T-909-09

    Sentencia T-909/09  

(Diciembre 7; Bogotá D.C.)  

DEBIDO  PROCESO  ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido   

ACCION      DE     TUTELA-Procedencia  cuando  las  entidades estatales han violado el debido  proceso  administrativo  así  no  se hayan agotado los mecanismos ordinarios de  protección    

La  jurisprudencia  constitucional  ha  hecho  hincapié  en  la necesidad de que la Administración actúe de manera diligente  y  sin  dilaciones  injustificadas  así  como  en  lo imperioso que resulta que  responda  de  fondo  las  peticiones  elevadas  por  los  ciudadanos  y  por las  ciudadanas.  Ha  acentuado,  de  la  misma  manera,  que  cuando  las  entidades  estatales  se  han  abstenido  de dictar las medidas indispensables para obtener  una   protección   inmediata   y   eficaz   de  los  derechos  constitucionales  fundamentales  y han mantenido en el tiempo la vulneración negándose a aplicar  las  normas  legales  y reglamentarias pertinentes, procede el amparo en sede de  tutela   así  todavía  no  se  hayan  agotado  los  mecanismos  ordinarios  de  protección.   

DEBIDO PROCESO-Reglas  son aplicables a toda clase de actuación judicial y administrativa   

PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO-Garantías que debe contemplar   

COMUNIDAD   AFRODESCENDIENTES-Reconocimiento   y   protección   constitucional  y  legal  de  la  diversidad   étnica  y  cultural  efectuado  por  la  Constitución  y  la  ley   

COMUNIDAD    AFRODESCENDIENTE-Especial protección constitucional   

COMUNIDAD    AFRODESCENDIENTE-Fundamentos     generales    y    específicos    de    protección  constitucional   

COMUNIDAD    AFRODESCENDIENTE-Derechos   constitucionales   de   que  son  titulares  conforme  a  Instrumentos    Internacionales    sobre    derechos   humanos   aprobados   por  Colombia   

COMUNIDAD    AFRODESCENDIENTE-Dilación  por  parte del Estado en el procedimiento de titulación  colectiva de la propiedad ancestral del pueblo del río Naya   

ACCION      DE     TUTELA-Orden  al  INCODER  de  adoptar  medidas  urgentes  respecto  a  la  solicitud  de  titulación  colectiva  de la propiedad presentada por el Consejo  Comunitario de la Cuenca del Río Naya desde 1999   

Referencia: expediente T-2.359.979.  

Accionante:  Consejo Comunitario de la Cuenca  del Río Naya.   

Accionado:   Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo   Rural,   Instituto  Colombiano  de  Desarrollo  Rural  –INCODER–,  Unidad  Nacional  de Tierras Rurales  –UNAT–.   

Fallo  objeto  de  Revisión:  sentencia  del  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo  Contencioso Administrativo. Sección Segunda  –Subsección   “A”  –, del dieciséis de abril  de  2009 que confirma la sentencia proferida el día 25 de noviembre de 2008 por  el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.   

Magistrados  de la Sala Quinta de Revisión:  Mauricio  González  Cuervo,  Jorge  Ignacio  Pretelt  Chaljub  y Nilson Pinilla  Pinilla.   

Magistrado      Ponente: Mauricio González Cuervo.   

I. ANTECEDENTES.  

1. Demanda y pretensión.  

1.1. Elementos de la demanda.  

–    Derechos  fundamentales  cuya  protección  se invoca: derechos a  la   garantía  del  debido  proceso  (artículo  29  C.  N.),  a  la  propiedad  territorial  (artículos  58,  60, 64, 55 transitorio C. N.) en conexidad con el  derecho  constitucional  fundamental  a la vida, a no ser forzados a desaparecer  como  pueblo  afrodescendiente;  el  bloque  de constitucionalidad (artículo 93  C.N.)  y,  en  consecuencia,  la  Convención Americana de Derechos Humanos y el  Convenio 169 de la OIT.   

– Conducta que causa  la    vulneración:   Desconocimiento   del   derecho  constitucional   fundamental   al   debido   proceso   administrativo   y,  más  concretamente,   el  derecho  a  obtener,  sin  dilaciones  injustificadas,  una  decisión  de  fondo  por  parte  del  órgano  competente  en  el procedimiento  adelantado  según  el Decreto 1745 de 1995 que reglamentó la Ley 70 de 1993 en  lo  atinente  a  la  titulación  colectiva  de  los  territorios  a Comunidades  Afrodescendientes.  La  demora  infundada en el tiempo para el reconocimiento de  la  propiedad  ancestral  de  ciento noventa mil (190.000) hectáreas que forman  parte  del  Territorio  Colectivo de las Comunidades Afrodescendientes asentadas  en   la   Cuenca   del   Río   Naya   –comprendido   entre   los   departamentos  del  Valle  del  Cauca  y  Cauca–, ocasiona perjuicios  irremediables  pues  posibilita  la  compra  y  venta  de  tierras  por parte de  foráneos,  la  implementación  de  cultivos de uso ilícito y el desarrollo de  cultivos  de palma aceitera por parte de personas ajenas al territorio ancestral  e    impide   la   existencia   y   pervivencia   de   las   comunidades   allí  asentadas.   

–           Pretensión:  que  se  confiera  el amparo  invocado  y  se  ordene  al  Ministerio  de  Agricultura  y Desarrollo Rural, al  Instituto       Colombiano       de      Desarrollo      Rural      –INCODER–  y  a  la  Unidad  de  Tierras Rurales  –UNAT–,  que  de manera pronta, efectiva, con  celeridad,  economía  y sin dilaciones injustificadas, resuelva la solicitud de  titulación  colectiva  realizada  por  el  Consejo Comunitario de la Cuenca del  Río  Naya  en  el marco de la Ley 70 de 1993 y el Decreto Reglamentario N. 1745  de  1995  elevada  ante  el  entonces  Instituto  Colombiano  de Reforma Agraria  –INCORA–  el  día  23  de  diciembre  de 1999,  reiterada  el  22  de  junio  de 2004 ante el Instituto Colombiano de Desarrollo  Rural  –INCODER–  que mediante Decreto 1300 de 2003 fue  constituido  como  el nuevo ente competente e instada de nuevo el día 6 de mayo  de   2008   ante   la   Unidad   Nacional   de   Tierras   Rurales  –UNAT–  que  se  constituyó  como  la  nueva  entidad   competente.   Además,  que  se  adopten  las  medidas  indispensables  encaminadas  a garantizar la no intervención sobre el territorio del Río Naya,  hasta  tanto  se  dicte  una  decisión  de fondo y se establezca la titulación  respectiva.  En  consecuencia,  que  se  evite cualquier gravamen, enajenación,  compra  o  venta de tierras, al igual que se impida la realización de cualquier  proyecto   de   carácter   agroindustrial   o   de   explotación  de  recursos  naturales.   

1.2. Fundamento de la pretensión.  

1.2.1. El actor, en  calidad  de  Representante  Legal  del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río  Naya  sustentó  su  pretensión  en  las  siguientes  afirmaciones  y medios de  prueba:   

– Refirió el peticionario que los pobladores  afrodescendientes  del  Río  Naya  habitan  esa cuenca aproximadamente desde el  año  de 1680, territorio al que arribaron sus ancestros provenientes de África  como  esclavos.  Indicó  que  el  primer título que da cuenta de esa propiedad  ancestral  apareció  en el año de 1775, en registro efectuado ante la Notaría  Primera   de   Popayán   por   los   señores   Ángulo   y  Corvea1.   

–  Señaló que de conformidad con el último  censo  configuran  una  población  de  18.550  afrodescendientes ubicados en la  parte  baja  de la Cuenca del Río Naya –en  las  márgenes  de  los  Departamentos  del  Cauca  y  Valle del  Cauca–2.   

– Relató que el día 23 de diciembre de 1999  el  señor  Isabelino  Valencia Rodallega, en calidad de representante legal del  Consejo     Comunitario     del     Río     Naya3,    solicitó   “la   titulación   colectiva   en   calidad  de  TIERRAS  DE  LAS  COMUNIDADES  NEGRAS,  un  globo  de  terreno  con  una  extensión aproximada de  DOSCIENTAS    MIL    HECTÁREAS   (200.000   Has)”.  (Mayúsculas   dentro   del  texto  original.  Expediente  cuaderno  uno,  folio  3)   

– Informó que con fundamento en la solicitud  efectuada,  el  INCORA  había  dado comienzo a un procedimiento por medio de la  resolución  00451  del 23 de junio de 2000. Indicó, a renglón seguido, que la  gerencia      de      ese     instituto     había     ordenado     “‘la  práctica   de   la   visita   a   la   comunidad  del  Río  naya  (sic)  designando a los funcionarios que la  realizarían   y   fijando  la  fecha  del  7  al  28  de  julio  de  2000  para  adelantarla’”4.   (Expediente   cuaderno   1   a  folio  3)   

– Contó que el día 11 de septiembre del año  2000,  la  Universidad  del  Cauca  presentó  una  oposición a la solicitud de  titulación  colectiva  y argumentó ser propietaria de las tierras de la cuenca  del  Río  Naya,  a  partir  de  un  “un  permiso de  explotación  minera  otorgado en 1.822 por el Vicepresidente General Santander,  al  entonces  Colegio  Mayor  del Cauca a través del decreto ejecutivo del 6 de  octubre  de  1827”.  (Expediente  cuaderno 1 a folio  3)   

–  Mencionó que en el mes de octubre de 2002  el  entonces  Instituto  Colombiano  de  Reforma  Agraria (INCORA) en el Informe  Técnico  escrito  bajo  el  título “Los derechos de  propiedad  de  la  Universidad del Cauca, frente a las demandas territoriales de  las  comunidades  negras,  indígenas  y campesinas en la Hoya hidrográfica del  río  Naya”,  reconoció  la ocupación ancestral de  los  afrodescendientes  del  Naya  en  dicho  territorio  e  hizo  un  grupo  de  recomendaciones.  (Expediente cuaderno 1 a folios 4-7) y acentuó cómo a partir  del  documento mencionado, resultaba factible establecer que el INCORA disponía  –desde el mes de octubre de  2002–,  de una definición  de  los  pasos  a  seguir.  Subrayó,  que  ese  marco  de  acción  abarcaba el  reconocimiento  de  la legitimidad y legalidad subyacente a la solicitud elevada  por  la comunidad en relación con la titulación colectiva. Enfatizó que tanto  el   INCORA   como,   a   continuación,   el  INCODER  debieron  adelantar  ese  procedimiento   “para   allanar   el   camino   del  reconocimiento  del derecho a la propiedad legal de [su] pueblo afrodescendiente  del  río  Naya”.  (Expediente  cuaderno  1  a folio  7)   

–  Hizo hincapié en la falta de gestión del  INCORA,  entidad  que  se  mantuvo  renuente  ante las reiteradas solicitudes de  titulación  colectiva  “planteadas  en el marco del  seguimiento  a  las  Medidas  Cautelares  otorgadas  por  la Honorable Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos  de la OEA”. En  este  orden,  destacó  que  este  instituto  se  había  tomado  dos años para  presentar  su  informe Técnico-Jurídico e insistió en que, una vez formuladas  las  conclusiones  y recomendaciones, habían pasado tres años más para que se  produjera  el  informe  de  Clarificación de Propiedad que fue redactado por el  INCODER (Expediente cuaderno 1 a folio 7)   

– Narró que su territorio había sido objeto  en  el  año  2001  de  un  operativo  militar  bajo  el  pretexto  de adelantar  “acciones  contrainsurgentes,  con la participación  de  estructuras  de  tipo  paramilitar  que  se  identificaron como ‘Bloque        Calima’,  con  la  anuencia  y complicidad de  unidades  militares  pertenecientes  a  la  Brigada 3 del ejército, con sede en  Cali”.  Dijo  con  relación  a  lo anterior, que el  operativo  se  había  iniciado  en la parte alta del Naya, en jurisdicción del  municipio  de Buenos Aires y anotó que los medios de comunicación habían dado  a  conocer  la  masacre  allí  acontecida  que se apeló “La masacre del Alto  Naya”  y  produjo “más de un centenar de víctimas  entre   ejecuciones  extrajudiciales  y  desapariciones  forzadas”. (Expediente cuaderno 1 a folio 8)   

–  Resaltó  que  muy  pronto  la  ofensiva  paramilitar  había alcanzado la parte baja del Río Naya. Que habían asesinado  y  accedido  carnalmente  a Juana Bautista Ángulo, mujer afrodescendiente quien  padecía  problemas mentales y se había resistido al desplazamiento forzado por  las  fuerzas  paramilitares.  Este  motivo,  unido  a la presencia de ulteriores  amenazas,  fue lo que condujo a que la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz  así  como  el  Consejo  Comunitario del Río Naya solicitaran ante la Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos  la  adopción  de medidas cautelares para  evitar  nuevos daños irreparables. Advirtió que entre las acciones adelantadas  para  cumplir con las medidas se habían realizado sendas reuniones en la ciudad  de  Cali,  Popayán  y  Bogotá  con  la  participación  de  representantes del  gobierno  colombiano  y  de  la  Universidad del Cauca, uno de cuyos propósitos  prioritarios  consistió  en  atender  el  asunto relacionado con la titulación  colectiva  del  Consejo  Comunitario Afrodescendiente del Río Naya. (Expediente  cuaderno 1 a folio 9).   

–  Expuso  que  el 22 de junio de 2004 había  hecho  uso  del  derecho  de  petición  y  se  había dirigido esta vez ante el  INCODER  para  reiterar  su  solicitud.  Añadió que ante el incumplimiento por  parte  de  esta  entidad, los afrodescendientes del Consejo Comunitario del Río  Naya   habían  presentado  el  día  23  de  septiembre  de  2004  una  Acción  Constitucional  de  Cumplimiento contra el INCODER y el Ministerio de Interior y  de   Justicia   –Asuntos  Étnicos–, ante el Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca  quien  dio  traslado de la demanda al Tribunal  Contencioso  Administrativo  del  Valle  del  Cauca,  instancia que por medio de  sentencia  proferida  el  día  13  de  enero  de 2005 había resuelto negar las  pretensiones  “por falta de legitimación en la causa  por  pasiva  frente  al  Ministerio  del  Interior  y  de  Justicia –Dirección  de Étnias” y  adicionalmente  había  rechazado  por improcedente la acción de  cumplimiento. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)   

–  Informó  que  el  fallo  proferido por el  Tribunal  Contencioso  Administrativo  del  Valle  del Cauca fue apelado ante el  Consejo  de Estado –Sección  Quinta.      Sala      de      lo     Contencioso     Administrativo–,  entidad  que  confirmó el fallo del  a  quo  en  cuanto negó las  pretensiones  de  la  demanda  en  relación con el Ministerio del Interior y de  Justicia   –Dirección  de  Asuntos    Étnicos–   y  modificó  la  sentencia  impugnada  en  lo  atinente  a  la improcedencia de la  acción.  El  alto  Tribunal  se  pronunció,  en  efecto,  de  fondo  sobre las  pretensiones  elevadas  pero  resolvió negarlas, pues consideró que la demanda  elevada    por    el   Consejo   Comunitario   del   Río   Naya,   “en        los        precisos  términos en que fue planteada, envuelve el reconocimiento  de  un  derecho”. A juicio de la Corporación, el fin  de  la  demanda  fue  que  se  ordenara  a  las  autoridades demandadas disponer  “de  lo  pertinente  para  la  titulación  de  los  terrenos   ocupados   por  las  comunidades  negras  que  integran  ese  Consejo  Comunitario,  lo cual implicaría establecer, en sede judicial, el derecho que a  esas  comunidades  negras  asiste  de  ser  propietarias  colectivas  de  dichos  terrenos”.  Encontró  el  Consejo de Estado que esa  autoridad  era  el  INCODER  tanto  por  lo  establecido en el artículo 2º del  Decreto  1300 de 2003 como por expresa disposición del artículo 17 del Decreto  1745  de  1995.  Señaló,  no  obstante,  que  no  constaba  en  el  expediente  información   alguna  en  relación  con  la  continuación  de  la  actuación  administrativa  adelantada por el INCODER e insistió que en la contestación de  la  demanda  esta  entidad  había  guardado silencio al respecto por lo que dio  entender  que  el  trámite  administrativo se encontraba suspendido5.  (Expediente  cuaderno 1 a folio 13)   

– Manifestó que paralelo a lo anterior, desde  el  día 9 de marzo de 2005 habían solicitado de manera formal la intervención  y  el  seguimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría  del  Pueblo  respecto  de  la solicitud de titulación colectiva del Naya y dijo  que  no  habían  obtenido  respuesta  alguna  por  parte de estas instancias de  control. (Expediente cuaderno 1 a folio 13)   

–  Expresó,  que  a  partir  de  los  hechos  relatados  resultaba  factible  constatar  la  dilación  en  el  tiempo  que ha  afectado  las actuaciones desde la publicación por parte del INCORA del Informe  Técnico  Jurídico  en  octubre de 2002, lo que ha traído como consecuencia un  grave  desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía del  debido       proceso       “sin      dilaciones  injustificadas”.  Consideró  que  en  el  caso bajo  examen  también  se había desconocido lo establecido en el artículo 209 de la  Constitución    Nacional    de    conformidad    con   el   cual   “la  función  administrativa  está  al servicio de los intereses  generales  y  se  desarrolla  con  fundamento  en  los  principios  de igualdad,  moralidad,   eficacia,   economía,   celeridad,   imparcialidad   y  publicidad  […]”.   Los entes accionados han generado que  se  pierda  confianza  en  las  actuaciones  administrativas  adelantadas por el  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  por parte de INCODER y, en la  actualidad,   por   parte  de  la  UNAT.  (Expediente cuaderno 1 a folio 13)   

– Adujo que el día 20 de diciembre de 2005 el  INCODER  había  dado a conocer el “Informe de visita  previa  al Procedimiento de Clarificación de la Propiedad en la Cuenca del Río  Naya”,  dentro  del cual se ratifican las decisiones  ya  formuladas  en el Informe Técnico del mes de octubre de 2002. Anotó que la  Clarificación  se  efectuó  a  partir de la firma del Convenio Específico No.  140  de  2004  de Cooperación Técnica Interinstitucional entre el INCODER y el  Departamento  del  Cauca  y  añadió que con este informe únicamente se había  logrado  determinar de manera técnica las áreas territoriales de la Cuenca del  Río Naya. (Expediente cuaderno 1 a folio 18)   

–  Puntualizó  que casi un año después, el  INCODER  por  medio  de  su  Oficina  de  Enlace  Territorial  No.  4 Cali y GTT  Popayán,  había  ordenado mediante Resolución No. 001089 del 11 de septiembre  de  2006  “el  trámite  administrativo  tendiente a  establecer  la  procedencia legal de declarar o no extinguido en todo o en parte  el  derecho  de  dominio  privado  del  predio  rural  de  97.223.85  hectáreas  propiedad  de  la  universidad  del  Cauca  en el globo de terreno conocido como  CUENCA  DEL  RÍO NAYA, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle del Cauca,  dentro  del  proceso  de  diligencias  previas  de  que trata el Decreto 2663 de  1994”.    (Expediente    cuaderno    1   a   folio  18)   

–  Precisó que mediante Auto dictado el día  11  de  septiembre  de  2006  el  mismo  Instituto  se  abstuvo  de “iniciar  procedimiento  de  clarificación  de la propiedad en la  denominada  cuenca  del río Naya, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle  del  Cauca,  dentro  del  proceso de diligencias previas de que trata el Decreto  2663  de 1994”. Informó que la Universidad del Cauca  había  recurrido  tanto  el auto como la resolución el día 28 de noviembre de  2006.  Un  año  después,  la  Oficina  de Enlace Territorial confirmó el auto  recurrido.   La  resolución  recurrida  también  fue  confirmada.  (Expediente  cuaderno 1 a folio 18)   

– Expuso que mediante Auto de 19 de noviembre  de  2007,  la  Oficina de Enlace Territorial ordenó la realización de la etapa  probatoria  del  procedimiento  de  Extinción  de  Dominio  con sustento en una  práctica  ocular  que  debía  efectuarse del 2 al 14 de diciembre de ese mismo  año  y  un  peritaje técnico para dar término al procedimiento administrativo  correspondiente  cuyo  fin  consistía en declarar la Extinción de Dominio a la  Universidad del Cauca. (Expediente cuaderno 1 a folio 19)   

–  Aseveró que en el mes de febrero de 2008,  el  representante  legal  del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya  obtuvo,  de  manera informal, copia de una carta dirigida al gerente del INCODER  y  de  la  UNAT por parte del Director Territorial del INCODER Cauca, fechada el  día  29 de enero de 2008 por medio de la cual se había realizado remisión del  expediente   No.   422-0001  de  2006  –“Extinción   del   Derecho  de  Dominio  Privado.  Predio  de  la  Universidad  del  Cauca  en  la  Denominada  Cuenca del Río Naya”   –.  En  la  comunicación  se informaba, asimismo, que de conformidad con el auto emitido el  día  19  de noviembre de 2007, “la etapa probatoria,  actuaciones  y  diligencias  administrativas practicadas tendientes a declarar o  no  Extinguido  en todo o en parte el derecho de Dominio Privado sobre el predio  de  propiedad  privada  de  la Universidad del Cauca en la denominada Cuenca del  Río  Naya  se  encuentra  más  que  agotado. Que en  consecuencia  solo  falta  entrar a decidir de fondo sobre el asunto,   lo  cual  es  competencia  de  la  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales”.  (Énfasis  y  subrayas  añadidas  por el  escrito de tutela Expediente cuaderno 1 a folios 19-20)   

–  Anotó  que  el  13  de febrero de 2008 el  representante  legal  del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya con  el  respaldo  de  200  firmas  de  los  representantes  de  todos  los caseríos  afrodescendientes  del  Bajo  Naya  presentó  un  derecho  de petición ante el  INCODER  y  la  UNAT  mediante  el  cual  solicitó  a  estas entidades informar  “sobre el estado del procedimiento de clarificación  de  la propiedad, el proceso de extinción de dominio a la Universidad del Cauca  y  el  Proceso  de titulación colectiva al Consejo Comunitario Afrodescendiente  de  la  Cuenca  del  Río  Naya,  urgiendo que se informara de manera formal las  fechas  en que se tomarán las decisiones de Extinción de dominio y titulación  colectiva  al  Consejo  Comunitario  del Río Naya, como fue solicitado desde el  mes  de  diciembre  de  1999”.  (Énfasis y subrayas  añadidas   por   el   escrito   de   tutela.  Expediente  cuaderno  1  a  folio  20)   

– Esgrimió que ante la falta de respuesta al  derecho   de   petición,   el   representante  legal  del  Consejo  Comunitario  Afrodescendiente    del    Río    Naya    había    interpuesto    “un  recurso de insistencia al derecho de petición”  que  radicó el día 27 de marzo de 2008 y manifestó, que el día  7  de  abril  de 2008 se había recibido una comunicación escrita elaborada por  la  Unidad  Nacional de Tierras Rurales –UNAT–  en  la  cual  no  se  había dado respuesta a los interrogantes planteados en el derecho  de petición. (Expediente cuaderno 1 a folio 21)   

– Indicó que el día 6 de mayo de 2008 había  presentado  de  nuevo  un derecho de petición ante la Unidad de Tierras Rurales  –UNAT– en el que se reiteraba una vez más la  solicitud  de  titulación  colectiva  como reconocimiento legal de la propiedad  ancestral  sobre  el  Territorio  del Naya y mencionó que el día 22 de mayo de  2008  se  había  realizado seguimiento a las Medidas Cautelares dictadas por la  Comisión  Interamericana  de  Derechos Humanos a favor de los Afrodescendientes  del  Río  Naya.  Señaló  que  entre  los  temas  abordados en la reunión con  presencia  de funcionarios del Ministerios de Relaciones Exteriores –Cancillería, Ministerio del Interior y  de  Justicia,  Vicepresidencia  de  la  República,  Ministerio  de  la Defensa,  Policía  Nacional,  Procuraduría  General  de  la  Nación, INCODER y UNAT, se  encontró  el  Estado  del  procedimiento  de  titulación  colectiva al Consejo  Comunitario  del  Río  Naya,  por parte del INCODER y de la UNAT e insistió en  que  los  representantes  de  estas dos entidades se habían limitado a expresar  que       se      encontraban      “estudiando  y analizando la viabilidad de proceder a emitir un acto  administrativo  de  fondo  en el cual se resuelven las peticiones realizadas por  el  representante  legal  del  Consejo  Comunitario  del  Río  Naya”.  (Énfasis  añadido   por   el   escrito   de   tutela.   Expediente  cuaderno  1  a  folio  22)   

– Informó, que el día 29 de mayo de 2008 se  había  recibido  una  comunicación  suscrita  por  el Director Ejecutivo de la  Unidad    de    Tierras    Rurales    –UNAT– en la que  se  dijo  lo siguiente: “Mediante el presente derecho  de  petición solicita la titulación colectiva 190.000 hectáreas, las  cuales no son tierras baldías sino de propiedad privada, cuyo  propietario  es  la  Universidad  del  Cauca, en donde  actualmente  esta  Entidad  sobre  las mismas, (sic) se encuentra adelantando un  proceso  de  extinción del derecho de dominio. Una vez el abogado encargado del  referido  trámite,  termine el estudio jurídico, se  emitirá  por  parte  de esta Unidad un acto administrativo de fondo que termine  el  procedimiento  antes mencionado y se le notificará  a  usted  como representante legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río  Naya”.  (Énfasis añadido por el escrito de tutela.  Expediente cuaderno 1 a folio 23).   

–  Recalcó,  finalmente,  que  al momento de  instaurar  tutela  no  se  había  recibido respuesta de fondo a los derechos de  petición  elevados,  lo  que  resulta  inadmisible  y  constituye  “una    burla    [al]    pueblo    afrodescendiente”  y  una vulneración a sus derechos fundamentales y, en especial, a  la  garantía  del  debido  proceso en los trámites adelantados para obtener la  titulación colectiva.   

La tutela fue instaurada en primera instancia  ante  el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. –Subsección        B–, Corporación que en decisión emitida  el  día 4 de julio de 2008 resolvió negar la tutela. Estimó que las entidades  accionadas  habían  adelantado  diferentes  actuaciones  con  el  propósito de  clarificar  la  propiedad  de la Cuenca del Río Naya y habían dado trámite al  proceso  de  extinción del derecho de dominio de los predios de la universidad.  Consideró  adicionalmente  que  en virtud de lo dispuesto por el parágrafo 1º  del  artículo  28 de la Ley 1152 de 2007, la Unidad Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–  cuenta  con  dos años a partir de la  entrada  en  vigencia  de dicha ley “para finiquitar,  entre  otros  procesos,  los  de  extinción  de dominio privado como es el caso  objeto  de discusión”. Por ese motivo, encontró que  no  se  había  presentado  vulneración  alguna  de  derechos  constitucionales  fundamentales.  No  obstante,  instó  a  la  Unidad Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–    “que  respecto  a  la solicitud de  titulación  colectiva  presentada  por  el  Consejo  accionante  desde el 23 de  diciembre  de  1999  y  que  recae  sobre  terrenos  que no son objeto de debate  jurídico   alguno,   tome   las  medidas  administrativas  necesarias  para  su  tramitación,  a  fin de que en el término señalado en la Ley 1152 de 2007 que  vence  el  día  25 de julio de 2009, profiera el acto administrativo que decida  de  fondo  la  titulación  colectiva”.  Impugnada la  sentencia   del  a  quo,  el  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.  –Subsección  “A”–,   resolvió,  mediante  providencia  fechada  el  día  17  de septiembre de 2008, decretar la  nulidad  de  todo lo actuado dentro de la acción de tutela instaurada. Además,  ordenó  remitir  el  expediente  al  Tribunal Administrativo del Cauca para que  avocara conocimiento del recurso de amparo propuesto.   

–  Manifestó, por último, que el día 21 de  julio     de    2008    la    Unidad    de    Tierras    Rurales    –UNAT–  dictó  una  Resolución  mediante la  cual  se declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado  sobre  un predio rural de la Universidad del Cauca ubicado en la Cuenca del Río  Naya,   en  los  municipios  de  López  de  Micay,  departamento  del  Cauca  y  Buenaventura,  departamento  del Valle del Cauca. Advirtió que esta Resolución  fue  impugnada  mediante  recurso  de  reposición por la Universidad del Cauca,  pero  fue  confirmada  mediante  Resolución  1367  de  17  de  octubre de 2008.  Mencionó   asimismo  que  esta  última  Resolución  está  siendo  objeto  de  revisión  por  parte  del  Consejo  de Estado a solicitud de la Universidad del  Cauca.  Puso  de  presente  además  la  importancia  de establecer quién es la  entidad  competente  para  cumplir  con  las órdenes emitidas por el Consejo de  Estado  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo. Sección Segunda –Subsección    “A”   –,  puesto que en sentencia C-175 del 19  de  marzo  de  2009  la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de  2007  y  a  partir  de  ese  momento, se ordenó adelantar la liquidación de la  Unidad    de    Tierras    Rurales    –UNAT–,  quien  estaba  a cargo de cumplir las órdenes emitidas por el Tribunal del Cauca y por  el         Consejo         de         Estado6.   

1.2.2. En apoyo de  su  solicitud  de  tutela,  el  peticionario  aportó  los  siguientes medios de  prueba:   

–  Copia  del  documento  de  identidad y del  certificado  emitido  por  la  Secretaría de Convivencia para la Sociedad Civil  –Alcaldía  Municipal  de  Buenaventura,  fechado  el  día  21 de febrero de 2008 que acredita a Isabelino  Valencia   Rodallega,   como   representante   legal   del  Consejo  Comunitario  Afrodescendiente  del  Río  Naya.  En  este  documento  consta que el ciudadano  Valencia  Rodallega  fue  elegido  en  Asamblea  General del Consejo Comunitario  realizada  en  Puerto  Merizalde los días 20 y 21 de agosto de 20057.   

–  Firmas  de respaldo a la acción de tutela  por  miembros del Consejo Comunitario del Río Naya. Un total de 1.535 firmas de  hombres  y  mujeres  afrodescendientes recogidas entre el 29 de mayo y el 1º de  junio  de  20088.   

– Copias simples de Constancias Históricas y  Censuras  Éticas  del  25  y  27 de marzo de 2008, presentadas por la Comisión  Intereclesial  de  Justicia  y  Paz  ante  las nuevas violaciones a los derechos  humanos  en  el  Río Naya radicados ante los despachos del Vicepresidente de la  República  de  Colombia,  Ministerio  del Interior y de Justicia, Ministerio de  Relaciones  Exteriores,  Fiscalía  General de la Nación, Procuraduría General  de  la  Nación,  Defensoría del Pueblo con copia a la Comisión Interamericana  de  Derechos  Humanos  –CIDH  de     la     OEA–9.   

–  Copia  del  registro de propiedad sobre el  Real  de  Minas  de la Cuenca del Río Naya de Francisco Basilio Angulo y Corvea  ante   la   Notaría   Primera  de  Popayán  en  el  año  de  177510.   

–  Copia  del  Memorial  de  Oposición  a la  titulación  colectiva de Comunidades Afrodescendientes del Río Naya, por parte  de  la  Universidad  del Cauca, radicada el día 11 de septiembre del 2000 en el  despacho del Gerente Regional INCORA Valle del Cauca.   

–  Copia  del  Informe  Técnico Jurídico en  relación  con  los  derechos  de propiedad de la Universidad del Cauca frente a  las  demandas  territoriales  de las Comunidades Negras, Indígenas y Campesinas  en  la  Hoya Hidrográfica del Río Naya, elaborado por Silvio Garcés Mosquera,  Jefe  del  Programa  de  Atención  a  Comunidades  Negras del INCORA fechado en  octubre              de             200211.   

–  Copia  de  la Resolución de Extinción de  Dominio  en  el  proceso  de  titulación colectiva al Consejo Comunitario de la  Cuenca  del  Río  Naya  radicado  el  día  8  de  agosto  de  200612.   

– Copia de la Respuesta de la Coordinadora del  Grupo  de  Asuntos  Étnicos sobre la Resolución de Extinción de Dominio en la  que  establece  que  tal  Resolución  no  ha sido expedida todavía13.   

–  Copia del derecho de petición radicado el  18  de  septiembre  de  2006  ante  el  Gerente  General del INCODER14.   

– Respuesta al derecho de petición por parte  de  la  Coordinadora  de  Asuntos  Étnicos del INCODER, sin fecha, en el que se  manifiesta   que   “de   acuerdo  con  información  suministrada  por  el  Grupo  Técnico  Territorial  de  Popayán, el proceso de  clarificación  de  la  Cuenca del Río Naya se encuentra culminado y en proceso  de  notificación  de  la respectiva resolución”. Se  advierte,    asimismo,   que   el   paso   siguiente   es   la   extinción   de  dominio15.   

–  Copia  de  la  Resolución  número 001089  fechada  el  día  11  septiembre  de  2006  emitida por el INCODER –Oficina  de  Enlace  Territorial  No. 4  G.T.T.–,  mediante la cual  se  dio  inicio  al proceso administrativo para declarar extinguido en todo o en  parte  el derecho de dominio privado sobre un predio de la Universidad del Cauca  en  la  Cuenca  del  Río Naya. En la parte resolutiva se abstiene el INCODER de  iniciar     Procedimiento    de    Clarificación    de    Propiedad16.   

– Copia de la anotación de la medida cautelar  sobre  el  certificado de libertad y tradición del predio de la Universidad del  Cauca   por  parte  de  la Oficina de Notariado y Registro del municipio de  Guapi   fechado  el  día  3  de  octubre  de  200617.   

–  Copia  de la comunicación expedida por al  Coordinador  del  Grupo  Técnico  Territorial  Popayán del INCODER, fechado el  día  3  de  abril de 2007 donde se pone en conocimiento del Representante Legal  del  Consejo  Comunitario de la Cuenca del Río Naya el contenido del recurso de  reposición  realizado  por la Universidad del Cauca18.   

– Copia del Informe Ejecutivo sobre el predio  de   la   Universidad   del   Cauca   –Cuenca   del   Río   Naya–  elaborado  por  la Unidad Nacional de tierras Rurales –UNAT–  adscrita al Ministerio de Agricultura  y  Desarrollo  Rural.  Informe  presentado  el 22 de mayo de 2008 en reunión de  seguimiento  de  Medidas Cautelares a favor de los Afrodescendientes del Consejo  Comunitario   de   la   Cuenca   del   Río   Naya19.   

–  Copia  del  Fax  con  la comunicación del  Director  Territorial del INCODER Cauca a la UNAT fechada el día 29 de enero de  2008  que contiene referencia sobre la remisión de expediente de Extinción del  Derecho  de Dominio Privado, predio de la Universidad del Cauca en la denominada  Cuenca         del         Río         Naya20.   

– Copia del derecho de petición elevado ante  el   INCODER   y   la  UNAT  radicado  el  13  de  febrero  de  200821.   

–  Copia del documento en donde se insiste en  el   derecho   de   petición  radicado  el  27  de  marzo  de  200822.   

–  Copia  de  la comunicación emitida por la  UNAT  a las peticiones elevadas por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río  Naya  en  la  que  se  informa  que  la  entidad  “se  encuentra  estudiando  y  analizando la viabilidad de proceder (sic) a emitir un  acto  administrativo  de fondo en el cual se resuelven las peticiones realizadas  por  usted”.  Se  informa  además  que “una   vez   se   produzca  dicho  acto  administrativo  le  será  comunicado  [al]  representante  legal  del  referido Consejo Comunitario y a un  funcionario   del  Ministerio  Público  Agrario”23.   

–  Copia  del  escrito  mediante  el  cual se  reitera  la  solicitud  de titulación colectiva como reconocimiento legal de la  propiedad  ancestral  sobre  el  Territorio  del  Naya  radicado el 6 de mayo de  200824.   

–  Copia  de  la  constancia  suscrita por la  Funcionaria  del  Grupo  de  Empalme  de  los  Procesos  de Comunidades Étnicas  –INCODER–UNAT–  mediante  la  cual  se  establece que  “el   proceso   que  contiene  las  diligencias  de  titulación  colectiva  de comunidades negras del alto Naya no ha sido entregado  por  parte  del  INCODER  a  la  UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES –UNAT–”.   

–  Copia  de  la  Resolución No. 859 de 2008  “Por  la  cual  se  declara extinguido a favor de la  nación,  el  derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad  del  Cauca, ubicado [en] la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de  Micay,  departamento  del  Cauca  y  Buenaventura,  departamento  del  Valle del  Cauca”25.   Expedida  el  día  21  de  julio  de  2008.   

–  Copia  de  la Resolución No. 1367 de 2008  “Por  la  cual  se  resuelve [de manera negativa] un  recurso  de  reposición  contra  la resolución No. 859 del 21 de julio de 2008  interpuesto   por   la   Universidad   del   Cauca”  26.   Expedida   el   17   de   octubre  de  2008.   

2.    Respuesta    de    las    entidades  accionadas.   

2.1.  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo  Rural.   

El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio  de  Agricultura  y Desarrollo Rural, estimó que la tutela de la referencia debe  negarse  por  improcedente o, en su defecto, se debe negar el amparo solicitado.  En  primer  lugar,  existe, a su juicio, falta de legitimación por pasiva en lo  que  respecta  al Ministerio a nombre de quien él actúa y, en segundo lugar, a  su  juicio,  no  existen indicios de vulneración del derecho por parte de dicha  entidad.   

En relación con el primer aspecto, consideró  el  Jefe  de  la  Oficina  Jurídica  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural  que  “de  conformidad  con  lo previsto en el  Decreto  2478  de  1999,  en  su  artículo  2º,  establece  que  el  [referido  Ministerio]  tiene como objeto formular, coordinar y adoptar políticas, planes,  programas  y  proyectos  del  Sector  Agropecuario,  Pesquero  y  de  Desarrollo  Rural”.    Subrayó,   además,   que   tales  actividades  deben  ser  adelantadas  por  entidades  vinculadas  o adscritas al  Ministerio.  Tal  es  el  caso  del  Instituto  Colombiano  de  Desarrollo Rural  –INCODER–  y  la  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales  –UNAT–.   

En  ese  orden  de ideas, la Ley 1152 de 2007  “Por  la  cual  se  dicta  el Estatuto de Desarrollo  Rural,  se  reforma  el  Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se  dictan  otras disposiciones”, determinó la creación  de  la  Unidad  de  Tierras  Rurales  y  es a dicha entidad a la que corresponde  desarrollar    “funciones   relacionadas   con   la  ejecución  y  trámite  de  los  diferentes  procesos  agrarios que conocía el  INCODER,  tales  como  la  extinción  de dominio privado y la clarificación de  tierras”   con  arreglo  a  lo  dispuesto  por  los  artículos  19  y  28  de la Ley 1152 de 2007. Estimó, por tanto, que la Unidad  Nacional    de    Tierras   Rurales   –UNAT–  es  la  entidad  que  debe  responder por la culminación de los procesos de titulación  de   propiedad   colectiva   de   comunidades  negras,  en  curso,  “toda  vez  que  es  un sujeto jurídico  diferente    e   independiente   del   Ministerio   de   Agricultura”.   

Manifestó,  por  último,  que no existiendo  fundamento   dentro   del  ordenamiento  jurídico  colombiano  que  faculte  al  Ministerio  para  intervenir  en  relación  con  la  tutela  de  la referencia,  “mal  podría sostenerse que existió una actuación  u  omisión  de  esta  Cartera,  que  vulnere  los  derechos  fundamentales  del  accionante”.   

2.2.  Instituto    Colombiano    de    Desarrollo    Rural    –INCODER–.   

La  Jefe  de la Oficina Asesora Jurídica del  Instituto       Colombiano       de      Desarrollo      Rural      –INCODER–   se   pronunció   respecto   de  la  improcedencia  de  la  acción  de  tutela.  Aseveró que con la expedición del  nuevo  Estatuto  de  Desarrollo Rural contemplado en la Ley 1152 del 25 de julio  de  2007  se  hicieron  extensas  modificaciones  institucionales que incluyeron  cambios  en  las funciones y competencias que desarrollaba el INCODER (art. 20 a  26).  Informó  que  se  había  creado  la  Unidad  Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–27.   Insistió,  en  que  los  programas  especiales de Resguardos Indígenas y Minorías Étnicas a partir del  primero  de  junio  de  2008 se habían trasladado a la Dirección de Etnias del  Ministerio    del    Interior    y   de   Justicia28.   

Por lo anterior, consideró que dicha entidad  no  se  encontraba  legitimada  en  la  causa  para intervenir o ser parte de la  acción  de  tutela  de  la  referencia  ni  adoptar  decisión  alguna sobre la  titulación  colectiva  del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. Así  las cosas, solicitó excluir de la acción al INCODER.   

2.3.  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales  –UNAT–.   

-Mediante documento  suscrito  el  día  21 de julio de 2008, afirmó el Jefe de la Oficina Jurídica  de     la     Unidad     Nacional     de     Tierras     Rurales    –UNAT–, que dicha entidad había proferido la  Resolución  859  de  2008 por medio de la cual se había declarado extinguido a  favor  de  la  Nación el derecho de dominio privado sobre el predio rural de la  Universidad  del  Cauca  y  admitió  que  parte  de  ese  predio  era objeto de  requerimiento de titulación colectiva.   

-En escrito dirigido  al  Magistrado  que realizó la ponencia de la sentencia emitida por el Tribunal  Administrativo  del Cauca, el día 25 de noviembre de 2008, solicitó el Jefe de  la  Oficina  Asesora  Jurídica aclaración respecto de si la orden contenida en  la    parte   resolutiva   de   esa   providencia   se   refería   “a    la    extinción    de   dominio   o   a   la   titulación  colectiva” (énfasis en el  texto original).   

Lo  anterior, por cuanto de ser esto último,  en  su  opinión  no  podía  tenerse  como  cierto  que  desde enero se hubiera  entregado  por  parte  del  INCODER  a  la  UNAT  “el  expediente   de   titulación   colectiva   de   comunidades   negras  del  Alto  Naya”  pues  este  documento  se  encontraba  en  el  INCODER.   

No   obstante,   afirmó  que  “el  expediente  que  si  fue  entregado  a  la UNAT por parte del  INCODER,  es  el  de  extinción  de  dominio  privado contra la Universidad del  Cauca”  por cuanto en ese expediente sí se resolvió  por    medio    de    providencia    –debidamente   ejecutoriada–,  quedándole  a la Universidad únicamente la acción de revisión  ante  el  Consejo  de  Estado,  recurso  para cuyo ejercicio todavía contaba la  Universidad  con  15  días.  Por  ese  motivo,  no  era  posible  proceder a la  titulación sobre los predios extinguidos.   

-Ahora  bien,  en  documento  fechado  el  día  2 de diciembre de 2008 la Funcionaria del Grupo de  Empalme    de    los    procesos    de    Comunidades    Étnicas   –INCODER–            UNAT–      dejó      la      siguiente  constancia:   

“Que   el   proceso  que  contiene  las  diligencias  de  titulación colectiva de comunidades negras del Alto Naya no ha  sido  entregado  por  parte  del INCODER a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES  –UNAT–.   

El  Expediente  será  entregado,  según  información  del  Director  Territorial de INCODER Cauca el día 3 de diciembre  de los corrientes”.   

-Por  último,  en  escrito  dirigido  al Magistrado Ponente del Consejo de Estado. Sección Segunda  –Subsección   “A”  –, que resolvió en segunda  instancia  la  tutela  de  la  referencia, el Jefe de la Oficina Jurídica de la  UNAT  en  liquidación  informó  que la Corte Constitucional mediante sentencia  C-175  de  Marzo  18  de 2009 declaró inexequible la Ley 1152 de 2007. Precisó  que  “por medio del Decreto 1899 de mayo 22 de 2008,  se  ordenó  la liquidación de la UNAT. Por lo anterior la competencia para dar  cumplimiento  al  fallo  de  junio  de 2009 dentro del proceso de la referencia,  recae  sobre  INCODER entidad a la que se le envió copia del fallo en cuestión  el  día  24/06/09  por  medio  del  oficio  200092107611,  de  igual  manera el  expediente  del  proceso  de  titulación fue remitido al INCODER, el día 23 de  junio  de  2009,  por medio de acta de envío No. 0529.”   

3.  Decisión  de tutela objeto de revisión:  Sentencia   del   Consejo   de  Estado.  Sala  de  lo  Contencioso       Administrativo.       Sección       Segunda      –Subsección  “A”  de 16 de abril de  2009.   

3.1. Primera instancia.  

Para el Tribunal no resulta razonable admitir  que  una  actuación administrativa adelantada con el propósito de “clarificar  derechos posibles de otras personas, se extienda más  allá   de   lo   que  las  previsiones  de  la  ley  contemplan”.   A  juicio  de  la  Corporación,  carece  de  explicación  y  de  justificación  que  una  solicitud elevada en el año de 1999 ante el organismo  competente  para  pronunciarse  acerca  de la titulación colectiva –que  a  la  sazón  era  el  Instituto  Colombiano    de    Reforma    Agraria–,  se  haya extendido de esa manera en el tiempo cuando la Ley 70 de  1993  por  medio  de  la  cual  se desarrolló lo establecido en el artículo 55  Transitorio  de  la  Constitución Nacional “señaló  como  una  de  sus  finalidades  reconocer  el  derecho  a  la  propiedad de las  comunidades  negras  sobre  las  tierras  rurales  ribereñas de los ríos de la  cuenca del Pacífico”.   

Recordó  el Tribunal, que con la expedición  de  la  Ley  1152  de  2007  por medio de la cual se creó la UNIDAD NACIONAL DE  TIERRAS  RURALES  como organismo adscrito al Ministerio de Agricultura, esto es,  luego  de  varios  años,  la  solicitud  realizada  por  el representante de la  Comunidad  Afrodescendiente  no  había  sido  aún  resuelta,  lo  que no tiene  ninguna  explicación  toda vez que “para ese momento  ya  se  había concluido el trámite que apuntaba a la extinción de dominio del  predio  titulado  a  nombre  de la Universidad del Cauca y que parcialmente hace  parte  del  que la comunidad representada por el accionante aspiraba a que se le  titule,   llegándose   así   a   la  circunstancia  prevista  por  la  última  normatividad  citada que le entregó competencia al UNAT para resolver acerca de  la   extinción   de   dominio   aludida  y  la  titulación  requerida  por  el  actor”.   

Insistió   el   Tribunal   en  que  había  trascurrido  más  de  ocho años a lo largo de los cuales el proceso adelantado  había  transitado  por  tres  entidades  estatales  a  cargo  de  esa  función  específica,  y  las Comunidades Afrodescendientes afectadas todavía no habían  obtenido  respuesta  a su solicitud. Mencionó que al tenor de lo establecido en  el  artículo  28 de la Ley 1152 de 2007 lo referente a la titulación colectiva  debía  pasar a la UNAT entidad que en un término de dos años decidiría sobre  los  asuntos  administrativos  o judiciales que hasta el primero de enero de ese  año  estaban  bajo  competencia  del  INCODER  y  se  encontraran pendientes de  solución.   Hizo  énfasis,  de  nuevo,  en  el  lapso  tan  largo  que  había  trascurrido  desde  que  el  representante  de la Comunidad Afrodescendiente del  Bajo  Naya  elevó su requerimiento, ello tanto más cuanto el proceso se había  surtido  de  manera  completa  y  únicamente  quedaba  diferida la decisión de  fondo.  Sobre  el  particular manifestó que“[l]o que  se  haya  pendiente  en el presente caso y desde enero del presente año para la  UNAT  es  la  DECISIÓN  y  frente  a  su ausencia no se ha dado por parte de la  entidad  obligada  una  explicación  que  resulte  plausible para justificar el  tiempo  que  hasta  la fecha se ha tomado para hacerlo y, mucho menos, cuando su  ausencia  compromete  la  eficacia  de  derechos  fundamentales  derivados de la  identidad  étnica  de  la  comunidad  solicitante  y  coloca  en entredicho los  compromisos internacionales del propio Estado”.   

Mencionó  asimismo  que  hasta el momento no  existía  indicio  alguno  de  que  se hubiese decidido algo en relación con la  titulación  colectiva,  lo  que  hacía  que  se  mantuviera  irresuelto  y sin  definición  este  trámite, en contravía de lo afirmado por la Oficina Asesora  Jurídica   de   la  UNAT  en  carta  dirigida  al  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  según la cual, ese trámite se efectuaría en el instante en que  se   profiriera   “resolución  de  fondo  donde  se  [extinguiera]  el  derecho  de  dominio  a  la  Universidad del Cauca, porque no  explotó  el  predio  como  establece  la Ley 1152 de 2007 y el Decreto 4907 del  mismo  año”  pues en ese momento el predio entraría  a  formar  parte  del  “patrimonio de la UNAT como un  baldío   reservado”   y,  entonces,  procedería  a  reiniciar    el    proceso   de   titulación   colectiva   requerida   por   el  peticionario30.   

En vista de lo anterior, resolvió conferir el  amparo   solicitado   y   decidió,   en  consecuencia,  proteger  los  derechos  constitucionales    fundamentales    a   la   garantía   del   debido   proceso  administrativo,  a  la  vida,  a  la  existencia y pervivencia del pueblo tribal  vulnerados   por   la   Unidad   Nacional   de   Tierras   Rurales  –UNAT–.  Además, ordenó a dicha entidad que  en  el  término  de  48  horas  contadas  a  partir  de  la notificación de la  providencia    emitida    procediera    a   resolver   de   fondo   “acerca  de  la  solicitud de adjudicación elevada por el CONSEJO  COMUNITARIO  DE  LA CUENCA DEL RIO NAYA el día 23 de diciembre de 1.999 ante el  Instituto       Colombiano       de       Reforma      Agraria      –INCORA– de lo cual dará de inmediato aviso a  esta                 Corporación”31   

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3.2.  Impugnación.   

3.2.1.  Mediante  escrito  fechado  el  día  9  de  noviembre de 2008 explicó la Universidad del  Cauca  los  motivos de su inconformidad con el fallo emitido por el a    quo.    En    relación   con   las  consideraciones  fácticas,  explicó  el  representante  de  la Universidad del  Cauca  que  dicha  Universidad era propietaria de un bien inmueble ubicado entre  los  departamentos del Cauca y del Valle del Cauca cuya extensión superficiaria  era  de  111.150 hectáreas. Manifestó que ese predio había sido adquirido por  esa  Universidad  a  título  de  adjudicación  de  la  nación  como consta en  escrituras  públicas  de  abril  de  1937  y  de  octubre  de 1944 registradas,  respectivamente,  en  la  Notaría  Única  del  Circulo  Notarial de Popayán y  Notaría Quinta de Bogotá.   

Luego de precisar la ubicación del inmueble;  el  histórico  de  la  titulación del terreno en cabeza de la Universidad; los  motivos  en  que  ha sustentado la oposición al procedimiento de extinción del  dominio  de que trata el Decreto 2665 de 1994 que reglamentó el Capítulo XI de  la  Ley  160 de 1994 enderezado a establecer si era procedente desde el punto de  vista  legal  la  declaración  de  extinción  de  dominio  sobre  el predio de  97.223.85  hectáreas  con  matricula  inmobiliaria 126-0000139, aseveró que la  falta  de  explotación  económica prevista en la ley como causal de extinción  de   dominio   estaba   por   entero   justificada   por   cuanto   “la  Universidad ha intentado ejecutar acciones de Señor y dueño  pero  ha  encontrado  múltiples  limitaciones,  especialmente  motivadas por el  orden público en la zona”.   

Insistió en que esta situación era de amplio  conocimiento  e  incluso había llevado a que se dictaran Medidas Cautelares por  parte  de  Organismos  de  Derechos  Humanos  y  de  la  Defensoría del Pueblo.  Subrayó,  posteriormente,  que  el  INCODER  había  desconocido los argumentos  expuestos  por  la Universidad del Cauca y no había tenido en cuenta los fallos  judiciales  por  medio de los cuales el Consejo de Estado decidió a favor de la  Universidad  en  el  sentido  en  que sostuvo que “la  extinción  del  derecho  de  dominio solo operaba frente a fundos poseídos por  particulares  y  la Universidad del Cauca por ser un Establecimiento público de  orden  nacional,  definida  así  por la ley 65 del 31 de diciembre de 1964, sus  bienes   eran   patrimonio   del   estado   y   en   consecuencia,  no    podían   ser   objeto   de   extinción   del   derecho   de  dominio”   (énfasis   y  subrayas     dentro     del    texto    original)32.   

Acentuó,  más  adelante,  que  pese  a  las  dificultades  de  orden  público  características  de  la  zona  del  Naya, la  Universidad  había cumplido con sus obligaciones de orden legal y había pagado  el  impuesto predial, a municipios como el de López de Micay en el departamento  del  Cauca  en una suma que asciende a los quinientos millones de pesos. Relató  que  en  la  actualidad e encuentra en trámite el proceso de cobro del impuesto  predial    adelantado    por   el   municipio   de   Buenaventura   –Valle     del     Cauca–,  lo  que  constituye una muestra más  “del   interés   institucional  por  defender  sus  intereses con respecto a la propiedad que tiene sobre el Naya”.   

Admitió,  que  había  sido  notificada  la  Universidad  de  la  Resolución No. 859 de 21 de julio de 2008 mediante la cual  se  declara  la  extinción  del derecho de dominio que tiene la Universidad del  Cauca  sobre  los  terrenos  del  Naya  a  favor  de  la Nación. Expuso, que la  Universidad  había presentado recurso de reposición en término, recurso éste  que  había  sido  negado  por lo que la Universidad había procedido a impetrar  ante  el Consejo de Estado acción de revisión el día 1º de diciembre de año  en  curso. Adujo finalmente que por lo expuesto anteriormente resultaba factible  advertir    la    existencia    de   “un   trámite  administrativo  al  que  ha  tenido  que someterse la Universidad del Cauca para  defender  sus  intereses  patrimoniales  sobre  la Cuenca Hidrográfica del Río  Naya,  y  que sobre el particular la Universidad tiene pruebas que demuestran su  derecho  de  dominio  sobre  el  mencionado  predio,  por  lo que hace imposible  realizar  un  trámite  distinto  al  de  la  extinción  del derecho de dominio  “judicial”  y  no  la  de  un trámite de titulación colectiva, que procede  sólo en casos de predios baldíos”.   

Luego  de  referirse  a  los  derechos de las  comunidades  afrodescendientes  en  el ordenamiento jurídico colombiano y, más  precisamente,  a  lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 que desarrolló el artículo  55  transitorio  de  la Constitución Nacional, indicó que los únicos terrenos  susceptibles  de  ser  “cedidos  y  titulados  a las  comunidades  negras  del  pacífico  son  los  baldíos  que  son  del  Estado y  ‘no  tienen  ningún otro  dueño’”.  Recalcó,  que  las  tierras  del Naya eran bienes públicos como lo  había  determinado  la  sentencia  del Consejo de Estado de 5 de junio de 1976.  Esta   circunstancia   unida   al  hecho  de  que  la  Universidad  “sea   una   entidad   autónoma   universitaria,   con  funciones  específicas  y  públicas,  hace  específico  que  este bien sea público y de  dominio  fiscal, para que la Universidad lo utilice como a bien tenga, dentro de  la  lógica  y  la  destinación  para  lo  cual fue adjudicado”. Al  no  tratarse  de  terrenos  baldíos  resulta imposible desde el  punto  de vista jurídico adjudicar esos terrenos por lo que la tutela impetrada  es  por  entero  improcedente  “toda vez que nuestra  representada  en  ningún  momento  ha  vulnerado  o puesto en riesgo el Derecho  fundamental a que alude el accionante”.   

3.2.2.  En  escrito  presentado  el  día  20  de enero de 2009 la Unidad Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–  expuso  su inconformidad con el fallo  emitido   por   el   a  quo.  Consideró  que la sentencia de primera instancia debía revocarse y en su lugar  debía  negarse  el  amparo,  toda  vez  que la UNAT no había vulnerado derecho  constitucional   fundamental  alguno  y  menos  había  desconocido  el  derecho  constitucional  fundamental  a  la  garantía  del debido proceso del accionante  pues,  “no obstante haberse recibido el expediente de  titulación  el  día  4  de  diciembre de 2008 y [haberse avocado] conocimiento  (…)  por  mandato  de la ley 1152 de 2007 numeral 8 parágrafo 1 del artículo  28,  la  UNAT  tiene  2  años  para culminar los procesos de titulación que al  momento  de  entrar  a  regir  la  ley  se  venían surtiendo en el INCODER y se  hallaban  pendientes  de  conclusión,  término que vence en el mes de julio de  2009”.   

Anotó,  finalmente, que la acción de tutela  era  un  mecanismo  por  medio  del  cual  toda  persona podía recurrir para la  protección  de  sus  derechos cuando quiera que estos hayan sido vulnerados por  parte  de  las autoridades públicas, lo que en el presente caso no ocurría. En  consecuencia, solicitó revocar el fallo proferido por el Tribunal.   

3.3. Segunda instancia.  

Mediante  sentencia  fechada  el  día 16 de  abril  de  2009,  el  Consejo  de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.  Sección         Segunda         –Subsección  “A”  decidió  confirmar  el  fallo  emitido por el  a  quo.  Encontró  que  el  motivo    de    la    acción    de   tutela   radicaba   en   la   “presunta  dilación  o  morosidad injustificada en la definición  de   la  solicitud  de  la  titulación  colectiva  presentada  por  el  Consejo  Comunitario  de  la  Cuenca  del  Río Naya ante el extinto Instituto de Reforma  Agraria                 ‘INCORA’ en el  año   de   1999”.  Con  el  fin  de  verificar  esa  situación,  estimó  indispensable efectuar un recuento de las normas por medio  de  las cuales se reglamenta “el reconocimiento de la  titulación  colectiva de predios a favor de las comunidades negras confrontados  con  los  documentos  obrantes  en  el  plenario”. Lo  anterior  para  determinar  si  el lapso de ocho años era excesivo –como   lo   estimó   el  a  quo–, o dado  el   nivel   de   complejidad   del   asunto   bajo   examen   era  “apenas  plausible  que  las  entidades  encargadas  de definir la  situación hayan incurrido en tal retraso”.   

Luego de efectuar un recuento de los hechos de  la  demanda,  encontró  la  Sala  que  desde  la  fecha  en  que se admitió la  solicitud  de  titulación  colectiva  instaurada por el Consejo Comunitario del  Río  Naya,  la  duración  del proceso –que   había   pasado  por  tres  instancias  diferentes–  era  de  ocho  años,  sin  que  tal  duración  haya  traído consigo que se decida de manera definitiva “el  derecho  de  propiedad  de  las  personas  que  conforman  la  organización   demandante”.   Por  ese  motivo,  se  preguntó  la  Sala  si  ¿resulta justificable que las  comunidades  que  habitan  la  Cuenca  del Río Naya deban soportar alteraciones  organizacionales  que  se  presentaron  en  las  entidades  encargadas  de hacer  efectivo  el  mandato  conferido  en  los  artículos 7º y 55 transitorio de la  Constitución?   

Para la Sala, una respuesta a tal interrogante  debe  tener en cuenta los siguientes aspectos. Por una parte, resulta cierto que  el  Estado  tiene  como  tarea garantizar que los principios, derechos y deberes  consignados  en  la  Carta  Política  cobren  plena efectividad por medio de la  expedición  de  leyes  y reglamentos. Por otra parte, no es menos cierto que la  cuestión  bajo análisis tiene un alto grado de complejidad pues los predios en  discordia  han sido “aprovechados por las comunidades  negras  y  por  la  Universidad  del  Cauca  desde  siglos y por esta razón han  ejercido    activamente   la   defensa   de   sus   intereses”.   De  todos  modos, insistió en que no podía pasarse por alto que al  tenor  de  lo  dispuesto  en  el  artículo  29  de  la  Constitución  Nacional  “la  actuación  administrativa  debe  desarrollarse  bajo  los  principios  de  celeridad y eficiencia, ya sea en la adopción de las  decisiones   o   en  los  trámites  que  resulten  necesarios  para  lograr  la  efectividad   de   éstas”.   Por  consiguiente,  en  opinión    de   la   Sala   “cualquier   dilación  injustificada  atenta contra los principios que rigen la función administrativa  contenidos  en el 209 superior así como el derecho al debido proceso de quienes  participan en la correspondiente actuación”.   

En  relación  con el trámite de titulación  colectiva,  manifestó  la Sala que la demora en la resolución de este punto ha  significado  poner  a  la  población afrodescendiente que reside en la zona, en  condición  de  permanente  hostigamiento  y  amenaza  y  la  ha vuelto víctima  “de     masacres,     ejecuciones     selectivas,  desapariciones,  torturas  y tratos crueles e inhumanos, violencia sexual, actos  de  hostigamiento  y  amenazas por parte de los actores del conflicto armado que  buscan  expandir  el  control  sobre  el  territorio  mediante el desplazamiento  forzado,  aterrorizar  a  la población civil, obtener información sobre grupos  adversarios  y  perpetrar  actos  de  ‘limpieza       social’,  hechos  que  motivaron  a la Comisión Interamericana de Derechos  Humanos  a  otorgar el día 1º de enero de 2002, la protección cautelar de las  personas que habitan la Cuenca del Río Naya”.   

Por  los  motivos  antes  expuestos,  la Sala  confirmó    el    fallo    del   a   quo33. Ahora bien,  en  atención  a  los  argumentos  expuestos  por  la  UNAT  en  el  escrito  de  impugnación,  resolvió modificar el numeral segundo de la sentencia de primera  instancia  y  le  concedió  30 días para decidir si el Consejo Comunitario del  Río  Naya  tiene derecho o no al beneficio consagrado en la Ley 70 de 1993 y en  sus          decretos         reglamentarios34   

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4.   Pruebas   solicitadas   en   sede  de  Revisión.   

4.1.  Mediante auto  fechado  el día 19 de noviembre de 2009 el Magistrado Sustanciador estimó que,  para  mejor  proveer  en  el  asunto  de  la  referencia,  se requerían algunas  pruebas.  En  consecuencia,  resolvió  que  por Secretaría General de la Corte  Constitucional  se oficiara al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al  Instituto     Colombiano     para     el     Desarrollo    Rural    –INCODER–  a  fin de que en el término de cinco  (5)  días  contados a partir de la notificación del mencionado auto informaran  de modo completo y detallado sobre los siguientes asuntos:   

(i)   ¿Cuáles   son   los   territorios  ancestrales  respecto de los cuales le corresponde la Titulación Colectiva a la  Comunidad  Afrodescendiente del Bajo Naya? (ii) ¿Cuál es el motivo por el cual  no  se  ha  respondido  de  fondo la solicitud de reconocimiento de la propiedad  ancestral,  cuando  dicha  solicitud  se  planteó desde el año de 1999 ante el  entonces     Instituto    Colombiano    de    Reforma    Agraria    –INCORA–  y  fue  reiterada el 22 de junio de  2004   ante   el   Instituto   Colombiano   de   Desarrollo  Rural  –INCODER–,  entidad  que mediante Decreto 1300  de  2003 fue constituida como el nuevo ente competente, y fue elevada, de nuevo,  el  día  6  de  mayo  de  2008  ante  la  Unidad  Nacional  de  Tierras Rurales  –UNAT–  que  se  constituyó  como el nuevo  ente  competente?  (iii)  ¿Cuál es la entidad competente para cumplir la orden  emitida   por   el   Honorable   Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo.   Sección   Segunda  –Subsección “A”, el día 16 de abril de 2009?   

4.2.  Respuesta    del    Ministerio    de    Agricultura   y   Desarrollo  Rural.   

El  señor  Julio  Cesar  Daza Hernández en  calidad  de  Jefe  de  la  Oficina  Asesora  del  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural, encontró que para mayor claridad debía responder, en primer  lugar,  el  tercer  interrogante establecido en el auto de pruebas. Al respecto,  señaló  que  la  orden emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.  Sección  Tercera  Subsección  “B”  cuya parte resolutiva ordenó lo que se  trascribe  a  continuación,  había  recaído  en  la Unidad de Tierras Rurales  –UNAT–.   

“Requiérase    a   la   UNIDAD     NACIONAL     DE     TIERRAS     RURALES     –  UNAT, que  respecto  de  la  solicitud  de  titulación colectiva presentada por el Consejo  accionante  desde  el  23 de diciembre de 1999 y que recae sobre terrenos que no  son  objeto  de  debate  jurídico  alguno,  toma  las  medidas  administrativas  necesarias  para  su  tramitación,  a fin de que en el término señalado en la  Ley  1152  de  2007  que  vence  el  25  de  julio  de  2009,  profiera  el acto  administrativo que decida de fondo la Titulación Colectiva”.   

Mencionó el ciudadano Daza Hernández que la  Unidad    de    Tierras    Rurales    –UNAT–   fue  creada  por  la Ley 1152 de 2007 y explicó que dicha entidad se encuentra en la  actualidad   liquidada   “como  consecuencia  de  la  declaratoria  de inexequibilidad de la Ley en comento, a través de la sentencia  C-175  de  2009  de  la  H.  Corte Constitucional”35.  Por            ello           –indicó–,  las  competencias  que  se  encontraban  en  cabeza  de  la UNAT en relación con los  trámites  de  clarificación  de  la  propiedad y titulación de tierras, entre  otros,  debieron  ser retomadas por la entidad que las tenía antes de que fuera  expedida  la Ley 1152 de 2007. De conformidad con lo señalado, encontró que al  examinar  la  normatividad  anterior  se podía constatar que el numeral 1º del  artículo  48  de  la  Ley  160  de  1994  establece que la entidad encargada de  adelantar  los  mencionados procedimientos es el Instituto Colombiano de Reforma  Agraria  –INCORA–. A continuación, aclaró el ciudadano  Daza  Hernández  que este instituto fue liquidado por el Decreto 1292 de 2003 y  según  el  artículo  24 del Decreto Ley 1300 de 2003 mediante el cual se creó  el     Instituto     Colombiano     de     Desarrollo     Rural     –INCODER–   se   determinó   que  “Todas   las   referencias  que   hagan   las   disposiciones   legales  vigentes  al  Instituto  Colombiano  de  la Reforma Agraria, INCORA, al Instituto Nacional de Adecuación  de  Tierras, INAT, al Fondo de Confinanciación para la Inversión Rural, DRI, y  al   Instituto   Nacional   de   Pesca   y   Acuicultura,   INPA,   deben  entenderse  referidas  al Instituto Colombiano de Desarrollo  Rural,   INCODER”.    

Así     las    cosas,    –acentuó  el Jefe de la Oficina Asesora  del     Ministerio     de    Agricultura    y    Desarrollo    Rural–, la entidad competente es el Instituto  Colombiano   de   Desarrollo   Rural   –INCODER–.  De  igual  manera,  indicó  que  una  vez  notificado  el  auto de pruebas de 19 de  noviembre,  esa  Cartera  Ministerial había procedido a requerir al INCODER con  el  objetivo de que “enviara copia del informe de las  actuaciones  realizadas  para  el  caso específico”.  Manifestó,  que  había  anexado copia del documento a la respuesta y anotó de  antemano  que  el  INCODER  había  señalado que “el  proceso  de  titulación colectiva del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río  Naya  tiene  previsto  como  fecha  de  culminación el mes de junio de 2010, en  virtud  del plan de trabajo que se ha establecido para el efecto”.   

Dijo, por último, que si bien el Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo Rural ejercía un control administrativo sobre el  INCODER,  por  ser  una entidad adscrita a esa Cartera, según lo determinado en  el  artículo  105  de  la  Ley  489  de  1998,  no  comprendía  ni abarcaba la  aprobación   ni   tampoco  la  autorización  de  los  actos  específicos  que  corresponde  expedir  a  tal entidad. Por ese mismo motivo, enfatizó que no era  la  entidad  competente  para  responder  los  interrogantes  contenidos  en los  numerales (i) y (ii) del proveído.   

4.3.  Respuesta    del   Instituto   Colombiano   de   Desarrollo   Rural,  –INCODER–.   

En   documento  enviado  al  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  el  Instituto Colombiano de Desarrollo Rural  –INCODER–   rindió   un   informe   sobre  las  actuaciones  realizadas  en  el  proceso  de  extinción  de dominio privado del  predio  ubicado en los municipios de López de Micay y Buenaventura de propiedad  de  la  Universidad  del Cauca. Manifestó que el INCODER no podía “referirse  al  destino  que  tendrán  las  NOVENTA  Y  SIETE MIL  DOSCIENTAS  VEINTITRES  HECTAREAS  Y  OCHO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS METROS  CUADRADOS   (97.223  Has  y  8.546  M2),  hasta  tanto [se] expida un pronunciamiento por parte del Consejo de  Estado,  respecto  a  la  validez de las Resoluciones No. 859 del 21 de julio de  2008  y  1367  del  17  de  octubre de la presente anualidad y proferidas por la  UNAT”.   

No obstante, afirmó el INCODER que se había  dedicado  a  estudiar  el  expediente  que  contiene la solicitud de titulación  colectiva  del  Consejo  Comunitario  de  la  Cuenca del Río Naya y sostuvo que  acataba  la  competencia  que  en  virtud de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994  recaía  sobre  el  Instituto para tales efectos. Relató que, como consecuencia  de  lo anterior, por intermedio de la Subgerencia de Promoción y Seguimiento de  Asuntos  Étnicos  del  INCODER  “(…) concluirá el  trámite  de  titulación  colectiva,  por  lo cual avocó conocimiento mediante  Auto  de fecha 7 de septiembre de 2009 ordenando continuar con el trámite a que  haya  lugar,  y procederá a ordenar una visita de inspección ocular y consulta  con  la  comunidad,  del trámite que se va a implementar y de las consecuencias  del  mismo, que permita tomar una decisión de fondo concertada con la comunidad  e informar al Consejo de Estado a ese respecto”.   

Del mismo modo, manifestó que la Subgerencia  de  Promoción  y  Seguimiento  del  INCODER había diseñado un plan de trabajo  para  iniciar  el  proceso  de  titulación  de  las hectáreas sobre las que no  existía  litigio  con  la  Universidad del Cauca. Dijo que este plan contempla,  por  un lado, “la visita de inspección ocular a toda  la  zona  y  de  verificación  de la presencia de las 48 comunidades negras que  integran  el Consejo Comunitario, de las comunidades indígenas con presencia en  esa  zona  y otras poblaciones no étnicas”. Explicó  que  el  plan  considera, de otro lado, “las acciones  establecidas   en  el  Decreto  1745  de  1995  para  adelantar  la  titulación  colectiva”.   

Finalmente, expresó que previo a la visita de  inspección   ocular  a  la  Cuenca  del  Río  Naya  era  preciso  “coordinar  y  consultar  (…)  con  la población que habita esa  zona,  tarea  que ya se realizó y se programó la visita para la primera semana  de   diciembre   de   2009,   que   la   hará   un   funcionario   de   la   DT  Cauca”.   

1. Competencia.  

La  Sala  es competente para la revisión del  presente  caso  con  fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución  Nacional  y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de Sala  de Selección Número Ocho de agosto 21 de 2009.   

2. Aspectos relacionados con la protección de  derechos fundamentales en sede de revisión.   

Vistos  los antecedentes reseñados, entrará  la  sala  de  Revisión  a  establecer si se desconoce el derecho constitucional  fundamental  a  la garantía del debido proceso administrativo cuando se incurre  en  dilación  injustificada  en  el trámite administrativo que, de conformidad  con  la  Constitución,  con  la  ley  y  con el reglamento, deben adelantar las  autoridades  estatales  competentes  a  fin  de  determinar lo concerniente a la  titulación    colectiva    del    territorio   ancestral   de   una   Comunidad  Afrodescendiente.   

En  caso  de que la respuesta sea afirmativa,  procederá  la  sala  a  determinar  si este desconocimiento apareja asimismo la  vulneración  del  derecho  constitucional al reconocimiento y protección de la  diversidad  étnica  y  cultural de la Comunidad Afrodescendiente y a determinar  si  implica,  adicionalmente, la vulneración de otros derechos constitucionales  fundamentales     de     las     personas     que    integran    la    Comunidad  Afrodescendiente.   

3.  Pasos para abordar y resolver el problema  jurídico.   

Con  el  fin de abordar el problema jurídico  antes  planteado, la Sala procederá a reiterar la jurisprudencia constitucional  sobre  el  derecho  constitucional fundamental al debido proceso administrativo.  De  acuerdo  con los criterios jurisprudenciales de allí extraídos, resolverá  la  sala  si  en  el  caso  bajo  análisis  se  desconoció  o no este derecho.   

De  verificarse  la  vulneración del derecho  constitucional  fundamental a la garantía del debido proceso en las actuaciones  administrativas  que  han  impedido  la  decisión  de  fondo  en el trámite de  titulación    colectiva   de   territorios   ancestrales   de   una   Comunidad  Afrodescendiente,   recordará   la   Sala   los  lineamientos  constitucionales  relativos   a   la   garantía  del  derecho  fundamental  al  reconocimiento  y  protección   de   la   diversidad   étnica   y  cultural  de  las  Comunidades  Afrodescendientes  y  se  referirá  así  mismo  a la protección reforzada que  adquiere  esa  garantía a partir de los Tratados Internacionales sobre Derechos  Humanos.  Con  sustento en tales criterios normativos, podrá determinar la Sala  si en el caso concreto se ha respetado o no este derecho.   

4.  Derecho  constitucional  fundamental  al  debido proceso administrativo.   

4.1.        Reiteración       de  jurisprudencia.   

El  derecho  constitucional  fundamental a la  garantía  del  debido  proceso en actuaciones administrativas está contemplado  en  el  artículo 29 superior y ha sido protegido por la Corte Constitucional en  múltiples   ocasiones,   por   lo   que   al  respecto  existe  ya  una  línea  jurisprudencial       bastante      consolidada36.  Ha  dicho  la Corporación  que  esta  garantía  comprende  un  grupo  de cautelas de orden sustantivo y de  procedimiento  sin  presencia  de las cuales no resultaría factible asegurar la  vigencia  del Estado social de derecho ni proteger los derechos constitucionales  fundamentales       de       las       personas37.   

4.1.1.  El  debido  proceso  administrativo  se ha entendido como la regulación jurídica que tiene  por  fin  limitar  en  forma  previa  los  poderes  estatales  así “que  ninguna  de  las  actuaciones  de  las autoridades públicas  dependa  de  su  propio  arbitrio,  sino que se encuentren sujetas siempre a los  procedimientos    señalados    en    la    ley”38.  Desde  la  perspectiva  antes  señalada,  este  derecho  no  es  más  que  una  derivación  del  principio  de  legalidad  con  arreglo  al  cual  “toda  competencia  ejercida  por  las  autoridades públicas debe  estar  previamente  señalada  en  la  ley,  como también las funciones que les  corresponden  y  los  trámites  a  seguir  antes  de  adoptar  una  determinada  decisión”  (artículos 4º y 122 C. N.)39.  De  este  modo,  las  autoridades  sólo  podrán  actuar  en  el marco establecido por el  sistema   normativo   y,  en  tal  sentido,  todas  las  personas  que  se  vean  eventualmente  afectadas  conocerán de antemano los medios con que cuentan para  controvertir  las  decisiones  adoptadas  y  estarán  informadas  respecto  del  momento    en    que    deben   presentar   sus   alegaciones   y   ante   cuál  autoridad.   

Ha      subrayado      la      Corte  Constitucional40  que la garantía del debido  proceso  en  asuntos administrativos supone que el Estado se ajuste a las reglas  previstas  en  el  ordenamiento  jurídico  y  ello  no sólo cuando se trata de  adelantar   trámites   a   partir   de   los   cuales   sea   factible  deducir  responsabilidades   de   orden  disciplinario  o  los  atinentes  al  control  y  vigilancia.  Esta  garantía  debe  hacerse  efectiva  del  mismo  modo  en  los  trámites  que  las  personas inician con el objeto de ejercer sus derechos ante  la  administración  o  con  el  fin  de cumplir con una obligación y abarca el  estricto   cumplimiento  de  las  disposiciones  legales  y  reglamentarias.  El  propósito  consiste,  pues,  en  evitar  que la suerte de las personas quede al  albur  de  una decisión arbitraria o de una ausencia de decisión por dilación  injustificada.   

A este tenor, la garantía del debido proceso  en   actuaciones   administrativas   incluye  también  la  efectividad  de  los  principios  que  informan  el  ejercicio  de  la  función  pública   como   los   son   los  de    “igualdad,    moralidad,   eficacia,   economía,   celeridad,  imparcialidad  y publicidad”. La Corte Constitucional  ha  insistido,  entonces,  en  que la garantía del debido proceso va más allá  del  ámbito  judicial  y comprende asimismo “el modo  de  producción  de  los  actos  administrativos”41. Su  meta  principal  consiste  en  procurar  la  satisfacción  del interés general  “mediante  la  adopción  de decisiones por parte de  quienes   ejercen   funciones   administrativas”42. En suma, la Corporación ha  definido  el  debido  proceso  administrativo  como43:   

“(i)  el  conjunto  complejo  de  condiciones que le impone la ley a la  administración,  materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por  parte  de la autoridad administrativa (ii)   que   guardan   relación  directa  o  indirecta  entre  sí,  y  (iii)   cuyo  fin  está  previamente   determinado   de   manera   constitucional   y   legal44. El objeto  de   esta   garantía   superior  es  (i)   procurar  el  ordenado  funcionamiento  de  la  administración,  (ii)  la  validez  de  sus  actuaciones,   y   (iii)  salvaguardar  el  derecho  a  la  seguridad  jurídica  y  a  la  defensa de los  administrados”45.   

4.1.2.    La  jurisprudencia  constitucional  ha  hecho  hincapié  en  la necesidad de que la  Administración  actúe de manera diligente y sin dilaciones injustificadas así  como  en  lo imperioso que resulta que responda de fondo las peticiones elevadas  por  los  ciudadanos y por las ciudadanas. Ha acentuado, de la misma manera, que  cuando   las  entidades  estatales  se  han  abstenido  de  dictar  las  medidas  indispensables  para  obtener una protección inmediata y eficaz de los derechos  constitucionales  fundamentales  y  han  mantenido  en el tiempo la vulneración  negándose  a  aplicar  las normas legales y reglamentarias pertinentes, procede  el  amparo  en  sede  de tutela así todavía no se hayan agotado los mecanismos  ordinarios          de          protección46.   

Cuando las entidades estatales se abstienen de  cumplir  con sus obligaciones alegando falta de competencia bien sea para dictar  las  medidas  o  para responder de fondo las peticiones, terminan por desconocer  el  derecho  constitucional  fundamental  a  la  garantía  del  debido  proceso  administrativo  y  el  derecho  constitucional  fundamental  de petición. Si un  funcionario  o  una  funcionaria  estatal ante quien se ha elevado un derecho de  petición  estima  que  es  incompetente para resolverlo de fondo, debe obrar de  manera   diligente   y   remitir   de   inmediato  la  petición  a  la  entidad  competente47.  En casos en los cuales se presente cambio en la legislación, las  entidades  administrativas deben adoptar las medidas encaminadas a garantizar la  protección  de  los  derechos de los ciudadanos y de las ciudadanas que habían  iniciado  trámites  ante  una  entidad  que  deviene incompetente. Resulta, por  tanto,  necesario  asegurar  el intercambio o cruce de información así como el  envío  de  documentación pertinente, pues, de lo contrario, los derechos de la  ciudadanía corren el riesgo de ser gravemente desconocidos.   

4.1.3.  Existe, por  consiguiente,   una   doble   categoría   de   principios   rectores  de  rango  constitucional  que  deben  ser  tenidos  en  cuenta  a  la hora de diseñar los  procedimientos  administrativos y que están estrechamente unidos entre sí. Por  una  parte,  aquellas cautelas encaminadas a asegurar la efectiva vigencia de la  garantía  del  debido  proceso  propiamente  dicho  y,  de otra parte, aquellas  tendientes  a  asegurar el recto ejercicio de la función pública en cuanto una  de  las  manifestaciones de la protección del derecho a la garantía del debido  proceso    administrativo    en    sentido    lato48.   

Como  se ve, la locución “procedimiento”  abarca  más  que  la esfera estrictamente judicial y se liga con un conjunto de  medidas,  actuaciones  y  decisiones  que  deben ser adoptadas de manera eficaz,  ágil  y  respetuosa  de  los derechos de las ciudadanas y de los ciudadanos. Lo  anterior,  como  derivación  de  la  puesta  en  vigencia  del Estado social de  derecho  en  cuyo  centro  se encuentra el respeto por los valores, principios y  derechos  constitucionales  y  la  garantía  de  que  las  entidades  estatales  estarán  al  servicio  de los ciudadanos y de las ciudadanas más no en sentido  contrario.  Los procesos administrativos deben, pues, cumplir con requerimientos  de     agilidad,     rapidez    y    flexibilidad49,  para  efectos  de asegurar  una   eficaz   y  oportuna  realización  de  la  función  pública  cumpliendo  estrictamente  con el respeto por los derechos de la ciudadanía. De esta manera  ha   entendido   la   Corte   que   el  procedimiento  administrativo  comprende   

“un conjunto de actos independientes pero  concatenados  con  miras  a  la  obtención  de  un  resultado  final  que es la  decisión  administrativa  definitiva,  cada  acto, ya sea el que desencadena la  actuación,  los  instrumentales  o  intermedios,  el  que  le  pone fin, el que  comunica  este  último y los destinados a resolver los recursos procedentes por  la    vía    gubernativa,    deben    responder   al   principio   del   debido  proceso.   Pero   como   mediante  el  procedimiento  administrativo  se  logra  el  cumplimiento  de  la  función administrativa, el  mismo,  adicionalmente a las garantías estrictamente  procesales  que  debe  contemplar,  debe  estar  presidido  por  los  principios  constitucionales  que  gobiernan  la función publica y que enuncia el canon 209  superior.  Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,  celeridad,    imparcialidad    y    publicidad”50.   

Bajo aplicación de los criterios mencionados  en  precedencia,  establecerá  la  sala  si  en  el caso concreto las entidades  demandadas  desconocieron  el  derecho constitucional fundamental a la garantía  del debido proceso en actuaciones administrativas.   

4.2.  Caso concreto: Presunto desconocimiento  del  derecho  constitucional  fundamental  a  la  garantía  del  debido proceso  administrativo  por  dilación  injustificada  en  decidir  sobre la titulación  colectiva  de  la  propiedad  ancestral  de  una Comunidad Afrodescendiente cuya  solicitud  se presentó el 23 de diciembre de 1999 y todavía no se ha resuelto.   

A  fin  de  establecer  si  en el asunto bajo  examen  se  ha  desconocido  el  derecho  constitucional  fundamental  al debido  proceso  administrativo, considera la sala indispensable efectuar un recuento de  los  hechos  que  se  encuentran  acreditados  en  el expediente. De esa manera,  podrá  determinar  si  el  tiempo trascurrido entre la solicitud de titulación  colectiva  elevada  por  el  señor  Isabelino  Valencia Rodallega en calidad de  representante  legal  del  Consejo  Comunitario  del  Río  Naya  el  día 23 de  diciembre  de  1999  y  que  aun  se encuentra pendiente de decisión en el año  2009,  esto  es, si el lapso de diez años contados a partir del instante en que  se  presentó el requerimiento, hasta la fecha, constituye un término razonable  y  proporcionado  para  que  el  asunto  bajo  examen  permanezca  todavía  sin  solución  o  si  al haber dilatado el pronunciamiento de una decisión de fondo  en  el asunto bajo examen, incurrieron las instancias estatales competentes para  adoptarla,  en  una  dilación injustificada que viola el derecho constitucional  fundamental al debido proceso administrativo (artículo 29 C. N.).   

4.2.1.  A partir de  los  hechos  y  de  las  pruebas  allegadas  al  expediente  así  como  de  las  presentadas  en  sede  de  revisión,  constata  la  sala  que,  en  efecto,  el  representante  legal  del  Consejo  Comunitario  del  Río  Naya  elevó ante el  Instituto       Colombiano       de       Reforma      Agraria      –INCORA–, solicitud de titulación colectiva de  “un  globo  de terreno con una extensión aproximada  de   DOSCIENTAS  MIL  HECTÁREAS  (200.000  Has)”51.  Además,  pudo comprobar que existe en el expediente copia del primer título de  propiedad   ancestral  de  las  Comunidades  Afrodescendientes  del  Bajo  Naya,  expedido   en   el   año   de   1775  –el  cual  reposa  en  la  Notaría  Primera  de Popayán. Verificó,  igualmente,   que   de   conformidad   con   el   censo   de   población,   los  afrodescendientes  que  residen  en  la  parte  baja  de la Cuenca del Río Naya  –entre los márgenes de los  Departamentos     del     Cauca    y    del    Valle    del    Cauca–,  ascienden  a  un  número  de 18.550  personas  cuyos ancestros arribaron a esas tierras aproximadamente en el año de  1680 provenientes de África bajo el yugo de la esclavitud.   

Confirmó la sala, al mismo tiempo, que en los  inicios  de  la  vida republicana, en el año de 1827, mediante decreto expedido  por     el     General    Francisco    de    Paula    Santander,    –mandato  que  fue  ratificado  por  el  entonces    Presidente    de    la   República,   Simón   Bolívar–,  parte  del  territorio del Bajo Naya  fue    donado    al    entonces    Colegio    Mayor   del   Cauca   –hoy  Universidad  del Cauca–, entidad ésta, que desde el principio  se  opuso  a  la  titulación colectiva de la propiedad ancestral elevada por el  Consejo  Comunitario  Afrodescendiente del Río Naya52.  Corroboró  la  sala,  que  mediante  Resolución  00451  expedida el día 23 de junio de 2000, el Instituto  Colombiano   de   Reforma   Agraria   –INCORA– ordenó  que  se  efectuara  una  visita  a  la Comunidad Afrodescendiente del Río Naya;  designó  los  funcionarios  encargados  de  efectuarla  y  fijo como fecha para  adelantarla  los  días  7 al 28 de julio de 2000. Pudo ratificar, asimismo, que  en  el mes de octubre de 2002, esto es, dos años después de haberse verificado  la  visita, el INCORA presentó un informe Técnico bajo el título “Los  derechos  de propiedad de la Universidad del Cauca, frente a  las  demandas  territoriales  de las comunidades negras, indígenas y campesinas  en la Hoya hidrográfica del río Naya”.   

Constató  la sala, que en dicho documento el  Instituto       Colombiano       de       Reforma      Agraria      –INCORA–   reconoció  de  manera  expresa  la  propiedad    ancestral    e    hizo    un    conjunto    de   recomendaciones al Instituto Colombiano de Desarrollo   

Rural –INCODER53–  así   como  llegó  a  un  grupo  de  conclusiones54,  de       alternativas       de       solución55         y         de  concertación56.   

De lo anterior se deriva que ya desde el año  2002  el  INCORA  había  trazado los pasos a seguir por el INCODER –la entidad que había sido encargada de  adelantar  estos  trámites  para  facilitar  la  titulación  colectiva  de  la  propiedad    ancestral   de   las   Comunidades   Afrodescendientes   del   Bajo  Naya–.  No  obstante, pudo  advertir  la sala que pasaron tres años más, hasta que el INCODER presentó un  Informe  de Clarificación de la Propiedad. Ahora bien, fue factible establecer,  de   igual   forma,   que   por   el   año  de  2001  se  presentaron  acciones  contrainsurgentes   en   las   que  participaron  unidades  militares  y  grupos  paramilitares,  asunto  éste,  que  ocasionó  más de un centenar de víctimas  entre  ejecuciones  extrajudiciales  y desapariciones forzadas. Esta situación,  que  se inició en la parte alta del Río Naya, muy pronto se extendió también  hacia  la  parte baja y dio lugar a que el día 2 de enero de 2002 por solicitud  de  la  Comisión  Intereclesial de Justicia y Paz y del Consejo Comunitario del  Río  Naya,  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos Humanos dictara medidas  cautelares     “para    evitar    nuevos    daños  irreparables”    57.   

Verificó  la  sala  que a partir de junio de  2004  comenzó  una  cadena  de  peticiones  elevadas por el Consejo Comunitario  Afrodescendiente       del       Río      Naya58,  radicadas esta vez ante el  INCODER  –la nueva entidad  competente–   que   se  mantuvieron  sin  respuesta  de  fondo.  Confirmó  también  que  el día 23 de  septiembre  de  2004,  instauró  el  Consejo Afrodescendiente del Río Naya una  acción  de  cumplimiento contra el INCODER y contra el Ministerio de Interior y  de   Justicia   –Asuntos  Étnicos–, ante el Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  entidad  ésta,  que  trasladó la demanda al  Tribunal  Contencioso  Administrativo  del  Valle del Cauca quien, por su parte,  negó  las  pretensiones  de  la  demanda  y  declaró  improcedente la acción.  Apelado  el fallo ante el Consejo de Estado, esta alta corporación confirmó el  fallo  del  a  quo  bajo  la  consideración  de  que  en  el  caso analizado, la manera como fue planteada la  demanda,  involucra  el  reconocimiento  de  un  derecho,  asunto  que  no puede  resolverse por vía de acción de cumplimiento.   

Fue viable para la sala comprobar asimismo que  se  surtieron  en el año 2006 diligencias encaminadas a clarificar la propiedad  en  la cuenca del Bajo Naya y que las decisiones adoptadas fueron recurridas por  la  Universidad  del  Cauca  hasta  que  en noviembre de 2007, es decir, un año  después,  la  Oficina de Enlace Territorial ordenó la realización de la etapa  probatoria  del  procedimiento  de  Extinción  de  Dominio  con sustento en una  práctica  ocular  que  debía  efectuarse del día 2 al día 14 de diciembre de  ese  mismo  año  y  un  peritaje  técnico  para  dar término al procedimiento  administrativo  correspondiente,  cuyo  fin consistía en declarar la Extinción  de  Dominio a la Universidad del Cauca, asunto éste, que apenas se obtuvo en el  año  2008  cuando  por  medio  de  Resolución No. 859 se declaró extinguido a  favor  de  la  Nación el derecho de dominio privado sobre un predio rural de la  Universidad  del Cauca, ubicado en la Cuenca del Río Naya, en los municipios de  López  de  Micay, departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle  del  Cauca.  Esta  Resolución  se  encuentra  en  el  momento  siendo objeto de  revisión  por  parte  del  Consejo  de  Estado.  Sección  Tercera –Sala  de  Asuntos  Agrarios–.   

4.2.2. De otro lado,  en  los  antecedentes de la presente sentencia tuvo la sala ocasión de reseñar  en  extenso  los  fallos  de tutela proferidos, respectivamente, por el Tribunal  Contencioso  Administrativo  del  Cauca  y  por el Consejo de Estado. Sala de lo  Contencioso       Administrativo.       Sección       Segunda      –Subsección    “A”   –.  Adicionalmente,  la intervención de  las   diferentes   entidades   estatales   en   sede   de   tutela  –que  igualmente  fueron  descritas  de  manera    completa    en   precedencia–,    confirman    el    arduo   y   largo  trasegar de la Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca  del  Río Naya en el intento por que se reconozca la titulación colectiva de su  propiedad ancestral.   

Encuentra    la    sala    –y  con ello comparte las motivaciones y  la     decisión     emitida    por    los    jueces    de    tutela–,  que en el caso bajo examen no existe  justificación  alguna  para  que una decisión como la que se espera desde 1999  se  haya  dilatado  en el tiempo en contravía de los principios que informan la  función  pública, los cuales, como lo indicó la sala más arriba, hacen parte  del  derecho  constitucional  fundamental  a  la  garantía  del  debido proceso  administrativo consignado en el artículo 29 superior.   

No  se  aviene  entonces  a  las cautelas que  integran   esta   garantía   constitucional   de  primer  orden  para  el  buen  funcionamiento  de  los  asuntos  estatales,  el  que  las autoridades públicas  difieran  en el tiempo de manera injustificada adoptar decisiones de importancia  trascendental,  no  sólo  por  lo  que ellas significan como tales para el buen  desempeño  del Estado social de derecho, al servicio de los ciudadanos y de las  ciudadanas,    sino    por    cuanto    esa   dilación   termina   –como    lo    hizo    en    el   caso  concreto–,  por desconocer  un  conjunto  de derechos constitucionales fundamentales adicionales cuya puesta  en  vigencia  y  protección  depende de la titulación colectiva del territorio  ancestral  de la Comunidad Afrodescendiente del Río Naya, decisión que aún en  la actualidad se encuentra pendiente.   

Con  sustento  en  lo  dicho hasta este lugar  estima  la  sala  que  el  tiempo  trascurrido entre la solicitud de titulación  colectiva  elevada  por  el  señor  Isabelino  Valencia Rodallega en calidad de  representante  legal  del  Consejo  Comunitario  del  Río  Naya  el  día 23 de  diciembre  de  1999  y  que  aun  se encuentra pendiente de decisión en el año  2009,  esto es, que el lapso de diez años contados a partir del instante en que  se  presentó  el  requerimiento,  hasta  la  fecha,  no  constituye un término  razonable  ni  proporcionado  y estima que las entidades competentes incurrieron  en  una  dilación injustificada que viola el derecho constitucional fundamental  al debido proceso administrativo (artículo 29 C. N.).   

A  renglón  seguido, pasa la sala a recordar  los   lineamientos   constitucionales  relativos  a  la  garantía  del  derecho  fundamental  al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural  de  las  Comunidades  Afrodescendientes.  Se referirá asimismo a la protección  reforzada  que  adquiere  esa garantía a partir de los Tratados Internacionales  sobre  Derechos Humanos. Con sustento en tales directrices, podrá determinar la  sala  si  en  el  caso  concreto  se  ha  respetado  esta  garantía o si con la  dilación  injustificada  en  el trámite administrativo adelantado para obtener  la  titulación  colectiva  de  la propiedad ancestral, las entidades demandadas  han   vulnerado  el  derecho  constitucional  fundamental  al  reconocimiento  y  protección   de   la   diversidad   étnica   y  cultural  de  las  Comunidades  Afrodescendientes   y   han   infringido,   en   consecuencia,   otros  derechos  constitucionales     fundamentales     de     los     integrantes    de    dicha  Comunidad.   

5.  Garantía  del  derecho constitucional al  reconocimiento  y  protección  de  la  diversidad  étnica  y  cultural  de las  Comunidades Afrodescendientes.   

Aproximadamente  el dieciocho o el veintidós  por   ciento   de   la  población  colombiana  es  afrodescendiente59.    No  obstante,  apenas  hasta  la puesta en vigencia de la Constitución de 1991 este  hecho  fue reconocido en términos jurídico constitucionales. Los avances en el  campo  del  derecho  constitucional,  legal  y  jurisprudencial,  tanto como los  efectuados  en el ámbito internacional de los Derechos Humanos han contribuido,  en  efecto,  a  delinear  el  derecho  al  reconocimiento  y  protección  de la  diversidad  étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y a asegurar  su  debido amparo, así todavía sea largo el camino por recorrer para cerrar la  brecha  entre  los  que  las  normas  determinan y lo que sucede en la realidad.   

En desarrollo de esta tarea, ha contribuido la  jurisprudencia   constitucional   así  como  las  decisiones  emitidas  por  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos Humanos y por la Corte Interamericana de  Derechos Humanos.   

5.1. El artículo 55  Transitorio  de la Constitución de 1991 estableció que dentro de los dos años  siguientes  a  su  entrada en vigor, el Congreso de la República debía expedir  –previo  estudio realizado  por  una  comisión  especial  creada  para  ese fin por el Gobierno–,  una  ley cuyo propósito fundamental  sería reconocer    “a las comunidades negras que han  venido  ocupando  tierras  baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos  de  la  Cuenca  del  Pacífico,  de  acuerdo con sus prácticas tradicionales de  producción,  el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de  demarcar        la        misma        ley”60.   

La    Ley   70   de   1993   –dictada  en  desarrollo  del  artículo  transitorio      55      de      la      Constitución      Nacional–   fijó  como  propósito  primordial  reconocer  a  las  Comunidades Afrodescendientes, las cuales históricamente han  habitado    “tierras  baldías  en  las zonas rurales ribereñas de los  ríos  de  la  Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales  de  producción, el derecho a la propiedad colectiva”  y   buscó   desarrollar  instrumentos  para  asegurar  el  amparo  de  “la  identidad  cultural  y de los derechos de las comunidades  negras   de   Colombia   como   grupo   étnico”61.  También  propuso fomentar  “el  desarrollo  económico  y social”   a   fin  de  certificar  que  las  Comunidades  Afrodescendientes  alcanzaran   “condiciones  reales   de   igualdad   de   oportunidades  frente  al  resto  de  la  sociedad  colombiana”62.  (Énfasis  fuera del texto  original)   

5.2. No cabe duda de  que  este  reconocimiento efectuado por la Constitución y por la Ley, obedeció  a  la  necesidad  de  brindar  cauce  jurídico  a un hecho social que empezó a  desarrollarse  muy  temprano  en  el tiempo. Los primeros años de la República  estuvieron  marcados  por  la  persistencia  de  organizaciones  conformadas por  descendientes  de  esclavos  originarios de África quienes buscaron organizarse  mediante  figuras como los palenques, las rochelas y los quilombos que surgieron  en   Colombia   y   en   otros   lugares  de  América  Latina  en  “respuesta     a    la    necesidad    de    territorio    y    de  libertad”      63.  Desde  luego,  la  Ley  de  abolición  de  la  esclavitud  dictada el 24 de mayo de 1851 puso en libertad a  los   afrodescendientes  esclavos.  Empero,  esta  circunstancia  no  ha  podido  resolver  la  situación  de discriminación que persiste en la actualidad ni ha  logrado  solventar las angustias de un grupo étnico que aún hoy se moviliza de  manera  decidida,  constante y ordenada para exigir, por las vías que abrió la  Constitución   de   1991,  la  protección  de  sus  derechos  constitucionales  fundamentales.   

5.3. En el artículo  3º  se  enumeran  los principios que le sirven de sustento a la Ley 70 de 1993,  esto  es:  (i)  el  reconocimiento  y  la protección de la diversidad étnica y  cultural  y  el  derecho  a  la  igualdad  de  todas  las culturas que forman la  nacionalidad  colombiana;  (ii) el respeto a la integridad y a la dignidad de la  vida  cultural  de  las  comunidades  negras;  (iii)  la  participación  de las  comunidades  negras  y  sus  organizaciones, sin detrimento de su autonomía, en  las  decisiones  que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad,  de  conformidad  con la ley; (iv) la protección del medio ambiente atendiendo a  las    relaciones    establecidas    por   las   comunidades   negras   con   la  naturaleza64.   

5.4. El contenido del  artículo  55  transitorio de la Constitución Nacional como lo consignado en la  Ley  70  de  1993, conduce a desvelar el inevitable protagonismo que adquiere el  territorio   en   cuanto  condición  imprescindible  para  asegurar  la efectiva garantía del derecho al  reconocimiento  y  protección  de  la  diversidad  étnica  y  cultural  de las  Comunidades  Afrodescendientes.  Simultáneamente  con  un  conjunto  de medidas  afirmativas  que  –apoyadas  en   lo  ordenado  por  el  artículo  13  Superior65–  contribuyen  a asegurar igualdad y libertad en términos reales, el territorio    constituye   un   elemento  inseparable  del  derecho  al  reconocimiento  y  protección  de  la diversidad  étnica    y   cultural   de   las   Comunidades   Afrodescendientes66.   

5.5. El alcance del  derecho  al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, se  fija  igualmente  en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. En ese  orden   de   ideas,   se   destaca  el  Convenio  169  de  la  OIT  “sobre     pueblos    indígenas    y    tribales    en    países  independientes”  aprobado  por la Ley 21 de 1991. En  la  sentencia  T-955  de  2003  indicó  la  Corte Constitucional que si bien el  Convenio  169  de la OIT había sido concebido para establecer el sentido de los  derechos  de  los  pueblos  indígenas y tribales, los mandatos allí contenidos  cobran  importancia para determinar el ámbito de protección de los derechos de  las        Comunidades       Afrodescendientes67.    Este    documento   es  vinculante  para  el  Estado  colombiano  y  ocupa  un  lugar  preeminente en el  ordenamiento  jurídico  constitucional  según lo dispuesto por el artículo 93  superior68.    La  supervivencia de la identidad cultural de las Comunidades  Afrodescendientes  se  asocia,  pues,  con  un  conjunto  de elementos entre los  cuales   el  territorio  colectivo  y  las  prácticas  tradicionales  adquieren  un papel significativo. Así  lo ha destacado la Corte Constitucional en varias ocasiones.   

En la Sentencia T-955 de 2003, arriba citada,  destacó  la  Corporación el reconocimiento que la Constitución por la vía de  los  artículos  1º, 7º, 58 y 55 transitorio, hizo de aquellas comunidades con  “una cultura propia generada en procesos únicos de  adaptación,  asociados  a  prácticas extendidas de producción, fundadas en el  parentesco”  y  subrayó, asimismo, que la efectiva  realización  en  la  práctica  del  reconocimiento  de la diversidad étnica y  cultural    resulta    indispensable    para   “la  subsistencia     de    los    pueblos    indígenas    y    tribales”,  sin  la presencia de los cuales el  carácter  pluriétnico  y  multicultural  de la nación colombiana –en  cuanto sustrato del Estado social  de  derecho–, carecería  de  sentido.  Acentúo  la  Corporación,  que las Comunidades Afrodescendientes  forman  parte  integral  de  estos  grupos  e  insistió  en  que existe un hilo  conductor  en  la  Constitución  colombiana  que  la  recorre  de  principio  a  fin69  una de cuyas pautas principales consiste justamente en reconocer,  en    igualdad   de   condiciones,   “a    todas    las    culturas    existentes    en    el   territorio  nacional”    y    en    propender    “por    su    conservación,    investigación,    difusión,    y  desarrollo”.   

5.6.  Acerca de los  alcances  del Convenio 169 de la OIT para delinear los contornos de los derechos  de  las  Comunidades Afrodescendientes, indicó la Corporación que este tratado  regula  aspectos  sociales,  culturales y económicos de grupos que “estén  regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o  tradiciones  o  por  una legislación especial”, aún  cuando  tales grupos no provengan de “poblaciones que  habitaban  en  el  país  en  la época de la conquista o la colonización o del  establecimiento     de     las    actuales    fronteras    estatales”.     Así     no    hay    manera    de    fijar    “distinciones    ni   privilegios”70.  Destacó  especialmente la  Corte  la  obligación  en  cabeza  de  las  autoridades  estatales de preservar  “el  valor  espiritual  que  para  todos  los grupos  étnicos  comporta  su  relación  con la tierra y su territorio, entendido este  como  lo  que  cubre  la  totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos  interesados   ocupan   o   utilizan   de  alguna  u  otra  manera”71.   

Admitió que lo establecido en el Convenio no  había  sido  desarrollado por la Constitución en relación con las Comunidades  Afrodescendientes,  pese  al clamor de estos pueblos72.   Insistió   en  que  tal  circunstancia    no    tenía    porqué    significar   que   las   Comunidades  Afrodescendientes  fuesen marginadas de la posibilidad de ser también titulares  del  derecho  constitucional  al  reconocimiento  y protección de la diversidad  étnica  y  cultural.  Entre  las  observaciones que sobre el particular hizo la  Corte,  cabe  resaltar  las  siguientes  que  enfatizan  lo  que la Corporación  denominó  “génesis  del derecho de las comunidades  negras    a   la   propiedad   colectiva”73:          (Énfasis  añadido)   

(i)  La  piedra  de toque del Estado social y  pluralista  es  la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana; ésta  no  puede  existir  sin  el  reconocimiento  y  la  protección de la diversidad  étnica  y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y el consecuente amparo  integral  de  sus territorios colectivos. (ii) La Constitución Nacional protege  la  propiedad privada pero ampara además “las formas  asociativas  y  solidarias  de propiedad, el patrimonio cultural y natural de la  nación,  las  tierras  de resguardo y las comunales de los grupos étnicos y la  diversidad e integridad del ambiente”.   

(iii)  El  multiculturalismo  constituye  una  riqueza   que   debe  ser  preservada  “mediante  la  promoción,  investigación, la ciencia y el desarrollo de todas las expresiones  y  valores  culturales”.  (iv) La propiedad colectiva  no  puede  extenderse a los recursos naturales que la misma Constitución ordena  dejar  por  fuera, como son los recursos no renovables existentes y el subsuelo.  Pero  incluso  en  relación  con  estos  recursos, prescribe la Carta Política  respetar  los  “derechos adquiridos y perfeccionados  de   estos   grupos   o   de   sus   integrantes,   con   arreglo  a  las  leyes  preexistentes”.  (v)  Si  bien no puede “atribuirse  a  la  Ley  70  de  1993,  como tampoco a la labor de  titulación  confiada  al INCORA, en los términos del Capítulo III de la misma  Ley  el  reconocimiento,  la  comprensión  y  el  alcance  del  derecho  de las  comunidades  negras  al  territorio que tradicionalmente ocupan, como quiera que  éste  se  generó  dentro  del  marco  de las Leyes 31 de 1967 y 21 de 1969”,  el  derecho  al  reconocimiento  y  protección  de la  diversidad  étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes “fue  definitivamente  acogido  por el ordenamiento constitucional  como  sustrato  de  la  diversidad étnica nacional”.   

Por los motivos antes señalados, lo previsto  en  el numeral 2º del artículo 14 del Convenio 169 de la OIT adquiere también  para  la  Comunidades Afrodescendientes especial relevancia por lo que el Estado  colombiano   como   Estado   parte   de   la   Convención   se  ve  obligado  a  asegurarles “la protección efectiva de sus derechos  de   propiedad   y   posesión”,  que  les  permitan  “solucionar   las   reivindicaciones   de   tierras  formuladas  por  los  pueblos  interesados”. Dicho de  otra  manera,  lo  establecido en el Convenio 169 de la OIT también aplica para  las  Comunidades  Afrodescendientes,  es  decir,  en  el  sentido trazado por el  Convenio  se  entiende que estas Comunidades deben ser consultadas cuando quiera  que  las medidas legislativas o administrativas puedan afectarlas directamente y  debe  establecerse instrumentos de desarrollo de las instituciones e iniciativas  de   estas  Comunidades.  También,  ha  de  afianzarse  la  autonomía  de  las  Comunidades  Afrodescendientes así como el control que ellas puedan tener en la  definición  de  prioridades. De otra parte, debe garantizarse la participación  de   las   Comunidades  Afrodescendientes  en  la  formulación,  aplicación  y  evaluación  de  los  planes  y  programas de desarrollo nacional y regional que  puedan afectarles de modo directo.   

A  lo anterior se añade, que debe asegurarse  el   respeto   por   la  cultura  y  valores  espirituales  de  las  Comunidades  Afrodescendientes  y  ha  de  resaltarse  la importancia que adquiere el nexo de  tales  valores  culturales  con el territorio. En ese orden, ha de reconocerse y  protegerse  de  modo  efectivo  el  derecho  de  propiedad  y  posesión  de los  territorios  ancestrales  y ha de someterse a consulta previa y, en dado caso, a  indemnización  por perjuicios causados con ocasión del desarrollo de proyectos  de  explotación  de  recursos  naturales que se adelanten en los territorios de  estas  Comunidades.  Finalmente, debe garantizarse que únicamente se procederá  a   trasladar  y  a  reubicar  a  las  Comunidades  Afrodescendientes  en  casos  imperiosos  siempre y cuando medie el consentimiento manifestado de manera libre  y con pleno conocimiento de causa por parte de sus integrantes.   

5.7.    En  pronunciamiento      reciente      –Auto    005    de    2009–,  reiteró  la  Corte  Constitucional  su  jurisprudencia y aportó  elementos   adicionales   para   fijar   el   sentido   y  alcance  del  derecho  constitucional  al  reconocimiento  y  protección  de  la  diversidad étnica y  cultural  de  las  Comunidades  Afrodescendientes.  Destacó la Corporación que  estas  Comunidades  constituyen un grupo de especial protección constitucional.  Lo  anterior,  conlleva  al surgimiento de un conjunto de obligaciones en cabeza  de  las  autoridades estatales, tanto más cuanto este grupo ha sido víctima de  desplazamiento  forzado, caso en el cual, la protección especial que les otorga  el    orden    constitucional    debe   redoblarse74.   La  distinción  de  las  Comunidades  Afrodescendientes como grupo de especial protección constitucional  –dijo la Corte–      recibe      un      sustento  constitucional75. La jurisprudencia distingue  unos   fundamentos  generales  de  esa  protección76        y        otros  específicos77  que  se refuerzan por lo establecido en los pactos internacionales  sobre           derechos           humanos78.   

Debe  la  sala  destacar  en  este  lugar las  siguientes  puntualizaciones  hechas  por  la  Corte  en el Auto 005 de 2009 que  permiten  fijar de manera más clara los contornos del derecho al reconocimiento  y   protección   de   la  diversidad  étnica  y  cultura  de  las  Comunidades  Afrodescendientes  y  su  protección  reforzada  en ordenamiento constitucional  colombiano.   En   primer  lugar,  la  exigencia  de  no  discriminación  y  la  prohibición  de  efectuar distinciones apoyadas en la identidad étnica o en el  origen   racial.   Ello,   por   cuanto  tales  conductas  generan  “una  exclusión  o  restricción  en  el  acceso  a  beneficios o  servicios”  que  es  por entero injustificada. Tanto  así,  que  tales  prácticas  inadmisibles,  se presumen inconstitucionales. En  segundo  lugar, que “dada la situación de histórica  marginalidad  y segregación que han afrontado los afrocolombianos, éstos deben  gozar  de  una  especial protección por parte del Estado, de conformidad con lo  dispuesto en el artículo 13 superior”.   

En  este  orden  de  ideas,  el  Estado ha de  procurar  que  no se adopten medidas o se incurra en prácticas discriminatorias  o  segregadoras.  Debe, a un mismo tiempo, adoptar las decisiones indispensables  y   efectuar   las   actuaciones   necesarias   para  promover  a  las  personas  afrodescendientes  y  a  las  comunidades  que  ellas  conforman  con  el fin de  apoyarlas   para  salir  de  la  situación  de  marginalización  social  y  de  indefensión  en  que  aun  se  encuentran  y  se  han  hallado históricamente.   

A  lo  anterior  se  agrega el reconocimiento  expreso  que  la  jurisprudencia  ha  realizado  en  relación  con “el    carácter    de    grupo   étnico   de   las   comunidades  afrocolombianas”  y  el  énfasis  que  ha puesto en  “la  importancia de tal reconocimiento para asegurar  su   “adecuada   inserción   en   la   vida   política   y   económica  del  país”.  Sobre  el  particular precisó la Corte que  “la  definición  de los miembros de las comunidades  afrodescendientes,  no  puede fundarse exclusivamente en criterios tales como el  ‘color’  de  la  piel, o la ubicación de los  miembros   en   un  lugar  específico  del  territorio,  sino  en  ‘(i)    un    elemento   ‘objetivo’,  a  saber,  la  existencia de rasgos  culturales   y  sociales  compartidos  por  los  miembros  del  grupo,  que  les  diferencien  de  los  demás  sectores sociales, y (ii) un elemento ‘subjetivo’,  esto  es,  la  existencia  de  una  identidad  grupal  que  lleve  a  los  individuos a asumirse como miembros de la  colectividad      en      cuestión’.”   

5.8. A partir de lo  hasta  aquí  expuesto  sobresale,  pues,  el  nexo estrecho que existe entre el  reconocimiento  y protección de la diversidad étnica y cultural y la necesidad  de  preservar  el  territorio  ancestral  de las comunidades y pueblos tribales.  Para  el  caso  de las Comunidades Afrodescendientes resulta importante destacar  la  vinculación estrecha entre su supervivencia y el derecho al territorio como  un  lugar de vida, de desarrollo y mantenimiento de lazos culturales. O dicho en  otros  términos:  el territorio como un “universo en  el   cual   se   hace   posible   la   existencia   misma   de  las  comunidades  afrodescendientes”79.  Con  independencia de la relación entre las personas que conforman la Comunidad  y  la  tierra “el territorio recoge la esencia misma  de  la existencia de un grupo social. Los pobladores hacen parte del territorio,  así   como  la  tierra,  los  ríos,  los  recursos  y  la  vida”80.   

5.9. La importancia  del  territorio  para  las  comunidades  étnicas  y  tribales  ha sido también  destacada  por  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos81  y  por  la  Corte    Interamericana    de   Derechos   Humanos82,    entidades    que   han  adelantado   tareas   y  han  dictado  medidas  para  proteger  las  Comunidades  Afrodescendientes  así  como  también  han  adoptado  cautelas para amparar el  derecho  de  las  Comunidades Afrodescendientes a la titulación de la propiedad  ancestral.   

En este lugar es preciso recordar que en mayo  de  2009  tuvo  lugar la visita a Colombia del Relator sobre los Derechos de los  Afrodescendientes     y    contra    la    Discriminación    Racial83. El Relator  mencionó   tres  amenazas  principales  que  deben  enfrentar  las  Comunidades  Afrodescendientes  en  Colombia.  De una parte, el problema de la pobreza, de la  marginalidad  y  de  la  exclusión.  De  otra parte, los efectos que produce el  conflicto  armado  interno sobre la población afrodescendiente, no sólo por el  impacto  que  tiene  la  violencia  ejercida  contra  los  integrantes  de  esta  Comunidad,  sino  por  virtud  de  las  repercusiones  que  sobre  ella  trae el  desplazamiento  forzado.  En  último lugar, pero no por ello con menor nivel de  importancia,  enfatizó  el  Relator  la  necesidad  de esclarecer los crímenes  cometidos  contra  los  afrodescendientes  y  los  obstáculos  que  existen  en  relación  con  el  goce  efectivo  de  la  propiedad  colectiva  de  la tierra.   

En  breve:  Este  alto  representante  de  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos, puso énfasis en la disparidad  existente  entre  las  circunstancias  sociales  y  económicas  que enfrenta la  población  afrodescendiente,  y  las que le corresponde afrontar al resto de la  población  colombiana. Encontró que tal situación se relaciona principalmente  con los siguientes aspectos:   

“la    exclusión   social   padecida  históricamente  por  este  segmento de la población. A pesar de la vigencia de  legislación  y  políticas  públicas destinadas a promover el desarrollo de la  población  afrocolombiana,  el goce igualitario de derechos y la superación de  la  discriminación  estructural  continúa presentándose como un gran desafío  para esta población, que permanece invisibilizada.   

La estigmatización por parte de los actores  armados,  la  omisión  de  cumplir  con el deber de protección por parte de la  Fuerza  Pública,  las  omisiones  en  la atención de la crisis humanitaria que  afecta  a  los  desplazados,  la  usurpación  de  tierras,  la  impunidad y, en  general,  el  racismo y la discriminación racial, afligen a los afrocolombianos  quienes  se  han  visto  particularmente  golpeados  por el conflicto armado”.   

Destacó  el  Relator  la  ausencia  de  una  política  extensiva  de  promoción  de  la  igualdad racial y de la inclusión  social  de  las  Comunidades  Afrodescendientes  y la falta de un reconocimiento  oficial    respecto    de    “la   situación   de  discriminación  estructural  que  aqueja  a  los afrocolombianos”.   En   muchos   casos   –resaltó–,  no  se  percibe  o  no  existe  la  suficiente conciencia en las entidades oficiales  respecto  “del  impacto  de la discriminación en el  goce  equitativo  de los derechos de los afrocolombianos y su acceso a servicios  básicos”.  A  juicio  del  Relator,  esta  falta de  percepción  y  de  conciencia  incide  claramente  en que no existan políticas  integrales  de  protección  real  y  efectiva  de los derechos de la población  afrodescendiente.   En   tal   sentido,  insiste  el  Relator  en  la  necesidad  de“reconocer  y analizar el vínculo existente entre  el  racismo  en la sociedad colombiana, la discriminación racial en las esferas  pública  y  privada  por  parte  de  entidades  estatales  y no estatales y las  condiciones  imperantes  de  pobreza y exclusión social de los afrocolombianos.  Específicamente,  es  necesario  diseñar  e implementar políticas y programas  públicos    multidisciplinarios    para    mejorar   la   situación   de   los  afrocolombianos,  dados  los  múltiples  factores  sociales  que  inciden en su  deficiente situación de derechos humanos”.   

La  Corte Interamericana también ha adoptado  medidas   de  protección  para  las  Comunidades  Afrodescendientes84   y   en  diversas  ocasiones  ha resaltado la importancia que tiene el territorio para la  plena   realización   de   los   derechos   de  las  comunidades  indígenas  y  tribales85   

. Por ejemplo, en el caso Comunidad Indígena  Sawhoyamaxa  vs.  Paraguay,  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos Humanos  presentó  demanda  en contra del Estado de Paraguay. Encontró la Comisión que  el  Estado  de  Paraguay no había amparado el derecho de propiedad ancestral de  la  Comunidad  Sawhoyamaxa.  Recordó  que desde 1991 se hallaba en tramitación  una  solicitud de reivindicación territorial por parte de la Comunidad, sin que  hubiera  sido  resuelta  de  modo  satisfactorio. A juicio de la Comisión, esta  conducta   significó   “la   imposibilidad  de  la  Comunidad  y  sus  miembros de acceder a la propiedad y posesión de sus tierras  [e  implicó]  mantenerla  en un estado de vulnerabilidad alimenticia, médica y  sanitaria,    que    [amenazó]   en   forma   continua   su   supervivencia   e  integridad.”  La  Comisión solicitó a la Corte que  ordenara  al  Estado la adopción de un conjunto de medidas destinadas a reparar  a  la  comunidad  indígena  por  el desconocimiento de sus derechos así como a  reintegrar  las  costas  y  gastos.  En  las  consideraciones  de  su  sentencia  enfatizó    la    Corte   Interamericana   el   deber   de   los   Estados   de  otorgar:“una  protección  efectiva [de los derechos  contenidos  en  la  Convención] que tome en cuenta las particularidades propias  de  los  pueblos  indígenas,  sus características económicas y sociales, así  como  su  situación  de  especial  vulnerabilidad,  su derecho consuetudinario,  valores, usos y costumbres”.   

Consideró  la  Corte  Interamericana  que el  Estado  de  Paraguay  se había abstenido de cumplir con la obligación derivada  del  artículo  2º  de la Convención Americana de Derechos Humanos de poner en  consonancia   las   normas  de  derecho  interno  con  las  contempladas  en  la  Convención  así  que  pudiera  garantizarse  la  efectiva  protección  de los  derechos  allí  consignados  establecidos bajo la aplicación del principio del  effet  utile,  esto  es,  de  conformidad  con  el  criterio  según  el  cual  “el  Estado  debe  adoptar todas las medidas necesarias para que lo establecido en la  Convención sea realmente cumplido.”   

Comprobó la Corte que, en el Paraguay había  un  marco  jurídico  favorable  para  la protección de los pueblos indígenas.  Insistió,    no    obstante,    en    que   esta   circunstancia   “por  sí  sola  no  [podía]  garantizar  los  derechos  de estos  pueblos”.  Sobre  este extremo, afirmó “[l]as  tierras  reclamadas  por  la  Comunidad  son  parte  de su  hábitat  tradicional  o  territorio  ancestral  y su situación actual viola el  derecho  de  la  misma a vivir en dichas tierras. La Comisión no desconoce que,  como  lo  ha  alegado el Estado, el territorio del pueblo Enxet-Lengua comprende  un  territorio  ancestral  mucho  más  amplio que el señalado por la Comunidad  como  su  hábitat  tradicional, el cual representa una ínfima porción de todo  el   territorio   ancestral  del  pueblo  Enxet-Lengua;  sin  embargo,  la  zona  reivindicada  no  es  producto  de  un  capricho de los miembros de la Comunidad  indígena  y  eso  se  desprende  de  los testimonios presentados como prueba al  Tribunal”.   

La  Corte  Interamericana  corroboró  que la  Comunidad  Indígena  Sawhoyamaxa  del  Pueblo  Enxet-Lengua  era  titular de un  derecho  a  la recuperación de las tierras tradicionales perdidas y estimó que  le  correspondía al Estado realizar las actuaciones pertinentes para efectos de  devolverlas  a  la  Comunidad.  Admitió la Corte que al no fungir como Tribunal  nacional,  no contaba con competencia para determinar lo atinente a los posibles  conflictos   que   se   suscitaran,   verbigracia,  frente  a  particulares  que  esgrimieran  títulos  de  propiedad.  Destacó,  empero,  que  era,  en efecto,  competente  para  resolver  respecto de “si el Estado  garantizó   o  no  los  derechos  humanos  de  los  miembros  de  la  Comunidad  Sawhoyamaxa”  y  advirtió que las razones ofrecidas  por  el  Estado de Paraguay para “justificar la falta  de  concreción  del  derecho a la propiedad de los indígenas no ha[bían] sido  suficientes para relevar su responsabilidad internacional”.   

Concedió  especial  atención  al  vínculo  inseparable   entre   la   obligación   de   proteger   la   vida  –previsto  en  el  artículo  4º  de la  Convención   Americana   y   el   artículo   1.1.   de   la  misma–  y  el  deber en cabeza de los Estados  Parte  de  asegurar  que  se  adopten las medidas y se adelanten las actuaciones  indispensables  para  evitar  o  prevenir que se cause un desconocimiento de ese  derecho  inalienable.  En  esa  línea de pensamiento, encontró la Corte que no  reconocerle  a  una  comunidad  indígena  la propiedad de sus tierras implicaba  forzarlas   a  vivir  “a  la  vera  de  una  ruta  y  privad[a]s      de     acceder     a     sus     medios     tradicionales     de  subsistencia.”  De  esta  manera,  insistió  en  la  doctrina  que  ha  desarrollado  por  vía  jurisprudencial,  a  saber,  que  la  garantía  del  derecho  contenido  en el artículo 4º y 1.1. de la Convención  Americana  no  implica solamente la existencia de obligaciones de orden negativo  en  el  sentido  de  abstenerse  de  privar  a  una  persona  de la vida. Supone  igualmente  la obligación de “de garantizar el pleno  y  libre  ejercicio  de  los derechos humanos” por lo  que  es  necesario que “los Estados adopten todas las  medidas  apropiadas  para proteger y preservar el derecho a la vida (obligación  positiva)  de  todos  quienes se encuentren bajo su jurisdicción”86.   

5.10. Puede decirse,  en  suma,  que  la  jurisprudencia  constitucional  ha interpretado –como   lo   ordena   el  artículo  93  superior-  los  derechos  constitucionales  de que son titulares las Comunidades  Afrodescendientes  y  las  personas que las integran conforme a los Instrumentos  Internacionales  sobre  Derechos Humanos aprobados por Colombia y en consonancia  con   la   jurisprudencia  sentada  por  la  Corte  Interamericana  de  Derechos  Humanos87.   En   ese   orden   de   ideas,  se  ha  encaminado  “no  sólo  a  evitar eventuales discriminaciones, sino también a  desarrollar  acciones  tendientes  a  garantizar  que  éstas  comunidades y los  individuos   que   las   componen   puedan   gozar   de   todos   los   derechos  constitucionales,     individuales     y     colectivos,    en    igualdad    de  condiciones”88.   

Con  base en las premisas acá desarrolladas,  pasará  la  Sala a aportar los motivos por los cuales sostiene en esta sede que  la  dilación injustificada que ha impedido adoptar una decisión de fondo en el  trámite  administrativo de titulación colectiva del territorio ancestral de la  Comunidad   Afrodescendiente   de   la   Cuenca   del   Río  Naya  aparejó  el  desconocimiento  de  su  derecho  constitucional fundamental al reconocimiento y  protección  de  la  diversidad étnica y cultural e implicó la vulneración de  otros derechos constitucionales fundamentales de sus integrantes.   

6. La dilación injustificada que ha impedido  adoptar  una  decisión  de  fondo  en el trámite administrativo de titulación  colectiva  del  territorio  ancestral  de  la  Comunidad  Afrodescendiente de la  Cuenca  del  Río  Naya aparejó el desconocimiento de su derecho constitucional  fundamental  al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural  e  implicó  la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la  vida, a la dignidad y a la igualdad de sus integrantes.   

Considera la sala innecesario repetir en este  lugar  los  hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela, pues fueron  relatados  en  detalle  más arriba. Una lectura de los mismos llevan a concluir  que  el  Estado  colombiano,  comprometido  como está con la realización en la  práctica  del  derecho  al  reconocimiento  y  protección  del  derecho  a  la  diversidad  étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes, desconoció  en  el  presente  asunto  sus  obligaciones y con ello le generó a la Comunidad  Afrodescendiente  de  la  Cuenca  del  Río  Naya  una  situación insostenible.   

6.1.  La  sala tuvo  ocasión  de  constatar  que  a  lo  largo  de  este demorado proceso, la Unidad  Nacional    de    Tierras   Rurales   –UNAT–, entidad  a  la  que  correspondió decidir por Resolución emitida el día 21 de julio de  2008  la  extinción del derecho de dominio privado y demás derechos existentes  sobre  el  predio  de la Universidad del Cauca, efectuó un completo y detallado  informe  sobre  los  antecedentes  históricos así como acerca de la situación  actual   de   los  predios  cuya  titulación  colectiva  solicitó  el  Consejo  Comunitario  de  la  Cuenca  del  Río  Naya.  En  este lugar, considera la sala  pertinente transcribir en extenso los siguientes apartes:   

“El  globo  del  predio  denominado  como  “CUENCA  DEL  RIO  NAYA”,  no es utilizado por la Universidad del Cauca para  ningún  tipo  de  explotación.  En la visita de campo no se evidenció ningún  acto  de  disposición  y  dominio  sobre  ningún área del territorio Naya por  parte  de  la  mencionada Universidad, ni se encontraron pruebas de la presencia  de  esta  Institución  educativa en él. La Universidad siempre lo ha mantenido  abandonado;  en  él  (todo  el  territorio),  no se evidencian acciones (obras,  inversiones,  instalaciones, etc.), de ningún tipo que demuestre ser el dueño,  amo  y  señor del fundo en mención. // Por cuenta del propietario (Universidad  del  Cauca),  no  se  evidenció  ningún  tipo  de  explotación  agrícola, ni  pecuaria,  ni forestal, ni de investigación, ni de ningún tipo. La Universidad  del  Cauca  nunca  ha desarrollado actividad alguna en el predio denominado como  “CUENCA  DEL RIO NAYA”, que la reconozca como dueño sobre dicho territorio.  //  la  Comisión  técnica que hizo el recorrido por el territorio no encontró  evidencia  ni hecho alguno que permita inferir que la Universidad del Cauca haya  hecho  presencia  en  el  territorio,  ni  que  ejerzan  actos de disposición y  dominio   o   de   posesión   sobre   todo   o   alguna   mínima   parte   del  territorio”.   

Al referirse a la población afrodescendiente  que  habita el territorio de la Cuenca Hidrográfica del Naya expresó la Unidad  Nacional    de    Tierras   Rurales   –UNAT–  en  su  Resolución:   

“El poblamiento de la cuenca hidrográfica  del  Naya,  corresponde  a los hechos históricos, dados en el pacífico, con la  llegada  de  los  españoles a América a principios del siglo XVI, generando un  proceso  de  colonización  de  este gran territorio. // Los españoles luego de  diezmar  a  la  población aborigen, que como quiera que [se] constituyen en los  pobladores  milenarios  de  la  zona  y  del  Naya  y  al  darse cuenta del gran  potencial  en  recursos  mineros,  introducen  fuertes  contingentes de esclavos  procedentes  del  continente  africano,  convirtiéndose  en  el  soporte  de la  explotación  minera  del  siglo  XVII  y XVIII; este fenómeno denominado “la  trata”,  generó  una  expansión  demográfica importante, convirtiendo a los  afrodescendientes  en el grupo étnico dominante de la región del pacífico”.  (…)  La  mayor concentración de la población está en la parte baja del Río  Naya,  del  cual  99% corresponde a la población afrodescendiente y el 1% a los  indígenas  Eperara  Siapidara.  // La mayor cantidad de población pertenece al  pueblo  afrodescendiente,  en  gran  medida esto se explica por los antecedentes  históricos,  ya mencionados, según los cuales los indígenas Eperara Siapidara  fueron  reducidos  numéricamente  por  factores  relacionados  con  el  proceso  esclavista,   enfermedades  y  la  presión  territorial  que  los  desplazó  y  concentró  en  lo que hoy se conoce como el resguardo de San Joaquincito. (…)  Las  diferentes  comunidades  asentadas en el predio conocido como “CUENCA DEL  RIO  NAYA”,  no reconocen otro dueño que ellos mismos, puesto que son los que  han  adelantado  acciones  agrícolas, mineras, de extracción forestal, pesca y  de  conservación  de los recursos presentes en dicho territorio por más de 330  años”.   

6.2. Si se tiene en  cuenta  lo  anterior,  no  se  explica  la  sala el motivo por el cual el Estado  colombiano  ha  dilatado  en  el  tiempo adoptar una decisión de tanta magnitud  para   la   Comunidad  Afrodescendiente  de  la  Cuenca  del  Río  Naya,  cuyos  integrantes  se  asentaron  en  ese lugar desde más de tres siglos atrás y han  construido   su   existencia   y   su   cultura  en  unión  estrecha  con  esas  tierras89.  A  partir  del  recuento normativo y jurisprudencial realizado en  precedencia,  es factible establecer que en cabeza del Estado colombiano existen  un  conjunto  de obligaciones cuyo cumplimiento significa requisito sine    qua   non   para   favorecer   la  integración  social  de las Comunidades Afrodescendientes en términos reales y  efectivos,  así  como para impedir que estas comunidades y las personas que las  integran  se  mantengan  en  situación  de  discriminación  injustificada,  de  marginalidad   e   indefensión,   en   contravía   con  lo  dispuesto  por  la  Constitución  y  por  los  Tratados  Internacionales  sobre  Derechos  Humanos.   

El   Estado   en   los   distintos  niveles  -administrativos  y  territoriales- debe entonces adoptar las medidas y efectuar  las   actuaciones   encaminadas   a   asegurar   la   protección   del  derecho  constitucional  fundamental  al  reconocimiento  y  protección de la diversidad  étnica   y  cultural  de  las  Comunidades  Afrodescendientes  y  los  derechos  constitucionales  fundamentales  de  sus  integrantes.  Existe,  por  tanto, una  estrecha  relación  entre  las responsabilidades cuya titularidad recae en cada  una  de  las  entidades  –de  orden    nacional    y    territorial–,  comprometidas  con  velar  por  el efectivo cumplimiento de estos  derechos.   

La  Corte  ha  dicho  que  en  este campo las  obligaciones   estatales   tienen   doble   fuente90   

.  De una parte, las que se derivan del texto  constitucional  y  de  los  Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos; de  otra,  las obligaciones que se encuentran en cabeza de cada una de las entidades  competentes  y  surgen  a  partir  de  lo establecido en las leyes y reglamentos  administrativos.  Estas  obligaciones  deben  ejecutarse de buena fe, según los  principios  constitucionales  de  concurrencia,  coordinación, subsidiariedad y  solidaridad  y observando, además, el debido proceso administrativo que como se  indicó  con  antelación  abarca  la  garantía  de  debido  proceso en sentido  estricto   (artículo   29   C.   N.)  y  el  buen  desempeño  de  la  función  administrativa  bajo estricto cumplimiento de los principios constitucionales de  igualdad,   moralidad,   eficacia,   economía,   celeridad,   imparcialidad   y  publicidad, contenidos en el artículo 209 superior.   

6.3. Así las cosas,  las  entidades  del  orden  nacional  ni  las  del orden territorial  pueden permanecer indiferentes cuando se  incurre  –como sucedió en  el   caso   concreto–  en  dilación   injustificada  del  procedimiento  administrativo  que  ha  impedido  cumplir  con  la solicitud de titulación colectiva de la propiedad ancestral de  la  Comunidad  Afrodescendiente  de  la  Cuenca del Río Naya realizada el 23 de  diciembre  de  1999  y  la  cual  hasta el día de hoy permanece sin recibir una  respuesta  de  fondo. En esto  coincide  la  sala  con  los  fallos  emitidos en sede de tutela por el Tribunal  Contencioso  Administrativo  del  Cauca  y  por  el Consejo de Estado Sala de lo  Contencioso       Administrativo.       Sección       Segunda      –Subsección    “A”   –.   

En  asuntos  tan  delicados como el que está  puesto  a  consideración  de  la  sala  en  la presente ocasión, el trabajo de  apoyo,   asesoría,  seguimiento  y  evaluación  por  parte  de  las  entidades  estatales  nacionales  y  territoriales debe efectuarse de manera permanente. No  puede   ser   que   –como  sucedió    en    el   caso   concreto–,  el  cambio  de  legislación  y  la creación de nuevas entidades  competentes  implique  dilatar  en  el  tiempo  decisiones cuya verificación es  crucial   a   fin   de   asegurar  la  realización  existencial  e  incluso  la  supervivencia  misma  de  comunidades  para  las  que  el  nexo  entre cultura y  territorio resulta primordial.   

6.4. Atrás subrayó  la  sala  la  importancia  que  adquiere la titulación del territorio colectivo  para   la  efectiva  realización  del  derecho  constitucional  fundamental  al  reconocimiento  y  protección  de  la  diversidad  étnica  y  cultural  de las  Comunidades  Afrodescendientes  y  tuvo  ocasión de indicar los pasos que desde  1999  ha  dado  el  Consejo  Comunitario  de la Cuenca del Río Naya con miras a  obtener la titulación colectiva de su propiedad ancestral.   

Desde  el  momento  en  que  se  presentó la  solicitud  de  titulación  colectiva  el día 23 de diciembre de 1999, hasta el  día  de  hoy, no sólo han pasado diez años sino que las trasformaciones en la  legislación  han  traído  como  consecuencia  que  la  entidad competente para  adoptar  la  decisión  de  fondo  haya cambiado cuatro veces. Inicialmente, era  competente   el   Instituto   Colombiano   de   Reforma   Agraria   –INCORA–.    Posteriormente,   el   Instituto  Colombiano   de   Desarrollo   Rural   –INCODER–. Luego  de  la  puesta en vigencia de la Ley 1152 de 2007, la competencia se trasladó a  la  Unidad  Nacional de Tierras Rurales –UNAT–.  Ahora  bien,  después  de que la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009  declaró  inexequible  en  su  integridad  la  referida  Ley  1152  de  2007, la  competencia  retornó  al  Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, entidad ésta a la que hoy le compete  dictar una decisión de fondo.   

Primero,  debe  resolver el INCODER el asunto  concerniente  a  la titulación colectiva de la Comunidad Afrodescendiente de la  Cuenca  del  Río Naya respecto de las tierras que no han sido objeto de litigio  con  la  Universidad  del  Cauca,  para efectos de lo cual, esta institución ha  elaborado  un  plan de acción y ha fijado como fecha límite el mes de junio de  2010.  Segundo,  debe  pronunciarse  acerca  de  la  titulación colectiva de la  propiedad  ancestral  de la Comunidad Afrodescendiente del Río Naya, una vez se  resuelva  el recurso de Revisión de Asuntos Agrarios elevado por la Universidad  del  Cauca  contra  la  Resolución  1367 de 17 de octubre de 2008 que decide de  manera  negativa  el recurso de reposición presentado contra la Resolución No.  859      de      julio      21      de      200891   

.  

6.5.  En  el asunto  bajo  examen  es cierto que las trasformaciones de orden normativo trajeron como  consecuencia  que  las  entidades  administrativas  encargadas de cumplir con la  Constitución,  con  la  ley  y  con  el reglamento, en efecto, cambiaran. No es  menos  cierto  que  las obligaciones han sido las mismas desde 1999 y continúan  siendo  iguales, de modo que no entiende la sala cuál puede ser el motivo de la  dilación   en  el  procedimiento  de  titulación  colectiva  de  la  propiedad  ancestral  y  lo  que  se  pone,  más  bien,  en  evidencia  es una ausencia de  coordinación,   de   colaboración  y  de  comunicación  entre  las  entidades  estatales  comprometidas,  que  termina por diluir la responsabilidad del Estado  cuyo  deber  primordial  consiste  en  darle  plena  vigencia  a  los  preceptos  constitucionales,  legales  y  reglamentarios, so pena de infringir –como   sucedió   en  el  sub  lite–  el  derecho   constitucional   fundamental   a   la  garantía  del  debido  proceso  administrativo  lo  que  aparejó  un desconocimiento del derecho constitucional  fundamental  al  reconocimiento  de  la  diversidad  étnica  y  cultural  de la  Comunidad    Afrodescendiente   de   la   Cuenca   del   Río   Naya92.   

“La     diferenciación    positiva  correspondería  al reconocimiento de la situación de marginación social de la  que  ha  sido víctima la población negra y que ha repercutido negativamente en  el  acceso a las oportunidades de desarrollo económico, social y cultural. Como  ocurre  con  grupos  sociales  que  han  sufrido  persecuciones  y  tratamientos  injustos  en  el pasado que explican su postración actual, el tratamiento legal  especial  enderezado  a  crear nuevas condiciones de vida, tiende a instaurar la  equidad   social  y  consolidar  la  paz  interna  y,  por  lo  mismo,  adquiere  legitimidad constitucional”.   

En suma, en el caso bajo examen se desconoció  el  derecho  constitucional  fundamental  al  debido proceso administrativo y se  vulneró   la   confianza   legítima   de   los  integrantes  de  la  Comunidad  Afrodescendiente  del  Río  Naya  a obtener, sin dilaciones injustificadas, una  decisión  de  fondo  sobre  la  titulación colectiva de su propiedad ancestral  asunto  éste clave para la protección de su derecho constitucional fundamental  al   reconocimiento   y   protección  de  la  diversidad  étnica  y  cultural.   

Las  expectativas  iniciadas  con  el  primer  pronunciamiento   emitido   por  el  Instituto  Colombiano  de  Reforma  Agraria  –INCORA–,  entidad  que  desde  el  año  2002  presentó  un  Informe  Técnico bajo el título “Los  derechos  de  propiedad  de  la  Universidad  del  Cauca,  frente a las demandas  territoriales  de  las  comunidades  negras,  indígenas y campesinas en la Hoya  hidrográfica  del  río  Naya”  mediante el cual se  definieron  los  pasos a seguir, no se cumplieron. La Comunidad Afrodescendiente  y  las  personas  que  la integran mantienen aún la zozobra inicial no obstante  existir  desde  el  año  2002  un  mapa  claro  de  acción  para  “allanar  el  camino  del reconocimiento de la propiedad legal del  pueblo afrodescendiente del río Naya”.   

Luego de ocho años durante los cuales brilló  por  su  ausencia  el compromiso en cabeza de las entidades estatales de cumplir  en  forma  ágil y eficaz con lo ordenado por la Constitución, por la Ley y por  el  Reglamento,  lo  único  que  se  vislumbra  es  la  falta de definición al  respecto.  Ello  implica  un  riesgo grave para la Comunidad y para las personas  que  la  integran,  dada la situación de orden público que caracteriza la zona  por  ellos habitada y que ha conducido incluso a que la Comisión Interamericana  de Derechos Humanos haya dictado medidas cautelares.   

En lo relativo a la protección del derecho de  las  Comunidades  Afrodescendientes  a  la titulación colectiva de la propiedad  ancestral,  acentuó  el  Relator  sobre los Derechos de los Afrodescendientes y  contra  la  Discriminación  Racial  de  la Comisión Interamericana de Derechos  Humanos  un  testimonio  recibido  durante su visita hecha a Colombia en mayo de  este  mismo  año en el que se resume muy bien el nexo cultural y espiritual que  tienen   las  Comunidades  Afrodescendientes  con  el  territorio:  “no  podemos concebir a la comunidad afrocolombiana sin su tierra,  lo  que  significa  que la comunidad desaparecería sin ella […] el territorio  no  es  sólo  el  espacio físico, sino que incorpora las relaciones sociales y  espirituales,  de  modo  que,  cuando  bombardean el bosque, bombardean nuestros  elementos  naturales,  los moluscos, los crustáceos y, aunque siempre dicen que  los  ataques  no  son  indiscriminados  porque  no  apuntan  a nuestros hogares,  destruyen    la    tierra    de    la   que   viven   las   comunidades   ”.  

Explicó  el  Relator  que  las  Comunidades  Afrodescendientes  suelen habitar territorios de gran valor estratégico y ricos  en  biodiversidad así como en recursos naturales. No obstante, advirtió que la  población   afrodescendiente  allí  asentada  no  solo  presenta  “los   niveles   socioeconómicos   más  bajos  del  país” sino que  la  presencia institucional del Estado es muy precaria o por entero inexistente,  lo  que  ha  incidido  en  la  presencia  de “actores  armados  o de actores económicos en muchos casos aliados con actores armados”  que  han  desencadenado un sinnúmero de violaciones a  los  derechos  humanos  y  al  derecho internacional humanitario y han provocado  “el  terror,  el  desplazamiento  y  la apropiación  indebida           de           tierras”93.   

En  breve:  las difíciles circunstancias que  suelen  enfrentan  las  Comunidades  Afrodescendientes  y,  en especial, aquella  ubicada  en  la  Cuenca  del  Río Naya –a  favor  de  la  cual  la  Comisión  Interamericana dictó Medidas  Cautelares     desde     el    año    de    200294,   exigen   que  el  Estado  colombiano  actúe  con  diligencia  y  de  manera  eficaz,  a fin de amparar su  derecho  al  reconocimiento  y  protección  de la diversidad étnica y cultural  así   como  los  derechos  constitucionales  fundamentales  en  cabeza  de  los  integrantes  de  dicha  Comunidad. Como bien lo señaló el Consejo de Estado al  decidir   en  segunda  instancia  la  tutela  de  la  referencia,  la  morosidad  injustificada  en  adoptar  una  decisión  de fondo es, en el caso bajo examen,  todavía  más  gravosa si se tiene en cuenta que la población afrodescendiente  que   reside  en  esa  zona  ha  sido  “víctima  de  masacres,  ejecuciones  selectivas,  desapariciones, torturas y tratos crueles e  inhumanos,  violencia sexual, actos de hostigamiento y amenazas por parte de los  actores  del conflicto armado que buscan expandir el control sobre el territorio  mediante  el  desplazamiento forzado, aterrorizar a la población civil, obtener  información  sobre  grupos  adversarios,  y  perpetrar  actos  de  ‘limpieza       social’,  hechos que motivaron a la Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos  a  otorgar el día 2 de enero de 2002, la  protección   cautelar   de   las  personas  que  habitan  la  Cuenca  del  Río  Naya”95.   

Por   los   motivos   señalados   en   las  consideraciones  de  la  presente  providencia  y con el fin de que la sentencia  proferida  por  el  Consejo  de  Estado.  Sala de lo Contencioso Administrativo.  Sección         Segunda         –Subsección      “A”–,  el  dieciséis  de  abril  de  2009, que será confirmada en esta  sede,  adquiera  pleno sentido y alcance, la sala Quinta de Revisión exhortará  al  honorable  Consejo  de  Estado  para  que  en  ejercicio  de su autonomía e  independencia  y  teniendo  en  cuenta  que,  como  lo  sentenció la Sala de lo  Contencioso       Administrativo.       Sección       Segunda      –Subsección     “A”–  de  esa alta Corporación, en el caso  bajo  examen es preciso “corregir la morosidad en que  incurrieron  las diferentes entidades que han tenido a cargo el conocimiento del  proceso”96,  le  confiera trámite preferente a    la    Acción    de    Revisión97    instaurada    por    la  Universidad   del  Cauca  contra  la  Resolución  1367  de  17  de  octubre  de  200898.   

Según   el   artículo   63  A99   

de  la  Ley  1285  de  2009  –que  adiciona  la  Ley  270  de  1996 o  Estatutaria      de      la      Administración     de     Justicia–,  “las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de  Estado,  la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte  Constitucional,  señalarán  la clase de procesos que deberán ser tramitados y  fallados      preferentemente”     cuando  quiera  que se presenten “razones  de  seguridad  nacional  o  para  prevenir  la  afectación grave del patrimonio  nacional,  o  en  el caso de graves violaciones de los  derechos  humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o  de     asuntos     de    especial    trascendencia  social”.   

En  atención  a  las  pruebas  allegadas  al  expediente  y  teniendo  en cuenta las consideraciones efectuadas tanto como las  conclusiones  a las que arribó la sala en el caso bajo examen, no cabe duda que  el  asunto  analizado  es  de  especial  trascendencia  social y que de su rápida solución dependerá el que  no   persistan   en   la  práctica  casos  graves  de  violación de derechos humanos.   

III. DECISIÓN.  

En  mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de  Revisión  de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia en nombre del  pueblo y por mandato de la Constitución Nacional.   

RESUELVE:  

Primero.-  CONFIRMAR  el  fallo emitido  por  el  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo Contencioso Administrativo. Sección  Segunda    –Subsección  “A”–  del  dieciséis  (16)  de  abril  de dos mil nueve (2009), que confirma, a su turno, la sentencia  proferida  el  día  veinticinco (25) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el  Tribunal  Contencioso  Administrativo  del  Cauca,  en el sentido de conceder el  amparo   solicitado,   pero   por   las   razones   expuestas   en  la  presente  providencia.   

Segundo.- EXHORTAR al  Consejo  de  Estado.  Sección  Tercera –Sala  de  Asuntos  Agrarios–  para  que  al tenor de lo dispuesto en el artículo 63 A de la Ley  1285  de  2009 –que adiciona  la  Ley  270 de 1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia–,  en  ejercicio  de  su  autonomía  e  independencia  y  teniendo  en  cuenta  que,  como  lo  sentenció la Sala de lo  Contencioso       Administrativo.       Sección       Segunda      –Subsección     “A”–,  en  el  caso  bajo examen es preciso  “corregir  la  morosidad  en  que  incurrieron  las  diferentes   entidades   que   han   tenido   a   cargo   el   conocimiento  del  proceso”      100,  le    confiera    trámite    preferente    a    la   Acción   de   Revisión101    instaurada   por   la  Universidad  del  Cauca  contra  la  Resolución  N.  1367  de  17 de octubre de  2008102. Ofíciese.   

Tercero.-   Por  Secretaría  General de la Corte Constitucional REMITIR  copia  del  expediente y de la presente providencia al  Consejo  de  Estado.  Sección  Tercera –Asuntos       Agrarios– para lo de su competencia.   

Cuarto.-  ORDENAR al  Instituto       Colombiano       de      Desarrollo      Rural      –INCODER–  con  el fin de que, de manera pronta,  efectiva,  con  celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas, adopte las  medidas  indispensables  y  adelante las actuaciones necesarias a fin de cumplir  con  el  plan  de  acción diseñado por dicha entidad para adoptar en el mes de  junio  de  2010  una  decisión de fondo respecto de la solicitud de titulación  colectiva  presentada  por  el  Consejo  Comunitario  de la Cuenca del Río Naya  desde  el  23 de diciembre de 1999 que recae sobre terrenos que no son objeto de  debate  jurídico.  De  incumplir  con  esta  orden,  el Instituto Colombiano de  Desarrollo         Rural         –INCODER–  incurrirá  en  la  conducta  prevista  por  el artículo 52 del Decreto 2591 de  1991. Ofíciese.   

Quinto.-  ORDENAR al  Instituto       Colombiano       de      Desarrollo      Rural      –INCODER– para que una vez el Consejo de Estado.  Sección  Tercera  –Sala de  Asuntos  Agrarios–  adopte  una  decisión  respecto de la Acción de Revisión de la Resolución N. 1367 de  17  de  octubre  de  2008  emitida  por  la  Unidad  Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–,  de  manera  pronta,  efectiva,  con  celeridad,  economía  y  sin  dilaciones injustificadas, tome todas las medidas  indispensables  y adelante las actuaciones necesarias para adoptar una decisión  de  fondo  respecto  de  la solicitud de titulación colectiva presentada por el  Consejo  Comunitario  de  la  Cuenca  del  Río Naya desde el 23 de diciembre de  1999,  asunto que no podrá exceder de quince (15) días contados a partir de la  notificación  del fallo emitido por el Consejo de Estado. De incumplir con esta  orden,    el    Instituto    Colombiano   de   Desarrollo   Rural   –INCODER– incurrirá en la conducta prevista por  el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Ofíciese.   

Sexto.- VINCULAR a la  Defensoría  del Pueblo, para que en ejercicio de las funciones que le asigna el  artículo  282  de  la Constitución Nacional asesore y acompañe a la Comunidad  Afrodescendiente  de  la Cuenca del Río Naya y a sus organizaciones sociales en  los  trámites  que  sea  forzoso  adelantar  en  aras  de  que  se verifique la  titulación  de  la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales de manera  pronta,  efectiva,  con  celeridad,  economía  y sin dilaciones injustificadas.  Ofíciese.   

Séptimo.-  DISPONER que la Procuraduría  General  de  la  Nación,  dentro de sus competencias constitucionales y legales  vigile el cumplimiento de esta decisión. Ofíciese.   

Octavo.-   Por  Secretaría  General, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del  Decreto 2591 de 1991.   

Notifíquese, comuníquese, insértese en la  Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.   

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado Ponente  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

Ausente con permiso  

NILSON PINILLA PINILLA  

Magistrado  

MARTHA      VICTORIA      SÁCHICA      DE  MONCALEANO   

Secretaria        General     

1  Registro  de  Propiedad  sobre  el  Real  de Minas de la Cuenca del Río Naya de  Francisco  Basilio  Angulo  y  Corvea ante la Notaría Primera de Popayán en el  año  de 1775. Tomada del Archivo Histórico de la Notaría Primera de Popayán.  Expediente cuaderno 1, folio 2.   

2  Expediente  cuaderno  1,  folio  2.  Habitan los caseríos de “La Concepción,  Guadualito,  Cascajito,  Las Pavas, San Lorenzo, San Bartola, Juan Núñez, Juan  Santo,  San  Francisco  Adentro,  Cayanero,  Chapucero, La Marta, Guyabal (sic),  Peña   Colorada,   Golondro,   San  José,  Pueblo  Nuevo,  Azucena,  Vijagual,  Redondito,  Dos  Quebradas,  La Bartola, Corriente, San Francisco Naya, Marucha,  San  Antonio,  Calle  Larga,  Cesarea  (sic),  El  Carmen, Santa María, Sagrada  Familia,  Meregildo,  Chaberrú,  Santa  Bárbara, El Pastico (sic), Las Cruces,  Agua  Mansa,  El  Cacao,  Primavera,  Guaricoa,  Lana El Trueno, El Cedrito, San  Martín,  San  Fernando,  Las  Palmas,  Betania, Palo Brujo, Puerto Valencia, La  Vuelta,  San  Pedro, Payana, San José de Alambique, San Miguel, Joaquín, Santa  Ana,   Santa   Cruz,   Chamuscao,   y   el  corregimiento  municipal  de  Puerto  Merizalde”. (Expediente cuaderno 1, folio 2).   

3  Aporta  copia  del  Acta número 002 por medio de la cual el Consejo Comunitario  del  Río Naya aprueba la solicitud de titulación colectiva.  (Expediente,  cuaderno 4 a folios 4-95)   

4 Copia  del    documento    se   encuentra   en   Expediente,   cuaderno   4   a   folio  149-150.   

5  El  Consejo  de Estado recordó en sus consideraciones que el trámite a seguir para  el  reconocimiento  de  la  propiedad  ancestral  de  la comunidad del bajo Naya  comprendía  varias  etapas,  a saber: “(i)  iniciación oficiosa o solicitud de  trámite,   (ii)  auto  de  apertura  de trámite, (iii)  oposiciones,  (iv)  visita  técnica,  (v) elaboración  del  acta de la visita, (vi)  proceso  de concertación con otras comunidades, (vii)  presentación  del  informe  técnico,  (viii)   evaluación   técnica  de  la  solicitud    y    (ix)  decisión”.   

6  Expediente, cuaderno principal, a folios10-14.   

7  Expediente cuaderno 1, folio 65.   

8  Expediente cuaderno 1, folios 70-117.   

9  Expediente cuaderno 1, folios 118-148.   

10  Expediente cuaderno 1, folios 150-154.   

11  Expediente cuaderno 1, folio 57.   

12  Expediente cuaderno 3 a folios 437-438.   

13  Expediente cuaderno 3 a folio 440.   

14  Expediente cuaderno 3 a folios 442-443.   

15  Expediente cuaderno 3 a folios 446.   

16  Expediente cuaderno 3 a folios 448-460.   

17  Expediente cuaderno 3 a folios 462-469.   

18  Expediente cuaderno 3 a folios 471-482.   

19  Expediente cuaderno 3 a folios 484-486.   

20  Expediente cuaderno 3 a folios 488-489.   

21  Expediente cuaderno 3 a folios 491-495.   

22  Expediente cuaderno 3 a folios 497-503.   

23  Expediente cuaderno 3 a folios 505-506.   

25  Expediente cuaderno 1 a folios 280-322.   

26  Expediente cuaderno 1 a folios 326-351.   

27  Señaló  que  el  fin  de  la UNAT era: “la planificación, administración y  disposición  de  los  predios  rurales  de  propiedad  de  la  Nación,  con el  propósito  de  lograr  su  apropiada utilización de acuerdo con la vocación y  los  fines  que  correspondan (arts. 19, 27 y 28) y se trasladaron y adicionaron  funciones  a  otras  entidades públicas”. Explicó que bajo la vigencia de la  Ley  160 de 1994 le correspondía al INCODER “lo relativo a los procedimientos  agrarios  y, en especial, aquellos sobre titulación de comunidades negras, cuyo  conocimiento,   función   y   competencia   fue   asignado  a  la  UNIDAD   NACIONAL   DE   TIERRAS   UNAT,  conforme  lo  establece  el  artículo  28  de la Ley 1152 de 2007, que ordena a  ésta  la  ejecución  y  finiquito  en  el término de dos (2) años contados a  partir  de  la  entrada  en  vigencia  de  la  Ley,  de los siguientes trámites  administrativos  y/o  judiciales  que  adelantaba  el  INCODER y que se hallaren  pendientes de solución”.   

28  Para  cumplir  la  tarea  de: “planificar y ejecutar  los  procedimientos  (i)  de  titulación  colectiva  de  tierras baldías a las  comunidades  negras  y  para  (ii)  la constitución, saneamiento, ampliación y  reestructuración  de  resguardos  indígenas  con  sujeción a los criterios de  ordenamiento  territorial  y  al  a función social y ecológica de la propiedad  rural,  de  acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida  el  Gobierno  Nacional.  Igualmente,  se  asignó  la  función y competencia de  adelantar  (iii)  los  procedimientos  de deslinde de las tierras de resguardo y  las  comunidades  negras de acuerdo con los procedimientos establecidos en dicha  Ley. (Artículos 34, 116 a 125)”.   

29  Expediente cuaderno principal, a folios 228-258.   

30  Sobre  el particular, sostuvo el Tribunal: “Ya se ha  establecido  que  desde  cuando  INCODER hizo entrega por disposición de la ley  del  expediente  correspondiente  a  la  nueva  entidad, el trámite referido se  hallaba  cumplido  y  tan  solo  se  encontraba  pendiente de definir el aspecto  surgido  de  la  oposición  de  la  Universidad  del  Cauca en razón del área  solicitada  por las comunidades representadas por el accionante carece de razón  que  se  justifique  y sobre tal aspecto ninguna explicación ha dado la UNAT la  que,  se  repite, tan solo aduce que el plazo legal para culminar el trámite no  ha  concluido  y  sobre el argumento ya se ha pronunciado la Sala en la presente  providencia,  sin  que  pueda  admitirse  como razón que justifique y sobre tal  argumento  ya  se  ha  pronunciado  la  Sala en la presente providencia, sin que  pueda  admitirse  como  razón  que  justifique  la indefinición y, tampoco, la  ausencia  de  explicación  para  efectos  de  la  presente acción. //Encuentra  razón,  si,  la  Sala  en  cuanto  hace  a  la  imposibilidad de imponer cargas  obligacionales  de  protección  al  INCODER,  entidad  de  la  cual  salió  la  competencia  para  decidir  pero  que,  desde  luego,  la  tuvo durante el lapso  prolongado  en  que  estuvo  a  cargo  de  la  función  y  que participó de la  abstención  en decidir de manera oportuna. Tampoco se hará ordenamiento alguno  frente  al  Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por resultar ajeno a la  competencia   que   en   torno  al  procedimiento  administrativo  reclamado  se  refiere”.   

31  En la parte resolutiva del fallo se lee lo siguiente:  1.   TUTELAR  al  CONSEJO  COMUNITARIO  DE  LA  CUENCA  DEL  RIO NAYA, representado por el Señor ISABELINO  VALENCIA  RODALLEGA  los  derechos  al  debido  proceso  administrativo  y  a la  propiedad  territorial  en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, a  la  existencia  y  pervivencia como pueblo tribal que le han sido vulnerados por  la  UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES –UNAT–.      //      2.      ORDENAR  a  la UNAT que dentro de las 48  horas  siguientes  a  la  notificación  de  la  presente  providencia proceda a  RESOLVER  DE  FONDO  acerca  de  la  solicitud  de  adjudicación elevada por el  CONSEJO  COMUNITARIO DE LA CUENCA DEL RÍO NAYA el día 23 de diciembre de 1.999  ante    el    Instituto    Colombiano    de    Reforma    Agraria   –INCORA–.      //     3.     NOTIFIQUESE  la presente decisión a los  accionantes   y   a   las   autoridades   accionadas  por  medio  de  telegrama.  //  En  caso  de  no  ser  impugnada,  envíese el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual  revisión”   

32 El  Consejo  de  Estado  por  medio  de sentencia emitida el día 5 de junio de 1976  “ratificó  los  derechos  de  propiedad de la Universidad del Cauca sobre una  parte  de  los  terrenos  de  la hoya hidrográfica del río Naya, teniendo como  soporte  los  títulos  de  propiedad que se originaron en el artículo 10 de la  ley  95  de  1944 y en la resolución 332 de 1955, que actualmente se encuentran  vigentes  y  están  debidamente  registrados  e  inscritos  en  las oficinas de  Registro  de  Instrumentos  Públicos e Buenaventura y Guapi. Sobre los derechos  de  propiedad  de  las  familias  OLANO  y  DIAGO,  el  Consejo  de Estado no se  pronunció,  porque los interesados no demandaron y frente a ellos la extinción  quedó plenamente confirmada”.   

33 En  la    parte    resolutiva    de    la    sentencia    se    lee:    “6.1.    CONFÍRMASE    la  sentencia  de  primera  instancia,  proferida  por  el Tribunal  Administrativo  del  Cauca,  dentro de la acción de tutela de la referencia. //  6.2. MODIFÍCASE el numeral  segundo  de  la  sentencia  de  primera  instancia.  En  su  lugar  se ordena la  “Unat”  para  que  en  un  término  no mayor a treinta (30) días proceda a  resolver  de  fondo  la  solicitud  de  adjudicación  elevada  por  el  Consejo  Comunitario  de  la  Cuenca  del  Río  Naya.  // 6.3.  REMÍTASE  copia  de la presente providencia y se sus  anexos  a  la  Procuraduría  General  de  la Nación, para que investigue si la  conducta  desarrollada  por  los  funcionarios  encargados  del conocimiento del  proceso  de  titulación colectiva de tierras hasta el año 2007, constituye una  falta  disciplinaria  a  la  luz  de  la  Ley  734 de 2002. // Notifíquese esta  providencia  en  la  forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.  //  Remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para la eventual  revisión,  dentro  de  los  diez  (10) días siguientes a la ejecutoria de esta  providencia”.   

34  Afirmó  sobre  el  punto  lo  siguiente: “Aunque la  Universidad  del Cauca aseveró que los terrenos de la Cuenca del Naya son de su  propiedad,  que  cuenta con los títulos para demostrarlo y que en ejercicio del  mismo   presentó  acción  de  revisión  ante  esta  Corporación  contra  las  Resoluciones  que  extinguieron  su  derecho  de  dominio  sobre  las  97.223.85  hectáreas,  debe  decirse  que  la  presente decisión busca corregir apenas la  morosidad  en que incurrieron las diferentes entidades del Estado que han tenido  a  su  cargo el conocimiento del proceso En esa medida, cualquier consideración  o  concepto  adicional  sobre la prioridad de los derechos de propiedad tanto de  una  como de otra parte, constituiría una intromisión indebida en la esfera de  competencia       de      la      ‘Unat’   a  quien   le  corresponde  definir  en  ejercicio  de  sus  atribuciones,  si  los  argumentos  de  la  Universidad  o  del  Consejo solicitante tienen vocación de  prosperidad”.   

35  Sobre  este  extremo puntualizó: “En concordancia con lo anterior, el Decreto  No.  1899  del 22 de mayo de 2009, ordenó la liquidación de la Unidad Nacional  de  Tierras  Rurales,  UNAT; posteriormente el Decreto No. 3147 del 20 de agosto  de  2009 prorrogó el plazo de liquidación de la misma y finalmente, el Decreto  No.  3763 del 30 de septiembre aprobó la supresión de la planta de personal de  la  entidad.  Igualmente,  el  día  30  de septiembre de 2009 se firmó el Acta  Final de la Liquidación de la UNAT”.   

36  Corte  Constitucional.  Sentencias  T-048 de 2008; T-828 de 2008; T-917 de 2008;  T-653 de 2006; T-1308 de 2005; T-849 de 1999   

37  Corte Constitucional. Sentencia T-828 de 2008.   

38  Corte   Constitucional.   Sentencia  T-917  de  2008.  En  aquella  ocasión  le  correspondió  a  la  sala  de  Revisión  determinar si en el caso sub   judice   la   Administración  de  Impuestos  y  Aduanas Nacionales de Tunja, al abstenerse de levantar las medidas  cautelares  que  recaían  sobre  bienes y derechos sucesorales del peticionario  “pese  a existir proceso contencioso administrativo  atacando   el   mandamiento   de   pago   y   la   decisión   negativa   a  las  excepciones”   había   desconocido  los  derechos  constitucionales  fundamentales del actor y se procedía conferir la tutela como  mecanismo   transitorio  para  resolver  un  perjuicio  irremediable.  La  Corte  efectuó   un  conjunto  de  consideraciones  muy  importantes  respecto  de  la  importancia  de  respetar el debido proceso en las actuaciones administrativas y  resolvió conceder el amparo invocado.   

39  Ibíd.   Consultar   asimismo   Corte   Constitucional.   Sentencia   T-982   de  2004.   

40  Corte   Constitucional.  Sentencia  T-1308  de  2005.  En  aquella  ocasión  el  correspondió  a  la  sala  de Revisión determinar si el Consejo Superior de la  Universidad  de  Cundinamarca, al haberse abstenido de proclamar el resultado de  las  votaciones  efectuadas  para  designar  al  rector,  había desconocido los  derechos  constitucionales  fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la  participación  ciudadana,  a  elegir  y  ser  elegido,  al  trabajo y a ejercer  profesión  u  oficio de la persona que obtuvo las mayorías requeridas para ser  elegida  rector  de  la  Universidad accionada. Llegó a la conclusión la Corte  que  en  el caso bajo análisis se había acreditado de manera plena la mayoría  exigida  en  las  normas  reglamentarias de la Universidad “para proceder a la  designación  del  rector de dicho centro educativo, y que, por ello, al negarse  el  Consejo  Superior  a  declarar el resultado electoral a favor del accionante  vulneró  su  derecho  fundamental al debido proceso administrativo, en cuanto a  la obligación de acatar las formas propias de cada juicio.   

41  Corte  Constitucional.  Sentencia  T-048 de 2008. En aquella oportunidad tuvo la  Corte  que  establecer  si  la  Universidad  del  Atlántico había vulnerado el  derecho   constitucional   fundamental   a   la  garantía  del  debido  proceso  administrativo  al  haber suspendido unilateralmente la prima técnica en cabeza  de  los  peticionarios sin que previamente los hubiera notificado negándoles el  derecho  a  oponerse  a  la suspensión. La Corte otorgó el amparo solicitado y  ordenó  reanudar  el  pago  de  la  prima  técnica  que venían recibiendo los  peticionarios  así como exigió restituir las primas no pagadas en virtud de la  suspensión  de  dicho  pago.  Exigió  que la orden se mantuviera vigente hasta  tanto  se  ejercieran  por  parte  de  los  demandantes  las acciones ordinarias  pertinentes  para  cuestionar  la  validez  de la suspensión para efectos de lo  cual  concedió  un  plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación  del fallo.   

42  Ibíd.   

43  Corte  Constitucional.  Sentencia  T-653 de 2006. Por medio de esta sentencia la  sala  de  Revisión  resolvió  que  cuando  se  declara la insubsistencia de un  funcionario  que  desempeñaba  en  provisionalidad un cargo de carrera mediante  acto  administrativo  no  motivado,  se  vulneran  los derechos constitucionales  fundamentales al debido proceso y a la igualdad.   

44 Ver  sentencia   T-552   de  1992.  En  esta  providencia  se  indicó  también  que  “El   proceso   administrativo,  denominado  antes  procedimiento  administrativo,  para  diferenciarlo  del  proceso  judicial,  en  tanto,  este  último,  tenía  por  finalidad  la  cosa  juzgada;  comprende el  conjunto  de  requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o posteriores,  que   establece   el   legislador   para   el   cumplimiento  de  la  actuación  administrativa,   y   los   procedimientos,   o   pasos   que  debe  cumplir  la  administración   para   instrumentar   los   modos   de   sus   actuaciones  en  general”.   

45  Ibíd.   

46  Corte   Constitucional.   Sentencia  T-849  de  1999.  En  aquella  ocasión  le  correspondió  a  la  sala  de  Revisión  establecer si pese a existir una vía  ordinaria   alterna   la   tutela  era  procedente  para  impedir  un  perjuicio  irremediable   dada  la  inexistencia  de  medidas  encaminadas  a  ordenar  una  protección inmediata y eficaz.   

47  Artículo 33 del Código Contencioso Administrativo.   

48  Corte Constitucional. Sentencia T-103 de 2006.   

49  Ibíd.   

50  Ibíd.   

51 Lo  anterior,  como  consecuencia  de  lo  establecido  por  la Ley 70 de 1993 y del  Decreto  1545  de 1995 que la reglamentó, normas éstas, que luego de la puesta  en  vigencia de la Constitución de 1991 ordenaron lo referente a la titulación  colectiva de tierras para las comunidades negras.   

52  Apartes  de  la  “oposición  a  la  Titulación Colectiva” realizada por la  Universidad  del  Cauca:  “La  Universidad  le recuerda al Incora Regional del  Valle,  el que sus títulos centenarios de propiedad de tierras en la cuenca del  río  Naya,  datan de 1827, cuando así lo dispuso el General Francisco de Paula  de  Santander,  mediante  decreto de fundación de abril de 1827, ratificado por  el  Libertador  Presidente  en  octubre 1827 (sic) los cuales y a su vez, fueron  ratificados  por el Congreso de Colombia en Decreto de 09 de septiembre de 1861,  relativo  a  desamortización  de  bienes  de  manos  muertas  y suscrito por el  General  Tomás  Cipriano de Mosquera, en su calidad de Presidente provisorio de  los  Estados  Unidos  de Colombia, título a su vez ratificado por la Ley 41 del  29  de  mayo  de  1864,  Ley 49 del 24 de mayo de 1877; Ley 34 del 12 de octubre  1883  (sic); y la Ley de nacionalización última que impiden el desconocimiento  y  vulneración  de  sus legítimos derechos de titularidad, los cuales han sido  en  forma  reiterada  controvertidas y avaladas por el Consejo de Estado, siendo  parte  actuante  en  contra  de  la  Universidad,  el Incora a nivel central”.  Memorial  de  Oposición  a  la  Titulación  Colectiva  de las Comunidades Afro  descendientes  del  Río Naya por parte de la Universidad del Cauca, radicada el  11  de  septiembre del 2000 en el despacho del Gerente Regional INCORA Valle del  Cauca. (Expediente cuaderno 1 a folio 3)   

53 Las  recomendaciones   se   transcriben   tal   como  se  incorporan  en  la  demanda  –énfasis  en  el  texto  original–:  “con  el  fin  de  garantizar el debido proceso y el derecho a la  defensa  con  los  resultados  de  la  visita  técnica,  iniciar  el proceso de  clarificación  de la propiedad, con el objeto de identificar las tierras que en  la  cuenca  del  Río Naya [cuáles] pertenecen al Estado y cuáles pertenecen a  la  Universidad  del  Cauca,  además para determinar cuáles tierras han salido  del  dominio  estatal,  cuáles  han  revertido  al  patrimonio  de la nación y  facilitar  el  saneamiento de las tierras en esa cuenca. Cumplida esta actividad  deberá  producir  el  acto administrativo resolviendo la oposición frente a la  cual  proceden  los  recursos  de  Ley  por  las  partes  interesadas  o  por el  Ministerio  Público  Agrario”. (Expediente cuaderno  1 a folio 4)   

54 A  continuación  se hace trascripción de las conclusiones más relevantes para el  asunto  bajo  análisis.  “Del  estudio  de  los  títulos  de propiedad de la  Universidad  del  Cauca,  del  análisis jurídico normativo y de la evaluación  técnica   y   cartográfica  realizada  se  concluye:  1.  Desde  los  títulos  originarios  contenidos en los Decretos ejecutivos del 24 de abril  el 6 de  octubre  de  1827,  expedidos  por  los  Generales  Santander  y Bolívar en sus  calidades  de  Vicepresidente  y  presidente (sic) de la República de Colombia,  hasta  cuando  se  expide  la  Ley  95  de 14 de diciembre de 1944, La  Universidad  del Cauca solo fue propietaria de derechos mineros  sobre   el   subsuelo   en  la  Hoya  Hidrográfica  del  Río  Naya.  Estos  derechos  mineros  hoy  no tienen vigencia, pues desde la  expedición  de  la  Ley  106  de  1873,  conocida  como  Código  Fiscal  y  la  Constitución  Política  de  1886,  la  Nación  reservó la propiedad sobre el  subsuelo,  derechos  que fueron ratificados por los artículos 101, 102 y 332 de  la  Constitución  de 1991 vigente. // 2. La  Universidad  del  Cauca se convierte en propietaria inscrita de  un  lote  de  terreno  baldío  en  la  hoya  hidrográfica  del  Río  Naya  en  1944,  cuando entra en vigencia la Ley 95 de ese año  y  se  ratifican  sus derechos de propiedad con la expedición de la resolución  332  del  23  de julio de 1955, mediante la cual el Ministerio de Agricultura le  adjudicó    un    área    de   117.750   hectáreas   (…)  //  9.  La  Universidad  del  Cauca  es  hoy  propietaria  inscrita de un lote de terreno ubicado en la Hoya Hidrográfica del  Río  Naya,  con  una  extensión aproximada de 90.409  hectáreas,     como  consecuencia  de  la  adjudicación  sin  ocupación  previa,  que  realizó  el  Ministerio  de  Agricultura,  mediante la resolución  número  332  del  23 de julio de 1955, en desarrollo de los mandatos contenidos  en  el artículo 10 de la Ley 95 de 1944 y dentro de los linderos establecido en  el  decreto  ejecutivo  2118  de  1944. Estos derechos fueron ratificados por el  fallo  del Consejo de Estado del 6 de junio de 1976 y se encuentran vigentes. //  10.  Dentro  de  las  90.409  hectáreas  que  hoy  son  propiedad  de  la  Universidad  del  Cauca en la hoya  hidrográfica   del   Río  Naya,  la  Resolución  332  de  1995,  dejó  a  salvo  los  derechos de los colonos y agricultores, estas  familias  de  colonos  y  agricultores  reconocidos  hoy  como  grupos étnicos,  tienen  derecho  a  reclamar  la adjudicación de los  terrenos  baldíos  que  ocupaban  y  explotaban  a la entrada en vigencia de la  Resolución  332  de 1995. Igualmente podrán reclamar  por  vía  de  prescripción  porque  sus  derechos como agricultores y colonos,  fueron  reconocidos  antes  que  el  artículo  407,  numeral 4º del Código de  Procedimiento  Civil  que  entró  en  vigencia  en  julio de 1971 prohibiera la  declaración  de  pertenencia  respecto  de  los  bienes  de  propiedad  de  las  entidades  de derecho público”. // 11. Los terrenos  que  posee  la  Universidad  del  Cauca  en  la hoya hidrográfica del Río Naya  no   son   bienes   de  uso  público,  sino  bienes  fiscales   que   hacen   parte   de   su  patrimonio  independiente  y  en  esa  calidad  y  además  en  ejercicio  de  su autonomía  administrativa  y  financiera como entidad pública puede cederlos o negociarlos  válidamente  con  una entidad de derecho público como el INCORA para los fines  de  la  Reforma  Agraria  a  favor  de  las  comunidades  Negras,  Indígenas  y  campesinas  que  allí habitan. // 12. A la luz de los artículos 58, 64 y 65 de  la  Constitución  Política  de  1991 y del artículo 52 de la Ley 160 de 1994,  el  INCORA  puede  adelantar  válidamente  un  nuevo  proceso  de extinción del derecho de dominio de los terrenos de propiedad de la  Universidad  del  Cauca,  por  la  ausencia de explotación del predio rural por  parte  de  su  propietario  por  un término de 3 años continuos y además  porque  el  artículo  52  de  la  Ley  160  de 1994, hizo  extensivo  el  procedimiento de extinción a todo tipo de propietario incluyendo  las  entidades  de  derecho  público”.  (Énfasis y subrayas dentro del texto  original   trascrito.   Expediente   cuaderno   1   a   folios  4-6)   

55  A  continuación  se  trascribe el texto –negrillas   y   subrayas–    tal    como   aparece   en   el  original: “Con el objeto de preservar la integridad  del  debido  proceso  y  el  derecho  de defensa, con los resultados del estudio  técnico  y jurídico realizado y los datos obtenidos durante la visita técnica  practicados  por  los  funcionarios  de  la  Regional Valle del Cauca, el INCORA  puede  adelantar  un  proceso de clarificación de la  propiedad, en los términos previstos en el artículo  48  numeral  1 de la Ley 160 de 1994 y los artículos 1º al 17 del decreto 2663  de  1994, con el objeto de identificar las tierras que  en  la  cuenca  del  Río  Naya  pertenecen  al Estado y cuáles pertenecen a la  Universidad  del  Cauca,  además para determinar cuáles tierras han salido del  dominio  estatal,  cuáles han revertido al patrimonio de la Nación y facilitar  el  saneamiento  de  las  tierras de esa cuenca”. //  Para   adelantar   este   proceso   deberán  suspenderse  mediante  providencia  debidamente   motivada,   los   procedimientos   de   titulación   colectiva  y  constitución  y  ampliación de resguardos indígenas que actualmente hasta que  concluya  el  procedimiento de Clarificación. // Cumplidas estas actuaciones se  procederá  a  resolver  la  oposición  formulada por la Universidad del Cauca,  frente  a la solicitud de titulación colectiva del Consejo Comunitario del Río  Naya  y que actualmente tramita la Regional Valle del Instituto. Para el efecto,  es  recomendable  que  la  Gerencia General del INCORA haga un acompañamiento a  las  Regionales  del  Valle  y  Cauca  del  Instituto  y del cumplimiento de los  dispuesto  en  los  artículos  25  y  26 del Decreto 1745 de 1995, se ordene la  práctica  de  una  diligencia de inspección ocular para verificar si el predio  cuya  propiedad  demanda  el  opositor  se encuentra incluido en todo o en parte  dentro     del    territorio    solicitado    en    titulación.    Cumplida  esta  actividad  deberá  producir el acto administrativo  resolviendo  la  oposición  frente al cual proceden los recursos de Ley por las  partes   interesadas   o   por   el   Ministerio  Público  Agrario.   (…)   //   SOBRE  LOS  TERRENOS  DE  PROPIEDAD  DE  LA  UNIVERSIAD DEL CAUCA. NUEVO PROCESO DE EXTINCIÓN DEL DERECHO  DE  DOMINIO. // Teniendo como soporte constitucional y  legal,  las  disposiciones  contenidas  en  los  artículos  58,  64  y 65 de la  Constitución  Política  de 1991 y 52 de la Ley 160 de 1994, ser recomienda que  el  INCORA  de  oficio o a  solicitud  de  la  Comunidades  Negras, Indígenas o Campesinas o del Ministerio  Público   Agrario   adelante  un  nuevo  proceso  de  extinción  del  derecho  de  dominio de los terrenos rurales de propiedad de la  Universidad  del  Cauca  en la hoya hidrográfica del  Río  Naya  no  solo  por la ausencia de explotación del predio por parte de su  propietario  por  un  término  de  3  años  continuos, sino además por que el  artículo  52  de  la  Ley  160  de  1994,  hizo  extensivo  el procedimiento de  extinción  a  todo  tipo  de  propietario incluyendo a las entidades de derecho  público. (…)”.   

56  “RECOMENDACIONES  POLÍTICAS. CONCERTACIÓN PARA LA  CESIÓN  DE LOS TERRENOS AL INCORA. Para destinarlos a  la  adjudicación  a  las  comunidades  indígenas, negras y campesinas del río  Naya,  se  propone  que la Universidad del Cauca ceda  estos  terrenos  al  INCORA  como  entidad competente encargada de garantizar el  acceso  de  los campesinos a  la  propiedad  de  la  tierra.  //  Esta  cesión  es  perfectamente  viable  pues  los bienes de la universidad del Cauca como entidad  de  derecho  público  son  bienes  fiscales  y  en  consecuencia  enajenables a  cualquier  título.  Estos  no  son  bienes  de  uso  público  en los términos  establecidos  en  el  art. 63 de la Constitución Nacional tal como lo ha venido  planteando  la Universidad del Cauca. Esta alternativa  tiene  la  ventaja  de  ahorrarle  al Estado y a las Comunidades los esfuerzos y  recursos  técnicos,  humanos  y  financieros que serán necesarios par poner en  marcha  las  alternativas  jurídicas  planteadas, además de evitar el desgaste  institucional  y de credibilidad frente a la comunidad nacional e internacional,  por  el  tratamiento  que  se dará en materia territorial a los desplazados del  Río  Naya. // Como contraprestación a la cesión, la  Universidad  ha  propuesto que el Gobierno Nacional a través de los Ministerios  de  Hacienda  y  Educación,  incluya a su favor en el presupuesto nacional, las  partidas   adicionales   que   le  permitan  seguir  cumpliendo  con  los  fines  académicos,  científicos  e  investigativos  asignados por el Estado (…)”.  Informe  Técnico  Jurídico,  en  relación  a  LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA  UNIVERSIDAD  DEL  CAUCA,  FRENTE A LAS DEMANDAS TERRITORIALES DE LAS COMUNIDADES  NEGRAS,  INDÍGENAS  Y  CAMPESINAS  EN  LA  HOYA  HIDROGRÁFICA  DEL  RÍO NAYA,  elaborado  por  SILVIO  GARCÉS  MOSQUERA,  Jefe  del  Programa  de  Atención a  Comunidades  Negras  del  INCORA, con fecha de octubre de 2002, páginas 36, 38,  39 y 40.   

57 El  dos  de  enero  de  2002  la  Comisión  Interamericana  decretó a favor de los  pobladores  afrodescendientes del Naya las Medidas Cautelares solicitadas. En el  marco  de  estas  medidas, el Gobierno nacional por medio del programa de DDHH y  DIH,   la   Vicepresidencia   de  la  República,  el  Ministerio  del  Interior  –Dirección     de  Etnias–  el  Incoder, la  Defensoría  del  Pueblo,  la  Procuraduría  General de la Nación, entre otras  entidades,  convocaron  a  un  “Plan  de  Acción  Integral”,  en  el que se  comprometieron  a  dar respuesta a lo relacionado con la asistencia humanitaria,  atención  psicolsocial,  seguridad,  prevención  y alertas tempranas, acuerdos  humanitarios con insurgentes.   

58 El  derecho  de petición fue del siguiente tenor: “1. Se adelante la Expropiación      por     Vía     Administrativa     (Extinción  del  derecho  de dominio) de las tierras que dicen ser  propiedad  de  la  Universidad  del Cauca, ubicadas en la Olla Hidrográfica del  Río  Naya  (ARt. 52. Ley 160/94) // 2. Se entregue la  Titularidad    de   estos   Territorios   de   manera   Colectiva   a  las  comunidades  que tradicionalmente han habitado en la cuenca  del  río  Naya  (Cap  3  Ley  70/93:  Decreto  1745/95)  //  3. Se garantice el  Desarrollo   Económico   y   Social   desde  la  decisión  de  las propias comunidades en el marco de su  proyecto de vida (Art. 49 Ley 70/93)   

59  De   conformidad   con   cifras   ofrecidas  por  el  Departamento  Nacional  de  Estadística en el país hay 8.500.000 colombianos y  colombianas afrodescendientes.   

60  En  la  Comisión  mencionada,  debía  asegurarse la  participación  de representantes elegidos por las comunidades involucradas y la  propiedad  sería  inajenable en los términos contemplados por la ley. Allí se  indicó  que  la  ley debía prever “mecanismos para  la  protección  de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y  para   el   fomento   de   su   desarrollo  económico  y  social”.  En  el  parágrafo  primero  se señaló que lo consignado en el  artículo   transitorio  podía  ser  aplicado  a  otras  zonas  del  país  que  presentaran  “similares  condiciones,  por el mismo  procedimiento  y  previos  estudio y concepto favorable de la comisión especial  aquí  prevista”.  En  el parágrafo segundo quedó  sentado  además que de no expedirse la ley en el término señalado el Gobierno  debía  proceder  a  efectuarlo  “dentro de los seis  meses  siguientes mediante norma con fuerza de ley”.   

61 En  el  Auto  005  de  2009,  al  que se referirá la Sala en detalle más adelante,  recordó  la Corte Constitucional, que entre el conjunto de garantías previstas  en  la  Ley  70 de 1993 se encuentran: “la propiedad  colectiva  de  las  comunidades  negras (arts. 3 a 18), se contemplan mecanismos  para  asegurar  los  usos  sobre  la  tierra  y  la  protección de los recursos  naturales  sobre  las  áreas  a  las que se refiere la Ley (arts 19 a 25), así  como  la  protección  y  participación  de  las comunidades negras frente a la  explotación  y  expropiación  de  recursos  naturales no renovables (art. 26 a  31).  //  De  igual  forma,  la  Ley  contempla  diferentes  mecanismos  para el  desarrollo  de  la  identidad  cultural  de  dichas  comunidades,  entre  otros,  ‘el derecho a un proceso  educativo  acorde  con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales’ (art. 32); la obligación del Estado  de     sancionar     y    evitar    ‘todo   acto   de  intimidación,  segregación,  discriminación  o  racismo      contra      las      comunidades      negras      (…)’  (art.  33);  la exigencia de que se  adopten   ‘medidas  que  permitan   a  las  comunidades  negras  conocer  sus  derechos  y  obligaciones,  especialmente  en  lo  que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a  la  educación  y la salud, a los servicios sociales y a los derechos que surjan  de   la   Constitución  y  las  Leyes’    (art.   37);   el   derecho   de   disponer   de   ‘medios   de   formación   técnica,  tecnológica  y  profesional  que los ubiquen en condiciones de igualdad con los  demás  ciudadanos’, los  cuales  ‘deberán basarse  en   el  entorno  económico,  las  condiciones  sociales  y  culturales  y  las  necesidades      concretas     de     las     comunidades     negras’  (art.  38);  el deber del Estado de  apoyar   ‘mediante  la  destinación  de  los  recursos  necesarios,  los  procesos organizativos de las  comunidades  negras  con  el  fin  de  recuperar,  preservar  y  desarrollar  su  identidad  cultural’ (art.  41)”.   

62  “De  acuerdo  con  lo previsto en el parágrafo 1o.  del  artículo  transitorio  55  de la Constitución Política, esta ley se  aplicará  también  en  las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido  siendo  ocupadas  por  comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de  producción  en  otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos  en esta ley.    ARTÍCULO  2o. Para los efectos de  la  presente  ley  se  entiende  por:  // 1. Cuenca del Pacífico. Es la región  definida  por los siguientes límites geográficos: desde la cima del volcán de  Chiles  en  límites con la república del Ecuador, se sigue por la divisoria de  aguas  de  la  Cordillera  Occidental pasando por el volcán Cumbal y el volcán  Azufral,  hasta  la Hoz de Minamá; se atraviesa ésta, un poco más abajo de la  desembocadura  del río Guáitara y se continúa por la divisoria de aguas de la  Cordillera  Occidental,  pasando por el cerro Munchique, los Farallones de Cali,  Los  Cerros  Tatamá,  Caramanta  y Concordia; de este cerro se continúa por la  divisoria  de  aguas hasta el Nudo de Paramillo; se sigue en dirección hacia el  Noroeste  hasta  el  alto  de  Carrizal,  para continuar por la divisoria de las  aguas  que van al Río Sucio y al Caño Tumarandó con las que van al río León  hasta  un  punto  de Bahía Colombia por la margen izquierda de la desembocadura  del  río  Surinque  en el Golfo. Se continúa por la línea que define la Costa  del  Golfo  de  Urabá  hasta el hito internacional en Cabo Tiburón, desde este  punto  se  sigue  por la línea del límite internacional entre la República de  Panamá  y Colombia, hasta el hito equidistante entre Punta Ardita (Colombia), y  Cocalito  (Panamá),  sobre  la costa del Océano Pacífico, se continúa por la  costa  hasta  llegar  a  la  desembocadura  del  río Mataje, continuando por el  límite  internacional  con  la República de Ecuador, hasta la cima del volcán  de  Chiles,  punto  de  partida. // 2. Ríos de la Cuenca del Pacífico. Son los  ríos  de  la  región Pacífica, que comprende: //a) La vertiente del Pacífico  conformada  por  las  aguas  superficiales  de  los ríos y quebradas que drenan  directamente  al  Océano  Pacífico  y  de  sus afluentes; cuencas de los ríos  Mira,  Rosario,  Chaguí,  Patía,  Curay,  Sanquianga, Tola, Tapaje, Iscuandé,  Guapí,  Timbiquí,  Bubuey,  Saija,  Micay,  Naya,  Yurumanguí,  Tumba Grande,  Tumbita,  Cajambre,  Mayorquin,  Reposo,  Anchicayá,  Dagua,  Bongo,  San Juan,  Ijuá,  Docampadó,  Capiro,  Ordó, Siriví, Dotendó, Usaraga, Baudó, Piliza,  Catripre,  Virudo,  Coqui,  Nuquí,  Tribuga,  Chori,  el  Valle,  Huaca, Abega,  Cupica,  Changuera,  Borojó,  Curiche, Putumia, Juradó y demás cauces menores  que  drenan  directamente  al  Océano Pacífico; // b) Las cuencas de los ríos  Atrato,  Acandí  y  Tolo  que pertenecen a la vertiente del Caribe. // 3. Zonas  rurales  ribereñas.  Son  los  terrenos  aledaños  a  las riberas de los ríos  señalados  en  el  numeral  anterior  que  están  por fuera de los perímetros  urbanos  definidos  por  los Concejos Municipales de los municipios del área en  consideración,  de  acuerdo  con  lo  dispuesto  en  el  Código  del  Régimen  Municipal  (Decreto 1333 de 1986), y en las normas que lo adicionen, desarrollen  o  reformen,  y  en las cuales se encuentre asentada la respectiva comunidad. //  4.  Tierras  baldías.  Son  los  terrenos  situados  dentro de los límites del  territorio  nacional  que  pertenecen  al estado y que carecen de otro dueño, y  los  que,  habiendo  sido  adjudicados con ese carácter, deban volver a dominio  del  estado,  de  acuerdo  con  lo  que dispone el artículo 56 de la Ley 110 de  1913,  y  las  normas  que lo adicionen, desarrollen o reformen. // 5. Comunidad  negra.  Es  el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una  cultura  propia,  comparten  una  historia  y  tienen  sus propias tradiciones y  costumbre  dentro  de  la  relación  compo-poblado,  que  revelan  y  conservan  conciencia  de  identidad  que  las  distinguen  de otros grupos étnicos. // 6.  Ocupación  colectiva.  Es el asentamiento histórico y ancestral de comunidades  negras  en  tierras  para su uso colectivo, que constituyen su hábitat, y sobre  los  cuales  desarrollan  en  la  actualidad  sus  prácticas  tradicionales  de  producción.  //7.  Prácticas tradicionales de producción. Son las actividades  y  técnicas  agrícolas,  mineras, de extracción forestal, pecuarias, de caza,  pesca  y  recolección  de  productos  naturales  en  general, que han utilizado  consuetudinariamente  las comunidades negras para garantizar la conservación de  la vida y el desarrollo auto sostenible”.   

63  Cfr.  Sergio  Andrés  Coronado Delgado El Territorio:  derecho     fundamental     de     las    comunidades    afrodescendientes    en  Colombia,        www.iidh.ed.cr   

64 El  resto  de  la  ley  se encamina a fijar reglas sobre los términos en los que se  reconocerá  el  derecho  a  la propiedad colectiva en cabeza de las comunidades  afrodescendientes  y  establece,  entre  otras cosas, que esa titulación podrá  ser  solicitada  ante  el  Instituto  Colombiano de Reforma Agraria –INCORA–aunque  señala  también  que  esta  institución  podrá  adelantar  de  oficio  la  titulación.  Por  su parte, el  artículo  11  le  confiere al INCORA un término improrrogable de sesenta días  (60)  para  expedir  los  actos  administrativos  con  sustento en los cuales se  adjudique  la  propiedad  colectiva a las Comunidades Afrodescendientes. El acto  administrativo  deberá  notificarse al representante de la respectiva Comunidad  y    “una  vez inscrito en el competente registro, constituirá  título   suficiente   de   dominio  y  prueba  de  la  propiedad”.  Especial  relevancia cobra lo dispuesto en el artículo 12 de la  referida Ley:     “En  el  procedimiento  administrativo de la titulación de las tierras que determine  el  Gobierno  mediante  reglamento  especial  se dará  preferente  aplicación a los principios de eficacia, economía y celeridad, con  el  objeto  de  lograr la oportuna efectividad de los derechos reconocidos en la  presente  ley. En los aspectos no contemplados en esta  ley  o  en  el  reglamento,  se  aplicará la legislación general sobre tierras  baldías  de la Nación en lo que sea compatible con la naturaleza y finalidades  del  reconocimiento  a  la propiedad de las comunidades negras de que trata esta  ley”.  (Subrayas  fuera  el  texto original). En el  artículo  10,  consigna  el procedimiento que debe surtirse una vez radicada la  solicitud  ante  el  gerente de la regional correspondiente del INCORA. Sobre el  punto,   advierte   la   ley   que  este  funcionario  deberá  ordenar     “una  visita  a  la comunidad  negra  interesada,  la cual no podrá exceder de sesenta días contados a partir  de  la  radicación  de  la  solicitud”.  Agrega el  precepto  que  la  Resolución  por medio de la cual se prescribe la visita debe  notificarse   “al  grupo  negro  interesado,  a  la  organización    respectiva    y    al    procurador   delegado   para   asuntos  agrarios”  y  ordena  que  una  vez  practicada  la  visita,  se  levantará  acta.  El acta debe contener: puntos: a. Ubicación del  terreno.  //  b.  Extensión  aproximada  del terreno. c. Linderos generales del  terreno.  //  d.  Número  de  habitantes  negros que vivan en el terreno. // e.  Nombre  y  número  de  personas  extrañas  que  no  pertenezcan a la comunidad  establecida,  indicando  el  área  aproximada  que  ocupan. // f. Levantamiento  planimétrico del territorio a ser titulado.   

65     “ARTICULO  13.  Todas  las personas nacen libres e iguales  ante  la  ley,  recibirán  la  misma  protección  y trato de las autoridades y  gozarán  de  los  mismos  derechos,  libertades  y  oportunidades  sin  ninguna  discriminación  por  razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,  religión,  opinión  política  o  filosófica. // El  Estado  promoverá  las  condiciones  para que la igualdad sea real y efectiva y  adoptará  medidas  en  favor  de  grupos discriminados o marginados”. (Negrillas añadidas)   

66 A  lo  anterior  se  agrega un conjunto de disposiciones que contribuyen a precisar  los  contornos  de  este  derecho: (i) Protección de las lenguas y dialectos de  los    grupos    étnicos    (artículo   10   C.N.);   (ii)   Imprescribilidad,  inembargabilidad   e  inalienabilidad  de  los  territorios  colectivos  de  las  comunidades  étnicas  (artículo  329  C.  N.); (iii) Derecho a consulta previa  para  la  explotación  de  recursos  naturales sobre los territorios colectivos  (artículo  329 C. N.); (iv) Autonomía de las formas de gobierno, planeación y  organización social (artículo 330 C. N.).   

67 En  la  sentencia  T-355 de 2003 varios ciudadanos elegidos en Asamblea así como el  representante  legal  y  los miembros de la Junta Directiva del Consejo Mayor de  la  Cuenca  del  Río  Cacarica  solicitaron  la  protección  de  sus  derechos  fundamentales  a  la  integridad  étnica,  social,  económica y cultural, a la  subsistencia,  a no ser sometidos a desaparición forzada, a la participación y  al  debido  proceso  que  habían  sido desconocidos por el Ministerio del Medio  Ambiente    –hoy   de  Ambiente,        Vivienda       y       Desarrollo       Territorial–,  la  Corporación  Regional para el  Desarrollo  Sostenible  del Chocó, y Maderas del Darién S.A., debido a que los  primeros  toleran  y permiten, y la entidad privada adelanta explotación ilegal  de  maderas  en  sus  territorio  colectivos.  En  aquella  ocasión,  la  Corte  resolvió   conferir   el   amparo  de  los  derechos  fundamentales  a  la  diversidad e integridad étnica y cultural, a la propiedad  colectiva,  a la participación y a la subsistencia de las comunidades negras de  la  Cuenca  del Río Cacarica. Confirmó la decisión  sobre  la  improcedencia de la acción de tutela para el restablecimiento de los  derechos   e   intereses   colectivos,  y  para  resolver  sobre  actuaciones  y  restablecimientos  a  cargo  de  la  administración,  por  las  consideraciones  efectuadas  en  la sentencia. Dictó un conjunto de órdenes para la protección  de  los  derechos  que  estimó  había  sido  conculcados.  Especial relevancia  adquiere  la  orden contenida en el numeral cuarto en relación con la necesidad  de  que  las  entidades  demandadas  dispusieran lo indispensable para consultar  “de  manera  efectiva y eficiente a las comunidades  negras   que   han  venido  ocupando  las  zonas  rurales  ribereñas  del  río  Cacarica”  y dijo expresamente que las Consultas se  debían  adelantar “con el  propósito  de  llegar  a  un  acuerdo  sobre las medidas propuestas y con plena  observancia  de los principios y reglas contenidas en el Convenio 169 de la OIT,  aprobado por la Ley 21 de 1991”.   

68  “ARTICULO    93.   Los   tratados   y   convenios  internacionales  ratificados  (sic)  por el Congreso, que reconocen los derechos  humanos  y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen  en  el  orden  interno.  //  Los  derechos  y deberes  consagrados  en  esta  Carta,  se interpretarán de conformidad con los tratados  internacionales  sobre  derechos  humanos  ratificados  por Colombia.  <Incisos  3  y  4  adicionados  por  el  artículo 1 del Acto  Legislativo  No.  2  de  2001.  El nuevo texto es el siguiente:> // El Estado  Colombiano  puede  reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en  los  términos  previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998  por   la   Conferencia   de   Plenipotenciarios   de   las  Naciones  Unidas  y,  consecuentemente,  ratificar  este  tratado  de conformidad con el procedimiento  establecido  en  esta Constitución. // La admisión de un tratamiento diferente  en  materias  sustanciales  por  parte  del  Estatuto de Roma con respecto a las  garantías  contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro  del   ámbito  de  la  materia  regulada  en  él”.  (Negrillas añadidas)   

69  Artículos 5°, 13, 16, 63, 68, 70, 72, 79 y 176 C. N.   

70  Sobre  el  particular,  dijo  la  Corte en la referida sentencia: “Por ello el  instrumento  internacional en comento desarrolla ampliamente el derecho de estos  pueblos  a que los Gobiernos i) determinen sus propiedades y posesiones mediante  la  delimitación  de  los espacios efectivamente ocupados, ii) salvaguarden sus  derechos  a  utilizar ‘las  tierras  que  no  estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan  tenido   tradicionalmente   acceso  para  sus  actividades  tradicionales  y  de  subsistencia’;  y  iii)  protejan  especial  y  efectivamente  sus  facultades de utilizar, administrar y  conservar   sus  recursos  naturales  –artículo 14-”.   

71  Resaltó  la  Corte  sobre  el particular que si los Estados Parte no pueden por  motivo  justificado “reconocer a los grupos étnicos  derechos  sobre  los recursos naturales de sus territorios colectivos, se prevé  el  establecimiento  de  procedimientos  “con  miras a consultar a los pueblos  interesados,  a  fin  de  determinar  si  los  intereses de esos pueblos serían  perjudicados,  y  en  qué  medida,  antes  de  emprender  o autorizar cualquier  programa  de  prospección  o  explotación  de  los  recursos existentes en sus  tierras.  Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en  los  beneficios  que  reporten  tales actividades, y percibir una indemnización  equitativa  por  cualquier  daño  que  puedan  sufrir  como  resultado  de esas  actividades”.   

72  Dijo  la  Corte  al  respecto:  “No obstante ningún  desarrollo  tuvieron los instrumentos internacionales en comento, en materia del  reconocimiento   de   los   derechos  de  las  comunidades  negras,  aunque  sus  organizaciones,    como    lo   denotan   los   antecedentes,   lo   solicitaron  insistentemente,  clamor  que dio lugar a que los constituyentes consideraran la  necesidad  de  incluir  una  norma  expresa, sobre los derechos constitucionales  fundamentales  de  estas  comunidades,  asociados  con  su  derecho territorial.  Empero  por  falta  de desarrollo no se podría argüir inexistencia del derecho  de  las  comunidades  negras  a  la  propiedad colectiva, ante la claridad de su  reconocimiento”.   

74 En  esa  dirección  afirmó la Corte: “Tal carácter de  sujetos  de especial protección constitucional justifica, como se indicó en la  sentencia  T-025  de  2004, la adopción de medidas de diferenciación positiva,  que  atiendan  a  sus  condiciones  de  especial vulnerabilidad e indefensión y  propendan,  a  través de un trato preferente, por materializar el goce efectivo  de sus derechos”.   

75  “El  carácter  de  sujetos de especial protección  constitucional  tiene  su  fundamento  en  múltiples mandatos constitucionales,  así  como en diversas obligaciones del Estado Colombiano en materia de Derechos  Humanos  y  Derecho  Internacional  Humanitario,  que  hacen parte del bloque de  constitucionalidad   en   virtud   de   lo   dispuesto   por   el  artículo  93  constitucional,   como  se  precisa  brevemente  a  continuación”.   

76  En este sentido señaló la Corporación:  “El  artículo  2 de la Constitución  Política  dispone  que entre los fines esenciales del Estado se incluyen los de  ‘servir    a    la  comunidad’, ‘garantizar  la  efectividad  de  los  principios,  derechos  y  deberes  consagrados  en  la Constitución’,        y        ‘asegurar  la  convivencia pacífica y  la   vigencia   de   un   orden  justo’.  Acto  seguido  dispone  el  mismo mandato constitucional que las  autoridades      estatales      han      sido      instituidas      ‘para  proteger  a  todas las personas  residentes  en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos  y  libertades,  y  para  asegurar  el  cumplimiento  de los deberes sociales del  Estado    y   de   los   particulares’.  Más adelante, el artículo 5º Superior ordena que ‘el     Estado     reconoce,    sin  discriminación  alguna,  la  primacía  de  los  derechos  inalienables  de  la  persona’.  //  Por  su  parte,  distintos  artículos  constitucionales enfatizan en el amparo reforzado  del  que  deben  gozar  no sólo las personas afrodescendientes como individuos,  sino  las  comunidades  a  las  que  pertenecen. Es decir, que de acuerdo con la  Constitución,  hay  una  protección especial tanto individual, como colectiva,  en  relación con los afrodescendientes. // Por un lado, del artículo 1° y 7°  se  deriva el reconocimiento y protección de la identidad e integridad cultural  y  social  de  estas  comunidades.  En  el  artículo 1° se hace énfasis en el  carácter  pluralista  del  Estado  colombiano,  y  en  el artículo 7° se dice  expresamente   que   ‘El  Estado  reconoce  y  protege  la  diversidad  étnica  y  cultural de la Nación  colombiana’. Por el otro,  en  virtud  de  los  artículos  13  y 70 Superiores se reconoce el derecho a la  igualdad  y  a  la  no  discriminación  de  la  que deben gozar las comunidades  afrodescendientes  y  sus miembros. Puntualmente, el artículo 13 establece que:  ‘Todas las personas nacen  libres  e  iguales  ante  la ley, recibirán la misma protección y trato de las  autoridades  y  gozarán  de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin  ninguna  discriminación  por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,  lengua,     religión,     opinión    política    o    filosófica’,  y  obliga al Estado a promover las  condiciones  para  que  la  igualdad  sea  real  y efectiva, así como a adoptar  ‘medidas  en  favor  de  grupos   discriminados   o  marginados’.  El  artículo  70,  por  su  parte,  reconoce  que  ‘la    cultura   en   sus   diversas  manifestaciones     es     fundamento     de     la     nacionalidad’,  y  obliga  al  Estado colombiano a  ‘reconocer la igualdad y  dignidad    de    todas    las    que    conviven    en   el   país’”.   

77  “[L]a Constitución hace referencia explicita a las  comunidades   afrodescendientes,  en  el  artículo  55  transitorio.  En  dicha  disposición  se  ordena al Congreso, expedir “una ley que les reconozca a las  comunidades  negras  que  han  venido  ocupando  tierras  baldías  en las zonas  rurales  ribereñas  de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus  prácticas  tradicionales  de  producción,  el derecho a la propiedad colectiva  sobre  las  áreas que habrá de demarcar la misma ley (…)” y que establezca  “mecanismos  para  la  protección  de la identidad cultural y los derechos de  estas  comunidades,  y  para el fomento de su desarrollo económico y social.”  Precisa  este  artículo,  en  el  parágrafo  1°,  que  lo dispuesto “podrá  aplicarse  a  otras  zonas del país que presenten similares condiciones, por el  mismo  procedimiento  y  previos  estudio  y  concepto favorable de la comisión  especial aquí prevista”.   

78  Aún  cuando  en  el Auto 005 de 2009 la Corte Constitucional dictó un conjunto  de  órdenes para proteger a la población afrodescendiente que ha sido víctima  de  desplazamiento  forzado  y  que,  por  consiguiente,  es  merecedora  de una  protección       reforzada       –derivada  tanto  de  lo  establecido  por el ordenamiento jurídico  interno  como  del  Derecho  Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho  Internacional        Humanitario–,  en  esa  providencia  recordó  la  Corporación los principales  lineamientos  derivados  de la protección general que le confieren los Tratados  Internacionales  sobre  Derechos  Humanos a la población afrodescendiente. Dijo  la  Corte sobre el particular: “En relación con las  obligaciones  internacionales aplicables, se encuentran tratados generales, como  i)  la  Declaración  Universal  de  los  Derechos  Humanos  que enfatiza en que  ‘toda  persona tiene los  derechos  y  libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna  de  raza,  color  (…)  origen nacional o social” (Art. 2), y “todos tienen  derecho  a  igual  protección  contra  toda  discriminación  que infrinja esta  Declaración  y  contra  toda  provocación  a  tal  discriminación’ (Art. 7); ii) el Pacto Internacional  de  Derechos  Económicos  Sociales y Culturales, que entre otras disposiciones,  establece  que  ‘en  los  Estados  en  que  existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se  negará  a  las  personas  que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les  corresponde,  en  común  con los demás miembros de su grupo, a tener su propia  vida  cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio  idioma.  (Art. 26)’ y iii)  la  Convención  Americana sobre Derechos Humanos, que reitera la obligación de  los  Estados  Partes  de comprometerse ‘a  respetar  los  derechos  y  libertades  reconocidos  en ella y a  garantizar  su  libre  y  pleno  ejercicio  a toda persona que esté sujeta a su  jurisdicción,  sin  discriminación  alguna  por  motivos de raza, color (…),  origen  nacional  o  social,  posición  económica, nacimiento o cualquier otra  condición  social’ (Ar.  1.)  y  el  derecho  de  toda persona, ‘sin  discriminación,  a  igual  protección  de la ley’  (Art.  24)”.  //  De igual forma,  dentro   instrumentos   internacionales  aplicables,  merece  ser  resaltado  el  Convenio  169  de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, que hace parte del  bloque  de  constitucionalidad. Dicho Convenio establece una serie de garantías  y  derechos  de  los  pueblos  indígenas  y  tribales,  al  igual que distintas  obligaciones  de  los  Estados  para  asegurarlos.  Entre  otras,  consagra  que  ‘la  conciencia  de  su  identidad  tribal  deberá  considerarse un criterio fundamental para determinar  los  grupos  a  los  que  se  aplican  las  disposiciones del presente Convenio;  (Art.1)’;  instituye  la  obligación   de  los  gobiernos  de  ‘asumir  la  responsabilidad de desarrollar, con la  participación  de  los  pueblos  interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a  proteger  los  derechos  de  esos  pueblos  y  a  garantizar  el  respeto  de su  integridad’,   tomando  medidas   que:  ‘a)  que  aseguren  a  los  miembros  de  dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los  derechos  y  oportunidades  que  la  legislación  nacional  otorga a los demás  miembros  de  la  población;  b)  que  promuevan  la  plena  efectividad de los  derechos  sociales,  económicos  y  culturales  de  esos pueblos, respetando su  identidad  social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;  c)  que  ayuden  a  los  miembros  de  los  pueblos  interesados  a eliminar las  diferencias   socioeconómicas   (…)’ (Art. 2)”.   

79  Cfr.  Sergio  Andrés  Coronado Delgado El Territorio:  derecho     fundamental     de     las    comunidades    afrodescendientes    en  Colombia,        www.iidh.ed.cr   

80  Ibíd.   

81  Por  ejemplo,  “El  7 de  noviembre  de  2002 la CIDH dictó medidas cautelares para proteger la vida y la  integridad  física  de 515 familias afrodescendientes  (2125   personas),   miembros   del   Consejo   Comunitario  de  la  cuenca  del  Jiguamiandó,  que  habitan  54.973  hectáreas y las  familias  de  la  cuenca  del  Curbaradó,  que habitan 25.000 hectáreas, en el  municipio  de  Carmen  del Darién, Departamento del Chocó, territorio titulado  colectivamente  por el gobierno nacional el 21 de mayo del 2001. Según surge de  la  información  recibida,  a  partir  de  enero  de  2001, y especialmente con  posterioridad  a  la  entrega  de títulos colectivos sobre el territorio de las  comunidades  afrodescendientes, conforme a la Ley 70 y la Constitución de 1991,  se   han   desarrollado   una   serie   de  actos  de  violencia,  asesinatos  y  desplazamientos  forzosos  que  han  llevado  a  nueve  comunidades  del Consejo  Comunitario   del  Curbaradó  a  refugiarse  en  el  Territorio  Colectivo  del  Jiguamiandó,  y  a  más de 20 comunidades afrodescendientes a internarse en la  selva.  A  partir  del  mes  de  octubre  de 2002 se intensificaron las acciones  armadas    paramilitares    tendientes   a   ocupar   el   territorio   titulado  colectivamente,  penetrar  en  los  refugios  selváticos  de  las comunidades y  rodear  sus  vías  de  salida.  El  16  de  octubre de 2002 aproximadamente 160  hombres  vestidos  con  prendas  militares y brazaletes de las AUC ingresaron al  resguardo  indígena  de Uradá donde amenazaron a la comunidad indígena en los  siguientes       términos:       ‘ustedes  se  unen a nosotros o se van de aquí. La próxima entrada  es  hacia  las  comunidades  de  Puerto  Lleras y Pueblo Nuevo, de allí vamos a  barrer  a  esas  comunidades  o  se unen a nosotros o se van, tienen que sembrar  palma    y    coca,    o    están    con    nosotros   o   se   van’.   Durante  la  última  semana  de  octubre  y  la  primera  de noviembre se registraron movimientos de ‘civiles      armados’  en  los  alrededores  de  donde  se  encuentran  refugiadas  las  familias  del Jiguamiandó y Curbaradó, en algunos  casos  desde  paramilitares  en  Brisas, Cetino, Belén de Bajirá cercanas a la  presencia  de  la  Brigada  XVII del Ejército y los puntos donde se desarrollan  acciones  de  control  sobre  el río Atrato. La CIDH solicitó al Estado, inter  alia,  adoptar  medidas  preventivas  de  control  perimetral  y  de  combate al  paramilitarismo  en  el  río  Atrato y demás zonas de influencia con el fin de  proteger  a  las  comunidades beneficiarias de las medidas cautelares; facilitar  el  funcionamiento  de un sistema de alertas tempranas, incluyendo un sistema de  comunicaciones  adecuado  y  confiable  con  las zonas humanitarias; asegurar la  presencia  institucional  de entidades tales como la Defensoría del Pueblo y la  Procuraduría  General  de la Nación en las zonas humanitarias definidas por la  comunidad   (Remacho,   Pueblo  Nuevo,  Nueva  Esperanza);  adoptar  medidas  de  carácter  humanitario  que posibiliten el retorno de las familias desplazadas a  las  zonas  humanitarias  establecidas  por las comunidades; investigar en forma  efectiva  los  hechos  de  violencia  y  amenazas que justifican la adopción de  medidas  cautelares  y  juzgar  y  sancionar a los responsables. Sin embargo, la  Comisión  ha  continuado  recibiendo  información  atinente  a  las constantes  incursiones  armadas  en  los  territorios  de  las  comunidades protegidas y la  crisis     humanitaria    en    la    que    se    encuentran    inmersos    los  beneficiarios”.    En:   www.cidh.org   

82 La  Corte  Interamericana  de  Derechos  Humanos  debió decidir si ese país había  desconocido  los  artículos  4  (Derecho a la Vida), 5 (Derecho a la Integridad  Personal),  21 (Derecho a la Propiedad Privada), 8 (Garantías Judiciales), y 25  (Protección  Judicial)  de  la  Convención  Americana,  en  relación  con las  obligaciones  establecidas  en  los  artículos 1.1 (Obligación de Respetar los  Derechos)  y  2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la misma,  en  perjuicio  de  la  Comunidad  Sawhoyamaxa  del  Pueblo  Enxet-Lengua.  Corte  Interamericana  de  Derechos  Humanos.  Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs.  Paraguay. Sentencia de 29 de marzo de 2006.   

83  Consultar     el     informe     completo     en:     www.cidh.org   

84 Por  ejemplo,  la  Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 6 de  marzo   de   2003.   Medidas   Provisionales   solicitadas   por   la  Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos respeto de la República de Colombia. Caso  de  las Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó. Luego de esta resolución  la  Corte ha dictado desde esa fecha hasta el año 2008, cinco Resoluciones más  y el Presidente de la Corte dictó una Resolución.   

85  El  trabajo conjunto entre la Corte Interamericana de  Derechos  Humanos  y la Corte Constitucional colombiana se pone de manifiesto en  la  sentencia  T-327  de  2004  mediante  la cual la Corte Constitucional ordena  “[c]umplir  en  el  ámbito territorial de competencia de la Brigada [XVII del  Ejército  Nacional]  los  requerimientos impuestos al Estado por la Resolución  de  la Corte Interamericana […] de 18 de junio de 2002, sobre las ‘Medidas Provisionales solicitadas por  la  Comisión  Interamericana  respecto  Colombia-Caso de la Comunidad de Paz de  San  José  de Apartadó’,  en  beneficio  de  las  personas  objeto  de  las medidas provisionales […] es  decir,  los  miembros  de la Comunidad de Paz y las personas que tengan vínculo  de  servicio  con  esta  Comunidad”.  [Y] asum[ir] bajo su responsabilidad, la  garantía  y  protección  de los derechos fundamentales […] de los habitantes  de  la  Comunidad  de  San  José  de  Apartadó  y  de  las personas que tienen  vínculos  con ella.  Para tal efecto, debe adoptar las decisiones que sean  necesarias  para garantizar su seguridad personal.  Bajo su responsabilidad  tiene  la  protección  a los derechos a la vida, integridad personal, seguridad  personal,  libertad  de  locomoción,  a  la  privacidad  de  domicilio  y  a la  intimidad  […] dándole cumplimiento, en todo caso, a las órdenes judiciales.  Corte Constitucional. Sentencia T-327 de 2004.   

86  Como  lo  enfatizó  la  Corte  en sentencia T-704 de  2006:  “En  relación  con  lo  anterior,  la Corte  Interamericana   de   Derechos   Humanos   ha   establecido   por  medio  de  su  jurisprudencia,  que la responsabilidad internacional de los Estados en el marco  de  la  Convención Americana surge en el mismo instante en el cual se corrobora  el  desconocimiento  de  los  deberes  previstos  en los artículos 1.1. y 2 del  Tratado.  A  partir  de  las  obligaciones  previstas  en estas disposiciones se  desprenden  unos  deberes  especiales  cuya  determinación  se  llevará  acabo  teniendo  en  cuenta  las  particulares necesidades de protección del sujeto de  derecho  de  que  se  trate  así  como  bajo consideración de la circunstancia  concreta  en la que se encuentre: bien sea una situación de pobreza extrema, de  marginación  o bien se trate de la niñez. En el caso de los pueblos indígenas  resulta  patente  la  condición  de marginalidad, pobreza y desamparo en que se  encuentran,  de modo que estas comunidades indígenas constituyen, también bajo  el  marco  del  sistema  interamericano  de protección de los derechos humanos,  sujetos de especial protección”.   

87  Cfr.,  entre otras, Corte Constitucional. Sentencia T-327 de 2004, T-025 de 2004  y Auto 005 de 2009.   

88  Corte Constitucional. Auto 005 de 2009.   

89 da  cuenta  la  Resolución  859  emitida  por la Unidad Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–  el  día  21  de  julio  de  2008:  “Según  el  investigador  MARIO  DIEGO ROMERO VERGARA en su obra “Historia   y   Etnohistoria  de  las  comunidades   afrocolombiana  del  Río  Naya”,  el  primer  establecimiento  minero con negros esclavizados en la Hoya Hidrográfica  del  Río  Naya se introdujo hacia finales de la década de 1680, como resultado  de  las  incursiones que hacia ese río realizaron algunos esclavistas asentados  en     Popayán     liderados     por    el    súbdito    español    CRISTOBAL  MOSQUERA”.   

90 Por  ejemplo   en   sentencia  T-704  de  2006  recordó  la  Corte  que:“las  competencias  puntuales  de  cada  uno  de los organismos y  entidades   [nacionales]   y   territoriales   involucradas   con   este  asunto  no pueden ser interpretadas  aisladamente  de  modo que  conlleve  a  justificar  sesgadamente una ausencia de  responsabilidad  en  relación,  por ejemplo, con los  deberes  de  apoyo,  asesoría,  seguimiento, evaluación y control en cabeza de  cada  una  de  las  entidades competentes sino que el alcance y sentido de estas  responsabilidades  habrá de fijarse siempre de conformidad con la Constitución  tomada  en  su  conjunto  así  que  se  asegure  la efectividad de los derechos  constitucionales  fundamentales tal como lo exige el artículo 2º superior. Las  obligaciones  en  cabeza  del  Estado  respecto  de la efectiva realización del  derecho  constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la  diversidad  étnica  y  cultural de los pueblos indígenas son, en consecuencia,  obligaciones  de  hacer  y  al omitir su cumplimiento  incurre   el   Estado   en   un   serio   y   grave   desconocimiento   de  este  derecho”. (Énfasis en el  texto original).   

91  Mediante   la   cual   la   Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales  –UNAT–  declaró  extinguido  a favor de la  Nación  el  derecho  de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad  del  Cauca  ubicado  en  la  Cuenca del Río Naya en los municipios de López de  Micay,  departamento  del  Cauca  y  Buenaventura,  departamento  del  Valle del  Cauca.   

92  Como  lo  ha  dicho la Corporación: “(…) el orden  constitucional  vigente  y  los  compromisos  que  ha adquirido Colombia a nivel  internacional  refuerzan  la  responsabilidad  en  cabeza  de  cada  una  de las  entidades  estatales  para  que cada una de ellas contribuya con el seguimiento    constante    a    fin   de   prevenir   que  se  incurra en acciones o conductas por medio de las cuales se  desconozca  el  cumplimiento  de  los  derechos  constitucionales  fundamentales  derivados  de  la  Constitución cuyo amparo se ve reforzado por lo dispuesto en  Tratados  y  Convenios  Internacionales  sobre  Derechos  Humanos  adoptados por  Colombia.   Para   esos   fines   es   indispensable  promover  un  contacto  permanente  entre las entidades involucradas unido   a   una   política   seria  de  rendición  de  cuentas”.  (Énfasis  en  el  texto  original). Corte Constitucional. Sentencia T-704 de 2006.   

93  Dijo  el Relator sobre el particular: “Las denuncias  recibidas  plantean graves interrogantes sobre si el Estado está cumpliendo con  sus  obligaciones  bajo  la  Ley 70. La Ley 70 de 1993, adoptada en cumplimiento  del  artículo  55  transitorio de la Constitución Nacional, establece un marco  normativo  genérico  para  proteger  el  derecho  a la propiedad y la identidad  cultural  de las comunidades afrodescendientes de la cuenca del Pacífico. En su  artículo  7  esta norma establece que, una vez adjudicadas a una comunidad, las  tierras   de   uso   colectivo   deben   ser   consideradas   como  ‘inalienables,   imprescriptibles   e  inembargables’.   El  Instituto  Colombiano  de  Desarrollo  Rural  (INCODER),  institución estatal a  cargo  del  otorgamiento  de  títulos  de  propiedad  sobre  estas  tierras, ha  extendido  títulos  colectivos  para  5.199.252  hectáreas  de  tierra  a  las  comunidades   afrodescendientes  de  la  región  de  la  costa  colombiana  del  Pacífico  (equivalentes  a más del 4% del territorio nacional). De conformidad  con  la  porción  total  de  tierra  identificada  como parte de la titulación  colectiva   (5,6  millones  de  hectáreas),  un  total  nacional  de  5.242.264  hectáreas  han  sido  adjudicadas  a  la  fecha,  constituyendo  el  93%  de la  proyección  original.  Restaría  adjudicar 357.736 hectáreas para concluir el  programa.  Aunque  estas  cifras reflejan un progreso notable en términos de la  titulación  colectiva  de  la  tierra  a favor de los consejos comunitarios, la  violencia,  el  desplazamiento,  la  usurpación  y  el  fraude  impiden el goce  efectivo  del  derecho  de  los  afrodescendientes a la tierra y contribuye a la  crisis humanitaria”.   

94 A  partir  del  informe  presentado  por la Comisión de Derechos Humanos sobre las  medidas  cautelares  dictadas  durante  el  año  2002  se  extrae lo siguiente:  “El 2 de enero de 2002 la Comisión otorgó medidas  cautelares    en    favor    de    las   comunidades  afrocolombianas  que  habitan  49  caseríos  ubicados  en  la  cuenca  del Río  Naya,  en  Buenaventura.  La  información disponible  indica  que  desde  finales  de  noviembre  de  2001 se registra la presencia de  aproximadamente  300  paramilitares  en  la  zona  del norte del Cauca y sur del  Valle  del  Cauca,  en  los municipios de Timba, Suárez y Buenos Aires, quienes  amenazaron  a  las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas de los  ríos  Naya  y  Yurumanguí.  Los  peticionarios  señalaron  que  a  partir  de  diciembre  y  enero  de  2001  las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) hacían  presencia  en  el  alto  Naya  hasta  el  Carmen y Yurumanguí, amenazando a los  pobladores  para  que  desocuparan  la  zona.  El  27  de  diciembre  de 2001 se  repitieron  las  amenazas.  En  su  solicitud  la  Comisión solicitó al Estado  adoptar,  en  primer  lugar,  medidas  de protección civil no armada y acciones  efectivas  de  control  perimetral por parte de la fuerza pública con el fin de  evitar  incursiones  armadas  a  las  cuencas del Naya y del Yurumanguí por las  bocanas  del  Mar  Pacífico,  en consulta con el Consejo Comunitario del Naya y  los  peticionarios.  En  segundo  término, se requirió se adoptaran medidas de  prevención,  incluyendo  la  presencia  de  la  Fuerza Pública en las bocas de  Yurumanguí  y  El  Naya,  como  mecanismo  de control para evitar el ingreso de  actores   ilegales   a   los  caseríos  en  los  que  habitan  las  comunidades  afrocolombianas;  la  presencia  inmediata y continua de entidades tales como la  Procuraduría  General  de  la  Nación y la Defensoría del Pueblo, con sede en  Puerto  Merizalde,  en  coordinación  con la Defensoría Nacional del Pueblo en  Bogotá,   como  mecanismos  disuasivos  y  preventivos.  En  tercer  lugar,  se  solicitó  fortalecer el sistema de alerta temprana mediante la implementaron de  sistemas  de  comunicación  efectivos.  Por  último,  se  requirió iniciar la  investigación   de   los  hechos  de  violencia  que  fundamentan  la  presente  solicitud,  el  juzgamiento  y la sanción de los responsables. En respuesta, el  Estado  indicó  que  el  Programa  Presidencial  para los Derechos Humanos y el  Ministerio  del  Interior  llevaron  a  cabo  reuniones  con  los gobernadores y  alcaldes  de  la  región  y  que se estaban realizando tareas de inteligencia y  búsqueda  de  datos  por  parte  de  la Fuerza Pública, la Tercera Brigada del  Ejército  Nacional  y  ciertas  Unidades  adscritas  a  la Fuerza Naval. Por su  parte,  la  Defensoría  del Pueblo informó que se encontraba desarrollando una  labor  permanente  de observación en la región en coordinación con el Sistema  de  Alertas  Tempranas.  El  Estado  informó asimismo que la Unidad Nacional de  Derechos  Humanos  de  la  Fiscalía  adelantaba  una investigación en etapa de  instrucción.  La  Comisión ha continuado recibiendo denuncias por parte de los  peticionarios  sobre  amenazas  y  actos de intimidación y violencia contra las  comunidades beneficiarias”.   

95  Sentencia  del  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo.  Sección         Segunda        –Subsección   “A”   – de abril 16 de 2009, p. 14.   

96  Sentencia  del  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo.  Sección         Segunda        –Subsección   “A”   – de abril 16 de 2009, p.   

97  Actuación  de  radicación  del  proceso  realizada  el día 15 de diciembre de  2008.   Proceso  asignado,  en  esa  misma  fecha,  al  Magistrado  Enrique  Gil  Botero.   

98  Esta  Resolución  decidió de modo negativo el recurso de reposición contra la  Resolución  No.  859 por medio de la cual la Unidad Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–  declaró  extinguido  a favor de la  Nación  el  derecho  de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad  del  Cauca  ubicado  en  la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de  Micay,  departamento  del  Cauca  y  Buenaventura,  departamento  del  Valle del  Cauca.   

100  Sentencia  del  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo.  Sección         Segunda        –Subsección   “A”   – de abril 16 de 2009, p.   

101  Actuación  de  radicación  del  proceso  realizada  el día 15 de diciembre de  2008.   Proceso  asignado,  en  esa  misma  fecha,  al  Magistrado  Enrique  Gil  Botero.   

102  Esta  Resolución  decidió  negativamente  el  recurso de reposición contra la  Resolución  No.  859 por medio de la cual la Unidad Nacional de Tierras Rurales  –UNAT–  declaró  extinguido  a favor de la  Nación  el  derecho  de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad  del  Cauca  ubicado  en  la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de  Micay,  departamento  del  Cauca  y  Buenaventura,  departamento  del  Valle del  Cauca.