T-839-14

Sentencia T-839/14    

ACCION DE TUTELA PARA   RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES-Improcedencia general    

Esta Corporación ha sido enfática en establecer que en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver las   controversias relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales toda   vez que la competencia prevalente para resolver este tipo de conflictos, ha sido   asignada a la jurisdicción laboral o a la jurisdicción contencioso   administrativa, según el caso, en la medida en que se requiere de una valoración   que implica un análisis litigioso de carácter legal que excede el ámbito de   estudio del juez constitucional.    

ACCION DE TUTELA PARA EL   RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Procedencia por cumplimiento de requisito de   edad y manifestación de imposibilidad de seguir cotizando al Sistema    

La Corte ha sostenido que las acciones   ordinarias son ineficaces para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión   de vejez, cuando la reclama una persona de la tercera edad en condiciones de   pobreza. Ello por cuanto su especial condición de vulnerabilidad e indefensión   genera automáticamente la obligación de garantizar la prestación continua,   permanente y eficiente de los servicios sociales a los cuales tienen derecho,   siendo uno de ellos la prestación aludida.    

DERECHO DE PETICION EN   MATERIA PENSIONAL-Contenido   y alcance    

DERECHO DE PETICION EN   INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Respuesta de fondo, clara, precisa y congruente     

Para determinar si existe una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente,   es necesario ante todo cotejar la clase de petición formulada con la respuesta.   Si la petición se interpone con el objetivo de que se le reconozca a una persona   la indemnización sustitutiva, la respuesta sólo puede considerarse conforme a   los anteriores presupuestos, cuando al peticionario se le especifica si tiene o   no derecho al reconocimiento, precisándole las razones de la negativa. Con todo, si la entidad no cuenta con   suficiente información para decidir de fondo, deberá requerir del interesado los   datos o la relación de documentos necesarios para acreditar su derecho, y así   proceder a resolver.    

DERECHOS FUNDAMENTALES DE   USUARIOS DEL REGIMEN DE PRIMA MEDIA-Medidas cautelares adoptadas en Auto 110/13 que fijó   plazo a Colpensiones para resolver peticiones, fue ampliado en auto 320 de 2013     

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA   DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad     

El legislador ha consagrado una prestación económica residual al pago de la   pensión denominada indemnización sustitutiva, cuya finalidad es aliviar la   situación de desamparo de una persona que se encuentra imposibilitaba para   seguir cotizando y alcanzar la prestación principal. La jurisprudencia de esta   Corte ha considerado que tanto la indemnización sustitutiva de la pensión de   vejez en el régimen de prima media como la devolución de saldos en el de ahorro   individual con solidaridad, son prestaciones que actúan como sucedáneas de la   pensión de vejez y ostentan el carácter de derechos suplementarios.    

DERECHO DE PETICION EN   MATERIA PENSIONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por la UGPP por no haber brindado respuesta   de fondo a una solicitud de reconocimiento de indemnización sustitutiva    

DERECHO AL MINIMO VITAL Y   SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración   al negar reconocimiento de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez pese   a que se cumplían los requisitos para acceder a ella    

DERECHO AL MINIMO VITAL,   A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a la UGPP reconocer y pagar indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez     

Referencia: expediente T-4418165    

Acción de tutela   presentada por Hilda Teresa Meza Escobar por conducto de apoderada judicial   contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social    

Magistrada   Ponente:    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos   mil catorce (2014).    

La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,   Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus   competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión del fallo   proferido, en primera instancia, por el Juzgado Sexto de Familia de   Barranquilla, el dieciocho (18) de febrero de dos mil catorce (2014), y en   segunda instancia por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014)   dentro de la acción de tutela promovida por Hilda Teresa Meza Escobar contra la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social.    

                                     

El expediente de la referencia fue   seleccionado para revisión por medio de Auto del diez (10) de julio de dos mil   catorce (2014), proferido por la Sala de Selección Número Siete.    

I.  ANTECEDENTES    

La señora Hilda Teresa Meza Escobar presentó   acción de tutela con el propósito de que se le protejan sus derechos   fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital y debido proceso los   cuales considera vulnerados debido a la negativa de la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para concederle la   indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con el argumento de no haber   certificado en forma completa algunos periodos de aportes al sistema de   seguridad social integral.    

A juicio de la accionante, además de no   habérsele dado contestación de fondo a sus peticiones, se realizó una   interpretación que impidió el goce efectivo de su derecho a la seguridad social   a través de la prestación solicitada, en tanto ella no exige que los tiempos   cotizados deban ser continuos para tal reconocimiento o que no puedan existir   periodos faltantes de aportes en los que la persona no se encuentra vinculada   laboralmente y por ende cotizando al sistema.    

1. Hechos    

1.1. Manifiesta la accionante que laboró   para el Hospital Local de San Onofre, Sucre, como auxiliar de enfermería desde   el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el   dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983).[1]    

1.2. Durante todo este lapso prestó sus   servicios al Hospital Local de San Onofre de la siguiente manera: desde el siete   (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo   de mil novecientos setenta y uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio de   mil novecientos setenta y dos (1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil   novecientos setenta y siete (1977) estuvo contratada por la entidad Dassalud   (antiguo Servicio de Salud de Sucre).[2]  A su vez, entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete   (1977) y  el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983) fue   contratada por el Hospital Regional de Sincelejo (hoy Hospital Universitario)   para prestar sus servicios al mismo Hospital Local de San Onofre.[3]    

1.3. Advierte que del tiempo relacionado se   desprendieron dos situaciones particulares: (i) entre el tres (3) de mayo de mil   novecientos setenta y uno (1971) hasta el diecisiete (17) de julio de mil   novecientos setenta y dos (1972) solicitó una licencia no remunerada debido a   que se encontraba en estado de embarazo y presentaba serios quebrantos de salud,   por lo que no estuvo vinculada con ninguna entidad ni efectuó aportes a   pensiones y (ii) entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y   siete (1977) hasta el mes de marzo del mismo año, existió una doble vinculación   con las entidades mencionadas y por consiguiente un doble pago de aportes. No   obstante, indica que se trató de un mismo tiempo de servicios.    

1.4. Expone que todos sus aportes al sistema   de seguridad social integral fueron efectuados a la Caja Nacional de   Previsión-Seccional Sucre,[4]  los cuales con anterioridad al primero (1) de abril de mil novecientos noventa y   cuatro (1994), eran realizados globalmente por las entidades responsables y no   en forma particular frente a cada afiliado.[5]    

1.5. Ante la liquidación de la Caja Nacional   de Previsión y la competencia asumida por la Unidad Administrativa Especial de   Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-,   el doce (12) de octubre de dos mil doce (2012), requirió, la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez aduciendo la imposibilidad de seguir   cotizando al sistema.    

1.6. El tres (3) de diciembre de dos mil   doce (2012), la entidad solicitó allegar la declaración juramentada de   imposibilidad para cotizar con la finalidad de entrar a estudiar de fondo la   solicitud prestacional, circunstancia frente a la cual se procedió a su envió.[6]    

1.7. Mediante Resolución No. 002522 del   veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013),[7]  de la cual se tuvo conocimiento el trece (13) de julio del mismo año, la Unidad   accionada negó la indemnización sustitutiva solicitada, aduciendo la falta de   certificación de aportes durante un año. Sobre el particular sostuvo:    

“Que la señora   Hilda Teresa Meza Escobar, tiene derecho que la entidad le reconozca y pague la   indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pero es preciso mencionar que   no se encuentran los elementos de juicio suficientes para proceder, como son los   factores salariales del periodo comprendido del 01 de mayo de 1971 al 30 de   junio de 1972, teniendo en cuenta que el certificado de tiempos de servicios de   fecha 13 de septiembre de 2012 expedido por el Hospital Universitario de   Sincelejo, se evidencian tiempos del 07 de junio de 1969 al 31 de diciembre de   1976, por lo cual se hace necesario que se encuentren completos los factores   salariales para proceder a conceder la indemnización”.[8]    

1.8. Indica que   contra dicha resolución no fue posible presentar los recursos de ley   correspondientes, en tanto la entidad le exigió notificarse personalmente de la   decisión en Bogotá aun cuando la accionante reside en Barranquilla y le era   imposible trasladarse hasta allí atendiendo sus condiciones de salud y la   ausencia de recursos económicos. Por ende, tuvo conocimiento de este documento   seis (6) meses después de su expedición cuando el mismo le fue enviado vía   correo electrónico.    

1.9. El   veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013), presentó derecho petición   ante la entidad accionada, aclarando que entre el siete (7) de junio de mil   novecientos sesenta y nueve (1969) y el treinta y uno (31) de diciembre de mil   novecientos setenta y seis (1976) su vinculación laboral se había materializado   con la entidad Dassalud no con el Hospital Universitario de Sincelejo conforme   se desprendía del certificado expedido por la primera. Reiteró que durante el   periodo aducido por la entidad como faltante (3 de mayo de 1971 al 17 de julio   de 1972) no se habían efectuado aportes a pensiones pues se encontraba en   licencia no remunerada y que además en ningún momento le habían solicitado una   documentación diferente a la declaración de imposibilidad para cotizar a efectos   de decidir de fondo sobre lo solicitado, luego no podía argumentarse la falta de   elementos de juicio para negar la prestación económica.[9]    

1.10. El veintiséis (26) de agosto de dos   mil trece (2013), la entidad dio contestación a la petición, indicando que la   misma entraría a estudio al considerarla como una nueva solicitud de   reconocimiento de la indemnización sustitutiva.[10] Ante esta   situación, la peticionaria presentó otro derecho de petición, el dos (2) de   septiembre de dos mil trece (2013), en el cual advirtió una vez más de las   inconsistencias y errores de la entidad pese a la información aportada y señaló   que ya existía una decisión de fondo frente a la indemnización sustitutiva   reclamada.[11]    

1.11. Pese a lo anterior, el diecinueve (19)   de septiembre de dos mil trece (2013), la Unidad Administrativa Especial de   Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, resolvió archivar la petición   presentada considerando que sobre ella ya existía un pronunciamiento previo y   que además no se habían aportado nuevos elementos de juicio que permitieran   variarla.[12]    

1.12. La   accionante expuso que actualmente cuenta con sesenta y nueve (69) años de edad,[13]  se encuentra en condiciones económicas difíciles pues además de no contar con un   empleo para sufragar sus necesidades básicas y obligaciones ordinarias[14]  padece algunos quebrantos de salud.[15]    

1.13. Con   fundamento en lo expuesto, la accionante presentó acción de tutela solicitando   la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad   social y a la salud. En consecuencia, invocó como objeto material de protección,   se profiriera una decisión de fondo en torno al reconocimiento de la   indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la que tiene derecho y se   proceda a su liquidación y posterior pago.    

2. Respuesta de la entidad demandada y de   las entidades vinculadas    

Una vez se avocó el conocimiento de la   presente acción de tutela por parte del Juzgado Sexto de Familia de   Barranquilla, el cuatro (4) de febrero de dos mil catorce (2014), el Despacho   ordenó notificar a la entidad accionada con el fin de que en el término de   cuarenta y ocho horas (48) ejerciera el derecho de defensa y contradicción.[16]  Así mismo ordenó la vinculación del Servicio Seccional de Salud de Sucre, el   Jefe de Personal de la Unidad Regional de Sincelejo, el señor Fernando Cabarcas   García, el Hospital Local de San Onofre, Dassalud (antiguo servicio de salud de   Sucre), el Hospital Regional de Sincelejo, el Hospital Universitario de   Sincelejo, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda   y Crédito Público y Buenfuturo.[17]    

2.1.   Respuesta del Fondo de Pensiones Públicas-FOPEP    

Mediante escrito   del diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), la entidad solicitó su   desvinculación del presente trámite aduciendo la ausencia de vulneración a los   derechos fundamentales de la accionante. Como primera medida sostuvo que en   virtud del artículo 30 de la Ley 100 de 1993, se creó el Fondo de Pensiones   Públicas como una cuenta adscrita al Ministerio de Trabajo encargada de   sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago   de las pensiones de vejez, de invalidez o sobrevivientes y a las demás cajas de   previsión o fondos insolventes del sector público que el gobierno determinará.    

Expuso que (i)   la señora Hilda Teresa Meza no hace parte de la nómina del FOPEP y no se   encuentra dentro de las personas a quienes se les debe realizar pagos por   concepto de mesadas pensionales; (ii) su función es gestionar y efectuar los   pagos según las novedades reportadas por los fondos, hecho que no ocurrió en el   caso concreto; (iii) compete a la Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales determinar la procedencia de la   solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva reclamada por la   usuaria y (iv) debe vincularse al Ministerio de Trabajo como representante del   FOPEP a nivel nacional.[18]    

2.2.   Respuesta del Hospital Universitario de Sincelejo    

Mediante oficio   del once (11) de febrero de dos mil catorce (2014), el Hospital se opuso a todas   las pretensiones formuladas por la accionante. Indicó que (i) la señora Hilda   Teresa Meza estuvo vinculada con la entidad durante el periodo comprendido entre   el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977) al dieciséis   (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983) en el cargo de auxiliar de   enfermería; (ii) durante el periodo en que estuvo laborando se efectuaron los   aportes en forma oportuna, aclarando que no existe constancia que durante este   tiempo haya mantenido una vinculación simultánea con Dassalud; (iii) la   accionante cuenta con otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción de   lo contencioso administrativa y, (iv) no acreditó la ocurrencia de un perjuicio   irremediable.[19]    

2.3.   Respuesta de la Oficina de Recursos Humanos de la Gobernación de Sucre-   Secretaría Administrativa    

La entidad   indicó mediante respuesta emitida el once (11) de febrero de dos mil catorce   (2014), que la señora Hilda Teresa Meza Escobar prestó sus servicios como   auxiliar de enfermería en el Servicio Seccional de Salud de Sucre- Dassalud   Sucre-, hoy Secretaria de Salud Departamental, durante el periodo comprendido   entre el siete (7) de junio de mis novecientos sesenta y nueve (1969) y el   treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos setenta (1970) y del   diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) al treinta y   uno (31) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977). Sus aportes para   pensión fueron realizados a la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal-.[20]    

2.4.   Respuesta del Hospital Local de San Onofre    

En respuesta   emitida el doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), el Hospital indicó   que revisados los archivos de la entidad, no se encuentra ninguna información   (actas de posesión, decretos o resoluciones) que evidencien alguna relación   laboral de la señora Hilda Teresa Meza Escobar con el Hospital.[21]    

2.5.   Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-    

La entidad   accionada mediante escrito del doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014),   solicitó se declarara la improcedencia de la tutela. Para ello, consideró que   (i) no existe prueba alguna dentro del expediente que demuestre la causación de   un perjuicio irremediable y (ii) la accionante cuenta con otros medios de   defensa judicial para hacer valer los derechos invocados ante la jurisdicción   contencioso administrativa y la jurisdicción ordinaria. Sobre el caso concreto,   precisó que la solicitud prestacional elevada por la accionante fue estudiada en   sede administrativa por la entidad y posteriormente resuelta mediante Resolución   No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), la cual se   encuentra fundamentada en las normas y la jurisprudencia que regula la materia.[22]    

El Ministerio   solicitó mediante escrito del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014),   enviar en forma completa los diferentes documentos contentivos de la acción de   tutela, con sus respectivos anexos o en su defecto ampliar la información   suministrada con el fin de pronunciarse respecto de la acción de tutela y de   esta manera ejercer efectivamente su derecho de defensa.[23]    

No obra dentro   del expediente constancia de envió de la información y documentación solicitada   así como tampoco pronunciamiento alguno de parte de esta entidad.    

2.7. Durante el término de traslado, las demás entidades vinculadas   guardaron silencio.    

3. Decisiones   que se revisan    

3.1. Decisión   de primera instancia    

El Juzgado Sexto   de Familia de Barranquilla, mediante providencia del dieciocho (18) de febrero   de dos mil catorce (2014) declaró improcedente el amparo invocado. Para ello   consideró que la accionante contaba con otros medios de defensa judicial para   lograr la protección de sus derechos, como lo era la acción de nulidad y   restablecimiento de derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.    

3.2   Impugnación    

La apoderada   judicial de la accionante presentó impugnación contra la decisión de primera   instancia. A su juicio, la entidad accionada negó la indemnización sustitutiva   solicitada con fundamento en presupuestos no contemplados en la norma, como lo   son la continuidad de los tiempos cotizados para su reconocimiento o la   imposibilidad de que existan periodos faltantes de aportes. Agregó que el juez   de instancia desconoció la condición de sujeto de especial protección   constitucional de su representada, razón suficiente para conceder el amparo.[24]    

3.3. Decisión   de segunda instancia    

La Sala   Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, mediante providencia del   primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), resolvió confirmar el fallo   recurrido. Como sustento de la decisión, consideró que (i) la accionante contaba   con otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral o   contencioso administrativa y, que (ii) no había acreditado la existencia de un   perjuicio irremediable que afectará gravemente su mínimo vital.    

iI. Consideraciones y   fundamentos    

1. Competencia    

Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro   del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos   86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia   con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Problema Jurídico    

2.1. La Sala observa que el caso no sólo   tiene que ver con la garantía de los derechos al mínimo vital, a la seguridad   social y al debido proceso, sino también con el respeto del derecho de petición,   pues de los hechos de la tutela puede observarse que la entidad accionada no se   pronunció de fondo sobre ninguna de las solicitudes de reconocimiento de la   indemnización sustitutiva presentadas por la accionante. En consecuencia, el   problema jurídico que debe resolver la Sala es el siguiente: ¿vulnera un fondo   administrador de pensiones los derechos fundamentales de una persona de la   tercera edad (69 años) que no ha recibido ningún tipo de prestación pensional,   cuando (a) no le reconoce la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez   aduciendo la ausencia de certificación de factores salariares durante un periodo   de tiempo y, (b) no resuelve de fondo sus peticiones de reconocimiento de la   referida prestación y aquellas presentadas con posterioridad?    

2.2. Para dar solución al problema jurídico   planteado, la Sala (i) analizará la procedencia de la acción de tutela en el   caso concreto; (ii) abordará el tema del derecho de petición en materia   pensional; (iii) analizará el contenido y alcance del derecho fundamental a la   seguridad social y su materialización por medio de la indemnización sustitutiva   de la pensión de vejez y, finalmente, (iv) resolverá el caso objeto de estudio.    

3. La   acción de tutela presentada por Hilda Teresa Meza Escobar es procedente para   buscar la protección de sus derechos fundamentales    

3.1.   De la interpretación del artículo 86 de la   Constitución Política, la Corte ha concluido que la acción de tutela procede de   manera excepcional para la protección de los derechos fundamentales de las   personas, cuando (i) el afectado no disponga de otros   medios de defensa judicial para la protección del derecho amenazado o   desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos  para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto,   evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa;[25] o cuando   (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la   ocurrencia de un perjuicio irremediable (artículo 86, C.P.), hipótesis en la   cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.    

3.2. A partir de estas   consideraciones, esta Corporación ha sido enfática en   establecer que en principio, la   acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para   resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de prestaciones   sociales toda vez que la competencia prevalente para resolver este tipo de   conflictos, ha sido asignada a la jurisdicción laboral o a la jurisdicción   contencioso administrativa, según el caso, en la medida en que se requiere de   una valoración que implica un análisis litigioso de carácter legal que excede el   ámbito de estudio del juez constitucional.    

La razón de esta exigencia además estriba en   el hecho de asegurar que el mecanismo constitucional no pueda convertirse en una   instancia adicional dentro del trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa   que remplace aquellos diseñados por el legislador, sino que únicamente debe   proceder cuandoquiera que se compruebe que los otros medios judiciales no son   eficaces para la protección de las garantías invocadas.[26]    

Sin embargo, la   jurisprudencia de la Corte ha establecido algunas excepciones a la regla general   cuando se niega específicamente el reconocimiento y pago del derecho a la   pensión o a la indemnización sustitutiva, por ejemplo:    

 “Cuando el afectado sea un sujeto de especial   protección constitucional, como lo son: los niños y las niñas, las personas que   sufren alguna discapacidad, las mujeres embarazadas o los ancianos, por cuanto   su situación de debilidad manifiesta impone el amparo mayor que la Constitución   les brinda y, por ende, el estudio de fondo de sus asuntos. En tales casos, el   juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso o menos restrictivo y debe atender a las   circunstancias fácticas y probatorias que releve (sic) el asunto   bajo examen.    

Cuando la vulneración al derecho a la seguridad   social implique un agravio a un derecho fundamental como la vida, el mínimo   vital o el debido proceso y,    

Cuando los medios de defensa con los cuales   cuenta el accionante, se tornan ineficaces para lograr la protección inmediata   de los derechos fundamentales comprometidos o   se pueda prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable.”[27]    

En todo caso, es indispensable que el juez   constitucional realice una valoración de la realidad fáctica y de los elementos   de juicio con trascendencia para el examen del asunto objeto de estudio, y de   esta manera pueda determinar si es o no necesario   proteger urgente e inmediatamente los derechos afectados.    

3.3. En el caso objeto de estudio, los   jueces de instancia decidieron declarar improcedente la acción de tutela porque   no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en tanto existían otros medios   de defensa en la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, concurren unas   circunstancias especiales de las que fácilmente se infiere que la acción de   tutela es el medio judicial idóneo para resolver la pretensión planteada por la   accionante comoquiera que: (i) se trata de un sujeto de especial protección   constitucional en tanto es una persona de la tercera edad que actualmente cuenta   con sesenta y nueve (69) años.[28] Esta circunstancia  implica   materializar un tratamiento favorable examinando la procedibilidad del mecanismo   de manera más flexible.[29]  Precisamente, la Corte ha sostenido que las acciones ordinarias son ineficaces   para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuando la   reclama una persona de la tercera edad en condiciones de pobreza. Ello por   cuanto su especial condición de vulnerabilidad e indefensión genera   automáticamente la obligación de garantizar la prestación continua, permanente y   eficiente de los servicios sociales a los cuales tienen derecho, siendo uno de   ellos la prestación aludida;[30]  (ii) se observa que conforme a las afirmaciones hechas por la actora, las que   además no fueron controvertidas dentro del trámite de la presente acción de   tutela, actualmente no cuenta con los medios económicos suficientes para su   sustento diario, en tanto está desempleada y no le resulta fácil conseguir   empleo por su tercera edad.[31]  (iii) La ausencia de la indemnización amenazaría el disfrute de su derecho al   mínimo vital en condiciones dignas, en tanto los aportes que la integran   constituyen su único ahorro y actualmente no cuenta con alguna renta que   garantice plenamente el cubrimiento de sus necesidades básicas; (iv) la difícil   situación por la que atraviesa la accionante demuestra por si sola la ausencia   de idoneidad y eficacia de los otros medios ordinarios de defensa, considerando   que estos mecanismos tardarían varios años en resolver de fondo la controversia   planteada. (v) desde el año   dos mil diez (2010) la señora Meza Escobar inició los trámites relativos al   reconocimiento de la indemnización sustitutiva y hasta la fecha no ha obtenido   una decisión de fondo.    

Si bien, la accionante no agoto la vía   gubernativa contra el acto administrativo que negó la indemnización sustitutiva,   ello obedeció a circunstancias no imputables a su voluntad. En efecto: (i) se le   exigió como condición para la notificación personal del contenido de la   resolución, su traslado a la ciudad de Bogotá, donde opera la sede principal de   la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social, desconociendo que residía en Barranquilla   y que sus condiciones económicas y de salud le impedían movilizarse. Ante la   imposibilidad de realizar la notificación personal se optó por el envió de la   Resolución al domicilio de la interesada, pero el acto se le remitió solo seis   (6) meses después de proferida la Resolución. Lo recibió el tres (3) de julio de   dos mil trece (2013) y fue expedida el veintidós (22) de enero del mismo año.[32]  La entidad adujó que no se encontró la dirección de la interesada; sin embargo   la misma había recibido en otras oportunidades, documentos por parte de la   Unidad Administrativa. En este caso no se actuó con diligencia, pues los   funcionarios constantemente suministraron información equivocada y diferente a   aquella otorgada previamente, hecho que generó confusión en la accionante sobre   la oportunidad de notificación.[33]    

En esa medida, la Sala   encuentra justificada la aparente inactividad de la señora Meza Escobar, pues   está claro que todas estas circunstancias le impidieron conocer oportunamente el contenido de la decisión adversa a sus   pretensiones y por ende controvertirla. Pero, además es cierto que las entidades   que conforman el Sistema General de Seguridad Social no deben ni pueden   interponer obstáculos o barreras burocráticas innecesarias para adelantar los   trámites administrativos a su cargo pues de lo contrario, entorpecerían el goce   pleno del derecho y contravendrían las normas constitucionales, tal como ocurrió   en esta ocasión.      

3.4.   Bajo estas consideraciones, resulta necesaria la intervención del juez   constitucional para examinar si efectivamente los derechos fundamentales de la   accionante se vulneraron.    

4. Contenido y   alcance del derecho de petición en materia pensional    

4.1. La Constitución Política establece el   derecho de toda persona a “presentar peticiones respetuosas a las autoridades   por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”   (artículo 23, C.P).[34]  La Carta estatuye que el derecho fundamental de petición tiene el rango de   fundamental y de inmediato cumplimiento y puede ser protegido por vía de tutela  especialmente porque en muchas ocasiones tiene un   carácter instrumental para hacer efectivos otros derechos de rango fundamental e   incluso brindar espacios de participación ciudadana.[35]    

El derecho de petición no sólo consiste en   la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las   autoridades, sino también en el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida   y de fondo. De ese modo, la respuesta a la petición debe cumplir con estos   requisitos generales: (i) oportunidad; (ii) debe resolverse de fondo, de manera   clara, precisa y congruente con lo solicitado, pues   aquellas respuestas que están dirigidas a evadir la información o a aplazar la   toma de decisión, constituyen una clara afectación de este derecho fundamental;   (iii) las respuestas deben ser puestas en conocimiento del peticionario.   Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho   constitucional fundamental de petición.    

Ahora bien,   para determinar si existe una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente,   es necesario ante todo cotejar la clase de petición formulada con la respuesta.   En lo que resulta relevante para este caso, si la petición se interpone con el   objetivo de que se le reconozca a una persona la indemnización sustitutiva, la   respuesta sólo puede considerarse conforme a los anteriores presupuestos, cuando   al peticionario se le especifica si tiene o no derecho al reconocimiento,   precisándole las razones de la negativa. Con todo, si la   entidad no cuenta con suficiente información para decidir de fondo, deberá   requerir del interesado los datos o la relación de documentos necesarios para   acreditar su derecho, y así proceder a resolver.[36]    

La Corte en   su diferente jurisprudencia, ha sido enfática en establecer que aquellas   respuestas que estén dirigidas a evadir la información o a aplazar la toma de   decisión, constituyen una clara afectación del derecho fundamental de petición.   En la sentencia T-358 de 2000,[37]  la Sala Quinta de Revisión estudió una acción de tutela presentada por 52   ciudadanos, quienes invocaban la vulneración de este derecho constitucional   frente al hecho de habérseles dado contestación a las solicitudes presentadas,   de manera general sin tener en cuenta la situación concreta de cada uno   referente al número de semanas cotizadas por uno de sus empleadores. En esta   ocasión se indicó que las directrices puramente   generales no satisfacían el derecho de petición ya que quien se dirigía en forma   directa ante la administración, esperaba una solución igualmente personal y   concreta. Por ende, este derecho no se materializaba si no se asumía una   posición de fondo, clara y precisa por el competente. Al respecto sostuvo:    

“Para   esta Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en   tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas,   la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de   eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo   209 de la Constitución.    

En   efecto, la respuesta aparente pero (sic) que en realidad no niega ni concede lo   pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de   la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus   propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero   tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida.”    

4.2. En relación con la oportunidad de la   respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las   peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código   Contencioso Administrativo que señala quince (15) días para resolver.[38]   Si no es posible emitir una respuesta antes de que se cumpla con el término allí   dispuesto, la autoridad o el particular deberán explicar los motivos y señalar   el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el   criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá   tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.[39]    

En asuntos   pensionales, si se busca resolver o decidir de fondo la petición encaminada a   obtener el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, el término legal   otorgado es en principio de cuatro (4) meses, contados a partir de la presentación   de la petición. Lo anterior, siempre que la documentación aportada se encuentre completa; en caso   contrario se requerirá al interesado con el fin de que aporte lo faltante. Si se   pretende el pago efectivo de la prestación, el término es de seis (6) meses.[40] Cabe precisar que la Corte   Constitucional sostuvo a través del Auto 110 de 2013,[41] que para el   caso de Colpensiones, en razón de la cantidad de solicitudes recibidas durante   los primeros meses de operación, y ante la presencia de diferentes obstáculos   administrativos para la prestación eficiente del servicio, se otorgaría un   término de cuatro (4) meses para responder los derechos de petición sobre   solicitudes de pensión que recibiera, como una prerrogativa exclusiva de esa   entidad que no resultaba extensible a otras entidades del sistema, por no ser   igual la situación. Ante este hecho, se entendió que el término para los demás   fondos de pensiones sería entonces de dos (2) meses.    

5. Protección   constitucional del derecho a la seguridad social y su materialización a través   de la indemnización sustitutiva    

5.1. La   jurisprudencia constitucional ha desarrollado una amplia doctrina en torno al   derecho fundamental a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior,   resaltando la existencia de una doble connotación en su contenido.[42]  De un lado, se ha indicado que “se garantiza a todos los habitantes el   derecho irrenunciable a la seguridad social,” donde le compete al Estado   lograr su protección frente a todas las personas y contribuir a su desarrollo y   bienestar de manera progresiva.[43]  De otro lado para su efectiva garantía se ha contemplado también como un   servicio público de carácter obligatorio y esencial, prestado bajo la   coordinación, vigilancia y control del Estado, actividades que deben ser   realizadas con estricta observancia de los principios de universalidad,   solidaridad y eficiencia.    

La protección de este derecho se complementa   y se fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional, pues son varios los   instrumentos de esta naturaleza que reconocen el derecho de las personas a la   seguridad social.[44]    

En efecto, la Declaración Universal de   Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre   consagran este derecho. Así mismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos   Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966, el Protocolo Adicional a la Convención   Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, también conocido como   el “Protocolo de San Salvador” y la Observación General 19 del Comité de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) en el cual se señalan   tres obligaciones específicas predicables del derecho a la seguridad social, a   saber respetar, proteger y cumplir.[45]    

5.2. El objeto   de esta garantía constitucional con fundamento en el sistema de seguridad social   creado a partir de la Ley 100 de 1993,[46]  es la protección anticipada de los ciudadanos contra determinadas contingencias   que en el desarrollo de su vida laboral y, en el desenvolvimiento de la vida   misma están expuestos a sufrir, tales como la enfermedad, el desempleo, los   accidentes de trabajo, las enfermedades profesionales, las cargas familiares, la   vejez, la invalidez y el fallecimiento de la fuente económica de la familia.    

El derecho a la   pensión de vejez es el principal mecanismo que, en virtud del derecho a la   seguridad social, protege a las personas cuando el paso del tiempo produce una   esperable disminución de la producción laboral lo que les dificulta o impide   obtener los recursos para disfrutar de una vida digna. La pensión de vejez se   constituye en el medio óptimo y definitivo para garantizar plenamente el   contenido de esta garantía constitucional.    

Según el   artículo 33 de la Ley 100 de 1993,[47]  para adquirir el derecho a la pensión de vejez en el Régimen de Prima Media con   Prestación Definida, es necesario que los afiliados satisfagan los siguientes   requisitos: 1) Haber cumplido 55 años de edad si es mujer y   60 años de edad si es hombre;[48]  y, 2) haber cotizado un mínimo de 1000 semanas en   cualquier tiempo.[49] Si hay   concurrencia en el cumplimiento de estos requisitos, se adquiere el derecho a la   pensión de vejez.    

No obstante,   cuando no sea viable el reconocimiento de esta prestación por no acreditar los   requisitos previstos para tal fin o concretamente haberlos acreditado pero   parcialmente, el legislador ha consagrado una prestación económica residual al   pago de la pensión denominada indemnización sustitutiva, cuya finalidad es aliviar la situación de desamparo de una persona que se   encuentra imposibilitaba para seguir cotizando y alcanzar la prestación   principal.    

La jurisprudencia de esta Corte ha   considerado que tanto la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el   régimen de prima media como la devolución de saldos en el de ahorro individual con solidaridad, son prestaciones que actúan   como sucedáneas de la pensión de vejez y ostentan el carácter de derechos   suplementarios. Ello sucede cuando la   persona luego de haber llegado a la edad para pensionarse y no haber alcanzado a   generar el capital necesario para adquirir la pensión mínima[50]  o las semanas necesarias para acreditar el status de pensionado,[51] solicita la devolución de los dineros aportados al sistema a   manera de indemnización o compensación por el esfuerzo laboral realizado y este   es restituido y recuperado según los servicios prestados y   conforme  las fórmulas designadas en la ley y en los reglamentos   correspondientes.[52]    

Sin embargo, la finalidad última de estas   acreencias no es sólo recibir una   compensación. Ante todo es proporcionar una contribución que facilite enfrentar   con la mayor autonomía y bienestar posibles la contingencia de la vejez. Esta   es, en buena medida la que le permite satisfacer con suficiencia sus necesidades   básicas (alimentarse, asearse, vestirse, contar con una vivienda apropiada). Sin   ella, y aparte sin ingresos periódicos de orden pensional o de otro tipo, un ser   humano se ve en la necesidad de vivir de la caridad o en la indigencia, con los   sacrificios que esto implica para su dignidad. Por ello, se ha indicado que se   trata de una garantía subsidiaria del mínimo vital.    

El derecho al reconocimiento “(…) de la   indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida,   la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través   de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato   constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes “el   derecho irrenunciable a la seguridad social”.[53]    

5.3. El artículo 37 de la Ley 100 de 1993   regula la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y establece   ciertamente que para obtener el derecho a ella es necesario que el solicitante   haya cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, no haya cotizado el   mínimo de semanas exigidas para tal fin y se declare imposibilitado para   continuar cotizando. Luego dispone que la indemnización ha de calcularse   atendiendo al número de semanas efectivamente cotizadas.[54]    

En concordancia con esta norma, los   artículos 2 y 3 del Decreto 1730 de 2001,[55]  establecen que cada administradora del régimen de   prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá   efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo   cotizado. Agregan que para determinar el monto de la prestación, deberán tenerse   en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100   de 1993.[56]    

5.4. Ahora bien, en   relación con el alcance y contenido de la indemnización sustitutiva de la   pensión de vejez, esta Corporación se ha encargado de precisarlo y determinarlo.   En la sentencia T-850 de 2008,[57]  se estableció el deber de interpretar la normativa sobre la indemnización   sustitutiva a la luz del principio de favorabilidad. Al respecto se sostuvo lo   siguiente:    

“[E]l derecho a   reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en   cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al   Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley   100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no   cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación.   Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el   accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra   en un enriquecimiento sin causa.    

Así pues, es   inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como   requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado   haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al   momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad   exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera   directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un   enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los   aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia   laboral, expresamente previsto en el artículo 53 Superior.    

[C]abe advertir,   que uno de los dispositivos que plantea la Constitución Política para la   resolución de conflictos normativos en materia laboral, es la aplicación del   principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 superior.  En   desarrollo de este precepto, la Corte Constitucional ha ratificado que dentro de   los principios mínimos en las relaciones laborales se encuentra la aplicación de   la situación más favorable al trabajador en caso de duda en el  uso e   interpretación de las fuentes formales del derecho.  Por tanto, hacer una   aplicación restrictiva en el asunto sometido a estudio, aceptando la posición   esbozada por la entidad accionada, conllevaría no solo a desconocer los derechos   de los afiliados, sino además el aludido principio.    

Es de concluir,   entonces, que el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión   de vejez está en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional que,   habiendo cumplido con la edad de pensión, no cuentan con el número de semanas de   cotización exigidas para acceder a esa prestación, independientemente de haber   estado afiliadas o no al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en   que entró en vigencia la Ley 100 de 1993.    

Nótese como en   este caso la Corte al invalidar cualquier restricción que establezca algún   requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva, está   recurriendo  al “principio de hermenéutica laboral “in dubio pro operario”,   es, ni más ni menos la estricta aplicación del “principio constitucional de la   favorabilidad.”    

A partir de lo expuesto,   se ha indicado en numerosos pronunciamientos que cualquier interpretación   restrictiva, amañada o arbitraria que desborde el alcance dado a esta figura   constituye una violación de las garantías constitucionales y del principio de   favorabilidad. Concretamente, se ha señalado que la indemnización sustitutiva de   la pensión de vejez no puede dejar de reconocerse a partir de la exigencia de   unos requisitos adicionales no contemplados en la norma que la regula. Aducir   por ejemplo el que no se cotizó después de entrar en   vigencia el sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 (1° de abril de   1994), el carecer de la calidad de cotizante activo al ponerse en vigor esta   última, el cumplimiento de la edad para pensionarse antes de esta fecha o como   ocurre en el caso concreto, la certificación completa de los factores salariales   generados durante la vida laboral de la usuaria, son algunos supuestos   frecuentemente invocados por las entidades administradoras para no conceder   prestaciones sociales de esta naturaleza incurriendo de esta manera en   interpretaciones restrictivas de la normativa.    

En reiterados pronunciamientos, la Corte ha   sostenido que negar la indemnización con alguno de estos argumentos equivale a   obstaculizar injustificadamente el servicio de seguridad social en pensiones, en   desmedro del principio de universalidad (artículo 48 de la Carta Política). Una   actuación en este sentido tiende a interferir sustancialmente en el goce   efectivo del mínimo vital (artículos 1, 53 y 94 de la Carta Política) y del   derecho de las personas de la tercera edad a contar con una seguridad social   integral (artículo 46 de la Carta Política), con base en argumentos no ajustados   al texto de la Ley 100 de 1993, que se dice estar aplicando.[58]    

Al respecto, esta Corporación ha reiterado   que las normas que regulan la materia son (i) de orden público y tienen efecto   general inmediato y obligatorio; (ii) el literal f del   artículo 13 de la Ley 100 de 1993[59] y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001[60] señalan que para determinar el monto de la   indemnización sustitutiva a que haya lugar, deberán tenerse en cuenta la   totalidad de las semanas cotizadas, “aún las anteriores a la Ley 100 de 1993”   cualquiera que sea su número o el tiempo de servicio. En todo caso, el   reconocimiento de la indemnización sustitutiva, operará respecto al tiempo   cotizado; (iii) este derecho es irrenunciable y como   consecuencia imprescriptible por lo que puede ser reclamada en cualquier tiempo;   (iv) no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la   entidad que ha recibido los aportes del afiliado; (v) el   artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no consagró ningún límite temporal a su   aplicación, ni efectuó condicionamientos para ello como que la persona haya   aportado de manera continua sin interrupciones para lograr su reconocimiento y,   (vi) así como el trabajador no tiene que renunciar a la expectativa de   cumplir el número mínimo de semanas o el capital requerido, tampoco existe la   obligación de seguir trabajando hasta completar los requisitos legales para   acceder a la pensión, una vez ha alcanzado la edad mínima para solicitarla.    

5.5. En las sentencias T-849A de 2009,[61]  T-059 de 2011[62]  y T-750 de 2012,[63]  las diferentes Salas de Revisión analizaron la situación de varios ciudadanos a   quienes las administradoras de fondos de pensiones les negaron la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez bajo la exigencia de requisitos no   contemplados en la norma, en este caso la no cotización al sistema en vigencia   de la Ley 100 de 1993. En todos los eventos, se concedió el amparo invocado y se   ordenó el reconocimiento y pago de la prestación aludida de acuerdo con las   semanas de cotización o los tiempos de servicio que se encontraran debidamente   acreditados con independencia de que en algunos de los supuestos estudiados, los   accionantes habían cotizado para pensiones de forma discontinua. El argumento   común esgrimido por las Salas de Revisión para proferir estas órdenes fue   considerar que las entidades accionadas habían efectuado una interpretación   restrictiva del alcance dado al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 que había   impedido el goce efectivo del derecho a la seguridad social y había desconocido   principios cardinales dentro del orden jurídico, entre los que se encontraban la   favorabilidad, la solidaridad, la equidad y la igualdad. Agregaron que dicha   norma era de orden público y obligatorio cumplimiento, hecho que implicaba su   inmediata aplicación a las situaciones jurídicas vigentes respecto de las cuales   no se habían consolidado derechos adquiridos. Con fundamento en ello, señalaron   que no era viable exigir presupuestos adicionales no contemplados en la norma y   dejar de reconocer de esta manera la prestación económica a la que tenían   derecho los peticionarios, máxime cuando se encontraba probado que habían   efectuado cotizaciones al sistema, cumplían los requisitos de ley para acceder a   ella y eran personas de especial protección dada su avanzada edad que no tenían   garantizado el goce efectivo de sus derechos.[64]    

Ahora bien, en el fallo de tutela T-286 de   2008,[65]  la Sala Segunda de Revisión ordenó a una entidad pública reconocer al   accionante, incluso por tiempos no cotizados y cotizados en forma discontinua,   la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para tutelar derechos   fundamentales como el de la seguridad social, el mínimo vital, el de la   protección a las personas de la tercera edad y el de la no regresividad de los   derechos sociales. Según se extrae de los hechos de la tutela, el Instituto de   Seguros Sociales reconoció al actor el derecho a la indemnización sustitutiva,   no obstante y de manera contradictoria le impuso como presupuesto para su   otorgamiento, la carga de presentar la respectiva petición en la que manifestará   su imposibilidad para continuar cotizando al sistema de pensiones. Para la Sala,   dicha exigencia resultaba contraria a las disposiciones superiores que regulaban   la materia e implicaba crear un condicionamiento regresivo a la aplicación de   los mandatos contenidos en los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución   Política, de acuerdo con los cuales “el sistema de seguridad social está   sujeto al principio de progresividad que busca que todos los habitantes del   territorio nacional puedan acceder a las prestaciones que en él se brindan y,   adicionalmente, constituye un trato diferenciado no razonable ni equitativo que   puede llegar a afectar los derechos de quienes, como el demandante, se   encuentran dentro del grupo de personas de la tercera edad que, por esa   condición, son sujetos de una protección constitucional especial y que, como se   dijo en acápite anterior, carece de medios propios para su manutención ya que no   cuenta con otra fuente de ingresos y no tiene capacidad para continuar en el   mercado laboral, situación que compromete notablemente los derechos al mínimo   vital, y a la seguridad social.”    

5.6. En conclusión,   conforme lo ejemplifican los casos citados, el contenido del artículo 37 de la   Ley 100 de 1993 debe entenderse tal y como ha sido interpretado por la   jurisprudencia constitucional, esto es libre de cualquier condicionamiento o   exigencia adicional no contemplada en la norma. En esa medida,   aquellas personas que cotizaron en vigencia de la normatividad anterior pero no   consolidaron su situación jurídica con respecto a las normas precedentes y   cumplieron en cualquier tiempo con la edad exigida, podrán solicitar la   indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Así, es posible que en un solo   pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su vida   laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de una   subsistencia digna y con ello no tengan que seguir trabajando más allá de   su capacidad, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización para alcanzar la   pensión.     

6. Caso concreto    

6.1. Como se expuso en los   antecedentes de esta sentencia, la señora Hilda Teresa Meza Escobar, es una   persona de sesenta y nueve (69) años de edad. Por su avanzada edad no ha podido   conseguir un empleo ni cuenta con recursos suficientes para asumir el pago de   las cotizaciones al Sistema General de Pensiones. Solicitó, a la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.    

La entidad accionada, mediante Resolución   No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), se abstuvo de   reconocer la prestación reclamada porque no se encontraban los elementos de   juicio suficientes para proceder a conceder la indemnización pues en el   expediente no halló los factores salariales del periodo comprendido entre el   primero (1) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el treinta (30) de   junio de mil novecientos setenta y dos (1972). Señaló la entidad que por esa   razón no despachó favorablemente la pretensión de la actora.    

6.2. La Sala encuentra probado que la   accionante laboró en el Hospital Local de San Onofre   por doce años (12), 11 (once) meses y veinticuatro (24) días contratada por dos   entidades diferentes (Dassalud y el Hospital Universitario de Sincelejo).[66]Dentro   de este tiempo, realizó aportes a pensión desde el día siete (7) de junio   de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el dieciséis (16) de mayo de mil   novecientos ochenta y tres (1983), de manera discontinua. En efecto, conforme al   certificado de información laboral expedido por Dassalud, la accionante efectuó   aportes entre el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969)   hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y desde el   diecisiete (17) de julio mil novecientos setenta y dos (1972) hasta el treinta   (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977).[67]  A su vez, según se desprende del certificado aportado al proceso por el Hospital   Universitario de Sincelejo, la señora Meza Escobar realizó cotizaciones entre el   primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977) y  el   dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983).[68]  En ambas certificaciones se constata que la señora   Meza Escobar no percibe pensión por parte de ninguna de las entidades   mencionadas.    

6.3. En este asunto, la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social vulneró el derecho de petición y el derecho   al debido proceso de la señora Hilda Teresa Meza Escobar al no resolverle de   fondo sus reiteradas peticiones de reconocimiento de la indemnización   sustitutiva pese a contar con los elementos de juicio para ello y además violó   sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social al   no reconocerle la prestación aludida aduciendo la ausencia de certificación de   factores salariares durante un periodo de tiempo;  en un contexto en el   cual hay certeza de que para ese momento esa persona no trabajó al servicio de   ninguna entidad.    

6.4. De la   actuación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social    

6.4.1.  La Sala considera que en   esta oportunidad, la entidad demandada vulneró el derecho fundamental de   petición por no haberle brindado una respuesta de fondo a su primera solicitud   de reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Desde entonces, se   desencadenaron una serie de situaciones constitutivas de violación a estas   garantías constitucionales que pasarán a explicarse a continuación.    

6.4.2. Las decisiones que definen la suerte   de los derechos pensionales deben ser motivadas. Lo   que cumple dos (2) fines constitucionalmente relevantes. Por una parte, tiene   como propósito evitar posibles arbitrariedades o abusos de la autoridad que   profiere los actos, en tanto le impone la obligación de resolver situaciones   jurídicas con base en argumentos racionales y razonables.[69]  De otra parte, asegura que cuando está en discusión la disposición de un   derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y procesales   para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera controvertir la   decisión.    

En el caso   objeto de estudio, la Unidad Administrativa se abstuvo de cumplir con esta   garantía de motivación razonable porque carecía “de los   elementos de juicio suficientes para proceder como son los factores salariales   del periodo comprendido del 1 de mayo de 1971 al 30 de junio de 1972, teniendo   en cuenta que el certificado de tiempos de   servicios de fecha 13 de septiembre de 2012 expedido por el Hospital   Universitario de Sincelejo, se evidencian tiempos del 07 de junio de 1969 al 31   de diciembre de 1976.” No le explicó a la interesada por qué las pruebas aportadas al   trámite no llevaban a la convicción de que podía ordenarse una indemnización sustitutiva.   Inclusive, al contestar la tutela, la accionada omitió explicar las razones por   las cuales negó la solicitud de la tutelante. Simplemente se limitó a señalar   que el acto administrativo se “encuentra   ajustado a derecho, fundamentado en las normas y la jurisprudencia que regulan   la materia”[70]   como si no versara controversia alguna al respecto.    

Este   Despacho considera que contrario a lo afirmado por la Unidad Administrativa si   existían con respecto al caso, suficientes elementos de juicio para emitir un   pronunciamiento de fondo en tanto es abundante el material probatorio que   advierte y justifica la ausencia de aportes durante el periodo aducido como   faltante por la entidad. En efecto pudo constatarse, lo siguiente:    

(i) en el   certificado expedido por Dassalud el nueve (9) de mayo de dos mil once (2011),   se indicó con total precisión que la señora Hilda Teresa Meza Escobar estuvo   contratada por esa entidad desde el siete (7) de junio de mil novecientos   sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y   uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio mil novecientos setenta y dos   (1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977).[71]  De lo anterior, pueden inferirse dos cosas: (i) contrario a lo indicado por la   entidad accionada en la Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos   mil trece (2013), la accionante entre mil novecientos sesenta y nueve (1969) y   mil novecientos setenta y seis (1976) laboró contratada por Dassalud y (ii)   desde el tres (3) de mayo de novecientos setenta y uno (1971) hasta diecisiete   (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) la accionante no mantuvo   vinculación laboral alguna por lo cual no se encontraba cotizando al sistema. Es   por esta razón que no existe constancia alguna en torno a factores salariales   generados para esta época.    

(ii) La misma   accionante, reconoce en su escrito de tutela que entre esas fechas, solicitó una   licencia no remunerada debido a que se encontraba en estado de embarazo y   presentaba serios quebrantos de salud. Está sola circunstancia, le impedía estar   vinculada con alguna entidad de cualquier orden y correlativamente efectuar   aportes al sistema.[72]    

Laboró   entonces al servicio del Hospital Local de San Onofre, Sucre contratada por dos   entidades diferentes, a saber Dassalud y el Hospital Universitario de Sincelejo.   En el caso de Dassalud, la contratación se dio por el término de  seis (6)   años, siete (7) meses y nueve (9) días. Luego por seis (6) años, cuatro (4)   meses y quince (15) días.[73]  En este sentido, la accionante acreditó un total de cotizaciones de doce (12)   años, once (11) meses y veinticuatro (24) días al servicio siempre del Hospital   Local de San Onofre.    

(iii) Obra en el   expediente, el certificado expedido por el Notario Único de San Onofre, Sucre,   el día treinta (30) de agosto de dos mil cinco (2005), en el que puede   observarse que Miladis Castro Meza, hija de la accionante, nació el día   diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos setenta y uno (1971).[74]  Este hecho, permite corroborar a modo de indicio la existencia de la licencia no   remunerada y además deja entrever que dicho nacimiento tuvo ocurrencia dentro   del periodo que la entidad consideró como cesante y ausente de certificación   laboral.    

La entidad le   solicitó a la accionante durante el trámite, aportar únicamente la declaración   juramentada de imposibilidad para continuar cotizando, obrante como prueba.[75]  Diligencia que llevó a cabo la interesada.    

Las razones   anteriores son suficientes para concluir que la entidad accionada se encuentra   en la obligación de pronunciarse de fondo y en forma razonable sobre el caso.   Los documentos obrantes en el expediente permitían superar la duda en torno a   los periodos faltantes.    

6.4.3. La   actora ante la negativa sin fundamento para reconocerle su derecho a la   sustitución pensional, presentó varios derechos de petición. El veintitrés (23)   de agosto de dos mil trece (2013), solicitó se le diera una respuesta de fondo   en torno al reconocimiento pretendido considerando los elementos de juicio   aportados al proceso. El veintiséis (26) de agosto del mismo año, la entidad dio   respuesta indicando que la petición sería objeto de estudio tras considerarla   como una nueva solicitud prestacional. Ante esta situación, el dos (2) de   septiembre de dos mil trece (2013) presentó nuevamente una solicitud aclarando   que lo que se pretendía era conocer las razones por las cuales no se le concedía   la sustitución pensional pesé a haber laborado en el Hospital Local de San   Onofre contratada por Dassalud y por el Hospital Universitario de Sincelejo por   espacio de varios años debidamente acreditados. No obstante, del diecinueve (19)   de septiembre de dos mil trece (2013), sin justificación la entidad resolvió   archivar el asunto aduciendo la existencia de un pronunciamiento previo sobre el   caso.    

En el   asunto objeto de análisis, puede concluirse que la entidad accionada  violó   el derecho fundamental de petición de la accionante. Las respuestas que recibió   la actora no fueron claras mucho menos precisas. Se insistió en que su   expediente no estaba completo porque entre el tres (3) de mayo de mil   novecientos setenta y uno (1971) y el diecisiete (17) de julio de mil   novecientos setenta y dos (1972) no había efectuado aportes al sistema, cuando   la actora había manifestado que durante esa época no laboró e incluso atendiendo   una exigencia de la Unidad Administrativa en ese sentido, aportando una   declaración extra juicio. No existe duda de que la accionante buscaba con sus   peticiones aclarar lo que para la entidad constituía una duda con la capacidad   suficiente para impedir un pronunciamiento de fondo en torno al reconocimiento   perseguido. Sin embargo y a pesar de contar con la información requerida y los   elementos de juicio suficientes e idóneos para contestar de fondo desde la   primera solicitud de reconocimiento de la indemnización tal como quedó   demostrado, la Unidad Administrativa se limitó a responderle en forma ambigua a   la interesada.    

Aunque no   se desconoce que la unidad accionada se pronunció en torno a las solicitudes, le   ofreció a la interesada respuestas puramente formales que en nada garantizan el   contenido del derecho de petición. Tales respuestas crearon una barrera de acceso a   otros derechos fundamentales, como lo son, la seguridad social y el mínimo   vital, derechos que la administración tiene el deber de proteger, máxime cuando   la garantía de los mismos depende directamente de sus actuaciones las cuales   deben ejercerse con mayor rigurosidad y seriedad cuando se trata de sujetos de   especial protección constitucional. Así   las cosas, se advertirá al ente accionado para que en adelante se abstenga de   omitir su deber constitucional de contestar en forma clara y precisa las   peticiones presentadas, especialmente cuando se trata de personas de la tercera   edad en condiciones de vulnerabilidad, en tanto de su respuesta  depende el   acceso y goce de garantías fundamentales.    

6.4.4. Mediante   la Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales le impuso a la accionante como presupuesto para el otorgamiento de   la indemnización sustitutiva, la carga de aportar los factores salariales del   periodo comprendido entre el primero (1) de mayo de mil novecientos setenta y   uno (1971) y el treinta (30) de junio de mil novecientos setenta y dos (1972),   porque se advertía la necesidad de contar con certificaciones a propósito de ese   periodo de vinculación laboral “faltante”, que según la entidad tornaba   incompleto el expediente.    

6.4.4.1. Al   respecto cabe anotar que en el apartado No. 5 de esta   providencia, se indicó con precisión el alcance dado al artículo 37 de la Ley   100 de 1993. Siguiendo los lineamientos expuestos, se sostuvo que en   armonía con las demás normas que regulan la indemnización sustitutiva para   acceder a esta prestación era necesario únicamente que la persona hubiese   cumplido con la edad necesaria para pensionarse, no acreditará el número mínimo   de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y   allegará la declaración en la que indicará su imposibilidad de seguir cotizando   al sistema. Se señaló así mismo que el cumplimiento de estos tres requisitos   generaba la causación de la indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal   multiplicado por el número de semanas cotizadas.[76]    

Partiendo de lo   expuesto, puede considerarse lo siguiente: (i) la Constitución establece que el   Estado está en la obligación de garantizar la “seguridad social integral”  a las personas de la tercera edad, entre otras razones con el fin de evitar que   estas caigan en la indigencia (artículo 46 de la Carta Política). (ii) La Unidad   Administrativa al exigir certificaciones laborales y factores salariales en   tiempos en que la interesada no estuvo vinculada a ningún empleo generó barreras   que impiden el goce efectivo de derechos fundamentales, desconociendo que  para el reconocimiento de la indemnización   sustitutiva a que haya lugar, no deben realizarse exigencias innecesarias. Deben   considerarse la totalidad de las semanas cotizadas cualquiera que sea su número   o el tiempo de servicio;[77]  (iii) admitir un alcance de la norma de esta naturaleza, supondría excluir sin   justificación constitucionalmente razonable a aquellas personas que en el curso   de su vida laboral dejaron de efectuar aportes al sistema durante algún tiempo y   con ocasión de situaciones que para ese entonces les impedía cotizar. No   obstante, con posterioridad continuaron normalmente con sus vinculaciones   laborales y cumpliendo con este deber de cotización para con el sistema en aras   de alcanzar alguna prestación social que cubriera la contingencia de su vejez.    

En este orden de   ideas, el hecho de que la accionante se hubiere retirado temporalmente del   servicio entre el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el   diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) en nada afecta   su derecho a que su situación pensional sea definida en aplicación de las normas   vigentes.[78]  Por el contrario, la consecuencia de negarle a la actora la indemnización sólo   por considerar la ausencia de certificación de un periodo sobre el cual ya se   advirtió que no prestó ningún servicio pues se vio obligada a pedir una licencia   no remunerada para afrontar y atender su maternidad, es poner en riesgo   precisamente su capacidad para satisfacer con autonomía sus necesidades humanas   más básicas. Y también su dignidad pues ese espacio de tiempo en el que no   cotizó, se convirtió en la justificación para negar la indemnización que   reclamaba.    

6.5. La Unidad Administrativa Especial de   Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales vulneró los derechos   fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Hilda Teresa   Meza Escobar al no reconocerle la indemnización sustitutiva pese a que cumplía   los requisitos para acceder a ella    

6.5.1. La pretensión central del presente   asunto gira en torno al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de   la pensión de vejez.    

6.5.2. La Sala encuentra probado que la accionante si reúne los presupuestos   legales para el otorgamiento de la indemnización sustitutiva consagrados en el   artículo 37 de la Ley 100 de 1993 según los cuales se concede el beneficio   económico a quienes cumplan la edad para obtener la pensión de vejez pero no   coticen el mínimo de semanas exigidas por el régimen aplicable y además declaren   su imposibilidad de continuar cotizando al sistema. Llevando lo anterior al caso   concreto, tenemos que la accionante le resulta plenamente aplicable la normativa   mencionada en la medida en que se trata de una persona que supera   ampliamente la edad para adquirir la pensión de vejez (69 años), pero no cuenta   con el número mínimo de semanas cotizadas para acceder a la misma conforme se   desprende de las certificaciones de tiempos laborados aportados al trámite[79]  y se refuerza con el mismo reconocimiento que de tal hecho efectúa la   accionante.[80]  Además, debe considerarse que actualmente se encuentra en imposibilidad de   continuar cotizando dada su avanzada edad y sus problemas de salud.    

En este orden de ideas, la entidad   accionada vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad   social y a la vida digna de la peticionaria al abstenerse de reconocer y pagar   la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pese a que cumplía los   requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 para acceder a   ella. Este hecho, impidió que la accionante pudiera gozar oportunamente de una   prestación económica autónoma cuya finalidad es aliviar la situación de   desamparo y desarraigo al que constantemente se ven expuestas quienes no pueden   seguir cotizando al sistema y por ende acceder a la prestación principal, hecho   que no obsta para que la contingencia de la vejez sea cubierta por medio de la   devolución de los saldos de los aportes ahorrados en forma responsable durante   la vida laboral de una persona de tal forma que pueda   garantizarse su mínimo vital.    

Esta Corte, que es guardián de los   compromisos constitucionales, no debe aceptar entonces que una persona que ha   laborado y aportado al sistema a través de sus empleadores durante doce (12)   años, 11 (once) meses y veinticuatro (24) días se vea privada incluso de la   indemnización sustitutiva cuando hay para ello razones poderosas y superlativas   de orden constitucional y legal.    

6.6. En este   punto, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales violó los   derechos fundamentales de la accionante al no otorgarle la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez, porque (i) efectivamente aportó al sistema;   (ii) cumple los requisitos de ley para obtener su reconocimiento; (iii) la misma   entidad reconoce el derecho que tiene la accionante de acceder a esta   prestación, hecho frente al cual no planteo discusión alguna; (iv) contaba con   suficientes elementos de juicio para pronunciarse de fondo sobre las solicitudes   prestacionales presentadas y fundamentar la ausencia de certificación de   factores salariales; (v) la norma no exige en ninguno de sus apartes la   continuidad en los aportes para tener derecho a la indemnización. Luego, mal   puede aducirse su incumplimiento pues ello desconocería el carácter de orden público que tienen   las leyes de la seguridad social. (vi) La Unidad Administrativa no puede   conservar los aportes efectuados por la accionante, a sabiendas de que satisface   los requisitos exigidos por la ley. Si una entidad encargada de captar   cotizaciones pensionales no le reconoce a uno de sus usuarios las prestaciones a   que tiene derecho, tiene a su favor un activo sin causa que lo justifique y,   finalmente (vii) se trata de   una persona de especial protección constitucional, actualmente por fuera de la   protección del sistema de seguridad social en pensiones, quien además afronta   una situación económica precaria por sus nulas posibilidades de generarse nuevas   fuentes de ingresos.    

6.7. Con fundamento en las consideraciones esbozadas, la   Sala revocará el fallo de primera instancia proferido   por el Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, el (18)   de febrero de dos mil catorce (2014), que declaró improcedente el amparo   invocado y el de segunda instancia proferido por la Sala Civil-Familia del   Tribunal Superior de Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce   (2014), que lo confirmó. Así mismo, dejará sin efectos   la Resolución No. RDP 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013)   expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la cual negó el   reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Hilda   Teresa Meza Escobar, por las razones expuestas en esta sentencia.    

La Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social deberá en el término de cinco (5) días, reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de   vejez de acuerdo con el total de semanas laboradas que se encuentren debidamente   acreditadas por la actora.    

Finalmente, advierte la Sala que esta orden   no impide que la interesada, si cree poder demostrar que tiene derecho a la   pensión, acuda a la jurisdicción ordinaria a solicitarla.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-   REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de   Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), que confirmó el   fallo de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto de Familia de   Barranquilla, el (18) de febrero de dos mil catorce (2014), que declaró   improcedente el amparo invocado por la señora Hilda Teresa Meza Escobar contra   la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social. En su lugar CONCEDER la tutela de   los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido   proceso de Hilda Teresa Meza Escobar.    

Segundo.-  DEJAR SIN EFECTO la Resolución No. RDP 002522 del   veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013) expedida por la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social, mediante la cual negó el reconocimiento de la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez a Hilda Teresa Meza Escobar, por las razones   expuestas en esta sentencia.    

Tercero.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social  que dentro de los cinco (5) días siguientes   contados a partir de la notificación de esta sentencia, reconozca y pague a la   señora Hilda Teresa Meza Escobar la indemnización sustitutiva de la pensión de   vejez de acuerdo con el total de semanas laboradas que se encuentren debidamente   acreditadas en su historia laboral.    

Cuarto.- ADVERTIR a la señora Hilda Teresa Meza Escobar que las órdenes   proferidas no impiden que   pueda acudir a la jurisdicción ordinaria a reclamar su derecho a la pensión de   vejez, si cree poder demostrar que reúne los requisitos para ello.    

Quinto.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA T-839/14    

La sentencia   abordó la procedibilidad de la acción de tutela de una manera que disiento, al   considerarle procedente por tratarse de una persona de la tercera edad, contando   con 69 años. Consideró que ésta debió evaluarse a la luz de la configuración de   un perjuicio irremediable en la medida en que, tal como lo afirmó la accionante,   (i) no tiene recursos económicos para sufragar sus necesidades básicas, (ii) no   puede acceder al mercado laboral, (iii) la ausencia de la indemnización   sustitutiva amenaza el disfrute del derecho al mínimo vital de cual constituye   su fuente de ahorro. Por lo anterior, los mecanismos judiciales ordinarios no   resultaban ser eficaces ni idóneos para la protección de los derechos   fundamentales de la accionante    

        

Referencia: Expediente T-4.418.165.    

Accionante:    Hilda Teresa Meza Escobar.    

Accionado:    Unidad Administrativa Especial de Gestión    

Pensional y           Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.    

Magistrada           sustanciadora: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.      

Aclaro el voto frente a la sentencia   aprobada por la Sala Primera de Revisión en sesión del once (11) de noviembre de   dos mil catorce (2014), por los motivos que expongo a continuación:    

La sentencia abordó la procedibilidad de la   acción de tutela de una manera que disiento, al considerarle procedente por   tratarse de una persona de la tercera edad, contando con 69 años. Consideró que   ésta debió evaluarse a la luz de la configuración de un perjuicio irremediable   en la medida en que, tal como lo afirmó la señora Meza, (i) no tiene recursos   económicos para sufragar sus necesidades básicas, (ii) no puede acceder al   mercado laboral, (iii) la ausencia de la indemnización sustitutiva amenaza el   disfrute del derecho al mínimo vital de cual constituye su fuente de ahorro. Por   lo anterior, los mecanismos judiciales ordinarios no resultaban ser eficaces ni   idóneos para la protección de los derechos fundamentales de la accionante.      

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

[1] Certificado expedido por la Jefe de Personal de la Unidad Regional   de Sincelejo (folio 39) y Resolución No. 355 del veinticuatro (24) de junio de   mil novecientos sesenta y nueve (1969) por medio de la cual se nombra a la   señora Hilda Teresa Meza Escobar como auxiliar de enfermería del Hospital Local   de San Onofre (folio 145). En adelante, cuando se cite un folio, debe entenderse   que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra   cosa.    

[2] Certificado de información laboral expedido por Dassalud (folios 55   y 138).    

[3] Certificado de información laboral  expedido por el Hospital   Universitario de Sincelejo (folios 50 y 138).    

[4] Certificados de información Laboral expedidos por el Hospital   Universitario de Sincelejo y Dassalud (folios 50 y 55).    

[5] Respuesta emitida por la Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal   E.I.C.E de fecha veintitrés (23) de junio de dos mil diez (2010) (folio 40).    

[6] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional   y Contribuciones Parafiscales en la cual señala lo siguiente: “ En relación con   su solicitud del asunto, me permito manifestarle que una vez estudiada la misma,   se evidenció que los documentos anexos para el trámite de la solicitud   prestacional se encuentran incompletos, razón por la cual dando aplicación al   artículo 17 del Código Contencioso Administrativo vigente, Ley 1437 de 2011, me   permito solicitar allegue los siguientes documentos con el fin de continuar con   el trámite de la solicitud: Declaración de imposibilidad para cotizar en pensión   CC 33167685. Declaración del interesado que se debe realizar bajo gravedad de   juramento. Para allegar los documentos solicitados, cuenta con un término de un   (1) mes, contado a partir del recibo de esta comunicación, en atención a lo   dispuesto en el artículo 17 del Código Contencioso Administrativo vigente, Ley   1437 de 2011” (folio 60).    

[7] Folios 63 al 65.    

[8] Folio 64.    

[9] Copia del derecho de petición dirigido a la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (folios 66 al 73).    

[10] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional   y Contribuciones Parafiscales (folios 75 y 80).    

[11] Copia del derecho de petición dirigido a la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (folios 76 al 78).    

[12] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional   y Contribuciones Parafiscales (folio 81) y Auto del diecisiete (17) de   septiembre de dos mil trece (2013) por medio del cual se ordena el archivo de la   solicitud presentada el día veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013)   por la señora Hilda Teresa Meza Escobar (folios 162 y 163).    

[13] Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Hilda Teresa Meza   Escobar donde consta que nació el quince (15) de noviembre de mil novecientos   cuarenta y cuatro (1944) (folio 37).    

[14] Folios 9, 15, 23, 24, y 27.    

[15] Epicrisis emitida por la Organización Clínica General del Norte en   la cual señala que la paciente Hilda Teresa Meza Escobar padece cálculos de   riñón (folios 83 y 87).    

[16] Folio 91.    

[17] Folios 91 al 102.    

[18] Folios 106 al 107.    

[19] Folios 109 al 125.    

[20] Folio 173.    

[21] Folio 174 al 177.    

[22] Folios 182 al 187.    

[24] Folios 221 al 227.    

[25]Ahora bien, la idoneidad y eficacia del   medio judicial ordinario debe ser analizada en cada caso concreto y respecto de   los derechos fundamentales cuya protección se reclama. Esta afirmación está   respaldada en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en el que se establece   que la existencia de otro medio de defensa judicial “será apreciada en   concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se   encuentra el solicitante.”    

[26] De conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de   1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela   consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política”, la acción de   tutela será improcedente en aquellos casos en que existan otros medios de   defensa judicial al alcance del accionante. Ello significa que existiendo tales   medios, corresponde al actor agotarlos, antes de acudir a  la vía   constitucional; a esto se refiere el carácter subsidiario de la acción de   tutela.    

[27] Sentencia T-080 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).    

[28] La señora Hilda Teresa Meza Escobar aportó copia de su cédula de   ciudadanía, documento en el que consta que nació el quince (15) de noviembre de   mil novecientos cuarenta y cuatro (1944) (folio 37).    

[29] La Constitución Política consagra una   protección especial para las personas de la tercera edad, que en hechos   concretos debe traducirse en un tratamiento singularizado que se ajuste a sus   necesidades y requerimientos. El artículo 46 superior prescribe que “[e]l Estado, la sociedad y la familia   concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera   edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.” Y   esta no es una cláusula meramente retórica sino que tiene un contenido   específico dentro del ordenamiento jurídico, que en materia de estudio de   procedibilidad de la acción de tutela impone a las autoridades judiciales   especial diligencia, cuidado y atención en el examen formal, teniendo presente   que estas personas han sufrido una disminución en sus aptitudes físicas por el   paso del tiempo. En un aparte de la   sentencia T-1088 de 2007 (MP Rodrigo   Escobar Gil), la Sala Cuarta de Revisión puntualizó que: “El hecho de que   se trate de un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en   un estado de debilidad manifiesta, necesariamente implica que no se pueda   reclamar de él la misma diligencia que se exige de las demás personas, por lo   que no podría evaluarse con la misma rigurosidad el ejercicio oportuno de las   acciones respetivas.” Así mismo,   en la sentencia T-080 de 2010 (MP Luis   Ernesto Vargas Silva), la Sala Novena de Revisión estudió la acción de tutela   presentada por una persona de setenta y cuatro (74) años de edad, quien solicitó   se le reconociera la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual   fue negada por el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima por   considerar que carecía de la calidad de afiliada al entrar en vigencia el   sistema de seguridad social integral. La Sala consideró procedente otorgar el   amparo invocado considerando la condición de sujeto de especial protección   constitucional de la accionante, la grave afectación de su mínimo vital y el   hecho de que los otros medios a su alcance no revestían la idoneidad suficiente   para proteger sus garantías básicas en tanto dada su naturaleza, la decisión de   fondo que se adoptará bajo su conocimiento podría incluso superar la expectativa   de vida de aquella. En consecuencia, le ordenó a la entidad accionada adelantar   el trámite pertinente para el reconocimiento y pago de la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez.    

[30] Sentencia T-809 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo). En esa   ocasión, la Sala Segunda de Revisión sostuvo que la tutela era “[…] el mecanismo   idóneo” para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a   CAPRECOM, conclusión a la cual arribó luego de sólo tener en cuenta que el   tutelante tenía 69 años de edad y carecía “[…] de trabajo e ingresos.” También   en la sentencia T-903 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) la Sala Séptima   de Revisión consideró que el mecanismo procedente para reclamar la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez era la tutela, en consideración a la edad -70   años- y a que carecía de “[…] capacidad de laborar, lo cual no le permite   suplir sus necesidades básicas y poder llevar una vida digna.” En la   misma línea, la sentencia T-087 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), en la que   la Sala Segunda de Revisión estimó que varias tutelas –interpuestas por personas   mayores de 65 años de edad- eran los instrumentos eficaces y procedentes para   pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, tras observar que   eran “[…] personas de la tercera   edad, y al considerar que no cuentan con otros medios de subsistencia distintos   al derecho reclamado.” Estas sentencias son reiteraciones de una línea   más amplia en casos similares, que se ha reiterado luego varias veces también.    

[31] Sostiene la apoderada de la accionante: “No teniendo en cuenta la   UGPP el sujeto especial de protección que le es intrínseco a mi mandante por ser   una señora de más de 69 años de edad, la precaria condición económica que esta   padece debido a que no laboró en ninguna otra entidad y para garantizar su   derecho al mínimo vital esta necesita el reconocimiento y pago de su   indemnización” (folio 23).    

[32] Folios 63 al 65.    

[33] Sobre este específico punto, señala la apoderada de la accionante   que una vez recibió la notificación de fecha veinticuatro (24) de enero de dos   mil trece (2013) en la cual se exigía el desplazamiento de su representada hasta   la ciudad de Bogotá a efectos de notificarse del contenido de la decisión, se   comunicó vía telefónica con un funcionario de la entidad a quien le manifestó su   inconformidad frente a lo pretendido. Este le indicó que se trataba del trámite   regular y que una vez se enviará la segunda citación de notificación personal y   la persona no concurriera pasados los tres (3) meses, la entidad se encargaba de   enviar la resolución al domicilio del interesado, tal como había ocurrido en el   caso concreto. No obstante, agotado dicho término sin haber recibido documento   alguno, la apoderada se comunicó nuevamente con otro funcionario de la entidad,   quien manifestó que el contenido de la decisión ya había sido enviado en dos   ocasiones no obstante éste había sido devuelto por no encontrarse el domicilio.   Frente a este hecho, señaló que se había procedido a su notificación en la   página web de la entidad, sin embargo verificado el sitio web ésta no aparecía   publicada. Ante este hecho, se comunicó con un nuevo funcionario de la entidad,   quien le indicó que la resolución había sido enviada a su domicilio. Pasados dos   (2) días sin recibirla, nuevamente le informaron que había sido devuelta por no   encontrar la dirección. Finalmente, el día trece (13) de julio de dos mil trece   (2013) está le fue enviada al correo electrónico.    

[34] Igualmente el artículo 5° del Código   Contencioso Administrativo, reza: “Peticiones escritas y verbales. Toda persona   podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por escrito,   a través de cualquier medio. Las escritas deberán contener por lo menos: La   designación de la autoridad a la cual se dirigen; los nombres y apellidos   completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con   indicación del documento de identidad y de la dirección; el objeto de la   petición; las razones en que se apoya; la relación de documentos que se   acompañan, la firma del peticionario, cuando fuere el caso.”    

[35] En sentencia T-377 de 2000 (MP Alejandro   Martínez Caballero) se analizó con detenimiento el alcance y contenido del   derecho fundamental de petición a propósito de una acción de tutela en la que se   invocaba su protección ante la omisión de una respuesta de fondo por parte de la   entidad accionada con ocasión de una solicitud en la cual se certificaba la   presentación de un memorial contentivo de excepciones previas dentro de un   proceso ejecutivo. Sobre el particular, se indicó: “a) El derecho de petición   es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la   democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros   derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la   participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del   derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión,   pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no   resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe   cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo,   clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en   conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre   en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo   anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se   concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general,   se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la   Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo   determine.”    

[36] El artículo 17 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 dispone lo   siguiente: “Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del principio de eficacia, cuando   la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta pero la   actuación puede continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario   dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la   complete en el término máximo de un (1) mes. A partir del día siguiente en que   el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará a correr el   término para resolver la petición. Cuando en el curso de una actuación   administrativa la autoridad advierta que el peticionario debe realizar una   gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo   requerirá por una sola vez para que la efectúe en el término de un (1) mes,   lapso durante el cual se suspenderá el término para decidir. Se entenderá que el   peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga   el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga   hasta por un término igual. Vencidos los términos establecidos en este artículo,   la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante   acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual   únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva   solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos   legales.”    

[37] MP José Gregorio Hernández Galindo.    

[38] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide   el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”   El Código Contencioso Administrativo indica en su artículo 6, refiriéndose al   derecho de petición de interés general, que “[l]as peticiones se resolverán o   contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo.   Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se   deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y   señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.”    

[39] Cabe anotar que la Corte Constitucional ha   confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder   dentro del término de quince (15) días. En caso de no hacerlo, la Corte ha   ordenado que la respuesta se profiera dentro de las cuarenta y ocho (48) horas   siguientes.    

[40] Vale aclarar que en la sentencia SU-975 de   2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) se unificaron por primera vez los plazos   máximos para resolver de fondo, de manera clara y precisa las solicitudes   pensionales a propósito de una acción de tutela presentada por varios   pensionados contra diferentes entidades públicas en la cual invocaban la   vulneración de su derecho fundamental de petición ante la no contestación pronta   y oportuna de peticiones de reajuste pensional. Al respecto se señaló lo   siguiente: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia   pensional –incluidas las de reajuste – en cualquiera de las siguientes   hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o   los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera   para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un   término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado   señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de   fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya   interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.(ii)   4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia   pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento   en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos   de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas   necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas   pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001. Cualquier   desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las   hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición.   Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan   la vulneración del derecho a la seguridad social.”    

[41] MP Luis Ernesto Vargas Silva. En dicho auto se dijo que Colpensiones   podía responder las solicitudes de reconocimiento en el término de cuatro (4)   meses, sin que se superará en ningún caso la fecha límite del treinta y uno (31)   de diciembre de dos mil trece (2013). Posteriormente, dicho plazo límite fue   extendido hasta el veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014) mediante   Auto 320 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).     

[42] Constitución Política de Colombia. Artículo 48. “La Seguridad   Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la   dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de   eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.   // Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad   Social. // El Estado, con la participación de los particulares, ampliará   progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la   prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. […].”    

[43] Esta Corporación en reiterada   jurisprudencia se ha ocupado de establecer el alcance de la seguridad social   como bien jurídico objeto de protección en nuestro ordenamiento. En   efecto, sobre este asunto en la sentencia T-746 de 2004 (MP   Manuel José Cepeda Espinosa),   la Sala Tercera de Revisión analizó la situación de una persona que solicitaba   el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, no obstante la entidad a pesar de reconocer su derecho sobre tal prestación se negó a   proceder a su pago aduciendo la supuesta prescripción de las acciones previstas   para su reclamación. La Sala concedió el amparo y ordenó adelantar los   procedimientos administrativos y presupuestales para poner a disposición de la   actora el monto de la indemnización. Para ello considero que se había efectuado   una interpretación errónea de la figura de la prescripción y que además la   accionante había sido diligente en el ejercicio de sus derechos. Al respecto, sostuvo: “En materia de reconocimiento de derechos   pensionales, la Corte ha precisado que “es un derecho imprescriptible, en   atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho   derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago   oportuno (art. 53 C.P). (…) Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho   derecho, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores   constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y,   además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la   tercera edad, con la finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones   de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P).”    

[44] De conformidad con el inciso segundo del   artículo 93 de la Constitución Política “los derechos y deberes consagrados en   esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales   sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” Diferentes tratados   internacionales ratificados por Colombia consagran el derecho humano a la   seguridad social. Las observaciones generales de los Comités de Naciones Unidas   encargados de la interpretación y vigilancia de los tratados internacionales   ratificados por Colombia, constituyen una herramienta útil para determinar el   alcance de los derechos consagrados en estos instrumentos y en la Constitución.   Al respecto es preciso recordar que al igual que las normas sobre derechos   fundamentales, por lo general los tratados internacionales sobre derechos   humanos, tienen una textura abierta con un amplio grado de indeterminación. Con   el fin de superar estas limitaciones la Corte Constitucional ha acudido a las   observaciones generales para determinar el sentido y establecer las obligaciones   del Estado colombiano respecto de los derechos al agua, a la vivienda adecuada,   a la salud y a la seguridad social. En este sentido, la Corte Constitucional ha   interpretado el derecho a la seguridad social de conformidad con lo dispuesto en   la Observación General 19, del Comité de Derechos Económicos Sociales y   Culturales (Comité DESC), en el que se señaló el contenido y alcance del derecho   a la seguridad social consagrado en el PIDESC. De conformidad con esta   Observación General el derecho a la seguridad social “incluye el derecho a no   ser sometido a restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura   social existente, ya sea del sector público o del privado, así como del derecho   a la igualdad en el disfrute de una protección suficiente contra los riesgos e   imprevistos sociales.”    

[45] De acuerdo con el Comité DESC el derecho a la seguridad social   implica tres obligaciones: (i) respetar, (ii) proteger y (iii)  cumplir. La obligación de respeto “exige que los Estados Partes se abstengan de   interferir directa o indirectamente en el ejercicio del derecho a la seguridad   social.” La obligación de proteger “exige que los Estados Partes impidan que   terceros interfieran en modo alguno en el disfrute del derecho a la seguridad   social.” La obligación de cumplir implica el deber del Estado de facilitar,   promover y garantizar el goce y ejercicio del derecho a la seguridad social. De   conformidad con la Observación General 19, los Estados partes en el PIDESC como   Colombia, se encuentran obligados a garantizar la accesibilidad de todas las   personas a la seguridad social. En desarrollo de este deber el Estado colombiano   debe garantizar la cobertura de todas las personas en el sistema de seguridad   social. De acuerdo con el Comité DESC esta obligación se encuentra reforzada   para las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad como los   adultos mayores. La protección del derecho a la seguridad social es consistente   también con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que establece que   este derecho y los derechos  en general deben ser protegidos por los   tribunales. Así por ejemplo en el caso Acevedo Buendía contra el Estado   de Perú, la Corte Interamericana se pronunció en relación con la justiciabilidad   del artículo 26 de la Convención Americana que consagra las obligaciones de los   Estados partes, como Colombia en derechos económicos, sociales y culturales. En   este fallo concluyó que las medidas regresivas en derechos económicos, sociales   y culturales son justiciables ante los órganos del sistema interamericano. Para   llegar a esta conclusión la Corte realizó una interpretación histórica y   sistemática de la Convención Americana.  En este fallo este Tribunal además señaló: “La Corte considera pertinente   recordar la interdependencia existente entre los derechos civiles y políticos y   los económicos, sociales y culturales, ya que deben ser entendidos integralmente   como derechos humanos, sin jerarquía entre sí y exigibles en todos los casos   ante aquellas autoridades que resulten competentes para ello.” La Comisión   Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al igual que la Corte Interamericana,   también ha establecido que el derecho a la seguridad social se encuentra   previsto por el reenvío que el artículo 26 de la Convención Americana, realiza a   la Carta de la OEA, y es susceptible de ser protegido a través del sistema de   quejas y peticiones individuales. En este sentido en el caso de la Asociación   Nacional de ex servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social, la CIDH   estableció que “el derecho a la pensión, como parte integrante del derecho a la   seguridad social, también se encuentra dentro del alcance del artículo 26 de la   Convención Americana que se refiere a las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la   OEA.” Si bien la CIDH en aquella oportunidad señaló que   la restricción del derecho a la pensión en el caso concreto era conforme con la   Convención Americana, es preciso destacar que decidió el caso con fundamento en   el derecho a la seguridad social, sin examinar una posible “conexidad” con un   derecho civil y político.    

  [46]  “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan   otras disposiciones.”    

[47] “Por la cual se crea   el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.”    

[48] A partir del 1°   de enero de 2014, la edad se incrementará a 57 años si se es mujer y 62 años si   se es hombre.    

[49] A partir del 1° de enero de 2005 el   número de semanas se incrementó en 50 y, a partir del 1° de enero de 2006 se   presenta un incremento anual de 25 semanas, hasta llegar a 1300 semanas en el   año 2015.    

[50] El artículo 14 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas   disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y   se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y   especiales” prescribe al respecto: “Artículo 14. El artículo 65 de la   Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez.   En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el   Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con   Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en primera   instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional definirá   el régimen de organización y administración de este fondo, así como la entidad o   entidades que lo administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años   de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan   alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100   de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas   tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de   Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de solidaridad,   les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.”    

[51] Sentencia T-221 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo). Literalmente   la Sala Segunda de Revisión dijo, respecto del fundamento de la indemnización   sustitutiva de la pensión de vejez: “[…] conforme con la posición adoptada por esta Corporación, la   finalidad de la indemnización sustitutiva (en el régimen de prima media) o la   devolución de saldos (en el régimen de ahorro individual), no es otra que la de   permitir a las personas que luego de haber llegado a la edad para pensionarse y   que no hayan alcanzado a generar el capital necesario para adquirir la pensión   mínima o no hayan cotizado el número de semanas necesarias para alcanzar el   status de pensionado, puedan solicitar la devolución de los dineros aportados al   sistema o lo que corresponda a lo causado por el tiempo de servicio prestado a   entidades públicas de cualquier orden”. Esta sentencia será explicada con   posterioridad.    

[52] En el caso de la indemnización sustitutiva   es preciso remitirse a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001,   mientras que en la hipótesis de la devolución de saldos es menester acudir a lo   dispuesto en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993.    

[53] Sentencia T-286 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Esta   sentencia será explicada con posterioridad.    

[54] El artículo 37 de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” establece   textualmente lo siguiente: “Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.   Las personas que habiendo cumplido la   edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas   exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a   recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de   liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al   resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes   sobre los cuales haya cotizado el afiliado.” Así mismo el Decreto 1730 de 2001,  “Por medio del cual se reglamentan   los artículos  37, 45 y 49 de la Ley 100   de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima   media con prestación definida” en su artículo 1 preceptúa: “Causación del derecho. Habrá lugar al reconocimiento de   la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las   administradoras del régimen de prima media con prestación definida, cuando con   posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones se presente una de   las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo   cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido   para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir   cotizando.”    

[55] “Por medio del cual se reglamentan los artículos 37,   45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización   sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida.”    

[56] El artículo 2 dispone: “Reconocimiento de la   indemnización sustitutiva. Cada   administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya   cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización   sustitutiva, respecto al tiempo cotizado. En caso de que la administradora a la   que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de   reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya   en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.   En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de   pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional,   Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento   continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones. Para   determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la   totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.” Por su   parte, el artículo 3 señala: “Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización   se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario   base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los   factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el   afiliado a la administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado   anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE. SC: Es   la suma de las semanas cotizadas a la administradora que va a efectuar el   reconocimiento. PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los   cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por   riesgo común, a la administradora que va a efectuar el reconocimiento. A partir   de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en cuenta el porcentaje de   cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de   1993.”    

[57] MP Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta   ocasión, la Sala Sexta de Revisión estudió el caso   de una persona que se había desempeñado laboralmente como conductor en la   Universidad del Tolima, entre el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos   setenta y uno (1971) y el siete (7) de marzo de mil novecientos ochenta y dos   (1982), y que al solicitar el reconocimiento y pago de la indemnización   sustitutiva de su pensión, recibió una respuesta negativa bajo el argumento de   que la misma solo procedía para aquellas personas que se encontraran cotizando a   la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La Sala reiteró la jurisprudencia   en la materia y concedió el amparo, ordenando en consecuencia al Departamento   del Tolima que adelantará los trámites necesarios para el reconocimiento y pago   de la indemnización sustitutiva al actor.    

[58] Al conocer casos de esta naturaleza, la Corte suele tutelar, junto   con el derecho a la seguridad social, el derecho fundamental al mínimo vital.   Por ejemplo, en la sentencia T-1088 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), en un caso   en el que Cajanal  había negado la indemnización sustitutiva a una persona   por haberse retirado antes de la Ley 100 sin haber cumplido la edad, la Sala   Cuarta de Revisión indicó que “[…] la   actuación de la Caja Nacional de Previsión Social, en el sentido de no reconocer   el derecho a la indemnización sustitutiva del señor Justo Abraham Zea, configura   una violación de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad   social.”  En la sentencia T-221 de 2012 (MP Mauricio González   Cuervo), la Sala Segunda de Revisión conoció de las tutelas instauradas por   varias personas a quienes se les negó la indemnización sustitutiva de la pensión   de vejez, con fundamento en que no habían cotizado después de la Ley 100 de   1993. La Sala dijo: “[…] los argumentos aducidos por las entidades accionadas para   negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de los   accionantes, no resultan de recibo por la Sala, al fundarse en una   interpretación errónea del artículo 37 de la ley 100/93 y contraria a la dada    por la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, al exigirles que las   cotizaciones y aportes hayan sido realizados con posterioridad a la entrada en   vigencia de la citada ley, en clara vulneración del principio constitucional de   favorabilidad en materia laboral y atentando contra sus derechos al mínimo   vital, la vida digna y la seguridad social.”    

[59] “Por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” El literal f)   del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala que: “Para el reconocimiento de las   pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta   la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente   Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del   sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos,   cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.”    

[60] “Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de   la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen   solidario de prima media con prestación definida.” Señala el artículo 2:   “Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada administradora del régimen   de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador,   deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al   tiempo cotizado. En caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado   las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la   indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el   cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales. ║ En el   caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las   pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será   ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a   cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones. ║ Para determinar el monto   de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas   cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.”    

[61] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Humberto Antonio Sierra Porto.    

[62] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[63] MP. María Victoria Calle Correa.    

[64] En esta misma   línea, la sentencia T-262 de 2014 (MP. Nilson Pinilla Pinilla). En esta ocasión,   la Sala Sexta de Revisión estudió una acción de tutela presentada por una   persona de ochenta y un (81) años de edad, a quien el fondo administrador de   pensiones le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez pedida, estimando que   antes de entrar a regir la Ley 100 de 1993, dicha prestación no estaba prevista.   En esta oportunidad, se concedió el amparo invocado considerando que se había   efectuado una interpretación restrictiva del artículo 37 de la citada norma. Al   respecto se sostuvo: “La indemnización sustitutiva   de la pensión de vejez constituye un derecho, independientemente de la   cotización o no al sistema creado por la Ley 100 de 1993, una vez el interesado   cumpla la edad prevista, aunque no satisfaga lo demás indicado para acceder a la   pensión. Así, cualquier interpretación que implique una exigencia adicional, por   regresiva vulneraría la Constitución y propiciaría un enriquecimiento sin causa   de la entidad a la que se efectuaron los aportes.”    

[65] MP, Manuel José Cepeda Espinosa.    

[66] Dicha información se desprende de los   certificados de información laboral expedidos por Dassalud y el Hospital   Universitario de Sincelejo (folios 50, 55 y 138).    

[67] Folio 55.    

[68] Folios 50 y 138.    

[69] En la sentencia T-108 de 2012 (MP. María   Victoria Calle Correa), la Sala Primera de Revisión protegió el derecho al   debido proceso de una señora que reclamaba la pensión de sobrevivientes, toda   vez que el ISS había denegado su reconocimiento mediante un acto indebidamente   motivado. La Sala encontró que al tramitarse su solicitud se tomó como único   fundamento de la decisión una prueba impertinente, sin explicarse cómo ese   elemento conducía a la negativa. Eso constituía entonces una violación al debido   proceso y al derecho a la defensa, pues la peticionaria no conocía las razones a   las cuales debía oponerse. En palabras de la Sala: “[e]n   sus decisiones, la administración debe atender a criterios de racionalidad y de   razonabilidad. La racionalidad hace referencia a que sus acciones sean   susceptibles de ser fundadas en razones que lógica y empíricamente puedan ser   constatadas o controvertidas; las razones han de responder, al menos, a un[a]   lógica instrumental, en la cual se justifique las acciones adoptadas como medios   para alcanzar los fines socialmente propuestos. En cuanto a la razonabilidad,   las decisiones  de la administración no pueden encontrar solo justificaciones   racionales, desde un punto de vista lógico o técnico, sino también, desde un   punto de vista ético. Es decir, no solamente se ha de justificar la decisión a   la luz de una razón instrumental, sino también a la luz de una razón ponderada,   con la cual no se sacrifiquen valores constitucionales significativos e   importantes, por proteger con mayor empeño otros de menor valía. Por lo tanto,   con la racionalidad se busca evitar conclusiones y posiciones absurdas, en tanto   con la razonabilidad se busca evitar conclusiones y posiciones que si bien   pueden ser lógicas, no son adecuadas a la luz de esos valores constitucionales.”    

[71] Certificado de información laboral  expedido por Dassalud   (folio 55).    

[72] Folio 2.    

[73] Certificado de información laboral  expedido por el Hospital   Universitario de Sincelejo (folios 50 y 138).    

[74] Folios 11 al 13 del cuaderno de revisión.    

[75] Sobre el particular véase el pie de página No. 6.    

[76] Artículo 37 de la Ley 100 de 1993.    

[77] Literal f del artículo 13 de la Ley 100 de   1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001.    

[78] Sobre un caso similar, la   Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia 4109-04 del   veintiséis (26) de octubre de dos mil seis (2006), CP Jaime Moreno García,   sostuvo:  “(…) en aras de despejar cualquier duda respecto del   reconocimiento de un derecho consagrado en la Ley 100 de 1993, a una persona que   para la fecha en la cual ésta entró en vigencia no estaba vinculada al servicio   público, destaca la Sala que el legislador no exigió como presupuesto del   reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva estar vinculado al   servicio, ni excluyó de su aplicación a las personas que estuvieran retiradas   del servicio. Si así lo hubiere hecho, tal disposición sería a todas luces   inconstitucional, entre otras razones, por ser violatoria del derecho a la   igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta y desconocer la   irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles (art. 15 C.S. del T.)   y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales – art. 53 ibídem-,   así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la   aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la   seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad -art. 46-.”   Sobre este derecho la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia de la   Consejera Ana Margarita Olaya Forero, expediente 477-03, expresó: “Tampoco fue   el espíritu del legislador limitar la indemnización sustitutiva por vejez sólo a   los afiliados a entidades administradoras del ISS, como lo interpreta el   Ministerio de Hacienda y lo dice de manera constante en la respuesta a la   demanda, ya que ello limitaría la posibilidad, por ejemplo, de los servidores   públicos afiliados a una entidad de previsión administradora de dicho régimen   diferente al ISS que cumplan con los requisitos para tener derecho a ese   beneficio, exclusión que de manera alguna fue la intención del legislador,   habida cuenta que sobre tal exigencia ningún reparo hizo la citada ley 100. Es   cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en   la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los afiliados al   ISS; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto a dichos   afiliados como a los de una administradora diferente al ISS, pues no sería   razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una   administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a   éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones que   la misma ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando   la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba.”    

[79] Según el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, la señora Hilda Teresa   Meza Escobar debía acreditar un total de mil doscientas veinticinco (1225)   semanas para acceder a la pensión de vejez, considerando que para el año dos mil   doce 2012, fecha en la que solicitó la indemnización sustitutiva se exigía este   número. En el expediente puede observarse que durante su vida laboral, la   accionante alcanzo a cotizar cinco mil veinte (5.020) días equivalentes a   setecientas diecisiete (717) semanas. (folios 50 al 55 y folio 63).    

[80] Folios 2 al 3.