no reconocer “los hechos victimizantes de   desplazamiento forzado, amenaza, delitos que atentan contra la vida, la dignidad   y la integridad y tortura”, aduciendo como razón fundamental que los hechos   se enmarcan dentro de una situación de violencia generalizada según el artículo   1º de la Ley 387 de 1987, pero no se adecúan a lo establecido en el artículo 3º   de la Ley 1448 de 2011, dado que no constituyen una infracción al Derecho   Internacional Humanitario, ni son consecuencia del conflicto armado que afecta a   Colombia.    

(iv) La accionante, el 19 de diciembre   de 2012, ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de   apelación, pero esa entidad aún no los ha resuelto.    

7.12. De tales hechos surgen las   siguientes conclusiones evidentes:    

(i) Atendiendo la interpretación que   esta Corporación le ha dado a las Leyes 387 de 1997, en especial a su artículo   1º, y 1448 de 2011, específicamente a su artículo 3º, no cabe ninguna duda de   que la señora Nelly Esperanza Urbano Solarte reúne todas las características de   persona desplazada por la violencia generalizada, como son: “(i) la coacción   ejercida, o la ocurrencia de hechos de carácter violento, que hacen necesario el   traslado, y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”.    

Además de lo anterior no puede perderse   de vista que la accionante es sujeto de especial protección en el marco del   desplazamiento forzado en que fue víctima de abuso sexual violento, hallándose   ahora en circunstancias precarias laborales, económicas y de salud.    

(ii) Ahora bien, esa   situación de emergencia y vulnerabilidad en que se encuentra la actora como   desplazada y víctima de violencia sexual la hace merecedora de un trato   diferencial positivo y preferente, siendo deber del Estado el garantizarle el   más elevado socorro y protección. En este orden de ideas es evidente que tiene   el derecho fundamental a ser inscrita en el   Registro Único de Víctimas (RUV) y a los consecuentes beneficios legales, junto   con su núcleo familiar.    

Como la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, mediante   la resolución 2013-122644 del 1º de marzo de 2013, le negó esos derechos a la   accionante, sin razones constitucionalmente válidas, resulta evidente que se los   está vulnerando, así como los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida   en condiciones dignas, tanto a ella como a su núcleo familiar.    

(iii) Por otra parte, la misma entidad   ha omitido resolver los recursos de reposición y subsidiario de apelación, como   lo dispone el artículo 79 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo y ha dejado pasar un término absolutamente   irrazonable e injustificable desde el 14 de agosto de 2013, fecha en que esos   recursos fueron interpuestos, vulnerándole así también el derecho fundamental al   debido proceso (artículo 29 Superior).    

7.13. Por   último, se hace necesario precisar que, contrario a lo resuelto en el fallo de   segunda instancia, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta   Corporación en casos análogos[62], la acción de tutela es procedente   como mecanismo principal, porque los recursos de la vía gubernativa y de la   jurisdicción ordinaria resultan ineficaces para proteger los derechos   fundamentales que están siendo vulnerados, dada la extrema vulnerabilidad de las   víctimas y la urgencia con que deben ser amparados.    

7.14. Como consecuencia de lo anterior, la Sala revocará la   sentencia que se revisa y, en su lugar, tutelará en favor de la accionante los   mencionados derechos fundamentales, ordenando a la vez su inclusión, junto con   su grupo familiar, en el Registro   Único de Víctimas (RUV) para que puedan gozar de los beneficios legales   que de ello se derivan.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del   11 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Superior de Pasto, Sala   Civil-Familia. En su lugar,   CONCEDER el   amparo de los derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de   desplazado, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y al debido   proceso de la señora Nelly Esperanza Urbano Solarte y de su núcleo familiar.    

SEGUNDO.- ORDENAR  a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas que, en el término máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la   notificación de esta sentencia, incluya a la señora Nelly   Esperanza Urbano Solarte y a su núcleo familiar  en el Registro Único de Víctimas (RUV), para que   puedan gozar de los beneficios legales que de ello se derivan.    

TERCERO.-   LÍBRESE  por Secretaría General la comunicación prevista en el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.     

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado Ponente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Ver sentencias T-099 de 2008, T-1268 de 2005, T-106 y T-480 de   1993, entre muchas otras.    

[2] Sentencias T-180 de 2009, T-989 de 2008, T-972 de 2005, T-822 de 2002,   T-626 de 2000, T-315 de 2000, T-319 de 2009, T-192 de 2010, T-890 de 2011 y   T-517 de 2014, entre otras.    

[3] Ver sentencias T-517 de 2014; T-890 de 2011; T-085 y T-192 de 2010;   T-319, T-620 y T-840 2009; T-496 de 2007; T-086 y T-468 de 2006; T-175, T-563,   T-1076, T-882 y T-1144 de 2005; T-740 y T-1094 de 2004; entre muchas otras.    

[4] Ver entre otras las sentencias T-192 de 2010; T-319 de 2009; T-1135 de   2008; T-496 y T-821 de 2007;      T-468 de 2006; T-175,   T-563, T-882, T-1076 y T-1144 de 2005, T-1094, T-740 y T-025 de 2004.    

[5] Ver sentencias T-192 de 2010; T-319 y T-923 de   2009; T-506, T-787 y T-869 de 2008,   entre otras.    

[6] Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2010.    

[7] Corte Constitucional, Sentencia T-517 de 2014.    

[8] En esta ocasión la Corte estudió un caso en el cual un centenar de   colonos que habitaban una hacienda se vieron obligados a desplazarse por la   coacción de grupos armados y cuyo asentamiento en otros lugares se estaba viendo   impedido por determinación de las autoridades. En ese asunto esta Corte   reconoció la condición de desplazados que tenían los accionantes y se le ordenó   a las diferentes entidades involucradas la adopción de medidas dirigidas a   superar el estado de vulnerabilidad en que se encontraban los actores.     

[9] Corte Constitucional, Auto 119 de 2013.    

[10] Ver sentencias T-265, T-473, T-746 y de 2010; T-042 de 2009 ; T-439,   T-458, T-599, T-647, T-787 y T-1095 de 2008; T-496 y T-821 de 2007; T-175, T-563   y T-1076 de 2005;  T-1094 y T-770 de 2004; T-268 de 2003; T-327 y T-1346 de   2001;  SU-1150 de 2001 y C-372 de 2009, entre otras.    

[11] Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento   forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica   de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia    

[12] Corte Constitucional, Sentencias T-898 de 2013 y T-447 de 2010.    

[13] Corte Constitucional, Auto 119 de 2013, Sentencias T-898 de 2013, C-372   de 2009, T-599 de 2008, T-419 de 2003 y T-1346 de 2001.    

[14] “Corte Constitucional, Sentencia T-630 de 2007,   reiterada en la Sentencia C-372 de 2009”.    

[16] Corte Constitucional, Sentencias T-898 de 2013 y T-265 de 2010.    

[17] Sobre el concepto amplio de la condición de   desplazado, también pueden verse las Sentencias T-1346 de 2001, T-419 de 2003,   T-599 de 2008 y C-372 de 2009, entre otras.      

[18] “Las definiciones existentes sobre el vocablo ‘desplazado interno’   no pueden ser entendidas en términos tan restrictivos que excluyan, prima facie,   cualquier acto u omisión imputables al Estado, sea ésta legítima o no y que   coadyuven, en cierta manera, a la generación del mencionado fenómeno. En otras   palabras, las causas del desplazamiento forzado pueden ser diversas y   concurrentes, sin que, por definición, se pueda excluir el accionar estatal así   [sic] sea éste, se insiste, legítimo’. SentenciaT-630 de 2007.   Reiterada en la C-372 de 2009”.    

[19] “La jurisprudencia constitucional ha   sostenido que la condición de desplazamiento se da cuando concurren dos factores   materiales: (i) una migración del lugar de residencia, al interior de las   fronteras del país, (ii) causada por hechos de carácter violento’.   Sentencia T-787 de 2008. En la misma dirección, ha sostenido que:   ‘se está ante una situación de desplazamiento forzado cuando se verifica que   existió un traslado dentro del territorio por causas violentas,   definición adoptada por el legislador en el artículo 1 de la ley 387 de 1997 y   reiterada por esta Corporación’. Sentencias T-056 de 2008 y T-006 de 2009”.    

[20] “Dicha causa violenta, es descrita de manera no taxativa por la ley,   y la ejemplifica como un conflicto armado interno, disturbios y tensiones   interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,   infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias   emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren   drásticamente el orden público’ . Sentencia T-265 de 2010”.    

[21] “Es una circunstancia de carácter fáctico, que se presenta cuando se   ha ejercido cualquier forma de coacción para el abandono del lugar   habitual de residencia o de trabajo a otro lugar dentro de las fronteras del   Estado. Sentencia T-328 de 2007, reiterada por la T-215 de 2009, y   por la sentencia T-506 de 2008: “la condición de desplazado por la   violencia es una circunstancia de carácter fáctico, que se presenta cuando se ha   ejercido cualquier forma de coacción para imponer el abandono del lugar   habitual de residencia o de trabajo, obligando a movilizarse a otro lugar,   dentro de las fronteras del Estado”.    

[22] “Lo importante es la determinación de la migración interna en razón   a una causa violenta, sin ser necesario identificar si la violencia, motivo del   desplazamiento, fue política, ideológica o común’. Sentencia T-265   de 2010”.    

[23] Corte Constitucional, Auto 119 de 2013.    

[24] Según el artículo 4º del Decreto 2569 de 2000,   el RUPD es “una herramienta técnica, que busca   identificar a la población afectada por el desplazamiento y sus características   y tiene como finalidad mantener información actualizada de la población atendida   y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población   desplazada por la violencia”. En virtud del artículo 154 de la Ley 1448 de 2011   el RUPD pasó a formar parte del RUV, de acuerdo con esta disposición: “La   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas, será la responsable del funcionamiento del Registro Único de Víctimas.   Este Registro se soportará en el Registro Único de Población Desplazada que   actualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la   Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de   desplazamiento, y que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación   Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la promulgación   de la presente Ley”.    

[25] “La Corte ha considerado que si una persona se encuentra en las   circunstancias de hecho que dan lugar al desplazamiento, tiene derecho a ser   inscrita en el Registro Único de Población Desplazada’. Sentencia T-821 de   2007”.    

[26] “El registro es una herramienta que contribuye a ‘mermar las   nefastas y múltiples violaciones a los derechos fundamentales de las cuales son   víctimas los desplazados’. Sentencia T-327 de 2001”.    

[27] “Corte Constitucional. Sentencias T-1076 de 2005 y T-496 de 2007, y   T- 169 de 2010”.    

[28] “De acuerdo con lo consagrado en el artículo 13 constitucional y el   desarrollo jurisprudencial al respecto, es claro que el Estado debe procurar un   tratamiento excepcional, con un especial grado de diligencia y celeridad a los   asuntos concernientes a aquellas personas que se encuentran en condiciones   económicas y circunstancias de debilidad manifiesta, en particular como   consecuencia del desplazamiento forzado  que se vive en el país (…) Este   deber de cuidado excepcional se materializa en la adopción de políticas   estatales que garanticen el cese de la constante vulneración de los derechos   fundamentales de los sujetos desplazados a causa del conflicto interno, de   manera tal que se puedan restablecer esos derechos a su estado anterior’.   Sentencias T-327 de 2001 y T-787 de 2008”.    

[29] “En vista de que el acceso a la atención estatal a la población   desplazada depende de que las personas beneficiadas estén inscritas en el   Registro Único, la Corte se ha ocupado en diversas ocasiones de dicho asunto’.   Sentencia T-1094 de 2004”.     

[30] “Ver la sentencia T-645 de 2003, entre   otras”.    

[31] “Ver la sentencia T-1076 de 2005, entre otras”.    

[32] “Al respecto la Corte ha sostenido que en   materia de desplazamiento forzado la carga de probar que las declaraciones de la   persona no corresponden a la verdad corresponde al Estado. Así por ejemplo,   sobre la presunción de validez de las pruebas aportadas, la Corte ha señalado:   ‘si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los   hechos que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto   proveniente de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para   realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es   verdadero y debe dar trámite a la solicitud de inscripción’. Sentencia T-563 de   2005”.    

[33] “Al respecto la Corte ha señalado: ‘es a   quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde probar la no   ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por   autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas   prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas ocasiones   las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En muchas ocasiones   las causas del desplazamiento son silenciosas y casi imperceptibles para la   persona que no está siendo víctima de este delito. Frente a este tipo de   situaciones es inminente la necesidad de la presunción de buena fe si se le   pretende dar protección al desplazado.’ Sentencia T-327 de 2001”.    

[34] “Al respecto dijo la Corte: ‘uno de los   elementos que pueden conformar el conjunto probatorio de un desplazamiento   forzado son los indicios y especialmente el hecho de que la persona haya   abandonado sus bienes y comunidad. Es contrario al principio de celeridad y   eficacia de la administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de   los hechos, como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya   que al hacer esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones imposible   o en extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la aplicación del   principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la administración y   le permite la atención de un número mayor de desplazados.’ Sentencia T-327 de   2001”.    

[35] “Para la Corte la inversión de la carga de   la prueba se produce en virtud de la aplicación de los principios de buena fe y   favorabilidad y en atención a las especiales circunstancias en las que suelen   encontrarse las personas en situación de desplazamiento forzado. Por estas   mismas circunstancias la Corte ha entendido que las inconsistencias en la   declaración no pueden ser prueba suficiente de su falsedad. Al respecto la   Corporación ha dicho que al momento de recibir la correspondiente declaración,   los servidores públicos deben tener en cuenta que: “(i) la mayoría de las   personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación   a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo   es alto-; (ii) en muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene   de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de ‘temor   reverencial’ hacia las autoridades públicas; (iii) en el momento de rendir un   testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el que   podrían hacerlo se reduce considerablemente; (iv) a las circunstancias del   entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No   es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento   forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y   afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos   humanos que se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento   que pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la   declaración; y (v) el temor de denunciar los hechos que dieron lugar al   desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su declaración”.    

[36] Corte Constitucional, Sentencia T-076 de   2013.    

[37] Esta Sala de Revisión, en Sentencia T-517 de 2014, tuvo la oportunidad   de referirse sobre este mismo tema. Por lo tanto, se reiteran los argumentos   allí expuestos.    

[38] Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento   forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica   de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.    

[39] Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones.    

[40] En esa ocasión la Corte Constitucional se pronunció sobre la   exequibilidad del segundo inciso del artículo 60 de la Ley 1448 se 2011, según   el cual “las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de   los derechos de la población en situación de desplazamiento, que no contraríen   la presente ley, continuarán vigentes”, y sobre artículo 208 de la misma   norma que derogaba todas las disposiciones que le fueran contrarias.    

[41] En esta providencia la Corte, al estudiar una demanda de   inconstitucionalidad presentada contra los artículos 3º y 75 (parciales) de la   Ley 1448 de 2011, concluyó, en relación con la calificación de un acto de   violencia como ocurrido dentro del contexto del conflicto armado, lo siguiente:  “Para la Corte es claro que la Ley 1448 de 2011 plantea dificultades en su   aplicación que se derivan de la complejidad inherente a la interpretación de los   supuestos fácticos en torno a los cuales ella se estructura. Sin embargo, tales   dificultades no se derivan de la expresión acusada, sino de la complejidad del   fenómeno social a partir del cual se ha definido el ámbito de la ley. En efecto,   aún de no existir la exclusión expresa que se hace en la disposición acusada,   sería preciso, en la instancia aplicativa de la ley, identificar si las   conductas de las que una persona pretende derivar la condición de víctima, se   inscriben o no en el ámbito del conflicto armado interno. Como se ha dicho,   existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del   conflicto, y hay extremos en los que, por el contrario, también resulta claro   que se está frente a actos de delincuencia común no cubiertos por las   previsiones de la ley. En el medio existen zonas grises, que no es posible   predeterminar de antemano, pero en relación con las cuales si es posible señalar   que no cabe una exclusión a priori, con base en una calificación meramente   formal, y que en el análisis de cada caso debe procederse, a tono con el   objetivo mismo de la ley, con un criterio que tienda a proteger a las víctimas.   Esto es, probada la existencia de una afectación grave de derechos humanos o de   una infracción de las normas del derecho humanitario, en caso de duda sobre la   inserción de la conducta lesiva en el marco del conflicto, debe darse   prevalencia a la interpretación en favor de la víctima. Sin embargo, es claro   que en esas situaciones límite la decisión debe adoptarse en concreto, a la luz   de las particularidades del caso, porque si bien, por un lado, debe promoverse   la efectividad del objetivo protector de la ley en todos aquellos eventos de   afectación de derechos atribuibles al conflicto armado interno, no puede   desconocerse que el régimen excepcional en ella previsto no puede desplazar todo   el sistema judicial y que la reparación de los daños atribuibles a fenómenos   delictivos ajenos al conflicto debe buscarse por las vías ordinarias que el   ordenamiento jurídico ha previsto para ello. // De este modo, en cuanto la   exclusión que se deriva del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011   se inscribe dentro del objetivo general de la ley, que la Corte encuentra   ajustado a la Constitución, y en la medida en que la misma no tiene un contenido   discriminatorio, la Corte habrá de declarar su exequibilidad, sin perjuicio de   la observación conforme a la cual, en la aplicación de la misma habrá de   atenderse a criterios objetivos en orden a establecer si la conducta a partir de   la cual alguien pretende que se le reconozca la condición de víctima para los   efectos de la ley, se encuadra o no en el ámbito del conflicto armado interno.   Precisa la Corte que, en todo caso, los daños originados en las violaciones al   Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos   Humanos cometidas por actores armados con estructura militar o dominio   territorial, como consecuencia de acciones que guarden una relación cercana y   suficiente con el desarrollo del conflicto armado, podrán ser invocados por sus   víctimas, en los términos de la Ley 1448 de 2011, para los fines en ella   previstos, previa la demostración respectiva”.    

[42] En esa oportunidad esta Corporación resolvió una demanda de   inconstitucionalidad presentada contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 1448   de 2011.    

[43] “Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2001”.    

[44] En esa ocasión la Corte resolvió una tutela interpuesta por una persona   víctima de desplazamiento forzado generado por hechos perpetrados por las   denominadas “Águilas Negras”, quien consideraba que la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas estaba   vulnerando sus derechos fundamentales al negarle la inclusión en el Registro   Único de Víctimas (RUV), argumentando que no existía conexión cercana entre los   hechos que habían originado el desplazamiento y el conflicto armado.    

[45] Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2010.    

[46] Aprobada mediante la Ley 51 de 1981.    

[47] Adoptada en Beijing, China, 1995.    

[48] Aprobada mediante la Ley 248 de 1995.    

[49] Adoptada por el Consejo de Seguridad el 31 de octubre de 2000.    

[50] Aprobado mediante Ley 800 de 2003.    

[51] Aprobado mediante la Ley 984 de 2005.    

[52] Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2010.    

[53] Corte Constitucional, Auto 092 de 2008.    

[55] Este auto hace referencia a la protección de los derechos fundamentales   de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado por causa del conflicto   armado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional   declarado en la sentencia T-025 de 2004, después de la sesión pública de   información técnica realizada el 10 de mayo de 2007 ante la Sala Segunda de   Revisión.    

[56] Corte Constitucional, Sentencia T-579 de 2012.    

[57] Folios 28 a 30 del cuaderno de tutela de primera instancia.    

[58] Folios 56 y 57 del cuaderno de tutela de primera instancia.     

[59] Folios 12 a 16 del cuaderno de tutela de   primera instancia.    

[60] folios 17 a 25 del cuaderno de tutela de   primera instancia.    

[61] Folios 34 a 37 del cuaderno de tutela de   primera instancia.    

[62] Corte Constitucional, Sentencias T-517 de 2014; T-890 de 2011; T-085 y   T-192 de 2010; T-319, T-620 y T-840 2009; T-496 de 2007; T-086 y T-468 de 2006;   T-175, T-563, T-1076, T-882 y T-1144 de 2005; T-740 y T-1094 de 2004; entre   muchas otras.