T-902-14

           T-902-14             

Sentencia T-902/14    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

En principio la acción de amparo no procede contra providencias   judiciales, excepcionalmente es viable su uso como mecanismo subsidiario de   defensa judicial, cuando de la actuación judicial se produzca la violación o   amenaza de un derecho fundamental. Se trata entonces de   un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la   decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las   cuales la tornan incompatible con los mandatos previstos en el Texto Superior.   Por esta razón, la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida   como un “juicio de validez”, lo que se opone a   que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los   asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a   un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los recursos judiciales tanto   ordinarios como extraordinarios, para controvertir las decisiones que estimen   arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta. No obstante, pueden subsistir   casos en que agotados dichos recursos, persiste la arbitrariedad judicial,   hipótesis en la cual, se habilita el uso del amparo tutelar.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad     

Los requisitos de carácter general, se refieren a la viabilidad   procesal de la acción de tutela contra providencias judiciales y son esenciales   para que el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez constitucional. La   verificación de su cumplimiento es, entonces, un paso analítico obligatorio,   pues, en el evento en que no concurran en la causa, la consecuencia jurídica es   la declaratoria de su improcedencia. Lo anterior corresponde a una consecuencia   lógica de la dinámica descrita vinculada con la protección de la seguridad   jurídica y la autonomía de los jueces, ya que la acción de amparo no es un medio   alternativo, adicional o complementario para resolver conflictos jurídicos. Por   el contrario, en lo que respecta a los requisitos de carácter específico, se   trata de defectos en sí mismos considerados, cuya presencia conlleva el amparo   de los derechos fundamentales, así como a la expedición de las órdenes   pertinentes para proceder a su protección, según las circunstancias concretas de   cada caso.     

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR   DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL    

El alcance de esta causal específica de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, se ha vinculado primordialmente con el   desconocimiento en que pueden incurrir las autoridades judiciales, al no tener   en cuenta u omitir el alcance que se ha fijado al contenido de los derechos   fundamentales, a través de la ratio decidendi de las sentencias de   tutela. Puntualmente, se trata de   aquellos casos en los que esta Corporación ha definido el alcance de un derecho   iusfundamental en decisiones   anteriores derivadas del juicio de amparo, con el propósito de determinar sus   elementos esenciales derivados de la interpretación de una norma constitucional.   Para tal efecto, es pertinente recordar que la ratio decidendi corresponde   básicamente a la subregla que aplica el juez para la definición del caso concreto, cuya   exigibilidad se extiende a todos los casos que se subsuman en la misma   hipótesis, en virtud de la salvaguarda del carácter prevalente de la   Constitución y de los principios de buena fe, igualdad y confianza legítima.    

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante    

Este Tribunal ha señalado que el precedente   constitucional tiene carácter vinculante, en razón a la garantía de la seguridad   jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema normativo, la protección del   derecho a la igualdad, la salvaguarda de la buena fe y la realización de la   confianza legítima.    

PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias     

La jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la   estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y   su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia.   En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado– no puede   separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que, como   regla general, los jueces no se pueden apartar de la regla de derecho   establecida por las autoridades judiciales con atribuciones superiores,   particularmente las altas cortes.    

DERECHO A LA INTIMIDAD-Precedente constitucional    

Este Tribunal ha señalado que el derecho a la intimidad   involucra distintos aspectos de la persona, los cuales van desde el derecho a la   proyección de la propia imagen, hasta la reserva de espacios privados distintos   al domicilio, en los que un individuo lleva a cabo actividades que sólo son de   su interés. Comprende aquellos datos, comportamientos, situaciones o fenómenos   que normalmente están sustraídos del conocimiento de terceros y exige un   profundo respeto por parte del Estado y de la sociedad, en cuanto se vincula con   la forma como una persona construye su identidad y le permite llevar una vida   corriente frente a los demás. En circunstancias especiales se admite su   limitación, siempre que las restricciones que se impongan se justifiquen en la   realización de intereses superiores y no conduzcan a una afectación del núcleo   esencial del derecho.    

DERECHO A LA INFORMACION-Contenido    

El derecho a la información se vincula con posibilidad que tiene toda persona de   recibir, buscar, investigar, procesar, sistematizar, analizar y difundir “informaciones”, como   concepto genérico que incluye tanto las noticias de interés para la totalidad de   la sociedad o una parte de ella, “como los informes científicos, técnicos,   académicos o de cualquier otra índole y los datos almacenados y procesados por   archivos y centrales informáticas”.    

DERECHO A LA INFORMACION-Deberes del emisor    

ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Contenido y alcance     

El derecho de acceso a   documentos públicos parte de la base de que la información que se solicita es   igualmente de contenido público. En efecto, en ciertos casos, a pesar de que el   tratamiento y procesamiento de los datos le compete a una autoridad pública, la   información que allí reposa es de carácter privado o semiprivado, cuyo   conocimiento tan sólo le incumbe a su titular, a ciertas autoridades en   ejercicio de sus funciones o a sectores de la sociedad para quienes su tratamiento   cumple una finalidad legítima en términos constitucionales.    

INFORMACION PUBLICA CLASIFICADA-Concepto     

Se encuentra aquella   información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad   de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una   persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado,   siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los derechos   particulares o privados.    

DERECHO A LA INTIMIDAD Y DERECHO A LA INFORMACION-Criterios para   determinar primacía     

Cuando quiera que se presente una colisión   entre la libertad de información y el derecho a la intimidad, deberán ponderarse   los derechos en tensión para armonizarlos, sin que lo que anterior implique un   sacrificio desproporcionado de alguno de ellos.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por   cuanto no se presenta desconocimiento del precedente constitucional respecto al   derecho a la intimidad    

DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Orden al Inpec   suministrar la información requerida siempre que la misma recaiga sobre datos   que tengan relevancia pública o sean de interés general    

Referencia: Expediente T-4.439.784    

Asunto: Acción de tutela instaurada por el   señor Emmanuel Vargas Penagos contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca   y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO  PÉREZ    

Bogotá DC,   veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014).    

La Sala Tercera  de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo   Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y   241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991,   ha pronunciado la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos   por las Secciones Segunda y Cuarta del Consejo de   Estado, correspondientes al trámite de la acción de amparo constitucional   promovida por el señor Emmanuel Vargas Penagos en contra del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca y del Instituto Nacional Penitenciario y   Carcelario (INPEC).    

I.   ANTECEDENTES    

1.1.          Hechos    

1.1.1. El señor Emmanuel Vargas Penagos, en ejercicio del derecho de   petición y actuando como asesor de la Fundación para la Libertad de Prensa,   solicitó el día 19 de octubre de 2011 al Instituto Nacional Penitenciario y   Carcelario (INPEC), la siguiente información: “Relación de visitas recibidas   por el ciudadano Óscar Suárez Mira, identificado con la cédula de ciudadanía   (…), durante su actual detención en la Cárcel La Picota”. En vista de que no   se suministró una respuesta en los términos de ley, según señala el actor, tuvo   que promover una acción de tutela y un incidente de desacato para obtener un   pronunciamiento de fondo[1].    

1.1.2. En escrito del 2 de octubre de 2012, el INPEC resolvió   negativamente dicha petición, con fundamento en el artículo 15 de la   Constitución Política[2]  y previa relación de los argumentos expuestos en las Sentencias T-229 de 2004,   T-511 de 2010 y T-161 de 2011, concernientes al alcance del derecho de acceso a   documentos públicos y a la protección de la intimidad[3]. En este   sentido, la aludida autoridad afirmó que: “la información que se encuentra   consagrada en las hojas de vida y archivos de los internos contempla,   aspectos susceptibles de no ser divulgados, tales como la residencia, la   familia, los números telefónicos, el personal que lo visita que no son   indispensables para el manejo de todo público, debido a [que] se encuentran   dentro de la órbita de la intimidad personal y por lo tanto estos documentos no   deben ser de público conocimiento; para hacer pública esta información se   requiere de la autorización previa del interno o documentos necesarios para   investigaciones solicitadas por autoridad competente y bajo la reserva de cada   uno de los procesos.”[4]    

1.1.3. Inconforme con la anterior   respuesta, el día 8 de octubre de 2012, el accionante interpuso recurso de   insistencia ante el INPEC, en el que argumentó que la información solicitada no   hacía parte de la intimidad del señor Suárez Mira. En dicho recurso igualmente   señaló que, en caso de que la respuesta continuara siendo negativa, la actuación   fuese remitida al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para efectos   de adelantar el trámite judicial previsto en la ley.    

1.1.4. El 21 de noviembre del año en cita, el INPEC nuevamente se   negó a entregar la información solicitada y reiteró el deber de protección del   derecho a la intimidad en los términos del artículo 15 del Texto Superior, cuya   reserva se explica conforme a lo previsto en el artículo 27 de la Ley 594 de   2000[5].   Por lo demás, se abstuvo de remitir el recurso de insistencia a la autoridad   judicial competente, circunstancia por la cual el accionante debió acudir   directamente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dirimiera   el conflicto existente.    

En el escrito de insistencia el actor expone dos argumentos, en   primer lugar, que no existe una ley que indique el carácter reservado de la   información solicitada; y en segundo lugar, que es inexistente la tensión entre   el derecho de acceso a documentos públicos y el derecho a la intimidad, ya que   la información solicitada no contiene datos sensibles, cuyo objeto es el que   resguarda el umbral de protección de esta última garantía iusfundamental[6].   Finalmente, pone de presente que en tratándose de funcionarios públicos el   ámbito de cobertura del derecho a la intimidad es reducido, pues la sociedad   tiene un interés especial en conocer sobre la vida de aquellas personas que la   representan.    

1.1.5. En fallo del 25 de julio de 2013, la Subsección B de la   Sección Primera del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, concluyó que el INPEC resolvió de forma correcta la solicitud de   información presentada por el señor Vargas Penagos. Al respecto, consideró que   los datos objeto de petición eran de carácter privado y que estaban sujetos a   reserva, ya que los mismos hacen parte de la intimidad de los internos y constan   en la hoja de vida de reclusión, en virtud de lo previsto en el citado artículo   15 de la Constitución Política y en el numeral   4 del artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo (en adelante CPACA)[7]. En este sentido, reafirmó que la relación de las visitas   recibidas por el señor Suárez Mira durante su permanencia en la Cárcel La Picota   hace parte de su intimidad, así como de la intimidad de quienes lo visitaron.    

Por último, enfatizó que los derechos de los   internos no deben ser limitados más allá de lo necesario, ya que cualquier   restricción adicional por fuera de los derechos que se ven afectados por el   hecho mismo de la privación de la libertad, es considerada como una medida   excesiva y desproporcionada.    

1.2. Solicitud de amparo constitucional    

El señor Vargas Penagos solicita el amparo de sus   derechos de petición (CP art. 23), a recibir información (CP art. 20) y a   acceder a documentos públicos (CP art. 74), los cuales considera vulnerados por   el INPEC, quien se negó a suministrarle la información relacionada con las   visitas que le fueron realizadas al ex senador Óscar Suarez Mira durante su   actual reclusión en la Cárcel La Picota, “ya que dio una respuesta amparada   en una reserva inaplicable”.    

De igual manera, considera que los citados   derechos fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien   mediante sentencia del 25 de julio de 2013, no sólo avaló la negativa del INPEC,   sino que también desconoció el precedente judicial que, a su juicio, establece   lo siguiente: En primer lugar, que si bien existe información de naturaleza   privada cuyo acceso es restringido, en ciertos casos es posible habilitar su   conocimiento  público y disponer su entrega sin autorización del titular.   Para el efecto, es indispensable realizar una ponderación entre los derechos   protegidos por la reserva y el interés público de obtener una información, por   lo que pueden presentarse escenarios en los que la restricción no resulte   necesaria ni proporcionada para una sociedad democrática. De esta forma, en   criterio del actor, este caso constituye uno de dichos escenarios, al   solicitarse información cuyo propósito es asegurar que no “existan   privilegios para ciertas personas privadas de la libertad”.    

En segundo lugar, que la intimidad aun cuando   constituye un límite del derecho de acceso a los documentos públicos, tiene un   ámbito de protección que se restringe a aquella información exclusiva y propia   de una persona natural, la cual, por relacionarse con la inclinación sexual, los   hábitos o la ideología de un individuo recibe el nombre de datos sensibles. En   este orden de ideas, como en el asunto bajo examen no se está solicitando dicha   clase de datos, la información requerida no está cobijada “por el umbral de   protección del derecho a la intimidad”.    

Finalmente, que cuando se trata de la privacidad   de funcionarios o personajes públicos su ámbito de amparo es diferente al de una   persona sin tal dignidad, ya que su conducta reviste gran importancia dentro del   sistema democrático, en la medida en que ella puede afectar el interés general y   los derechos de los individuos.    

Como consecuencia de lo expuesto, solicita que se revoque la   providencia de 25 de julio de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección   Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se   ordene al INPEC suministrar la información relacionada con el listado de las   personas que visitaron al ex senador Óscar Suárez Mira, durante su actual   reclusión en la Cárcel La Picota.    

1.3. Contestación de la demanda de tutela e intervención de terceros    

1.3.1. Intervención de la Defensoría del Pueblo    

El Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales   y Legales presentó un escrito de amicus curiae, en el que expuso las   razones por las cuales considera que la providencia del Tribunal Administrativo   incurrió en dos defectos que hacen procedente la acción de tutela contra   sentencias.    

En primer lugar, afirmó que la citada   decisión incurrió en un defecto sustantivo, pues en este caso no se   estaba solicitando información que involucrara el derecho a la privacidad e   intimidad del señor Suárez Mira, por lo que consideró desacertado que se negara   la petición invocada con fundamento en lo previsto en el artículo 24 del CPACA[8], cuyo ámbito de protección –en   su criterio– alude exclusivamente a los documentos que contienen información   laboral de los trabajadores de una institución. Por lo demás, en relación con   este mismo defecto, sostuvo que la lectura realizada por el Tribunal del   artículo 15 del Texto Superior, condujo a otorgarle un carácter absoluto al   derecho a la intimidad, por lo que se desconoció que se trata de una garantía   constitucional que admite límites, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la   Corte, cuando se está en presencia –por ejemplo– de personas y hechos de   importancia pública, caso en el cual prevale prima facie el derecho a la   información.    

En segundo lugar, señaló que el Tribunal accionado también   desconoció el precedente judicial sobre la materia, en tanto en este caso   no se cumplió ningún presupuesto que permitiera al INPEC restringir la libertad   de información, así como negarle la prevalencia a dicha libertad en casos de   tensión con el derecho a la intimidad de los funcionarios públicos. Para el   efecto, mencionó los fallos T-235A de 2002, T-729 de 2002, C-650 de 2003, T-391   de 2007, C-417 de 2009 y C-010 de 2010. Respeto de este punto, para la   Defensoría, en su condición de periodista, el accionante tenía un interés   legítimo sobre la información de las visitas realizadas al ex senador, por   cuanto se trata de un personaje público que actualmente se encuentra relacionado   con temas que despiertan la atención legítima de la sociedad, como lo son el   alcance de las condenas e investigaciones a las que se encuentra sometido por   las autoridades competentes. Por lo anterior, indicó que los datos que se   solicitan corresponden a un listado puro y simple de nombres, frente al cual no   existe regulación que impida su difusión o un objetivo constitucional que   obligue a mantener bajo reserva la información requerida.      

Finalmente, para la Defensoría también es necesario   exhortar al INPEC respecto del cumplimiento estricto de los términos para dar   respuesta a los derechos de petición y a la obligación que le asiste de promover   el recurso de insistencia, cuando –luego del requerimiento del ciudadano   interesado– se considera que la información está sometida a reserva. En este   sentido, expone que en este caso el actor pudo haber alegado la ocurrencia de un   silencio administrativo, pero prefirió discutir en vía gubernativa y judicial la   obligación de acceso a los documentos requeridos, aspecto que puede ser evaluado   por el juez de tutela para ordenar su entrega en un término perentorio, como en   dichos casos lo dispone la ley[9].    

1.3.2. Contestación de la Sección Primera del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

Por la inexistencia de una vía de hecho en la   providencia cuestionada, el Magistrado Óscar Armando Dinaté Cárdenas solicitó   que se denegaran las pretensiones del accionante. En este sentido, recordó que si bien la condición de interno de una persona   genera una drástica limitación de sus derechos fundamentales, ella debe ser la   mínima necesaria para lograr el fin propuesto, por lo que toda limitación   adicional debe entenderse como un exceso.    

En este sentido, no existe irregularidad   alguna en haber protegido la reserva que por vía constitucional y legal tiene la   relación de visitas de los reclusos, ya que lo que se está protegiendo es un   espacio intangible de intimidad para el interno como para quienes lo visitan, el   cual debe ser inmune a las intromi-siones externas y cuya protección no se   reduce por el efecto de la privación de la libertad.       

1.3.3. Contestación del Complejo Carcelario y   Penitenciario Metro-politano de Bogotá (COMEB Picota)    

La Coordinadora Jurídica del citado complejo solicitó   que se desestimaran las pretensiones del accionante, en tanto no es su deber   suministrar información que hace parte de la esfera íntima del señor Suárez   Mira. Por lo demás, la discusión acerca del carácter reservado o no de la   información se dio en la órbita de competencia de la autoridad judicial   dispuesta para el efecto, esto es, a través del recurso de insistencia, por lo   que no es posible hacer uso del amparo constitucional para reabrir un tema ya   resuelvo, en perjuicio del carácter subsidiario de la acción.    

1.3.4. Contestación del Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario    

La Coordinadora del Grupo de   Tutelas del INPEC solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por   cuanto en el trámite administrativo se dio respuesta a la petición del   accionante, en la que se negó su solicitud con fundamento en que la información   reclamada no es de carácter público y su difusión puede vulnerar el derecho a la   intimidad del señor Óscar Suárez Mira[10].    

II. SENTENCIAS   OBJETO DE REVISIÓN    

2.1. Primera   Instancia    

En sentencia del 26 de septiembre de 2013, la Subsección B de la   Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el   accionante. Para el efecto, sostuvo que la decisión del Tribunal Administrativo   de Cundinamarca se profirió con sujeción a las normas constitucionales y legales   que protegen el derecho a la intimidad del señor Suárez Mira, en concreto el   artículo 24 del CPACA, conforme al cual aquella información que involucre la   privacidad de las personas incluida en las hojas de vida tiene carácter de   reservado. Al respecto, visto el caso concreto, señaló que la relación de las   visitas que recibe el interno se integra a los “archivos u hojas de vida de   los reclusos” cuyo documento no es de acceso público, pues su tratamiento   incluye el manejo de información de carácter personal, íntima y privada que sólo   puede ser entregada por autorización del interno o por disposición de autoridad   judicial competente.    

Adicionalmente, manifestó que la procedibilidad de la acción de   tutela contra providencias judiciales no constituye una nueva oportunidad para   que las partes vencidas en un proceso ordinario intenten que sus argumentos   prevalezcan sobre las tesis adoptadas por los jueces naturales del asunto, como   ocurre en el caso sub-examine, en el que el asunto fue debidamente   resuelto de acuerdo con el marco legal vigente.    

2.2. Impugnación    

En el término previsto en la ley, el actor formuló recurso de   apelación frente a la citada decisión, reiterando los argumentos expuestos en la   demanda de tutela. Adicionalmente, enfatizó en que no toda la información que   reposa en la hoja de vida del señor Suárez Mira está sujeta a reserva, pues la   entrega de la relación de las visitas que le realizaron en la cárcel no afecta   su derecho a la intimidad[11].    

2.3. Segunda Instancia    

En sentencia del 29 de mayo de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de   Estado confirmó la decisión del a-quo. En términos generales, consideró   que no se configuró la causal de desconocimiento del precedente, toda vez que,   en primer lugar, más allá de transcribir apartes de las supuestas providencias   en las que se fundamenta el defecto, el accionante debió demostrar que las   circunstancias que definen el presente caso son semejantes a aquellas en las que   se enmarcan los casos pasados. En segundo lugar, que   la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos de hecho de los asuntos que se   refieren como precedentes responde a la pretensión del caso objeto de estudio.   Y, por último, que la supuesta regla jurisprudencial aplicable no ha sido   sometida a algún ajuste o modificación, entre otras, por la expedición de una   normativa legal posterior que conduzca a una nueva formulación sobre la materia.    

III. PRUEBAS   RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE    

– Copia de la providencia de 25 de julio   de 2013, en la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, decidió el recurso de insistencia interpuesto   por el señor Emmanuel Vargas Penagos.    

– Copia del recurso de insistencia   presentado por el accionante el 25 de junio de 2013 ante el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca.    

– Copia del derecho de petición presentado   por el señor Emmanuel Vargas Penagos el 19 de octubre de 2011 al Instituto   Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).    

– Copia de la respuesta al citado de   derecho de petición proferida por el INPEC el día 2 de octubre de 2012.    

– Copia del recurso de insistencia   presentado por el señor Vargas Penagos al INPEC el 8 de noviembre de 2012[12].    

– Copia de la respuesta al recurso de   insistencia con fecha 21 de noviembre de 2012[13].    

IV. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL    

4.1. Competencia    

Esta Corte es   competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo   expuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 6 de   agosto de 2014 proferido por la Sala de Selección número Ocho, la cual dispuso   su examen por la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación.    

4.2. Trámite   surtido en la Corte Constitucional    

4.2.1. En Auto del 7 de noviembre de 2014, el Magistrado   Sustanciador vinculó al señor Oscar Suárez Mira a la presente acción de tutela,   para que se pronunciara acerca de las pretensiones y del problema jurídico que   plantea.    

4.2.2. En escrito recibido por la Secretaría General de esta   Corporación el 14 de noviembre de 2014, el citado señor solicitó que se   confirmen las sentencias dictadas por los jueces de instancia, ya que el actor   parte de una premisa equivocada en relación con su calidad de servidor público,   pues desde que fue condenado por las autoridades judiciales perdió tal   condición, lo que implica que bajo ninguna circunstancia podría reducirse el   umbral de protección de su derecho a la intimidad.    

Al margen de lo anterior, consideró acertada la posición del   Consejo de Estado al resolver en primera instancia la acción de tutela, por   cuanto con miras a salvaguardar un supuesto derecho a la información del   accionante no se puede desconocer su derecho a la   intimidad, ni el de sus familiares o visitantes. Finalmente, señaló que las   respuestas que le fueron otorgadas al señor Vargas Penagos, en ningún momento implican un desconocimiento de su derecho de   petición, ya que, por el contrario, se trata de reconocer la existencia de una   exclusión a la regla general de acceso a la información, cuya reserva se   justifica en el carácter íntimo y privado de los datos que se solicitan, cuyo   respaldo se encuentra en la normatividad vigente y que responde a lo previsto en   la jurisprudencia.    

4.2.3. Por lo demás, con ocasión de la vinculación al   proceso del señor Suárez Mira, se constató que en la actualidad no se encuentra   recluido en la Cárcel La Picota, sino que fue trasladado al centro penitenciario   de Yarumito.    

4.3.   Delimitación del caso y prevención a la autoridad    

4.3.1. Como se deriva de los antecedentes   expuestos, aun cuando el actor promueve el amparo constitucional contra el   Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es que la discusión se centra en el   examen de la validez constitucional de la decisión adoptada por esta última   autoridad, en sentencia del 25 de julio de 2013, en lo que respecta a considerar   que fue resuelta de forma correcta por la aludida autoridad administrativa, la   solicitud de información realizada en su condición de periodista por el señor   Emmanuel Vargas Penagos, en la que se negó la entrega de la relación de las   visitas recibidas por el señor Óscar Suárez Mira, quien se encontraba recluido   en la Cárcel La Picota, por estimar que se trata de datos sometidos a reserva.         

Desde esta perspectiva, aun cuando el   actor propone el amparo de sus derechos de petición (CP art. 23), a recibir   información (CP art. 20) y a acceder a documentos públicos (CP art. 74), es   claro que la controversia constitucional que se invoca apuntar a verificar la   existencia de una supuesta falta de protección judicial del derecho de acceso   a la información, a través de la decisión adoptada por el Tribunal   demandado, que convalidó el criterio administrativo de estimar que los datos   solicitados tienen carácter reservado.    

Precisamente, las deficiencias que se   exponen frente al fallo cuestionado, que se relacionan con el presunto  desconocimiento del precedente, suponen (i)  haber otorgado una mayor   protección a la intimidad por fuera de su ámbito exclusivo de salvaguarda   vinculado con los datos sensibles; (ii) haber omitido realizar la debida   ponderación entre el carácter restrictivo del dato privado frente al interés   público de acceder a la información; y (iii) haber dejado de tener en cuenta que   el amparo de la privacidad es diferente cuanto se trata de funcionarios o   personajes públicos, como lo es el señor Suarez Mira.     

Por ello, a partir del examen lógico de lo   alegado por el actor, se entiende que esta acción de amparo constitucional   realmente cuestiona el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, que ratificó la actuación del INPEC, pues de concederse la   protección solicitada respecto de la sentencia cuestionada, de forma directa e   inmediata la respuesta dada por la referida autoridad administrativa perdería su   razón de ser, lo que daría lugar a un  restablecimiento automático del derecho   reclamado, esto es, el derecho de acceso a la información.    

4.3.2. Incluso, obsérvese como, la   violación que se alega respecto del derecho de petición, se fundamenta en que se   otorgó una respuesta “amparada en una reserva inaplicable”[15].   Lo anterior, lejos de proponer un examen de fondo en relación con la supuesta   violación del citado derecho en aspectos como la oportunidad, claridad o   congruencia de la respuesta, plantea una discusión que se encuadra en el   análisis acerca de la posibilidad de invocar una reserva en el acceso a la   información, cuyo juicio –como ya se dijo– necesariamente implica cuestionar la   validez de los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca para convalidar la decisión del INPEC, que condujo a excluir al   actor, en su condición de periodista, de la posibilidad de realizar el   tratamiento de los datos pedidos.    

En este orden de ideas, no observa la   Corte que se exista en estos momentos un desconocimiento del derecho de   petición, como lo alega el actor, pues el INPEC efectivamente le dio respuesta   de fondo a su solicitud, sólo que la misma fue contraria a sus intereses,   circunstancia que descarta que en la actualidad persista una violación del   aludido derecho. En efecto, como lo ha sostenido esta Corporación, una respuesta   clara y congruente respecto de lo pedido, sin importar si la misma es o no   favorable al solicitante, excluye la posibilidad de que el citado derecho se   entienda vulnerado[16].    

Ahora bien, a pesar de lo anterior, como   lo propone la Defensoría del Pueblo, se observa que en el caso bajo examen, la   autoridad previamente mencionada incurrió en dos deficiencias administrativas   que ameritan un llamado de atención por parte de esta Corporación, en desarrollo   de las atribuciones previstas en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991[17].   Así, por una parte, se omitió la obligación de dar respuesta en término al   derecho de petición formulado por el actor; y por la otra, se hizo caso omiso al   deber de dar curso al recurso de insistencia ante la autoridad judicial   competente.    

4.3.3. En cuanto al primer punto, es   preciso señalar que el contenido del derecho de petición realizado por el   accionante fue el siguiente:    

“Señores.   Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (…) en ejercicio del derecho   fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución   Nacional, de manera respetuosa le solicito la siguiente información:    

1.- Relación de   visitas recibidas por el ciudadano Óscar Suárez Mira, identificado con la cédula   de ciudadanía (…), durante su actual detención en la Cárcel La Picota.    

Agradezco de   antemano su colaboración, y en caso que los documentos sean negados solicitamos   que se indique la ley que sustenta la reserva (…)”[18].     

Frente a esta   modalidad de petición, la ley dispone que su respuesta deberá realizarse por las   autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días siguientes a   su recepción[23].   Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá que la   solicitud ha sido aceptada y el documento correspondiente deberá ser entregado   dentro de los tres (3) días inmediata-mente siguientes[24]. De acuerdo   con la ley, se configura entonces una especie de silencio administrativo   positivo[25],   el cual permitiría acceder a la informa-ción solicitada, como consecuencia de la   inacción de las autoridades públicas.    

Al margen de lo   anterior, la administración puede negarse a entregar el documento solicitado o a   permitir el acceso a la información requerida, cuando existiendo una reserva, se   señale de forma clara y precisa las disposi-ciones constitucionales o legales   que le sirven de fundamento[26].   En caso de que se rechace la petición por motivos de la citada reserva, no   procede recurso alguno, salvo lo previsto en relación con el recurso de   insistencia, cuyas particularidades se expondrán en el acápite siguiente.    

En el asunto bajo   examen, la petición de acceso a documentos públicos fue formulada por el   accionante el 19 de octubre de 2011[27],   luego de lo cual se brindó una respuesta a dicha solicitud hasta el día 2 de   octubre de 2012[28],   esto es, cerca de un año después de interpuesta la solicitud de información,   tiempo durante el cual el INPEC se mantuvo en silencio y, según el actor, lo   llevó a tener que interponer una tutela y un incidente de desacato para obtener   la referida respuesta, en la que –como se sabe– se alegó la existencia de una   reserva constitucional y legal.    

En este punto, es   preciso recordar que esta Corporación ha definido las características que hacen   parte del núcleo esencial del derecho de petición, entre las cuales se encuentra   la de obtener una respuesta oportuna en los términos previstos en el   ordenamiento jurídico[29].   Por ello, respecto del caso concreto, a pesar de que se brindó una solución a la   petición formulada, lo que excluye la actual violación del mencionado derecho,   no deja de cierto que durante cerca de un año dicha solicitud no recibió trámite   alguno y se dejó vencer el plazo dispuesto en la ley para suministrar un   resultado de fondo respecto de dicha modalidad de petición (10 días).    

Esta actuación   por parte del INPEC, en criterio de la Corte, manifiesta la clara existencia de   una deficiencia en el cumplimiento de uno de los elementos esenciales del   derecho de petición, más allá de que en la actualidad no persista una violación   respecto del mismo, consistente en asegurar la pronta comunicación al   peticionario sobre la decisión adoptada, con independencia de que su contenido   sea favorable o desfavorable. Lo anterior, en el contexto señalado, le permite a   este Tribunal hacer un llamado de atención a la citada autoridad, el cual se   dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia, para que en ningún caso   vuelva incurrir en dicho tipo de acciones, sobre todo cuando de por medio se   invoca el ejercicio del derecho de petición para impulsar el desarrollo de   libertades y derechos trascendentales en el sistema democrático, como lo son la   posibilidad de informar (CP art. 20) y el acceso a documentos públicos (CP art.   74). Sobre el particular, la Corte ha dicho que:    

“(…) Es en la resolución y no en la formulación donde el derecho   fundamental de petición adquiere su dimensión como instrumento eficaz e idóneo   de la participación democrática y la efectividad de los demás derechos   fundamentales. Cuando se habla de ‘pronta resolución’, quiere decir que el   Estado está obligado a resolver la petición, no simplemente a expedir   constancias de que la recibió. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá   de las circunstancias de cada caso y, en esa medida, podrá ser positiva o   negativa: la obligación del Estado no es acceder a la petición, sino resolverla”[30].    

Ahora bien, pese   a que el actor tuvo la posibilidad de invocar un silencio administrativo   positivo, según lo dispone el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, depuso dicha   alternativa con el propósito de obtener una respuesta de fondo y concreta frente   a lo solicitado, como se deriva de los requerimientos realiza-dos tanto por vía   administrativa como judicial[31].   Esta circunstancia condujo a que el INPEC se pronunciara sobre lo pedido e   invocará la existencia de una reserva, cuya alegación dio lugar al trámite del   recurso de insistencia en el acceso a la información pedida ante las autoridades   judiciales competentes, cuyo fallo es objeto de controversia en la presente   tutela. Por ello, como ya se dijo, el presente amparo no se relaciona con la   protección del derecho de petición, pues en la actualidad no persiste una   vulneración en relación con el mismo, sino con la existencia de una supuesta   falta de protección judicial del derecho de acceso a la información, derivado   del presunto desconocimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre   los precedentes relativos a la materia.    

4.3.4. En lo   referente al segundo punto, esto es, al deber de dar curso al recurso de   insistencia ante la autoridad judicial competente, este Tribunal observa que de   acuerdo con el régimen normativo vigente, cuando la administración niega la   consulta o entrega de un documento por motivos vinculados con la alegación de   una reserva, la persona interesada puede insistir en su solicitud ante el   funcionario administrativo, en los términos que dispone el artículo 21 de la Ley   57 de 1985 y el artículo 26 del CPACA[32].    

En caso de que el   citado funcionario persista en su posición, como sucedió en el asunto bajo   examen en escrito del 21 de noviembre de 2012[33],   le compete a dicha autoridad por expresa disposición legal el deber de enviar la   petición formulada y las razones que justifican su negativa, al tribunal   administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos   solicitados, para que ésta decida si acepta o no la petición de forma total o   parcial[34].   En todo caso, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011[35],   cabe señalar que cuando la autoridad que niegue la entrega o consulta de un   documento sea distrital o municipal, con excepción del distrito capital, quien   deberá conocer del recurso de insistencia será un juzgado administrativo[36].    

Una vez allegados   los documentos a la respectiva instancia judicial (petición, respuesta e   insistencia), el tribunal o juzgado administrativo tendrá diez (10) días para   adoptar una decisión. Este término podrá ser interrumpido cuando la autoridad   competente solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación   se deba decidir[37],   o cuando se solicite al Consejo de Estado asumir el conocimiento del asunto, en   atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre   el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección competente guarda silencio, o   decide no avocar conocimiento, la actuación continuará su trámite ante el   respectivo tribunal o juzgado[38].     

Sobre la naturaleza del recurso de   insistencia, la Corte se pronunció en las Sentencias T-881 de 2004[39] y T-466 de   2010[40],   en el sentido de señalar que se trata de un mecanismo especial de naturaleza   judicial, caracterizado por su brevedad y eficacia, a través del cual un juez   administrativo, en un proceso de única instancia, resuelve de manera definitiva   sobre la validez de la limitación a los derechos de información y de acceso a   documentos públicos. El origen de este mecanismo o la causa que determina su   invocación, es la negativa de la autoridad a la insistencia del peticionario en   el acceso a una información respecto de la cual se alega su carácter reservado,   por lo que corresponde a esta última activar su trámite con el fin de que se   examine, en única instancia y con efectos de cosa juzgada, la validez de los   argumentos expuestos.    

En lo que atañe a la actuación que   se surtió en el asunto sub-examine, la Corte observa que el INPEC se   abstuvo de cumplir con el deber de darle trámite al recurso de insistencia, tal   como lo determinan las normas en cita, ya que si bien se mantuvo en su posición   de negar el acceso a lo solicitado por estimar que se encuentra amparado por una   reserva[41],   no remitió dicha documentación al tribunal competente para asegurar el control   de legalidad que la ley dispone al respecto. No obstante, luego de que el   accionante acudiera directamente a la citada autoridad judicial[42], el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca avocó el conocimiento del asunto y profirió una   decisión de fondo, en virtud de los principios pro actione y de   prevalencia del derecho sustancial[43].   Por esta razón, a pesar de que en la actualidad no persisten los efectos de la   violación derivada del incumplimiento del deber de darle curso al recurso de   insistencia, ello no obsta para prevenir al INPEC[44], en el sentido de   requerir su efectivo cumplimiento en el futuro, como se dispondrá en la parte   resoluti-va de esta sentencia.    

4.4. Problema jurídico y esquema de   resolución    

4.4.1. De acuerdo con la delimitación del   caso realizada en el acápite anterior, el problema jurídico que surge en el   asunto sub-judice, se centra en resolver, si efectivamente el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca incurrió en un déficit de protección judicial   respecto del derecho de acceso a la información del señor Emmanuel Vargas   Penagos (CP arts. 20 y 74), en su condición de periodista, como consecuencia de   su decisión de avalar la negativa del INPEC de suministrar la información sobre   las visitas que ha tenido el señor Óscar Suárez Mira durante su reclusión en la   Cárcel La Picota, cuyo alcance contradice –en términos del actor– los   precedentes jurisprudenciales que existen (i) respecto del ámbito de protección   del derecho a la intimidad vinculado con la salvaguarda de los datos sensibles,   (ii) la falta de considera-ción de un nivel distinto de privacidad en lo que   atañe a los funcionarios públicos y (iii) el deber de tener en cuenta el interés   público que subyace en la información solicitada, en relación con el carácter   restrictivo del dato privado.    

4.4.2. Para dar   respuesta al citado problema jurídico, inicialmente esta Sala de Revisión (i) se   pronunciará sobre los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales, en el entendido que –como ya se dijo– la   definición del recurso de insistencia involucra una decisión de carácter   jurisdiccional[45];   luego de lo cual (ii) estudiará si dichos requisitos se cumplen en el caso   objeto de estudio. A continuación, (iii) hará una breve exposición sobre las   causales específicas de procedibilidad del amparo contra fallos judiciales, para   lo cual se detendrá en el análisis del defecto alegado por el accionante. Con   posterioridad, (iv) expondrá brevemente los precedentes   constitucionales en relación con el derecho de acceso a la información y el   derecho a la intimidad. Y, por último, (v) procederá al examen del caso en   concreto.    

4.5.1. De acuerdo   con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un   mecanismo residual y subsidiario de defensa judicial, cuya finalidad es la   protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que   éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad   pública o de un particular, en los casos previstos en la Constitución y en la   ley.    

Tal como se   estableció en la Sentencia C-543 de 1992[46],   por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando se pretenden   cuestionar providencias judiciales, en respeto a los principios constitucionales   de seguridad jurídica y autonomía judicial y a la garantía procesal de la cosa   juzgada. Al respecto, en el fallo en cita se sostuvo que:    

“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos   adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede   afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza,   según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente   incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el   sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus   derechos esenciales.    

Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un   medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha   adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una   acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho   mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de   protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio   del derecho.”    

Sin embargo, en   dicha oportunidad, también se estableció que de conformidad con el concepto   constitucional de autoridades públicas, “no cabe duda de que los jueces tienen   esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus   resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En   esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u   omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales”[47]. En este   sentido, si bien se entendió que en principio la acción de amparo no procede   contra providencias judiciales, excepcional-mente es viable su uso como   mecanismo subsidiario de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se   produzca la violación o amenaza de un derecho fundamental.    

Se trata entonces   de un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que   la decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional,   las cuales la tornan incompatible con los mandatos previstos en el Texto   Superior. Por esta razón, la acción de tutela contra providencias judiciales es   concebida como un “juicio de validez”[48],   lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la   discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho   que dieron origen a un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los   recursos judiciales tanto ordinarios como extraordinarios, para controvertir las   decisiones que estimen arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta. No   obstante, pueden subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste la   arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual, como ya se dijo, se habilita el   uso del amparo tutelar.    

4.5.2. En   desarrollo de lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación, en la Sentencia   C-590 de 2005[49],   estableció un conjunto sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y   procedimental, que deben ser acreditados en cada caso concreto, como   presupuestos ineludibles para la protección de los derechos afectados por una   providencia judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías,   aquellos generales que se refieren a la procedibilidad de la acción de   tutela, y aquellos específicos que se relacionan con la tipificación de   las situaciones que conducen al desconocimiento de derechos fundamentales,   especialmente el derecho al debido proceso.    

Los requisitos de   carácter general, conforme se expuso, se refieren a la viabilidad procesal   de la acción de tutela contra providencias judiciales y son esenciales para que   el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez constitucional. La   verificación de su cumplimiento es, entonces, un paso analítico obligatorio,   pues, en el evento en que no concurran en la causa, la consecuencia jurídica es   la declaratoria de su improcedencia. Lo anterior corresponde a una consecuencia   lógica de la dinámica descrita vinculada con la protección de la seguridad   jurídica y la autonomía de los jueces, ya que la acción de amparo no es un medio   alternativo, adicional o complementario para resolver conflictos jurídicos. Por   el contrario, en lo que respecta a los requisitos de carácter específico,   se trata de defectos en sí mismos considerados, cuya presencia conlleva el   amparo de los derechos fundamen-tales, así como a la expedición de las órdenes   pertinentes para proceder a su protección, según las circunstancias concretas de   cada caso.     

4.6. Estudio   de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales    

4.6.1. La Corte   ha identificado los siguientes requisitos generales, que, según lo   expuesto, habilitan la procedencia de la acción de amparo, a saber: (i) que la   cuestión discutida tenga relevancia y trascendencia constitucional; (ii) que se   hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial   al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable;   (iii) que la acción se interponga en un término razonable y proporcionado a   partir del hecho que originó la vulneración, es decir, que se cumpla con el   requisito de la inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal alegada, de   existir, tenga un impacto decisivo en el contenido de la decisión; (v) que el   actor identifique los hechos constitutivos de la vulneración y que, en caso de   ser posible, los hubiese alegado durante el proceso judicial en las   oportunidades debidas; y (vi) que no se trate de una sentencia de tutela.    

4.6.2. Con fundamento en lo anterior y en relación con el caso sub-judice,   esta Corporación pasará a verificar el cumplimiento de los requisitos generales   de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en los   términos previamente expuestos.    

4.6.2.1. En lo   que hace referencia a la relevancia constitucional del caso, es innegable que la   cuestión gira en torno a una supuesta falta de protección judicial del derecho   de acceso a la información pública, en el examen efectuado por el tribunal   demandado en el fallo proferido el 25 de julio de 2013, que condujo a convalidar   la negativa del INPEC de suministrar la información solicitada. Para el efecto,   la citada autoridad judicial invocó el carácter reservado de los datos   concernientes a la relación de visitas recibidas por el recluso, a partir de las   cláusulas constitucionales y legales que protegen el derecho a la intimidad[50].   Por esta razón, en criterio del actor, el déficit de protección que se invoca   surgió como consecuencia del supuesto desconoci-miento de los precedentes que   existen (i) respecto del ámbito de protección de este último derecho vinculado   con la salvaguarda de los datos sensibles, (ii) la falta de consideración de un   nivel distinto de privacidad en lo que atañe a los funcionarios públicos y (iii)   el deber de tener en cuenta el interés público que subyace en los datos   solicitados.      

En este contexto,   a pesar de que el objeto de la acción es la decisión adoptada por el Tribunal el   pasado 25 de julio de 2013, la relevancia del caso va más allá de las garantías   propias del debido proceso, pues involucra la existencia de una tensión   constitucional entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la   intimidad. Se trata entonces de un conflicto en el que se debe resolver si   existe o no el carácter reservado de los datos referentes a la relación de   visitas recibidas por un recluso o si, por el contrario, los mismos son de libre   acceso. Incluso, en la primera de las citadas hipótesis, de ser necesario,   también es posible plantear una discusión acerca de la posibilidad de exceptuar   el carácter reservado del dato, con el propósito de realizar otros objetivos   constitucionales que pueden llegar a resultar prevalentes, a partir del interés   superior de realizar la libertad de información como presupuesto del proceso   democrático.    

Esto significa   que sin lugar a dudas la relevancia del caso se encuentra en la tensión que se   plantea respecto del derecho de acceso a la información, en cuyo examen –como lo   sugiere el actor– goza de especial importancia la sujeción a los precedentes   constitucionales respecto de los derechos en conflicto cuya garantía permite la   realización de los principios de igualdad, confianza legítima y buena fe. En   este sentido, respecto de la importancia del precedente, la Corte ha dicho que:    

“(…) la aplicación uniforme de la doctrina constitucional [se ha   visto reforzada] mediante la aplicación de los principios de buena fe (C.P. art.   83) y de confianza legítima. Las exigencias éticas derivadas del principio de la   mutua confianza, imponen que todas las autoridades públicas y, especialmente,   las judiciales actúen con consistencia y uniformidad, de modo tal, que siempre   deben estar en disposición de adoptar la misma decisión cuando concurran los   mismos presupuestos de hecho y derecho, sin que les sea permitido defraudar la   confianza de los ciudadanos con la adopción de decisiones sorpresivas que no se   ajusten a las que sean previsibles conforme a los precedentes judiciales   sólidamente establecidos. [De esta manera] (…) ‘el derecho de acceso a la   administración de justicia implica la garantía de la confianza legítima en la   actividad del Estado como administrador de justicia. Esta confianza no se   garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se agota en la simple   adscripción nominal del principio de legalidad. Comprende además la   protección a las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación   y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y   uniforme’ (…)”[51].     

4.6.2.2. En lo   que atañe al agotamiento previo de los otros mecanismos de defensa judicial, se   observa que el accionante utilizó todas las herramientas procesales que tenía a   su alcance para lograr la protección de sus derechos. En efecto, por un lado,   agotó las instancias administrativas frente al INPEC y, por el otro, acudió al   recurso de insistencia ante la justicia administrativa, como autoridad encargada   de establecer en única instancia si la petición de información fue o no bien   negada. Ahora bien, en la medida en que respecto de la decisión de esta última   autoridad no procede recurso alguno, y frente a ella es que se promueve el   presente amparo, es claro que no existe otro medio alternativo de defensa para   obtener la salvaguarda de los derechos invocados.    

4.6.2.3. Con   respecto a la inmediatez, este Tribunal observa que transcurrió menos de un mes   entre la fecha en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la   providencia y el momento de interposición de la acción de tutela, de donde se   infiere que se trata de un término razonable y oportuno para el ejercicio del   amparo constitucional[52].    

4.6.2.4. El   siguiente requisito general no resulta aplicable frente a la presente causa,   pues el mismo exige que al momento de alegar un vicio procedimental, éste tenga   un efecto relevante o decisivo en el contenido de la decisión cuestionada. En   efecto, en el asunto sub-judice, a partir de lo expuesto por el   accionante, lejos de invocarse la existencia de una irregularidad vinculada con   la desviación de las formas propias de cada juicio, lo que se pone de presente   es un supuesto desconocimiento del precedente constitucional, con repercu-sión   directa en el derecho de acceso a la información. Por lo demás, comoquiera que   se controvierte la decisión adoptada en el desarrollo de un proceso de lo   contencioso administrativo, igualmente se cumple con aquél requisito atinente a   que no se trate de sentencias de tutela.    

4.6.2.5. Por   último, en la demanda de amparo, el actor identificó como hecho generador de la   violación, como ya se dijo, el supuesto desconocimiento del precedente   constitucional que, a su juicio, exige que en este caso se haga entrega de la   información por él solicitada. Esta controversia también fue puesta de presente   ante el juez administrativo, por lo que no se trata de una discusión que   pretenda subvertir las reglas ordinarias de competencia judicial, sólo que la   citada autoridad resolvió el asunto dándole prevalencia al derecho a la   intimidad, lo cual se considera contrario al precedente vigente en materia de   acceso a la información, el cual, según el actor, implica entender que no cabía   la limitación impuesta, pues lo solicitado no incluye datos sensibles y además   el umbral de protección a favor del señor Suárez Mira se reduce por su condición   de funcionario o personaje público.     

En consecuencia,   a partir de lo expuesto, la Sala constata que se cumplen con los presupuestos   generales de procedencia de la acción de tutela, por lo que se pasará al examen   de los requisitos específicos que, como ya se señaló, permiten la   prosperidad del amparo solicitado.    

4.7. Estudio   sobre los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales. Del defecto por desconocimiento del precedente   constitucional    

4.7.2. A partir   de las razones que justifican el amparo solicitado en la tutela de la   referencia, en esta oportunidad, le corresponde a la Corte pronunciarse sobre el   desconocimiento del precedente constitucional.    

Al respecto, es   importante señalar que en virtud de los artículos 228 y 230 del Texto Superior,   la función judicial ha de ejercerse en cumplimiento de los principios de   independencia y autonomía. No obstante, este Tribunal ha señalado que el   precedente constitucional tiene carácter vinculante, en razón a la garantía de   la seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema normativo, la   protección del derecho a la igualdad, la salvaguarda de la buena fe y la   realización de la confianza legítima[53].    

En este orden de   ideas, si bien de acuerdo con la Constitución los jueces en sus providencias   sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que, según la   jurisprudencia, en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de la   ley, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del   ordena-miento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la   regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso   se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e   integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y   elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone   la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las   disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al   conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los   textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente,   concreto y útil. Así las cosas, cuando una determinada subregla tiene su   origen en la interpretación directa y específica del régimen normativo   consagrado en la Constitución, se entiende que se está en presencia de un   precedente constitucional, el cual, como ya se dijo, en respuesta al carácter   prevalente del Texto Superior y ante la necesidad de preservar la igualdad, la   confianza legítima, la seguridad jurídica y la buena fe, resulta de obligatorio   acatamiento para todos los operadores jurídicos[54], sin que ello   impida que, bajo circunstancias especiales, puedan apartarse del mismo con la   debida  justificación y motivación.    

Desde esta   perspectiva, es claro que el precedente constitucional asegura la coherencia del   sistema normativo, ya que a través de la elaboración de subreglas,  permite determinar la solución que se razona como correcta frente a determinado   problema jurídico, previa aplicación de las distintas normas jurídicas, en   concordancia con la interpretación que se ha determinado acorde y compatible con   el contenido de la Constitución Política. Por lo demás, la aplicación del   precedente garantiza la igualdad formal y la igualdad ante la ley, a través de   la uniformidad en la aplicación del derecho[55].    

Precisamente,   esta Corporación ha establecido que: “[El] artículo 229 de la Carta debe ser   concordado con el artículo 13 ídem, de tal manera que el derecho a ‘acceder’   igualitariamente ante los jueces implica no sólo la idéntica oportunidad de   ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que   tiene derecho a recibirse por parte de jueces y tribunales ante situaciones   similares. Ya no basta que las personas gocen de iguales derechos en las normas   positivas ni que sean juzgadas por los mismos órganos. Ahora se exige además que   en la aplicación de la ley las personas reciban un tratamiento igualitario. La   igualdad en la aplicación de la ley impone pues que un mismo órgano no pueda   modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente   iguales.”[56]    

4.7.3. Es   importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente   horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la   estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y   su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia[57].   En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en   principio, un juez –individual o colegiado– no puede separarse del precedente   fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que,   como regla general, los jueces no se pueden apartar de la regla de derecho   establecida por las autoridades judiciales con atribuciones superiores,   particularmente las altas cortes[58].   En relación con la exigibilidad de la doctrina constitucional como precedente   vertical de obligatorio cumplimiento, se ha sostenido que:    

“Téngase en cuenta que la aplicación uniforme de la doctrina   constitucional, no solamente se exige de las autoridades jurisdiccionales, sino   que la misma obliga a todas las autoridades públicas y a los particulares en   cuanto sus actuaciones deben ajustarse a los principios de igualdad de trato y   de buena fe. En efecto, es razonable requerir de éstos un comportamiento   reiterado, en casos similares, cuando se encuentren en posición de definir el   contenido y ejercicio de los derechos fundamentales de las personas.     

Por ello, las pautas doctrinales expuestas por esta Corporación en   relación con los derechos fundamentales, se convierten en umbrales de   comportamiento exigibles tanto para las autoridades públicas como para los   particulares. Con todo, dicha exigencia se subordina a la existencia de   circunstancias o patrones comunes o similares a partir de los cuales no se   puedan predicar razones suficientes que permitan otorgar un tratamiento   desigual.    

De contera que, la carga argumentativa se encuentra inclinada a favor   del principio de igualdad, es decir, se exige la aplicación de la misma doctrina   constitucional ante la igualdad de hechos o circunstancias. Sin embargo, quien   pretende su inaplicación debe demostrar un principio de razón suficiente que   justifique la variación en el pronunciamiento”. (Sentencia T-1025 de 2002. M.P.   Rodrigo Escobar Gil).    

Como consecuencia   de lo anterior, la Corte ha señalado que es preciso hacer efectivo el derecho a   la igualdad y la seguridad jurídica, sin perder de vista que el juez goza de   autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a   respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales,   también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le   impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.    

Desde esta   perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían   según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un   precedente horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las   circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez   que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su providencia   debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos   análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones   suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento   jurídico o de la transformación del contexto social dominante, justifiquen un   cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia). No basta simplemente con   ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que el   precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver un   nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en   criterio de este Tribunal, se entiende protegido el derecho a la igualdad de   trato y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales[59].         

Por lo anterior,   siguiendo lo expuesto en las Sentencias C-634 de 2011[62]  y                     C-816 de 2011[63],   cuando un juez de pretende apartarse de un precedente constitucional establecido   por esta Corporación, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las   cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto   de escrutinio judicial[64],   (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se   ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos y   principios constitucionales objeto de protección. Así las cosas, prima facie,   resultan totalmente contrarias al debido proceso y a la igualdad ante la ley,   (a) el incumplimiento de una carga mínima de argumentación que, a partir del   principio de razón suficiente, justifique apartarse del precedente; (b) así como   la simple omisión o negativa del juez en su aplicación, a partir de un erróneo   entendimiento de la autonomía que les reconoce el Texto Superior.    

4.7.4. El alcance   de esta causal específica de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, se ha vinculado primordialmente con el desconocimiento   en que pueden incurrir las autoridades judiciales, al no tener en cuenta u   omitir el alcance que se ha fijado al contenido de los derechos fundamentales, a   través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela[65].    

Puntualmente, se   trata de aquellos casos en los que esta Corporación ha definido el alcance de un   derecho iusfundamental en decisiones anteriores derivadas del juicio de   amparo, con el propósito de determinar sus elementos esenciales derivados de la   interpretación de una norma constitucional. Para tal efecto, es pertinente   recordar que la ratio decidendi corresponde básicamente a la subregla  que aplica el juez para la definición del caso concreto[66], cuya   exigibilidad se extiende a todos los casos que se subsuman en la misma   hipótesis, en virtud de la salvaguarda del carácter prevalente de la   Constitución y de los principios de buena fe, igualdad y confianza legítima.    

4.7.5. En suma, en aras de proteger los   citados principios constitucionales, y el derecho a la igualdad de quienes   acceden a la administración de justicia, es obligatorio para los jueces seguir y   aplicar el precedente establecido por esta Corporación, en la definición y   alcance de los derechos fundamentales. El respeto del precedente constitucional   adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol   que cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en   los términos previstos en el artículo 241 del Texto Superior.    

En este sentido, no cabe duda de que la   regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las   sentencias de tutela, adquiere carácter vinculante para todos los casos que   comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos, por lo que su   desconocimiento constituye una causal específica de procedibilidad de la acción   de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando –como previamente se   expuso– no se haya dado cumpli-miento a las cargas necesarias que permitan su   inaplicación en casos concretos.     

Con fundamento en lo anterior, y respecto   del asunto sometido a decisión, se procederá –en su orden– al examen de los   precedentes relacionados con el derecho a la intimidad y el derecho de acceso a   la información. Así como a las reglas que se han previsto jurisprudencialmente   para resolver las tensiones que se presentan entre ellos.    

4.8. Del   precedente relacionado con el derecho a la intimidad    

4.8.1. El   artículo 15 del Texto Superior dispone que toda persona tiene derecho a su   intimidad personal y familiar, la cual debe ser respetada y protegida por el   Estado[67].   Al referirse a este derecho, la Corte ha sostenido que involucra el “ámbito personalísimo de cada individuo o   familia, es decir, a aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones   que normal-mente están sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños”[68]. En cuanto a su objeto   de protección, el mismo lo constituye la existencia y goce de una órbita reservada para cada persona,   libre de intervenciones estatales o intromisiones de la sociedad[69].    

En este orden de ideas, la intimidad se identifica   jurídicamente con el concepto de vida privada, en el que se incluyen aquellas   zonas de la existencia cotidiana del ser humano, cuyo desarrollo no debe, en   principio, llegar al dominio público. Tales campos abarcan, entre otros,   aspectos referentes a la sexualidad, a la salud, a las creencias, a las   convicciones y al manejo de las relaciones interpersonales. Por ello, este   Tribunal ha señalado que el derecho a la intimidad involucra distintos aspectos   de la persona, los cuales van desde el derecho a la proyección de la propia   imagen, hasta la reserva de espacios privados distintos al domicilio, en los que   un individuo lleva a cabo actividades que sólo son de su interés[70].   En concreto, la jurispru-dencia ha mencionado que   existen cuatro grados de intimidad, cuyo alcance ha sido delimitado en los   siguientes términos:    

“(i) la [intimidad] personal, la cual alude a la salvaguarda del   derecho del individuo a ser dejado sólo y a reservarse los aspectos íntimos de   su vida únicamente para sí mismo, salvo su propia voluntad de divulgarlos o   publicarlos; (ii) la [intimidad] familiar, que responde al secreto y a la   privacidad de lo que acontece en el núcleo familiar[71]; (iii) la   [intimidad] social, que involucra las relaciones del individuo en un entorno   social determinado, como por ejemplo los vínculos labores, cuya protección   -aunque restringida- se mantiene vigente en aras de preservar otros derechos   fundamentales como la dignidad humana[72]  y, por último, (iv) la [intimidad] gremial, la cual se relaciona con las   libertades econó-micas e involucra la posibilidad de reservarse la explotación   de cierta informa-ción[73].”[74]    

Como se deriva de lo expuesto, estos grados   comprenden todo lo relativo a la intimidad de las personas en las relaciones   familiares, en su domicilio, salud, comunicaciones personales y, en general, en   todos los comportamientos de un individuo que sólo pueden llegar a ser objeto de   conocimiento por otra persona, cuando el titular de la información decide   revelarlos. En efecto, se protege la facultad de exigir de los demás el respecto   de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, en el que se   reguardan sus posesiones privadas y sus gustos, así como aquellas conductas o   actitudes personalísimas que no está dispuesto a exhibir y que corresponden a un   ámbito privado de relación, frente a las cuales no caben, de forma alguna,   intromisiones externas.    

4.8.2. Ahora bien, este Tribunal también ha   precisado que, pese a su amplia formulación, el derecho a la intimidad no es   absoluto como ningún otro puede serlo, lo cual significa que es susceptible de   limitaciones en su ejercicio, siempre que respondan a intereses superiores, como   ocurre en los casos de interceptación de la correspondencia por orden judicial,   en circunstancias en las que se ve involucrada la realización de la justicia[75]; o cuando se presentan problemas   de concurrencia con otros derechos fundamentales, en los que se le imponen   ciertos sacrificios a la intimidad, por ejemplo, en aras de permitir el   desarrollo de las libertades de expresión o de información, cuando de por medio   se encuentra alguien que desempeña posiciones de notoriedad o interés público[76]. Este último aspecto se   desarrollará con mayor detenimiento en el acápite siguiente, al examinar las   reglas que se han previsto desde el ámbito jurisprudencial para resolver las   tensiones existentes entre la intimidad y el acceso a la información.    

Pese a lo anterior, como en otras   oportunidades se ha reiterado por la Corte, cualquier limitación que se imponga   frente a un derecho no puede llegar a desconocer su núcleo esencial, el cual, en   el caso de la intimidad, “supone la existencia y goce de una órbita reservada en   cada persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones   arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo   de su vida personal, espiritual y cultural”[77].    

4.8.3. En   conclusión, el derecho a la intimidad comprende aquellos datos, comportamientos,   situaciones o fenómenos que normalmente están sustraídos del conocimiento de   terceros y exige un profundo respeto por parte del Estado y de la sociedad, en   cuanto se vincula con la forma como una persona construye su identidad y le   permite llevar una vida corriente frente a los demás. En circunstancias   especiales se admite su limitación, siempre que las restricciones que se   impongan se justifiquen en la realización de intereses superiores y no conduzcan   a una afectación del núcleo esencial del derecho.    

4.9. Del   precedente relacionado con el derecho de acceso a la información    

4.9.1. En el   presente acápite la Corte se detendrá en el análisis de tres puntos. En primer   lugar, se hará una referencia a la importancia que tiene, desde el punto de   vista constitucional, el derecho a la información y otras garantías   relacionadas. En segundo lugar, se examinarán los mandatos legales que permiten   la consulta de documentos públicos y que habilitan la posibilidad de invocar la   existencia de una reserva en relación con su acceso. Y, finalmente, se planteará   la forma como la jurisprudencia ha resuelto las tensiones que surgen entre el   derecho en cita y la protección de la intimidad.    

4.9.2. El derecho   a la información se vincula con posibilidad que tiene toda persona de   recibir, buscar, investigar, procesar, sistematizar, analizar y difundir “informaciones”,   como concepto genérico que incluye tanto las noticias de interés para la   totalidad de la sociedad o una parte de ella, “como los informes científicos,   técnicos, académicos o de cualquier otra índole y los datos almacenados y   procesados por archivos y centrales informáticas”[78].    

El bien jurídico tutelado por este   derecho no se limita a la posibilidad de una persona de transmitir una   determinada información. En efecto, por una parte, su legitimación comprende a   toda persona que pretenda buscar, recibir o difundir   informaciones e ideas, a través de foros, audiencias, documentos,   escritos, etc. Y, por la otra, su contenido protege todo el ámbito del proceso   de comunicación de la información, realizado mediante la denominada doble vía,   la cual se expresa (i) en el derecho a informar y (ii) en el derecho a recibir   información veraz e imparcial. En lo que respecta a la primera de estas facetas,   su objeto incluye no sólo la facultad de acceder a los datos que se requieran   para los fines que justifican su tratamiento (indagar o investigar), sino   también la de difundir libremente el resultado de esas averiguaciones.     

Esta Corporación, en la Sentencia   T-391 de 2007[83],   se refirió precisamente a las características que definen el citado derecho a   informar, entre las cuales se destacan las siguientes: (i) su objeto   jurídico de protección es la informa-ción, esto es, la posibilidad de comunicar   versiones sobre hechos, eventos, acontecimientos y en general situaciones   objetivas dirigidas a un receptor.    

En cuanto a su desarrollo, (ii)   comprende las actividades de buscar informa-ción e investigar en las fuentes,   procesar los datos descubiertos y transmitir el resultado a través de un medio   determinado. Por lo demás, pese a que el sujeto de este derecho es universal, su   contenido puede variar dependiendo de quién lo ejerce, pues no es lo mismo   actuar en condición de periodista en desarrollo de la libertad de prensa, que   como un ciudadano común en aras de complacer una simple curiosidad[84].     

Respecto de su papel en la   sociedad, (iii) se entiende que el derecho a  informar se relaciona   directamente con el sistema democrático, particular-mente cuando se articula con   la libertad de prensa, ya que no sólo actúa como un contrapeso a los poderes   estatales, sino que igualmente forma ciudadanos críticos capaces de expresar una   opinión respecto de la forma como se ejerce la función pública.    

Por lo demás, (iv) el ejercicio de   este derecho trae consigo deberes y responsabilidades para su titular, los   cuales se refieren a la calidad de la información que se transmite, la cual debe   ser veraz, imparcial y respetuosa de los derechos fundamentales de terceros,   específicamente de los derechos a la intimidad y el buen nombre. Por ello,   cuando en virtud de su ejercicio entra en colisión con otros   derechos fundamentales, es preciso realizar un juicio de ponderación, en el que   se maximicen de manera concreta y armónica los derechos enfrentados, sobre la   base inicial de la primacía de la libertad de información. Precisamente, en el   ámbito de las denominadas libertades de la comunicación, sobre el carácter   preferente se ha dicho que:      

“La libertad de expresión ocupa un lugar preferente en el   ordenamiento constitucional colombiano, no sólo por cuanto juega un papel   esencial en el desarrollo de la autonomía y libertad de las personas (CP art.   16) y en el desarrollo del conocimiento y la cultura (CP art. 71) sino, además,   porque constituye un elemento estructural básico para la existencia de una   verdadera democracia participativa (CP arts. 1º, 3º y 40). Por ello, en   numerosas decisiones, esta Corporación ha destacado la importancia y   trascendencia de esta libertad, que protege no sólo la facultad de difundir y   expresar opiniones e ideas, o libertad de expresión en sentido estricto, sino   también la posibilidad de buscar, recibir y difundir  informaciones de toda   índole, o derecho y libertad de informar y ser informado.    

Directamente ligado a la libertad de expresión, la Carta protege   también de manera preferente la posibilidad de fundar medios masivos de   comunicación (CP art. 20), tradicionalmente conocida como libertad de prensa, la   cual goza también de una especial protección del Estado (CP art. 74), pues   también es una condición estructural de funcionamiento de la democracia y del   Estado de derecho. En efecto, sólo con una prensa libre, pluralista e   independiente, puede desarrollarse un debate democrático vigoroso y pueden los   ciudadanos controlar los eventuales abusos de los gobernantes. (…)    

El carácter preferente de las libertades de expresión, información y   de prensa no significa, sin embargo, que estos derechos sean absolutos y   carezcan de límites. Así, no sólo no existen en general derechos absolutos sino   que, en particular, la libertad de expresión puede colisionar con otros derechos   y valores constitucio-nales, por lo cual, los tratados de derechos humanos y la   Constitución establecen que ciertas restricciones a esta libertad, son   legítimas. Así, conforme a los artículos 13 de la Convención Interamericana y 19   del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, este derecho   puede ser limitado para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la reputación   de los demás, o para (ii) la protección de la seguridad nacional, el orden   público, la salud o la moral públicas. Por ello,  esta Corporación ha   también admitido, en numerosas decisiones, ciertas restricciones a la libertad   de expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos casos concretos, otros   bienes constitucionales, como el orden público o los derechos a la intimidad o   al buen nombre (…)”[85].     

Por último, (v) la libertad de   información impone al Estado obligaciones de respeto, garantía y protección,   especialmente cuando su ejercicio se realiza a través de medios de comunicación,   lo que implica asegurar su ejercicio libre y garantizar su circulación, aunque   aquella difunda aspectos negativos del Estado o de la sociedad.    

4.9.3. Una de las   características más importantes del derecho a informar se encuentra en su   estrecha relación con otras garantías constitucionales que permiten su   desarrollo y protección. Así, por ejemplo, el citado derecho está directamente   conectado con el ejercicio del derecho de petición (CP art. 23), la prohibición   de censura previa (CP art. 20), el derecho a fundar medios de comunicación (CP   art. 20), la reserva de las fuentes (CP arts. 73 y 74) y el derecho de acceso a   los documentos públicos (CP art. 74).     

En cuanto a este   último, el artículo 74 del Texto Superior dispone que: “todas las personas   tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que   establezca la ley”[86].   Para esta Corporación, aun cuando el citado derecho en buena medida puede   considerarse como una modalidad del derecho de petición y como un instrumento   necesario para el ejercicio del derecho a la información, también tiene un   contenido y alcance propio que permite su especificidad y autonomía dentro del   conjunto de los derechos fundamentales[87].   En efecto, como previamente se expuso[88],   aun cuando el acceso a este tipo de datos abarca la formulación de una solicitud   respetuosa dirigida a una autoridad (CP art. 23), no siempre aquello que se   reclama tiene como propósito difundir ideas o procesar informaciones que   impacten en la sociedad.    

“Artículo 8.- Deber de información al público. Las autoridades   deberán mantener a disposición de toda persona información completa y   actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla   a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio   telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos:    

1. Las normas básicas que determinan su competencia.    

2. Las funciones de sus distintas dependencias y los servicios que   prestan.    

3. Las regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están   sujetas las actuaciones de los particulares frente al respectivo organismo o   entidad.    

4. Los actos administrativos de carácter general que expidan y los   documentos de interés público relativos a cada uno de ellos.    

5. Los documentos que deben ser suministrados por las personas según   la actuación de que se trate.    

6. Las dependencias responsables según la actuación, su localización,   los horarios de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que toda   persona pueda cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos.    

7. La dependencia, y el cargo o nombre del servidor a quien debe   dirigirse en caso de una queja o reclamo.    

8. Los proyectos específicos de regulación y la información en que se   fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas   alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán   presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso   la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el   interés general.    

Parágrafo. Para obtener estas   informaciones en ningún caso se requerirá la presencia del interesado.”    

De acuerdo con el   marco descrito, como se infiere de la Constitución y la ley y lo ha resaltado la   jurisprudencia, es importante precisar que el derecho de acceso a documentos   públicos parte de la base de que la información que se solicita es igualmente de   contenido público[90].   En efecto, en ciertos casos, a pesar de que el tratamiento y procesamiento de   los datos le compete a una autoridad pública, la información que allí reposa es   de carácter privado o semiprivado[91],   cuyo conocimiento tan sólo le incumbe a su titular[92], a ciertas   autoridades en ejercicio de sus funciones[93]  o a sectores de la sociedad para quienes su tratamiento cumple una finalidad   legítima en términos constitucio-nales[94].   Así, en la Sentencia T-511 de 2010[95],   al puntualizar el objeto de este derecho, se aclaró que:    

“Respecto de documentos públicos que contengan información personal   privada y semiprivada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos   se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o   judiciales (según el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o   judiciales) respectivos. Sólo los documentos públicos que contengan   información personal pública puede ser objeto de libre acceso”[96].    

Por esta razón,   en cualquiera de las citadas hipótesis, más allá de que   quienes accedan a dicha información tengan que cumplir con los principios   rectores que guían y rigen el tratamiento de datos personales[97], la   protección que demanda el derecho a la intimidad implica que su conocimiento o   acceso general se encuentra proscrito. Así ocurre, por ejemplo, con la   información referente a los antecedentes judiciales[98]  o los datos que constan en el registro único de víctimas[99].    

Ahora bien, en lo   que respecta al desarrollo normativo de este derecho, en primer lugar, se   encuentra la Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los   actos y documentos oficiales”, en cuyo artículo 21 se dispone que la   administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la   copia de los mismos, mediante providencia que motivada-mente señale su   carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. El   citado mandato, aunque es anterior a la Constitución Política de 1991, determina   bajo qué condiciones una autoridad puede negar la entrega de un documento. Sobre   el particular, la norma en cita señala que:    

En segundo lugar,   en lo que corresponde a los asuntos sometidos a reserva, el marco   normativo actual se encuentra en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 o Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administra-tivo[101],   en el que se dispone que:    

“Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo   tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos   a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:    

1. Los protegidos por el secreto comercial o industrial.    

2. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.    

3. Los amparados por el secreto profesional.    

4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de   las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los   expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos   de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo   que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con   facultad expresa para acceder a esa información.    

5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de   crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios   técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos documentos e   informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses   contados a partir de la realización de la respectiva operación.”[102]    

Finalmente, en el   artículo 6 de la Ley 1712 de 2014,“Por medio de la cual se crea la Ley de   Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se   dictan otras disposiciones”, se estipuló una nueva categoría de dato   denominado “información pública clasificada”, en la que se encuentra   “aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su   calidad de tal[[103]],   pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona   natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre   que se trate de las circunstan-cias legítimas y necesarias y los derechos   particulares o privados consagrados en el artículo 18 de [la] ley [en cita]”,   cuyo ámbito normativo de protección se relaciona, entre otros, con la   salvaguarda del derecho a la intimidad. Precisamente, la aludida disposición   establece que:    

“Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a   personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública   clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por   escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:    

a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las   limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en   concordancia con lo estipulado;    

b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; (…)    

Parágrafo. Estas excepciones tienen una   duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica   ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando   es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que   debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.”[104]    

Lo anterior   implica que, como ya se ha dicho, si bien por regla general se entiende por   información pública todo dato que se genere, obtenga, adquiere o controle   por una autoridad en el ejercicio de sus funciones[105],   el acceso a la misma puede ser negado o exceptuado, cuando dicha información   corresponda al ámbito particular, propio y privado o semiprivado de una persona   natural o jurídica (información pública clasificada), en los términos   previstos en el aludido artículo 18 de la Ley 1712 de 2014.    

Finalmente, en   atención a la importancia que para la democracia tiene el ejercicio del derecho   de acceso a la información pública, en virtud de lo previsto en el artículo 74   de la Constitución, esta Corporación ha señalado que las limitaciones a las que   se someta sólo podrán ser autorizadas por ley, al tiempo que deberá verificarse   si dicha reserva resulta proporcional y necesaria de cara a un caso concreto. Al   respecto, en la Sentencia T-511 de 2010[106]  se dispuso que:     

“Las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben   ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar   adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señalado que existe una   clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso   a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos   por la Constitución y la ley. En particular debe indicar expresamente la norma   en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a   controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales[107].   Los límites del derecho de acceso a la información pública debe estar fijados en   la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que tienen origen en normas   que no tengan esta naturaleza, por ejemplo actos administrativos[108].   No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de restricción del   derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en una especie de   habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la   información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer   con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de   reserva; (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los   ciudadanos; (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de   control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen   reservadas.    

Los límites al derecho de acceso a la información sólo serán   constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos   fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad   nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos   fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad   constitucionalmente legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las   medidas que establecen una excepción a la publicidad de la información pública   deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad[109].   Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las reservas establecidas (1)   para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas   que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una   información; (2) para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para   asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal,   disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos   comerciales e industriales[110].”     

En conclusión, como se observa de lo expuesto, es claro que tanto el   artículo 24 del CPACA como el artículo 18 de la 1712 de 2014, constituyen   ejemplos de reservas legales, por virtud de las cuales una autoridad puede   rechazar o negar la entrega de un documento público, cuando el contenido del   mismo afecte intereses que, en determinadas circunstancias, adquieren un peso   específico respecto del derecho de acceso a la información, como ocurre, entre   otras, en los casos en que se tratan datos relativos a la seguridad nacional, al   secreto industrial o al amparo del derecho a la intimidad de las personas.    

Desde esta   perspectiva, y teniendo en cuenta que uno de los escenarios bajo los cuales se   puede negar la entrega de información es la posible afectación del derecho a la   intimidad (hipótesis que es objeto de alegación en el caso concreto), pasa la   Sala a hacer una breve exposición sobre la forma como la jurisprudencia ha   resuelto las tensiones que surgen entre el derecho en cita y el acceso a la   información (incluidos los documentos públicos).    

4.9.4. Conforme   se expuso, después de analizar el contenido concreto tanto del derecho a   la intimidad como del derecho a la información, merece especial desarrollo la   tensión que se ha presentado entre estos dos derechos y que ha sido objeto, en   no pocas ocasiones, de pronunciamientos por parte de esta Corporación. En   efecto, en sus primeros años, al tiempo que se reconocía la necesidad de   proteger la dignidad humana a través de la salvaguarda de la intimidad y de la   importancia de desarrollar el sistema democrático mediante la libertad de   información, se dio –por lo general– prevalencia a la defensa del primero de los   citados derechos[111].    

No obstante, como se explicó en el   acápite 4.9.2 de esta providencia, en la actualidad la Corte admite que los   casos de colisión entre estos derechos se deben solucionar mediante un juicio de ponderación, en el que se maximicen de manera concreta y   armónica los derechos enfrentados, sobre la base inicial de la primacía de la   libertad de información, básicamente por el papel que desempeña en el desarrollo   de la autonomía y libertad de las personas y en su rol dirigido a la   construcción de una efectiva democracia participativa.    

En todo caso,   esta prevalencia no implica que el derecho a la información sea absoluto y   carezca de límites, pues como se deriva del artículo 13 de la Convención   Americana de Derechos Humanos y del artículo 19 del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos, esta garantía constitucional puede ser limitada   para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o   para (ii) proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral   públicas[112].   Por ello, en numerosas ocasiones, la Corte ha admitido la existencia de   limitaciones al derecho de acceso a la información para amparar, por ejemplo, el   orden público o el derecho a la intimidad, sobre todo cuando de por medio,   respecto de este último, se encuentra la defensa de su núcleo esencial, el cual,   como ya se señaló, “supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada   persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones   arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo   de su vida personal, espiritual y cultural”[113].    

En este orden de   ideas, se ha entendido que toda restricción a la libertad de información   requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: (a) que esté previamente   definida en la Constitución o la ley de manera clara y expresa; (b) que esté   destinada a proteger bienes u objetivos constitucional-mente valiosos; y (c) que   sea necesaria y proporcionada para alcanzar dichos objetivos superiores[114].    

En esta medida y atiendo al hecho   de que cada juez en el asunto que se ponga en su conocimiento, deberá realizar   un ejercicio de ponderación, este Tribunal ha propuesto tres criterios que   guiaran dicha labor[115]:    

– El primer criterio se relaciona   con la posición que tiene la persona cuya intimidad se protege dentro de la   sociedad. Dicho criterio ha tenido desarrollo particular en la jurisprudencia de   este Tribunal, en tanto inicialmente se consideró que el derecho a la intimidad   de personas con notoriedad pública, no siempre debía ceder ante el derecho a la   información, de manera que los medios de comunicación no podían obligarlas a   renunciar, a ellas y a sus familias, de su derecho a la privacidad de forma   abstracta. En este sentido, el núcleo esencial de la intimidad debía ser   invulnerable al “ejercicio de un mal entendido derecho a la información”[116].    

Posteriormente, en las Sentencias   T-066 de 1998[117]  y SU-1723 de 2000[118]  esta Corporación dio un marcado giro a su posición inicial, en tanto advirtió   que el derecho a la información debe ser preferido frente a otros derechos como   la intimidad y el buen nombre, cuando el sujeto activo de ellos sea una persona   de importancia pública, siempre que no comprometa el núcleo esencial de estos   últimos. Lo anterior se desprende –como se ha dicho– del reconoci-miento de que   los medios de comunicación cumplen una función importante para la vigencia del   sistema democrático, de manera que si se impusieran restricciones sobre la   prensa en ese aspecto, se perjudicaría su capacidad de supervisar a las   entidades estatales y a los poderes privados. En este sentido, en la referida   Sentencia T-066 de 1998, este Tribunal señaló que:    

“No desconoce la Corte que la referida amplitud de la libertad de   prensa en estos campos puede llegar a afectar los derechos de las personas que   se desempeñan en posiciones de notoriedad e interés público. No obstante, en   principio habrá de responderse que estas personas, al aceptar su situación   social, han consentido tácitamente en una cierta restricción de esos derechos.   En efecto, su papel de figuras públicas los convierte en objeto del interés   general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su   vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad.”[119]    

No obstante lo anterior, la Corte   también ha advertido que el mayor riesgo al que se ven sometidos los personajes   públicos no opera respecto de cualquier tipo de información, pues se exige que   el contenido de la misma obedezca a un verdadero y legítimo interés general,   determinado por la trascendencia e impacto social de la información, que hace   que el interés deba ir más allá de una simple “curiosidad generalizada”[120].    

– El segundo criterio previsto   jurisprudencialmente para realizar la pondera-ción entre los derechos en   conflicto, es aquél relacionado con el contenido de los datos que se solicitan.   Al respecto, se ha considerado que el derecho a la información debe prevalecer   frente al derecho a la intimidad, cuando los datos  requeridos sean de interés   general. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-904 de 2013[121], se estudió el caso de   un noticiero en el que al momento de poner en conocimiento un problema de   vecindad en el que estaba involucrado un ex Contralor General de la República,   publicó un video en el que aparecían menores de edad, lo que permitía su plena   identificación. En este caso, en cuanto la conducta del citado funcionario era   de interés general y debía ser objeto de conocimiento por la sociedad, se   permitió su publicación pero excluyendo los apartes que permitían la   identificación de los menores, básicamente en protección de su derecho a la   intimidad.    

– Por último, y como tercer   criterio, se encuentra el contexto en el que la información es objeto de   tratamiento, esto es, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales   ha sido captada o fue sometida a circulación. Sobre el particular, en la   Sentencia T-036 de 2002[122],   se indicó que: “en cuanto a las circunstancias de modo, si una persona realiza a   la vista pública actividades de su íntimo resorte, el ámbito de protección del   derecho a la intimidad se reduce. De otra parte, de acuerdo con las   circunstancias de tiempo, todo individuo tiene derecho a que se respeten sus   momentos privados, v.gr. a no ser importunado con ruidos mientras duerme o a no   estar sometido al escrutinio público en aquellos momentos en que desarrolla su   vida privada. En relación con las circunstancias de lugar, serán objeto de   protección todas aquellas actividades que se realizan en espacios que no   ostentan el carácter de públicos o de uso común, mientras su titular los   preserve como tales.”    

El uso de los anteriores criterios   debe complementarse con la especial connotación que adquiere el derecho de   acceso a la información cuando es ejercido por un periodista. En efecto, la   protección de esta actividad se encuentra consagrada en el artículo 73 del Texto   Superior, en los siguientes términos: “La actividad periodística gozará de   protección para garantizar su libertad e independencia profesional”. En este   contexto, en la Sentencia           T-391 de 2007[123], la   Corte estableció que la libertad de prensa merece especial protección del   Estado, en tanto –como se ha dicho– promueve la formación de opinión pública y   permite el control de los poderes públicos y privados[124].    

4.9.5. En conclusión, cuando   quiera que se presente una colisión entre la libertad de información y el   derecho a la intimidad, deberán ponderarse los derechos en tensión para   armonizarlos, sin que lo que anterior implique un sacrificio desproporcionado de   alguno de ellos, tarea para la cual el juez constitucional podrá hacer uso de   los criterios específicos que fueron descritos.    

4.9.6. Teniendo claro el contenido   que constitucional y jurisprudencialmente se le ha otorgado a los derechos que   están involucrados en el asunto objeto de examen, pasa la Sala de Revisión a   establecer si la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca implicó un   desconocimiento del precedente vinculado con el derecho de acceso a la   información, al avalar la negativa del Instituto Nacional Penitenciario y   Carcelario (INPEC) de entregar los datos relacionados con las visitas que le   fueron realizadas al señor Óscar Suárez Mira, durante su detención en la Cárcel   La Picota.    

4.10. Caso   Concreto    

4.10.1. Como se   señaló al momento de delimitar la materia objeto de controversia, si bien el   actor interpuso la acción de amparo contra el INPEC y la Subsección B de la   Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es que la   negativa de la primera entidad de entregar la información requerida fue avalada   por la autoridad judicial demandada, a través de una decisión que tiene efectos   de cosa juzgada. Por ello, en la medida en que dicho efecto sólo puede verse   comprometido en caso de que se acredite la procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales, es claro que el estudio del caso concreto se   centrará en los argumentos que utilizó el Tribunal para avalar dicha decisión y   no en la actuación del INPEC, autoridad frente a la cual en la parte resolutiva,   en principio y salvo que se encuentre la necesidad de disponer a su cargo la   realización de una orden concreta, como se expuso en el acápite 4.3 de esta   providencia, se hará un llamado de atención para que dé respuesta a los derechos   de petición relacio-nados con el acceso a documentos públicos en los términos   dispuestos en la ley; así como para que cumpla con el deber de dar curso al   recurso de insistencia ante la autoridad judicial competente, en aquellos casos   en que el mismo resulta procedente.     

Ante este   panorama, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca con la expedición de la sentencia del 25 de julio   de 2013 incurrió en un déficit de protección judicial respecto del derecho de   acceso a la información del señor Emmanuel Vargas Penagos (CP arts. 20 y 74), en   su condición de periodista, como consecuencia de su decisión de avalar la   negativa del INPEC de suministrar la información sobre las visitas que durante   su reclusión en la Cárcel La Picota tuvo el señor Óscar Suárez Mira, cuyo   alcance contradice –en términos del actor– los precedentes que existen (i)   respecto del ámbito de protección del derecho a la intimidad vinculado con la   salvaguarda de los datos sensibles, (ii) la falta de considera-ción de un nivel   distinto de privacidad en lo que atañe a los funcionarios públicos y (iii) el   deber de tener en cuenta el interés público que subyace en la información   solicitada, en relación con el carácter restrictivo del dato privado.    

4.10.2. De   acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia, el derecho de   acceso a documentos públicos está estrechamente vinculado con el derecho a   informar (CP art. 20), cuyo ámbito de protección abarca la posibili-dad de   comunicar versiones sobre hechos, eventos, noticias o acontecimientos dirigidas   a un receptor. Entre las actividades que incluye esta última garantía   constitucional se encuentran las de buscar la información e investigar en las   fuentes, procesar los datos descubiertos y trasmitir el resultado a través de un   medio determinado. Estos derechos tienen un carácter prevalente en tanto   promueven la formación de opinión pública y permiten el control de los poderes   públicos y privados. Con todo, es posible establecer límites a su ejercicio a   través de la ley, mediante la consagración de información sometida a reserva,   cuando se pretenden proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente   valiosos como (i) la defensa o seguridad nacional, (ii) el orden público o (iii)   la intimidad[125].   En todo caso, si a partir de la existencia de una reserva se presenta una   colisión entre la intimidad y la información, la misma se debe solucionar   mediante un juicio de ponderación, en el que se maximicen de   manera concreta y armónica los derechos enfrentados, sobre la base inicial de la   primacía de la libertad de información, pero bajo la necesidad de mantener el   respeto por el núcleo esencial de la intimidad.    

En el asunto bajo   examen, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la información   solicitada por el señor Vargas Penagos estaba sometida a reserva, en cuanto la   misma se relaciona con el acceso a datos privados e íntimos, en este caso, tanto   del recluso como de quienes lo visitan, referente a la hoja de vida y archivo   del interno, cuyo espacio es intangible e inmune a las intromisiones externas,   en virtud de lo previsto en el artículo 15 de la Constitución[126]  y en el numeral 4 del artículo 24 del CPACA[127].   Por lo demás, se consideró que cualquier limitación adicional a los derechos de   los reclusos, como la que se propone, debe ser entendida como un exceso que   resulta palmariamente ilegal.    

4.10.3. En este   orden de ideas, en la medida en que se plantea una limitación respecto de los   derechos de información y de acceso a documentos públicos, es preciso examinar   si se dan las condiciones de validez que permiten su existencia, cuyo análisis   incluirá el estudio de los argumentos expuestos por el accionante vinculados con   un supuesto desconocimiento de los precedentes judiciales sobre la materia. Así   las cosas, el examen propuesto iniciará con la verificación de si la restricción   invocada está previamente definida en la Constitución o la ley de manera clara y   expresa; luego se comprobará si la misma está destinada a proteger bienes u   objetivos superiores constitucional-mente valiosos; y finalmente, si por su   naturaleza se entiende como necesaria y proporcionada para alcanzar dichos   objetivos superiores.    

4.10.4. En cuanto   al primer punto, la Corte encuentra que efectivamente por virtud de mandato   legal la relación de visitas de un recluso se somete a un registro escrito[128].   De acuerdo con el INPEC, dicho registro se incluye en los archivos u hoja de vida del interno, en el que   además se consagran datos referentes a la residencia, familia, números   telefónicos, etc.[129]    

Aun cuando desde una perspectiva general le asiste razón al   actor en que su solicitud se circunscribe a la relación de visitas y no a la   generalidad de los datos que se incluyen en la hoja de vida de un recluso, no   deja de ser cierto que al tratarse de una información que tiene relación directa   con la privacidad del señor Suárez Mira, es preciso verificar si frente a la   misma cabe alguna de las hipótesis de reserva consagradas en el ordenamiento   jurídico.    

En efecto, dicho listado que en términos abstractos es un   documento público, pues se trata de una información que es almacenada,   transformada y controla-da por una autoridad pública como lo es el INPEC[130],   contiene información que involucra la intimidad del señor Suárez Mira, en la   medida en que a través de él se reflejan las visitas de las cuales ha sido   objeto, cuyo conoci-miento y control permite inferir los vínculos personales,   familiares y sociales en que se ha desenvuelto su vida en reclusión y ha podido   mantener relaciones interpersonales, en cuyo acceso no subyace –en principio– un   interés general, sino un interés de dominio particular, circunscrito a la   construcción de un entorno social y familiar ajeno a la lógica de una   exhibi-ción pública que impida el desarrollo de actitudes o conductas   personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad, como lo son, por   ejemplo, mantener relaciones íntimas o personales.    

Visto lo anterior, al igual que lo expuso el Tribunal   demandado, la Corte observa que el listado de las personas que han visitado el   lugar de reclusión del señor Suárez Mira, cabe en la denominación de documento   clasificado como reservado, conforme a lo dispuesto en el citado numeral 4 del   artículo 24 del CPACA, en el que a pesar de que se incluye a manera de ejemplo   cierta información que se origina como consecuencia de la existencia de   relaciones laborales, como ocurre con la “historia laboral” o “los expedientes   pensionales”, su órbita de protección envuelve en general la privacidad e   intimidad de las personas, respecto de cualquier otro tipo de registros de   personal que obren en archivos públicos, como sucede con las “hojas de vida” o   la “historia clínica”.    

Por ello, en criterio de esta Sala de Revisión, le asiste   razón al Tribunal demandado para negar al actor el suministro de la información   solicitada, pues el hecho de entregar la relación de las visitas que ha tenido   un recluso a un tercero, constituiría una intromisión en su vida privada, toda   vez que su difusión permitiría inferir aspectos de su conducta conyugal,   familiar y social que hacen parte de su intimidad, los cuales no tienen por qué   trascender al dominio público, al constituir una órbita exclusiva que le permite   al interno poder mantener relaciones personales, más allá del hecho de estar   privado de la libertad. Si este tipo de información fuese de carácter público,   sin lugar a dudas se podría comprometer el núcleo esencial del derecho a la   intimidad del interno, pues éste no podría desarrollar una vida personal ajena   al conoci-miento de terceros que soliciten la entrega de dicha relación de   visitas. Lo anterior, obviamente, sin perjuicio del acceso previsto a cargo de   determina-das autoridades públicas con sujeción a las formalidades previstas en   la ley.    

En el mismo   sentido del CPACA, la Ley 1712 de 2014 definió que si bien por regla general   todo dato que se genere, obtenga, adquiere o controle por una autoridad en el   ejercicio de sus funciones es información pública, no por ello su acceso y   circulación es ilimitado, pues existe la denominada información   pública clasificada, en la que se incluyen los datos que pertenecen al   ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o   jurídica, cuyo conocimiento por parte de terceros puede ser rechazado o denegado   mediante decisión motivada, entre otras hipótesis, cuando de por medio se   encuentra la protección a la intimidad, circunstancia que, como ya se expuso,   sucedería en el caso bajo de examen, de accederse de forma pura y simple a   entregar el listado de las personas que visitaron al señor Suárez Mira en la   cárcel[131].   No sobra recordar que la fórmula que se utiliza por el actor es abierta, general   e indiscriminada, en la que –sin precisión alguna de su objeto– se pide la   relación completa de visitas de una persona durante su reclusión en una   determinada penitenciaria.     

Así, en criterio   de la Corte, no cabe duda de que la anterior previsión normativa refuerza la   existencia de una reserva legal aplicable a este caso, que torna legítima la   actuación del INPEC y de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca que convalidó lo señalado por dicha autoridad administrativa,   más allá de que esta última haya enfocado su examen primordialmente a partir de   lo previsto en el artículo 15 del Texto Superior. En este sentido, no le asiste   razón al accionante cuando invoca un supuesto desconocimiento del precedente,   por el hecho de haber otorgado una mayor protección a la intimidad por fuera del   ámbito exclusivo de la salva-guarda de los datos sensibles, pues es claro que la   reserva de la información también se pregona respecto de aquella que protege la   intimidad o privacidad de las personas, como ocurre en el caso bajo examen, con   los datos referentes a la relación pura y simple de visitas recibidas por el   señor Suárez Mira.    

4.10.5. En   segundo lugar, este Tribunal también encuentra que la restricción de acceso a la   información previamente señalada responde a la consecución de un objetivo   superior constitucionalmente valioso, como lo es el amparo de la intimidad, el   cual cabe dentro de las limitaciones derivadas del Derecho Internacional de los   Derechos Humanos, en el que se admiten las restricciones encaminadas a asegurar   el respecto de los derechos o la reputación de los demás[132]. En el   asunto sub-judice, como lo sostuvo el Tribunal accionado, dicha   salvaguarda opera en una doble vía, pues con la reserva en comento no sólo se   protege el derecho del interno sino igualmente de quien lo visita.    

4.10.6. Corroborada la existencia de una reserva legal aplicable al caso bajo   examen y una vez acreditado que ella cumple con un objetivo constitucional-mente   valioso y legítimo, le compete a esta Sala analizar si la misma resulta   necesaria y proporcionada para alcanzar dicho objetivo o si, por el contrario,   genera una afectación de tal entidad en el derecho de acceso a la información   que haga imperioso su levantamiento y, por ende, conduzca a la entrega de la   información solicitada. Aun cuando le asiste razón al actor de que este examen   no se realizó por el tribunal demandado, ello no conduce a que se invalide   per se la decisión adoptada por dicha autoridad, pues lo primero que se debe   verificar es si efectivamente se produjo el déficit de protección judicial   alegado, derivado de un supuesto desconocimiento del precedente en relación   con (i) el interés público que explica la solicitud de información y (ii) el   ámbito diferente de privacidad de los funcionarios o personajes públicos.    

En este orden de   ideas, en el asunto sometido a revisión, se observa que se presenta una colisión   entre el derecho a la intimidad del señor Suárez Mira y el derecho de acceso a   la información del accionante, quien afirma ser periodista de la Fundación para   la Libertad de Prensa. Esta circunstancia obliga a la Corte a tener en cuenta   las particularidades del caso, con el propósito de determinar si se ratifica la   prevalencia de la libertad de informa-ción o si, por el contrario, se preserva   el carácter restrictivo de los datos solicitados.    

4.10.6.1. Como   punto de partida debe aclararse que las visitas cuya relación se solicita, son   aquellas que se le realizaron al señor Suárez Mira durante su reclusión en la   Cárcel La Picota. Ello resulta relevante, pues en caso de que no estuviese   suspendido su derecho a la libertad personal, no habría lugar a discusión   alguna, pues no existiría justificación válida para que una persona solicitara   información sobre las visitas que alguien recibe en su domicilio.    

Dentro de este   contexto, como lo ha señalado reiteradamente la Corte, cabe señalar que la   consecuencia necesaria de la pérdida de la libertad personal, es la limitación o   suspensión de algunos de los derechos de los sindicados o condenados.   Precisamente, algunas garantías como la libertad de locomoción y el derecho al   voto están totalmente suspendidos, al tiempo que la libertad de expresión, la   intimidad, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad se encuentran   restringidos más no suspendidos. Lo anterior se contrasta con derechos como la   vida, la integridad física y la dignidad humana los cuales siempre deben   permanecer intactos[133].    

La restricción a   la cual se alude respecto del derecho a la intimidad de quien pierde su libertad   física, se concreta en que son compartidos la mayoría de los espacios en que se   desarrolla su vida en reclusión con los demás internos, así como con los   guardias que están encargados de su vigilancia. De igual manera, por razones de   seguridad y orden público, las visitas que reciben se sujetan a horarios, fechas   y tiempos de duración, además de involucrar espacios que –por lo general–   también están ocupados por los demás internos y por los guardias, exceptuando   las visitas íntimas[134].    

4.10.6.2. Con   sujeción a los citados elementos, se procederá a realizar un ejercicio de   ponderación, a partir de los criterios que este Tribunal ha señala-do para guiar   esta labor:    

(i) El primer   criterio se relaciona con la posición que tiene la persona cuya intimidad se   protege dentro de la sociedad, frente al cual se ha considerado que en   tratándose de personajes públicos, se reduce el ámbito de protección del citado   derecho en favor del acceso y divulgación de la información, ya que se entiende   que “su papel de figuras públicas los convierte en objeto de interés general,   por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su vida   privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad”[135].    

En el asunto bajo   examen, como se deriva de lo expuesto, le asiste razón al accionante en cuanto   invoca que la Corte ha ampliado el derecho de acceso a la información cuando se   trata de personas que desempeñan posiciones de notoriedad o interés público. No   obstante, dicha posición jurisprudencial no resulta del todo aplicable en el   asunto sub-judice, pues en la actualidad el señor Suárez Mira no es un   funcionario público ni un personaje de la vida pública, ya que –como se ha   dicho– se trata de una persona privada de la libertad, a quien se le debe   garantizar un mínimo de intimidad para poder desenvolver su vida en reclusión y   mantener relaciones interpersonales.    

Este último   corresponde básicamente al argumento que se expuso por el tribunal demandado,   para el cual dada la drástica limitación de los derechos que tiene una persona   privada de la libertad, someterlo igualmente a la carga de tener que dar a   conocer aspectos de su vida privada en reclusión, como único ámbito de contacto   con el mundo exterior y de construcción de vida, constituiría un exceso   contrario a la dignidad humana[136].    

En efecto, en la   medida en que el ejercicio del derecho a la intimidad de una persona privada de   la libertad se ve sometido a restricciones, como lo son los de compartir   espacios con otros internos y guardias, y el de someterse a días, horarios y   tiempo de duración de las visitas, resulta desproporcionado exigir la   posibilidad de acceso público al listado de las personas con quien mantiene   contacto, de forma amplia e ilimitada, como lo propone el actor, invocando una   condición que el recluso actualmente no tiene como lo es la de ser una figura   pública.    

En estos casos,   por el contrario, debe maximizarse ese mínimo de intimidad, cuyo   desenvolvimiento le permite al interno construir un entorno social y familiar   ajeno a la lógica de una exhibición pública que impida el desarrollo de   actitudes personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad. Así, por   ejemplo, se protegen aspectos íntimos como la frecuencia en las visitas de sus   hijos o familiares, si éstos mantienen o no una relación con el recluso, si   existen expresiones de afecto alejadas del vínculo conyugal, si la persona ha   construido una fe o unas creencias religiosas determinadas o incluso estrategias   de defensa que involucren la asistencia de distintos apoderados o de   profesionales con conocimiento en criminalística.    

Por ello,   adicionar a las restricciones existentes a la intimidad de un recluso, la   posibilidad pública de acceso a la lista de las personas que ingresan a   visitarlo, de forma abierta e indiscriminada, por el hecho de que con   anteriori-dad tuvo un rol protagónico en la sociedad, a juicio de la Sala,   conduciría a aumentar el ámbito restrictivo de este derecho, sin una   justificación suficiente que lo permita y en perjuicio de su núcleo esencial, en   la medida en que se le impediría a un interno preservar en su dominio la   decisión acerca de con quién y cómo relacionarse con el mundo exterior,   especialmente en lo que atañe al desarrollo de su intimidad personal y familiar,   pues cualquier persona podría conocer aspectos íntimos o familiares de su   entorno, a través del análisis de los nombres de las personas que lo visitan o   dejan de hacerlo y la frecuencia con que lo hacen.    

Sin embargo, el   hecho de que el señor Suárez Mira ya no tenga la condición de personaje público   y que, por ello, este criterio no le dé prevalencia al derecho de acceso a la   información, no implica que se desconozca que por razón de haber sido   excongresista, eventualmente es posible que exista un interés público en el   acceso a la misma que habilite su otorgamiento. Por ello, a juicio de esta Sala   de Revisión, es preciso examinar el resto de criterios previstos para la   realizar la ponderación objeto de estudio.    

(iii) El segundo   criterio es el relacionado con el contexto en el que la información es objeto de   tratamiento, esto es, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales   ha sido captada o fue sometida a circulación. Respecto de lo anterior, en el   caso concreto, se ratifica la prevalencia de la intimidad, ya que se trata de   datos obtenidos en el ámbito de la privación de la libertad, en los que debe   protegerse el reducto mínimo de intimidad, que surge de las restricciones   propias en que se encuentra una persona en dicha condición. Por lo demás, un   acceso ilimitado como el que se solicita, sin individualizar o precisar el   objeto de lo buscado, tampoco permitiría medir el grado de afectación que se   produciría respecto de los derechos de los terceros, cuya intimidad también   podría verse lesionada, por ejemplo, en el caso en que las visitas involucren a   menores de edad[137]  o que se trate de personas con las cuales se sostienen vínculos religiosos,   prácticas de culto o contactos íntimos o de carácter sexual[138].    

(iii) Finalmente,   el tercer criterio se articula con el contenido de los datos que se solicitan.   En efecto, para la Corte, existe una prevalencia en el derecho de acceso a la   información cuando su objeto recae sobre aspectos de relevancia pública, como lo   es –por ejemplo– la eventual comisión de una conducta punible o la lesión de   forma grave a los derechos humanos, en los que los datos relacionados hacen   parte generalmente del proceso de construcción de la memoria social, en los que   su difusión excede el interés personal del individuo. No obstante, para que este   criterio pueda aplicarse es necesario que aquello que se solicita obedezca a un   verdadero o legítimo interés general, determinado por la trascendencia e impacto   social de la información, que hace que el interés vaya más allá de una simple   curiosidad generalizada.    

En el caso   sometido a examen, en términos amplios y generales, como ya se ha dicho, la   solicitud del actor se concreta en pedir la “relación de visitas recibidas   por el ciudadano Óscar Suárez Mira (…) durante su actual reclusión en la Cárcel   La Picota”. No se observa en la solicitud la invocación de un interés   concreto susceptible de examen por la respectiva autoridad administrativa y que,   por razón de lo expuesto, hubiese permitido otorgar una prevalencia al derecho   de acceso a la información.    

En este contexto,   se destaca que la solicitud se formuló a partir de una terminología amplia e   indiscriminada, cuyo objeto destaca la intención de acceder de forma ilimitada a   la relación de visitas recibidas por el señor Suárez Mira. Así, pese a que se   invoca la condición de periodista, aspecto que le da prevalencia a la libertad   de informar, no se concretó cuál era el móvil determinante de lo pedido, que   explicara la transcendencia e impacto social de la información, ni tampoco se   especificó dentro del contexto amplio de visitas, aquellas que justificaran su   acceso para realizar fines de interés general.    

Precisamente, a   manera de ilustración, el actor pudo haber limitado y precisa-do su petición, a   partir de la solicitud de datos de relevancia pública, como lo serían, por   ejemplo, la eventual relación del número de personas que visitaron al señor   Suárez Mira y los días en que dichas visitas se llevaron a cabo, con miras a   determinar si en su caso se cumplieron o no con las normas que rigen dicho   procedimiento o si, en su lugar, gozaba en la práctica de condiciones   preferenciales de reclusión por fuera de la ley. De igual manera, y en el ámbito   del ejercicio periodístico-investigativo, el accionante pudo requerir la   certificación concreta acerca de si se encontraba el nombre de eventuales   asistentes entre quienes concurrieron al centro de reclusión y la frecuencia con   que lo hicieron, entre otras, cuando respecto de dichos visitantes se dan las   condiciones para ser categorizado como un personaje público, v.gr., un   funcionario del Estado, un político, etc., o cuando en el hecho de la   acredita-ción misma de la visita subyace un interés general que dé prevalencia a   su acceso, tal como podría ocurrir cuando lo que se investiga es la existencia   de estructuras criminales cuyo control aún persiste a pesar de la privación de   la libertad.    

Desde esta   perspectiva, en criterio de la Corte, la fórmula acogida por el actor conduciría   a un sacrificio en exceso del mínimo de intimidad del recluso, ya que   prácticamente a través de ella se abarcaría la pluralidad de espacios de   contacto del señor Suárez Mira con el mundo exterior, no sólo en lo que podría   ser objeto de un interés general específico (el cual –como se dijo– no fue   determinado), sino también en sus relaciones íntimas y familiares. Lo que se   pide entonces es un acceso ilimitado, sin restricciones de espacio ni de tiempo,   lo cual no resulta compatible con la protección que demanda el núcleo esencial   del derecho a la intimidad.    

4.10.7. Como se   deriva de lo anterior, si bien el tribunal accionado circuns-cribió su examen a   la demostración de la reserva, sin adelantar un juicio de ponderación como el   realizado en esta providencia, no por ello la protección que finalmente otorgó   resulta contraria al ordenamiento constitucional. En esta medida, no encuentra   la Sala que la providencia proferida el 25 de julio de 2013 por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca haya incurrido en un déficit de protección a la   libertad de acceso a la información, derivado de un eventual desconocimiento del   precedente, por cuanto la misma se produjo en un contexto en el que se examinó   las circunstancias legales y constitucio-nales relevantes que le permitían   avalar la negativa del INPEC de entregar la información solicitada por el   accionante.    

En todo caso,   como se deriva de lo expuesto, es preciso aclarar que si la solicitud de acceso   a la información se restringe (por ejemplo, mediante la indicación del nombre de   los eventuales visitantes sobre los que se indaga) y el mismo se justifica a   partir de la demostración de un asunto de interés general o de relevancia   pública (como lo podría ser su eventual injerencia en un aspecto de   trascendencia social o nacional), es posible darle prevalencia a las libertades   de información y de prensa, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el   presente fallo[139].   Dicho análisis le corresponderá al funciona-rio a cuyo cargo estén los archivos   u hoja de vida de reclusión, cuya decisión podrá controvertirse a través del   recurso de insistencia, o eventualmente, por vía del amparo constitucional.    

No sobra recordar   que desde el punto de vista constitucional y legal no es ajeno al derecho de   petición, la posibilidad de requerir la identificación del objeto de lo que se   solicita, así como una breve exposición o justificación de los motivos que   apoyan dicho requerimiento. De esta manera, el artículo 23 del Texto Superior   señala que se podrá presentar peticiones respetuosas a las autoridades “por   motivos” de interés general o particular, lo cual se concreta por el   legislador al disponer que toda solicitud debe contener, por lo menos, “el   objeto de la petición” y las “razones en que [se] fundamenta”[140].    

4.10.8. Ahora   bien, en criterio de esta Corporación, teniendo en cuenta que todavía puede   existir un interés general en el acceso a la información solicitada, cuya   precisión e individualización –en los términos expuestos– no se realizó ante el   juez de tutela, se adoptará una medida especial de protección cuyo origen no   corresponde a una hipótesis de reparación del derecho, pues las decisiones del   INPEC y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca gozan de respaldo legal y   constitucional, sino en la necesidad de prevenir que hacia el futuro se presente   una violación del derecho de acceso a la informa-ción, teniendo en cuenta que   desde el año 2011 el accionante viene requirien-do la relación de visitas y, en   el asunto sub-examine, se comprobó que el INPEC no ha sido diligente en   el trámite de los derechos de petición[141].    

Desde esta   perspectiva, y al tenor de lo expuesto, una vez el actor precise y delimite su   petición, y siempre que la misma recaiga sobre datos que tengan relevancia   pública o sean de interés general; se dispondrá a cargo del INPEC, que en el   plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualiza-ción,   proceda al suministro de la información requerida, en la medida en que se   preserve un interés vigente y actual, por razón del ejercicio de la actividad   periodística del actor, que vaya más allá de una simple curiosidad individual,   como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte, con miras a levantar las   reservas de información, en los términos expuestos en esta sentencia.    

En consecuencia,   por las razones expuestas en esta providencia, la Sala confirmará la sentencia   del 29 de mayo de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,   en la que se negó el amparo solicitado por el accionante, con la orden de   protección explicada anteriormente.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia  en  nombre del pueblo y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Por las razones expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la   sentencia proferida el 29 de mayo de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de   Estado, que a su vez confirmó la decisión adoptada el 26 de septiembre de 2013,   por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido   negar el amparo de los derechos invocados por el señor Emmanuel Vargas Penagos   contra Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).    

SEGUNDO.- Una vez el actor precise y delimite su petición, y siempre que la   misma recaiga sobre datos que tengan relevancia pública o sean de interés   general, ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario   (INPEC), por conducto de su representante legal o de quien haga sus veces, que   en el plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualización,   proceda al suministro de la información requerida, en los términos expuestos en   esta sentencia.    

TERCERO.- ADVERTIR al Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario (INPEC), para que resuelva los derechos de petición   relacionados con el acceso a documentos públicos en los términos dispuestos en   la ley. Así mismo, para que dé trámite al recurso de insistencia ante las   autoridades judiciales competentes, cuando considere que el acceso a la   información solicitada está sometida a reserva, siempre que se cumplan con las   exigencias previstas en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y demás normas   conexas.     

CUARTO.- Por Secretaría General,   LÍBRESE  las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,   para los fines allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte   Constitucional y cúmplase.    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Folio 1 del cuaderno 1.    

[2] “Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal   y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar.   De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las   informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos   de entidades públicas y privadas. // En la recolección, tratamiento y   circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en   la Constitución. La correspondencia y demás formas de comunicación privada son   inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden   judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. // Para   efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e   intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad   y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”.     

[4] Subrayado por fuera del texto original.    

[5] “Acceso y consulta de los documentos. Todas las personas   tiene derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a que se les   expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter   reservado conforme a la Constitución y la ley”.    

[6] Así, en uno de los apartes del recurso de insistencia, se señala   que: “(…) Para el caso en estudio, los documentos requeridos se encuentran   dentro de la ‘información pública’ a la cual la Corte califica como de fácil   obtención y sin reserva alguna. Esto demuestra que no se está realizando ninguna   violación al derecho a la intimidad personal pues no se está transgrediendo la   esfera íntima del señor Suarez Mira pues el conocimiento de estos datos no   atentan como dice la corte en otra de sus providencias con el ‘área sensible’   (…) entendida principalmente como ´la orientación sexual de las personas, su   filiación política o su credo religioso’. // En este orden de ideas, se observa   que en el presente caso NO se están solicitando datos sensibles y, por lo   tanto, esta información no está cobijada por el umbral de protección del derecho   a la intimidad. (…)”. Folio 41 del cuaderno 1. Énfasis del texto   original.    

[7] “Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo   tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos   a reserva por la Constitución o la ley, y en especial: (…) 4. Los que involucren   derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de   vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de   personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así   como la historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados   o por sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información.”    

[8] Así se señaló que: “No se está requiriendo información respecto   de las convicciones religiosas o políticas, ni sobre la orientación sexual, del   excongresista encarcelado o de las personas que fueron a visitarlo, como tampoco   se están solicitando las direcciones de residencia, números de teléfono, etc. de   las personas que visitaron al excongresista, información que sí se encuentran   contenidas en la definición de ‘datos sensibles’ que ha elaborado la   jurisprudencia constitucional”. Folio 76 del cuaderno 1.    

[9] Al respecto, el artículo 25 de la Ley 57 de 1985 dispone que:   “Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán   resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez   (10) días. // Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se   entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido   aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de   los tres (3) días inmediatamente siguientes. (…)”.    

[10] Puntualmente, se dijo que: “(…) es importante resaltar que la   información que pretende el accionante no es de carácter público y por el   contrario puede vulnerar el derecho a la intimidad del señor Oscar Suárez Mira,   ya que las listas de las personas que visitan a los internos forman parte de sus   hojas de vida, información que no puede ser divulgada por encontrarse en la   esfera de la intimidad persona de las personas privadas de la libertad.”    

[11] Sobre lo anterior, se expuso que: “Se debe resaltar el hecho de   que la reserva establecida en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 no se   refiere a la totalidad de los documentos enunciados, si no de aquellos apartes   que de verdad afectan la intimidad, por lo cual, el simple hecho de formar parte   de la hoja de vida no convierte la lista de visitas de un senador en algo   reservado. Esto va de la mano con que la Corte Constitucional ha indicado de   forma muy clara y no queda espacio a ningún tipo de duda sobre el concepto de   que, cuando existe reserva sobre parte de un documento, esto no cobija a la   totalidad del mismo”.    

[12] Folios 48 a 56 del cuaderno principal.    

[13] Folio 58 del cuaderno principal.    

[14] Folio 59 del cuaderno principal.    

[15] Folio 3 del cuaderno 1.    

[16] Sentencia T-626 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[17] “Artículo 24. Prevención a la autoridad. Si al concederse   la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera   consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de   su derecho conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que   en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito   para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada   de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este decreto,   todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. // El   juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere   adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión”.       

[18] Folio 44 del cuaderno 1.    

[19] “Artículo 23.- Toda persona tiene derecho a presentar   peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o   particular y a obtener pronta respuesta”. “Artículo 74.- Todas las   personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que   establezca la ley. (…)”.    

[20] “Artículo 12.- Toda persona tiene derecho a consultar los   documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de   los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme   a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad   nacional”.    

[21] Ley 1712 de 2014, art. 6, literal b) y Ley 57 de 1985, art. 12. De   manera similar, el artículo 243 de la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual   se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”,   señala que: “[el] documento público es el otorgado por el funcionario público   en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el   documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su   intervención”.    

[22] Sobre este punto, el artículo 112 de la Ley 65 de 1993 dispone que:  “De toda visita realizada a un establecimiento penitenciario o carcelario,   sea a los internos o a los funcionarios que allí laboran debe quedar registro   escrito. El incumplimiento de este precepto constituirá falta disciplinaria   grave. (…)”    

[23] Ley 57 de 1985, art. 25 y CPACA, art. 14, núm. 1. Esta última   disposición fue declarada inexequible con efecto diferido hasta el próximo 31 de   diciembre de 2014.     

[24] Ley 57 de 1985, art. 25. La norma en cita establece que: “Las   peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán resolverse   por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. //   Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos   los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En   consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3)   días inmediatamente siguientes. El funcionario renuente será sancionado con la   pérdida del empleo”.    

[25] Sobre el procedimiento para invocar el   silencio administrativo positivo, el artículo 85 del CPACA dispone que: “La   persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales   que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará   la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración   jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. //   La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la   decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades   reconocerla así. // Para efectos de la protocolización de los documentos de que   trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico.”    

[26] Ley 57 de 1985, art. 21 y CPACA, art. 25. Esta última disposición   fue declarada inexequible con efecto diferido hasta el próximo 31 de diciembre   de 2014. La primera de las normas en mención señala que: “La Administración   sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia   de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado,   indicando las disposiciones legales pertinentes”.       

[27] Folios 44 y 35 del cuaderno 1.    

[28] Folios 46 y 47 del cuaderno 1.    

[29] Sentencia T-523 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[30] Sentencia T-010 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.    

[31] Sobre el particular, el actor afirma que promovió una acción de   tutela y un incidente de desacato para obtener una respuesta a su petición. Así,   en el folio 1 del cuaderno 1, se sostuvo que: “Vencido el término para la   contestación del derecho de petición presentado y sin obtener respuesta, se da   trámite a la acción de tutela correspondiente y luego al incidente de desacato   pertinente debido a la falta de atención prestada por el INPEC a mi solicitud.   // El día 2 de octubre de 2012 recibí respuesta del derecho de petición la cual   fue negativa, fundamentándose en que la información solicitada perturbaba la   esfera íntima del señor Óscar Suárez Mira”.    

[32] Sobre la vigencia de este artículo se recuerda que el mismo fue   declarado inexequible, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014,   mediante Sentencia C-818 de 2011, por desconocer la reserva de ley estatutaria.    

[33] Folio 58 del cuaderno 1.    

[34] El artículo 21 de la Ley 57 de 1985 señala que: “(…) Si la   persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo   Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se   encuentren los documentos decidir en única instancia si acepta o no la petición   formulada o si se debe atender parcialmente. (…)”.    

[35] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo (CPACA).    

[36] Sobre el particular, la ley en cita dispone que: “Artículo 26.   Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de   documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal   Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos,   si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de   Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y   municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o   parcialmente, la petición formulada. (…)”    

[37] Ley 57 de 1985, art. 21, inc. 4.    

[38] CPACA, art. 26.    

[39] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[40] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[41] Escrito del 21 de noviembre de 2012. Folio 58 del cuaderno 1.    

[43] En sentencia del 25 de julio de 2013, se señaló que: “Si bien el   recurso de insistencia fue radicado directamente por el insistente, lo que lleva   consigo que no se cumplan los presupuestos del mismo, esto es, los contenidos en   el artículo 26 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, la Sala, en aras de proteger el derecho [de] acceso a la   administración de justicia, decidirá el recurso interpuesto, toda vez que es   claro que el insistente solicitó a la entidad que remitiera el mismo al Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, petición que no fue atendida por el Instituto   Penitenciario y Carcelario, y al ser requerido por el Despacho Sustanciador,   mediante el oficio No. AM 13-6532 del 9 de julio de 2013, recibido en la entidad   el 13 del mismo mes y año, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario   guardó silencio”. Folio 39 del cuaderno 1.    

[44] Decreto 2591 de 1991, art. 24.    

[45] En la Sentencia T-881 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se dijo   que: “(…) para controvertir judicialmente las decisiones que impidan   el acceso a los documentos públicos por considerar que se encuentran sometidos a   reserva, existe un mecanismo especial, breve y eficaz previsto en el artículo 21   de la Ley 57 de 1985. Se trata de un recurso de insistencia ante el tribunal de   lo contencioso administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren   los documentos, para que, a través de un proceso judicial de única instancia,   se resuelva de manera definitiva sobre la validez de la restricción a los   derechos fundamentales de  información y acceso a los documentos públicos,   en el término de diez (10) días.  // Por esta razón, esta Corporación ha   señalado que la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la   negativa de la entidad de entregar documentos de carácter reservado. Como quiera   que en el trámite del recurso de insistencia, el Tribunal debe determinar si los   documentos o la información solicitada realmente tienen el carácter reservado   que alega la entidad, se ha considerado improcedente el amparo constitucional   teniendo en consideración que los peticionarios cuentan con otro medio de   defensa judicial capaz de proveer un remedio integral y eficaz a sus   pretensiones.” Énfasis por fuera del texto original.    

[46] M.P. José Gregorio Hernández Galindo    

[47] Ibídem.    

[48] Al respecto, en la Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva, se indicó que: “(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio   de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas   constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de   corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los   asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que   dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos   casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte   afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos   fundamentales”.    

[49] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad, la Corte estudió la   constitucionalidad de la norma que proscribía cualquier acción contra la   sentencia que resolviera el recurso extraordinario de casación en materia penal.    

[50] CP art. 15 y CPACA, art. 24, núm. 4.    

[51] Sentencia T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta   providencia se reiteran las sentencias C-836 de 2001 y T-1025 de 2002.    

[52] La sentencia fue dictada el 25 de julio de 2013 y la acción de   tutela se interpuso el 15 de agosto del mismo año.    

[53] Sentencias T-123 de 1995, T-566 de 1998,   T-522 de 2001, T-468 de 2003, T-838 de 2007, T-109 de 2009, C-539 de 2011 y   C-634 de 2011.    

[54] Al respecto, en la Sentencia T-082 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar   Gil, se concluyó que: “el desconocimiento del precedente constitucional, en   últimas se traduce en un desconocimiento directo de la Carta Política”.    

[55] Por esta razón, desde el punto de vista constitucional, se ha   entendido que los precedentes constituyen un sistema de subreglas   jurisprudenciales que permiten delimitar cada vez con mayor rigor el alcance y   contenido de los derechos fundamentales. Se trata de una práctica que además de   responder al principio de igualdad envuelve, a partir de la similitud de los   hechos y del problema jurídico, la posibilidad de plantear reglas universales   para decidir casos semejantes de la misma forma.    

[56] Sentencia C-104 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[57] Sobre el particular se pueden consultar las siguientes sentencias:   T-468 de 2003, T-014 de 2009 y T-441 de 2010.    

[58] Sentencia T-918 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[59] Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003,   T-698 de 2004, T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y   T-014 de 2009.    

[60] En materia de amparo constitucional, el artículo 241 del Texto   Superior establece que: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de   la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos   términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)   9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales   relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales”. Sobre   la importancia de esta función, en la Sentencia T-260 de 1995, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo, se dijo que: “El papel que cumple la Corte   Constitucional cuando aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86   y 241, numeral 9, de la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel   nacional los criterios judiciales en la interpretación y aplicación de las   normas constitucionales, precisando el alcance de los derechos fundamentales,   trazando pautas acerca de la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo   de protección y efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina   constitucional, que según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado   exequible por Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los   jueces en todos los casos en que no haya normas legales exactamente aplicables   al caso controvertido.”    

[61] Así, en la Sentencia T-196 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,   se expuso que: “(…) esta Sala precisa que las sentencias de tutela proferidas   por la Salas de revisión de la Corte Constitucional deben ser respetadas si   constituyen precedente para otros casos; es decir, por el carácter objetivo de   la acción de tutela las sentencias de la Corte Constitucional, no sólo sirven   para la protección del derecho subjetivo del accionante con los consecuentes   efectos inter partes, sino que también determina el alcance de los derechos   fundamentales para casos semejantes. (…)”.    

[62] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[63] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[64] Se ha entendido por jurisprudencia en vigor, el conjunto de decisiones anteriores que han dejado tras de sí un sustrato de   interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de alguna manera   reiterados esta Corporación, en cuanto al alcance de las normas constitucionales   aplicables y en lo relativo a la solución de controversias planteadas en los   mismos términos. Véase, al respecto, el Auto   013 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[65] Sentencia T-1092 de 2007. M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[66] Sentencia T-117 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[67] Este derecho también aparece consagrado en el artículo 12 de la   Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 17 del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 11 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos.    

[68] Sentencia SU-056 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[69] Sentencia T-158A de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[70] Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[71] Una de las principales manifestaciones es el derecho a la inmunidad   penal.    

[72] Véase, por ejemplo, la sentencia SU-256 de 1996, M.P. Vladimiro   Naranjo mesa, referente a la protección de los derechos a la dignidad humana y a   la intimidad personal, en relación con la improcedencia de pruebas de V.I.H.   para acceder o permanecer en una actividad laboral.    

[73] En este ámbito uno de sus más importantes componentes es el derecho   a la propiedad intelectual (C.P. art. 61).    

[74] Sentencia T-158A de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[75] Así el artículo 15 del Texto Superior dispone que: “(…) La   correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo   pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y   con las formalidades que establezca la ley”.    

[76] Sentencia T-437 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[77] Sentencia T-787 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[79] La norma en cita establece que: “Artículo 20.- Se   garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y   opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de   fundar medios masivos de comunicación. // Estos son libres y tienen   responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en   condiciones de equidad. No habrá censura”.    

[80] “Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad   de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de   sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de   difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.    

[81] “Artículo 19. (…) 2. Toda persona tiene derecho a la   libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y   difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras,   ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier   otro procedimiento de su elección (…)”.    

[82] “Artículo 13. (…) 1. Toda persona tiene derecho a   la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de   buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin   consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o   artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (…)”.    

[83] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[84] Precisamente, sobre la importancia de la libertad de prensa se ha   dicho que: “[esta] contribuye a informar y formar ciudadanos; sirve de   vehículo para la realización de los debates sobre los temas que inquietan a la   sociedad; ayuda de manera decisiva a la formación de la opinión pública; actúa   como instancia de control sobre los poderes públicos y privados, etc. Además, la   libertad de prensa es fundamental para el ejercicio pleno del derecho al libre   desarrollo de la personalidad, pues para que una persona pueda definir y seguir   de manera apropiada la orientación que le desea dar a su existencia es necesario   que tenga la posibilidad de conocer distintas formas de concebir la vida y de   comunicar su propia opción vital”. Sentencia T-066 de 1998, M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz.      

[85] Sentencia C-010 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[86] Énfasis por fuera del texto original.    

[87] Sentencia T-473 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.    

[88] Véase, al respecto, el acápite 4.3.3 de esta providencia.    

[89] Sentencia C-872 de 2003,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-511 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[90] Como ya se dijo, el artículo 243 de la Ley 1564 de 2012, “Por   medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras   disposiciones”, entiende por documento público “el otorgado por el   funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así   mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de   funciones públicas o con su intervención”.    

[91] Siguiendo lo expuesto en la Ley 1266 de 2008, son semiprivados  aquellos datos “que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo   conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto   sector o grupo de personas o a la sociedad en general”. A su vez son   privados  aquellos datos que “por su naturaleza íntima o reservada sólo [son]   relevante[s] para el titular”    

[92] El artículo 9 de la Ley 1581 de 2012 establece que: “Sin   perjuicio de las excepciones previstas en la ley, en el tratamiento se requiere   la autorización previa e informada del titular, la cual deberá ser obtenida por   cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior”    

[93] El artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 señala que: “La   autorización del titular no será necesaria cuando se trate de: a) información   requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones   legales o por orden judicial. (…)”.    

[94] Lo anterior ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de solicitar   información respecto a datos comerciales o financieros de la persona que son   tratados por empresas públicas.    

[95] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En idéntico sentido se pueden   consultar las Sentencias T-691 de 2010, T-451 de 2011, T-580 de 2012 y T-020 de   2014.    

[96] Énfasis por fuera del texto original.    

[97] Al respecto, esta Corporación ha clasificado a la información en   función de su publicidad y de la posibilidad de acceder a ella. Así se ha dicho   que “[es] información pública, [la] calificada como tal según los   mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin   reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o   personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter   general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la   Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas;   igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o   sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por   cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito   alguno. La información semiprivada, será aquella que por versar sobre   información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general   anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación,   de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de   autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de   los principios de la administración de datos personales. Es el caso de los datos   relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los   datos relativos al comportamiento financiero de las personas. La información   privada, será aquella que por versar sobre información personal o no, y que   por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por   orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de   los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de las historias   clínicas o de la información extraída a partir de la inspección del domicilio.   Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar   igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha relación con   los derechos fundamentales del titular -dignidad, intimidad y libertad- se   encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni   ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría   mencionar aquí la información genética, y los llamados ‘datos sensibles’ o   relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona,   etc.” Sentencia T-729 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[98] Decreto 019 de 2012, art. 94.    

[99] Ley 1448 de 2011, art. 156, parágrafo 1.    

[100] Énfasis por fuera del texto original. Esta disposición guarda   armonía con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 594 de 2000, conforme al   cual: “Artículo 27. Acceso y consulta   de los documentos. Todas las personas tienen derecho a consultar los   documentos de archivos públicos y a que se les expida copia de los mismos,   siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la   Constitución o a la ley. // Las autoridades responsables de los archivos   públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar,   honra y buen nombre de las personas y demás derechos consagrados en la   Constitución y las leyes.”    

[101] En Sentencia C-818 de 2011, esta Corporación declaró inexequible la   aludida disposición con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, por   desconocer la reserva de ley estatutaria.    

[102] El aparte subrayado contiene la reserva en la cual tanto el INPEC   como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se fundamentan para negar la   entrega del documento solicitado por el accionante.    

[103] El artículo 5   dispone que son sujetos obligados: “a) Toda entidad   pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en   todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por   servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal   y distrital; (…)”    

[104] Énfasis por fuera del texto original.    

[105] El mismo artículo define información pública como aquella que   un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera o controle en su calidad de tal.    

[106] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[107] Sentencia T-074 de 1997, M.P. Fabio Morón   Díaz.    

[108] Así, en la Sentencia T-1268 de 2001, la Corte tuteló el derecho de   un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el acceso a una   cierta información con el argumento de que la misma era objeto de reserva según   un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo.    

[109] La Sentencia C-038 de 1996 señaló al respecto: “La publicidad   como principio constitucional que informa el ejercicio del poder público, se   respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción,   contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente   admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse   en términos de razonabilidad y proporcionalidad, comoquiera que ella afecta,   según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales”. En el mismo   sentido la Sentencia C-527 de 2005 consigna: “Más recientemente la    Corte ha reiterado que las limitaciones del derecho de acceso a la información    pública serán admisibles cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal   en relación con la limitación del derecho,  (ii) la necesidad que tales   restricciones se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y   estén relacionados con la protección de derechos fundamentales o de valores   constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa   nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la   ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio   público”.    

[110] Sentencia C-491 de 2007 F. J. 11.    

[111] En la Sentencia T-414 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, cuya   ratio  se mantuvo hasta mediados del año 1995, se dijo que “en casos de conflicto   insoluble entre ambos [derechos], esta Sala no vacila en reconocer la   prevalencia del derecho a la intimidad sobre el derecho a la información.”  Según la sentencia, tal preeminencia “es consecuencia necesaria de la   consagración de la dignidad humana como principio fundamental y valor esencial”,   por cuanto la intimidad es un “elemento esencial de la personalidad y como   tal tiene una conexión inescindible con la dignidad humana”.       

[112] Las normas en cita disponen que: “CADH. Artículo 13. (…)   2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar   sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar   expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a. El respeto a   los derechos o a la reputación de los demás, o b. La protección de la seguridad   nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. (…)”. “PIDCP.   Artículo 19. (…) 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de   este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente,   puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar   expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a. Asegurar el respeto a   los derechos o a la reputación de los demás; b. La protección de la seguridad   nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. (…)”.    

[113] Sentencia T-787 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[114] Sentencias T-511 de 2000, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-491   de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[115] En una primera oportunidad la Sentencia T-036 de 2002, M.P. Rodrigo   Escobar Gil, propuso el examen de estos tres criterios, los cuales han sido   utilizados en casos subsiguientes.    

[116] Sentencia T-611 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[117] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[118] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[119] En este mismo sentido, en la Sentencia T-437 de 2004, M.P. Clara   Inés Vargas Hernández, se dijo que: “Cuando se presentan conflictos entre el   derecho a la información y los derechos a la honra, el buen nombre y la   intimidad, en el caso de las personas y los hechos de importancia públicos,   predomina prima facie el primero. En estos eventos, el derecho de información   debe ser preferido, en principio, en razón del papel de control del poder que se   asigna socialmente a los medios de comunicación. Del reconocimiento de que los   medios cumplen en este campo una función importantísima para la vigencia del   sistema democrático se deriva que ellos deben gozar de amplia libertad en la   tarea de supervisión de las entidades estatales – y de los poderes privados. Si   se impusieran fuertes restricciones sobre la prensa en estas áreas se   perjudicaría en medida notable su capacidad de vigilancia sobre el correcto   desempeño de estos poderes. No desconoce la Corte que la referida amplitud de   la libertad de prensa en estos campos puede llegar a afectar los derechos de las   personas que se desempeñan en posiciones de notoriedad e interés público. No   obstante, en principio habrá de responderse que estas personas, al aceptar su   situación social, han consentido tácitamente en una cierta restricción de esos   derechos. En efecto, su papel de figuras públicas los convierte en objeto del   interés general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas   como su vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la   sociedad”. Énfasis por fuera del texto original., en la Sentencia T-437   de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se dijo que: “Cuando se presentan   conflictos entre el derecho a la información y los derechos a la honra, el buen   nombre y la intimidad, en el caso de las personas y los hechos de importancia   públicos, predomina prima facie el primero. En estos eventos, el derecho de   información debe ser preferido, en principio, en razón del papel de control del   poder que se asigna socialmente a los medios de comunicación. Del reconocimiento   de que los medios cumplen en este campo una función importantísima para la   vigencia del sistema democrático se deriva que ellos deben gozar de amplia   libertad en la tarea de supervisión de las entidades estatales – y de los   poderes privados. Si se impusieran fuertes restricciones sobre la prensa en   estas áreas se perjudicaría en medida notable su capacidad de vigilancia sobre   el correcto desempeño de estos poderes. No desconoce la Corte que la referida   amplitud de la libertad de prensa en estos campos puede llegar a afectar los   derechos de las personas que se desempeñan en posiciones de notoriedad e interés   público. No obstante, en principio habrá de responderse que estas personas, al   aceptar su situación social, han consentido tácitamente en una cierta   restricción de esos derechos. En efecto, su papel de figuras públicas los   convierte en objeto del interés general, por lo cual es de esperar que tanto sus   actividades públicas como su vida privada sean observadas de manera minuciosa   por parte de la sociedad”. Énfasis por fuera del texto original.    

[120] Sentencia SU-1723 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[121] M.P. María Victoria Calle Correa    

[122] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[123] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[124] De hecho, en el proyecto de Ley Estatutaria que regula el derecho de   petición (cuyo estudio se encuentra en trámite en esta Corporación), el artículo   20 establece una preferencia en el trámite de derechos de petición formulados   por periodistas en ejercicio de su actividad, en el siguiente sentido: “Artículo   20. Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán atención   prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuando   deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quien   deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo del perjuicio   invocado. // Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro   inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la   autoridad adoptará de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar   dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición. Si la   petición la realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se   tramitará preferencialmente.”  Subrayado por fuera del texto original.    

[126] “Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y   familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar.   De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las   informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos   de entidades públicas y privadas. (…)”.    

[127] La norma en cita dispone que: “Artículo 24. Informaciones y   documentos reservados. Sólo tendrán carácter reservado las informaciones y   documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en   especial: (…) 4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad   de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y   los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los   archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica,   salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con   facultad expresa para acceder a esa información.” Énfasis por fuera del   texto original.    

[128] Ley 65 de 1993, art. 112.    

[129] En la respuesta al derecho de petición, el INPEC dijo que: “(…)   pese a que está consagrado constitucionalmente el derecho de información, éste   se debe entender en doble vía: en relación con el derecho de la persona para   difundir una información y el derecho del receptor para recibirla de manera   veraz y oportuna; tal información no puede sobrepasar el derecho a la intimidad   personal tanto de la persona como de su familia. Así las cosas para esta   Dirección, la información que se encuentra consagrada en las hojas de vida y   archivos de los internos contempla, aspectos susceptibles de no ser divulgados,   tales como la residencia, la familia, los números telefónicos, el personal que   lo visita que no son indispensables para el manejo de todo público, debido a que   se encuentran dentro de la órbita de la intimidad personal y por lo tanto estos   documentos no deben ser de público conocimiento; para hacer pública esta   información se requiere de la autorización previa del interno o documentos   necesarios para investigaciones solicitadas por autoridad competente y bajo la   reserva de cada uno de los procesos”.    

[130] Código General del Proceso, art. 243 y Ley 1712 de 2014, art. 6,   literal b).    

[131] Al respecto, la norma en cita dispone que: “Artículo 18.   Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales y jurídicas.   Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado   o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere   causar un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la   intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor   público, en concordancia con lo estipulado (…)”.    

[132] CADH, art. 13 y PIDCP, art. 19.    

[133] Sentencia T-511 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[134] De acuerdo con el artículo 112 del Código Penitenciario y   Carcelario, las personas privadas de la libertad podrán recibir una visita cada   siete días calendario y la misma deberá hacerse de conformidad con las   exigencias de seguridad del respectivo centro penitenciario, mientras que la   visita de abogados sólo estará supeditada a la exhibición de la tarjeta   profesional y a la aceptación del interno. El horario, las condiciones, la   frecuencia y las modalidades en que se lleven a cabo estas visitas serán   regulados por la Dirección General del INPEC. En todo caso, excepcionalmente y por necesidades urgentes, el   director del establecimiento puede autorizar la visita a un interno, por fuera   del reglamento, dejando constancia de ello y de las razones que lo motivaron.   Sobre esta visita deberá informar al Ministro de Justicia y del Derecho.   Particularmente, sobre el régimen de visitas íntimas, el Acuerdo 0011 de 1995   del Consejo Directivo del INPEC, dispone que las mismas se concederán una vez al   mes, previo cumplimiento de unos requisitos y unos horarios que serán   determinados por el reglamento de cada centro penitenciario. Lo anterior, sin   perjuicio de la obligación tanto del visitante como del recluso de someterse a   las condiciones de seguridad e higiene que disponga el establecimiento.    

[135] Sentencia T-066 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[136] En uno de los apartes del fallo cuestionado se dice que: “Además   de lo anterior, la Sala considera que si bien, es cierto que la condición de   interno determina una drástica limitación de los derechos fundamentales, esta   deber ser la mínima para lograr el fin propuesto y toda limitación adicional   deber ser entendida como exceso, por lo tanto, cualquier restricción innecesaria   de los derechos fundamentales de los presos, debe ser protegida de manera   efectiva como la de cualquier persona que no se encuentre sometida a las   condiciones carcelarias.” Folio 30 del cuaderno 1.    

[137] Al respecto, la Ley 1098 de 2006, en el artículo 33, dispone que:   “Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a la intimidad personal,   mediante la protección contra toda injerencia arbitrario o ilegal en su vida   privada, la de su familia, domicilio y correspondencia. Así mismo, serán   protegidos contra toda conducta, acción o circunstancia que afecte su dignidad”.   Este derecho respecto de los medios de comunicación se expresa en la obligación   de “abstenerse de entrevistar, dar el nombre, divulgar datos que   identifiquen o que puedan conducir a la identificación de niños, niñas y   adolescentes que hayan sido víctimas, autores o testigos de hechos delictivos,   salvo cuando sea necesario para garantizar el derecho a establecer la identidad   del niño o adolescente víctima del delito, o la de su familia si ésta fuere   desconocida. En cualquier otra circunstancia, será necesaria la autorización de   los padres o, en su defecto, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”   (Ley 1098 de 2006, art. 47, núm. 8). En la Sentencia T-904 de 2013, M.P.   María Victoria Calle Correa, se explicó que del citado precepto se derivan tres   claras reglas jurídicas, a saber: “[la] (i) la prohibición de entrevistar,   dar el nombre o divulgar datos que puedan conducir a la identificación de   menores de edad que tengan la calidad de víctimas, autores o testigos de hechos   delictivos; (ii) una excepción a la prohibición anterior, en aquellos casos en   que la divulgación de esta información se requiera para hacer efectivo el   derecho del menor víctima del delito a que se establezca su identidad y la de su   familia; (iii) [y] el establecimiento de una condición en cuya virtud, ‘en   cualquier otra circunstancia’, en la cual esté comprometido el goce efectivo de   derechos fundamentales de los menores de edad, sólo podrán publicarse   entrevistas, nombres o datos que puedan conducir a la identificación del menor   de edad si se cuenta con la previa autorización de sus padres o, en su defecto,   del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.”    

[138] Sobre el particular es preciso resaltar que se consideran datos   íntimos, incluso en la categoría de sensibles, aquellos que releven las   convicciones religiosas o filosóficas de las personas, o que impliquen   identificar sus preferencias o vida sexual.    

[139] Sobre el particular vale la pena señalar que la Defensoría hace   referencia a una investigación por la presunta comisión de delitos de   constreñimiento al sufragante y concierto para delinquir en los años 2002 y   2006. Sin embargo, como se dijo, el actor no precisa el alcance de su   requerimiento, ni el móvil particular que lo justifica, incluso en la acción de   tutela se hace alusión a un control respecto del correcto funciona-miento del   INPEC, examinando que no existan privilegios para las personas privadas de la   libertad.    

[140] CPACA, art. 16. En la Sentencia C-818 de 2011, esta Corporación   declaró inexequible la aludida disposición con efectos diferidos hasta el 31 de   diciembre de 2014, por desconocer la reserva de ley estatutaria.    

[141] Al respecto, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que:   “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo   momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o   por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos   constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o   amenazados  por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Énfasis por   fuera del texto original.