T-886-14

           T-886-14             

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos   de asequibilidad y habitabilidad     

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Relación entre   su garantía efectiva y la dignidad humana    

El   derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la dignidad humana   entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de habitación   adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto de vida toda   vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí donde transcurre   una porción importante de su vida y la de su familia.    

OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento   progresivo    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO   FORZADO-Fundamental autónomo    

Las   personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a la   vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el despojo,   la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de residencia.   Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus   viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos   necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales temporales   o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que las precarias   condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se vieron   agravadas con el desplazamiento. La gran mayoría de personas en situación de   desplazamiento no cuentan con tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les   es imposible adquirirla por sus propios medios; hecho que les impide elegir y   reconstruir libremente su plan de vida, así como reincorporarse a la sociedad   desarrollando un papel activo en ella. Esta situación los diferencia de los   otros grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad dado que estos   últimos no suelen vivir la misma privación y desprotección con igual intensidad.   La ausencia de una vivienda les representa a las personas en situación de   desplazamiento una amenaza directa y grave a sus otros derechos fundamentales   porque, o bien estos se ven afectados directamente por la ausencia de una   residencia, o bien porque, con el ánimo de adquirir una, se ven en la obligación   de sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos prescindiendo, por ejemplo,   del pago de seguridad social, de una alimentación adecuada, de los servicios de   educación o de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de esto, su   acceso a la vivienda digna es especial, preferente, prioritario, integral,   excepcional y expedito, toda vez que su privación condiciona directamente el   goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, desconoce la existencia de un   derecho subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones   de vulnerabilidad y exclusión.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Se debe garantizar en   condiciones de asequibilidad por parte del Estado    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE   POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la   acción de tutela    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE   POBLACION DESPLAZADA-Orden de garantizar una solución habitacional temporal a las   víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de   vivienda de interés social hasta que se verifique la entrega material de las   viviendas    

Referencia: Expediente T-4379788 y T-4432223 (acumulados)    

Expediente T-4379788: Acción de tutela presentada por Martha Janeth   Prieto Machado contra el municipio de Villavicencio y otros.    

Expediente T-4432223: Acción de tutela presentada por Deyanira Gómez   Gómez contra el departamento del Meta.    

Magistrada ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá D.C.,   veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014)    

La Sala   Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados   María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero   Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo al   cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha   proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En el   trámite de revisión de los fallos proferidos: 1. En primera (1ª) instancia, por   la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del   Meta el veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013) y, en segunda (2ª)    instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura el veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), en el   proceso de tutela iniciado por la señora Martha Janeth Prieto Machado contra el   municipio de Villavicencio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,   Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de   Villavicencio, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Seguros   Cóndor S.A. y la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM),   siendo vinculadas, igualmente, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), el   Banco Agrario de Colombia, el departamento del Meta y la Unidad Administrativa   Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). 2. En   única instancia por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio   el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014) en el proceso de tutela   iniciado por la señora Deyanira Gómez Gómez contra el departamento del Meta,   siendo vinculados, igualmente, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,   Fonvivienda, la Dirección Regional del Meta de la UARIV, el municipio de   Granada, Meta, y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América   (CASA).    

Los   procesos de la referencia fueron seleccionados para revisión por la Sala de   Selección Número Siete (7) de la Corte Constitucional, mediante Auto proferido   el veinticinco (25) de julio de dos mil catorce (2014).    

DEMANDA Y SOLICITUD    

            

En los   procesos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza   de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la protección de su   derecho fundamental a la vivienda digna toda vez que no les han entregado las   casas de interés social que les fueron asignadas en virtud de un subsidio de   vivienda otorgado por el Estado colombiano. En ambos casos, el retraso en la   entrega de los inmuebles obedece al incumplimiento contractual en el que   incurrieron las empresas privadas que se asociaron con las entidades   territoriales demandadas y que quedaron encargadas de la construcción de las   residencias. Las accionantes reclaman la pronta entrega de sus casas y,   adicionalmente, una de ellas solicita la asignación de un subsidio de arriendo   hasta que ocurra lo primero.       

1.   Expediente T-4379788. Caso de la señora Martha Janeth Prieto Machado    

1.1.   La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos:    

1.1.1.   Martha Janeth Prieto Machado es una señora de cuarenta y ocho (48) años de edad[1]  que manifiesta ser de escasos recursos[2],   víctima del desplazamiento forzado[3]  y madre cabeza de familia de dos (2) hijos mayores de edad[4]. Después de   postularse con éxito ante la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta   (COFREM), Fonvivienda le otorgó un subsidio familiar para la adquisición de una   residencia urbana, nueva y de interés social en julio de dos mil siete (2007)   por un valor de ocho millones doscientos mil pesos ($8.200.000.oo) en el   departamento del Meta para ser utilizado durante los seis (6) meses siguientes a   la fecha de la publicación de la respectiva resolución[5].   Seguidamente, el veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007),   Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al   municipio de Villavicencio[6],   le otorgó un lote en la Ciudadela San Antonio como subsidio en especie[7].   La construcción de la vivienda quedó a cargo de la Unión Temporal conformada por   la empresa municipal y la sociedad Vivienda Pro Orinoquía Llanos, con quien la   accionante celebró un contrato de construcción[8]. En desarrollo   de este último, el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) pagó cuatro   millones novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo); cifra que le   correspondía asumir para que iniciaran las obras[9].    

1.1.2.    A través de la Resolución No. 286 del once (11) de abril de dos mil once (2011),   ratificada posteriormente por la Resolución No. 230 del seis (6) de marzo de dos   mil doce (2012), Fonvivienda declaró que Villavivienda había incumplido las   obligaciones contraídas como oferente en los términos del Decreto 975 de 2004[10],   luego de que el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) constatara   que, a pesar de los avances en las obras urbanísticas, para ese entonces el   avance físico en la construcción de las casas equivalía al cero por ciento (0%)[11].   Como consecuencia, ordenó que se hiciera efectiva la garantía constituida a su   favor, consagrada en dos (2) pólizas suscritas por Villavivienda y expedidas por   Seguros Cóndor S.A.[12]  por un valor total de cuatrocientos cincuenta y un millones de pesos   ($451.000.000.oo).    

1.1.3.   No habiendo recibido su casa, el dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011)   y el veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012), la accionante presentó   derecho de petición a Villavivienda y a la Unión Temporal de Vivienda Pro   Orinoquía Llanos solicitándoles información sobre la razón del retraso y la   verdadera fecha de entrega[13].   La empresa municipal le indicó que la “[…] Administración tiene toda la   disposición de dar solución a la problemática de las familias que llevan más de   tres años esperando su vivienda, razón por la cual Villavivienda en conjunto con   las diferentes entidades como lo son Fonvivienda, la aseguradora y la Unión   Temporal Pro-Orinoquía Llanos se encuentran estudiando la situación presentada   en la Ciudadela San Antonio, a fin de realizar las gestiones pertinentes ante   los mandatarios Municipal y Gubernamental y de esta forma dar cumplimiento a la   construcción y entrega de las viviendas.”[14]  La Unión Temporal, por su parte, guardó silencio.    

1.1.4.   Fonvivienda y Seguros Cóndor S.A. suscribieron un Acuerdo General de Pago de   Siniestro en el que establecieron que la aseguradora (i) pagaría la suma   equivalente al ciento diez por ciento (110%) del valor de los subsidios   asignados a los beneficiarios amparados en las pólizas, o el valor asegurado en   ellas, o (ii) terminaría la construcción de las viviendas en lo amparado por las   pólizas y legalizaría los subsidios familiares correspondientes con sus propios   recursos[15].   Fonvivienda, por su parte, se comprometió a prorrogar la vigencia de los   subsidios de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2190 de 2009[16].    

1.1.5.   El cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), el Municipio de   Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. suscribieron un Acuerdo para la terminación   y legalización del proyecto de vivienda San Antonio Etapa II, donde convinieron   que (i) la aseguradora ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la   terminación de las viviendas directamente o a través de terceros dentro de los   dieciocho (18) meses siguientes y (ii) el municipio movilizaría todos los   recursos necesarios para el cierre financiero del proyecto a una cuenta de   encargo fiduciario[17].    

1.1.6.   Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el seis (6) de agosto de dos mil trece   (2013) la señora María Janeth Prieto interpuso la acción de tutela objeto de   revisión contra el municipio de Villavicencio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad   y Territorio, Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de   Villavicencio, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Seguros   Cóndor S.A. y la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM) por   una presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la vivienda digna en su   calidad de víctima del conflicto armado interno.      

1.2.   Respuesta de las entidades accionadas    

1.2.1.   El municipio de Villavicencio contestó a la acción de tutela señalando que no   existía prueba alguna de que hubiera incurrido en una acción u omisión en   desmérito de los derechos fundamentales de la peticionaria en cuanto no estaba   llamada a responder por el incumplimiento de un contrato de construcción   celebrado entre la accionante y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía   Llanos. Adicionalmente, argumentó que la acción era improcedente porque (i) la   tutelante contaba con otros mecanismos judiciales de defensa que eran idóneos y   efectivos para resolver sus reclamos; (ii) la acción de tutela por ella   impetrada  no procedía como mecanismo subsidiario ya que no existía un   perjuicio irremediable, y (iii) no se cumplía con el principio de inmediatez   puesto que habían pasado más de seis (6) años desde el incumplimiento   contractual,  hasta la fecha de interposición de la acción.    

1.2.2.   El Ministerio de Vivienda señaló que no tuvo ninguna injerencia sobre los hechos   planteados en el escrito de tutela toda vez que, de acuerdo con el Decreto 3571   de 2011[18],   no estaba dentro de sus competencias coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar   los subsidios de vivienda de interés social, así como tampoco realizar labores   de inspección, vigilancia y control a dichos proyectos. Por consiguiente,   solicitó ser desvinculado del proceso por una falta de legitimación por pasiva.   Señaló que la entidad competente para efectos de la demanda era Fonvivienda   porque era ella la encargada de ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en   materia de vivienda de interés social urbana, así como de diseñar, poner en   funcionamiento y mantener los mecanismos de control y seguimiento físico y   financiero.    

1.2.3.   Villavivienda argumentó que  ella no era responsable de la construcción del   inmueble reclamado por la peticionara pues su papel en el desarrollo del   proyecto Ciudadela San Antonio se limitaba a la realización de las obras de   urbanismo. Estas ya habían sido efectuadas y entregadas a satisfacción[19],  con excepción de aquella correspondiente a la supermanzana cuatro (4), donde la   accionante no tenía ningún interés. Adicionalmente, explicó que el cuatro (4) de   septiembre de dos mil doce (2012), el municipio de Villavicencio acordó con   Seguros Cóndor S.A. que esta última ejecutaría y legalizaría las obras   necesarias para la terminación del proyecto dentro de los dieciocho (18) meses   siguientes. Por último, indicó que el subsidio otorgado a la accionante había   vencido el treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011), siéndole   aplicable una sanción, salvo que el juez de tutela ordenara la extensión del   plazo hasta cuando la vivienda fuera efectivamente entregada.    

1.2.4.   A pesar de haber sido debidamente notificada, la Unión Temporal de Vivienda Pro   Orinoquía Llanos no dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión.    

1.2.5.   Seguros Cóndor S.A. informó que no había celebrado ningún contrato de seguro de   cumplimiento con la accionante, que ella no figuraba en sus bases de datos como   asegurada, tomadora o beneficiaria y que, por esas razones, debía ser   desvinculada del proceso.    

1.2.6.   COFREM argumentó que, en lo que a ella respecta, había una carencia actual de   objeto por hecho superado porque ya se le había asignado el subsidio de vivienda   a la accionante y posteriormente se había hecho el desembolso del mismo.    

1.3.   Respuesta de las entidades vinculadas    

1.3.2.   Fonvivienda[20]  expresó que, ante el incumplimiento en la terminación del proyecto, la   administración municipal era la llamada a responder en cuanto era la encargada   de realizar el seguimiento a la ejecución de las viviendas y de ejercer el   control urbanístico de acuerdo con el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010[21]  y los artículos 3º y 187 de la Ley 136 de 1994[22].   Razón por la cual, solicitó ser desvinculada del proceso por no existir   legitimación por pasiva en su contra.    

1.3.3.   El Banco Agrario de Colombia solicitó ser desvinculado del proceso por falta de   legitimación por pasiva dado que, según los Decretos 1160 de 2010[23]  y 0900 de 2012[24],   sólo es competente para administrar los subsidios de vivienda otorgados por el   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, en el caso objeto de revisión,   el subsidio fue entregado por el Ministerio de Vivienda.    

1.3.4.   El departamento del Meta indicó que no tuvo ninguna participación contractual en   la construcción de la Ciudadela San Antonio distinta a la realización de las   obras de urbanismo, las cuales fueron ejecutadas en su totalidad. Así mismo,   aclaró que la edificación de los inmuebles era responsabilidad exclusiva de   Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al   municipio de Villavicencio. Razón por la cual, solicitó ser desvinculado del   proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.    

1.4.   Decisión del juez de tutela en primera instancia    

Mediante Sentencia del veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta   resolvió no conceder el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela   era improcedente porque (i) el derecho a la vivienda digna solamente adquiere el   carácter fundamental cuando se trata de una persona en situación de   desplazamiento forzado y la accionante, pese haber argüido ser víctima del   conflicto armado, no acreditó tal condición; (ii) la accionante no desplegó   todas las acciones disponibles para la protección de su derecho; (iii) cuenta   con otros recursos judiciales idóneos y efectivos, como la acción de   cumplimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (iv) no   acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable al no demostrar que estaba   en una situación de vulnerabilidad que pusieran en peligro el goce efectivo de   sus derechos fundamentales.    

1.5.   Escrito de impugnación    

El   veintiséis (26) de agosto del dos mil trece (2013), la accionante impugnó la   decisión de primera (1ª) instancia argumentando que (i) sí era víctima del   desplazamiento forzado, tal como obraba en el certificado expedido por el   Personero Municipal de Villavicencio, aportado al proceso; (ii) que se   encontraba ante la amenaza de un perjuicio irremediable toda vez que carecía del   dinero suficiente para pagar el arriendo de su casa, y (iii) que era inadmisible   la respuesta dada por Seguros Cóndor S.A. pues no era posible que ella no   figurara en su bases de datos si ellos estaban encargados de construir su casa.    

1.6.   Decisión del juez de tutela en segunda instancia    

Mediante Sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2014), la   Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó   el fallo de primera (1ª) instancia al considerar que la tutela era improcedente   porque no se había cumplido con el requisito de inmediatez. A su juicio, la   accionante había dejado transcurrir más de seis (6) años desde el día en que se   presentó el retraso hasta cuando interpuso la acción de tutela sin ofrecer una   explicación al respecto ni desplegar la suficiente actividad administrativa o   judicial tendiente a obtener la protección de su derecho.    

1.7.   Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela    

Cuando   se profirió el fallo de primera (1ª) y segunda (2ª) instancia, en el Expediente   obraban las siguientes pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la   accionante[25];   (ii) copia de la Resolución No. 208 del veinticinco (25) de octubre de dos mil   siete (2007), proferida por Villavivienda[26];   (iii) copia del certificado expedido por la Junta de Acción Comunal del Barrio   Los Comuneros el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007)[27]; (iv) copia   de la declaración extrajuicio rendida por la peticionaria ante la Notaría   Tercera (3ª) de Villavicencio el cuatro (4) de octubre de dos mil siete (2007)[28];   (v) copia del contrato de construcción No. 164, celebrado entre la accionante y   la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos el treinta y uno (31) de   agosto de dos mil siete (2007)[29];   (vi) copia de la carta enviada por el Ministro de Ambiente, Vivienda y   Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), en   donde se le informa a la tutelante el contenido de la Resolución No. 210 de   julio de dos mil siete (2007), proferida por el Fonvivienda[30]; (vii) copia   del certificado expedido por la Personería Municipal de Villavicencio el doce   (12) de julio de dos mil diez (2010)[31];   (viii)  copia de los derechos de petición presentados por la accionante ante   Villavivienda y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos[32];   (ix) respuesta dada por Villavivienda al derecho de petición presentado por la   tutelante[33];   (x) copia del recibo de consignación de los aportes hechos por la señora María   Janeth Prieto para la adquisición de  su casa[34];   (xi) copia de la comunicación emitida por Villavivienda el veintitrés (23) de   agosto de dos mil once (2011) en donde se le informó a la accionante que las   obras urbanísticas ya se habían terminado[35];   (xii) impresión del pantallazo de la base de datos de la Unión Temporal de Cajas   de Compensación Familiar en donde se observa la composición del núcleo familiar   de la señora Martha Janeth Prieto[36];   (xiii) copia el acta de acuerdo celebrada por el municipio de Villavicencio y   Seguros Cóndor S.A. el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012)[37]; (xiv) copia   de la Resolución No. 230 proferida el seis (6) de marzo de dos mil doce (2012)   por Fonvivienda[38],   y (xv) copia de la Resolución No. 286 proferida el once (11) de abril de dos mil   once por Fonvivienda[39].    

1.8.   Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional    

1.8.1.   Por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de septiembre de dos mil   catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV   informó que la accionante había rendido declaración alegando ser desplazada,   pero esta se encontraba todavía en proceso de valoración[40].    

1.8.2.   Mediante auto del seis (6) de octubre de dos mil catorce, la Sala de Revisión   vinculó a la UARIV para que en el término de cinco (5) días hábiles contados a   partir de la notificación de dicha providencia judicial se pronunciara acerca de   las pretensiones y del problema jurídico planteado en la tutela y,   particularmente, para que informara (i) si la accionante le solicitó un subsidio   de arrendamiento, y (ii) si actualmente cuenta con uno.    

1.8.3.   El veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014), la UARIV contestó a la   acción de tutela haciendo un breve recuento sobre los trámites que debía   adelantar la accionante si quería acceder a la oferta estatal en vivienda,   educación y salud, pero guardó silencio sobre las dos (2) preguntas específicas   que le formuló la Sala de Revisión[41].    

2.   Expediente T-4432223. Caso de la señora Deyanira Gómez Gómez    

2.1.   La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos:    

2.1.1.   Deyanira Gómez Gómez es una mujer de treinta y ocho (38) años de edad[42],   víctima de desplazamiento forzado y madre cabeza de familia de dos (2) menores   de edad[43].   El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) le otorgó un subsidio familiar por   quince millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($15.450.000.oo) para el   mejoramiento, construcción o adquisición de un inmueble nuevo o usado y rural o   urbano, con el ánimo de ayudarla a lograr su restablecimiento económico toda vez   que este se vio afectado por el conflicto armado interno. La asignación del   subsidio le fue notificada mediante la Resolución 750 del ocho (8) de junio de   dos mil diez (2010), acto en el que se dispuso que su entrega se haría dentro de   los seis (6) meses siguientes contados a partir del primero (1º) de julio del   mismo año[44].    

2.1.2.   Manifestó no haber podido adquirir la vivienda debido a que el departamento del   Meta no hizo efectivo el pago de seis millones quinientos cincuenta mil pesos   ($6.550.000.oo), cifra a la que se había comprometido con el propósito de   complementar el subsidio recibido por la accionante. También indicó que no le   han asignado un lote para la construcción del inmueble, vive en arriendo y se ha   visto en la obligación de cubrir sin ayuda dicho gasto pues, al estar inscrita   como beneficiaria del programa de vivienda, las autoridades competentes le han   negado el subsidio de arrendamiento[45].          

2.1.3.   Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el trece (13) de enero de dos mil   catorce (2014), la señora Gómez presentó la acción de tutela objeto de revisión   contra el departamento del Meta por una presunta vulneración a su derecho   fundamental a la vivienda digna. En este sentido, solicitó el pago del   complemento monetario al que se comprometió la entidad territorial, la entrega   de la vivienda y, mientras sucede lo anterior, la asignación de un subsidio de   arriendo.     

2.2.   Respuesta de la entidad accionada    

El   veintiuno (21) de enero de dos mil catorce (2014), el departamento dio   contestación a la acción de tutela señalando que la accionante se encontraba   incluida en el Proyecto de Vivienda de Interés Social El Recreo, ubicado en el   municipio de Granada, Meta, como persona víctima del desplazamiento forzado[46].   Explicó que no había podido hacer la efectiva entrega del inmueble dado que la   construcción del proyecto se encontraba suspendida como resultado del   incumplimiento del Convenio 1406 de 2009 que había celebrado con la Corporación   para el Avance Social y Ambiental de América (CASA)[47] para la   edificación de las viviendas[48].   En este sentido, indicó que estaba trabajando “[…]en las gestiones   administrativas necesarias para la continuidad de las obras y lograr la entrega   de la vivienda a la accionante”. En relación con el subsidio de   arrendamiento, afirmó que no le era posible otorgarlo porque no contaba con un   rubro para el pago de este tipo de prestaciones ya que su suministro no estaba   dentro de sus funciones, metas o programas.    

2.3.   Respuesta de las entidades vinculadas    

El   Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio, quien conoció de la   acción de tutela en primera (1ª) instancia, vinculó oficiosamente a la Dirección   Regional del Meta de la UARIV mediante auto fechado el catorce (14) de enero de   dos mil catorce (2014). A su juicio, esta entidad era la encargada de la ayuda   humanitaria de arrendamiento y de llevar el Registro Único de Víctimas (RUV),   base de datos que le permitiría verificar si la accionante estaba debidamente   registrada. No obstante la UARIV guardó silencio pese haber sido debidamente   notificada.    

2.4.   Decisión del juez de tutela en única instancia    

En la   sentencia proferida el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014), el   Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio no concedió el amparo   solicitado bajo el argumento de que la tutela era improcedente. A su juicio, la   accionante no se encontraba “[…] en ninguna circunstancia especial, para que   surja la procedencia de este amparo de manera excepcional, porque no se   encuentra acreditado que sea sujeto de especial protección constitucional […]”.    

2.5.   Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela    

Cuando   se profirió el fallo de única instancia, en el Expediente obraban las siguientes   pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la accionante[49],   y (ii) copia de la Resolución 750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de   junio de dos mil diez (2010)[50].    

2.6.   Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional    

2.6.1.   Por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de septiembre de dos mil   catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV   informó que la accionante y sus hijos Edwin Duban  Escobar Gómez y Cristian   Camilo Escobar Gómez, fueron víctimas del desplazamiento forzado por los hechos   ocurridos en el municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá, el veintiocho (28)   de diciembre de dos mil seis (2006)[51].   Razón por la cual, se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas   (RUV) desde el veintinueve (29) de enero de dos mil siete (2007).    

2.6.2.   En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el nueve (9) de octubre   de dos mil catorce (2014), la accionante manifestó que (i) ella era la única   responsable de la manutención de sus dos (2) hijos toda vez que no recibía mayor   auxilio económico por parte de su padre, quien no vivía con ellos; (ii) que ante   su precaria situación financiera, se había visto en la obligación de arrendar un   cuarto como lugar de habitación; (iii) que a pesar de haberle solicitado a la   UARIV la prórroga del subsidio de arrendamiento, esta se lo había negado por   considerar que ella ya gozaba de una solución habitacional permanente al haber   recibido un subsidio para la adquisición de una residencia nueva, y (iv) que el   proyecto de vivienda de interés social del que era beneficiaria no había hecho   entrega de ninguna de las casas, razón por la cual, los demás propietarios se   encontraban en su misma situación[52].    

2.6.3.   Mediante auto del seis (6) de octubre de dos mil catorce, la Sala de Revisión   vinculó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo Nacional de   Vivienda (Fonvivienda), al municipio de Granada, Meta y a la Corporación para el   Avance Social y Ambiental de América (CASA) para que en el término de cinco (5)   días hábiles contados a partir de la notificación de dicha providencia judicial   se pronunciaran acerca de las pretensiones y del problema jurídico planteado en   la respectiva acción de tutela.    

2.6.4.   Mediante escrito fechado el quince (15) de octubre de dos mil catorce (2014), el   alcalde del municipio de Granada, Meta, informó que la urbanización El Recreo   comprende quinientas catorce (514) viviendas y está siendo construida en un lote   de propiedad del departamento del Meta. Adicionalmente, aportó copia del acta de   visita de supervisión que realizó FONADE el siete (7) de mayo del año en curso,   donde constató lo siguiente: (i) las obras de acueducto y alcantarillado   sanitario y pluvial fueron desarrolladas en un ciento por ciento (100%); (ii) la   construcción de las redes eléctricas va en un dieciséis por ciento (16%); (iii)   los andenes están en un once por ciento (11%); (iv) los sardineles van por el   cuarenta por ciento (40%); (v) la construcción de las vías vehiculares tiene un   ochenta y cinco por ciento (85%) de avance; (vi) no se ha realizado la   asignación de los lotes a los beneficiarios; (vii) las obras de las viviendas se   encuentran paralizadas y el porcentaje total de construcción equivale al   veintiuno punto dos por ciento (21.2%); (viii) las casas construidas presentan   un estado de deterioro debido a la exposición a la intemperie y la presencia de   material vegetal que las invade; (ix) el atraso del proyecto obedece a la falta   de actualización de la estructura de costos del proyecto y el no   refinanciamiento del mismo por el departamento a través de un subsidio   complementario, y (x) se espera la adjudicación del contrato a un nuevo   contratista y el inicio de las obras restantes en septiembre de dos mil catorce   (2014)[53].    

2.6.5.   El dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), el Ministerio de   Vivienda informó que no es la entidad competente para coordinar, otorgar,   asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, toda vez que   le corresponde formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y   programas en materia habitación integral, sin tener funciones de inspección,   vigilancia y control sobre la materia. Teniendo en cuenta lo anterior, argumentó   su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó ser desvinculado del   proceso[54].    

2.6.6.   El representante legal de la Corporación CASA señaló que la Secretaría de   Vivienda del Meta, mediante la Resolución 048 del dieciocho (18) de abril de dos   mil trece (2013)[55],   declaró unilateralmente el incumplimiento del Convenio 1406 de 2009, en virtud   del cual dicha empresa se había comprometido a construir quinientas catorce   (514) viviendas de interés social en la urbanización El Recreo, así como a   desarrollar las respectivas obras de urbanismo[56].   Según la mencionada resolución, la empresa inició actividades el ocho (8) de   febrero de dos mil diez (2010) y el plazo original vencía el ocho (8) de junio   del dos mil once (2011). Sin embargo, pese a que la administración realizó todos   los desembolsos y el convenio fue prorrogado en tres (3) ocasiones,   extendiéndose el plazo en dos (2) años, para el mes de febrero de dos mil trece   (2013), el avance en la realización de las obras de urbanismo era sólo del   cincuenta y cinco punto diez por ciento (55.10%), y la construcción de las casas   iba apenas en el diecinueve punto noventa y siete por ciento (19.97%). Razón por   la cual, la Secretaría de Vivienda del Meta resolvió (i) terminar el contrato;   (ii) multar a la Corporación CASA con el pago del cero punto cinco por ciento   (0.5%) del valor total del contrato; (iii) obligarle a pagar el diez por ciento   (10%) del mismo en virtud de la cláusula penal pecuniaria pactada; (iv) exigirle   la devolución del saldo restante, equivalente a dos mil seiscientos noventa y   nueve millones cincuenta y cinco mil trescientos treinta y tres pesos   ($.2.699.055.333), y (v) declarar la ocurrencia del siniestro amparado por la   garantía única constituida con Seguros Cóndor S.A., compañía de seguros   generales, para que esta concurriera en el pago de las sumas señaladas   anteriormente. Teniendo en cuenta lo anterior, el representante legal de la   Corporación CASA le solicitó a la Corte desvincular a la empresa del proceso por   ser la administración departamental la única responsable de ejecutar el   proyecto.    

2.6.7.   Fonvivienda, pese haber sido debidamente notificada, no contestó a la acción de   tutela. Se le volvió a enviar notificación del auto a otra dirección en espera   de una respuesta.    

1.   Competencia    

Esta   Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los   fallos de tutela proferidos dentro de los trámites de referencia, con fundamento   en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241   de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36   del Decreto 2591 de 1991[57].    

2.   Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico    

2.1. En   los casos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza   de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la garantía de su   derecho fundamental a una vivienda digna porque no han podido acceder a las   casas de interés social, que iban a adquirir con la ayuda de unos subsidios de   los que fueron beneficiarias en los municipios de Granada y Villavicencio, Meta.   Agrego que han pasado más de cuatro (4) y siete (7) años, respectivamente, y las   constructoras involucradas no han terminado de edificar los inmuebles.    

2.2.   Frente a esta situación, la Sala de Revisión debe resolver el siguiente problema   jurídico: ¿vulneran el derecho fundamental a la vivienda digna de las personas   en situación de desplazamiento forzado las entidades territoriales y las   empresas constructoras que no hacen efectiva la entrega de las soluciones   habitacionales a las que aquellas tienen derecho, bajo el argumento de que su   construcción no ha terminado, pues se ha presentado incumplimiento contractual,   a pesar de que el plazo respectivo se encuentra vencido, las accionantes   requieren de sus viviendas con urgencia por carecer de una propia y carecen de   dinero suficiente para cancelar un arrendamiento, sin sacrificar con esto el   goce efectivo de sus otros derechos fundamentales?    

2.3.   Para dar respuesta a este interrogante, la Sala recordará su jurisprudencia   sobre el derecho fundamental a la vivienda digna haciendo especial énfasis en el   alcance que tiene esta garantía constitucional cuando su titular ha sido víctima   del desplazamiento forzado. Posteriormente, explicará cuáles son los requisitos   generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela en esta materia[58].   Finalmente, abordará el estudio de los casos concretos analizando su procedencia   y determinando si hubo una afectación a los derechos fundamentales de las   accionantes.    

3.   Contenido del derecho fundamental a la vivienda de la población en situación de   desplazamiento forzado – reiteración de jurisprudencia    

3.1. El   derecho a la vivienda digna está consagrado en el artículo 51 de la Constitución   Política de 1991 en los siguientes términos: “[t]odos los colombianos tienen   derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer   efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de   estos programas de vivienda”. En el plano internacional, este derecho está   desarrollado en diferentes instrumentos suscritos y ratificados por Colombia,   así como en los pronunciamientos de los órganos internacionales autorizados para   interpretarlos[59]. El artículo   25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, por ejemplo,   sostiene que: “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que   le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la   alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los   servicios sociales necesarios […]” (negrillas fuera de texto original). Por   su parte, el numeral 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales[60],   establece lo siguiente: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el   derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,   incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora   continua de las condiciones de existencia […]” (negrillas fuera de texto).   Este artículo fue desarrollado en la Observación General No. Cuatro del Comité   de Derechos Económicos Sociales y Culturales, de la siguiente manera:    

“El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido   estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta   del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere   exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a   vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos   por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por   entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de   premisas al Pacto. Así pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la   que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término vivienda   se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones,   y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean   cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar,   la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en   sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la   Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el   Año 2000 en su párrafo 5: el concepto de vivienda adecuada significa disponer de   un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,   iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una   situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello   a un costo razonable”.    

3.2. En   desarrollo de estas normas, la Corte ha señalado que todos los ciudadanos tienen   derecho a disponer de un sitio habitable que revista las características   suficientes para refugiarse de las inclemencias externas y realizar allí su   proyecto de vida[61].   De esta manera, ha puesto de presente las tres (3) dimensiones que abarca el   derecho: (i) la libertad del uso y la defensa de la vivienda cuando su disfrute   se ve obstruido ilegal, ilícita o injustamente por los particulares o por el   Estado[62],   y (ii) la tenencia de una vivienda propia o ajena[63], y (iii) las   calidades que esta ha de tener para que su habitante pueda vivir en condiciones   mínimas de dignidad y seguridad.    

3.3. En   cuanto a las características generales de este derecho, la Corte ha precisado   los siguientes siete (7) elementos básicos[64]: (i)   seguridad o protección jurídica de las distintas formas de tenencia contra el   desahucio, el hostigamiento, o cualquier interferencia arbitraria e ilegal; (ii)   disponibilidad de los servicios, materiales e infraestructura necesaria para   garantizar la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes[65];   (iii) gastos de tenencia soportables de un nivel tal que no comprometan la   satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de la vida digna de sus   residentes[66];   (iv) vivienda habitable que cumpla con los requisitos mínimos de higiene,   calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan   resguardarse de las inclemencias del clima y ocuparla sin peligro para su   integridad física o salud; (v) asequibilidad en términos de una oferta de   vivienda suficiente y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para   satisfacer alguna modalidad de tenencia[67];   (vi) ubicación en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes y con   fácil acceso a opciones de empleo, servicios de atención de la salud, centros de   atención para niños, escuelas y otros servicios sociales[68],   y (vii) adecuación respecto a las características culturales de sus habitantes   sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos[69]. El primero   (1º), el tercero (3º) y el quinto (5º) elemento se refieren a la segunda (2ª)   dimensión del derecho a la vivienda digna, a saber, la tenencia de una vivienda   propia o ajena. Los tres (3) elementos restantes, corresponden a la tercera (3ª)   dimensión: las calidades que ha de tener la vivienda para ser considerada digna.    

3.4. En   relación con su titularidad, esta Corporación ha señalado que la vivienda digna   no es un bien jurídico de carácter exclusivamente individual[70]. Antes bien,   frecuentemente es disfrutada por un grupo: la familia. Esta ostenta una   protección constitucional especial en virtud del artículo 42 superior y requiere   de un espacio determinado para desarrollarse en conjunto con los procesos   sociales que le son propios[71].   Dicho espacio corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que   cualifican su dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, son de suma   importancia para su sobrevivencia. Sin la mencionada protección, esta se ve   desprotegida y corre el riesgo de disolverse[72].    

3.5.   Como ocurrió con los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus   primeros pronunciamientos la jurisprudencia constitucional negó la   iusfundamentalidad del derecho a la vivienda digna señalando que, como se   trataba de un derecho de carácter prestacional, su contenido debía ser precisado   en forma programática por las instancias del poder que han sido establecidas con   fundamento en el principio democrático y de conformidad con las condiciones   jurídico materiales disponibles en cada momento histórico[73].  Sin embargo, la competencia del juez constitucional fue paulatina y   progresivamente reivindicada hasta el punto de que hoy se reconoce el carácter   fundamental de este derecho de manera autónoma[74].     

3.6. En   un primer momento, la Corte señaló que respecto de la faceta de libertad de uso   y defensa del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela era procedente   frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los   particulares cuando se satisfacían los requisitos generales de procedibilidad e,   incluso, cuando no existían desarrollos normativos al respecto[75].   Seguidamente, sostuvo que la vivienda digna era un derecho fundamental cuando la   ausencia de su reconocimiento oportuno vulneraba o amenazaba de manera   ostensible un derecho del cual no existía discusión sobre su naturaleza   fundamental[76].   Posteriormente, amplió esa tesis reconociendo su fundamentalidad cuando se   evidenciaba una afectación al mínimo vital como resultado del despojo ilegal de   la vivienda y, especialmente, cuando la parte actora se encontraba en una   situación de debilidad manifiesta o era un sujeto de especial protección   constitucional[77].   Poco tiempo después, señaló que el derecho adquiría un carácter fundamental   cuando su contenido había perdido la vaguedad e indeterminación que   obstaculizaba su exigencia en sede de tutela[78].    

3.7.   Finalmente la Corte reconoció el carácter fundamental de esta garantía de manera   autónoma dada la relación directa que sostiene con la dignidad humana[79]; tesis que ha   sido sostenida por la Corporación hasta la actualidad. Según la jurisprudencia   constitucional, la dignidad humana se manifiesta de tres (3) maneras:   (i) como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse   según esa elección (vivir como se quiere); (ii) como acceso al conjunto de las   circunstancias materiales necesarias para desarrollar el proyecto de vida (vivir   bien), y (iii) como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad   física e integridad moral (vivir sin humillaciones)[80]. A su vez, la Corte ha   señalado que la dignidad humana es protegida y promovida como (i) principio   fundante del ordenamiento jurídico o valor, (ii) principio constitucional, y   (iii) derecho fundamental autónomo. Teniendo esto en mente, la Corporación ha   considerado que el derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la   dignidad humana entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de   habitación adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto   de vida toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí   donde transcurre una porción importante de su vida y la de su familia. De   esta manera, autorizando la Constitución el reconocimiento de derechos   fundamentales no positivizados explícitamente en su capítulo primero (1º), la   Corte incluyó dentro de esta categoría a la vivienda digna como una condición   para lograr la libertad de elección del plan de vida concreto y la posibilidad   de funcionar en la sociedad desarrollando un papel activo en ella. En estos   términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna a pesar de   que hace parte de los derechos económicos, sociales y culturales, llevó a esta   colegiatura a adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por los   Constituyentes y, adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos   por el Estado colombiano a nivel internacional[81].    

3.8. Al   introducir esta lectura sobre el derecho a la vivienda digna, la Corte aclaró   que sostener la idea contraria, afirmando que ese derecho no es fundamental   autónomamente porque tiene una faceta prestacional, es desconocer que todos los   derechos constitucionales, con independencia de si son civiles, políticos,   económicos, sociales, culturales o del medio ambiente, poseen un matiz   prestacional. Sin importar la generación a la cual se adscriba su   reconocimiento, todo derecho comprende tanto un mandato de abstención   (protección y respeto), como de prestación (garantía), y ello no es óbice para   negar su naturaleza fundamental o para restringir su defensa en sede de tutela.   Tampoco se debe afirmar que los únicos derechos que pueden ser exigidos mediante   esta acción son aquellos cuyo contenido ha sido plenamente desarrollado, dado   que todos gozan de un grado de indeterminación propio del lenguaje con el que se   redactan las cartas políticas. La distinción entre derechos civiles y políticos   de un lado a derechos económicos, sociales y culturales, (DESC), de otro,   solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no necesariamente a   que unos sean más relevantes que otros, todos son. De esta manera, si se   adoptara la tesis descrita, no se podría predicar la fundamentalidad de ninguno   de los derechos; ni siquiera del derecho a la vida misma toda vez que para   garantizarlo el Estado debe, por ejemplo, financiar la creación y el   funcionamiento de una fuerza pública encargada de velar por la seguridad de la   ciudadanía. Por consiguiente, el carácter fundamental de una garantía o una   libertad consagrada en la Constitución no reside, como se creía antes, en la   posibilidad de ordenar su amparo de manera inmediata sino, por el contrario y   como ya se dijo, en su relación intrínseca con una de las facetas de la dignidad   humana, pilar del Estado Social de Derecho.    

3.9.   Ahora, si bien es obvio que el respeto y la protección del derecho a la vivienda   digna pueden ser exigibles de manera inmediata en sede de tutela, no todos los   aspectos que se derivan de la garantía de este derecho pueden ser exigidos del   mismo modo porque el cumplimiento completo de algunas de estas obligaciones se   extiende necesariamente en el tiempo dada la inversión de recursos humanos y   económicos que involucran. Así, por ejemplo, se le puede exigir al Estado que se   abstenga de lesionar directamente el derecho a la vivienda digna y que impida   que otras personas lo hagan, pero no todos los ciudadanos pueden, en principio,   exigirles a las autoridades que les garanticen completamente el goce efectivo de   su derecho. La Constitución admite que la satisfacción plena de algunos derechos   exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado   no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada su escasez, la satisfacción de   algunas aristas de ciertos derechos está sometida a una cierta ‘gradualidad   progresiva’. De esta manera, si bien hoy se reconoce el carácter fundamental del   derecho a la vivienda digna, al Estado colombiano sólo le son exigibles algunos   contenidos mínimos o esenciales en el corto plazo puesto que, en relación con   los demás, su obligación se agota en iniciar inmediatamente el proceso   encaminado a su completa realización con miras a obtener el resultado esperado y   definitivo en el mediano y largo plazo[82].    

3.10.   En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de   tiempo, la Corte ha señalado que, cuando menos, puede decirse que son las   siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo   derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a   la completa realización del derecho (como mínimo, disponer de un   plan); (iii) garantizar la participación de los involucrados en las   decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a   las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o   que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el   contenido ya garantizado del derecho, y (vii) no retroceder de forma   injustificada en el nivel de protección alcanzado.[83]  En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe    asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en   cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad,   sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación   cultural.    

3.11.   Las personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a   la vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el   despojo, la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de   residencia[84].   Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus   viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos   necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales temporales   o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que las precarias   condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se vieron   agravadas con el desplazamiento[85].   La gran mayoría de personas en situación de desplazamiento no cuentan con   tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les es imposible adquirirla por sus   propios medios; hecho que les impide elegir y reconstruir libremente su plan de   vida, así como reincorporarse a la sociedad desarrollando un papel activo en   ella. Esta situación los diferencia de los otros grupos poblacionales en   condiciones de vulnerabilidad dado que estos últimos no suelen vivir la misma   privación y desprotección con igual intensidad. La ausencia de una vivienda les   representa a las personas en situación de desplazamiento una amenaza directa y   grave a sus otros derechos fundamentales porque, o bien estos se ven afectados   directamente por la ausencia de una residencia, o bien porque, con el ánimo de   adquirir una, se ven en la obligación de sacrificar el goce efectivo de sus   otros derechos prescindiendo, por ejemplo, del pago de seguridad social, de una   alimentación adecuada, de los servicios de educación o de su mínimo vital, entre   otros. Como consecuencia de esto, su acceso a la vivienda digna es especial,   preferente, prioritario, integral, excepcional y expedito, toda vez que su   privación condiciona directamente el goce efectivo de sus otros derechos   fundamentales, desconoce la existencia de un derecho subjetivo y   fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones de vulnerabilidad y   exclusión.    

3.12.   El conjunto de contenidos mínimos o esenciales del derecho a la vivienda digna   ha sido precisado para el caso de la población en situación de desplazamiento   forzado. Así pues, la jurisprudencia ha señalado que las autoridades   responsables del manejo y atención de esta población tienen las siguientes   obligaciones mínimas en materia de vivienda, cuyo cumplimiento les es exigible   en el inmediato o en el corto plazo[86]:   (i) reubicar a las personas que, debido al desplazamiento, se han visto   obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindarles alojamiento   temporal en condiciones dignas hasta tanto no se provea una mejor alternativa   para asegurar el derecho a la vivienda digna[87];   (iii) facilitarles, posteriormente, el acceso a una vivienda permanente   aplicando la normatividad vigente con el ánimo de ofrecerles una solución   definitiva, adoptando una interpretación favorable de la misma[88] y asegurando   la protección constitucional reforzada a que tiene derecho esta población   a través de la promoción y ejecución de planes de vivienda de interés social,   sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la   ejecución de dichos programas, entre otros; (iv) garantizarles la seguridad   jurídica de la tenencia de las viviendas; (v) proporcionarles asesoría sobre los   procedimientos que deben seguir para acceder a los programas informándoles   acerca de las posibilidades de acceso a los subsidios de vivienda,   acompañándolas en el trámite de dichos subsidios y absteniéndose de imponerles   requisitos adicionales para postularse  a los mismos; (vi) adoptar un   enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas tomando en   consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los   subgrupos que existen a su interior (personas de la tercera edad, madres cabeza   de familia, niños, personas en situación de discapacidad, etc.)[89], y (vii)   eliminar las barreras que les impiden acceder a los programas de asistencia   social del Estado, entre otras. Hasta tanto el Estado no cumpla con todas las   anteriores obligaciones y, en particular, con la tercera (3ª) y cuarta (4ª)   referente a las soluciones habitacionales definitivas y jurídicamente   protegidas, no se puede afirmar que cesaron sus obligaciones constitucionales en   materia de vivienda con respecto a la población desplazada.    

3.13.   Según el Decreto 4800 de 2011[90],   la obligación de brindar una solución de alojamiento temporal a las víctimas del   desplazamiento forzado hace parte de las tres (3) etapas de la ayuda humanitaria   que se les debe brindar. En la primera de estas etapas (ayuda inmediata), el   alojamiento temporal debe ser garantizado desde la ocurrencia del hecho y hasta   la inscripción de las personas en el RUV y puede consistir en  auxilios monetarios, convenios de alojamiento con   particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los   mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos. En la segunda   (ayuda de emergencia), el alojamiento se otorgará durante el año siguiente al   hecho victimizante. En la tercera y última (ayuda de transición), el alojamiento   se debe ofrecer cuando la persona todavía carece de   una vivienda adecuada como consecuencia del desplazamiento forzado a pesar de   que este haya ocurrido hace más de un año. Según los artículos 108, 109, 113 y   116 del mencionado Decreto, el alojamiento es responsabilidad de la entidad   territorial durante la primera (1ª) etapa, de la UARIV durante la segunda (2ª) y   de ambas entidades de manera conjunta durante la tercera (3ª). Según el artículo   117 de la norma citada, la suspensión de estas ayudas está condicionada, entre   otros factores, a la participación del hogar en los programas sociales   orientados a satisfacer sus necesidades en materia de vivienda. Requisito que,   atendiendo a su finalidad, sólo puede darse por satisfecho cuando el acceso a   dichos programas se transforma en soluciones reales y efectivas. Esto es, cuando   la persona, por ejemplo, adquiere una vivienda propia a través de un programa de   vivienda de interés social.    

3.14. Por disposición del artículo 131 del Decreto 4800 de   2011[91],   la obligación de brindar una solución habitacional de carácter permanente a las   víctimas del desplazamiento forzado está en cabeza del Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio en el área urbana, y del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural en el área rural. Estas entidades tienen la función de atender   a la población desplazada garantizando su acceso prioritario y preferente a las bolsas ordinarias o específicas vigentes de subsidio   familiar de vivienda para contribuir a la restitución de las residencias que,   con ocasión del conflicto armado interno, se vieron afectadas por el despojo, el   abandono, la pérdida o el menoscabo. Las entidades territoriales, por su parte,   están comisionadas por mandato expreso del artículo 135 del mencionado Decreto   4800 de 2011 a contribuir en la ejecución de la política habitacional para las   víctimas a través de: (i) la generación de alternativas que incentiven el   desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta población; (ii)   habilitando el suelo para su construcción, y (iii) ejecutando proyectos de   mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda   de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001   de 2005, entre otras.    

3.15.   Ahora bien, en relación con el tema específico del que se ocupará la Sala de   Revisión al abordar los casos concretos, a saber, la falta de acceso a una   solución habitacional permanente para la población desplazada como consecuencia   del incumplimiento contractual de las empresas constructoras, la Corte   Constitucional se ha pronunciado en, al menos, cuatro (4) ocasiones. En tres (3)   de ellas la discusión de fondo ha estado relacionada con el desarrollo del   proyecto Ciudadela San Antonio en Villavicencio, Meta, del cual la señora Martha   Janeth Prieto Machado (Expediente T-4379788) es beneficiaria. A continuación, se   hará una reseña jurisprudencial de estos casos.    

3.16.   En la Sentencia T-472 de 2010[92],   la Sala Quinta (5ª) de Revisión de esta Corporación conoció del caso de una   víctima de desplazamiento forzado que, después de recibir un subsidio para la   adquisición de una vivienda nueva por parte de Fonvivienda, lo utilizó para   hacerse acreedor de una casa en el proyecto de interés social Ciudadela San   Antonio, celebrando el respectivo contrato de construcción con la Unión Temporal   Pro Orinoquía Llanos. Sin embargo, nunca le entregaron el inmueble porque no se   había realizado la adjudicación del lote sobre el cual debía realizarse la   construcción de su casa. Esta situación, determinó la Corte, lesionó su derecho   fundamental a la vivienda digna en la medida en que lo privó de una solución   habitacional permanente, le generó total incertidumbre sobre la fecha de entrega   y fue indiferente ante las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se   encontraba. Razón por la cual, calificó de reprochable el hecho de que los   proyectos de vivienda de interés social para atender a la población vulnerable   tardaran años en concluirse por adolecer de innumerables problemas   administrativos internos como resultado de la falta de planeación y organización   en su respectiva ejecución. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala le ordenó a   la Unión Temporal, a las personas jurídicas que la integraban, a la empresa   constructora y al gobierno municipal a que, en una acción coordinada que debía   realizarse durante los dos (2) meses siguientes a la notificación de dicha   providencia, le asignaran un lote al peticionario y le construyeran allí su casa   propia.     

3.17.   En la Sentencia T-573 de 2010[93]  la Sala Tercera (3ª) de Revisión se ocupó de una acción de tutela instaurada por   otras de las mujeres desplazadas que resultaron beneficiadas del proyecto de   vivienda de interés social Ciudadela San Antonio. La accionante, había recibido   un subsidio para la adquisición de una residencia nueva por parte de Fonvivienda   y Villavivienda le había adjudicado un lote como subsidio en especie, exigía el   cumplimiento del contrato de construcción celebrado con la Unión Temporal Pro   Orinoquía Llanos, toda vez que no le habían entregado su casa aunque el plazo   previsto para la entrega de su vivienda había vencido hacía más de tres (3)   años, aún no la recibía. La empresa encargada de la construcción del inmueble   señaló que no había iniciado la obra porque la entidad del municipio encargada   de los espacios comunes, no había construido las obras urbanísticas y, como   consecuencia, Fonvivienda no había hecho el desembolso del subsidio. Tras   constatar que el incumplimiento contractual fue la razón del retraso y que   existía una confusión y una falta de comunicación entre las entidades   involucradas que impedía constatar plenamente qué entidad era la verdadera   responsable de los hechos, la Sala reafirmó la existencia de un estado de cosas   inconstitucional sobre la situación de la población desplazada y ordenó la   entrega de una casa igual o de mejores condiciones a la accionante durante los   treinta (30) días siguientes a la notificación de la respectiva providencia.    

3.18.   Posteriormente, la Sala Novena (9º) de Revisión se ocupó, nuevamente, de dos (2)   casos relacionados con la ciudadela San Antonio. En la Sentencia T-088 de 2011[94],   la Sala Novena (9º) de Revisión conoció de dos (2) acciones de tutela   instauradas por víctimas del desplazamiento forzado contra la Unión Temporal Pro   Orinoquía Llanos. Los peticionarios habían recibido un subsidio para la   adquisición de una residencia nueva por parte de Fonvivienda, la empresa   municipal les había asignado un lote en el mencionado proyecto, habían suscrito   el respectivo contrato de construcción con la Unión Temporal en dos mil seis   (2006) y habían hecho los aportes personales exigidos para que iniciaran las   obras. Sin embargo, nunca recibieron las casas a las que tenían derecho. En   relación con el incumplimiento contractual alegado, la Sala encontró que este   obedecía a lo siguiente:    

“El obstáculo que las diferentes entidades involucradas identificaron   para la finalización del proyecto, consiste principalmente en el incumplimiento   de las obligaciones de los entes territoriales encargados del pago de las   viviendas. Específicamente, Villavivienda entregó el lote en el cual se está   desarrollando la Ciudadela pero no lo dotó de la infraestructura urbanística   adecuada (acueducto, alcantarillado pluvial, redes eléctricas, planta de   tratamiento, andenes, sardineles y vías, entre otros). Además, no contempló en   el proyecto presupuesto para responder a imprevistos de este orden. Debido a lo   anterior, la U.T tuvo que detener el avance de la construcción y fue necesario   que se surtieran largas negociaciones tendientes a obtener el cumplimiento de la   empresa industrial y comercial de Villavicencio. Finalmente, en las reuniones   interinstitucionales convocadas alrededor del proyecto se adoptó la decisión de   que el departamento del Meta aportara recursos adicionales para terminar las   obras de urbanismo. Estos recursos fueron obtenidos en el 2009, y están siendo   ejecutados por una entidad externa, que fue la Corporación para el Avance Social   y Ambiental de América -CASA. No es claro, sin embargo, si este dinero es   suficiente para culminar el proyecto. […] Respecto de los inmuebles adjudicados   a personas en situación de desplazamiento, la mora de Villavivienda incidió en   que Fonvivienda, aportante del subsidio que financia parcialmente el valor del   inmueble, se negara a ordenar el desembolso total del valor de los subsidios,   pues este fue condicionado al avance en la ejecución de las obras. Toda vez que   el dinero de estos subsidios hace parte de vigencias fiscales anteriores, es   preciso que Fonvivienda expida continuamente resoluciones que prorroguen la   vigencia del auxilio. De este modo, el aporte financiero más significativo de   las viviendas que hacen parte del proyecto permanece sujeto a la   discrecionalidad de las entidades del orden nacional quienes pueden decidir o no   continuar renovando su ayuda”.    

3.19.   Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que el prolongado retraso en la entrega   de las casas desconocía tres (3) de los siete (7) elementos básicos del derecho   fundamental a la vivienda digna, a saber, el acceso efectivo a una solución   habitacional de carácter permanente, la disponibilidad de servicios e   infraestructura y los costos razonables. Razón por la cual, declaró la   sobrevivencia del estado de cosas inconstitucional ante la persistente carencia   de capacidad y coordinación institucional. Con el ánimo de superar la mencionada   problemática, la Sala impartió una serie de órdenes con un efecto inter comunis[95].   Es decir, en beneficio de todos los propietarios de la ciudadela San Antonio que   se encontraban en la misma situación pero que, no obstante lo anterior, no   habían interpuesto una acción de tutela. Particularmente, ordenó lo siguiente:   (i) a Villavivienda, que culminara los trabajos urbanísticos en dos (2) y cuatro   (4) meses, según el estado de avance de las respectivas obras; (ii) a la Unión   Temporal Pro Orinoquía Llanos que terminara la construcción de todas las   viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto en el término máximo de tres   (3) meses contados a partir de la fecha en que se terminaran las obras de   urbanismo; (iii) a Villavivienda, que entregara las viviendas adjudicadas a la   población desplazada beneficiaria en el término de un (1) mes contado a partir   de la culminación de las obras de los inmuebles; (iv) a Fonvivienda, a que   prorrogara de nuevo las Resoluciones en virtud de las cuales había otorgado los   subsidios habitacionales para evitar su vencimiento, y (v) a Acción Social (hoy   UARIV), a que entregara de forma automática el auxilio de alojamiento a quienes   no lo habían recibido el último año y hasta que se les entregaran sus casas.[96]    

3.20.   Finalmente, en la Sentencia T-409 de 2013[97],   la Sala Séptima de Revisión conoció de dos (2) acciones de tutela presentadas   por víctimas del desplazamiento forzado que no habían recibido sus casas de   manera oportuna a pesar de que (i) habían recibido un subsidio por parte de   Fonvivienda para adquirir una vivienda nueva de interés social en el municipio   de Ibagué y Villavicencio, respectivamente, y (ii) habían celebrado los   contractos de construcción con las empresas encargadas de la obra. A este   respecto, la Sala determinó que el incumplimiento de las constructoras, sumado a   la omisión de control por parte de las autoridades municipales, generó un   detrimento socioeconómico para los accionantes y sus familias, así como la   carencia de un hogar estable en condiciones dignas. Razón por la cual, le ordenó   a las entidades territoriales y a las empresas a ellas asociadas a que en el   término improrrogable de (6) meses contados a partir de la fecha de notificación   de dicha providencia, le entregaran las casas a los tutelantes. Así mismo, les   ordenó pagarles a los actores y a sus familias un subsidio mensual de   arrendamiento para garantizarles una solución temporal mientras se llevaba a   cabo la construcción y la entrega de sus casas. Por último, compulsó copias a la   Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación para   que, dentro de sus competencias, examinaran las razones del incumplimiento   mencionado.    

3.21.   En síntesis, la jurisprudencia ha sido unánime en el trato que le ha dado a los   casos donde el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna de las   personas en situación de desplazamiento forzado ha quedado comprometido por el   incumplimiento contractual en el que han incurrido las personas jurídicas   encargadas de la construcción de sus viviendas. Particularmente, ha señalado que   este tipo de conflictos de índole contractual y/o administrativo no pueden   servir de excusa para irrespetar, desproteger u omitir la garantía del derecho a   la vivienda digna. Razón por la cual, las distintas Salas de Revisión que se han   ocupado del tema, han coincidido en afirmar que la forma adecuada de resolver   este tipo de inconvenientes que se presentan en la ejecución de los proyectos de   vivienda de interés social es ordenando a las entidades territoriales y/o a las   empresas constructoras a que hagan la entrega de las soluciones habitacionales   requeridas en un plazo razonable de tiempo para detener las violaciones de las   que han sido partícipes. Decisiones que, como bien fue puesto de presente en el   recuento jurisprudencial anterior, en algunos casos han surtido efecto inter   partes, mientras que en otros han tenido efecto inter comunis,   dependiendo del conocimiento que tuvo el juez de tutela sobre la afectación a   los derechos de otras personas que, sin ser parte de la litis, se vieron   afectadas por los mismos hechos.    

4.   Procedibilidad de la acción de tutela para exigir la garantía del derecho a la   vivienda digna – Reiteración de jurisprudencia.    

4.1. Al   habérsele reconocido un carácter fundamental al derecho a la vivienda digna de   manera autónoma, la acción de tutela a través de la cual se pretende su amparo   quedó sujeta únicamente a la satisfacción de los requisitos generales de   procedibilidad y, particularmente, al de subsidiariedad e inmediatez. En   relación con el primero, los conflictos que giran en torno al derecho a la   vivienda digna deben, en principio, dirimirse en la jurisdicción ordinaria o de   lo contencioso administrativo por contener estas los espacios naturales y   apropiados para analizar, o bien las cláusulas contractuales y la determinación   del alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, o bien el   desarrollo efectivo de las políticas y programas gubernamentales que se han   formulado sobre la materia. La imposibilidad de proteger el derecho a la   vivienda a través de la acción de tutela obedece, además, al carácter complejo y   bidimensional que lo caracteriza. Particularmente, a su faceta prestacional toda   vez que el disfrute de varios de sus elementos depende, en buena parte, del   desarrollo progresivo de las políticas sociales y de la capacidad presupuestal   del Estado. De esta manera, la tutela será procedente si y solo si a través suyo   se pretende el respeto, la protección o el cumplimiento de una de las garantías   que la administración debe desarrollar en el inmediato o corto plazo y si,   además, la acción se emplea (i) como mecanismo principal porque el actor no   dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) como mecanismo subsidiario   porque los otros medios resultan inidóneos o ineficaces, o (iii) como mecanismo   subsidiario para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En el   primer y segundo caso, la protección constitucional adquirirá un carácter   definitivo, en el tercero, uno transitorio. En esta última situación, surge la   obligación para el accionante de acudir posteriormente a las instancias   ordinarias para que allí se desarrolle el debate jurídico de fondo sobre los   hechos planteados en su demanda[98].    

4.2. La   evaluación de la idoneidad y la eficacia de los mecanismos ordinarios de defensa   judicial, así como el análisis de si existe un perjuicio irremediable, ayuda a   preservar la naturaleza de la acción de tutela porque (i) permite evitar el   desplazamiento innecesario de los mecanismos ordinarios de defensa, dado que   éstos son los espacios naturales para invocar la protección de la mayoría de los   derechos fundamentales[99],   y (ii) garantiza que opere cuando, a la luz de un caso concreto, se requiere   suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la protección   efectiva de tales derechos[100].    

4.3. La   determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios, por su   parte, no debe obedecer a un análisis abstracto y general[101]. Es   competencia del juez constitucional determinar la funcionalidad de tales   mecanismos a la luz del caso concreto y de la situación del accionante para   determinar si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva    del derecho cuyo amparo se pretende[102]. Es   decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que el juez   constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela   y si su puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del   afectado[103].    

4.4. El   perjuicio irremediable, por su parte, es un daño a un bien que se deteriora   irreversiblemente hasta el punto en que ya no puede ser recuperado en su   integridad[104].   En este sentido, dado que no todo daño es irreparable[105], debe (i)   ser inminente; (ii) ser grave; (iii) requerir de medidas urgentes para su   supresión, y (iv) demandar la acción de tutela como una medida impostergable[106].    

4.5.   Idealmente, el actor debe indicarle al juez constitucional los hechos que   sustentan sus pretensiones, pues la informalidad de la acción de tutela no lo   exonera de probar la vulneración que alega, aunque sea de manera sumaria[107].   Sin embargo, con fundamento en la jurisprudencia constitucional[108],   las ritualidades procesales deben ser aplicadas con  menor rigor cuando se   decide una acción de  tutela e interpretadas teniendo en cuenta la   situación de debilidad en que se encuentre el accionante para acceder a la   evidencia o prueba. Esto, a su vez, reafirma la obligación del juez de cumplir   con la actividad oficiosa y esclarecer los hechos componentes de la acción[109].    

4.6.   Así mismo, el juez de tutela debe ser más flexible cuando el actor es un sujeto   de especial protección constitucional, o cuando se encuentra en una situación de   debilidad manifiesta[110].   En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, le debe ofrecer un   tratamiento diferencial positivo y analizar todos los requisitos de procedencia   de la acción de tutela desde una óptica menos estricta, pues el actor no puede   soportar las cargas y los tiempos procesales de los medios ordinarios de defensa   judicial de la misma manera que el resto de la sociedad[111].    

4.7. El   principio de inmediatez, por su parte, exige que la acción de tutela sea   interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta   vulneración de los derechos fundamentales. Como requisito de procedibilidad, la   inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho   constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de   respetar la configuración de la acción como un medio de   protección “inmediata” de derechos fundamentales[112]. Es decir,   que pese a no contar con un término de prescripción por mandato expreso del   artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la   célere naturaleza de la tutela y su interposición justa y oportuna.    

4.8.   Para verificar el cumplimiento de este principio, el juez debe constatar si el   tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de   la tutela es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida   que justifique la inactividad del accionante al ser inconstitucional pretender   darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con   fundamento en el paso del tiempo[113].   De tal modo que, si bien el término para interponer la acción de tutela no puede   establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no   se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor   de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros, o que   desnaturalice la acción. A este respecto, la Corte Constitucional ha puesto de   presente la existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el   transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho   y la fecha de interposición de la acción. Estos son (i) que se demuestre que la   vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho   que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del   irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la especial situación   del actor convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de   ejercer los medios ordinarios de defensa judicial[114].    

5.   Análisis de procedibilidad y de fondo de los casos concretos    

5.1. La   señora Martha Janeth Prieto Machado es una mujer víctima del desplazamiento   forzado[115]  que, pese a tener un derecho reconocido a la vivienda digna desde mediados de   dos mil siete (2007) cuando Fonvivienda le otorgó un subsidio para la   adquisición de una residencia nueva de interés social[116], no ha   recibido la casa que le prometieron ubicada en la Ciudadela San Antonio en   Villavicencio, Meta. Su entrega estaba programada para el primer (1er)   semestre de dos mil ocho (2008), toda vez que el plazo fijado en el contrato de   construcción que celebró con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos el treinta y   uno (31) de agosto de dos mil siete (2007)[117],   era de ciento ochenta días (180) calendario contados a partir de la fecha del   pago de los aportes personales que le correspondía hacer, lo que ocurrió el   catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008)[118].   La mora en la entrega de su casa se debe, principalmente, a que la Fundación Pro   Orinoquía Llanos, socia de la mencionada Unión Temporal, incumplió sus   obligaciones contractuales relacionadas con la construcción de las viviendas,   tal como lo declaró Fonvivienda mediante la Resolución No. 286 proferida el once   (11) de abril de dos mil once (2011)[119].   Como consecuencia de lo anterior, Fonvivienda y Seguros Cóndor S.A., con quien   Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio   había suscrito unas pólizas por un valor total de cuatrocientos cincuenta y un   millones de pesos ($451.000.000.oo), acordaron que la mencionada aseguradora   ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la terminación de las   viviendas directamente, o a través de terceros dentro de los dieciocho (18)   meses siguientes al cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012)[120].   No obstante lo anterior, la construcción de las mismas no ha terminado. El juez   de primera (1ª) instancia que conoció de su caso resolvió no conceder el amparo   solicitado por considerar que la acción era improcedente porque la accionante   (i) no acreditó ser desplazada por la violencia y, por ende, su derecho a la   vivienda no tenía un carácter fundamental; (ii) no desplegó todas las acciones   disponibles para la protección de su derecho; (iii) contaba con otros recursos   judiciales idóneos y efectivos, y (iv) no acreditó la ocurrencia de un perjuicio   irremediable. Esta decisión fue corroborada por el juez de segunda (2ª)   instancia quien, además, consideró que la acción era improcedente porque se   había incumplido con el principio de inmediatez en la medida en que había   trascurrido cerca de seis (6) años desde que se venció el plazo para la entrega   del inmueble hasta el día en que se interpuso la tutela.    

5.2. La   señora Deyanira Gómez Gómez, por su parte, es una madre cabeza de familia[121]  víctima del desplazamiento forzado[122]  que, pese a tener un derecho reconocido a la vivienda digna desde el ocho (8) de   junio de dos mil diez (2010) cuando Fonvivienda le otorgó un subsidio para la   adquisición de una residencia nueva de interés social, no ha recibido la casa   que le prometieron en la urbanización El Recreo, ubicada en el municipio de   Granada, Meta. La mora en la entrega de su casa se debe, principalmente, a que   la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA), con quien el   gobierno departamental suscribió un convenio para la construcción de la misma[123],   incumplió sus obligaciones contractuales, tal como lo declaró la Secretaría de   Vivienda de la entidad territorial mediante la Resolución 048 de dos mil trece   (2013)[124].   Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Vivienda del Meta resolvió   (i) terminar el contrato; (ii) multar a la Corporación CASA con el pago del cero   punto cinco por ciento (0.5%) del valor total del contrato; (iii) obligarle a   pagar el diez por ciento (10%) del mismo en virtud de la cláusula penal   pecuniaria pactada; (iv) exigirle la devolución del saldo restante, equivalente   a dos mil seiscientos noventa y nueve millones cincuenta y cinco mil trescientos   treinta y tres pesos ($.2.699.055.333), y (v) declarar la ocurrencia del   siniestro amparado por la garantía única constituida con Seguros Cóndor S.A.,   compañía de seguros generales, para que esta concurriera en el pago de las sumas   señaladas anteriormente. El juez de primera (1ª) instancia que conoció del caso,   resolvió no conceder el amparo solicitado por considerar que la acción era   improcedente porque la accionante no se encontraba “[…] en ninguna   circunstancia especial, para que surja la procedencia de este amparo de manera   excepcional, porque no se encuentra acreditado que sea sujeto de especial   protección constitucional […]”; decisión que no fue impugnada por la actora.    

5.3.   Pese a lo manifestado por los jueces de instancia, la Sala de Revisión considera   que las dos (2) acciones son procedentes como mecanismos subsidiarios de   protección judicial porque sus accionantes cumplen con los requisitos de   procedibilidad consagrados en la jurisprudencia constitucional y exigidos a   quienes solicitan el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna por vía   de tutela. La procedibilidad de las acciones está sustentada, así, en cuatro (4)   razones: (i) el derecho a la vivienda digna ostenta un carácter fundamental de   manera autónoma, aunque su exegibilidad por vía de tutela solo se da en ciertos   supuestos[125];   (ii) las peticionarias elevan pretensiones específicas que hacen parte de los   contenidos mínimos que el Estado debe garantizarle en el inmediato o corto plazo   a la población en situación de desplazamiento forzado; (iii) cumplen con el   principio de subsidiariedad dado que los medios ordinarios de defensa judicial   resultan ineficaces en cuanto no ofrecen una solución oportuna a sus reclamos   dadas las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentran, y (iv)   cumplen con el principio de inmediatez porque, si bien el plazo que transcurrió   entre el incumplimiento de las constructoras y la interposición de las acciones   es extenso, se encuentra plenamente justificado.    

5.4.   Ambas accionantes exigen una solución habitacional de carácter permanente. A   propósito de tal pretensión cabe precisar que las autoridades tienen el deber de   buscar vías que faciliten el acceso, a través de subsidios y programas   habitacionales especiales para garantizar a las víctimas del desplazamiento   forzado, en el corto o inmediato plazo, facilidades de acceso a los respectivos   programas de vivienda que para este efecto se hayan adoptado,[126] según lo   establecido en la jurisprudencia constitucional[127] y en los   artículos 131 y 135 del Decreto 4800 de 2011[128].   La señora Martha Janeth Prieto carece de una casa propia y reclama la entrega de   una ubicada en la Ciudadela San Antonio en Villavicencio, Meta, porque (i)   Fonvivienda le otorgó un subsidio familiar para su adquisición[129]; (ii)   Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al   municipio de Villavicencio, le asignó un lote en dicha urbanización para que   allí le fuera edificada[130],   y (iii) celebró un contrato con la Unión Temporal conformada por la empresa   municipal y la sociedad Vivienda Proorinoquía Llanos para su construcción[131].   La señora Deyanira Gómez, igualmente, carece de una casa propia y reclama la   entrega de una ubicada en la urbanización El Recreo en el municipio de Granada,   Meta, dado que (i) Fonvivienda le otorgó un subsidio para su adquisición[132],   (ii) el departamento del Meta se comprometió complementar dicho subsidio con el   pago de una suma de dinero, y (iii) celebró un convenio con la Corporación CASA   para la construcción de quinientas catorce (514) viviendas y las respectivas   obras de urbanismo.    

5.5. En   relación con el principio de subsidiariedad, la procedibilidad de las acciones   que se revisan no se ve afectada por la existencia de otros medios ordinarios de   defensa judicial, toda vez que estos resultan ineficaces dadas las   circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran las accionantes.   En vista de que la vulneración a sus derechos fundamentales fue el resultado del   incumplimiento contractual de las empresas constructoras, sus pretensiones   deberían ser dirimidas, en principio, ante la jurisdicción ordinaria o de lo   contenciosa administrativa por contener estas los espacios naturales y   apropiados para analizar, o bien las cláusulas contractuales y la determinación   del alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, o bien el   desarrollo efectivo de la política gubernamental de la que resultaron   beneficiadas. No obstante lo anterior, las accionantes no están en condiciones   de soportar los tiempos y las cargas propias de estos procesos toda vez que, al   ser desplazadas por la violencia y haber perdido sus viviendas, no cuentan con   una residencia propia, no tienen la capacidad económica para pagar por el   arriendo de una casa sin descuidar sus demás responsabilidades y derechos y   carecen de los conocimientos y del dinero suficiente para costear un abogado.   Obligarlas a acudir a dichos espacios resultaría riesgoso porque no tienen la   misma facilidad para acceder a ellos que el resto de la población y, en esa   medida, podrían terminar por no hacerlo. Adicionalmente, declarar improcedente   sus acciones resultaría gravoso porque las obligaría a permanecer a la   expectativa de una solución habitacional por un mayor tiempo y las haría   incurrir en un gasto que supera su capacidad económica desconociendo que su   patrimonio ya se ha visto menguado durante los varios años que llevan esperando   una solución definitiva. De esta manera, si bien los medios ordinarios son   idóneos para resolver el problema que se discute, cuando la parte que soporta el   incumplimiento no tiene la posibilidad de procurarse el acceso a una vivienda   por sus propios medios, se corre el riesgo de que la decisión del juez   competente resulte inocua o inoportuna ante la ocurrencia de una mayor e   irreversible afectación a sus derechos fundamentales.    

5.6.   Finalmente, en relación con el principio de inmediatez, la Sala no advierte   incumplimiento alguno toda vez que, si bien el plazo que transcurrió entre el   vencimiento del término originalmente pactado para la entrega de los inmuebles y   la fecha en que interpusieron las acciones aparenta ser irrazonable por ser   superior a cuatro (4) años, no se viola el principio de inmediatez porque en   ambos casos se presentan los dos (2) factores excepcionales que ha señalado la   jurisprudencia constitucional y que justifican el transcurso de un lapso   prolongado de tiempo entre el momento en que inició la vulneración del derecho y   la fecha de presentación de la acción[133].   Particularmente, (i) la vulneración es permanente en el tiempo porque, a pesar   de que el hecho que la originó ocurrió a comienzos del dos mil ocho (2008) y a   mediados de dos mil diez (2010), respectivamente, la situación desfavorable de   las accionantes derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual ya   que no han logrado acceder a una solución habitacional definitiva y sostenible;   y (ii) la especial situación de las peticionarias convierte en desproporcionado   el hecho de adjudicarles la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa   judicial porque carecen de ingresos y son personas en situación de   desplazamiento forzado.    

5.7. En   síntesis, la Sala considera que las acciones de tutela interpuestas por la   señora Martha Janeth Prieto Machado (Expediente T-4379788) y Deyanira Gómez   Gómez (Expediente T-4432223) son procedentes como mecanismos subsidiarios de   protección ante la ineficacia de los medios ordinarios de defensa judicial.   Razón por la cual, ofrecerá una protección definitiva porque advierte que la   omisión de las constructoras impactó desfavorablemente, y a quienes ya se   encontraban en un estado de debilidad manifiesta, situándolas en condiciones más   difíciles frente al ejercicio efectivo de su derecho fundamental a la vivienda   digna.    

5.8. En   relación con el estudio de fondo, la Sala considera que la mora en la entrega de   las casas de las accionantes les ha impedido a ellas y a sus grupos familiares   acceder a una solución habitacional permanente. Si bien hoy cuentan con una   residencia, esta les resulta insuficiente en la medida en que es de carácter   temporal, toda vez que la tienen en arriendo, y los gastos de su tenencia   constituyen una carga desproporcionada debido a su precaria situación económica[134].   Razones por las cuales, no se satisfacen todos los elementos básicos que la   jurisprudencia constitucional le ha atribuido al derecho fundamental a la   vivienda digna en desarrollo del artículo 51 superior[135] y los   compromisos internacional adquiridos por el Estado colombiano[136].   Particularmente, en relación con las características de sus viviendas, no se   cumple con el requisito de gastos de tenencia soportables en la medida en que el   pago del canon respectivo compromete los otros bienes necesarios para la   garantía de su vida digna. En relación con las viviendas nuevas que esperan   recibir, no se cumple con el requisito de asequibilidad puesto que no tienen   acceso a una oferta de vivienda suficiente que se traduzca en soluciones reales.   Como consecuencia, ni las accionantes ni sus hijos cuentan con el conjunto de las circunstancias materiales   necesarias para desarrollar su proyecto de vida y las familias que   integran corren el riesgo de disolverse puesto que se han visto en la obligación   de sacrificar el goce efectivo de los otros derechos de sus miembros con el   propósito de conseguir el dinero para pagar el arriendo de los lugares donde   viven.    

5.9.   Pese al carácter prestacional del derecho a la vivienda digna, el Estado,   representado por el municipio de Villavicencio en el Expediente T-4379788 y por   el departamento del Meta en el Expediente T-4432223, como máximo garante de los   derechos fundamentales de las accionantes y de sus hijos, incumplió con las   obligaciones que le eran exigibles en el inmediato y corto plazo. A saber, la de   garantizar unos contenidos mínimos en materia de vivienda que, para el caso de   la población en situación de desplazamiento forzado, equivalían a facilitarles   el acceso permanente a una residencia aplicando la normatividad vigente con el   ánimo de ofrecerles una solución definitiva[137],   adoptando una interpretación favorable de la misma[138] y asegurando   la protección constitucional reforzada a la que tienen derecho a través de la   promoción y efectiva ejecución de planes de vivienda de interés social. Si bien   es cierto que las entidades del orden nacional, como Fonvivienda, del orden   departamental, como el departamento del Meta, y del orden municipal, como el   municipio de Villavicencio, el municipio de Granada o Villavivienda, concedieron   los recursos necesarios y realizaron un esfuerzo para que las familias de las   accionantes obtuvieran una vivienda propia, transcurridos más de cuatro (4)   años, no se ha logrado la finalidad prevista, que es el acceso material a los   respectivos inmuebles. Teniendo en cuenta que la finalidad de este componente   consiste en que las personas posean un lugar en donde vivir en seguridad, paz y   dignidad, la legítima expectativa generada con el otorgamiento de los subsidios   en las accionante no se tradujo en la posesión material de las casas que les   prometieron y, en consecuencia, no se satisface el mencionado componente de   asequibilidad porque su acceso a la vivienda fue apenas formal o meramente   simbólico.    

5.10.   Las obligaciones de la administración local y departamental en materia   habitacional no quedaban satisfechas con su participación económica en la   política pública del orden nacional. El deber del departamento del municipio va   mucho más allá, porque en virtud de los Decretos 2190 de 2009[139] y 4800 de   2011[140],   los municipios y los departamentos son los responsables a nivel local de la   completa ejecución de una política adecuada de vivienda y, están llamadas ambas   entidades territoriales a: (i) generar alternativas   que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta   población; (ii) habilitar el suelo para su construcción, y (iii) ejecutar   proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados   con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001   de 2005, entre otras. En este   sentido, los problemas administrativos y/o contractuales que se presentaron en   la construcción de las viviendas no podían excusarlos de sus obligaciones. No se   erige en justificación para la desprotección y la vulneración de las garantías   iusfundamentales de las accionantes y sus familias, el que se argumente que  (i)   el retraso en las obras era atribuible a un tercero, y (ii) que se habían   otorgado los subsidios en especie y, en uno de los casos, realizando las obras   de urbanismo.    

5.11.   En el caso de la señora Prieto (Expediente T-4379788) el reproche a la   administración  municipal es viable particularmente, por tres (3) razones: (i)   porque a pesar de que Villavivienda es la oferente del proyecto y goza de   autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio como empresa   industrial y comercial del orden municipal, está sujeta al control político y a   la suprema dirección del municipio por estar a él vinculada, según lo establece   el decreto municipal 091 de 2001[141];   (ii) porque el municipio de Villavicencio no tomó las medidas necesarias para   solucionar los problemas de ejecución a pesar de que los conocía a cabalidad,   toda vez que fueron consecuencia de las actuaciones u omisiones de una Unión   Temporal de la que hace parte Villavivienda, cuya junta está integrada por el   Alcalde, el Secretario de Planeación Municipal, el Secretario de Hacienda   Municipal y dos (2) miembros designados por el Alcalde “de reconocida   idoneidad personal y profesional, con suficientes conocimientos en los temas del   urbanismo y de la vivienda de interés social”[142],   entre otros, y (iii) porque Villavivienda es directamente responsable de la   construcción de los inmuebles a pesar de que fue comisionada únicamente a la   realización de las obras de urbanismo y a la entrega de los lotes, dado que es   solidariamente responsable del cumplimiento total del objeto contractual por   hacer parte de la mencionada Unión Temporal, según lo establece el numeral 2º   del artículo 7º de la Ley 80 de 1993[143].    

5.12.   En el caso de la señora Gómez (Expediente T-4432223), el reproche a la   administración departamental está sustentado en dos (2) razones: (i) a pesar de   que la Corporación Casa, entidad privada sin ánimo de lucro, era la directa   responsable de la construcción de la urbanización El Recreo, los proyectos de   vivienda de interés social son competencia de las entidades territoriales,   quienes no pierden la dirección y el control sobre los mismos cuando se asocian   con terceros privados para facilitar su ejecución, y (ii) porque el departamento   no tomó todas las medidas necesarias para terminar la construcción del proyecto    dado que, a pesar de que declaró el incumplimiento del Convenio 1406 de 2009 en   abril de dos mil trece (2013), hoy se limita a señalar que todavía se encuentra   realizando “[…] las gestiones administrativas necesarias para la continuidad   de las obras y lograr la entrega de la vivienda a la accionante”.     

5.13.   De esta manera, correspondiendo a las administraciones el diseño de una política   de vivienda y su implementación en un mayor o menor grado, era entonces su deber   realizar todas las gestiones necesarias para remediar la situación y amparar los   derechos fundamentales de la población afectada. Así, por ejemplo, debían lograr   que las diferentes entidades públicas que se vieron involucradas concurrieran   para hacer una adecuada planeación de los proyectos, una dirección oportuna y   atenta y un seguimiento periódico y riguroso, que les permitiera tomar las   decisiones que fueran necesarias multando al contratista o declarando el   incumplimiento contractual y haciendo efectivas las garantías correspondientes.   Pero nada de esto sucedió.    

5.14.   La omisión de estos deberes por parte de las entidades territoriales resultó ser   aún más grave porque las accionantes fueron víctimas del desplazamiento forzado   y son, por lo tanto, sujetos de especial protección constitucional. Al abordar   la problemática que enfrenta esta población en materia de vivienda, la Corte ha   sido enfática en señalar que los desplazados se caracterizan por haber perdido   sus casas como consecuencia del conflicto armado interno, por carecer de un   patrimonio propio, de empleo y de ingresos y, consecuentemente, por no tener el   dinero suficiente para adquirir la tenencia de una vivienda propia o ajena en   condiciones dignas sin sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos   fundamentales, como la salud, la educación o el mínimo vital. Por consiguiente,   cuando dichas entidades fueron incapaces de ofrecerles una solución habitacional   permanente y oportuna a la señora Prieto y a la señora Gómez y sus respectivos   hijos, perpetuaron sus condiciones de extrema vulnerabilidad, los expusieron a   un mayor riesgo, les impidieron avanzar hacia el restablecimiento económico y   les imposibilitaron superar el ciclo de desplazamiento. Situación que, a juicio   de la Sala, confirma en los casos concretos el estado de cosas inconstitucional   que declaró la Corte en la Sentencia T-025 de 2004[144].    

5.15.   Para la Corte la conducta desplegada, por un lado, por el municipio de   Villavicencio, Villavivienda y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y, por el   otro, por el departamento del Meta y la Corporación Casa, pone de presente una   grave falta de planeación y organización en la ejecución de los proyectos   Ciudadela San Antonio y urbanización El Recreo. Dicho comportamiento, en   conjunto con la carencia de respuestas que las autoridades les han ofrecido a   los actores en relación con sus reclamos y las acciones judiciales que han   presentado, dista mucho de respetar su derecho a la vivienda digna y de   ajustarse a los imperativos constitucionales establecidos en los artículos 1° y   2° de la Carta Política. Sin perjuicio de la eventual responsabilidad   patrimonial y de las sanciones legales que hoy enfrentan la Unión Temporal y la   Corporación Casa por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los   contratos o convenios que celebraron con las entidades territoriales y/o con los   beneficiarios, no es constitucionalmente admisible que se someta a personas como   las accionantes a una situación de total incertidumbre sobre sus posibilidades   de acceso a una solución habitacional de carácter permanente. En igual forma, es   reprochable que proyectos de vivienda de interés social para atender a la   población más vulnerable tarden lustros en concluirse por adolecer de   innumerables problemas administrativos internos cuya solución se ve opacada por   la precaria coordinación institucional.    

5.16.   Por estas razones, la Sala considera que: 1. El municipio de Villavicencio,   Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio   y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos vulneraron el derecho fundamental de la   señora Martha Janeth Prieto Machado y de sus dos (2) hijos a la vivienda digna   por no hacerles entrega efectiva y oportuna de una solución habitacional de   carácter permanente en la Ciudadela San Antonio bajo el argumento de que la   ejecución del proyecto se vio frustrada por un inconveniente contractual que ha   retrasado su construcción tantos años, toda vez que ellos requieren de una   vivienda con urgencia por carecer de una propia y no tener el dinero suficiente   para pagar por el arriendo sin sacrificar con esto el goce efectivo de sus otros   derechos fundamentales. 2. El departamento del Meta y la Corporación para el   Avance Social y Ambiental de América (Corporación CASA) vulneraron el derecho   fundamental de la señora Deyanira Gómez Gómez y de sus dos (2) hijos menores de   edad a la vivienda digna por no hacerles entrega efectiva y oportuna de una   solución habitacional de carácter permanente en la urbanización El Recreo bajo   el argumento de que la ejecución del proyecto se vio frustrada por un   inconveniente contractual que retrasó su construcción, toda vez que ellos   requieren de una vivienda con urgencia por carecer de una propia y no tener el   dinero suficiente para pagar el arriendo sin sacrificar con esto el goce   efectivo de sus otros derechos fundamentales.    

5.17.   Ante situaciones como esta, las distintas Salas de Revisión de la Corte   Constitucional le han ordenado a las empresas constructoras y/o a las entidades   territoriales a que, en un tiempo prudencial de uno (1) a seis (6) meses,   edifiquen las viviendas de las personas en situación de desplazamiento forzado   que se vieron afectadas cuando fueron (i) beneficiarias de un subsidio; (ii)   accedieron a un programa específico de vivienda, y (iii) aportaron recursos   propios para la edificación de sus casas[145].   Sin embargo, en el caso de la señora Prieto (Expediente T-4379788) una orden   semejante no sería suficiente puesto que la Corte ya se ha ocupado del caso de   la Ciudadela San Antonio en al menos tres (3) oportunidades y, a pesar de ello,   la vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales persiste. Menos   aún podría esta Sala limitarse a emitir una decisión del tipo descrito cuando en   la Sentencia T-088 de 2011[146],   la Sala Novena (9ª) de Revisión le ordenó a la Unión Temporal Pro Orinoquía   Llanos que en el término máximo de tres (3) meses contados a partir del día en   que Villavivienda terminara las obras de urbanismo, construyera e hiciera   entrega de todas las viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto; plazo   que, a la luz de las demás órdenes proferidas por la Corte, se venció durante el   segundo (2º) semestre de dos mil once (2011). En este caso específico, la Sala   reiterará las órdenes impartidas en la Sentencia T-088 de 2011[147],   pero establecerá unas nuevas directrices con el ánimo de lograr el efectivo   cumplimiento de las mismas bajo el entendido de que el problema en la ejecución   del proyecto Ciudadela San Antonio es de carácter complejo y exige de un papel   más activo por parte de la Corte Constitucional. Del mismo modo, advirtiendo que   un gran porcentaje de los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés   social aplicado al proyecto descrito se encuentran en la misma situación de la   accionante, la Sala proferirá un fallo con efecto inter comunis[148]  amparando a todas las víctimas del desplazamiento forzado que, a pesar de   recibir un subsidio, acceder a este programa específico de vivienda y aportar   recursos propios para la edificación de sus casas, no han recibido los inmuebles   de manera oportuna.    

5.18.   En relación con el caso de la señora Deyanira Gómez (Expediente T-4432223), la   Sala amparará los derechos de la accionante impartiendo órdenes similares a las   que proferirá en el primer caso. Teniendo en cuenta que en fallos anteriores las   decisiones que ha impartido la Corte no han surtido el efecto esperado porque   las partes accionadas han enfrentado dificultades para adelantar la construcción   de un bien inmueble específico cuando el resto del proyecto sigue retrasado, la   Sala ordenará la construcción de la casa de la actora abogando simultáneamente   por la terminación de la totalidad de la urbanización. En este sentido, las   decisiones que proferirá buscarán proteger los derechos fundamentales de los   demás beneficiarios que se encuentran en su misma situación dándole a esta   providencia, nuevamente, un efecto inter comunis[149]  a favor de todas las víctimas del desplazamiento forzado que, a pesar de recibir   un subsidio, acceder a este programa específico de vivienda y aportar recursos   propios para la edificación de sus casas, no han recibido los inmuebles de   manera oportuna.    

6.   Conclusión    

Por las   consideraciones expuestas, la Sala Primera (1ª) de Revisión de la Corte   Constitucional:    

1.   REVOCARÁ  integralmente el fallo proferido en segunda (2ª)  instancia por la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el veintiséis   (26) de febrero de dos mil catorce (2014), que confirmó la Sentencia de primera   (1ª) instancia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Seccional de la Judicatura del Meta el veintiuno (21) de agosto de dos mil trece   (2013), en el proceso de tutela iniciado por la señora Martha Janeth Prieto   Machado contra el municipio de Villavicencio y otros, por cuanto negaron el   amparo solicitado bajo el argumento de que la acción de tutela era improcedente   porque, supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de sujeto de   especial protección constitucional, no cumplió con el principio de   subsidiariedad e inmediatez y no acreditó la ocurrencia de un perjuicio   irremediable y, en su lugar, TUTELARÁ el derecho fundamental de la   accionante y de sus hijos a la vivienda digna.    

2.   REVOCARÁ  integralmente el fallo proferido en única instancia por el Juzgado Segundo (2º)   Penal del Circuito de Villavicencio el veintisiete (27) de enero de dos mil   catorce (2014) en el proceso de tutela iniciado por la señora Deyanira Gómez   Gómez contra el departamento del Meta, por cuanto este negó el amparo solicitado   bajo el argumento de que la acción de tutela era improcedente porque,   supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de sujeto de especial   protección constitucional y no se encontraba en ninguna circunstancia especial   de vulnerabilidad y, en su lugar, TUTELARÁ el derecho fundamental de la   accionante y de sus hijos menores de edad a la vivienda digna.    

En este   sentido, la Sala Primera (1ª) de Revisión:    

2.      ORDENARÁ a   Fonvivienda, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a   las Víctimas, al departamento del Meta, al municipio de Villavicencio, a   Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio   y a Seguros Cóndor S.A., a reunirse en un plazo máximo de un (1) mes contado a   partir de la notificación de la presente providencia judicial para (i)   identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés   social Ciudadela San Antonio, y (ii) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y   planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para terminar, en   el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de la   presente providencia judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto   donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran   atrasadas o, en su defecto, para otorgarle a todos los beneficiarios del   subsidio de vivienda de interés social que son víctimas, que han aportado   recursos propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una   solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales   condiciones en otro lugar dentro del municipio de Villavicencio dentro del mismo   plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el municipio, quien   deberá darle participación efectiva a la población afectada en las decisiones   que allí se tomen a través de los voceros que la representen. El plan de acción,   por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el estado de   ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente previsto,   el número de casas entregadas y el número de casas en construcción; (ii) un   balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula   de todos las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de   vivienda de interés social, indicando cuáles han recibido sus viviendas; (iv)   una propuesta definitiva para terminar la construcción de todas las etapas   atrasadas o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice   el derecho fundamental a la vivienda digna de las víctimas beneficiarias del   subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones a las   originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del plazo   arriba señalado; (v) un cronograma de las actividades necesarias para garantizar   el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de   responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas en   relación con las actividades señaladas en el cronograma.     

3.      ORDENARÁ al   municipio de Villavicencio a (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la   celebración de la reunión de la que trata la orden anterior en el término de los   diez (10) días hábiles siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente   Sala de Revisión copia del plan de acción en el término de quince (15) días   hábiles siguientes a la reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii)   remitirle a la presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.    

4.      ORDENARÁ a   Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de   Villavicencio, a entregarle a la señora Martha Janeth Prieto Machado una casa de   iguales características a las pactadas en el Contrato 164 del treinta y uno (31)   de agosto de dos mil siete (2007), en el proyecto Ciudadela San Antonio, o en   cualquier otro lugar dentro del municipio Villavicencio, en el plazo máximo de   seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia   judicial, debiendo asumir el costo del arrendamiento de su hogar hasta que le   brinde una solución definitiva.    

5.      ORDENARÁ a   Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las   casas, si no lo ha hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés   social de todas las víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias   del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto Ciudadela San   Antonio durante los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta   sentencia, y (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el   incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de   interés social otorgadas por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[150], cumpla a   cabalidad con sus funciones.    

6.      COMPULSARÁ   copias de la presente providencia a la Contraloría General de la República, a la   Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía   General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el   cumplimiento de las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso,   sancionen las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que   adquirieron obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social   Ciudadela San Antonio.    

7.      ORDENARÁ a la   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas y al departamento del Meta que conjuntamente en el término de tres (3)   meses contados a partir de la notificación de este fallo y en los términos del   artículo 113 y 116 del Decreto 4800 de 2011, realicen los procesos de   caracterización respectivos y, en los casos en los que sea necesario, garanticen   una solución habitacional temporal a las víctimas del desplazamiento forzado que   sean beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social aplicado al   proyecto Urbanización El Recreo, que hayan aportado recursos propios y que   requieran de dicha medida de atención hasta tanto no se verifique que se les   haya hecho la entrega material de sus viviendas.    

8.      ORDENARÁ a   Fonvivienda, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a   las Víctimas, al departamento del Meta y a Seguros Cóndor S.A. a reunirse en un   plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente   providencia judicial para (i) identificar los problemas de ejecución del   proyecto de vivienda de interés social Urbanización El Recreo, y (ii) adoptar,   sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción   interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a   partir de la fecha de notificación de la presente providencia judicial, la   construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir víctimas del   desplazamiento forzado y que se encuentran atrasadas o, en su defecto, para   otorgarle a las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés   social que han realizado aportes propios y que no han recibido sus casas de   manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter permanente y   de iguales condiciones en otro lugar dentro del municipio de Granada, Meta   dentro del mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el   departamento, quien deberá darle una participación efectiva a la población   afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la   representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe   detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de   casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el número de casas   en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los   nombres y números de cédula de todas las víctimas del desplazamiento forzado   beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, indicando cuáles han   recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar la   construcción de la urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución   alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas   las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en iguales   condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su materialización   no exceda del plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las actividades   necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y   (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y   empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en el   cronograma.     

9.      ORDENARÁ al   departamento del Meta a (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la   celebración de la reunión de la que trata la orden anterior en el término de   diez (10) días hábiles siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente   Sala de Revisión copia del plan de acción en el término de quince (15) días   hábiles siguientes a la reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii)   enviarle a la presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.    

10.                        ORDENARÁ al   departamento del Meta a entregarle a la señora Deyanira Gómez Gómez una casa de   iguales características a las pactadas en la urbanización El Recreo, o en   cualquier otro lugar dentro del municipio de Granada, Meta, en el plazo máximo   de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente   providencia judicial, debiendo asumir el costo del arrendamiento de su hogar   hasta que le brinde una solución definitiva.    

11.                        ORDENARÁ a   Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las   casas, si no lo ha hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés   social de todas las víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias   del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto urbanización El   Recreo durante los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta   sentencia, y (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el   incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de   interés social otorgadas por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[151], cumpla a cabalidad con sus   funciones.    

12.                        COMPULSARÁ  copias de la presente providencia a la Contraloría General de la República, a la   Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía   General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el   cumplimiento de las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso,   sancionen las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que   adquirieron obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social   urbanización El Recreo.    

III.   DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,    

Primero.- REVOCAR integralmente el fallo proferido   en segunda (2ª)  instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Superior de la Judicatura el veintiséis (26) de febrero de dos mil   catorce (2014), que confirmó la Sentencia de primera (1ª) instancia proferida   por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura   del Meta el veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), en el proceso de   tutela iniciado por la señora Martha Janeth Prieto Machado contra el municipio   de Villavicencio y otros, por cuanto negaron el amparo solicitado bajo el   argumento de que la acción de tutela era improcedente porque, supuestamente, la   peticionaria no acreditó la condición de sujeto de especial protección   constitucional, no cumplió con el principio de subsidiariedad e inmediatez y no   acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable y, en su lugar, TUTELAR  el derecho fundamental de la accionante y de sus hijos a la vivienda digna.    

Segundo.- REVOCAR integralmente el fallo proferido   en única instancia por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de   Villavicencio el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014), en el   proceso de tutela iniciado por la señora Deyanira Gómez Gómez contra el   departamento del Meta, por cuanto este negó el amparo solicitado bajo el   argumento de que la acción de tutela era improcedente porque, supuestamente, la   peticionaria no acreditó la condición de sujeto de especial protección   constitucional y no se encontraba en ninguna circunstancia especial de   vulnerabilidad y, en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental de la   accionante y de sus hijos menores de edad a la vivienda digna.    

Tercero.- ORDENAR a la Unidad Administrativa   Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al municipio de   Villavicencio que conjuntamente en el término de tres (3) meses contados a   partir de la notificación de este fallo y en los términos del artículo 113 y 116   del Decreto 4800 de 2011, realicen los procesos de caracterización respectivos   y, en los casos en los que sea necesario, garanticen una solución habitacional   temporal a las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del   subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto Ciudadela San   Antonio, que hayan aportado recursos propios y que requieran de dicha medida de   atención hasta tanto no se verifique que se les haya hecho la entrega material   de sus viviendas.    

Cuarto.- ORDENAR a Fonvivienda, a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, al   departamento del Meta, al municipio de Villavicencio, a Villavivienda E.I.C. del   orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio y a Seguros Cóndor S.A.,   a reunirse en un plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación   de la presente providencia judicial para (i) identificar los problemas de   ejecución del proyecto de vivienda de interés social Ciudadela San Antonio, y   (ii) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de   acción interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año   contado a partir de la fecha de notificación de la presente providencia   judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir   víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran atrasadas o, en su   defecto, para otorgarle a todos los beneficiarios del subsidio de vivienda de   interés social que son víctimas, que han aportado recursos propios y que no han   recibido sus casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de   carácter permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del municipio   de Villavicencio dentro del mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser   convocada por el municipio, quien deberá darle participación efectiva a la   población afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los voceros   que la representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un   informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el   número de casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el   número de casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de   datos con los nombres y números de cédula de todos las víctimas del   desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social,   indicando cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para   terminar la construcción de todas las etapas atrasadas o, en su defecto, para   adoptar una solución alternativa que garantice el derecho fundamental a la   vivienda digna de las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés   social en iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su   materialización no exceda del plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las   actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior   propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las   entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en   el cronograma.     

Quinto.- ORDENAR al municipio de Villavicencio a (i)   notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la reunión de la   que trata la orden anterior en el término de los diez (10) días hábiles   siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de Revisión copia   del plan de acción en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la   reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii) remitirle a la presente   Sala de Revisión un informe semestral del avance.    

Sexto.- ORDENAR a Villavivienda E.I.C. del orden   municipal vinculada al municipio de Villavicencio, a entregarle a la señora   Martha Janeth Prieto Machado una casa de iguales características a las pactadas   en el Contrato 164 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007), en   el proyecto Ciudadela San Antonio, o en cualquier otro lugar dentro del   municipio Villavicencio, en el plazo máximo de seis (6) meses contados a partir   de la notificación de la presente providencia judicial, debiendo asumir el costo   del arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una solución definitiva.    

Séptimo.- ORDENAR a Fonvivienda a (i) prorrogar   hasta el momento en que se haga entrega de las casas, si no lo ha hecho, la   vigencia de los subsidios de vivienda de interés social de todas las víctimas   del desplazamiento forzado que son beneficiarias del subsidio de vivienda de   interés social aplicado al proyecto Ciudadela San Antonio durante los tres (3)   meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, y (ii) a que, en   razón de las facultades de investigar el incumplimiento de las condiciones de   inversión de los recursos de vivienda de interés social otorgadas por el   artículo 3º del Decreto 555 de 2003[152],   cumpla a cabalidad con sus funciones.    

Octavo.- COMPULSAR copias de la presente providencia   a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la   Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación para   que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el cumplimiento de las órdenes   aquí proferidas e investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles faltas   en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al   proyecto de vivienda de interés social Ciudadela San Antonio.    

Noveno.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al departamento del Meta   que conjuntamente en el término de tres (3) meses contados a partir de la   notificación de este fallo y en los términos del artículo 113 y 116 del Decreto   4800 de 2011, realicen los procesos de caracterización respectivos y, en los   casos en los que sea necesario, garanticen una solución habitacional temporal a   las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de   vivienda de interés social aplicado al proyecto Urbanización El Recreo, que   hayan aportado recursos propios y que requieran de dicha medida de atención   hasta tanto no se verifique que se les haya hecho la entrega material de sus   viviendas.    

Décimo.- ORDENAR a Fonvivienda, a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, al   departamento del Meta y a Seguros Cóndor S.A. a reunirse en un plazo máximo de   un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia   judicial para (i) identificar los problemas de ejecución del proyecto de   vivienda de interés social Urbanización El Recreo, y (ii) adoptar, sin perjuicio   de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional   para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de   notificación de la presente providencia judicial, la construcción de todas las   etapas del proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y   que se encuentran atrasadas o, en su defecto, para otorgarle a las víctimas   beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social que han aportado   recursos propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una   solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales   condiciones en otro lugar dentro del municipio de Granada, Meta dentro del mismo   plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el departamento,   quien deberá darle una participación efectiva a la población afectada en las   decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la representen. El plan   de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el estado   de ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente   previsto, el número de casas entregadas y el número de casas en construcción;   (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de   cédula de todas las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del   subsidio de vivienda de interés social, indicando cuáles han recibido sus   viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de la   urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa que   garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas las víctimas   beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones   a las originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del   plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las actividades necesarias para   garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la   distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas   involucradas en relación con las actividades señaladas en el cronograma.    

Décimo primero.- ORDENAR al departamento del Meta a   (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la reunión de   la que trata la orden anterior en el término de diez (10) días hábiles   siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de Revisión copia   del plan de acción en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la   reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii) enviarle a la presente   Sala de Revisión un informe semestral del avance.      

Décimo segundo.- ORDENAR al departamento del Meta a   entregarle a la señora Deyanira Gómez Gómez una casa de iguales características   a las pactadas en la urbanización El Recreo, o en cualquier otro lugar dentro   del municipio de Granada, Meta, en el plazo máximo de seis (6) meses contados a   partir de la notificación de la presente providencia judicial, debiendo asumir   el costo del arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una solución   definitiva.    

Décimo tercero.- ORDENAR a Fonvivienda a (i)   prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las casas, si no lo ha   hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social de todas las   víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias del subsidio de   vivienda de interés social aplicado al proyecto urbanización El Recreo durante   los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, y   (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el incumplimiento de las   condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés social otorgadas   por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[153],   cumpla a cabalidad con sus funciones.    

Décimo cuarto.- COMPULSAR copias de la presente   providencia a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General   de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación   para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el cumplimiento de las   órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles   faltas en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en   torno al proyecto de vivienda de interés social urbanización El Recreo.    

Décimo quinto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las   comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

MARIA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO   GONZALEZ CUERVO    

Ausente   con permiso    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS   VANEGAS    

Secretario   General (E)    

[1]  Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de   su cédula de ciudadanía, según la cual, nació el dieciocho (18) de septiembre de   mil novecientos sesenta y seis (1966). Ver folio 14 del Expediente   T-4379788 (siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que hace parte   del primer cuaderno del Expediente respectivo, salvo que explícitamente se diga   otra cosa).    

[2]  Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de   un documento donde la presidenta de la Junta de Acción Comunal del Barrio Los   Comuneros de Villavicencio deja constancia de que la tutelante reside allí desde   hace seis (6) años y es una persona de escasos recursos económicos. Ver folio 20   del Expediente T-4379788.    

[3]  Con el ánimo de acreditar tal condición, la accionante aportó   copia de un certificado expedido por la Personería Municipal de Villavicencio el   doce (12) de julio de dos mil diez (2010), en donde se señala que su esposo   manifestó que su núcleo familiar había sido desplazado del departamento del   Vichada y que su declaración se encontraba en trámite ante Acción Social (hoy   UARIV) para su evaluación e inscripción en el Registro Nacional Único de   Personas Desplazadas por la Violencia (hoy Registro Único de Víctimas). (Folio   30).    

[4]  Para acreditar la condición de madre cabeza de familia, la accionante aportó   copia de un escrito proferido por la Junta de Acción Comunal del Barrio los   Comuneros de Villavicencio, donde reside, y una declaración extrajuicio   realizada ante la Notaría Tercera de Villavicencio el cuatro (4) de octubre de   dos mil siete (2007). Ver folios 20 y 21 del Expediente   T-4379788. En dichos documentos, la actora manifestó ser madre de   Jovany Andrés Romero Prieto y Brayan Ubaldo Romero Prieto. Según lo   indicó la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM) en el escrito   de contestación presentado el trece (13) de agosto de dos mil trece (2013),   Giovanny nació el nueve (9) de noviembre de mil novecientos ochenta y siete   (1987) y hoy tiene veintiséis (26) años, y Brayan nació el veinticinco (25) de   junio de mil novecientos noventa y tres (1993) y hoy tiene veintiún (21) años.   (Folio 104).    

[5]  Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del   oficio que le envió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial   (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), y a través del cual le   notificaron que, mediante la Resolución 210 de julio de dos mil siete (2007),   Fonvivienda le había asignado el mencionado subsidio familiar para la   adquisición de una vivienda urbana. (Folios 28 y 31).    

[6]  Villavivienda es una empresa industrial y comercial del orden   municipal vinculada al municipio de Villavicencio que fue creada mediante el   Decreto municipal 091 de 2001 y el acuerdo 022 de 2001 del Consejo Municipal   respectivo. Tiene personería jurídica, patrimonio propio y autonomía   administrativa. Su objeto es el de “1. Desarrollar las funciones propias de   banco de tierras o banco inmobiliario del municipio. 2. Planear, diseñar,   construir, promocionar, comercializar, vender y en general ejecutar o coordinar,   promover o impulsar proyectos urbanísticos en suelos urbanos o de expansión   urbana. 3. Planear, diseñar, construir, promocionar, comercializar, vender y en   general ejecutar o coordinar, promover o impulsar proyectos de edificación de   vivienda o que corresponda a otros usos específicos. 4. Planear, diseñar,   construir, promocionar, comercializar, vender y en general ejecutar o coordinar,   promover o impulsar proyectos de renovación urbana. 5. Promover la organización   comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso al suelo   destinado a la vivienda de interés social prioritaria.” Según el artículo noveno   (9º) del decreto municipal 091 de 2001, la junta directiva de Villavivienda está   integrada por “1. El alcalde o un delegado que sea funcionario, consultor o   asesor de la administración, quien la presidirá. 2. El secretario de planeación   municipal, o su delegado. 3. El secretario de hacienda municipal o su delegado.   4. Dos miembros de reconocida idoneidad personal y profesional, con suficientes   conocimientos en los temas del urbanismo y de la vivienda de interés social,   designados por el alcalde”.    

[7]  Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de   la Resolución No. 208 de dos mil siete (2007), mediante la cual el Gerente de   Villavivienda le otorgó el lote veintitrés (23) ubicado en la manzana siete (7)   de la supermanzana tres (3) de la Ciudadela San Antonio. (Folios 15 al 19).    

[8]  Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del   contrato de construcción No. 164 que suscribió con la Unión Temporal Vivienda   Pro Orinoquía Llanos el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007) y   cuyo objeto fue: “EL CONTRATISTA [la Unión Temporal] se obliga para con EL   BENEFICIARIO CONTRATANTE [la señora Prieto, actuando en nombre propio y en   representación de su grupo familiar] a construir una vivienda básica de interés   social con el lote de terreno propiedad de la EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL   ESTADO VILLAVIVIENDA, el lote cuenta con un área de 72 m2, el cual   será otorgado por VILLAVIVIENDA con las obras de urbanismo totalmente   construidas tales como: acueducto, alcantarillado lluvias y negras, redes   eléctricas de alta y bajas, tensión hasta las domiciliarias, andenes y   sardineles […]”. En relación con el pago de la obra, las partes acordaron lo   siguiente: “[…] el valor de la unidad básica de interés social, es de   $16.200.000 (Dieciséis Millones Doscientos Mil Pesos Mtc). Suma que EL   BENEFICIARIO CONTRATANTE se compromete a cancelar así: 1) $3.030.000.oo (Tres   Millones Treinta Mil Pesos Mtc), con el subsidio del lote urbanizado que otorga   Villavivienda. 2) $8.200.000.oo (Ocho Millones Doscientos Mil Pesos M/cte), con   los recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda otorgado por   FONVIVIENDA, según resolución No. 210 de Julio del 2007, AL BENEFICIARIO   CONTRATANTE y su grupo familiar. 3) $4.970.000.oo (Cuatro Millones Novecientos   Setenta Mil Pesos Mtc), recursos propios, cuentas de ahorro programado,   cesantías, y se aportan como parte de pago para el financiamiento del programa   de vivienda […]”. Finalmente, en cuanto al plazo del contrato, las partes   estipularon que “[e]l término de la duración del presente contrato será de (180)   ciento ochenta días, calendario contados a partir del acta de inicio de obra, la   cual se suscribirá una vez el CONTRATISTA reciba los pagos determinados en la   cláusula tercera, bien sea la totalidad del monto del subsidio de FONVIVIENDA y   de los recursos propios, cuentas de ahorro programado y cesantías del   CONTRATANTE o de uno de estos, exceptuando el subsidio en especie dado por   VILLAVIVIENDA. PARÁGRAFO: En caso de requerirse una prórroga esta será acordada   con la interventoría designada por la fiduciaria, sin perjuicio del contrato, y   se normalizará mediante acta, que formará parte integral de este contrato”.   (Folios 23 al 25).    

[9]  Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del recibo de la   consignación realizada el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) por un   total de cuatro millones novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo). (Folio   45).    

[10] Por el cual se   reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de   1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda   de Interés Social en dinero para áreas urbanas.    

[11] Ver   copia de las Resoluciones 286 del once (11) de abril de dos mil once   (2011) y 230 del seis (6) de marzo de dos mil doce (2012) (Folios 242 al 245).    

[12] Cóndor S.A. Compañía de   Seguros Generales es una sociedad comercial anónima de carácter privado sometida   al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y creada   en diciembre de 1957.    

[13] Ver   copia de los derechos de petición presentados por la accionante ante   Villavivienda el dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011) y el   veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012). (Folios 36 y 37).    

[14] La   entidad dio contestación al derecho de petición presentado por la accionante el   veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012), mediante escrito fechado el   cuatro (4) de mayo del mismo año. (Folios 40 y 41).    

[15] El   Acuerdo General de Pago fue transcrito en el Acta del Acuerdo suscrito entre el   Municipio de Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. para la terminación y   legalización del proyecto de vivienda, el cual fue suscrito el cuatro (4) de   septiembre de dos mil doce (2012). (Folios 167 al 174).    

[16] Por el cual se   reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de   1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de   Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.    

[17] La copia del Acta del Acuerdo suscrito entre el Municipio de Villavicencio y   Seguros Cóndor S.A. para la terminación y legalización del proyecto de vivienda,   suscrito el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), (Folios 167 al 174).    

[18] Por   medio del cual se establecen los   objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio   y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[19] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la comunicación   emitida por Villavivienda el veintitrés (23) de agosto de dos mil once (2011) en   donde la empresa industrial y comercial del municipio de Villavicencio le   informó que “[…] el lote No. 23 de la Manzana 7 de la Supermanza 3 de la Segunda   Etapa de la Ciudadela San Antonio […] ya cuenta con la totalidad de las obras de   urbanismo para que sea construida la vivienda de la beneficiaria”. (Folio 55).   Así mismo, se encuentra en el Expediente copia del acta de entrega y recibo   definitivo de las obras de urbanismo de la ciudadela San Antonio, levantada por   el departamento del Meta el once (11) de noviembre de dos mil once (2011).   (Folios 144 al 147).    

[20] El Fondo Nacional de   Vivienda (Fonvivienda) es un fondo con personería   jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura   administrativa ni planta de personal propia, sometido a las normas   presupuestales y fiscales del orden nacional y adscrito al Ministerio de   Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad   y Territorio) según lo dispuso el Decreto-Ley 555 de 2003 y el Decreto 3571 de   2011. Dentro de sus objetivos se encuentra “[…] ejecutar las políticas del   Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en particular   aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los   recursos destinados a vivienda de interés social, administrando: los recursos   asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de   interés social urbana; los recursos que se apropien para la formulación,   organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema   Nacional de Información de Vivienda y en general los bienes y recursos de que   trata [el decreto 3571 de 2011]”. Dentro de sus funciones se encuentra “[…] 8.1.   Diseñar, poner en funcionamiento y mantener mecanismos de control y seguimiento   financiero y físico de la política de vivienda, en particular, de la asignación   de recursos del programa de Subsidio Familiar de Vivienda en un sistema de   información integrado para este sector […] 9.3. Realizar interventorías,   supervisiones y auditorías para verificar la correcta ejecución de los subsidios   familiares de vivienda […] Adelantar las investigaciones e imponer las sanciones   por incumplimiento de las condiciones de inversión de recursos de vivienda de   interés social, de conformidad con el reglamento y, condiciones definidas por el   Gobierno Nacional”.    

[21] Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las   licencias urbanísticas, al reconocimiento de edificaciones, a la función pública   que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.    

[22] Por la cual se dictan normas tendientes   a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.    

[23] Por medio del cual se reglamentan   parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de   2007, en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural y   se deroga el Decreto 973 de 2005.    

[24] Por el cual se modifican parcialmente los Decretos número 2675 de 2005 y   1160 de 2010 y se dictan otras disposiciones en relación con el Subsidio   Familiar de Vivienda de Interés Social Rural.    

[25] Folio 14.    

[26] Folios   15 al 19.    

[27] Folio 20.    

[28] Folio 21.    

[29] Folios   23 al 25.    

[30] Folio 28.    

[31] Folio 30.    

[33] Folios   40 y 41.    

[34] Folio 45.    

[35] Folio 55.    

[36] Folio   104.    

[37] Folios   167 al 174.    

[38] Folios   242 y 243.    

[39] Folios   244 y 245.    

[40] En sede de revisión, la   Corte Constitucional recibió un certificado por parte del Director de Registro y   Gestión de la Información de la UARIV en donde se señala que la accionante “se   encuentra relacionada en la declaración No. 1029122, sin embargo sin estado de   valoración”. Folio 23 del segundo cuaderno del Expediente  T-4379788.    

[41] Respuesta de la UARIV,   del veintiuno (21) de octubre del año en curso. Folios 24 al 30.    

[42] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de su cédula de   ciudadanía, según la cual, nació el veintitrés (23) de enero de mil novecientos   setenta y seis (1976). Folio 5.    

[43] Ver la copia de los   registros civiles de nacimiento de Edwin Duban Escobar Gómez y   Cristian Camilo Escobar Gómez, de quince (15) y diecisiete (17) años,   respectivamente, en los folios 31 y 32 del segundo cuaderno del Expediente   T-4432223. Adicionalmente, el parentesco y la edad de los menores se encuentra   consignado en la Resolución 750, proferida por   Fonvivienda el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010). Folio 3 del   Expediente T-4432223. (En adelante siempre que se haga mención a un folio   se entenderá que hace parte de este expediente a menos que se diga expresamente   otra cosa).    

[44] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la Resolución   750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010).   Folio 3.    

[45] Ver documento radicado   por la accionante en la Secretaría General de la Corte Constitucional el nueve   (9) de octubre de dos mil catorce (2014). Folios 14 al 33 del   segundo cuaderno del Expediente T-4432223.    

[46] El   escrito de contestación (Folios 13 y 14).    

[47] La Corporación para el   Avance Social y Ambiental de América (CASA) es una entidad privada sin ánimo de   lucro constituida en julio de 2002 y cuyo objeto social es “[…] propender por el   desarrollo social, económico, cultural, educativo y comunitario de sus   asociados, afiliados y comunidad en general; fomentando entre sus asociados y   afiliados los principios de: autogestión, ayuda mutua, cooperación y solidaridad   y adelantar acciones para la eficiente gestión del ambiente, la protección de su   diversidad e integridad y el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos   naturales. Para lo cual podrá diseñar, formular y desarrollar proyectos de   construcción de obras civiles y de arquitectura”.    

[48] El   Convenio referido es el 1406 de dos mil nueve (2009), fue celebrado entre el   departamento del Meta y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de   América (CASA) y su objeto rezaba de la siguiente manera: “Desarrollar,   gestionar y ejecutar la actuación urbanística y la edificación de las casas del   proyecto de vivienda de interés social prioritario `el Recreo` del municipio de   Granda mediante la construcción de obras de urbanismo y la edificación de las   viviendas bajo la modalidad de convenio de cooperación, asociación, financiación   y aporte”. Su incumplimiento fue declarado mediante la Resolución 048 de dos mil   trece (2013), proferida por la Secretaría de Vivienda de la Gobernación del   Meta. Folio 3.    

[49] Folio 5.    

[50] Folio 3.    

[51] Ver el escrito presentado   por la UARIV en el folio 13 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.    

[52] Ver el   escrito presentado por la accionante el día nueve (9) de octubre de dos mil   catorce en los folios 15 al 33 del segundo cuaderno del Expediente   T-4432223.    

[53] Ver escrito presentado   por el municipio de Granada, Meta, el quince (15) de octubre de dos mil catorce   (2014) en los folios 39 al 54 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.    

[54] Ver respuesta del   Ministerio de Vivienda en los folios 72 al 82 del segundo cuaderno del   Expediente T-4432223    

[55] Este acto administrativo   fue confirmado en su integridad en la Resolución 049, proferida el dieciocho (8)   de abril de dos mil trece (2013). Ver folios 121 a 126 del segundo cuaderno del   Expediente T-4432223.    

[56] Ver el escrito de   contestación que presentó la Corporación CASA en los folios 89 al 132 del   segundo cuaderno del Expediente T-4432223.     

[57] Por el   cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política.    

[59] El derecho a la vivienda   se encuentra recogido directa o indirectamente en: (i) el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos   Humanos de 1948; (ii) en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales; (iii) en el artículo 5º de la   Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de   Discriminación Racial; (iv) en el artículo 14 de la Convención sobre la   Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; (v) en el   artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño; (vi) en el artículo 10   de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social; (vii) en la   sección 3ª de la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos;   (viii) en el artículo 8º de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y   (ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo.    

[60] Incorporado al   ordenamiento interno colombiano mediante la Ley 74 de 1968.    

[61] Así fue definido el   derecho a la vivienda en la Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre   Lynett) cuando la Corte se ocupó de resolver una tutela interpuesta por una   persona que no había podido arreglar su casa después de que fue afectada por un   desastre natural pese a ser beneficiaria de un subsidio para tal efecto ya que   el Estado no había hecho el pago efectivo del mismo. Esta definición fue   reiterada en la Sentencia T-573 de 2010 (M.P.   Juan Carlos Henao Pérez), en la cual la Corte resolvió un caso similar al   estudiado en la presente providencia. Esto es, a una solicitud presentada por   una persona en situación de desplazamiento forzado a la que no se le había   entregado su casa a pesar de que había recibido un subsidio para su adquisición.    

[62] En tal sentido, el derecho a la vivienda digna ha sido protegido cuando   la persona se encuentra gozando plenamente de él, pero lo que pretende es evitar   una injusta privación o afectación del mismo. En tales casos, la Corte ha   establecido unas condiciones que debe verificar para determinar si hay lugar o   no a la procedencia del amparo. Ellas son: (i) el acto que se reputa lesivo del   derecho debe ser injusto, ilícito o ilegítimo, y (ii) si es un acto legítimo la   ponderación de los beneficios con el detrimento que ocasione debe resultar   manifiestamente desproporcionado. Con base en ello, ha protegido el derecho a la   vivienda digna cuando, por ejemplo, los habitantes de una urbanización se han   visto afectados en su tranquilidad o en su vida. Así mismo, en algunas ocasiones   ha encontrado que las acciones son improcedentes porque ha considerado que los   actos que supuestamente dan lugar a la vulneración del derecho son legítimos. A   este respecto, se pueden ver las Sentencias T-308 de 1993 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz), T-373 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T-1318 de 2005   (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre muchas otras. En la primera (1ª), la   Corte se ocupó  de definir si la tranquilidad de los propietarios de una   vivienda se veía afectada por las actividades deportivas desarrolladas en lotes   adyacentes. En la segunda (2ª), le correspondió establecer si el embargo y el   remate de las viviendas de los accionantes por parte de una entidad bancaria   lesionaba sus derechos fundamentales por resultar injusto, ilegal o ilícito. En   la tercera (3ª), conoció de una modificación unilateral de un contrato de   construcción de una vivienda de interés social que resultaba perjudicial para la   parte actora dado que incrementaba el valor del inmueble y, consecuentemente, el   monto que le tocaba pagar.    

[63]  Es importante resaltar que esta Corporación ha considerado   que el derecho a la vivienda digna no implica, necesariamente, el derecho a ser   propietario del lugar que se habita, o de uno que se pretende, toda vez que su   goce efectivo puede verse garantizado con el ofrecimiento y la protección de una   residencia ajena. Así, en Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre   Lynett), la Corte señaló que “[…] la vivienda digna se proyecta sobre la   necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda sea propio o ajeno,   que reviste las características para poder realizar de manera digna el proyecto   de vida” (negrillas fuera del texto).    

[64] Sobre   los elementos básicos del derecho a la vivienda digna puede consultarse la   Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; S.V. Alfredo Beltrán   Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández). En esa Sentencia la Corte estudió una demanda de   inconstitucionalidad promovida contra el artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que   autorizaba a los establecimientos bancarios  a realizar operaciones de   leasing habitacional. La Corporación consideró que el funcionamiento de esta   figura no debía regularse mediante una ley marco, sino que bastaba su   autorización legal, y que si bien esta modalidad de financiación de la   adquisición de vivienda per se no era inconstitucional, la constitucionalidad de   la norma debía condicionarse a que el   decreto reglamentario que expidiera el ejecutivo al respecto, se ajustara a las   exigencias constitucionales en materia de vivienda y velara por que los   ciudadanos no fueran forzados por las entidades financieras a optar por el   sistema de financiación más oneroso. El listado de los elementos básicos de la   vivienda digna que allí fue desarrollado, fue posteriormente reiterado, entre   otras, en la Sentencia T-740 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En   esa oportunidad, la Corte se ocupó de dieciséis (16) casos acumulados en los   cuales, después de un retraso de más de cuatro (4) años, no se había hecho   entrega efectiva de las viviendas asignadas a los accionantes, quienes habían   sido beneficiados de un programa de vivienda de interés social en la ciudad de   Ibagué, porque los inmuebles fueron invadido por ocupantes ilegales o de hecho.    

[65] En este sentido, todos los beneficiarios del derecho a una vivienda   adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua   potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a   instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de   eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia, entre otros. Esta condición presupone que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano.    

[66] Para satisfacer este   componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan   sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las   familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas,   proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de   arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. A este   respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[67] En   relación con los programas que promueven el acceso a la vivienda, la Corte ha   señalado que, en virtud del principio de solidaridad y con el ánimo de   garantizar una igualdad material, se le debe dar prioridad “a los grupos desfavorecidos como las   personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos   terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos   persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las   personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia”.   Ver Sentencia T-585 de   2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Así mismo, ha aclarado que  el derecho a la vivienda   digna no implica únicamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda,   resultando admisibles distintas formas seguras de tenencia como, por ejemplo, el   arriendo. Ver Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).    

[68]  Esto es particularmente importante en ciudades grandes   y zonas rurales poco pobladas donde los costos temporales y financieros para   llegar a los lugares de trabajo o estudio y volver de ellos puede imponer   exigencias excesivas en los presupuestos de las familias de bajos recursos. De   manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en   la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la   salud de sus habitantes. Al igual que el requisito   referente a la disponibilidad de servicios, este presupone que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de   desarrollo urbano y rural.    

[69] Este requisito se   refiere, especialmente, a la manera en que se   construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas   en que se apoyan.    

[70] Así lo señaló la Sala   Plena en la Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett, S.V.   Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández), al   conocer una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 795 de   2003, por medio de la cual se ajustaron algunas normas del Estatuto Orgánico del   Sistema Financiero y se dictaron otras disposiciones.    

[71] El artículo 42 de la Constitución Política señala lo   siguiente: “la familia es el   núcleo fundamental de la sociedad […] El Estado y la sociedad garantizan la   protección integral de la familia […]    

[72] Sobre la titularidad de   la vivienda digna, en la citada Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo   Montealegre Lynett, S.V. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara   Inés Vargas Hernández, la Sala Plena señaló lo siguiente: “La familia como objeto constitucionalmente protegido   (C.P. art. 42) requiere un espacio determinado en el cual se desarrolla y se   realizan los procesos propios de este fenómeno social. Dicho espacio corresponde   a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su dignidad y   benefician a cada uno de sus integrantes, así como a la familia. Sin la   mencionada protección a los individuos integrantes de la familia, ésta se ve   desprotegida y se enfrenta a su disolución”.    

[73] Gran parte de los pronunciamientos en la materia   calificaron la vivienda digna como un derecho asistencial del cual no era   posible derivar derechos subjetivos exigibles en sede de tutela por cuanto su   desarrollo sólo correspondía al legislador y a la administración y su disfrute dependía de   las condiciones jurídicas, económicas y materiales del momento. A este respecto, se pueden consultar las   Sentencias T-251 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo   Mesa), T-258 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-203 de 1999 (M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa) entre otras, donde la Corte negó el amparo del derecho a la   vivienda digna por considerar que los accionantes que reclamaban tal pretensión   no cumplían con los requisitos para acceder a una solución habitacional según la   reglamentación de los programas nacionales y locales que se desarrollaban en ese   entonces. Así mismo, la Corte se abstuvo de intervenir en dichos proyectos a   pesar de los problemas que se habían presentado en la ejecución de algunos de   ellos por considerar que el derecho a la vivienda digna no gozaba del amparo   prevalente de la tutela por ser de inferior jerarquía.    

[74] Para ver   un recuento más detallado de la evolución jurisprudencial del derecho a la   vivienda digna, véase la Sentencia T-530 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto). En dicha oportunidad, la Corte conoció de dos (2) casos donde personas   de escasos recursos veían amenazado su derecho a la vivienda o se había visto   vulnerado por un alud de tierra.    

[75] Ver   Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[76]   Denominada como procedibilidad por conexidad, esta   excepción quedó sujeta al cumplimiento de dos (2) requisitos: (i) que el   accionante demostrara el vínculo objetivo entre la afectación del derecho a la   vivienda y un derecho fundamental (generalmente la vida o la salud), y (ii) que   fuera imperiosa la intervención del juez de tutela ante el grado de indefensión   o subordinación en el que se encontrara el accionante. A modo   de ejemplo, se pueden ver las Sentencias   T-406 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón),   T-617 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-190 de 1999 (M.P. Fabio   Morón Díaz), T-626 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-1073 de 2001 (M.P.   Clara Inés Vargas Hernández) y T-894 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), entre   otras. En dichos casos, la Corte amparó el derecho fundamental a la vivienda   digna por conexidad con el principio de buena fe, el derecho a la igualdad, el   derecho a la vida o el interés superior del menor.    

[77] Esta   tesis fue una suerte de flexibilización de la procedibilidad por conexidad toda   vez que planteaba una relación entre la violación al derecho a la vivienda digna   y el mínimo vital, dando una mayor importancia a las circunstancias específicas   en las que se encontraba la parte actora. Dicha excepción le permitió a   la Corte amparar a las personas que no tenía un derecho subjetivo a la vivienda   y cuya salud o vida no se veía afectada por la pérdida o las condiciones de   esta, pero que se encontraban en circunstancias de debilidad manifiesta como   resultado de sus condiciones físicas, mentales o   económicas, o como producto de la discriminación histórica de la que habían sido   víctimas. En estos casos, el juez de   amparo se vio llamado a intervenir ante la inexistencia o la deficiencia del   desarrollo legal o reglamentario en la materia, no con el propósito de definir   en forma general las políticas públicas sobre la materia, sino para superar o   suplir las falencias que advertía en la definición de estas en aras de   garantizar el mandato contenido en el artículo 13 superior a favor de una   igualdad real y efectiva. Así, aunque en principio los sujetos que se   encontraban en las condiciones antes descritas debían ser los principales   destinatarios de las políticas públicas que buscaban asegurar el goce efectivo   de los derechos económicos, sociales y culturales, la Corte impidió que la   inexistencia o inoperancia de las mismas sirviera de pretexto para no brindarles   la especial protección que a la luz de la Constitución merecían, por cuanto era   respecto de ellos que el Estado Social adquiría una mayor significación ya que,   por regla general, carecían de los medios indispensables para hacer viable la   realización de sus propios proyectos de vida en condiciones dignas. A   este respecto pueden consultarse las Sentencias T-462 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón),   SU-111 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-217 de 1999 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz), SU-995 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz; A.V. Eduardo   Cifuentes Muñoz)  y T-1091 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[78] Esta tesis, denominada   como procedibilidad por trasmutación, le otorgaba un carácter fundamental al   derecho a la vivienda digna cuando se presentaban los   elementos que le permitían a la persona exigir del Estado la obligación de   ejecutar una prestación determinada, consolidándose, así, lo asistencial en una   realidad concreta en favor de un sujeto específico. Esto sucedió   cuando el derecho fue dotado de   contenido mediante la implementación de medidas legislativas,   administrativas y judiciales, transformándose así en un derecho subjetivo y   fundamental. Como es evidente, los principales llamados a configurar los   contenidos normativos en virtud de los cuales debe ponerse en práctica el   derecho a la vivienda digna son los poderes democráticamente constituidos para   tal fin. Lo anterior por cuanto el diseño de las políticas públicas necesarias   para el efecto conlleva la adopción de decisiones de gran trascendencia en   relación con la distribución de bienes escasos en el panorama económico nacional   y la consecuente determinación de las prioridades en su asignación. Lo cual   implica, en cierta medida, oponer excepciones a las leyes del mercado que, en   términos generales, determinan la satisfacción de este tipo de necesidades. En   este proceso de configuración de prestaciones concretas a favor de ciertos   sujetos o categorías de ellos, tanto el legislador como la administración en sus   distintos niveles deben atender al mandato de progresividad. En estos términos,   la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna puede dar origen por vía   de transmutación a distintos derechos subjetivos concebidos en el marco de   políticas públicas, las cuales a su vez, deberán idear mecanismos idóneos para   asegurar la exigibilidad de tales derechos. Sin embargo, según fue señalado en   las Sentencias T-859 de 2003 (M.P.   Eduardo Montealegre Lynett) y T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),   los órganos judiciales, como lo han hecho, pueden contribuir al desarrollo del   contenido del derecho a la vivienda digna. En este orden de ideas, el derecho   adquiere un carácter fundamental a partir de los contenidos que por vía   interpretativa esta Corporación ha fijado, los cuales, en consecuencia, podrán   ser reclamados mediante el ejercicio de la acción de tutela.   A este respecto puede consultarse la Sentencia T-304 de 1998 (M.P. Fabio Morón   Díaz), entre otras.    

[79] Sobre   esta tesis, hoy vigente, pueden verse las Sentencias T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-573 de 2010 (M.P.   Juan Carlos Henao Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-986A   de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), T-602 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-653 de 2013   (M.P. Alberto Rojas Ríos; S.P.V. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras.    

[80] Sobre el concepto de   dignidad humana, puede verse la Sentencia T-881 de 2002 (M.P. Eduardo   Montealegre Lynett), en donde la Sala de Séptima de Revisión resolvió dos (2)   casos donde a raíz de un corte en el suministro del servicio público de   electricidad, se vieron afectados los reclusos de una cárcel y los habitantes de   un municipio de la región caribe colombiana.    

[81] El derecho a la vivienda   se encuentra recogido en: (i) el artículo 25 de   la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; (ii) en el artículo 11   numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales; (iii) en el artículo 5º de la Convención Internacional sobre la   Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; (iv) en el artículo 14   de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación   contra la Mujer; (v) en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del   Niño; (vi) en el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo   en lo Social; (vii) en la sección 3ª de la Declaración de Vancouver sobre los   Asentamientos Humanos; (viii) en el artículo 8º de la Declaración sobre el   Derecho al Desarrollo, y (ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización   Internacional del Trabajo.    

[82]   Adicionalmente, como fue explicado en la Sentencia   C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), posteriormente reiterada en la   T-176 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), el mandato de progresividad   “implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia   libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve   menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección   alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está   sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las   autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen   necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social   prestacional”.    

[84] La   dramática situación que viven las personas en situación de desplazamiento   forzado fue puesta de presente, entre otras, en la Sentencia T-025 de 2004 (M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa), donde la Corte declaró un estado de cosas   inconstitucional sobre la materia. En relación con la especial protección que   merecen por parte del Estado colombiano, la Corte señaló lo siguiente: “[…] por las circunstancias que rodean el desplazamiento   interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y   personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas a abandonar intempestivamente   su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar   a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional para huir de la   violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento   sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan   expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad, que implica una violación   grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales y, por lo mismo,   amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades”.    

[85] La situación económica de   los desplazados es particularmente grave como resultado de (i) la inutilidad de   sus habilidades socio laborales en los lugares de recepción o reubicación cuando   son de origen campesino y se ven forzados a trasladarse a centro urbanos, (ii)   la pérdida sus bienes muebles e inmuebles, sus redes sociales y sus fuentes de   empleo o ingresos.    

[86] A este   respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),   donde la Corte hizo un recuento del contenido del derecho fundamental a la   vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado al   ocuparse del caso de un grupo de víctimas que, pese haber sido beneficiadas de   un subsidio para la adquisición de una vivienda, no habían logrado acceder a   ellas puesto que no contaban con los recursos económicos suficientes para cubrir   el excedente necesario para su adquisición y los pocos proyectos que existían   estaban ubicados en zonas de alto riesgo. Los deberes de las autoridades   nacionales, regionales y locales fueron posteriormente reiterados y   profundizados en las Sentencia T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),   T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-349 de 2013 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva), entre otras.    

[87] Para asegurar este componente, la Corte ha exigido que   se les permita a las personas en circunstancia de desplazamiento que ocupen los   inmuebles en los que residen, de facto o con la anuencia de las autoridades   municipales o departamentales, hasta tanto no se les garantice su derecho a la   vivienda.    

[88] La interpretación que debe realizar toda autoridad   sobre la normatividad en materia de vivienda para población en situación de   desplazamiento tiene que responder, como mínimo, a los siguientes principios: (i) los principios de   interpretación y aplicación de las normas consagrados en la Ley 1448 de 2011;   (ii) los principios rectores de los desplazamientos internos; (iii) el principio   de favorabilidad; (iv) el principio de buena fe y el derecho a la confianza   legítima, y (v) la prevalencia del derecho sustancial propio del Estado de   Derecho. En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos administrativos que   negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos familiares de   desplazados por razones estrictamente formales que desconocen dichos principios.   Ver, a este respecto, las Sentencias T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa), T-742 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-151 de 2010   (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-177 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[89] Sobre   la importancia del enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas a   favor de la población en situación de desplazamiento forzado, véase la Sentencia   T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[90] Por el cual se reglamenta   la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.    

[91] Ibídem.    

[92] M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[93] M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[94] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[95] Según lo   ha explicado la Corte, el efecto inter comunis se adopta con el fin de proteger los   derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de   hecho o de derecho, en condiciones de igualdad. A este respecto, esta   Corporación ha sostenido que existen circunstancias en las cuales la protección   de los derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse extensiva a otras   personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de tutela, o que habiendo   acudido no son demandantes dentro de los casos bajo estudio, pero que sin   embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de derecho similares o análogas   a las de los actores. En estos casos, ha establecido que la acción de tutela no   debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o   amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes, y que la   naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la fuerza   vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no han   acudido directamente a este medio judicial. La aplicación de esta figura, que   constituye una excepción al mandato consagrado en el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991 que señala que las sentencias de tutela sólo surtirán efectos en el   caso concreto, se encuentra supeditada al cumplimiento de los siguientes   requisitos: (i) que la protección de los derechos fundamentales de los   peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de   los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los   accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la   adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines constitucionales   relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el   acceso a la tutela judicial efectiva. Sobre el efecto inter comunis, pueden   consultarse las Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; A.V.   Jaime Araujo Rentería) y T-203 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-200   de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-451 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao   Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-938 de 2011 (M.P.   Nilson Pinilla Pinilla), T-987 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-239   de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; A.V. Mauricio González Cuervo), T-370 de 2013 (M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio), T-465 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-649 de 2013   (M.P. Mauricio González Cuervo), T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), entre otras.    

[96]   Adicionalmente, la Sala remitió copias de   dicha sentencia a (i) el Ministerio Público  para que ejerciera las funciones de   control y vigilancia sobre la “Ciudadela San Antonio II” de Villavicencio y, de   manera específica, para que hiciera seguimiento estricto del cumplimiento de las   órdenes dadas en dicha providencia, y (ii) a la Contraloría General de la   República y a la Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus   competencias, investigaran y, si era el caso, sancionaran las posibles faltas en   que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al   mencionado proyecto, así como de los funcionarios que en ellas trabajan.    

[97] M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[98] Ver   Sentencia T-417 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[99] Ver Sentencias T-229 de   2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-225 de 2012   (M.P. Humberto Sierra Porto).    

[100] Ver Sentencias T-262 de   1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y   T-229 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[101] Ver Sentencia T-303 de   2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería).    

[102] Cuando se afirma que el juez de   tutela debe tener en cuenta la situación especial del actor, se quiere decir que   este debe prestar atención a su edad, a su estado de salud o al de su familia, a   sus condiciones económicas y a la   posibilidad de que para el momento del fallo definitivo por la vía ordinaria o   contenciosa, la decisión del juez ordinario o contencioso sea inoportuna o   inocua. A este respecto, ver Sentencias T-100 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-228 de   1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-338 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz),   SU-086 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-875 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-999 de 2001(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-179 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-267 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), SU-484   de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos   Henao Pérez), T-225 de 2012 (M.P. Humberto Sierra   Porto) y T-269 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[103] Ver las   consideraciones en materia de subsidiariedad hechas en la Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que fueron   posteriormente reiteradas en la T-1316 de 2001 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[104] Ver Sentencias T- 225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo   Mesa), T-789 de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda   Espinosa) y T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[105] Ver Sentencia T-1316 de   2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).    

[106] Por inminencia se ha entendido algo que amenaza o   que está por suceder prontamente.  Un daño cierto y predecible cuya   ocurrencia se pronostica objetivamente en el corto plazo a partir de la   evidencia fáctica y que justifica la toma de medidas prudentes y oportunas para   evitar su realización. No se trata, por el contrario, de una simple expectativa   o hipótesis. La urgencia, por su parte, se predica de las medidas precisas que   se requieren para evitar la pronta consumación del perjuicio irremediable y la   consecuente vulneración del derecho. Por esta razón, la inminencia está   directamente ligada a la urgencia. La primera hace relación a la prontitud del   evento y la segunda alude a la respuesta célere y concreta que se requiere.    La gravedad se refiere al nivel de intensidad del daño. Esto es, a la   importancia del bien jurídico tutelado y al nivel de afectación del mismo. Esta   exigencia busca garantizar que la amenaza o violación sea motivo de una   actuación extraordinariamente oportuna y diligente. Por último, la   impostergabilidad de la acción de tutela ha sido definida como la consecuencia   de la urgencia y la gravedad, bajo el entendido de que un amparo tardío a los   derechos fundamentales resulta ineficaz e inoportuno. Sobre la diferencia entre   los componentes del perjuicio irremediable, pueden verse las Sentencias   T- 225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),   T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-761 de 2010 (M.P.   María Victoria Calle Correa), T-424 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y   T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[107] Ver Sentencias T-761 de   2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), T-424 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao   Pérez) y T-225 de 2012 (M.P. Humberto Sierra   Porto).    

[108] Ver   Sentencias T-600 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y T-054 de 2014   (M.P. Alberto Rojas Ríos; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[109] Este Tribunal ha   decantado una serie de reglas en materia probatoria que el juez de tutela debe   aplicar para salvaguardar a todas las personas respecto de cualquier acción u   omisión que vulnere o ponga en peligro sus derechos fundamentales. Entre estas   se destacan las siguientes: (i) la carga probatoria en el trámite de la acción   de tutela es más exigente para los demandados que para los accionantes, en   virtud de la naturaleza especial de esta. Este principio alivia la carga de los   accionantes, quienes usualmente son personas que carecen de los medios para   probar todos y cada uno de los hechos por ellos relatados; (ii) la función del   juez constitucional es privilegiar la protección de los derechos fundamentales   que se enuncian como vulnerados. So pretexto de no cumplir con requisitos   procesales, no puede olvidar el espíritu garantista que ilumina la acción de   tutela; (iii) en el trámite de la acción de tutela, se aplica el principio de la   carga dinámica de la prueba según el cual – corresponde probar un hecho   determinado a quien se encuentre en mejores condiciones para hacerlo – , y (iv)   cuando el juez de instancia solicita a los demandados rendir el informe de que   trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, en virtud de lo dispuesto en el   artículo 20 de ese mismo decreto, si este no es rendido dentro del plazo   correspondiente se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de   plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa. A este   respecto, ver las Sentencias T- 596 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-590 de 2009 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-638 de 2011 (M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva; S.V. Mauricio González Cuervo) y T-174 de 2013 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.    

[110] Ver   Sentencias T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de   2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-015 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa), T-515A de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-700 de 2006 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa), T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-953 de 2008   (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1042 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo), T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-352 de 2011 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva), T-225 de 2012 (M.P.   Humberto Sierra Porto), T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y   T-269 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[111] Ver   Sentencias T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-719 de 2003   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería),   T-015 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (M.P. Rodrigo   Escobar Gil), T-700 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-972 de 2006   (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-953 de   2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),   T-352 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),   T-202 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-206 de 2013 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio).    

[112] Ver,   entre otras, la Sentencia T-521 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) donde la   Corte hizo una exposición detallada del principio de inmediatez al estudiar una   acción de tutela mediante la cual se solicitó una sustitución pensional después   de que había transcurrido más de un (1) año entre la expedición de la Resolución   que negó el acceso a la pensión y la interposición de la acción.    

[113] A   este respecto, véase la Sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández)   en la que se declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto   2591 de 1991, los cuales regulaban la caducidad de la tutela cuando era   interpuesta contra providencias judiciales. Así mismo, véase la Sentencia T-288   de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) donde se pusieron de presente los   deberes del juez de tutela en relación con el principio de inmediatez a la luz   de unas presuntas vías de hecho en las que supuestamente habían incurrido dos   (2) autoridades judiciales en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario.    

[114] Ver   Sentencias T-1110 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-158 de 2006   (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T- 429 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), T-998 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-158 de 2013 (M.P.   María Victoria Calle Correa) y T-521 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).   Allí la Sala Plena y las diferentes Salas de Revisión han hecho alusión a estas   situaciones excepcionales al abordar la procedibilidad de acciones de tutela   mediante las cuales se pretendía obtener acceso a una defensa técnica, a un   recalculo del monto base de la pensión, a la indemnización por daños y   perjuicios, a la sustitución pensional, a la pensión de sobreviviente y a la   pensión de invalidez, respectivamente.    

[115] Con el   ánimo de acreditar tal condición, la accionante aportó copia de un certificado   expedido por la Personería Municipal de Villavicencio el doce (12) de julio de   dos mil diez (2010), en donde se señala que su esposo manifestó que su núcleo   familiar había sido desplazado del departamento del Vichada y que su declaración   se encontraba en trámite ante Acción Social (hoy UARIV) para su evaluación e   inscripción en el Registro Nacional Único de Personas Desplazadas por la   Violencia (hoy Registro Único de Víctimas). Ver folio 30 del Expediente  T-4379788. Adicionalmente, por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de   septiembre de dos mil catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la   Información de la UARIV informó que la accionante había rendido declaración   alegando ser desplazada, pero esta se encontraba todavía en valoración. Ver   folio 23 del segundo cuaderno del Expediente T-4379788.   La certificación y la adopción y puesta en marcha de un sistema de bases de   datos es fundamental para la correcta administración y disposición de las ayudas   y medidas de las que trata la Ley 1448 de 2011, toda vez que es una herramienta   para dirigir las acciones del Estado hacia quienes verdaderamente la necesitan.   Sin embargo, en el caso específico de la accionante, es posible adoptar una   interpretación amplía de la normatividad existente y presumir que ella es,   efectivamente, una víctima del conflicto armado, en la medida en que (i) esta   condición se adquiere desde el momento de la ocurrencia de los hechos, y no en   virtud del reconocimiento administrativo, y (ii) encontrándose su declaración en   proceso valoración, se entiende por cierta en virtud del principio de buena fe.   En relación con la conformación de este grupo poblacional, la Corte ha sido   enfática en señalar que la inclusión de una persona en el RUV no es constitutiva   de la calidad de víctima. Esta, por el contrario, se adquiere desde el momento   en que ocurrió el hecho victimizante con independencia de su inscripción en el   mencionado registro. En el caso específico de los desplazados, tal estatus se   obtiene cuando concurren dos (2) situaciones: (i) la coacción que obligó   a la persona a trasladarse, y (ii) su permanencia dentro del territorio   nacional. La calidad de víctima, por ende, no depende de una decisión   administrativa de la UARIV, o de quien haga sus veces, porque la actuación de   esta última se limita a constatar la existencia de los hechos que dieron lugar   al desplazamiento. De esta manera, sin soslayar la importancia de la   certificación  y de las bases de datos, en virtud del principio de buena   fe, se presume que quien declara ser víctima del conflicto armado efectivamente   ostenta dicha calidad. Al respecto la Corte ha   sostenido que en materia de desplazamiento forzado la carga de probar que las   declaraciones de la persona no corresponden a la verdad corresponde al Estado.   Así por ejemplo, en la Sentencia T-563 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)   esta Corporación se refirió a la presunción de validez de las pruebas aportadas   señalando lo siguiente: “si una persona   desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron   lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente de una de las   autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red de   Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a la   solicitud de inscripción”. Esta interpretación   sobre el principio de buena fe fue reiterada posteriormente en la Sentencia   T-441 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), donde la Corte recordó las   reglas que debían guiar la actuación de las entidades encargas del Registro   Único de Víctimas. Una de las pautas establecidas, fue la siguiente: “[…] en   virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el   declarante”. Sobre el particular, puede consultarse también la Sentencia T-076   de 2013 (M.P. Alexei Julio Estrada) donde esta Corporación sintetizó los   lineamientos que han de ser tenidos en cuenta por los funcionarios encargados de   llevarlo a cabo el registro de las víctimas del conflicto armado. La   mencionada presunción es de carácter legal y, por ende, puede ser desvirtuada   por la administración, a quien le compete probar cuáles de los declarantes no   tienen la calidad de víctima en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de   2011. Esta interpretación del ordenamiento jurídico es de suma importancia dada  las consecuencias que se derivan del registro de   la población desplazada, toda vez que este constituye un medio adecuado para la   identificación de esta población y es un instrumento que facilita su acceso   efectivo y oportuno a los programas institucionales que les ofrece el gobierno   nacional y los gobiernos locales. En este sentido, mientras la accionante   siga en proceso de valoración y no sea explícitamente excluida del RUV, se   presumirá que se encuentra en situación de desplazamiento forzado.    

[116] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó: (i) copia del oficio que le   envió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), y a través del cual le notificaron   que, mediante la Resolución 210 de julio de dos mil siete (2007), Fonvivienda le   había asignado un subsidio familiar para la adquisición de una vivienda nueva en   un sector urbano (folios 28 y 31 del Expediente T-4379788), y (ii)   copia de la Resolución No. 208 de dos mil siete (2007), mediante la cual el   Gerente de Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al   municipio de Villavicencio le otorgó el lote veintitrés (23)   ubicado en la manzana siete (7) de la supermanzana tres (3) de la Ciudadela San   Antonio como subsidio en especie para la construcción de su residencia (folios   15 al 19 del Expediente T-4379788).    

[117] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del contrato de   construcción No. 164 que suscribió con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía   Llanos el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007). Ver folios 23 al   25 del Expediente T-4379788.    

[118] Como anexo al escrito de   tutela, la accionante aportó copia del recibo de la consignación realizada el   catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) por un total de cuatro millones   novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo). Ver folio 45 del   Expediente T-4379788.    

[119] Ver   copia de la Resolución 286 del once (11) de abril de dos mil once (2011),   posteriormente confirmada por la Resolución 230 del seis (6) de marzo de dos mil   doce (2012), en los folios 242 al 245 del Expediente  T-4379788.    

[120] La copia del Acta del Acuerdo suscrito entre el Municipio de Villavicencio y   Seguros Cóndor S.A. para la terminación y legalización del proyecto de vivienda,   suscrito el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), se encuentra en los   folios 167 al 174 del Expediente T-4379788.    

[121] La condición de madre   cabeza de familia de la accionante se encuentra acreditada por los siguientes   hechos: (i) es madre de Edwin Duban Escobar Gómez y Cristian   Camilo Escobar, menores de edad que se presumen incapaces para trabajar;   (ii) es responsable de su sostenimiento económico de manera   permanente; (iii) su padre no vive con ellos, ni aporta a los gastos del hogar,   y (iv) ningún otro miembro de la familia se encuentra en condiciones de   ayudarla. A este respecto, véase la copia de los registros civiles de   nacimiento de sus dos (2) hijos y el escrito presentado por   ella ante la Corte Constitucional el nueve (9) de octubre de dos mil catorce   (2014) en los folios 31 y 32 del segundo cuaderno del Expediente   T-4432223, respectivamente.    

[122] La accionante manifestó ser víctima del desplazamiento forzado, pero omitió aportar   una prueba que respaldara sus afirmaciones. Sin embargo, dicha condición fue   corroborada por la Corte Constitucional en sede de revisión cuando le solicitó   al Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV que indicara   cuál era el estado de inclusión de la accionante en el RUV. Petición a la que la   entidad respondió señalando que la peticionaria, en conjunto con su grupo   familia, “[…] fue víctima de desplazamiento forzado por hechos ocurridos en el   Municipio San Vicente del Caguán-Caquetá, en fecha 28 de diciembre de 2006”. Ver   folio 13 del segundo cuaderno del Expediente   T-4432223.    

[123] El   Convenio referido es el 1406 de dos mil nueve (2009), fue celebrado entre el   departamento del Meta y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de   América (CASA) y su objeto rezaba de la siguiente manera: “Desarrollar,   gestionar y ejecutar la actuación urbanística y la edificación de las casas del   proyecto de vivienda de interés social prioritario `el Recreo` del municipio de   Granda mediante la construcción de obras de urbanismo y la edificación de las   viviendas bajo la modalidad de convenio de cooperación, asociación, financiación   y aporte”. Ver folio 3 del Expediente T-4432223.    

[124] Ver   copia de la Resolución 048 de dos mil trece (2013) de la Secretaría de Vivienda   de la Gobernación del Meta en el folio 3 del Expediente  T-4432223. Este acto administrativo fue confirmado en su integridad en la   Resolución 049, proferida el dieciocho (8) de abril de dos mil trece (2013). Ver   folios 121 a 126 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.    

[125] La tutela será   procedente para el reclamo del derecho a la vivienda digna si y solo si a través   suyo se pretende el respeto, la protección o el cumplimiento de una de las   garantías que la administración debe desarrollar en el inmediato o corto plazo y   si, además, la acción se emplea (i) como mecanismo principal porque el actor no   dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) como mecanismo subsidiario   porque los otros medios resultan inidóneos o ineficaces, o (iii) como mecanismo   subsidiario para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.    

[126] Sobre el particular, la   Sala aclara que el contenido mínimo del derecho a la vivienda digna que se   refiere a una solución definitiva se traduce en la promoción y ejecución de   planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo   plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros,   mas no trata del acceso inmediato a un inmueble, puesto que esto resultaría de   imposible cumplimiento para el Estado colombiano dado el alto número de víctimas   y el elevado costo de una edificación.    

[128] Por medio del cual se   reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.    

[129] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del oficio que le envió   el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio), y a través del cual le notificó que, mediante la   Resolución 210 de julio de dos mil siete (2007), Fonvivienda le había asignado   el mencionado subsidio familiar para la adquisición de una vivienda urbana. Ver   folios 28 y 31 del Expediente T-4379788.    

[130] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la Resolución No. 208   de dos mil siete (2007), mediante la cual el Gerente de Villavivienda le otorgó   el lote veintitrés (23) ubicado en la manzana siete (7) de la supermanzana tres   (3) de la Ciudadela San Antonio. Ver folios 15 al 19 del Expediente   T-4379788.    

[131] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del Contrato de   Construcción No. 164 que suscribió con la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía   Llano el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007). Ver folios 23 al   25 del Expediente T-4379788.    

[132] Como   anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la Resolución   750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010). Ver   folio 3 del Expediente T-4432223.    

[133] Ver   Sentencias T-1110 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-158 de 2006   (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T- 429 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), T-998 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-158 de 2013 (M.P.   María Victoria Calle Correa) y T-521 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).   Allí la Sala Plena y las diferentes Salas de Revisión han hecho alusión a estas   situaciones excepcionales al abordar la procedibilidad de acciones de tutela   mediante las cuales se pretendía obtener acceso a una defensa técnica, a un   recalculo del monto base de la pensión, a la indemnización por daños y   perjuicios, a la sustitución pensional, a la pensión de sobreviviente y a la   pensión de invalidez, respectivamente.    

[134] Esta se   da por cierta porque (i) fue alegada por ellas; (ii) se presume a raíz de su   calidad de desplazadas, y (iii) no fue desvirtuada por ninguna de las entidades   accionadas y/o vinculadas, situación que obliga a la Sala a aplicar la   presunción de veracidad consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.    

[135] Sobre   los elementos básicos del derecho a la vivienda digna puede consultarse la   Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; S.V. Alfredo Beltrán   Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández). En esa Sentencia la Corte estudió una demanda de   inconstitucionalidad promovida contra el artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que   autorizaba a los establecimientos bancarios  a realizar operaciones de   leasing habitacional. La Corporación consideró que el funcionamiento de esta   figura no debía regularse mediante una ley marco, sino que bastaba su   autorización legal, y que si bien esta modalidad de financiación de la   adquisición de vivienda per se no era inconstitucional, la constitucionalidad de   la norma debía condicionarse a que el   decreto reglamentario que expidiera el ejecutivo al respecto, se ajustara a las   exigencias constitucionales en materia de vivienda y velara por que los   ciudadanos no fueran forzados por las entidades financieras a optar por el   sistema de financiación más oneroso. El listado de los elementos básicos de la   vivienda digna que allí fue desarrollado, fue posteriormente reiterado, entre   otras, en la Sentencia T-740 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En   esa oportunidad, la Corte se ocupó de dieciséis (16) casos acumulados en los   cuales, después de un retraso de más de cuatro (4) años, no se había hecho   entrega efectiva de las viviendas asignadas a los accionantes, quienes habían   sido beneficiados de un programa de vivienda de interés social en la ciudad de   Ibagué, porque los inmuebles fueron invadido por ocupantes ilegales o de hecho.    

[136] El derecho a la vivienda   se encuentra recogido en: (i) el artículo 25 de   la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; (ii) en el artículo 11   numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales; (iii) en el artículo 5º de la Convención Internacional sobre la   Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; (iv) en el artículo 14   de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación   contra la Mujer; (v) en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del   Niño; (vi) en el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo   en lo Social; (vii) en la sección 3ª de la Declaración de Vancouver sobre los   Asentamientos Humanos; (viii) en el artículo 8º de la Declaración sobre el   Derecho al Desarrollo, y (ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización   Internacional del Trabajo.    

[137] A   este respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra), donde la Corte hizo un recuento del contenido del derecho fundamental a   la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado al   ocuparse del caso de un grupo de víctimas que, pese haber sido beneficiadas de   un subsidio para la adquisición de una vivienda, no habían logrado acceder a   ellas puesto que no contaban con los recursos económicos suficientes para cubrir   el excedente necesario para su adquisición y los pocos proyectos que existían   estaban ubicados en zonas de alto riesgo. Los deberes de las autoridades   nacionales, regionales y locales fueron posteriormente reiterados y   profundizados en las Sentencia T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),   T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-349 de 2013 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva), entre otras. Adicionalmente, como fue puesto de presente   en el acápite tercero (3º) de esta providencia, las obligaciones de las   entidades territoriales a este respecto se encuentran recogidas, entre otros   instrumentos, en el artículo 135 del   Decreto 4800 de 2011. Según dicha norma, es su deber contribuir en la ejecución   de la política habitacional para las víctimas a través de: (i) la generación de   alternativas que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de   vivienda para esta población; (ii) habilitando el suelo para su construcción, y   (iii) ejecutando proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes   inmuebles ocupados con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por   las Leyes 388 de 1997 y 1001   de 2005, entre otras.    

[138] La interpretación que debe realizar toda autoridad   sobre la normatividad en materia de vivienda para población en situación de   desplazamiento tiene que responder, como mínimo, a los siguientes principios: (i) los principios de   interpretación y aplicación de las normas consagrados en la Ley 1448 de 2011;   (ii) los principios rectores de los desplazamientos internos; (iii) el principio   de favorabilidad; (iv) el principio de buena fe y el derecho a la confianza   legítima, y (v) la prevalencia del derecho sustancial propio del Estado de   Derecho. En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos administrativos que   negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos familiares de   desplazados por razones estrictamente formales que desconocen dichos principios.   Ver, a este respecto, las Sentencias T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa), T-742 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-151 de 2010   (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-177 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[139] Por el cual se   reglamentan parcialmente las Leyes 49   de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151   de 2007 en relación con el Subsidio   Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.    

[140] Por medio del cual se   reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.    

[141] Por medio del cual se   crea la Empresa Industrial y Comercial del Municipio denominada Villavivienda,   se le asignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.    

[142] Las empresas industriales y comerciales del Estado del   orden municipal no son entidades de   naturaleza privada, sino de naturaleza pública, constituidas con capital   exclusivamente público y sin posibilidad de repartir las ganancias entre los   accionistas. Razón por la cual están sometidas a la dirección, control y   vigilancia de las respectivas entidades territoriales. Villavivienda,   particularmente, fue creada mediante el Decreto 091 de 2001 que expidió el Alcalde de Villavicencio con el objeto de   desarrollar funciones propias de banco de tierras. Su dirección y administración   está a cargo de la Junta Directiva en donde, como se mencionó, hacen parte   varios funcionarios de la administración local. La cita tomada fue extraída del   Decreto de referencia.    

[143] El   numeral 2º del artículo 7º de la Ley 80 de 1993, por medio de la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la   Administración Pública,   señala lo siguiente: “Unión Temporal: cuando dos o más personas en forma   conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y   ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total   de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el   incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se   impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los   miembros de la unión temporal”. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado   han interpretado el artículo 7º de la Ley 80 de 1993 en el sentido de que si   bien es posible exigir el cumplimiento del objeto contractual a cualquiera de   las partes asociadas, las sanciones derivadas de su incumplimiento deben ser   individualizadas según el grado de participación de cada una de ellas en su   ejecución. Ver la Sentencia C-230 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y los   fallos de la Sección Tercera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferidos el trece (13) de   diciembre de dos mil uno (2001) con radicado 21305, el trece (13) de mayo de dos   mil cuatro (2004) con radicado 15321 y el treinta (30) de septiembre de dos mil   cuatro (2004) con radicado 26945. De esta manera, las consideraciones de la   Sala sobre la responsabilidad de Villavivienda y de la Corporación Casa en la   construcción de las residencias tiene pleno sentido puesto que el objeto de   discusión no es la imposición de una sanción, sino la exigencia del cumplimiento   del objeto del contrato/convenio que suscribieron con las accionantes y/o con   las entidades territoriales.    

[144] M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[145] Ver   las Sentencias T-472 de 2010 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio), T-573 de 2010   (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),   T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), referenciadas en   el acápite sexto (6º) de esta providencia.    

[146] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[147] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[148] Según   lo ha explicado la Corte, el efecto inter comunis se adopta con el fin de proteger los   derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de   hecho o de derecho, en condiciones de igualdad. A este respecto, esta   Corporación ha sostenido que existen circunstancias en las cuales la protección   de los derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse extensiva a otras   personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de tutela, o que habiendo   acudido no son demandantes dentro de los casos bajo estudio, pero que sin   embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de derecho similares o análogas   a las de los actores. En estos casos, ha establecido que la acción de tutela no   debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o   amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes, y que la   naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la fuerza   vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no han   acudido directamente a este medio judicial. La aplicación de esta figura, que   constituye una excepción al mandato consagrado en el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991 que señala que las sentencias de tutela sólo surtirán efectos en el   caso concreto, se encuentra supeditada al cumplimiento de los siguientes   requisitos: (i) que la protección de los derechos fundamentales de los   peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de   los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los   accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la   adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines constitucionales   relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el   acceso a la tutela judicial efectiva. Sobre el efecto inter comunis, pueden   consultarse las Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; A.V.   Jaime Araujo Rentería) y T-203 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-200   de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-451 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao   Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-938 de 2011 (M.P.   Nilson Pinilla Pinilla), T-987 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-239   de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; A.V. Mauricio González Cuervo), T-370 de 2013 (M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio), T-465 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-649 de 2013   (M.P. Mauricio González Cuervo), T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), entre otras.    

[149] Ver nota al pie anterior   sobre el efecto inter comunis.    

[150] Por el cual se crea el   Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).    

[151] Por el cual se crea el   Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).    

[152] Por el cual se crea el   Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).    

[153] Por el cual se crea el   Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).