T-835-14

           T-835-14             

Sentencia T-835/14    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Reiteración   de jurisprudencia sobre procedencia excepcional    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad     

DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL   ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Reiteración   de jurisprudencia     

El defecto sustantivo se presenta cuando la   providencia judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo origen se encuentra   en el proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas, el que   termina por obstaculizar o lesionar la efectividad de los derechos   fundamentales. Este Tribunal ha   encontrado cuatro hipótesis en la cuales se configura el defecto sustantivo: (i)   cuando la norma aplicable es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el   juez; (ii) cuando la decisión se apoya en una norma claramente inaplicable, por   haber sido derogada, por haber sido declarada inexequible, porque resulta   claramente inconstitucional y el juez no dejo de aplicarla en ejercicio del   control de constitucionalidad difuso, por medio de la excepción de   inconstitucionalidad o por no adecuarse a los supuestos de hecho del caso; (iii)   cuando la providencia judicial desconoce sentencias con efecto erga omnes; y   (iv) cuando la aplicación de la norma jurídica, derivada interpretativamente de   una disposición normativa, es inaceptable por ser producto de una hermenéutica   abiertamente errónea o irrazonable.    

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Reiteración de jurisprudencia/PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden   apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión     

Si bien los jueces gozan de autonomía en sus   decisiones, esta libertad se encuentra limitada por principios y valores   superiores, y por las reglas jurisprudenciales que hayan fijado sus superiores   jerárquicos en la ratio decidendi de sus sentencias. No obstante, cuando una   autoridad judicial encuentra razones válidas para apartarse del precedente,   deberá manifestarlo y argumentarlo en la propia providencia, toda vez que al no   hacerlo puede estar afectando el derecho al debido proceso y a la igualdad de   quienes se encuentran sometidos a su jurisdicción, haciendo procedente la acción   de tutela para para reestablecer el orden constitucional alterado.    

PENSION GRACIA-Naturaleza   jurídica    

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los   maestros de escuelas primarias oficiales, que hayan prestado sus servicios por   un término no menor de 20 años y haber cumplido 50 años de edad, como una   compensación o retribución en favor de los docentes territoriales que tenían una   diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional, por lo que se   constituye en un régimen especial y excepcional de pensión, que no está sujeto a   las normas generales que regulan la materia, la cual es exclusivamente aplicable   a los docentes  vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y   cuando acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su   reconocimiento.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configuración de   defecto sustantivo, en la medida que las accionadas hicieron una interpretación   irrazonable de las normas aplicables en materia de seguridad social a los   beneficiarios de la pensión gracia     

Referencia: Expedientes acumulados T-4.374.697 y   T-4.422.174.    

Acciones de tutela interpuestas por la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales en   contra del Tribunal Administrativo de Casanare (T-4.374.697) y el Tribunal   Administrativo de Santander (T-4.422.174).    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014)    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la   Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrado Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados en segunda   instancia por (i) la Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Quinta del   Consejo de Estado, que modificó la decisión adoptada por la Sala de lo   Contencioso Administrativo –Sección Cuarta de la misma Corporación, en el   sentido de declarar improcedente la solicitud de amparo (T-4.374.697); y (ii) la   Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda Subsección A, que   confirmó la decisión adoptada por la Sección Primera de ese mismo Cuerpo   Colegiado, que en su momento declaró improcedente la acción de tutela   (T-4.422.174).    

La Sala de Selección número 07, mediante Auto de 25 de julio de 2014,   acumuló los expedientes de la referencia por considerar que existía unidad de   materia.    

I. ANTECEDENTES    

1. Hechos    

A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo del Casanare).    

– La señora Martha Isabel Silva Niño, prestó sus   servicios como docente nacionalizada, siendo nombrada a través del Decreto 0035   del 15 de junio de 1978, desde el 16 de junio de 1977 hasta el 17 de octubre de   2006, cumpliendo con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y demás   normas concordantes para ser beneficiaba de la pensión especial de gracia,   adquiriendo ese status jurídico el 22 de septiembre de 2006.    

– La extinta Caja Nacional de Previsión Social –   Cajanal EICE- le reconoció la pensión gracia mediante la Resolución Núm. 2317   del 23 de mayo de 2007, por $ 1’716.277.55, efectiva a partir del   22 de septiembre de 2006. En contra de este acto la señora Silva Niño   interpuso recurso de reposición, el cual fue resulto mediante la Resolución Núm.   45962 del 10 de septiembre de 2008, en la que se elevó el monto pensional   a $2’107.592.27.    

– Posteriormente, impetró acción de nulidad y   restablecimiento del derecho contra Cajanal, la cual le correspondió al Juzgado   Segundo Administrativo de Yopal, en procura de que se declara la nulidad   parcial de las Resoluciones Núms. 2317 del 23 de mayo de 2007 y 45962 del   10 de septiembre de 2008, a través de las cuales se le reconoció la pensión   gracia, pero descontando el 12% de sus mesadas para salud, por lo que a título   de restablecimiento pretendía que se ordenara el reintegro de ese valor y se   terminara con el mencionado descuento.    

– El Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, a través   de providencia calendada el 16 de febrero de 2012, resolvió declarar la nulidad   parcial de las Resoluciones Núms. 23717 de 23 de mayo de 2007 y 45962 de 10 de   septiembre de 2008, en cuanto ordenaron el descuento del 12% de la pensión   gracia para salud de la señora Martha Isabel Silva Niño y como restablecimiento   del derecho dispuso la devolución de las sumas descontadas de la pensión gracia   de la demandante como aportes en salud. En sede de consulta, el 26 de abril de   2012 el Tribunal Administrativo de Casanare, confirmó la decisión del a quo.   Para ello argumentó:    

“La pensión gracia, de acuerdo con las   normas que la regulan: Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996 y   91 de 1989, es una prestación que no está sujeta a aportes.    

Las Leyes 100/93 y 797/03 no se refieren a   esta prestación sino a otro tipo de pensiones.    

Cuando se examina la Ley 812 de 2003 se   encuentra que su objeto fue aprobar el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,   hacia un Estado comunitario, más no modificar la regulación sobre la pensión   gracia contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996 y   91 de 1989.    

Las Leyes 100/93, 797/03 y 812 del mismo   año no establecieron suma alguna de aportes con cargo a esa pensión, ni para su   financiación (porque es liberalidad de la Nación) ni para la prestación   asistencial.    

Los actos administrativo demandados, es   decir, las Resoluciones 23717 del 23 de mayo de 2007 y 45962 del 10 de   septiembre de 2008, artículos cuarto y tercero, respectivamente de su parte   resolutiva, ordenaron deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente   a los servicios médico-asistenciales establecidos en la Ley 100 de 1993, no   obstante la inexistencia de norma que autorice el descuento del 12% para salud,  es decir, existe una violación de normas superiores por aplicación indebida   de las Leyes 114 de 1913, 1,16 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996, 91 de 1989, 100   de 1993, 797 de 2003 y 812 del mismo año, tal como lo indicó el a quo en   la sentencia consultada, motivo por el cual se confirmará.”    

El anterior fallo quedó ejecutoriado el 11 de mayo de   2012. En cumplimiento esta decisión, la UGPP expidió la Resolución Núm. RDP   018071 del 19 de abril de 2013, por la cual se suspendió el descuento por   concepto de aporte para salud.    

B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo de Santander).    

La señora María Eddy Fuentes de Rincón   prestó sus servicios como docente territorial para la Secretaría de Educación   del Departamento de Santander, en el lapso del 1º de febrero de 1962 al 6 de   marzo de 1992, con vinculación del orden Nacionalizado, computando un tiempo   total de servicios equivalente a 30 años, 1 mes y 6 días, reuniendo los   requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes para ser   beneficiaria de la pensión especial de gracia, el 1º de agosto de 1991.    

Cajanal le reconoció la pensión gracia   mediante Resolución Núm. 2315 de 4 de marzo de 1993 de conformidad con los   requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, en   cuantía de $ 86.847,01, efectiva a partir del 1º de agosto de 1991. Con   posterioridad, mediante la Resolución Núm. 23293 del 28 de abril de 1993 se   reconoce nuevamente la pensión gracia de conformidad con los requisitos   establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, por $ 86.847,01,   efectiva a partir del 1 de agosto de 1991.    

Teniendo en cuenta el doble   reconocimiento efectuado se procedió a emitir la Resolución Núm. 3471 de 28 de   marzo de 1996 por medio de la cual se revocó la Resolución Núm. 23293 de 28 de   abril de 1993.    

Mediante Resolución Núm. 4696 de 6 de   marzo de 2007, Cajanal reliquidó la pensión gracia de la interesada por nuevos   factores salariales, elevando la cuantía de la misma a la suma de $ 99.711,02   efectiva a partir del 1 de agosto de 1991, con efectos fiscales a partir del 3   de marzo de 2001 por prescripción trienal.    

“Declara la nulidad del oficio número GN 12194 del 6 de septiembre de 2007,   emanado por el líder Grupo Nomina de Pensionados de la Caja Nacional de   Previsión Social mediante el cual se atiende en forma desfavorable la solicitud   elevada por mi poderdante del reintegro del siete por ciento (7%) por concepto   del descuento efectuada para salud sobre la pensión gracia por concepto de salud   con retroactividad desde cuando mi mandante adquirió el derecho, teniendo en   cuenta la normatividad y jurisprudencia que regula el reconocimiento,   liquidación y pago de esta prestación social especial, como son las leyes 114 de   1913, 116 de 1928, 37 de 1993, 4 de 1996, 71 de 1998 y 91 de 1989.    

Condenar a la demandada para que pague la indexación o corrección monetaria   sobre las sumas adeudadas al demandante desde el momento en que se debió   cancelar cada suma de dinero y hasta cuando se verifique el pago total de las   obligaciones.    

Condenar a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar los intereses de   mora, sobre las sumas adeudadas conforme a lo dispone el artículo 177 del CCA.”    

El Juzgado Segundo Administrativo del   Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de providencia calendada el 31 de   marzo de 2009, resolvió declarar la nulidad del oficio Núm. GN – 12194 del 6 de   septiembre de 2007, proferido por Cajanal, que resolvió en forma negativa la   solicitud elevada por la parte actora dirigida a obtener el reintegro del 7% por   concepto del descuento efectuado para salud sobre su mesada de pensión gracia.   Como restablecimiento del derecho determinó que en lo sucesivo, al momento de   efectuar el correspondiente descuento por concepto de salud sobre la mesada   pensional de gracia de la accionante lo hiciera solo en el orden del 5% de   conformidad con lo establecido por el artículo 55 de la Ley 91 de 1989. Las   razones que motivaron esta decisión fueron las siguientes:    

“Atendiendo tales lineamientos y analizando la normatividad alegada por la parte   actora como fundamento de sus pretensiones, el despacho advierte que en efecto   la Ley 91 de 1989, mediante la cual se crea el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES   DEL MAGISTERIO, referente a aportes, estableció en el artículo 8.5 que el fondo   deduciría el 5% de cada mesada pensional que pague el fondo, incluidas las   mesadas adicionales como aportes de los pensionados.    

En criterio del despacho tal previsión no ha perdido vigencia con ocasión de la   expedición de la Ley 812 de 2003 por la cual se aprueba el Plan Nacional de   Desarrollo 2003-2006, pues si bien esta ley en su artículo 81 inciso segundo,   estableció que el valor total de la tasa de cotización por los docentes   afiliados al Fondo del Magisterio corresponderá a la suma de aportes para salud   y pensiones establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, el cual era del   12% hoy del 12.5% en virtud de la Ley 1122 de 2007, en el inciso primero del   mismo, señaló que el régimen prestación de los docentes nacionales,   nacionalizados y territoriales que se encuentran vinculados al servicio público   educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones   vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente Ley.”    

El apoderado de Cajanal apeló la   sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial   de Bucaramanga, por lo que el Tribunal Administrativo de Santander mediante   fallo proferido el 12 de agosto de 2010, decidió confirmar parcialmente y   adicionar la sentencia impugnada, en el sentido de   ordenar a Cajanal el reintegro del 7% que ha venido descontando de más sobre su pensión   gracia desde el 6 de septiembre de 2007, en que se hicieron efectivos los   descuentos. Los argumentos expuestos por el   a quem se sintetizan   así:    

“si bien es cierto los docentes que se encuentren dentro del   régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993, esto es, los pertenecientes al Fondo   Nacional de Prestaciones Sociales, deben cotizar al sistema de seguridad social   en salud en la proporción establecida por la leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 tal   obligación aplica solo para aquellos docentes del sector oficial que fueran   vinculados a partir de su promulgación es decir a partir del 27 de junio de 2003   y no para quienes ingresaron a formar parte del servicio educativo en fechas   anteriores.”    

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante   Resolución Núm. RDP 018945 de 24 de abril de 2013 dio   cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander de   fecha 12 de agosto de 2010, en el que se resolvió declarar la nulidad parcial   del oficio GN 12194 de 6 de septiembre de 2007 y se ordenó que en los sucesivo   el descuento por   concepto de salud sobre la mesada pensional de la señora   María Eddy Fuentes de Rincón, solo   se debe hacer sobre el 5% de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de   la Ley 91 de 1989.    

2. Fundamentos jurídicos comunes a las acciones de tutela.    

La   entidad accionante expone que en este caso se presenta (i) un defecto sustantivo   por cuanto la orden de   reembolso de los dineros descontados por aportes en segundad social, no se   encuentra antecedida de un adecuado análisis jurídico, en la medida que se   desconoce las normas que regulan la materia así como se interpretan erradamente   las disposiciones que allí se esbozan; y (ii) un desconocimiento del precedente   jurisprudencial, dado que en la sentencia T-359 de 2009 la Corte Constitucional   abordó un caso con un supuesto de hecho igual al que aquí se discute, donde se advirtió la   improcedencia del reembolso del dinero descontado por aportes en salud a los   pensionados que gozan de una pensión gracia.    

2.1. Defecto sustantivo.    

En este punto advierte que de acuerdo con la Ley 91 de   1989, todos los docentes del servicio público educativo y de las plantas de   personal de los entes territoriales, se encuentran vinculados al Fondo Nacional   de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes se encargaran de atender sus   prestaciones sociales, no obstante, la pensión gracia, fue creada como un   derecho de carácter especial, siendo reconocida exclusivamente por Cajanal y   posteriormente por la UGPP.    

Entonces, aun cuando los docentes se encuentran   excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 100 de 1993, habida cuenta que el   artículo 279 de esa normatividad, dispone que no se encuentran inmersos dentro   del sistema general de segundad social los afiliados al Fondo Nacional de   Prestaciones Sociales del Magisterio, dicha situación no implica que la pensión   gracia se encuentre inmersa dentro de la gama de prestaciones a cargo de dicha   entidad, ya que en la misma disposición se menciona que la pensión gracia   para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913,116 de 1928 y 37 de 1933,   continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones   Públicas del Nivel Nacional, cuando este sustituyera a la Caja en el pago de sus   obligaciones pensionales.    

Coherentemente con lo anterior, el numeral 1 del   artículo 8 de la Ley 91 de 1989, establecía un descuento del 5% de las mesadas   de los pensionados del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el   objetivo de cubrir los servicios de salud, es decir, con anterioridad a la   vigencia de la Ley 100 de 1993.    

Ahora bien, en la Ley 100 de 1993, se estableció de   manera general que la tasa de cotización para financiar el sistema general de   seguridad social en salud sería hasta del 12%, indistintamente del tipo de   pensión de que se trate.    

En orden a lo expuesto concluye que a las pensiones   pagadas a través de Cajanal, se les debe efectuar el descuento del 12%, con   destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, teniendo en cuenta que   el ingreso base de cotización – IBC de los pensionados se toma sobre la   totalidad de los ingresos recibidos, atendiendo lo percibido como pensionado   trabajador dependiente e independiente o por otra pensión.    

Alude a que en la sentencia T-359 de 2009, la Corte Constitucional, precisó la improcedencia en el   reembolso de los descuentos en salud efectuados sobre la pensión gracia,   exaltando sus particularidades en relación con otras prestaciones o regímenes   exceptuados, para ello se advirtió que las disposiciones contenidas en la Ley   100 de 1993 atinente a los aportes en salud que resultan aplicables a los   beneficiarios de la pensión gracia, quienes en un principio eran objeto del   descuento del 5% que ordenaba Ley 4ª  de 1966 y que para efectos de   compensar la pérdida del poder adquisitivo, también fueron beneficiados con el   reajuste contenido en el artículo 143 de la ley 100 de 1993, para compensar las   diferencias en los porcentajes de los aportes del 5% y ahora del 12%.    

3. La pretensión de amparo. . Con base   en los hechos y fundamentos jurídicos esgrimidos, solicita que se dejen sin   efectos las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales de lo   contencioso administrativo al interior de los procesos de nulidad y   restablecimiento del derecho iniciados por Martha Isabel Silva Niño (T-4.374.697) y María Eddy Fuentes de Rincón (T-4.422.174).    

4. Traslado y contestación de la tutela    

A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo del Casanare).    

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado avocó el conocimiento del asunto y corrió   traslado al Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, al Juzgado Primero Administrativo de   Yopal, a la señora Martha Isabel Silva Niño y a la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado.    

4.1. Juzgado Primero Administrativo de Yopal. Pidió que se negara por improcedente la   acción de tutela deprecada por el actor, para lo cual indicó que la decisión que   profirió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado   por la señora Silva Niño no adolece de los vicios endilgados.    

Del mismo modo,   indicó que la extinta Cajanal, a pesar de haber sido notificada de las   actuaciones adelantadas, no dio contestación a la demanda ni presentó alegatos   de conclusión en debida forma, ya que lo hizo mediante apoderado al que no se le   había reconocido personería jurídica, aunado a lo cual, resaltó que no promovió   recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por lo que se   tramitó el grado jurisdiccional de consulta.    

Agregó que la   acción de tutela no fue instituida para revivir términos precluídos y mucho   menos para que las partes subsanen los errores en que incurrieron al adelantar   algunos trámites.    

4.2. Martha Isabel Silva Niño. Solicitó declarar la improcedencia de la   presente acción de tutela. Como fundamento de tal petición indicó que la acción   de amparo no constituye una tercera instancia dentro de los procesos judiciales   y que no se configuran las vías de hecho alegadas.    

Sobre el presunto desconocimiento del precedente de la   Corte Constitucional, manifestó que la sentencia T-359 de 2009 se limitó a   analizar la improcedencia de la acción de tutela para controvertir la legalidad   del descuento del 12 % que se hace de la pensión gracia por concepto de salud,   porque el accionante no había acudido a la jurisdicción de lo contencioso   administrativo previamente, lo que no ocurrió en el presente asunto, en el que   el asunto fue debidamente puesto a consideración de los jueces competentes,   quienes decidieron que no debía efectuarse. Argumentó que los fallos objeto de   censura fueron proferidos conforme con las normas y jurisprudencia aplicables al   caso bajo estudio.    

El Tribunal Administrativo de Casanare y la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.    

B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo de Santander).    

La   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado avocó el conocimiento del asunto y corrió traslado al Juzgado Segundo Administrativo del   Circuito de Bucaramanga y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de   Santander, así como a la señora María Eddy Fuentes de Rincón.    

4.1.  El Tribunal   Administrativo de Santander. Indicó que las providencias judiciales se fundan en los principios de   autonomía, independencia, acceso a la justicia y legalidad, conforme a los   procedimientos señalados por el legislador. En ese sentido expuso que el trámite   dado al proceso objeto de examen se encuentra ajustado a las normas procesales,   en la medida en que se respetaron las formas propias del juicio y se garantizó   el debido proceso a las partes, por lo que la decisión judicial discutida, no es   producto de prejuicios de quien la adoptó, sino que fue debidamente justificada,   por lo que no constituye una vía de hecho y carece de defectos sustantivos,   tácticos, orgánicos o procedimentales.    

4.2.  Juzgado Segundo   Administrativo del Circuito de Bucaramanga.   Sostuvo que la UGPP es una entidad administradora del régimen de pensiones a   quien no le asiste ningún derecho fundamental derivado del régimen de seguridad   social, ya que de ellos son titulares los trabajadores dependientes o   independientes que aportan al sistema.    

Afirmó que la entidad actora pretende revivir debates   jurídicos clausurados desde el año 2010, desconociendo el principio de la cosa   juzgada y lo que demuestra que no hay inmediatez en la presente acción.    

Finalmente, sostuvo que la Ley 1437 de 2011 otorgó a la   entidad actora un medio de control al cual puede acudir como mecanismo de   defensa judicial, por lo cual la acción de tutela es improcedente.    

5. Decisiones Judiciales Objeto de Revisión    

A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo del Casanare).    

5.1. Primera instancia.   La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, declaró improcedente la solicitud de amparo al carecer del requisito de   inmediatez, en la medida que la sentencia de segunda instancia objeto de censura   data del 26 de abril de 2012, ejecutoriada el 11 de mayo siguiente, así, a la   fecha de presentación de esta acción, el 25 de octubre de 2013, habían   transcurrido más de 18 meses.    

Agregó que no era de recibo el argumento expuesto por la UGPP, alusivo a que no   intervino dentro del proceso ordinario ni promovió oportunamente la presente   acción, porque para el momento en que fueron proferidas las decisiones Cajanal   era la responsable de la defensa judicial en procura de salvaguardar la defensa   del Estado, y solo hasta el 11 de julio de 2013, la parte actora asumió esa   responsabilidad, toda vez que se estaría desconociendo el principio de seguridad   jurídica y, consecuentemente, admitir que la liquidación, supresión o creación   de entidades estatales terminaría por reabrir los términos procesales en   detrimento de los derechos de los administrados, so pretexto de que las   entidades extintas actuaron negligentemente.    

5.2. Impugnación. La UGPP advirtió que la acción de tutela es el único   mecanismo judicial idóneo con el que cuenta la entidad para reclamar la   protección de sus derechos fundamentales y entre otros la moralidad   administrativa, ante la falta de defensa técnica por parte de la extinta   Cajanal, al no interponer el respectivo recurso de apelación en contra de la   decisión desfavorable a la entidad en el término respectivo. Refirió que no   puede pasar inadvertido que la UGPP no intervino en la acción judicial   atacada por lo cual no pudo ejercer su derecho de defensa como entidad ya que   esta solo se legitima en virtud del Decreto 4269 de 2011, norma que confirió a   la UGPP la administración de la nómina de pensionados de extinta caja de   compensación. Reconoció que a pesar de que Cajanal tenía el deber legal de   ejercer la defensa judicial en procura de salvaguardar los recursos del estado,   implementando y ejecutando las políticas de defensa y competencias, esa entidad   no se encuentra condicionada a soportar situaciones que perjudiquen los   intereses de la Nación.    

En consecuencia, al momento que se profirieron las   decisiones del Juzgado Primero Administrativo de Yopal y en segunda instancia   por el Tribunal Administrativo de Yopal, la UGPP no había asumido la defensa   judicial producto de la trasferencia de funciones provenientes de Cajanal.    

5.3. Segunda instancia. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada por el juez   de primera instancia, toda vez que la sentencia proferida en el grado jurisdiccional de consulta se dio el   26 de abril de 2012, notificada por edicto desfijado el 8 de mayo de la misma   anualidad y la solicitud de amparo se interpuso hasta el 25 de octubre de 2013,   esto es, más de 1 año y 5 meses, por lo que es imperioso concluir que existe   reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez.    

Agrega que el inciso 2o del artículo 60 del Código de Procedimiento   Civil estipula que “si en el curso   del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una   sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán   comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia   producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran”;   situación que genera que las sentencias proferidas por el Juzgado Primero   Administrativo de Yopal y posteriormente confirmada en el grado jurisdiccional   de consulta por el Tribunal Administrativo de Casanare, surtieron efectos para   la entidad tutelante, ya que esta, al momento de la liquidación de la extinta   Cajanal, asumió el proceso en el estado en que se encontraba, sin que sea válido   alegar derechos procesales anteriores, como si se tratara de un sujeto procesal   diferente al que se vio afectado con la decisión.    

B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo de Santander).    

5.1. Primera instancia. La Sección Primera   del Consejo de Estado declaró improcedente la presente acción de tutela, para   ello advirtió que las providencias demandadas fueron dictadas el 31 de marzo de   2009 y 12 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito   de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, y notificadas el 14 de   abril de 2009 y 6 de setiembre de 2010, respectivamente. Sin embargo, la acción   de tutela no fue interpuesta sino hasta el 25 de octubre de 2013, es decir, más   de tres años de notificadas las citadas sentencias, por lo cual, la presente   petición de amparo no reúne el requisito de inmediatez que se requiere para su   procedibilidad.    

Afirmó que no eran de recibo los argumentos   esbozados por la entidad para justificar su tardanza en interponer la acción,   por cuanto Cajanal ejerció dentro del proceso ordinario su derecho de defensa al   dar contestación a la demanda y actuar dentro del trámite del mismo y bien pudo   haber formulado en tiempo la solicitud de amparo.    

5.2. Impugnación. La UGPP apeló la anterior decisión al considerar que en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo   de Santander se configura un defecto sustantivo por haberse reconocido a la   señora María Eddy Fuentes de Rincón el reintegro de los aportes por salud en   contravía de las normas que regulan el sistema general de seguridad social y del   precedente jurisprudencial.    

Resaltó que la acción de tutela es el único mecanismo   judicial idóneo con el que cuenta la entidad para salvaguardar sus derechos y la   sostenibilidad del sistema. Adicionalmente, considera que el tiempo transcurrido   desde que se profirió el fallo judicial no le es oponible debido a que la UGPP   asumió la defensa judicial de los asuntos Cajanal tenía en su poder el 11 de   junio de 2013.    

Advirtió además sobre la existencia de un perjuicio   irremediable que se concreta en el deterioro del erarlo público que el fallo   demandado genera, debido a que la pensión es una prestación de naturaleza   periódica y cada descuento por concepto de salud a las mesadas de la pensión de   la señora Fuentes de Rincón, afecta las finanzas del Estado.    

5.3. Segunda instancia. La Sala de lo Contencioso Administrativo   Sección Segunda Subsección A, confirmó la decisión impugnada, al advertir que no   se cumplía con el requisito de la inmediatez y que la entidad accionante no   agotó todos los medios de defensa judicial.    

6. Pruebas aportadas en el expediente    

A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo del Casanare).    

–          Copia del Fallo   de nulidad y restablecimiento del derecho proferido por el Tribunal   Administrativo de Casanare, radicado Núm. 85001333100220100016701, donde el   demandante fue el señor Martha Isabel Silva Niño  y la demandada la extinta Cajanal.    

–          Copia de la   resolución No 23717 del 23 de mayo de 2007, proferida por la entonces Cajanal.    

–          Copia de las   resoluciones Nos 45962 del 10 de septiembre de 2008, RDP 18071 del 19 de abril   de 2013 y RDP 029913 del 02 de julio de 2013.    

B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal   Administrativo de Santander).    

–          Copia del fallo   proferido por el Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga,   donde la demandante fue la María Eddy Fuentes de Rincón y la demandada la   extinta Cajanal.    

–          Copia del fallo   proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en segunda instancia bajo   el radicado 2008-00004.    

–          Copia de la   Resolución Núm. 002315 del 4 de marzo de 1993, proferida por la entonces   Cajanal, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor   de la señora María Eddy   Fuentes de Rincón.    

–          Copia de la   Resolución Núm. 4696 de 6 de marzo de 2007, por la cual se reliquidó la pensión   de jubilación gracia por nuevos factores salariales.    

–          Copia del oficio   GN – 12194 del 6 de septiembre de 2007, por medio del cual se negó a la   interesada la solicitud de reintegro de los descuentos en salud efectuados a su   mesada pensional.    

–          Copla de la   Resolución Núm. RDP 018945 del 24 de abril de 2013, expedida por esta Entidad,   mediante la cual se dio cumplimiento al fallo judicial objeto de la presente   acción de Tutela.    

–          Copia de los   certificados de tiempos de servicios y factores salariales anexados por la   accionante María Eddy   Fuentes de Rincón en las   solicitudes radicadas ante la extinta Cajanal.    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1. Competencia    

La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de   la Corte Constitucional es competente para decidir estos asuntos, de conformidad   con lo dispuesto en los artículos 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto   Ley 2591 de 1991.    

2. Planteamiento del problema jurídico    

La UGPP interpuso acciones de tutela contra sentencias   judiciales que le fueron adversas, dictadas al interior de dos procesos   distintos tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en   los que se debatió sobre la legalidad del descuento del 12% para sistema general   de salud practicado a las señoras Martha Isabel Silva Niño (T-4.374.697) y María Eddy Fuentes de Rincón (T-4.422.174), beneficiarias de la pensión gracia.    

En consecuencia corresponde a la   Sala de Revisión establecer si en las sentencias proferidas al interior de la   jurisdicción contencioso administrativa se vulneraron los derechos fundamentales   al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la UGPP.    

Para resolver la problemática citada, la   Corte abordará los siguientes   temas: (i) procedencia excepcional de acción de tutela contra providencias   judiciales; (ii) caracterización del defecto sustantivo; (iii) procedencia de la acción de tutela   contra fallos judiciales por desconocimiento del precedente judicial;   (iv)  naturaleza   jurídica de la pensión gracia; y (vi) análisis del caso concreto.    

3. La procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.    

3.1.   Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y los primeros   pronunciamientos de esta Corporación[1],   se ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra   providencias judiciales. Ello tiene fundamento en el artículo 86 superior, el   cual establece que mediante dicho instrumento podrá reclamarse la protección   inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten   amenazados o vulnerados por “cualquier autoridad pública”.    

Al   abordar lo concerniente a quiénes constituyen autoridad pública, este Tribunal   ha manifestado que del contenido del artículo 86 constitucional se desprende que   son “todas aquellas personas que están facultadas por la normatividad   para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones   obliguen y afecten a los particulares”[2]. De igual modo, en las   sentencias T-006 de 1992[3]  y C-590 de 2005[4]  se trajeron a colación los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente,   de los cuales pueden extraerse los fundamentos que llevaron a acoger la   procedencia del recurso de amparo contra “cualquier autoridad pública” y de esa   manera contra providencias judiciales.    

3.2. La sentencia C-543 de 1992 no fue ajena a la jurisprudencia constitucional   que le antecedía, toda vez que si bien en tal determinación se declaró la   inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, que   contemplaban la procedencia excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales, esta Corporación luego de enfatizar que los jueces son   “autoridades públicas”, registró claramente que:    

“Nada   obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en   dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda   a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra   los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones   de hecho imputables al funcionario por medio de las  cuales se   desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la   decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual si está   constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo   efecto, queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario   competente. En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra   la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los   fines que persigue la justicia” [subrayas al margen del texto original].    

Lo   anterior significa que la citada sentencia terminó excluyendo del ordenamiento   jurídico colombiano la normatividad que hacía procedente la acción de tutela   contra providencias judiciales como regla general, permitiendo su   procedencia solamente de manera excepcional como hasta hoy ha insistido   la Corte Constitucional.    

Ello se comprueba notoriamente con las numerosas sentencias de revisión y   unificación de tutela que reiteran la procedencia extraordinaria del amparo   frente a decisiones judiciales, que han llevado con el paso del tiempo, más de   21 años, a construir una sólida línea jurisprudencial en cuanto a los supuestos   de procedibilidad de la acción, que vienen a constituir el reflejo de las   distintas situaciones que enfrenta la comunidad respecto de la efectividad de   sus derechos fundamentales, como el debido proceso[5].    

3.3. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que la   tutela solamente resulta viable contra providencias judiciales si se cumplen   ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, que se distinguen: unos,   como de carácter general que habilitan la presentación de la acción y, otros, de   carácter específico que conciernen a la procedencia del amparo una vez   interpuesta.    

3.5. Además de los requisitos generales mencionados,   para que proceda el amparo contra una sentencia judicial es necesario acreditar   la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que   deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, se requiere que se   presente, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos: orgánico[11],   sustantivo[12],   procedimental[13]  o fáctico[14];   error inducido[15],   decisión sin motivación[16],   desconocimiento del precedente constitucional[17]  y violación directa a la constitución[18].    

3.6. En este orden de ideas, los   criterios esbozados constituyen un catálogo a partir del cual es posible   comprender y justificar a la luz de la Constitución y de los instrumentos   internacionales de derechos humanos, la procedencia excepcional de la acción de   tutela contra providencias judiciales.    

4.  Caracterización del   defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales.    

El defecto sustantivo se presenta cuando la providencia   judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo origen se encuentra en el   proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas, el que   termina por obstaculizar o lesionar la efectividad de los derechos fundamentales[19].    

Este Tribunal ha encontrado cuatro hipótesis en la   cuales se configura el defecto sustantivo: (i) cuando la norma aplicable es   claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el juez[20]; (ii) cuando   la decisión se apoya en una norma claramente inaplicable[21], por haber   sido derogada, por haber sido declarada inexequible, porque resulta claramente   inconstitucional y el juez no dejo de aplicarla en ejercicio del control de   constitucionalidad difuso, por medio de la excepción de inconstitucionalidad o   por no adecuarse a los supuestos de hecho del caso; (iii) cuando la providencia   judicial desconoce sentencias con efecto erga omnes; y (iv) cuando la   aplicación de la norma jurídica, derivada interpretativamente de una disposición   normativa, es inaceptable por ser producto de una hermenéutica abiertamente   errónea o irrazonable.    

Al respecto este Tribunal Constitucional ha señalado   que si bien estos principios son importantes, no son absolutos[22], en la medida   que existen otros principios, como los de la supremacía de la Constitución, la   primacía de los derechos humanos, la eficacia de los derechos fundamentales, la   legalidad y la garantía del acceso a la justicia, que ameritan un ejercicio   ponderado y, cuando se trata de una interpretación abiertamente irrazonable,   activan la competencia del juez constitucional. En consecuencia la ley no puede   interpretarse de manera aislada a la Constitución. Por el contrario, debe   interpretarse a partir y conforme a la Constitución, que es la norma suprema y,   en tanto tal, la que da unidad y coherencia al ordenamiento jurídico[23].   La hermenéutica jurídica es una disciplina compleja, que admite respecto de   ciertos textos lecturas razonables diversas. Sin embargo, existen ciertas   hipótesis, en las cuales la interpretación resulta irrazonable, al punto de   configurar un defecto sustantivo. Estas hipótesis son: (i) cuando, de manera   protuberante, se otorga a la disposición jurídica un sentido y un alcance que no   tiene, valga decir, se pretende desprender una norma jurídica de un contenido   normativo que no la prevé, de manera contraria a la lógica y a las reglas de la   experiencia[24];   y (ii) cuando se le da a la disposición jurídica un sentido y un alcance que sí   puede tener, pero que en realidad resulta contrario a la Constitución o conduce   a resultados desproporcionados[25].    

5. Procedencia de la acción de tutela contra fallos   judiciales por desconocimiento del precedente judicial    

En virtud de los artículos 228[26]  y 230 de la Constitución, los jueces son   independientes y gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus   funciones, estando sometidos en sus decisiones solo al imperio de la ley. No   obstante, en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha explicado que “existen otros principios que exigen el   respeto por el precedente judicial de sus superiores jerárquicos, del órgano de   cierre de su jurisdicción y de la Corte Constitucional. Entre ellos se   encuentran el derecho a la igualdad, el principio de cosa juzgada, la seguridad   jurídica, los principios de buena fe y confianza legítima, y la racionalidad del   sistema jurídico que exige un mínimo de coherencia en su interior”.[27]    

En ese sentido, “el respeto por las   decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de   los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso   administrativa y constitucional) no constituye una facultad discrecional del   funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento”[28].     

Ahora bien, la Corte también ha precisado que no toda   contradicción entre una providencia judicial y el precedente fijado por los   órganos de cierre configuran el referido defecto. Es así como en sentencia T-446   de 2013 la Corte precisó:    

“Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente   son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que   usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte   resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la   ratio decidendi que puede definirse como ‘la formulación general, más allá de   las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general   que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el   fundamento normativo directo de la parte resolutiva.’; y los obiter dicta o   dictum que son ‘toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su   fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o   menos incidentales en la argumentación del funcionario.’[29]  En consecuencia, es la ratio   decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente   judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y   debe ser aplicado para resolver casos similares[30], esto por   cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten   solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la   luz de los hechos que lo fundamentan.[31]  De manera que la ratio decidendi expresada   en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía   judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[32]”    

Sin   embargo, la obligatoriedad del precedente no es absoluta y que de presentarse   razones válidas los jueces podrán apartarse de las subreglas fijadas por sus   superiores jerárquicos. Al respecto concluyó:    

“4.10 De manera que para apartarse del precedente   sentado por los superiores (precedente vertical), se deben cumplir los   requisitos que ha sentado la   jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual se   aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii) manifieste que se aparta   en forma voluntaria y exponga las razones que sirven de sustento a su decisión.   Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no se   aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria la   distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos normativos   relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el nuevo caso; 3)   por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una posición distinta; 4)   la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hayan   pronunciado de manera contraria a la interpretación del superior jerárquico; o   que 5) sobrevengan cambios normativos que hagan incompatible el precedente con   el nuevo ordenamiento jurídico.[33]”    

De   lo anterior se desprende que si bien los jueces gozan de autonomía en sus   decisiones, esta libertad se encuentra limitada por principios y valores   superiores, y por las reglas jurisprudenciales que hayan fijado sus superiores   jerárquicos en la ratio decidendi de sus sentencias. No obstante, cuando   una autoridad judicial encuentra razones válidas para apartarse del precedente,   deberá manifestarlo y argumentarlo en la propia providencia, toda vez que al no   hacerlo puede estar afectando el derecho al debido proceso y a la igualdad de   quienes se encuentran sometidos a su jurisdicción, haciendo procedente la acción   de tutela para para reestablecer el orden constitucional alterado.    

6. Naturaleza jurídica de la pensión gracia[34]    

6.1. La pensión   gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas   primarias oficiales, que hayan prestado sus servicios por un término no menor de   20 años y haber cumplido 50 años de edad, como una compensación o retribución en   favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a   los maestros de carácter nacional, por lo que se constituye en un régimen   especial y excepcional de pensión, que no está sujeto a las normas generales que   regulan la materia, la cual es exclusivamente aplicable a los docentes    vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando acrediten la   totalidad de los requisitos señalados para su reconocimiento.    

Mediante las Leyes 116 de 1928“por la cual se   aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 192” y la Ley 37 de   1933 “por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y   sobre jubilación de algunos empleados”, se extendieron sus beneficiarios y   el tiempo de servicio computable para esta prestación. Así el artículo 6° de la   Ley 116 de 1928 dispuso que “los empleados y profesores de las Escuelas   Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación   en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta   complementan”; y el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, extendió el beneficio   de la pensión de gracia “a los maestros que hayan completado los años de   servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.   En ese orden de ideas, esta prerrogativa pensional se amplió a los maestros de   primaria y secundaria del sector oficial. A su vez, las Leyes 114 de 1913, 111   de 1928 y 37 de 1993, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989[35], en materia   de pensión gracia señaló:    

“A. Los   docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las   Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren   desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de   gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los   requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de   Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la   pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o   parcial de la Nación.    

B. Para los   docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales y   nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de   1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de   jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos   pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público   nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada   pensional.”    

El reconocimiento de esta pensión, se   encontraba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con   lo dispuesto en el Decreto 081 de 1976, los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y   279 de la Ley 100 de 1993 y no del Fondo Nacional de Prestaciones del   Magisterio, creado en la Ley 91 de 1989, hoy UGPP.    

6.2.   En relación con los descuentos al sistema general de seguridad social en salud   relacionado con esta mesada pensional, la Ley 4ª de 1966, extendió esta carga a   los pensionados afiliados a Cajanal, así su artículo 2 dispuso:    

“Artículo 2º. Los afiliados forzosos o facultativos de   la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma, así:    

a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo   aumento, como cuota de afiliación, y    

b) Con el cinco por ciento (5%) del salario   correspondiente a cada mes.    

Parágrafo. Los pensionados cotizarán mensualmente con   el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional.”    

La Ley 4 de 1966 no exceptuó de dicha obligación a los   beneficiarios de la pensión gracia, por cuanto con los recursos recaudados se   financiaban los servicios de salud, es así como el artículo 7° de la Ley 4ª de   1976[36],   señalaba:    

“Artículo 7º.- Los pensionados del sector público,   oficial, semioficial y privado, así como los familiares que dependen   económicamente de ellos de acuerdo con la Ley, según lo determinan los   reglamentos de las entidades obligadas, tendrán derecho a disfrutar de los   servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos, de   rehabilitación, diagnóstico y tratamiento de las entidades, patronos o empresas   tengan establecido o establezcan para sus afiliados o trabajadores activos, o   para sus dependientes según sea el caso, mediante el cumplimiento de las   obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios de tales servicios.”    

Al expedirse la Ley 100 de 1993, el monto y   distribución de las cotizaciones previsto en su artículo 204 de la misma Ley[37], resulta   obligatorio para todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud,   incluidos los beneficiarios de la pensión gracia, porque la norma no distinguió   entre éste régimen especial y el ordinario de pensión de jubilación. En dicha   ley se estableció de manera general que la tasa de cotización para financiar el   Sistema General de Seguridad Social en Salud sería del 12%. El artículo 280 de   la Ley 100 de 1993, dispuso:    

“ARTÍCULO 280.   APORTES A LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD. Los aportes para los fondos de solidaridad   en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de   esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su   obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones,   regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia   gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.    

En consecuencia,   a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8% y cuando   se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará   incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12%”.    

En relación con el reajuste pensional en   el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 se previó el incremento de los aportes en   salud para los pensionados, advirtiendo que estaría “en su totalidad, a cargo   de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria   durante su período de vinculación laboral”.    

Así mismo, el artículo 26 del Decreto 806 de 1998[38] estableció   que las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen Contributivo   mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el cual será   financiado directamente por el afiliado o en concurrencia con su empleador,   incluyendo como afiliados a los pensionados por jubilación, vejez, invalidez,   sobrevivientes o sustitutos, tanto del sector público como del sector privado,   sin señalar exclusiones de ningún tipo.    

De lo expuesto se puede concluir que las   personas que cumplan con los requisitos de ley para pensionarse, donde está   incluida la pensión gracia, se les seguirá descontando en cada mesada el   porcentaje de ley, para la sostenibilidad del sistema de seguridad social.    

Ahora bien, el ingreso base de cotización   – IBC de los pensionados, del régimen general y los especiales, se toma sobre la   totalidad de los ingresos que reciban teniendo en cuenta lo percibido como   pensionado trabajador dependiente e independiente o por otra pensión, tal y como   lo señala el artículo 52  del Decreto 806 de 1998[39]. En tal medida,   sobre el monto pensional que se reconoce y paga a través de la UGPP, se debe   efectuar el descuento del 12% con destino al Sistema General de Seguridad Social   en Salud.    

Ahora bien, bajo el entendido que los   docentes gozan de un sistema de salud diferente al señalado en la Ley 100 de   1993, corresponde al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio prestarle los   servicios de salud a que tienen derecho y a la Caja Nacional de Previsión Social   hoy UGPP, efectuar los aportes correspondientes al Sistema General de Seguridad   Social en Salud al Fondo de Seguridad y Garantía – FOSYGA[40]. En este   orden de ideas, es completamente válido que quien se encuentra percibiendo una   pensión de vejez, y a su vez recibe pensión gracia, cotice sobre las dos   pensiones en materia de salud.  Hecho el anterior recuento legal en la   sentencia T-546 de 2014 la Corte concluyó:    

“Como se puede observar ni el artículo 52   del Decreto 806 de 1998, ni en el artículo 14 de Decreto 1703 de 2002,   excluyeron de la obligación de cotizar al Sistema General de Seguridad Social en   Salud a los beneficiarios de la pensión gracia, por lo tanto, los mismos se   encuentran obligados a efectuar aportes con destino al Sistema General de   Seguridad Social en Salud, en los términos señalados en la ley y en las normas   reglamentarias aplicables.    

24.  Sobre el monto del aporte a salud con anterioridad a la Ley 100   de 1993, los pensionados del sector oficial, incluyendo los beneficiarios de la   pensión gracia, cotizaban sobre el 5% de su mesada pensional, con fin que se les   prestaran los servicios médico asistenciales; porcentaje diferenciado respecto   al establecido para los pensionados del sector privado afiliados al Instituto de   Seguros Sociales.    

Con la expedición de la Ley 100 de 1993,   artículo 143, se estableció de manera general que la tasa de cotización para   financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12 %,   motivo por el cual, con el fin de no afectar los ingresos efectivos de los   pensionados, y mantener el poder adquisitivo de sus mesadas, se consagró un   incremento en el monto de las pensiones equivalente a la diferencia entre el   valor de la cotización establecida en la Ley 100 de 1993 (12%), y el valor del   aporte que se le venía efectuando al beneficiario de la pensión gracia (5%).    

De esta manera, por virtud de la misma   disposición, a los beneficiarios de la denominada pensión gracia también se les   incrementó correlativamente el valor de su mesada en el monto del incremento de   su aporte a salud, con el fin de no afectar los ingresos reales que venían   percibiendo.”    

Entonces, incluso los regímenes de   excepción tienen el deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social,   para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no varió   con la expedición de la Ley 100 de 1993. Esto encuentra respaldo en el principio   de solidaridad que caracteriza este sistema. Así en las sentencia C-1000 de   2007, la Corte reiteró la posición de la obligación de cotizar al Sistema,   señalada en la C-548 de 1998 y sobre los aportes que deben efectuar los   pensionados señaló:    

“(…)frente  al deber que tienen los   pensionados de cotizar en materia de salud, la Corte ha estimado que (i) es un   desarrollo natural de los preceptos constitucionales que la ley ordene brindar   asistencia médica a los pensionados y que prevea que éstos paguen una cotización   para tal efecto, ya que la seguridad social no es gratuita sino que se financia,   en parte, con los mismos aportes de los beneficiarios, de conformidad con los   principios de eficiencia, solidaridad y universalidad; y (ii) no viola la   constitución que el legislador establezca que los pensionados deben cotizar en   mataría de salud.”    

En conclusión todo pensionado debe   contribuir a la sostenibilidad y eficiencia del sistema General de Salud, no   sólo para recibir los distintos beneficios, sino para financiar el sistema en su   conjunto, colaborando con sus aportes a la prestación de la asistencia médica de   todas las personas que pertenecen al régimen subsidiado, en desarrollo del   principio de solidaridad consagrado en la Constitución.    

7. Análisis de los casos   concretos[41].    

En este orden, corresponde ahora a la Sala   analizar si los despachos judiciales accionados desconocieron los derechos   fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de   la UGPP, cuya protección se solicita en la presente tutela, a partir de las decisiones adoptadas dentro   de las acciones de nulidad y   restablecimiento del derecho instauradas por Martha Isabel Silva Niño (T-4.374.697) y María Eddy Fuentes de Rincón   (T-4.422.174).  Para ello, la Sala de revisión   abordará de manera simultánea el estudio de los expedientes de tutela   acumulados, atendiendo las particularidades de cada uno de ellos.    

7.1. Cumplimiento de los presupuestos   generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.    

Relevancia constitucional. La cuestión objeto de estudio presenta relevancia   constitucional, en la medida que la controversia versa sobre la protección de   los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de   justicia de la UGPP, así como la protección de los recursos del Sistema General   de Seguridad Social en Salud.    

Deber de agotar todos los medios de defensa judicial a su alcance.    En relación con este requisito se debe destacar que en el expediente   T-4.374.697, Cajanal no hizo uso de los medios de defensa judicial contra la   decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal; en cuanto al   expediente T-4.422.174, Cajanal impugnó la decisión adoptada por el   Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, sin que exista actuación   posterior por parte de esa entidad. La Sala encuentra que en este caso   existe una justificación para la inactividad, en gran medida, debido al estado   de cosas inconstitucional, situación que terminó en su liquidación. Por tanto,   este requisito en el caso en estudio no puede ser graduado con la misma   intensidad y rigor que ordinariamente es exigido por la jurisprudencia de esta   Corporación.    

Al respecto, en la sentencia T-068 de 1998   la Corte resolvió decretar la existencia de un estado de cosas inconstitucional   en CAJANAL. Dicha decisión sostuvo la existencia de un problema estructural de   ineficiencia e inoperancia administrativa, siendo esto un inconveniente general   que afectaba a un número significativo de personas que buscaban obtener las   prestaciones económicas a las que consideraban tener algún derecho.    

Teniendo en cuenta   esta situación, la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-1234 de 2008, en   la que señaló: “…Ese   problema estructural se manifiesta en la incapacidad de CAJANAL para atender de   manera oportuna las solicitudes que en materia pensional se le presentan por los   usuarios, situación que no obstante haber presentado cierta mejoría, todavía   significa que la entidad se demora, en promedio, cinco meses más de los términos   legales y jurisprudenciales para resolver de fondo las solicitudes(…). De lo   anterior concluye: 1. No se ha superado el estado de cosas inconstitucional que   ha sido declarado por la Corte Constitucional en Cajanal, lo cual implica que   las autoridades competentes deben tomar los correctivos, no desde una   perspectiva sancionatoria sino de apoyo, vigilancia y control de los procesos   orientados a una respuesta efectiva. 2. Como quiera que se trata de un problema   estructural, salvo lo que pueda establecerse en cada  caso concreto, no   puede concluirse de manera general que la mera omisión de respuesta en término   resulte imputable a título de dolo o de culpa a las autoridades responsables en   Cajanal. No cabe, pues aplicar el criterio conforme al cual, establecida la   mora, la misma resulta automáticamente atribuible a negligencia de la entidad,   sino que es preciso determinar si se está en presencia de un problema   estructural que excluye la culpa en los casos concretos. 3. Por las   circunstancias que se han anotado, la regla conforme a la cual, en los   incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone   al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como   presupuesto para evitar la sanción, no opera en este caso”.    

Dentro de este contexto, la Corte   encuentra una justificación admisible que evitó que fueran agotados la totalidad   de los medios ordinarios de defensa judicial con que contaba Cajanal para   impugnar los respectivos fallos y, en tal consideración, tiene por superado este   requisito de procedibilidad en la presente acción de tutela.    

Requisito de inmediatez.  Este   presupuesto exige que la acción de tutela sea interpuesta dentro de un plazo razonable y proporcionado, a   partir del hecho generador de la amenaza o violación del derecho fundamental, so   pena de declararse improcedente[42].    

Sobre la razonabilidad del plazo para   interponer la tutela, la Corte ha fijado criterios para evaluar la razonabilidad   del plazo para interponer la acción de tutela, entre los cuales se cuentan los   siguientes: (i) que existan razones válidas para la inactividad, como la fuerza   mayor[43],   el caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad para interponer la tutela en un   término razonable, así como la especial   situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos   fundamentales, que convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la   carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,   abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; (ii) la prolongación en el tiempo de la   vulneración o amenaza de los derechos fundamentales y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez   es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación   desfavorable del actor derivada de la vulneración de sus derechos se mantiene.    

En los casos analizados la vulneración de los derechos   fundamentales de la accionante es permanente por tratarse del pago de   prestaciones periódicas, aunado a que la UGPP asumió las funciones de defensa   judicial de Cajanal el 11 de junio de 2013, por lo que no se está en presencia   de un descuido de la administración. Así mismo, se debe tener en cuenta la grave   afectación de los ingresos con los que se financia la prestación de los   servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a financiar el sistema   médico asistencial del afiliado pensionado, razones que explican el cumplimiento   del requisito de inmediatez en el caso en estudio.    

No se trata de una solicitud de amparo   dirigida contra una sentencia de tutela.    

La Sala observa que la acción de tutela se   dirige contra fallos judiciales dictados dentro de acciones de nulidad y   restablecimiento del derecho, y no contra un fallo de tutela que haga inviable   el ejercicio de la acción.    

Cumplidos los requisitos generales de   procedibilidad se procede a evaluar los defectos  formulados por la UGPP respecto de los fallos judiciales atacados.    

7.2. Estudio de los defectos alegados   por la parte actora.    

Para las autoridades judiciales no es   procedente efectuar los descuentos para salud a los beneficiarios de la pensión   gracia por estar excluidos de esta obligación en virtud de lo señalado en la Ley   100 de 1993 y por no existir norma expresa que así lo señale.    

La UGPP considera que  los juzgados    administrativos incurrieron en un defecto sustantivo en su decisión al ordenar   abstenerse de continuar  descontando de la pensión gracia porcentaje alguno   por concepto de salud y reintegrar las sumas descontadas, (T-4291660) y ordenar   el descuento de cotización por concepto de salud que excediera el 5% y   reintegrar las sumas descontadas (T-4.422.174), al considerar que estas   decisiones desbordan el marco normativo que rige el ámbito de aplicación de la   Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que la pensión gracia es una prestación que   conlleva un descuento del 12% con destino al Sistema General de Seguridad Social   en Salud.    

7.2.1. Defecto sustantivo. En este   caso la encuentra la Sala de Revisión que se configura el presente defecto, en   la medida que las autoridades judiciales accionadas hicieron una interpretación   irrazonable de las normas aplicables en materia de seguridad social a los   beneficiarios de la pensión gracia, toda vez entienden que al tratase de una   prestación exceptuada (art. 279 de la Ley 100 de 1993), por estar a cargo del   Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no les aplica lo   dispuesto en la citada Ley 100 en materia de aportes a salud, lo que no se   acompasa con la realidad normativa explicada en esta decisión. En efecto la Ley   91 de 1989, en el artículo 15, señala que la pensión gracia reconocida por   mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, seguiría   reconociéndose por Cajanal, lo que hace que están excluidas expresamente de   dicho Fondo, lo cual es reiterado en el parágrafo 2 del artículo 279 de la Ley   100 de 1993.    

Por tanto, los beneficiarios de pensión   gracia pensionados de Cajanal, a partir de la Ley 4 de 1966, se encontraban   obligados a cotizar el 5% de su mesada pensional y por disposición del artículo   7 de la Ley 4 de 1976, aplicable a todos los pensionados del sector público,   para acceder al servicio de salud requerían el cumplimiento de la obligación de   hacer los aportes a su cargo.    

Con ocasión de la Ley 100 de 1993, se   elevó la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud al 12% (art. 204) y   con el fin de no afectar el ingreso efectivo de los pensionados se ordenó   realizar un reajuste pensional mensual equivalente al incremento en la   cotización para el Sistema General en Salud (art. 143).    

Incluso en el evento en que estos   pensionados estén afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio,   tienen la obligación de aportar al Sistema General de Salud, en virtud del   artículo 52 del Decreto 806 de 1998, que establece que cuando una persona reciba   más de una pensión debe cotizar sobre la totalidad de los ingresos, en   concordancia con lo señalado en el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, que   refiere que cuando una persona sea afiliada al régimen de excepción y perciba   ingresos adicionales, tiene la carga de efectuar la cotización al FOSYGA, de   acuerdo con la obligación solidaria que exige el sistema.    

A juicio de esta Sala, en virtud de los   fundamentos jurídicos de esta sentencia, las autoridades judiciales que   conocieron de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, realizaron   una interpretación errada de la normativa aplicable a los casos objeto de   estudio al ordenar suspender el descuento del aporte de Salud o ajustarlo a un   5%, toda vez que ya se incrementó la mesada en la diferencia en que se   incrementó el aporte, y está claro que los beneficiarios de pensión gracia en   ningún momento estuvieron exceptuados de la cotización al Sistema General de   Salud.    

Configurado este defecto encuentra la Sala   que no es necesario abordar el estudio del desconocimiento del precedente   alegado por la parte actora. En esa medida, la Sala concluye que las   providencias judiciales objeto de revisión constituyen una violación al derecho   fundamental al debido proceso de la UGPP, al interpretar la normativa aplicable   al caso en contravía de los derechos fundamentales, configurando un defecto   sustantivo.    

En virtud de lo expuesto, la Sala dejará   sin efecto los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del   Casanare el 26 de abril de 2012 (T-4.374.697) y el Tribunal Administrativo de   Santander el 12 de agosto de 2010 (T-4.422.174), que ordenaron abstenerse de   continuar descontando de la pensión gracia porcentaje alguno por concepto de   salud y reintegrar las sumas descontadas, o de efectuar un descuento que   excediera el 5%, y a reintegrar las sumas descontadas; y revocará las sentencias   que negaron las acciones de tutela interpuestas.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

Primero.- Revocar por las razones expuestas en esta providencia, las   sentencias de tutela  proferidas: (i) el diez (10) de abril de dos mil   catorce (2014) por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual confirmó la   sentencia del veintitrés (23) de enero de dos mil doce catorce (2014), proferida   por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (expediente T-4.374.697); y (ii) el   treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014) proferida por la Sección Segunda   –Subsección A del Consejo de Estado, la cual confirmó la sentencia del   veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) proferida por la Sección   Primera del Consejo de Estado (expediente T-4.422.174) y, en su lugar,   conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso a la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Pensionales   de la Protección Social –UGPP-.    

Segundo.- Dejar sin valor y efecto, con base en las   consideraciones expuestas en esta providencia, las sentencias del: (i)   veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal   Administrativo de Casanare en el proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho iniciado por Martha   Isabel Silva Niño en contra la Caja   Nacional de Previsión Social EICE- en liquidación; y (ii)  doce (12) de agosto   de dos mil diez (2010) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en   el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por  María Eddy Fuentes de Rincón en   contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE- en liquidación.    

Cuarto.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones previstas en el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado Ponente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992,   T-474 de 1992, entre otras.    

[2] Sentencia T-405 de   1996.    

[3] Indicó: “En el seno de la Asamblea Nacional   Constituyente fue negada reiteradamente la propuesta que buscaba circunscribir   la expresión “autoridades públicas”, que aparece en el texto del artículo 86 de   la Constitución, de manera que sólo cobijara a las “autoridades   administrativas”. En el proyecto de articulado presentado por la Comisión I a la   Plenaria no se acogió la pretendida limitación del alcance del derecho de amparo   o de la acción de tutela a las autoridades administrativas y, por el contrario,   adoptó la fórmula  amplia de incluir como sujeto pasivo de dicha acción a   cualquier autoridad pública. Igualmente, en el curso del segundo debate en   Plenaria, se presentó una propuesta sustitutiva en el sentido de restringir a   las acciones u omisiones de las autoridades administrativas la interposición de   la acción de tutela cuando éstas vulneren o amenacen vulnerar los derechos   fundamentales, la cual fue nuevamente  derrotada al aprobarse    definitivamente  el actual artículo 86 de la Constitución Política.”.    

[4] Señaló: “… si bien es cierto   que algunos delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente consideraban que   la tutela no debía proceder contra sentencias judiciales, también lo es que la   gran mayoría participó de la idea de consagrar una acción que  -como el   amparo en España o el recurso de constitucionalidad en Alemania-  pudiera   proceder contra las decisiones judiciales. En este sentido es importante   recordar que la propuesta presentada por un conjunto de delegatarios destinada a   restringir en el sentido que se estudia el ámbito de protección de la acción de   tutela, resultó amplia y expresamente derrotada por la mayoría con el argumento,   claramente expuesto en el debate, según el cual impedir la tutela contra   decisiones judiciales podría crear un ámbito de impunidad constitucional y   reduciría la eficacia de los derechos fundamentales a su simple consagración   escrita”.   Cft. Sentencia T-117 de 2007.    

[5] Dentro de las sentencias más relevantes pueden   citarse: T-043 de 1993, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-055 de   1994, T-175 de 1994, T-231 de 1994, T-442 de 1994,   T-572 de 1994, SU.327de 1995, SU.637 de 1996, T-056 de 1997, T-201 de 1997,   T-432 de 1997, SU.477 de 1997, T-019 de 1998, T-567 de 1998, T-654 de 1998, SU.047   de 1999, T-171 de 2000, T-1009 de 2000, SU.014 de 2001, T-522 de 2001, SU.1185 de 2001, T-1223   de 2001, SU.1300 de 2001, T-1306 de 2001, T-1334 de 2001, T-020 de 2002, T-080 de 2002,   SU.159 de 2002, T-1057 de 2002, T-1123 de 2002, T-012 de 2003, SU.120 de 2003,   SU.1159 de 2003, T-1232 de 2003, T-027 de 2004, T-205 de 2004, T-778 de 2004,   T-1189 de 2004, T-039 de 2005, T-328 de 2005, T-465 de 2005, T-516 de 2005,   T-902 de 2005, T-170 de 2006, T-1072 de 2006, SU.891 de 2007, T-1020 de 2007,   T-276 de 2008, T-302 de 2008, T-402 de 1998, T-436 de 2008, T-489 de 2008, T-789   de 2008, T-906 de 2009, T-934 de 2009, T-947 de 2009, T-901 de 2010, SU.917 de   2010, T-957 de 2010, T-266 de 2011, T-429 de 2011 y SU.447 de 2011.    

[6] El   juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una   clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en   asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.    

[7] Es   un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el   sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así,   esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección   alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas   autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas   las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el   cumplimiento de las funciones de esta última.    

[8]   Permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida   la decisión, terminaría por sacrificar los principios de cosa juzgada y   seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una   absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales   legítimos de resolución de conflictos.    

[9]   Esta exigencia es comprensible en la medida que, sin que la acción de tutela   llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no   previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en   cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión   judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo   ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

[10]   Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no   pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias   proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta   Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para   revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.    

[11] Hace referencia a la   carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que dicta la   sentencia.    

[12] Cuando se decide con   base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los fallos que presentan   una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión..    

[13] El defecto   procedimental absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por   completo del procedimiento legalmente establecido.    

[14] Referido a la   producción, validez o apreciación del material probatorio. En razón a la   independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto   fáctico es supremamente restringido.    

[15] También conocido   como vía de hecho por consecuencia, hace referencia al evento en el cual, a   pesar de una actuación razonable y ajustada a derecho por parte del funcionario   judicial, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien sea   porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la   Administración de Justicia o por ausencia de colaboración entre los órganos del   poder público.    

[16] En tanto la   motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de   legitimidad en un ordenamiento democrático.    

[17] Se presenta cuando   la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez   ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.    

[18] Cuando el juez da un   alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la constitución o   cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser   evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.    

[19] Ver Sentencia SU-159 de 2002, T-462 de 2003, C-590 de 2005, T-018 de 2008 y   T-757 de 2009.    

[20]   Sentencia  T-573 de 1997.    

[21] Sentencias C-231 de 1994, T-008 de 1998 y   SU-1722 de 2000.    

[22] Sentencias T-1001 y T-1031 de 2001.    

[23] Sentencia C-1026 de   2001.    

[24] Ver sentencias T-1045   de 2008 y T-079 de 2009.    

[25] Cfr. Sentencias T-1045 de. 2008 y T-191   de 2009.    

[26] “Artículo 228.   La Administración de   Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones   serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en   ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán   con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será   desconcentrado y autónomo.”    

[27] Sentencia SU-047de   1999.    

[28] Sentencia T-443 de   2010    

[29] Sentencia SU-047 de   1999.    

[30] Sobre el particular, en la sentencia T-766 de 2008 se   sostuvo: “el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas   consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver   el asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está   ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la   que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso   (sentencia T-049 de 2007).”    

[32] Sentencia T-918 de   2010.    

[33] Sentencias T-698 de   2004 y T-934 de 2009.    

[34] En este acápite se   tendrá como guía el recuento normativo hecho en la sentencia T-546 de 2014.    

[35] Al respecto la    sentencia C-489 de 2000, dispuso: “Es decir que la citada Ley 114 de 1913 y las   que posteriormente las modificaron o adicionaron,  o sea las Leyes 111 de   1928 y 37 de 1993 que ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el   artículo 15 de la ley 91 de 1989, la cual reguló íntegramente la materia   relativa a las prestaciones sociales  del magisterio y creo para el efecto   un Fondo Nacional cuyo objeto es, precisamente, el atender lo relativo, entre   otras cosas, al pago de pensiones de sector docente”.    

[36] Este artículo sobre   cobertura familiar, fue subrogado por el artículo 163 Ley 100 de 1993 en cuanto   al régimen que contempla. Radicación 659 de 1994. Sala de Consulta y Servicio   Civil.    

[37]  Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones al Régimen Contributivo   de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del   ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario   mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado   del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta   de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios   del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes   especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento   (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad   para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente   artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el   incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo   será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento   (0,5%).    

<Inciso 2o. INEXEQUIBLE>.<Aparte tachado INEXEQUIBLE> <Inciso adicionado por el   artículo 1 de la   Ley 1250 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> La cotización mensual al   régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la   respectiva mesada pensional”, la cual se hará efectiva a partir del   primero de enero de 2008. (…)    

[38] “Artículo 26.   Afiliados al Régimen Contributivo. Las personas con capacidad de pago deberán   afiliarse al Régimen Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte   económico previo, el cual será financiado directamente por el afiliado o en   concurrencia entre éste y su empleador.    

Serán afiliados al Régimen Contributivo   del Sistema General de Seguridad Social en Salud: (…)    

c) Los pensionados por jubilación, vejez,   invalidez, sobrevivientes o sustitutos, tanto del sector público como del sector   privado. En los casos de sustitución pensional o pensión de sobrevivientes   deberá afiliarse la persona beneficiaria de dicha sustitución o pensión o el   cabeza de los beneficiarios…”.    

[39] “ARTICULO 52.   CONCURRENCIA DE EMPLEADORES 0 DE ADMINISTRADORAS DE PENSIONES. Cuando una   persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de más de una   administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un   tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes, en una misma   Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a los empleadores o   administradoras de pensiones correspondientes.// En caso de incumplimiento de lo   dispuesto en el inciso anterior, la persona responderá por el pago de las sumas   que en exceso deba cancelar el Fondo de Solidaridad y Garantía a diferentes EPS   por concepto de UPC. Cuando las EPS hayan reportado oportunamente la información   de sus afiliados en’ los términos establecidos en el presente decreto, no   estarán obligadas a efectuar reembolso alguno.// PARÁGRAFO. En el formulario de   afiliación deberá quedar constancia de la concurrencia de empleadores y   administradoras de pensiones.”    

[40] Así lo determina el artículo 14 del Decreto 1703 de   2002, “Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la afiliación   y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud”,   según el cual “Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y la   desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por ley   para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad   con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no podrán utilizar   simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción y del Sistema General de   Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios.//Cuando la persona   afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación laboral o   ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General   de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de pensiones deberá   efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios que para tal   efecto defina el Ministerio de Salud. Los servicios asistenciales serán   prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las prestaciones   económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán   cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de cotización sobre el   cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará   los trámites respectivos…”.    

[41] En este acápite se   seguirá el esquema de solución planteado en la sentencia T-546 de 2014.    

[42] Ver T-526 de 2005,   T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006,   T-792 de 2007, T-825 de 2007, T-243 de 2008, T-594 de 2008, T-189 de 2009, T-299   de 2009, T-265 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de 2010, T-546 de   2014, entre otras.    

[43] Ver T-1009 de 2006 y   T-299 de 2009.