T-924-14
Sentencia T-924/14
DERECHO A LA VIDA-Protección por el Estado
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Criterios de apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza para establecer la procedencia de la protección especial del Estado
Las autoridades competentes encargadas de valorar los hechos con fundamento en los cuales se solicita el amparo, deben ponderar racionalmente los factores objetivos y subjetivos, con el fin de determinar las circunstancias y establecer si hay lugar a la protección especial, teniendo en cuenta los siguientes criterios establecidos: i) Realidad de la amenaza; ii) La individualidad de la amenaza. iii) La situación específica del amenazado. iv) El escenario en que se presentan las amenazas. v) Inminencia del peligro.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Se deben invocar o probar sumariamente los hechos sobre existencia de un riesgo extraordinario
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y representantes indígenas
En el caso de líderes, lideresas, autoridades y representantes, por la función que cumplen dentro de una sociedad, se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal. Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad. Dicha presunción, una vez activada, genera en cabeza de la autoridad competente la obligación de adoptar medidas de protección, que en todo caso deben ser eficaces, oportunas, idóneas y tanto fáctica como temporalmente adecuadas para la protección de la vida, la seguridad y la integridad del solicitante y de su familia.
DERECHO A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER INDIGENA-Orden a la Unidad Nacional de Protección y a la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas valorar las medidas de seguridad propias del caso del accionante
DERECHO A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER INDIGENA-Orden a la Unidad Nacional de Protección y a la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas realizar los estudios y medidas de seguridad de lideresas, líderes y representantes de comunidades indígenas teniendo en cuenta un enfoque diferencial
Referencia: expedientes T-4358182.
Acción de tutela instaurada por Javier Rojas Uriana (representante legal de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu), contra la Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).
Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
Asunto: Reiteración de jurisprudencia sobre los derechos a la vida y a la seguridad personal.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica de Moncaleano y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro de la acción de tutela incoada por Javier Rojas Uriana, contra la Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del CERREM.
El asunto llegó a esta Corte por remisión que hizo el referido despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala 5° de Selección de la Corte lo escogió para revisión, el 29 de mayo de 2014.
I. ANTECEDENTES.
El 31 de marzo de 2014, el señor Javier Rojas Uriana, en su calidad de líder indígena[1], promovió acción de tutela contra la Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del CERREM[2], para solicitar el amparo de sus derechos a la vida y seguridad personal.
A. Hechos y pretensiones.
1. El actor, como representante de la asociación indígena a la que pertenece en el resguardo de la Alta y Media Guajira, recibió amenazas en contra de su vida y de la de su familia, por denunciar actos corruptos y delictivos de funcionarios públicos, que afectan gravemente los derechos nativos de su comunidad (f. 1 ib.).
2. En consecuencia, solicitó protección a las entidades demandadas por las amenazas recibidas. El 17 de septiembre de 2013 la Unidad Nacional de Protección valoró la situación de riesgo del líder indígena como extraordinario y otorgó como medidas de seguridad un chaleco antibalas, ayuda de reubicación consistente en el auxilio de 2 SMLMV por un período de tres (3) meses y apoyo con los costos del traslado y los tiquetes aéreos (fs. 7 a 12, 19 a 28, y 33 a 50 cd. inicial).
3. La asociación Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu a la que pertenece el actor, consideró que las referidas medidas resultaban insuficientes, por lo cual radicó peticiones[3] ante las accionadas en el que señaló que un chaleco antibalas no era el medio de protección adecuado, “porque se ha demostrado que en los atentados realizados a personas amenazadas los disparos los han hecho a la cabeza y otras partes de cuerpo”.
Por lo tanto pidieron modificar las medidas de protección adoptadas, asignando: “1. Un vehículo con protección que garantice la movilidad en todo el territorio, 2. Un cuerpo de seguridad que acompañe a nuestro representante en sus recorridos y 3. Garantizar la seguridad de la familia… porque debido a las amenazas recibidas” se encuentran alojados “temporalmente en un sitio prestado”[4]. Lo anterior, con el fin de salvaguardar la integridad física, étnica y cultural del actor.
Para sustentar su petición, indicaron que la Corte Constitucional, en el Auto 004 de 2009, reconoció que “uno de los pueblos en riesgo de ser exterminado es nuestro pueblo Wayúu”.
4. Mediante Resolución del 8 de noviembre de 2013, la Unidad Nacional de Protección ratificó las medidas de seguridad otorgadas al accionante, con fundamento en que los estudios técnicos realizados arrojaron que esas eran las medidas a aplicar para el caso del líder indígena Javier Rojas Uriana[5].
5. Agregó el accionante que el ser reubicado implica abandonar el proceso de unificación del pueblo Wayúu y el trabajo social que ha desarrollado en dicha zona.
6. El peticionario solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal y, en consecuencia, pidió que se ordene a las entidades accionadas reformar las medidas de seguridad propias del cargo que desempeña[6].
II. ACTUACIONES PROCESALES EN INSTANCIA.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, admitió la tutela, ordenó dar traslado a las demandadas[7], para que ejercieran su derecho de defensa, y notificar al Procurador General de la Nación y al Director de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas.
A. Respuestas de las entidades demandadas.
La Defensoría del Pueblo[8], Presidencia de la República[9], Ministerio del Interior[10] y Procurador General de la Nación[11].
Dichas entidades señalaron similares argumentos para concluir la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues de manera coincidente consideraron que la competencia relacionada con el asunto que se discute en la presente acción de amparo recae en la Dirección de la Unidad Nacional de Protección, previa recomendación del CERREM.
Unidad Nacional de Protección (UNP).
La referida entidad indicó que el caso del peticionario fue presentado ante el CERREM, establecimiento que valoró el nivel de riesgo del accionante como extraordinario y recomendó “implementar apoyos de reubicación por 2 SMMLV por 3 meses con prórroga por 1 SMMLV por 3 meses adicionales, un medio de comunicación, un chaleco antibalas, apoyo de trasteo y tiquetes aéreos (por una sola vez) para el núcleo familiar en caso que los requieran (en única ruta con destino nacional)”.
Además señaló que el actor se ha negado en reiteradas ocasiones a recibir las respectivas ayudas, bajo el argumento de que las medidas propuestas no responden a las necesidades de protección “frente al riesgo que corre su vida” (f. 133 ib.).
En criterio de la Unidad no le corresponde al accionante calificar y ponderar sus propias medidas de protección, como tampoco sería factible que tales valoraciones se realicen por vía de tutela, pues no se cuentan con los medios técnicos que permitan establecer el riesgo y las medidas de protección adecuadas.
B. Sentencia de única instancia.
En sentencia del 10 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó la tutela, al estimar que no tiene la competencia ni los medios técnicos para determinar las medidas de protección que requiere el peticionario “más cuando la UNP ha elaborado tres evaluaciones en momentos diferentes de la situación de seguridad y riesgo del actor y ha concluido cuáles son las medidas que le corresponden” (f. 228 ib.).
No obstante, exhortó a la UNP para que “si llegara a tener conocimiento de circunstancias que puedan variar la ponderación del riesgo hasta ahora conocido por el actor, proceda a tomar de manera pronta las medidas necesarias para realizar una reevaluación del estudio de seguridad del accionante y proceda a modificar las medidas si las circunstancias lo ameritan” (f. 228 ib.).
Por último, desvinculó a la Defensoría del Pueblo, a la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Procurador General de la Nación y la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas, porque estas no son las entidades competentes para modificar las medidas de protección otorgadas al señor Javier Rojas Uriana por la UNP (f. 228 ib.).
III.ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN.
1. En auto del 9 de septiembre de 2014, además de suspender el término para decidir, la Sala Sexta de Revisión, dispuso oficiar “a la Organización Nacional Indígenas de Colombia (ONIC), Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC), a la Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), y a Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia, para que, por conducto de sus representantes legales o quienes al efecto hagan sus veces, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la respectiva comunicación, se pronuncien respecto de los hechos expuestos en la demanda de la referencia, e informen sobre casos similares de líderes indígenas, en los cuales se les haya impuesto medidas de protección no idóneas” (f. 11 a 14 cd. Corte).
2. En escrito del 23 de septiembre de 2014, el representante legal de la Autoridad Indígena de Colombia (AICO) señaló que la Comisión Nacional de Derechos Humanos para Pueblos Indígenas (CNDDHHPI) ha trabajado de manera concertada con la Unidad Nacional de Protección “un decreto que permita realizar y ejercer mecanismos de protección colectiva para los pueblos y comunidades indígenas” (f. 30 ib.).
Manifestó que la CNDDHHPI ha insistido en los mecanismos de protección colectiva y en la necesidad de crear dicho instrumento jurídico, sin embargo “ha sido completamente imposible hasta el momento”, debido a que la UNP ha criticado la referida propuesta, lo cual evidencia que no existe a la fecha, mecanismo diferencial de protección para los pueblos indígenas.
Adicionalmente, anotó que se viola el derecho fundamental a la consulta previa cuando se crean “mecanismos ordinarios y poco efectivos como lo es el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas – CERREM, el cual avalúa sin enfoque diferencial y busca brindar la menor protección posible por el término más reducidos posible” (f. 30 ib.).
Por otra parte, aclaró que la UNP ha avanzado en fortalecer, con ciertos pueblos indígenas, mecanismos de protección propia de los pueblos, a través de la guardia indígena, “lo cual lo exaltamos y valoramos”. No obstante ese mecanismo no ha podido ser implementado de manera generalizada con otras comunidades étnicas, la cual puede ser “una primera línea de protección colectiva que se trabaje dentro del territorio con los limites propios del gobierno autónomo de los pueblos indígenas” (f. 31 ib.).
En el escrito se expuso algunos casos concretos de líderes indígenas de las comunidades que representa, en las que se observa la falta de diligencia y gestión por parte de la UNP, para proteger a dichos comuneros.
3. En escrito del 1º de octubre del presente año el consejero mayor de la ONIC manifestó que el conflicto armado en Colombia ha producido un incremento de señalamientos, amenazas, hostigamientos y persecuciones individuales y colectivas de líderes y lideresas indígenas, autoridades tradicionales, “individuos, familias y comunidades, confinamiento de familias y comunidades enteras”.
Igualmente identificó “las resistencias que han impedido” la protección efectiva de líderes, lideresas y autoridades tradicionales, y el uso “real de las medidas de protección otorgadas”, de la siguiente manera: i) “demoras injustificadas en la valoración y posterior remisión de los casos al CERREM”; ii) “nuevos trámites que demoran la implementación efectiva de los esquemas otorgados”; iii) “inexistencia de enfoque diferencial y análisis del contexto”; y iv) falta de reglamentación jurídica para la protección de los pueblos indígenas (f. 44 ib.).
Dentro del escrito hizo referencia a casos concretos que corresponde a acciones urgentes que desde la consejería de Derechos de los Pueblos Indígenas, de Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Paz de la ONIC (CDDHH – ONIC) se ha liderado “por causa de amenazas y otro tipo de afectaciones” a líderes, lideresas y autoridades tradicionales de los pueblos y organizaciones indígenas, en la cual se ha solicitado a las entidades competentes medidas de protección “y a la fecha no se ha logrado la efectividad de la respuesta” (fs. 37 a 43 ib.).
Junto con el escrito adjuntó dos informes, de 2013 y 2014, realizados por la CDDHH de la ONIC, en la cual se presentó “un panorama nada alentador en lo concerniente a las circunstancia que se afrontan en los territorios indígenas a lo largo y ancho del país”. Frente a amenazas de líderes indígenas en dicho informe se constató “un total de 36 casos” en el 2014 (f. 37, 47 a 99 ib.).
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Competencia.
1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
El asunto objeto de discusión y problema jurídico.
2. Un líder indígena de la Guajira solicitó a las entidades accionadas reformar las medidas de seguridad que le fueron impuestas, porque éstas no cumplen con las necesidades de protección que requiere para que se le proteja eficientemente su derecho a la vida y a la seguridad personal.
La Unidad Nacional de Protección negó dicha solicitud por que los estudios realizados arrojaron las medidas que se debían tomar y agregó que el peticionario no está facultado para calificar y ponderar sus propias medidas de protección, “como tampoco sería factible que tales valoraciones se realicen por vía de tutela”, pues no se cuenta con los medios técnicos que permitan establecer el riesgo del actor y las medidas de protección adecuadas.
La presente situación fáctica exige a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: i) ¿las entidades demandadas vulneran los derechos fundamentales a la seguridad personal y a la vida cuándo se niega reforzar unas medidas de seguridad a favor de un líder indígena que tiene un riesgo extraordinario?
Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario analizar los siguientes temas: i) El derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida; y ii) El deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes, autoridades y representantes indígenas.
El derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida. Reiteración de jurisprudencia.
3. Desde el Preámbulo de la Constitución Política se contempla la vida como uno de los valores que el ordenamiento constitucional debe defender. De igual forma, en los artículos 2° y 11 superiores se encuentra estipulado que las “autoridades de la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental e “inviolable”.
El deber de protección de la vida, se encuentra contenido en la Constitución Política y en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia[12]. En ellos se instituyó, como mandato superior, de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin excepción, -en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales-, la realización de actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida de los ciudadanos.
4. Es decir, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber indispensable para las autoridades públicas.
5. Tal y como lo advirtió en la sentencia T-1026 de 2002[13], “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones. La primacía e inviolabilidad de la vida le otorga a ésta una especial protección constitucional; su desarrollo en la Carta de 1991, como principio, como valor y como derecho, refleja la importancia que se le atribuye dentro del ordenamiento jurídico”.
Frente al desarrollo que del derecho fundamental a la vida ha realizado la Corte Constitucional[14], se destaca que tiene dos ámbitos vinculantes para el Estado: los deberes de respetarla y de protegerla. Así, las autoridades públicas están doblemente obligadas, a abstenerse de vulnerar el derecho a la vida y a evitar que terceras personas lo afecten.
6. En sentencia T-981 de 2001[15], se anotó que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando se tenga conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”, por lo cual es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida.
Lo anterior implica que para el juez constitucional es indiferente quien es el sujeto que con sus actuaciones amenaza el derecho fundamental a la vida, pues la obligación del Estado es la de asegurar su inviolabilidad[16].
7. Por ello, el propósito que se persigue a través de una acción de tutela es proteger el derecho fundamental de quien la presenta o frente a grupos vulnerables que requieran atención especial y que, tratándose del derecho a la vida, ésta debe defenderse sin importar quién sea la víctima potencial ni de dónde provenga la amenaza.
8. Coherentemente, tratándose de medidas encaminadas a dar protección, las autoridades gozan de autonomía para tomar las decisiones necesarias, siempre y cuando constituyan soluciones reales y efectivas. Así, las alternativas formuladas dependerán de la situación del país y del criterio razonable de las autoridades encargadas de proveer el amparo más adecuado frente al nivel de peligro, siendo en todo caso exigible que se elimine o, al menos, se minimice la exposición a riesgos.
9. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido que amenaza “es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en evitarla”[17]. Así se han establecido criterios de apreciación de los hechos que demandan la intervención del Estado, con el fin de establecer si existe grave peligro:
“La vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.”[18]
10. Conforme lo señalado, las autoridades competentes encargadas de valorar los hechos con fundamento en los cuales se solicita el amparo, deben ponderar racionalmente los factores objetivos y subjetivos, con el fin de determinar las circunstancias y establecer si hay lugar a la protección especial, teniendo en cuenta los siguientes criterios establecidos en la sentencia T-1026 de 2002:
i) Realidad de la amenaza: se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente”;
ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que la amenaza sea individualizada; para ello es necesario que se dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, en la cual se pueda establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”.
iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”.
Por ello, la autoridad competente deberá determinar, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, “sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población”.
iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas[19]”.[20]
v) Inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida que amenace los derechos fundamentales de la persona. Dicho en otros términos es necesario valorar, que la amenaza sea individualizada y que si se presenta en una zona de presencia activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo, en la cual también se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación de terceras personas”. Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona.”
La apreciación integral de todos los anteriores factores genera, en la autoridad competente, el deber de adoptar las medidas tendientes a otorgar suficiente protección especial a quien es objeto de amenaza[21].
11. Por tal razón, la seguridad debe ser entendida como valor constitucional, que constituye una garantía que debe ser preservada por el Estado, la cual se requiere para adoptar medidas de protección a fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de una persona o grupo de personas determinadas que se encuentran amenazadas.
12. Adicionalmente, la sentencia T-719 de 2003[22], expresó que existe una escala de riesgos[23] y amenazas para brindar protección especial por parte del Estado a la persona que se encuentra amenazada, que consiste en los siguientes niveles: i) mínimo, ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv) extremo[24]. Esta categorización resulta determinante “para diferenciar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal.”, y protegerse eficazmente el derecho a la seguridad personal.
13. Así las cosas, para recibir la protección estatal en cuanto al derecho a la seguridad personal, solo se tendrán en cuenta los riesgos extraordinarios o extremos que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, lo cual dependen esencialmente del caso concreto, “y deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo”[25].
El deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y representantes indígenas.
14. Como se anotó, cuando se determine el riesgo al que está sometida una persona con ocasión a una amenaza, el Estado tiene la obligación de definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a un nivel de amenaza mayor. Como sería el caso “de los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión”[26].
15. Por lo tanto, en el caso de líderes, lideresas, autoridades y representantes, por la función que cumplen dentro de una sociedad, se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal. Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad.
16. Dicha presunción, una vez activada, genera en cabeza de la autoridad competente la obligación de adoptar medidas de protección, que en todo caso deben ser eficaces, oportunas, idóneas y tanto fáctica como temporalmente adecuadas para la protección de la vida, la seguridad y la integridad del solicitante y de su familia[27].
17. En Auto 200 de 2007 se precisó que las autoridades competentes deben prestar una atención particular a los casos en los cuales quienes solicitan protección son sujetos de especial protección constitucional, tales como indígenas, afrocolombianos, personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, mujeres, menores de edad, docentes amenazados, personas con discapacidad, personas con orientación sexual diversa y defensores de derechos humanos, entre otros.
18. En efecto, líderes, lideresas, autoridades y representantes que acrediten una de las anteriores condiciones y soliciten la protección de sus derechos a la vida y seguridad personal, tienen una protección reforzada del riesgo al que están expuestos, por lo mismo, exigen una especial atención y respuesta por parte del Estado, concretamente de las autoridades encargadas de la protección de su vida y seguridad, quienes al momento de evaluar el riesgo al que están expuestas y diseñar la medida de protección adecuada a sus circunstancias, están obligadas a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, tal condición de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado.
19. En la sentencia T-719 de 2003, la Corte determinó que “las autoridades deben obrar frente a estos sujetos de manera especialmente diligente, interpretando el alcance de sus propias funciones con un criterio eminentemente protectivo, que refleje la intención del Constituyente y busque preservar, ante todo, el goce de sus derechos fundamentales”. El deber de especial protección que tienen las autoridades frente a estos sujetos se acentúa en situaciones de emergencia en las cuales sus derechos fundamentales estén expuestos a un nivel significativo de riesgo.
20. Adicionalmente, en Auto 004 de 2009, en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, se llevó a cabo un estudio sobre la situación de los pueblos indígenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado.
En dicha decisión se identificó la existencia de asesinatos selectivos contra líderes, lideresas, autoridades o representantes indígenas, situación que obedece “al ánimo de intimidación o de aterrorizamiento de la población; la voluntad de generar el desplazamiento individual, familiar o colectivo; en tanto retaliación por oponerse a la presencia de grupos armados o al involucramiento de sus comunidades en el conflicto; en retaliación por denunciar delitos y tratar de hacer efectivos los derechos de las víctimas; en desarrollo de intereses territoriales no indígenas frente a procesos de reivindicación territorial”.
Igualmente se resaltó que la muerte, amenazas, señalamientos, reclutamiento de tales miembros genera desintegración comunitaria y familiar, lo que “desmiembran las organizaciones y se lleva a las comunidades a situaciones de alta vulnerabilidad”, pues el rol cultural central que juegan las autoridades y líderes hace que sea especialmente nocivo para la preservación de las estructuras sociales, culturales y étnicas de sus respectivos pueblos.
21. Así se estableció que entre los distintos factores del desplazamiento forzado que conllevan una violación de los derechos colectivos se encuentran i) la pérdida o el abandono del territorio tradicional, ii) el desarraigo que rompe las pautas culturales directamente asociadas al territorio, y iii) el desplazamiento especialmente agudo de los líderes y autoridades tradicionales con sus necesarias secuelas sobre la integridad cultural, y en general la ruptura del tejido social causada por este crimen[28].
22. En sentencia T-078 de 2013, la Corte Constitucional conoció el caso de un líder indígena, dirigente de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia en donde la Unidad Nacional de Protección suspendió las medidas de protección, a pesar de tener medidas cautelares de la CIDH, bajo el argumento que el estudio de seguridad efectuado arrojó que el riesgo al que estaba expuesto era de naturaleza ordinaria.
En esa providencia se indicó que las autoridades competentes son las encargadas de identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes “para evitar la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión”.
23. Encontró la Corte en ese asunto que el demandante ostentaba la condición de sujeto de especial protección constitucional, dada su condición de indígena, líder de la comunidad Chenche Buenavista de Coyaima (gobernador de la parcialidad) y dirigente de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia, lo cual era razón suficiente para considerar que “el mecanismo judicial para impugnar la decisión que revocó las medidas de protección otorgadas a su favor, no es idóneo ni efectivo, pues ciertamente no solo pueden estar comprometidos sus derechos fundamentales, sino también el derecho a la existencia de la parcialidad a la que pertenece como autoridad tradicional”.
Igualmente, aclaró la sentencia que el principio de no discriminación como norma de derecho imperativo, no hace posible que el goce efectivo de los derechos de los indígenas “solamente pueda ser garantizado como sujeto colectivo, sino también de manera individual”.
En consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de Protección, disponer de manera ininterrumpida la continuidad de las medidas de protección otorgadas al líder indígena “hasta cuando subsistan los factores que dieron lugar a su otorgamiento, incluidos los señalados en esta providencia”.
24. En el último Informe de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos realizado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que entre los grupos de defensores y defensoras en especial situación de riesgo se encuentran: a) líderes sindicales; b) líderes campesinos y comunitarios; c) líderes indígenas y afrodescendientes; d) operadoras y operadores de justicia; e) mujeres defensoras de derechos humano; f) las defensoras y los defensores del derecho al medio ambiente sano; g) las y los defensores de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e Intersexuales); y h) defensores y defensoras de derechos de los trabajadores migratorios y sus familias[29].
25. Específicamente, en relación con líderes indígenas y afrodescendientes, el mencionado informe anotó que las agresiones, ataques y hostigamientos en contra de esos líderes y lideresas “afectan el desarrollo de sus comunidades en diversos ámbitos, pues además de ser autoridades de carácter político, constituyen autoridades espirituales consideradas fuente de conocimiento ancestral y figuras esenciales para el desarrollo espiritual y cultural de sus pueblos”[30].
Agregó que la calidad de líder o lideresa indígena o afrodescendiente constituye una actividad riesgosa en virtud de la función que cumplen estas personas, su visibilidad y la defensa de intereses que pueden generar oposición o rechazo. Además es evidente que “las comunidades suelen quedar ubicadas en medio del peligro, pues sus territorios tienen valor estratégico”[31].
26. Por las razones expuestas, las autoridades encargadas del estudio y de implementar las medidas de seguridad deberán tener en cuenta las condiciones específicas del afectado, adoptando medidas de enfoque diferencial cuando se trate de i) líderes sindicales; ii) líderes campesinos y comunitarios; ii) líderes indígenas y afrodescendientes; iv) operadoras y operadores de justicia; v) mujeres defensoras de derechos humano; vi) las defensoras y los defensores del derecho al medio ambiente sano; y vii) las y los defensores de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e Intersexuales). Ello, por la calidad de sujetos de especial protección constitucional que tienen.
Caso concreto.
27. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si debe proteger los derechos a la vida y a la integridad personal del líder indígena Javier Rojas Uriana, por cuanto la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas no reformó las medidas de seguridad que le fueron propuestas por el actor, al considerar que los estudios realizados arrojaron las medidas que se debían tomar al respecto.
28. En el presente caso, atendiendo los presupuestos jurisprudenciales y de acuerdo con la valoración fáctica y probatoria que se debe adelantar, para determinar si la presente acción de tutela es procedente, debe tenerse en cuenta que: i) el demandante es un líder indígena de la Alta y Media Guajira, el cual es víctima de amenazas, por denunciar actos corruptos y delictivos de funcionarios públicos que afectaban los derechos de las comunidades étnicas; y que ii) las autoridades competentes valoraron el riesgo en el cual se encuentra el líder como nivel extraordinario.
29. En principio, la decisión de la UNP podría controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, encuentra la Sala que el demandante ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional, dado que es i) indígena y ii) representante de una asociación indígena, además de ser calificado con un iii) nivel de riesgo extraordinario, razones suficientes para considerar que el mecanismo judicial para impugnar la decisión que revocó las medidas de protección otorgadas a su favor, no es idóneo ni efectivo.
Pues no sólo están comprometidos los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal del actor sino también se pone en riesgo el resguardo al que pertenece.
30. Lo anterior, tiene sustento en el principio de no discriminación, señalado en los fundamentos jurídicos 24 y 27, como norma de derecho imperativo, debido a que el goce efectivo de los derechos de los indígenas frente a la seguridad personal se deba garantizar tanto como sujeto colectivo y de manera individual[32].
Al respecto, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (art. 1°), dispone:
“Los indígenas tienen derecho, como pueblo o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y las normas internacionales de derechos humanos.”
31. En ese orden de ideas en el presente asunto encuentra la Sala que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y definitivo para ventilar la controversia suscitada.
32. Adicionalmente, frente a lo señalado por el actor cuando manifiesta que la medida impuesta por la Unidad Nacional de Protección de ser trasladado de su territorio, implica abandonar el proceso de unificación del pueblo Wayúu, así como el trabajo social que ha desarrollado en dicha zona, por lo cual solicita medidas de seguridad que estén acordes con la función que éste realiza y que no implique su traslado.
Encuentra la Sala que la decisión del actor de mantenerse en su territorio y continuar con la labor que, como representante le corresponde en procura de salvaguardar los derechos de su comunidad, deber ser respetada debido a que éste ha realizado una manifestación expresa y es propia de la labor que realiza como líder indígena.
Por ende la UNP debe realizar la gestión que de su competencia le corresponda para velar por la protección del representante indígena, para que continúe con su trabajo, pues como se indicó en el acápite anterior de esta providencia los líderes, lideresas, autoridades y representantes son las encargadas de ventilar, ayudar y proteger los problemas que se causan dentro de una comunidades, buscando con ello restablecer los derechos que han sido vulnerados. Como sucede en el presente caso con Javier Rojas Uriana (representante de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu).
33. Al respecto, encuentra la Sala pertinente resaltar la laboral que realizan los defensores y defensores de derechos humanos, pues la función que estos efectúan visibiliza los problemas que se suscitan dentro de un determinado contexto social y cultural, poniendo generalmente en riesgo su vida e integridad personal para proteger los derechos de las comunidades o grupos de personas que se encuentra en riesgo o en situación de vulnerabilidad.
34. Aunado a lo anterior, en el presente caso, dado que el actor tiene un i) nivel de riesgo extraordinario el cual fue acreditado por las entidades accionadas, es ii) líder indígena y ii) defensor de los derechos humanos de su comunidad, tiene protección reforzada, lo anterior de conformidad con los fundamentos jurídicos 24, 25 y 26 de la sentencia.
35. Por lo cual la UNP y la CERREM debe hacer sus estudios y efectuar las medidas de seguridad teniendo un enfoque diferencial, por las características que Javier Rojas Uriana ostenta.
36. Adicionalmente, de conformidad con los informes presentados por la ONIC y AICO y de acuerdo con el acápite anterior de esta providencia, la situación de los pueblos indígenas es difícil frente al tema seguridad, por lo cual es el Estado a través de sus autoridades competentes que recaen los deberes positivos y negativos para garantizar su supervivencia, pues es sobre ellos que se edifica su verdadera identidad.
De esta manera, las políticas de seguridad deben trascender del plano formal, para ubicarse en un contexto en el que la efectividad de sus derechos fundamentales, no solo individualmente, sino también como pueblo, debe ser la principal premisa.
37. En consecuencia, se revocará la sentencia proferida en única instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C el 10 de abril de 2014, en la cual se negó la acción de tutela solicitada por Javier Rojas Uriana.
En su lugar, tutelarán los derechos fundamentales a la vida y a seguridad personal del actor y se ordenará a la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, valorar nuevamente las medidas de seguridad apropias del caso de Javier Rojas Uriana, teniendo en cuenta i) un enfoque diferencial en el estudio y en la implementación de las medidas de seguridad, y que ii) éste ha manifestado que quiere continuar sus labores dentro su territorio.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión del término de la presente acción de tutela, ordenada mediante auto del 9 de septiembre de 2014.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida en única instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C el 10 de abril de 2014, en la cual se negó la acción de tutela solicitada por Javier Rojas Uriana. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida y a seguridad personal de Javier Rojas Uriana.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección y a la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, por conducto de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia valore nuevamente las medidas de seguridad propias del caso de Javier Rojas Uriana, teniendo en cuenta i) un enfoque diferencial en el estudio y en la implementación de las medidas de seguridad, y ii) que éste ha manifestado que quiere continuar sus labores dentro su territorio.
Cuarto.- INSTAR a la Unidad Nacional de Protección y a la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, por conducto de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, en cuanto al ámbito de su competencia les corresponda, realicen los estudios y medidas de seguridad de lideresas, líderes y representantes de comunidades indígenas teniendo en cuenta un enfoque diferencial.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Acta 002 del 2 de marzo de 2011, por medio de la cual se autorizó al actor representar “las comunidades agremiadas en el plan de vida rescatando a nuestro ser Wayuu” (fs. 29 a 32 ib.).
[2] Comité de evaluación de riesgo y recomendación de medidas de seguridad.
[3] Con fechas del radicados el 17 de octubre y 18 de noviembre de 2013.
[4] Fs. 4 a 14 ib..
[5] F. 23 ib..
[6] F. 2 ib..
[7] La CERREM guardó silencio durante el trámite de la presente acción de tutela.
[8] Fs. 66 a 71 ib.
[9] Fs. 75 a 78 ib.
[10] Fs. 85 a 88 ib.
[11] Fs. 92 a 96 ib.
[12] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”
[13] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Sentencia, T-102 de marzo 10 de 1993. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[15] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] T-134 del 24 de febrero de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[17] T-349 del 27 de agosto de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] T-439 del 2 de julio de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19] “Sentencias T-981 de 2001(M.P. José Manuel Cepeda) y T-1206 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).”
[20] Frente al criterio del entorno donde se presenta la posible amenaza se anotó en la sentencia T-1026 de 2000, precitada, que se debe identificar si “(i) es una zona generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de conflicto; (ii) los antecedentes históricos de ataques contra la población por parte de grupos insurgentes que militan en la zona son considerados sistemáticos o esporádicos; (iii) constituye una zona de importancia estratégica para los grupos al margen de la ley y (iv) existe presencia suficiente de la fuerza pública y demás autoridades estatales para mantener el orden público; circunstancias que constituyen características del escenario a partir de las cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo especial y, por tanto, del cumplimiento de la amenaza”.
[21] Es oportuno hacer referencia al pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[21], acerca de los efectos del incumplimiento de órdenes de adopción de medidas, que dicte la Corte Interamericana de Derechos Humanos en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Convención, partiendo del carácter obligatorio de las medidas provisionales que adopte dicha Corte, órdenes que “implican un deber especial de protección de los beneficiarios de las medidas, mientras se encuentren vigentes, y su incumplimiento puede generar responsabilidad internacional del Estado[21]. Sin embargo, esto no significa que cualquier hecho, suceso o acontecimiento que afecte a los beneficiarios durante la vigencia de tales medidas, sea automáticamente atribuible al Estado. Es necesario valorar en cada caso la prueba ofrecida y las circunstancias en que ocurrió determinado hecho, aún bajo la vigencia de las medidas provisionales de protección”.
[22] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] La Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Segundo Informe sobre la Situación de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos en América Latina del 2012, frente a la evaluación de riesgo señaló que esta (consideración 505) “tiene por objetivo que el Estado conozca el grado en que los obstáculos a las actividades de defensa y promoción de los derechos humanos pudieran afectar la vida e integridad personal del defensor o defensora solicitante de protección, perturbando también la continuidad en sus actividades de defensa y promoción de los derechos humanos. Una adecuada evaluación del riesgo debe permitir al Estado adoptar las medidas de seguridad apropiadas para salvaguardar los derechos del defensor o defensora solicitante y garantizar así la continuidad de sus actividades. La evaluación del riesgo debe ser entendida como el medio por el cual el Estado estudiará la mejor manera bajo la cual cumplirá con su obligación de protección, para ello, el Estado debe garantizar que en el proceso de evaluación del riesgo exista una adecuada comunicación y participación activa con el defensor o defensora solicitante”. Igualmente en el mencionado informe se propuso que los Estados deben analizar una serie de elementos objetivos para definir el nivel de riesgo, los cuales son: i) valoración adecuada del contexto, en la cual se deben identificar y evaluar las circunstancias que incidieron en el nivel de riesgo que corre un defensor o defensora, por ejemplo, “si su labor pudiera afectar directamente los intereses de algún actor en la región; si posee información que pudiera afectar a algún agente del Estado o grupos criminales; si su trabajo se desarrolla en zonas de combate o bien, en donde se han producido con antelación ataques contra defensores; si las autoridades locales han dado o no respuesta a reclamaciones por parte de defensores; si el defensor o defensora de derechos humanos se encuentra desempeñando sus labores en un momento crucial para sus causas en la zona; o bien, si pertenece a alguna organización o grupo de defensores que haya sido atacado, amenazado u hostigado con anterioridad”: ii) Valoración del caso en concreto, en la cual se debe determinar “a) la clase de ataques que se han realizado; b) si estos han ocurrido en forma reiterada o no; c) si se ha intensificado la gravedad de los actos perpetrados con el transcurso del tiempo; y d) si habría participación de agentes del Estado en los actos de agresión”.
[24] En la sentencia T-719 de 2003 antes referida se anotó que el riesgo mínimo es “quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e inte
gridad por factores individuales y biológicos”, en los riesgos ordinarios son los que “deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o de la persona misma”, en los riesgos extraordinarios, “las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás” y el riesgo extremo “es una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él”.
[25] T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] T-078 de 2013.
[27] Auto 200 de 2007.
[28] En el Auto 218 de 2006 se anotó que el impacto del conflicto armado “se manifiesta en hostigamientos, asesinatos, reclutamiento forzado, combates en sus territorios, desaparición de líderes y autoridades tradicionales, bloqueos, órdenes de desalojo, fumigaciones, etc., todo lo cual constituye un complejo marco causal para el desplazamiento. El desplazamiento de los grupos indígenas y afrocolombianos conlleva una violación grave de los derechos constitucionales específicos de los que son titulares, incluyendo sus derechos colectivos a la integridad cultural y al territorio” (no se encuentra en negrilla en el texto original).
[29] Pág. 102.
[30] Pág. 129.
[31] Segundo informe sobre la situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Américas.