T-926-09

    Sentencia T-926/09  

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA  

ACCION     DE     TUTELA-Procedencia   ante   la   ineficacia  de  otros  medios  de  defensa  judicial/ACCION       DE      TUTELA-Tratamiento   preferencial  a  favor  de  los  sujetos  de  especial  protección constitucional   

MADRE   CABEZA   DE   FAMILIA-Protección constitucional   

DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE  MADRE CABEZA DE FAMILIA-Alcance   

MADRE   CABEZA   DE   FAMILIA-Desarrollo   legislativo   tendiente  a  su  protección   

MADRE   CABEZA   DE   FAMILIA-Mecanismos   de   amparo   aplicables   tanto  en  los  procesos  de  renovación administrativa y de liquidación forzosa administrativa   

LIQUIDACION   FORZOSA   ADMNISTRATIVA   DE  EPS-Terminación de contrato de trabajo a madre cabeza  de familia   

MADRE   CABEZA   DE   FAMILIA-Acciones afirmativas de especial protección   

DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE  MADRE  CABEZA  DE  FAMILIA-Protección por parte de la  entidad liquidadora   

No  puede  predicarse  válidamente  que  la  protección  laboral  de  tales  sujetos  dependa  de  la pertenencia al plan de  renovación   de  la  administración  pública,  pues  la  estabilidad  laboral  reforzada  de la que es titular una mujer en estas especiales circunstancias, es  una  garantía  constitucional  autónoma  que  impone, en virtud de la eficacia  normativa  del  Texto Superior, deberes ciertos para la entidad liquidadora, que  debe  adoptar  las  medidas necesarias que armonicen el proceso liquidatorio con  las  acciones afirmativas, para el caso consistentes en una especial protección  en  su  estabilidad laboral, de la que es titular la accionante, por su especial  condición  de madre cabeza de familia, a fin de brindar una adecuada garantía,  así  sea de manera temporal, mientras la empresa es liquidada definitivamente y  de  esta  manera pueda seguir sosteniendo a sus dos hijos. Se debe proteger a la  mujer  no  por  el  simple  hecho  de  ser  mujer,  sino  por las circunstancias  especiales  en  que  se  encuentra,  como  ocurre  cuando  ella sola y de manera  independiente    debe    velar    por    su    grupo    familiar.   Expuesto  lo anterior, es adecuado indicar que a pesar de que dentro  de  los  procesos  de  liquidación forzosa administrativa, el agente liquidador  cuenta  con  suficientes facultades legales para dar por terminados contratos de  cualquier  índole,  dentro de los cuales se encuentran los laborales, cada caso  debe   ser  valorado  de  manera  particular,  a  fin  de  no  afectar  derechos  fundamentales  de  aquellas personas que gozan de una protección constitucional  reforzada.  En  casos  como  el que se examina se debe propender por brindar una  estabilidad  laboral,  al  menos mientras la empresa se liquida definitivamente.   

TERMINACION  DE  CONTRATO  DE TRABAJO A MADRE  CABEZA  DE FAMILIA-El reintegro no resulta incompatible  con  el  pago  de  la  indemnización  que  se  hubiere  hecho  a  la accionante   

Se deberá tener en cuenta que el reintegro no  resulta  incompatible  con  el eventual pago de la indemnización que se hubiere  hecho  a  la  actora, con ocasión de la terminación de su contrato de trabajo,  conforme  a lo establecido en la jurisprudencia de esta Corporación. A pesar de  que  en  algunas  oportunidades  esta Corte ha señalado que el reconocimiento y  pago  de la indemnización en principio torna la tutela improcedente, pues rompe  la  urgencia  que  envuelve  la  acción, no obstante dicha improcedencia, no es  aplicable  en  asuntos  como  el  expuesto,  pues  se  desconoció claramente la  garantía  de  estabilidad  laboral  reforzada,  de una persona que deriva tanto  para  ella como para su familia su único sustento del salario que devenga y, en  consecuencia,  se  hace necesario el concurso del juez constitucional con el fin  de restablecer el ejercicio del derecho conculcado.   

TERMINACION  DE  CONTRATO  DE TRABAJO A MADRE  CABEZA  DE  FAMILIA-Eventos  en  que pueden operar las  compensaciones o restituciones necesarias   

Referencia: expediente T-2.270.055  

Acción  de  tutela  instaurada  por Viviana  Andrea  Osorio  García  contra  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud  y la  Fiduciaria La Previsora S.A..   

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Bogotá,  D.C., nueve (9) de diciembre de dos  mil nueve (2009).   

La  Sala  Novena  de  Revisión  de  la Corte  Constitucional,  integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, JUAN  CARLOS  HENAO  PÉREZ  y  MARÍA  VICTORIA  CALLE  CORREA,  en  ejercicio de sus  competencias  constitucionales  y  legales,  en particular las contenidas en los  artículos  86  y  241  numeral 9 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991,  profiere la siguiente   

SENTENCIA   

Dentro del proceso de revisión de los fallos  dictados  por  el  Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali y la Sala Penal del  Tribunal  Superior  del  Distrito Judicial de Cali, en el trámite de la acción  de tutela de la referencia.   

I.            ANTECEDENTES.   

Mediante escrito presentado el 29 de agosto de  2008,  la  señora  Viviana  Andrea  Osorio  García  solicita  el amparo de sus  derechos  como  madre  cabeza  de  familia  y  sujeto  de  especial  protección  constitucional  al trabajo, al mínimo vital, la vida digna y al debido proceso,  presuntamente  vulnerados  por  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud  y  la  Fiduciaria  La  Previsora  S.A.   Como  sustento de la solicitud invoca los  siguientes:   

1.  Hechos:  

Indica  que  es madre cabeza de familia, toda  vez  que  tiene  dos niños de 8 y 11 años de edad que dependen económicamente  de ella.   

Agrega  que  desde  hace 3 años se encuentra  vinculada  laboralmente  con  la  EPS  SALUDCOLOMBIA  a  través  de un contrato  laboral  a  término  indefinido,  lo  que  le ha permitido desarrollar diversas  funciones  administrativas  al  interior  de la citada entidad, desempeñándose  actualmente en la atención a los usuarios del servicio de salud.   

Expone  que  en  el mes de enero de 2008, los  trabajadores  de  la  aludida  sociedad  se  enteraron  que  la  Superintendecia  Nacional  de  Salud  mediante  Resolución  Núm. 00028 del 09 de enero de 2008,  ordenó  revocar  la autorización de funcionamiento a la entidad, procediendo a  adelantar  los  trámites  para su intervención forzosa administrativa a fin de  lograr su liquidación.   

Sobre    el    particular   destaca   dos  irregularidades  a  saber:  (i)  la resolución previamente citada fue impugnada  por  SALUDCOLOMBIA,  sin  que  a  la  fecha  se  hubiere  resuelto el recurso de  reposición;  y  (ii)  el numeral 10 de la resolución referida, estableció que  en  contra  de  dicho acto procedía únicamente el recurso de reposición en el  efecto  devolutivo,  cuando  en  su  entender  realmente  lo  era  en  el efecto  suspensivo,  de  conformidad con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 506  de  2005.  Aspectos  que  en  su  opinión  implican una vulneración del debido  proceso.   

Sustenta  su  solicitud  en  una vulneración  grosera  de  los derechos de contradicción y defensa de la EPS, configurándose  una  vía  de  hecho  por  defecto sustantivo y procedimental, pues “la    norma    a    aplicar    es    el    decreto   (sic)  2211  de  2004  que  no presenta el  recurso   de  reposición  en  efecto  devolutivo  sino  en  efecto  suspensivo,  situación  que  permite  garantizar  el  principio  de  la doble instancia, los  derechos  de  defensa y contradicción, para que en primer lugar se configure la  vía   gubernativa   y   se   puedan   elevar   las   correspondientes  acciones  administrativas,  y en segundo lugar, no se provoquen perjuicios antes de que la  decisión quede en firme.”   

A  efectos  de  sustentar  su solicitud, hace  referencia   a  la  procedibilidad  de  la  acción  de  tutela  como  mecanismo  transitorio,  para  que  le  sean protegidos sus derechos al trabajo, al mínimo  vital,  la  vida digna, así como los derechos de los usuarios de la EPS, pues a  pesar  de  reconocer  que existen otros medios de defensa judiciales, estima que  éstos  no  pueden  proteger eficazmente los derechos invocados, dado que con la  actuación  de  la Superintendencia se le están ocasionando graves perjuicios a  todos  los  trabajadores de la entidad en liquidación, así como a sus usuarios  afiliados.    

En  consecuencia, por este medio pretende que  se  evite  la  configuración  de  un  perjuicio irremediable, consistente en su  desvinculación  laboral,  atendiendo  la especial condición de madre cabeza de  familia  que  ostenta,  ya  que de conformidad con las estadísticas del DANE en  cuanto  al  desempleo,  podría  tardar  mucho  tiempo  en volver a recuperar la  estabilidad  laboral  y  económica  de  la cual hoy goza, para brindar una vida  digna a sus dos hijos menores de edad.   

2. Tramite Procesal.  

Mediante  auto  del 06 de octubre de 2008, el  Juzgado  Noveno  Penal  del Circuito de Cali, ordenó vincular y correr traslado  de  la  presente  acción  de  tutela  a  la  Fiduciara La Previsora S.A., en su  calidad   de  agente  liquidador  de  la  EPS  SALUDCOLOMBIA,  así  como  a  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud.   Adicionalmente  decretó la medida  provisional  solicitada  por la accionante conforme a los parámetros señalados  en  el  artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, por lo que procedió a suspender  provisionalmente   la   Resolución   No.   00028  de  2008,  proferida  por  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  para  que  de  esta  manera  cesaran sus  efectos.    Dentro   del  plazo  estipulado  los  entes  accionados  dieron  respuesta en los términos que se exponen a continuación.   

3.   Respuesta  de  la  Fiduciaria  La  Previsora S.A.   

La  apoderada  general  de  esta entidad hace  referencia  a  una serie de argumentos por los cuales considera no es procedente  la  solicitud  de amparo invocada por la accionante.  Por una parte refiere  que  el  juez  de  instancia no es competente para conocer la acción de tutela,  pues  conforme a lo establecido en el Decreto 1382 de 2000, correspondería a un  Tribunal  Superior  de  Distrito Judicial, Administrativo o Consejo Seccional de  la  Judicatura,  atender  el  presente  asunto,  partiendo  de  la  base  que la  Superintendencia   Nacional   de   Salud  es  una  autoridad  pública  nacional  perteneciente al sector central de la administración.   

Aclara que en caso de no aceptarse la anterior  argumentación,  existen  aspectos adicionales conforme a los cuales la presente  acción  no  puede  prosperar.   Así  explica  que  la condición de madre  cabeza  de  familia no fue puesta en conocimiento de la sociedad en liquidación  junto  con  sus  respectivos  soportes,  situación  que  debió  darse previo a  iniciar  cualquier  acción constitucional. Aunado a lo anterior advierte que la  actora  no  se encuentra vinculada laboralmente a la EPS en liquidación, ya que  el  contrato  a  que hace referencia se dio por terminado el 15 de septiembre de  2008.   

Agrega  que  el  acto  por  medio del cual se  revocó  la  licencia  de  funcionamiento  de  la  entidad  y  se  ordenó tomar  posesión  de  la  misma,  está  orientado  a  garantizar la protección de los  derechos  de  los  afiliados  en desarrollo del mandato de intervención estatal  previsto  en  el artículo 154 de la Ley 100 de 19931,  y  los  artículos 5 y 6 del  Decreto          506         de         20052.   

Señala  que  la  afirmación  hecha  por  la  accionante,  respecto  de  la falta de contestación del recurso interpuesto por  SALUDCOLOMBIA,  carece de fundamento, pues mediante Resolución No. 01318 del 22  de   septiembre  de  2008,  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  decidió  confirmar  la  decisión  adoptada  en la Resolución No. 0028 de 2008, expuesta  con anterioridad.   

Expone  que  de acuerdo a lo estipulado en el  artículo  61  del  Código  Sustantivo  del Trabajo3,   se   ha   solicitado   al  Ministerio  de  la  Protección  Social  el permiso correspondiente para dar por  terminado  el contrato individual de trabajo suscrito por la actora y conforme a  lo  establecido  en  el  artículo  22  del  Decreto  2211  de  20044,  el  agente  liquidador    está    facultado    para   terminar   contratos   de   cualquier  índole.   

Argumenta que conforme a las normas aplicables  al  caso,  el  recurso  de  reposición  era procedente contra los citados actos  administrativos,  sin  embargo,  la  interposición del mismo no conllevaba a la  suspensión  de  la  ejecutoria del acto, por tanto, el citado recurso no podía  ser  aceptado  en  efecto  suspensivo,  con el fin de evitar posibles perjuicios  tanto a la accionante como a la sociedad intervenida.   

Apunta  que  la  accionante  no  se encuentra  legitimada  para  incoar  la  vulneración  al  debido  proceso  de  un trámite  administrativo  del  que  hace  parte SALUDCOLOMBIA EPS, entidad a la cual se le  brindaron  todas  las  garantías  al  interior del trámite previo a ordenar la  cancelación de la licencia de funcionamiento.   

Arguye que en su calidad de agente liquidador  está  facultada  para  dar  por  terminado  los contratos laborales que no sean  necesarios  para la liquidación, partiendo de la base que se han suspendido las  actividades   de   la  sociedad,  procediendo  exclusivamente  a  adelantar  los  trámites  propios  de  la liquidación.  Además estima que resulta errado  pretender  que  la EPS siga operando dentro del sistema de salud, en el régimen  contributivo  por  el  hecho  de tener empleados a su cargo, lo que no va acorde  con  su objeto social, máxime si se tiene en cuenta que a través de un proceso  administrativo  se  logró  demostrar  que  no  cuenta con la capacidad técnica  necesaria  para  el correcto funcionamiento, lo que a la postre conlleva a poner  en  grave  riesgo a los usuarios del sistema en salud, razón por la cual en las  resoluciones  atacadas  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud  se  vio en la  necesidad de buscar al protección de los derechos de los usuarios.   

Resalta  que  existen otros medios de defensa  judiciales  eficaces,  además  de  no  estar  demostrada  la  existencia  de un  perjuicio  irremediable,  ya  que la terminación de los contratos de trabajo no  acarrea  automáticamente la configuración del aludido perjuicio, pues se trata  de  una  circunstancia  que deben soportar los empleados de dicha entidad, al no  cumplir adecuadamente su objeto social.    

Agrega  que  cuentan  con  la  posibilidad de  participar  en  el  procedimiento concursal regulado en el Decreto 2211 de 2004,  donde,  respecto  de  los  derechos  allí reconocidos, corresponde adelantar un  proceso de calificación y graduación de créditos.   

4.   Respuesta  de  la  Superintendencia  Nacional de Salud.   

La  apoderada judicial de la Superintendencia  Nacional  de  Salud,  se  pronunció respecto de la solicitud de amparo, por una  parte  impugnando la las suspensión provisional de la resolución citada y, por  otra,  solicitando la improcedencia de la presente acción de tutela.  Para  fundamentar  sus requerimientos expone que la Superintendencia actuó conforme a  las  funciones  y facultades legalmente conferidas.  Aclara que la facultad  de  habilitar o de otorgar certificado de funcionamiento a una entidad, entraña  la  posibilidad  de  revocarla, como lo establece el artículo 230 de la ley 100  de    19935,  norma  que  además establece los supuestos conforme a los cuales  dicho  ente  puede  revocar  o  suspender  el  certificado  de  autorización de  funcionamiento de las Empresas Promotoras de Salud, así:   

“1.    Petición   de  la  entidad  promotora de salud.   

2.   Cuando la entidad deje de cumplir  cualquiera   de   los   requisitos  establecidos  para  el  otorgamiento  de  la  autorización.   

3.  Cuando la entidad no haya iniciado  su  actividad  en  un  plazo  de  tres  meses  contados  a partir de la fecha de  otorgamiento del certificado de autorización.   

4.    Cuando   la   entidad  ejecute  prácticas de selección adversa.   

5.   Cuando  se  compruebe  que  no se  prestan   efectivamente   los   servicios   previstos   en   el  plan  de  salud  obligatorio.”   

Además  hace  referencia  a  las causales de  revocatoria  de  las  Administradoras  del  Régimen  Subsidiado,  hoy EPS-S, de  acuerdo  a lo establecido en el artículo 16 del Decreto 515 de 20046,    para  finalmente  señalar  que  la facultad de intervención de las Superintendencias  es  una  manifestación  del  intervencionismo  del  Estado  Social  de Derecho,  conforme  a  lo  establecido  en  el  artículo  189 Núm. 2 de la Constitución  Política7,  lo  que propende por la garantía y cumplimiento de los cometidos  estatales y la satisfacción del interés general.   

Agrega  que  pretender que por vía de tutela  una   EPS   que   no   está   cumpliendo   adecuadamente  las  normas  para  su  funcionamiento,   recupere   la   administración  de  la  cual  fue  despojada,  constituye  un  perjuicio  para  toda  la  sociedad.   Entonces  el proceso  liquidatorio  en  que  se  haya inmersa SALUDCOLOMBIA no puede ser obstaculizado  por  los  derechos  invocados  en esta oportunidad, los cuales no le corresponde  garantizar.   

Esta  entidad describe las irregularidades en  que  incurrió  la  EPS,  que  específicamente  se  refieren  a:  la  falta  de  acreditación  de  afiliados;  no dispone de una organización administrativa en  el  89%  de  los  departamentos  donde tiene afiliados; delegación a las IPS de  actos  administrativos  exclusivos  de la EPS; subcontratación por parte de sus  IPS,  delegando  responsabilidades en lo atinente a la prestación de servicios,  referencia   y   contrareferencia;   falta   de   organización  administrativa,  capacitación  técnica  y  científica  que le permita prestar los servicios de  salud  en  todos los departamentos donde tiene afiliados; no se verificó si las  IPS  contratadas  tienen  capacidad  de  resolución; no hace seguimiento de los  contratos;   negación   e  incumplimiento  en  la  entrega  de  medicamentos  y  procedimientos  POS; la entidad no tiene implementado un plan de auditoría para  el  mejoramiento  de  la  calidad  PAMEC  así  como  las  acciones preventivas,  correctivas  y  coyunturales;  no tiene implementado un proceso de autorización  de  servicios  de  salud  para  atención  programada  y  de urgencias; no tiene  implementados  los  programas  para información y atención al usuario; vulnera  el  derecho  al  beneficio  de las prestaciones económicas como incapacidades y  licencias  de maternidad; colocación de acciones a la venta, sin la aprobación  por  parte  de la Superintendencia Nacional de Salud; suscripción de un acuerdo  privado  con  otras sociedades para la adquisición del 71% de la participación  accionaria  de  SALUDCOLOMBIA,  aumentando así el patrimonio mínimo requerido,  entre otras.   

Expone que la accionante cuenta con otro medio  de  defensa  judicial, hecho que torna improcedente la acción invocada, máxime  si  se  tiene  en  cuenta  que  no  se configura un perjuicio irremediable y, en  consecuencia,   se   estaría   desplazando   a   la  Jurisdicción  Contencioso  Administrativa,  en  donde  se  puede  solicitar  la suspensión provisional del  acto.   

Resalta  que en ejercicio de las competencias  otorgadas  a  la  Superintendencia relacionadas con la inspección, vigilancia y  control  no  se  vulnera el derecho al trabajo, ni al mínimo vital, teniendo en  cuenta  que  corresponde al liquidador atender las acreencias laborales conforme  al ordenamiento legal.   

Respecto de la supuesta afectación del debido  proceso,  advierte  que  la revocatoria de la autorización de funcionamiento se  hizo  con base en las facultades otorgadas en la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de  2007,  el  Decreto  506 de 2005, el Decreto 1018 de 2007, el Código Contencioso  Administrativo  y la Resolución 442 de 2007. Aclarando que no era procedente el  efecto  suspensivo  respecto  del  recurso  de reposición interpuesto contra la  resolución  atacada,  partiendo  de  la  base  que  el  procedimiento  para  la  revocatoria   de   autorización   de  funcionamiento  de  cualquier  EPS  está  debidamente  regulado  en  el Decreto 506 de 2005, donde se establece que dichas  medidas son de aplicación inmediata.   

Finalmente relaciona diversos fallos de tutela  interpuestos  por  varios  actores, en los que no se accedió a las pretensiones  invocadas,  sin  embargo,  esta  situación  no  ha  permitido  cumplir  con  lo  establecido en la resolución Num. 0028 de 2008.   

5.    Intervención  de  SALUDCOLOMBIA  EPS   

Por   solicitud   del   juez   de   primera  instancia8,  el  gerente  de  la  EPS remitió copias de todo el procedimiento  adelantado  por  la  Superintendencia  Nacional de Salud en contra de la entidad  que  representa,  el  que  tachó  de  arbitrario, irregular, inconstitucional e  ilegal,  pues entiende que no hubo una investigación administrativa seria, toda  vez  que  jamás  se  dio  lugar  al contradictorio, ya que en momento alguno se  formuló  cargos  a  esa  sociedad,  ni se le brindó un plan de mejoramiento de  calidad.   

  II.   DECISIONES  OBJETO DE REVISIÓN   

1.  Primera Instancia.  

El Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali,  mediante   sentencia  del  18  de  noviembre  de  2008,  resolvió  conceder  la  protección  del  derecho al mínimo vital y móvil de la señora Viviana Andrea  Osorio  García  y  sus  hijos  Cesar  Augusto y María Isabella Moncada Osorio,  ordenando  a  su  vez la inaplicación de la Resolución Num. 0028 de 2008, para  que   previamente   a   la   ejecución  de  las  medidas  allí  adoptadas,  la  Superintendencia  Nacional de Salud diseñara y desarrollara planes tendientes a  evitar una afectación en su continuidad laboral.    

Como fundamento de su decisión expone que no  existe  un medio de defensa judicial idóneo al que pueda acudir la accionante a  fin  de  hacer  valer  sus  derechos fundamentales, siendo entonces la tutela el  medio  judicial  indicado, a través de la cual puede lograr la inaplicación de  la resolución atacada como mecanismo transitorio.   

Agrega que el citado acto tuvo una incidencia  capital  y  hondamente  lesiva,  pues  de un momento a otro la accionante se vio  privada  del trabajo que durante tres años le había permitido sobrevivir junto  con  su  familia, todo ello sin que tuviese tiempo de buscar otro medio efectivo  de ingreso o de oponerse a la decisión oficial.   

2.    Adición   de   la   sentencia   de   primera  instancia.   

En  atención  a  la solicitud elevada por la  parte  actora,  el Juzgado Noveno Penal de Circuito de Cali determinó adicionar  la  sentencia  protegiendo  el  derecho  al  debido  proceso y resaltando que la  única  forma  de  subsanarlo  es  rehacer  todo  el  trámite  del  proceso  de  liquidación  para  dentro del mismo incluir un plan de contingencia respecto de  los  trabajadores.   Fundamenta  esta  decisión en que la Superintendencia  desconoció  los  derechos de los trabajadores que tenía a su cargo, vulnerando  el debido proceso al no implementar un plan de contingencia.   

3.  Impugnación.  

3.1.  La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica  de  la Superintendencia Nacional de Salud impugnó la citada decisión.  En  esta  oportunidad  reiteró  que dentro del proceso administrativo adelantado en  contra  de  SALUDCOLOMBIA se constató que ésta no cumplió a cabalidad con los  requisitos  establecidos  para  poder  seguir  operando como EPS, conforme a las  visitas  realizadas  los  días 13 al 19 de julio de 2007, donde se hicieron una  serie de hallazgos a los que hace referencia de manera extensa.   

Expone   que   ante   las  ineficiencias  e  irregularidades  lo  procedente era la expedición de la medida de intervención  para  la  protección  del  conglomerado  en  general,  como  es  el caso de los  afiliados  de  la  EPS.   Por  tanto,  correspondía  a la Superintendencia  actuar  en  tal  sentido,  pues de lo contrario incurriría en una omisión, que  sería  motivo  de  reproche  e investigación atendiendo a lo establecido en el  numeral  1  del  artículo  34 de la Ley 734 de 20029.   

Estima  que las razones expuestas por el Juez  de  Instancia  que le sirvieron de base para suspender la decisión adoptada por  la  entidad  que  representa,  no  puede  considerarse  vulneratoria del derecho  fundamental   al   trabajo,   pues   está   por  encima  de  ella  el  interés  general.   Sobre  este  aspecto  aclara  que no es adecuado señalar que el  derecho  protegido  en el fallo que se impugna sea de estirpe superior al de los  afiliados,  inherente  a  la  seguridad  social  y  a  la  atención  de  salud,  especialmente  si  se  tiene  en  cuenta  que  la  gran  mayoría de afiliados a  Saludcolombia de diferentes  departamentos  han  tenido  que  recurrir  a la acción de tutela e incluso a la  interposición  de  incidentes  de  desacato,  para  que  les sean prestados los  servicios de salud.    

En  consecuencia, advierte que no es adecuado  lo  afirmado  por  el  Juez, quien señaló que la intervención por parte de la  Superintendencia  Nacional  de Salud es un acto desbordado de la administración  y     que    con    ello    se    están    protegiendo    escuetos    intereses  patrimoniales.   

Argumenta que permitir que por vía de tutela  una   EPS   que   no  está  cumpliendo  los  requerimientos  mínimos  para  su  funcionamiento  recupere su administración, configura un perjuicio para toda la  sociedad.   Además  resalta  que el proceso de liquidación no puede verse  torpedeado  por  unas reflexiones subjetivas sin tener en cuenta el ordenamiento  jurídico,  imponiendo  a  ese ente de control unas cargas que no le corresponde  soportar,   como   es  el  hecho  de  adoptar  medidas  para  no  desestabilizar  laboralmente a los empleados de la sociedad a liquidar.   

Refiere que el procedimiento de revocatoria y  su  consecuente  intervención  no  ha  sido  anulado  ni derogado por autoridad  alguna,  ni  mucho  menos  suspendido  por  la  jurisdicción  de lo contencioso  administrativo,  por tanto goza del principio de confianza legítima y seguridad  jurídica   consagrados   en   los   artículos  1  y  41  de  la  Constitución  Política.   

3.2.  La  misma  autoridad  que  impugnó  la  sentencia  de  primera  instancia,  hace lo propio frente al auto de adición de  esa  providencia,  agregando  a los argumentos expuestos, que el pronunciamiento  del  juez  en  esta  oportunidad  desconoce el principio de seguridad jurídica,  pues   de  acuerdo  a  lo  establecido  en  el  artículo  309  del  Código  de  Procedimiento                  Civil10,  la  posibilidad  de aclarar  providencias  se  supedita  a dos condiciones, por una parte, se requiere que se  dé  dentro del término de ejecutoria y, por otra, que el objeto de aclaración  esté contenido en la parte resolutiva de la sentencia.   

Arguye  que  para  el  caso  en examen, no se  cumplen  con  las  condiciones  reseñadas,  pues  la  aclaración  se  dio  con  posterioridad  al  término  de ejecutoria y el asunto tratado en la aclaración  no estaba consagrado en la parte resolutiva de la sentencia.    

4.  Segunda Instancia  

La  Sala  de  Decisión  Penal  del  Tribunal  Superior  del Distrito Judicial de Cali, mediante sentencia del 11 de febrero de  2009,  confirmó  la decisión impugnada, modificando el numeral 2° de la parte  resolutiva,  disponiendo  la  suspensión  provisional de la Resolución 0028 de  2008,  hasta  que se produzca una decisión definitiva en la Jurisdicción de lo  Contencioso  Administrativo, a la que le corresponderá resolver la legalidad de  los  actos acusados. En esa oportunidad consideró que la accionante pertenece a  un  grupo  de especial protección constitucional y, en consecuencia, la acción  de  tutela resulta procedente como mecanismo transitorio, toda vez que las otras  vías     de     defensa     judicial     son    ineficaces    o    paquidérmicas  ante la próxima extinción  de la EPS empleadora.   

Así  las cosas, indica que la revocatoria de  funcionamiento  de  la EPS y su intervención forzosa administrativa, si bien es  legalmente  aceptada,  no resulta justa, pues se buscó proteger el derecho a la  seguridad  social  de  los  usuarios,  olvidando que existe un problema de orden  social respecto de los trabajadores despedidos.   

Destaca  que  la  accionante  es un sujeto de  especial   protección  constitucional,  sobre  quien  recae  el  derecho  a  la  estabilidad  laboral  reforzada,  para tal fin se apoya en el artículo 43 de la  Constitución,  el  cual  señala que el Estado apoyará de manera especial a la  mujer  cabeza  de  familia y a su vez el artículo 53 de la misma obra, que hace  referencia   al   principio  de  estabilidad  laboral,  el  que  adquiere  mayor  relevancia  siempre  y  cuando  no exista una causal de justificación legal que  haga procedente el despido.   

III.  PRUEBAS APORTADAS EN EL TRÁMITE DE  LA TUTELA ANTE LOS JUECES DE INSTANCIA.   

En  el  trámite  de  la acción de tutela en  comento obran las siguientes pruebas relevantes:   

    

1. Copia  del  contrato  individual  de  trabajo  a término indefinido  celebrado  entre  la  señora Viviana Andrea Osorio García y SALUDCOLOMBIA EPS.  (cuaderno 1 folios 26-28).     

    

1. Copia  de  la  Cédula  de  Ciudadanía de la señora Viviana Andrea  Osorio García (cuaderno 1 folio 29).     

    

1. Copia  del  Registro  Civil  de  Nacimiento  del  adolescente  Cesar  Augusto  Moncada  Osorio, con fecha de nacimiento 03 de agosto de 1997 (cuaderno  1 folio 30).     

    

1. Copia  del  Registro Civil de Nacimiento de la niña María Isabella  Moncada  Osorio,  con fecha de nacimiento 24 de agosto de 2000 (Cuaderno 1 folio  31).     

    

1. Copia  de  la  Resolución  Num. 0028 del 09 de enero de 2008 por la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  por  medio  de  la  cual  se  revocó la  autorización  de  funcionamiento  de  la EPS SALUDCOLOMBIA, para administrar el  régimen   contributivo  del  Sistema  General  de  Seguridad  Social  en  Salud  (Cuaderno 1 folios 50 a 78).     

1. Recurso  de reposición interpuesto contra la Resolución Num. 00028  de  2008,  por  el Gerente General y representante legal de la EPS SALUDCOLOMBIA  (Cuaderno 1 folios 79 a 190).     

    

1. Copia  de  la  Resolución  Num.  01318  de  2008,  proferida por la  Superintendencia  Nacional  de  Salud, por medio de la cual resolvió el recurso  de  reposición  interpuesto  contra  la  Resolución  Num.  00028  de 2008, que  revocó  la  autorización  de funcionamiento de la EPS SALUDCOLOMBIA (Cuaderno1  folios 286 a 322).     

    

1. Copia  de  la  solicitud  de  permiso  de  terminación  de diversos  contratos  de  trabajo  por  liquidación forzosa administrativa, elevada por el  agente  liquidador de SALUDCOLOMBIA EPS ante el Ministerio de Protección Social  Grupo  de Trabajo de Seguridad Social Dirección Territorial del Valle, el 18 de  septiembre de 2008(Cuaderno 1 folios 281 a 285).     

    

1. Copia  de  la  solicitud  de  permiso  de  terminación  de diversos  contratos  de  trabajo  por  liquidación forzosa administrativa, elevada por el  agente  liquidador de SALUDCOLOMBIA EPS ante el Ministerio de Protección Social  Grupo  de Trabajo de Seguridad Social Dirección Territorial del Valle, el 11 de  junio de 2008(Cuaderno 2 folios 324 a 326).     

    

1. Copia  de la comunicación de la terminación de contrato de trabajo  dirigida  a  la señora Viviana Andrea Osorio, suscrita por el Agente liquidador  de  la  EPS  SALUDCOLOMBIA, el 18 de septiembre de 2008 (Cuaderno 2 folios 327 a  329).     

    

1. Copia  de  la  Resolución  Num.  001432  de  2008, proferida por la  Superintendencia  Nacional  de Salud, por medio de la cual se dio cumplimiento a  la  medida provisional de suspender provisionalmente la Resolución Num. 0028 de  2008 de esa misma entidad (Cuaderno 2 folios 353 y 354).   

2. Copia  de  la  demanda  de  nulidad  y  restablecimiento del derecho  interpuesta  ante  el  Tribunal  Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,  por  parte del apoderado judicial de la sociedad SALUDCOLOMBIA EPS, en contra de  las  Resoluciones  Num.  0028 del 09 de enero de 2008 y 01318 de 2008, por medio  de  las  cuales  se  revocó  la autorización de funcionamiento a la citada EPS  (Cuaderno 3 folios 684 a 743).     

    

1. Copia   del  proceso  administrativo  adelantado  en  contra  de  la  SALUDCOLOMBIA  EPS,  y  que  terminó  con  la  revocatoria  de  la  licencia de  funcionamiento   de  esa  entidad  y  la  correspondiente  liquidación  forzosa  administrativa (6 cuadernos anexos).     

    

1. Declaración  extrajuicio  de  la  señora  Martha  Lucía  Valencia  Lozano  ante  la Notaría Trece del Círculo de Cali, del 06 de febrero de 2009,  donde   manifiesta   que  la  señora  Viviana  Andrea  Osorio  es  “Madre  Soltera,  es  Cabeza de Familia y es quien responde por la  manutención  total  de  sus hijos MARIA ISABELLA MONCADA OSORIO Y CESAR AUGUSTO  MONCADA OSORIO” (Cuaderno 3 folio 746).     

    

1. Declaración  extrajuicio  de  la  señora Paola Andrea Díaz Peña,  ante  la  Notaría  Dieciocho  del  Círculo  de Cali, el 06 de febrero de 2009,  donde   manifestó   que  la  señora  Viviana  Andrea  Osorio  es  “MADRE  CABEZA  SOLTERA  CABEZA DE FAMILIA  ES QUIEN RESPONDE  POR  LA  MANUTENCIÓN  TOTAL DE SUS HIJOS MARÍA ISABELLA MONCADA OSORIO Y CESAR  AUGUSTO   MONCADA   OSORIO”   (Cuaderno   3   folio  747).     

    

1. Constancia   expedida   por   la   Institución  Educativa  Técnico  Industrial  Comuna 17 de Cali, donde se señala que Cesar Augusto Moncada Osorio  se  encuentra  matriculado  en  el grado quinto de básica ciclo primaria, en la  jornada  de  la  tarde,  año  lectivo  2008-2009 con un horario de 12m a 6 p.m.  (Cuaderno 3 folio 748).     

    

1. Constancia   expedida   por   la   Institución  Educativa  Técnico  Industrial  Comuna  17  de  Cali,  donde  se señala que María Isabella Moncada  Osorio  se  encuentra  matriculada  en  el  grado  de  segundo  de básica ciclo  primaria,  en la jornada de la mañana, año lectivo 2008-2009 con un horario de  7 a.m. a 12:00 m. (Cuaderno 3 folio 749).     

    

1. Declaración   extrajuicio  de  la  señora  Viviana  Andrea  Osorio  García,  rendida  ante la Notaría Trece del Círculo de Cali, donde expone que  tiene  a  su  cargo su dos hijos Cesar Augusto y María Isabella Moncada Osorio,  siendo  la  encargada  de  proporcionarles  alimentación,  vivienda, vestuario,  medicamentos, estudio y demás (Cuaderno 3 folio 752).     

IV. Trámite Previo  adelantado en la Corte Constitucional.   

El expediente de la referencia fue remitido a  esta  Corporación  para  su eventual revisión, por parte del Tribunal Superior  del  Distrito  Judicial  de  Cali  Sala Penal, mediante oficio Num.052 del 17 de  febrero de 2009.   

Así,  una  vez  recibido  en  la Secretaría  General  de  esta  Corporación el 30 de abril de 2009, fue enviado a la Sala de  Selección respectiva el 05 de mayo de 2009.   

La Sala de Selección Número Cinco, por medio  de  auto  del  28  de  mayo  de  2009,  resolvió seleccionar el caso sometido a  examen,  siendo  remitido a este Despacho el 05 de junio de 2009 a través de la  Secretaría General.   

1.   Pruebas  decretadas  por  la  Sala  de  Revisión.   

Por medio de auto del 24 de agosto de 2009, la  Sala  Novena  de  Revisión,  con  la  finalidad  de obtener elementos de juicio  necesarios  para  adoptar  una decisión definitiva, ordenó la práctica de las  pruebas:   

–  Si dentro de los trámites de toma de  posesión  y liquidación forzosa administrativa, existe algún programa a favor  de  los  sujetos  de especial protección constitucional, especialmente respecto  de  padres y madres cabeza de familia, discapacitados y trabajadores próximos a  pensionarse.   

–   Cuáles  son  los planes, funciones,  planta  de  personal empleada y actividades realizadas por el agente liquidador,  en    los    procesos    de   toma   de   posesión   y   liquidación   forzosa  administrativa.   

–   El  estado  actual  del  proceso  de  nulidad  y restablecimiento del derecho iniciado por SALUDCOLOMBIA EPS en contra  de  la  Superintendencia Nacional de Salud, aclarando si se solicitó y decretó  la  suspensión  provisional de la Resolución No. 0028 del 09 de enero de 2008,  proferida  por  la entidad accionada y si la aludida suspensión fue concedida y  bajo que efectos o condiciones.   

Conforme  a  lo  anterior,  se  ordenó  a la  Superintendencia  Nacional de Salud, indicara: (i) si dentro de los trámites de  toma  de  posesión  y  liquidación  forzosa  administrativa de las EPS, existe  algún  programa  a favor de los sujetos de especial protección constitucional,  específicamente  respecto  de padres y madres cabeza de familia, discapacitados  y  trabajadores  próximos  a pensionarse, precisando qué impediría no otorgar  la  protección  constitucional  prevista para tales sujetos; (ii)  cuáles  son  los planes, funciones, planta de personal empleada y actividades realizadas  por  el  agente  liquidador, en los procesos de toma de posesión y liquidación  forzosa  administrativa,  señalando  de  manera  precisa  la  normatividad  que  comprende  estos  procesos;  (iii) cuáles han sido las etapas adelantadas hasta  el  momento,  dentro  del  proceso  de  toma de posesión y liquidación forzosa  administrativa  de  la EPS SALUDCOLOMBIA SA y atendiendo a la pregunta anterior,  qué    personas    se    requieren    para    llevar    a   cabo   el   proceso  liquidatorio.   

A  su  vez  se  solicitó  a la Fiduciaria La  Previsora  SA  informara: (i) si dentro de los procesos donde actúa como agente  liquidador  de  EPS,  existe  algún programa a favor de los sujetos de especial  protección  constitucional, específicamente respecto de padres y madres cabeza  de  familia,  discapacitados  y trabajadores próximos a pensionarse, precisando  qué  impediría  no  otorgar  la protección constitucional prevista para tales  sujetos;  (ii)   los  planes,  funciones,  planta de personal empleada y la  totalidad  de  actividades  realizadas  en  su  calidad  de  agente  liquidador,  respecto   de   los  procesos  de  toma  de  posesión  y  liquidación  forzosa  administrativa  de  las  EPS y cuál es el lapso temporal que transcurre en cada  una  de  las etapas, con su respectivo sustento normativo; y (iii)  cuáles  han  sido las etapas adelantadas hasta el momento, dentro del proceso de toma de  posesión  y  liquidación  forzosa  administrativa de la EPS SALUDCOLOMBIA SA y  atendiendo  a  la  pregunta  anterior,  qué personas se requieren para llevar a  cabo el proceso liquidatorio.   

Como última prueba a practicar se dispuso que  a  través de la Secretaría General, el Tribunal Contencioso Administrativo del  Valle   del  Cauca,  informara  el  estado  actual  del  proceso  de  nulidad  y  restablecimiento  del  derecho  iniciado  por  SALUDCOLOMBIA EPS en contra de la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  aclarando si se solicitó la suspensión  provisional  de  la  Resolución No. 0028 del 09 de enero de 2008, proferida por  la  entidad  accionada  y  si  la  aludida  suspensión fue concedida y bajo que  efectos o condiciones.   

2. Respuestas otorgadas  

En  atención  a  lo indicado y de acuerdo al  informe  entregado por la Secretaría General de esta Corporación el día 11 de  septiembre   de   2009,   de   las   pruebas   solicitadas  se  recopilaron  las  siguientes:   

    

* Informe  rendido  por  la  Superintendencia Nacional de Salud, donde  hace  referencia  a  la  normatividad  que  regula  lo concerniente a la toma de  posesión  y  liquidación  forzosa  administrativa  de  las  entidades  que  se  encuentran  bajo  su  vigilancia y control.  En ese orden de ideas señaló  que  conforme  a lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,  el  agente especial liquidador, cuenta con las facultades de representante legal  y,   en  consecuencia,  debe  establecer  la  planta  de  personal  con  la  que  operará.      

Al  respecto  agrega que es al representante  legal  a quien le corresponde determinar todos los aspectos relacionados con los  empleados   de   la   entidad   a   liquidar,   partiendo  de  la  base  que  la  Superintendencia   no   es   superior  jerárquico  del  liquidador,  ni  de  la  EPS.   

Aclara además que cada agente liquidador, de  conformidad  con  la  naturaleza  jurídica  de  la entidad intervenida, deberá  terminar  las  relaciones  laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal  aplicable,   dependiendo   si   es   una   entidad   de   carácter  público  o  privado.   

Respecto de la planta de personal empleada en  los  procesos  de  liquidación  forzosa  administrativa, advierte que el agente  liquidador  tiene  plena autonomía para conformarla y a su vez para elaborar el  cronograma  de  liquidación,  limitándose  la  Superintendencia a una labor de  seguimiento a la gestión adelantada por dicho agente.   

En  relación  con  las  etapas  adelantadas  dentro  del  proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa,  indica  que  una vez proferida la Resolución Num. 0028 de 2008, fue atacada por  vía  de  tutela,  se ha suspendido en diversas oportunidades el cumplimiento de  la  aludida  resolución, lo que ha impedido adelantar adecuadamente el trámite  liquidatorio.   

Por   último   explica   que  la  entidad  liquidadora   realizó   las   medidas   preventivas   como  registro  del  acto  administrativo  ante  la  Cámara  de  Comercio;  comunicación  a las entidades  financieras,  comunicaciones  a  los Jueces de la República y a las autoridades  que  estuvieran adelantando procesos en contra de la intervenida; se instaló el  equipo  de  trabajo  que  acompañaría  la  liquidación;  y  se emplazó a los  acreedores    de    la    EPS    para    que    presentaran    las   respectivas  reclamaciones.   

    

* El  Tribunal  Contencioso  Administrativo  de  el  Valle  del Cauca, a través de su  secretaria  informó  que  ante  dicho  Cuerpo Colegiado se interpuso acción de  nulidad  y restablecimiento del derecho, incoada por SALUDCOLOMBIA EPS en contra  de  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  asunto  radicado  con el número  2008-1072,  el  cual se encuentra en el despacho del magistrado ponente desde el  18  de  agosto de 2009, estando pendiente de resolver la admisión de la demanda  y    por    ende    la   solicitud   de   suspensión   provisional   del   acto  atacado.     

Ante  la  falta  de respuesta por parte de la  Fiduciaria  La  Previsora,  mediante  auto  del  17  de  septiembre  de 2009, se  requirió  a  esa  entidad  para que diera cumplimiento a lo solicitado por esta  Corporación.   Sin  embargo,  de acuerdo con el informe secretarial del 25  de   noviembre   de   2009,   dentro   del   plazo   otorgado   no  se  recibió  respuesta.   

Finalmente  el  28 de septiembre de 2009, fue  remitido  al  despacho  del  Magistrado Sustanciador, el informe solicitado a la  sociedad  liquidadora,  la  que  informó  que  en la actualidad no se encuentra  ejerciendo  funciones  de  liquidador  respecto  de ninguna EPS, advirtiendo que  como  consecuencia  de  las  decisiones  judiciales  adoptadas  respecto  de  la  suspensión   de   la   resolución  que  ordenó  la  liquidación  de  la  EPS  SALUDCOLOMBIA,  no  pudo adelantar etapa alguna, por lo que no designó personal  para llevar a cabo el citado proceso.   

Evacuado  lo  anterior,  procede  la  Sala  a  estudiar  el  asunto  objeto  de  controversia  a  fin de verificar si existe la  vulneración de derechos fundamentales expuesta por la accionante.   

V.    CONSIDERACIONES   DE   LA  CORTE  CONSTITUCIONAL   

1.  Competencia  

Es  competente  esta  Sala de Revisión de la  Corte  Constitucional  para  decidir  el  presente asunto, de conformidad con lo  establecido  en  los  artículos  86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la  Constitución  Política  y  en  los  artículos  31  a  36  del Decreto 2591 de  1991.   

2.    Presentación   del   caso   y  planteamiento del problema jurídico.   

2.1.  La  accionante  manifiesta que es madre  cabeza  de  familia  con  dos  hijos  menores  de edad a cargo, quienes dependen  única  y exclusivamente de ella, disponiendo para tal fin, como único medio de  subsistencia  el  salario  que  devengaba  con  ocasión del contrato a término  indefinido  celebrado  con  la EPS SALUDCOLOMBIA, desde hace ya tres años, y el  cual   le   fue  dado  por  terminado  a  consecuencia  de  la  intervención  y  liquidación  forzosa  administrativa  ordenada por la Superintendencia Nacional  de  Salud,  quien  mediante  Resolución  No.  00028  del  09  de enero de 2008,  determinó  revocar  la  licencia  de funcionamiento de dicha entidad y a su vez  adelantar  los  trámites  necesarios  para  realizar  la  liquidación  forzosa  administrativa.    

Por  tanto  considera  que  dicha resolución  está  viciada  de  dos  irregularidades,  por una parte indicó que la referida  resolución  fue  impugnada, sin que a la fecha se hubiera resuelto el recurso y  por  otra,  el  citado  recurso  había  sido concedido en el efecto devolutivo,  cuando  lo  procedente  era  el  suspensivo,  en  tal  sentido estima que con la  decisión  adoptada,  se  vulneraron sus derechos fundamentales, atendiendo a su  especial  condición  de madre cabeza de familia al trabajo, al mínimo vital, a  la  vida  digna  y el debido proceso, sobre este último advierte que se dio una  aplicación  normativa distinta conforme a la cual se debió adelantar el citado  proceso.   

La Superintendencia Nacional de Salud, expone  que  dichas medidas se adoptaron a consecuencia de un proceso de auditoría a la  EPS,  que  a  su  vez  llevó  a  la  toma de posesión y posterior liquidación  forzosa   administrativa,  teniendo  en  cuenta  que  dicha  entidad  no  venía  cumpliendo   adecuadamente   las   normas   para  su  funcionamiento11   y   que  cualquier   tipo   de   controversia  al  respecto  debe  ser  atendida  por  la  jurisdicción  competente, sin que sea este medio el adecuado para ventilar este  asunto.   

Por su parte La Previsora S.A., en calidad de  agente  liquidador  indica que el acto por medio del cual se revocó la licencia  de  funcionamiento de la entidad y se ordenó tomar posesión de la misma, está  orientado  a  garantizar  la  protección  de  los  derechos de los afiliados en  desarrollo  del  mandato  de intervención estatal. En consecuencia descarta que  haya  existido  algún  tipo  de  vulneración  de  los  derechos  fundamentales  alegados  por  la  accionante,  pues la terminación del contrato laboral se dio  previo  concepto  favorable  del  Ministerio  de  la  Protección  Social.   Respecto  de  la  supuesta  vulneración del derecho al debido proceso, advierte  que  ésta  no  se  dio,  pues se aplicaron las normas que regulan la materia en  sentido  estricto, advirtiendo que la accionante no se encuentra legitimada para  invocar  dicha  vulneración,  ya que se trata de un trámite administrativo del  que  hace  parte  SALUDCOLOMBIA EPS, entidad a la cual se le brindaron todas las  garantías.   

Las  dos instancias judiciales que conocieron  de  la  acción,  concedieron la protección de los derechos invocados.  El  Juez  de  Primera  Instancia ordenó inaplicar la Resolución 0028 de 2008, para  que  previamente a la ejecución de las medidas allí adoptadas, se diseñaran y  desarrollaran  planes tendientes a evitar que la accionante sufra desmedro en su  continuidad  laboral.  Por  su  parte  el  Juez  de Segunda Instancia dispuso la  suspensión  provisional  de  la resolución atacada, hasta que se produjera una  decisión  definitiva  en la jurisdicción contencioso administrativa, a la cual  le corresponderá resolver la legalidad de los actos acusados.   

Así  pues,  en  orden a resolver el presente  asunto   la  Sala  debe  esclarecer  tres  aspectos  fundamentales,  (i)  si  la  accionante  tiene  legitimación  por activa en sede de tutela para solicitar la  protección  de  los  derechos al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y  vida  en  condiciones dignas; (ii) si la accionante se encuentra legitimada para  iniciar  un  proceso ordinario y en consecuencia si existe otro medio de defensa  judicial;  y  (iii) si dada la especial condición de madre cabeza de familia de  la  actora,  le  asiste  el derecho a permanecer en la EPS en liquidación hasta  que culmine su vida jurídica.    

A efectos de resolver los anteriores problemas  jurídicos   esta  Sala  deberá  desarrollar  los  siguientes  ítems:  (i)  la  legitimación   y  la  existencia  de  medios  defensa  judicial  efectivos,  en  relación  con  las  presuntas irregularidades indicadas por la accionante; (ii)  la  protección  constitucional  de  las  madres  cabeza  de  familia;  (iii) la  Protección  reforzada  en  el  ámbito laboral de las madres cabeza de familia;  (iv)  mecanismos  de  amparo  a  favor de las madres cabeza de familia aplicable  tanto  en  los  procesos  de  renovación y modernización de la administración  pública  como  en  los  de  liquidación  forzosa  administrativa  de carácter  privado;  y finalmente (v) el caso concreto en relación con los demás derechos  alegados,  frente a la especial condición de madre cabeza de familia a cargo de  dos hijos.   

3.  La legitimación  por  activa  y  la  existencia  de  medios  de  defensa  judiciales eficaces, en  relación   con   las   presuntas   irregularidades   de   trámite   expuestas.   

3.1.   La   legitimación  por  activa  en  tutela.   

El  inciso  primero  del  artículo 86 de la  Constitución   Política,   dispone:“Toda  persona  tendrá  acción  de  tutela  para  reclamar  ante los jueces, en todo momento y  lugar,  mediante  un  procedimiento  preferente  y  sumario, por sí misma o por  quien   actúe   a   su   nombre,  la  protección  inmediata  de  sus  derechos  constitucionales  fundamentales,  cuando quiera que éstos resulten vulnerados o  amenazados  por  la  acción  o  la omisión de cualquier autoridad pública.”   

Por  su  parte,  el artículo 10 del Decreto  2591  de 1991, establece:“La acción de tutela podrá  ser  ejercida,  en  todo  momento  y  lugar,  por cualquiera persona vulnerada o  amenazada  en  uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o  a     través     de     representante.     Los     poderes    se    presumirán  auténticos.”   

En efecto, aunque una de las características  procesales   de   la   acción   de   tutela   es   la  informalidad12,   esta  Corporación  ha  indicado  que  la legitimación para presentar la solicitud de  amparo,  así  como  para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente  acreditada13.   

Es  claro  entonces  que el primer habilitado  para  presentarla  es el titular de los derechos amenazados o vulnerados por sí  mismo  o  a  través  de representante constituido mediante un poder.  Esta  Corporación  ha  indicado que permitir que cualquier persona presente el amparo  sin  importar  su  interés o legitimidad frente al desenvolvimiento del derecho  fundamental   de  otro,  conllevaría  al  desconocimiento  de  la  personalidad  jurídica,    la   autonomía   de   la   voluntad14,  la  intimidad,  el  libre  desarrollo  de la personalidad (arts. 14 a 16 C.P.) y las libertades (arts. 18 y  28 C.P.).    

Sobre  el  particular,  la Sentencia T-526 de  1998  indicó  que  “nadie puede alegar como violados  sus  propios derechos  con base en la supuesta vulneración de los derechos  de  otro  u  otros,  pues  de  una parte el interés en la defensa corresponde a  ellos,   y  de  otra,  la  relación  de  vulneración  o  amenaza  de  derechos  fundamentales,  que  constituye  objeto  de  la  tutela,  debe  ser directa y no  transitiva  ni por consecuencia”. De la misma manera,  la Sentencia T-899 de 2001 señaló:   

En  la  misma línea en la sentencia T-552 de  2006 esta Corte expuso:   

“La primera consecuencia teórica que esa  configuración  arroja  es  que la legitimación en la  causa  por  activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares  de    los    derechos    fundamentales   amenazados   o   vulnerados.  Sin  embargo,  tal como lo ha establecido la Corte en anteriores  oportunidades15,  a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de  1991,  el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la  promoción  de  la  acción  de  tutela.  La  satisfacción  de los presupuestos  legales  o  de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades,  permiten  la  configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los  procesos de tutela.   

En   ese  orden  de  ideas,  esas  cuatro  posibilidades  son  las  siguientes:  (i)  el ejercicio directo de la acción de  tutela.  (ii)  El  ejercicio  por  medio  de representantes legales (caso de los  menores  de  edad,  los  incapaces  absolutos,  los  interdictos  y las personas  jurídicas).  (iii)  El  ejercicio  por  medio de apoderado judicial, caso en el  cual  el  apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito  de  acción  se  debe  anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el  poder  general  respectivo.  Y  (iv)  la  del  ejercicio  por  medio  de  agente  oficioso.”  (Subraya  fuera  de  texto).   

No  obstante  lo anterior, dada la entidad de  los  derechos  fundamentales  en nuestro sistema constitucional, el principio de  solidaridad  y  el  carácter  informal  de  la  acción  de  tutela16,    el  artículo  10  del  Decreto  2591  de  1991  también incluye como hipótesis de  procedencia  la  posibilidad  de  agenciar  derechos  ajenos siempre y cuando el  titular  de  los  mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa y  así se manifieste en la solicitud de amparo.    

Se  advierte  entonces  que el objeto de este  mecanismo   constitucional  de  amparo,  es  que  el  titular  de  los  derechos  fundamentales  presuntamente  vulnerados,  sea quien reclame en forma directa la  protección  de  los  mismos,  dada la informalidad propia de esta vía judicial  excepcional.   

Así  las cosas, procede la Sala a valorar si  la  legitimación  por activa está dada en el presente asunto.  Conforme a  lo  expuesto,  es  claro que la accionante se encuentra facultada para exigir la  protección  de  sus derechos fundamentales, atendiendo a su especial condición  de  mujer cabeza de familia, pues a raíz de la decisión de la Superintendencia  Nacional  de  Salud,  de  tomar  posesión  de  la  EPS  empleadora con fines de  liquidación,  se  adoptaron una serie de decisiones de afectaron la estabilidad  económica  propia  y la de su núcleo familiar, pues tal situación conllevó a  la  terminación  abrupta  de su contrato de trabajo, viendo afectados tanto sus  derechos fundamentales como los de sus hijos.   

3.2. La legitimación en el proceso ordinario  y  la  existencia  de  otros  medios  de  defensa judicial, en relación con las  irregularidades de trámite observadas.   

Este Tribunal Constitucional ha sostenido que,  en  principio,  la acción de tutela no puede ejercerse con el fin de obtener la  titularidad  de  derechos  de  carácter laboral o prestacional. En efecto, esta  Corporación  ha precisado que el conocimiento de este tipo de solicitudes es de  competencia,  por  regla  general,  de  la  justicia  ordinaria  laboral o de la  contencioso  administrativa,  según  el  caso,  ya  que  su  trámite  exige la  valoración  de  aspectos  litigiosos de naturaleza legal que escapan al ámbito  de competencia del juez de tutela.   

No  obstante  lo anterior, esta Corporación  también  ha  sostenido que es posible que, de manera excepcional, se ordene por  la  vía  de  la acción de tutela el reconocimiento, restablecimiento y pago de  los  citados  derechos,  siempre  que  a  pesar de existir otro medio de defensa  judicial,  éste  resulte  ineficaz  para lograr la protección inmediata de los  derechos  fundamentales  comprometidos.   En relación a este aspecto se ha  indicado:   

“Para   la  Corte,  dado  el  carácter  excepcional  de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la  acción  de  tutela  no  puede  desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios  establecidos  en  nuestro  ordenamiento  jurídico.  También  ha señalado esta  Corporación  que,  dada  la  responsabilidad  primaria  que  cabe  a los jueces  ordinarios  en  la  protección  de  los  derechos, la  procedencia  de  la  tutela  está  sujeta  a la ineficacia del medio de defensa  judicial  ordinario,  situación  que  sólo  puede  determinarse  en  cada caso  concreto.”17       (subraya y negrilla fuera de texto)   

De esta forma, la procedencia excepcional de  la  acción  de  tutela  exige  del  juez un análisis concreto de la situación  particular  del  actor, con el fin de determinar si el medio de defensa judicial  ordinario  es  lo  suficientemente  idóneo para proteger de manera integral sus  derechos  fundamentales,  ya  que,  en  caso  contrario,  el conflicto planteado  trasciende  el  nivel  puramente  legal  para  convertirse  en  un  problema  de  carácter               constitucional18.   

Hecha  la  anterior precisión, es necesario  señalar  que  conforme  a  la  jurisprudencia  en  esta  materia,  el juicio de  procedibilidad  de  la  acción  de  tutela se torna menos riguroso frente a los  sujetos  de  especial  protección  constitucional, dentro de los que se cuentan  los  niños,  las  personas  que sufren algún tipo de discapacidad, las mujeres  embarazadas,  las  madres  cabeza  de  familia o los ancianos, entre otros, como  consecuencia  del  estado  de debilidad manifiesta en el que se encuentran y del  especial  amparo  que la Constitución Política les brinda.  Por tanto, de  cara  a  asuntos  con  estas  características  especiales, corresponde hacer un  examen   menos   estricto  de  las  reglas  de  procedencia  de  la  acción  de  tutela.   Sobre  el  particular  la  Corte  Constitucional  en la sentencia  T-515A de 2006 señaló:   

“(…) es pertinente acotar que en materia  de  procedibilidad  de  la  acción  de  tutela, la Corte ha manifestado que, no  obstante  la  rigurosidad  con  que el juez debe evaluar los requisitos exigidos  para  dar  curso  al  mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las  que  el  análisis  de  procedencia  de la acción debe desatarse de manera más  amplia  y  permisiva,  en atención a la especial naturaleza de las personas que  solicitan     la     protección     de     sus     derechos    constitucionales  fundamentales19.”   

De  lo  anterior  se  concluye  que  ante la  existencia  de  otros  medios de defensa judicial a efectos de hacer efectiva la  reclamación  de  derechos  de  orden  laboral,  la  acción  de  tutela resulta  procedente  siempre  que  se demuestre la ineficacia de dichos medios ordinarios  para  hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales que se estiman  vulnerados,  para  lo  cual  debe  valorarse  cada  caso en particular, dando un  tratamiento   preferente   a  favor  de  los  sujetos  de  especial  protección  constitucional,  debido  a  que  para ellos se exige un juicio de procedibilidad  menos riguroso y estricto.   

Así   las   cosas,   es  deber  del  juez  constitucional  analizar  la  situación fáctica ante él planteada, con el fin  de  determinar si, de conformidad con los elementos de juicio a su disposición,  se  hace  necesario el concurso del juez constitucional con el fin de garantizar  el ejercicio del derecho fundamental o conjurar su amenaza.   

Conforme  a  las  anteriores  precisiones,  procede  la  Sala a establecer si el presente mecanismo de amparo constitucional  resulta  procedente  a  fin  de evitar una eventual vulneración de los derechos  fundamentales   invocados  por  la  actora  atendiendo  a  las  características  particulares de su caso.   

En  orden  a  desarrollar  este  aspecto, se  evacuará   en  primer  término  lo  concerniente  a  la  legitimación  de  la  accionante,  respecto  a la supuesta vulneración en lo que del debido proceso y  si   el   ordenamiento   jurídico   dispone   de   medios  eficaces  sobre  las  irregularidades  de  trámite  expuestas  por  la accionante.  De encontrar  improcedente  la tutela en cuanto al debido proceso, la Corte habrá de analizar  la  vulneración  de  los  demás derechos fundamentales que la actora considera  vulnerados,   en   atención  a  su  especial  condición  de  madre  cabeza  de  familia.   

En este punto cabe recordar que la accionante  en  su  escrito  de  tutela  alega  que la citada resolución, en su numeral 10,  estableció  que  en  contra  de  dicho acto procedía únicamente el recurso de  reposición  en  el  efecto  devolutivo,  de  conformidad  con lo previsto en el  artículo  6°  del  Decreto  506  de 2005, cuando ella estima que dicho recurso  debe ser concedido en el efecto suspensivo.   

Al  respecto,  encuentra la Sala que frente a  las  supuestas  irregularidades expuestas por la accionante, en relación con el  trámite  por  medio  del  cual  se  decidió  la  toma de posesión y posterior  liquidación  de  la  EPS,  la  actora  puede  acudir  a  la  acción de nulidad  consagrada  en el artículo 84 de Código Contencioso Administrativo20, o coadyuvar  a  la  acción  de  nulidad  y  restablecimiento  del  derecho  interpuesta  por  SALUDCOLOMBIA  en  contra  de la Resolución No. 0028 y 01318 de 2008 proferidas  por  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  donde  además  se solicitó la  suspensión   provisional   del   acto,  la  que  actualmente  se  encuentra  en  trámite21.   Por  tanto,  esta  vía  no  es la adecuada para atacar tal  situación,  máxime  si  se  tiene  en  cuenta  que existe un juez natural, que  actualmente  está conociendo tal asunto y comporta una discusión de tipo legal  y criterios de interpretación normativa.   

En  este  punto  conviene  reiterar  que  las  irregularidades  en  las  que  se  basó  la  Superintendencia  para adoptar tal  decisión,  hacen  referencia a diversos aspectos, dentro de los cuales se puede  destacar,  la  falta  de  acreditación  de  afiliados;  irregularidades  en  la  organización    administrativa;    falta   de   organización   administrativa,  capacitación  técnica  y  científica  que le permita prestar los servicios de  salud   en  todos  los  departamentos  donde  tiene  afiliados;  no  entrega  de  medicamentos   y  prácticas  de  procedimientos  incluidos  en  el  POS,  entre  otros.   En  este  sentido,  se aclara que la calidad de sujeto de especial  protección   constitucional,   no  obliga  al  Estado  a  legitimar  por  dicha  condición,  irregularidades  que  se presentan en la prestación de un servicio  público,   como   lo   es   la   salud,   donde  está  en  juego  el  interés  general.   

En ese orden de ideas, la Sala estima que si  bien  en  los  fallos  de  instancia  se  protegieron los derechos fundamentales  invocados,  no  se  encuentran  motivos  suficientes  para suspender el trámite  liquidatorio,  pues  se  dio  en  desarrollo  de  un  proceso  adelantado por la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  en  ejercicio  de  sus funciones y está  siendo  objeto de examen ante la jurisdicción competente.  En ese orden de  ideas,  la  Corte  revocará  la  suspensión provisional de la Resolución Num.  0028  de  de  enero  09  de  2008, proferida por la Superintendencia Nacional de  Salud,  ordenada  por  la  Sala  de  Decisión  Penal  de  Tribunal Superior del  Distrito Judicial de Cali.   

3.3. Ahora bien, no ocurre lo mismo respecto  de  la  posible  vulneración  de los derechos fundamentales de la accionante al  trabajo,  mínimo  vital  y  vida  digna,  que  en calidad de sujeto de especial  protección   constitucional  le  están  siendo  afectados,  al  haberse  visto  obligada  a romper su vínculo laboral de manera repentina, pues si bien, cuenta  con  otros  medios de defensa judicial para buscar su reintegró, se deben tener  en cuenta las siguientes precisiones.   

La  señora  Viviana Andrea Osorio García es  madre  cabeza  de  familia,  con dos menores a cargo de 9 y 12 años, situación  que   la   ubica   dentro   del   grupo   de  sujetos  de  especial  protección  constitucional,  por tanto en su caso, el juicio de procedibilidad de la acción  de tutela se torna menos riguroso.    

Adicionalmente  se observa que conforme a las  afirmaciones  hechas  por  la  accionante,  con  la  terminación de su contrato  laboral,  vio  afectada la estabilidad económica de su núcleo familiar, lo que  involucra  tanto  sus  necesidades  básicas  como  las  de su familia.  Al  respecto,  cabe  advertir  que  la protección establecida a favor de las madres  cabeza  de  familia, conlleva a una estrecha relación con la protección de los  derechos  fundamentales  de  los  menores  de  edad,  quien en últimas resultan  afectados con este tipo de medidas.    

Dado  que  la Constitución confiere un trato  especial  a  la mujer cabeza de familia, en atención a los intereses superiores  en  juego,  como  son  los  derechos de los niños, la Sala debe examinar si con  ocasión  de  dicha  protección  constitucional,  la  actora  tiene  derecho  a  permanecer en su cargo mientras se liquida definitivamente la EPS.   

Al  respecto,  se advierte que a pesar de la  existencia  de  otro  medio  de  defensa  judicial, éste no es idóneo, pues la  protección  invocada  requiere  una medida inmediata, si se tiene en cuenta que  lo  solicitado  hace  referencia  a la protección laboral reforzada frente a su  especial  situación  de  madre  cabeza  de  familia22,   entonces  someter  a  un  proceso  judicial  tal reclamación haría inocuas sus pretensiones, mas aún si  se  tiene  en  cuenta  que  el  proceso liquidatorio culminaría sin atender sus  necesidades especiales.   

Conforme  a  lo  señalado, la Sala concluye  que,  para  este  aspecto  en  particular, la acción de tutela se erige como el  medio  de  defensa  judicial  idóneo  para  dar  solución  a  la  controversia  planteada  por  la accionante, frente a la ineficacia de otros medios de defensa  y  teniendo  en  cuenta  que  su  situación  exige  la  adopción de medidas de  carácter  inmediato  y urgente, a fin de impedir la prolongación del daño que  podría  originarse  como  consecuencia  de  la  decisiones  adoptadas  por  las  entidades accionadas.   

4.  Protección  constitucional de las madres  cabeza de familia.   

4.1.    Esta   Corporación   en   varias  oportunidades23  ha  sostenido  que  la  protección  a  la  mujer  por su especial  condición  de  madre  cabeza  de  familia  es  de origen supralegal, la cual se  desprende  de  lo  dispuesto  en  los artículos 13 y 43 de la Constitución, el  primero  de los cuales establece la obligación estatal de velar por la igualdad  real  y  efectiva  de  los grupos tradicionalmente discriminados y de proteger a  las  personas  en  circunstancias  de  debilidad  manifiesta,  mientras  que  el  segundo,   determina   la   obligación  del  Estado  de  brindar  una  especial  protección  a  aquellas  mujeres que tienen a su cargo, de manera exclusiva, la  responsabilidad  de  velar  por  la  manutención  de  su  grupo familiar. A las  anteriores  disposiciones se suman los artículos 5 y 44 de la Carta, los cuales  establecen  la  primacía  de los derechos inalienables de la persona, al tiempo  que   amparan   a  la  familia  y,  de  manera  especial,  a  los  niños.    

Lo anterior comporta la obligación del Estado  de  apoyarlas de manera especial, en consideración a la difícil situación que  deben   enfrentar  al  asumir  de  forma  solitaria  las  tareas  de  crianza  y  sostenimiento de sus menores hijos.   

Tales  preceptos  constitucionales,  junto  a  otros  consagrados  en  la  Carta Política, han obligado a adoptar una serie de  políticas   tendientes   a   favorecer   a   determinadas  personas  o  grupos,  ya  sea  con  el  fin  de  eliminar  o  reducir  las  desigualdades  de  tipo  social,  cultural o económico que los afectan, bien de  lograr  que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha  sido  discriminado, tengan una mayor representación24.   

Ahora bien, la protección especial de la que  gozan  las  madres cabeza de familia conlleva a una protección especial a favor  de  los  derechos  fundamentales  de  los  niños,  básicamente por la especial  relación   que   existe  entre  la  progenitora  y  los  menores  que  de  ella  dependen.   

Al  respecto se debe advertir que conforme a  lo  señalado  en el artículo 44 de la Constitución Política, los derechos de  los  niños  tienen  prevalencia sobre los derechos de  los  demás, correspondiendo en consecuencia tanto al Estado, como la sociedad y  la familia de protegerlos.    

Dicha primacía afirmada en la Constitución  en  plena armonía con las normas internacionales y en particular la Convención  Sobre  los  Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones  Unidas,  ratificada  por  Colombia mediante la Ley 12 de 1991- ha sido tomada en  cuenta  por  esta Corporación para determinar el alcance de los derechos de los  niños  cuando  ellos dependen de un núcleo familiar en el que sólo uno de los  padres se encuentra presente.   

Dada  la  situación de fragilidad en que se  encuentran  los  menores en estas circunstancias, por la ausencia del padre o de  la  madre  y la necesidad de hacer prevalecer sus derechos, se ha otorgado a los  derechos   de   los   niños   una  especial  prevalencia  por  expreso  mandato  constitucional    sobre    los   demás   derechos25.  Al referirse al tema,  esta Corporación ha sostenido:   

“El “interés superior” es un concepto  de  suma  importancia que transformó sustancialmente el enfoque tradicional que  informaba  el  tratamiento  de los menores de edad.  En el pasado, el menor  era   considerado   “menos   que   los   demás”  y,  por  consiguiente,  su  intervención  y  participación,  en  la vida jurídica (salvo algunos actos en  que  podía  intervenir  mediante  representante)  y,  en  la  gran  mayoría de  situaciones   que   lo   afectaban,   prácticamente   era   inexistente  o  muy  reducida.   

(…)  

La  más especializada doctrina coincide en  señalar  que  el interés superior del menor, se caracteriza por ser:  (1)  real,  en  cuanto  se relaciona con las particulares necesidades del menor y con  sus   especiales  aptitudes  físicas  y  sicológicas;  (2)  independiente  del  criterio  arbitrario  de los demás y. por tanto, su existencia y protección no  dependen  de  la  voluntad  o  capricho  de  los  padres,  en  tanto se trata de  intereses   jurídicamente   autónomos;  (3)  un  concepto  racional,  pues  la  garantía  de  su  protección se predica frente a la existencia de intereses en  conflicto  cuyo  ejercicio de ponderación debe ser guiado por la protección de  los  derechos  del  menor;  (4  )  la garantía de un interés jurídico supremo  consistente   en   el   desarrollo  integral  y  sano  de  la  personalidad  del  menor”       26.   

Conforme  a  lo  señalado, la Constitución  Política  estableció  que  la  asistencia  y protección de los menores, es no  solo  una  obligación  de  la  familia  y  de la sociedad, sino que también le  corresponde  al  Estado,  de  manera  que  su  realización se encuentra bajo la  supervisión y vigilancia general de la colectividad.   

4.2.  En este sentido, la Corte también  ha  referido  a  las acciones afirmativas, respecto de las cuales la Corte ya se  ha   pronunciado   en   anteriores   oportunidades27.   Al  respecto,  debe  indicarse  que  éstas  surgieron  históricamente  con una doble finalidad: (i)  para  compensar a ciertos grupos discriminados a lo largo de la historia; y (ii)  para  nivelar  las  condiciones  de  quienes,  por  haber sido discriminados, se  vieron  impedidos  de  disfrutar  sus derechos en las mismas condiciones que los  demás.  Posteriormente  fueron concebidas adicionalmente (iii) para incrementar  niveles  de participación, especialmente en escenarios políticos. Sin embargo,  en  una  concepción  más  amplia,  las  acciones  afirmativas son producto del  Estado  Social  de  Derecho  y  de  la  transición  de  la igualdad formal a la  igualdad  sustantiva  o material, reconocida como componente esencial de aquel y  plasmada  expresamente  en la mayoría de textos del constitucionalismo moderno,  como     ocurre    en    el    caso    colombiano28.   

En este sentido, la Corte ha explicado que las  citadas  medidas conllevan una discriminación inversa  o  positiva,  por  dos razones: (1) porque toman en consideración aspectos como  el  sexo  o  la  raza  y (2) porque la discriminación inversa se produce en una  situación  de  especial  escasez  de  bienes  deseados,  como  suele ocurrir en  puestos  de  trabajo  o  cupos  universitarios,  lo  que lleva a concluir que el  beneficio  que  se  concede a ciertas personas, tiene como forzosa contrapartida  un  perjuicio  para  otras.   Sobre la naturaleza  excepcional  de las acciones afirmativas, en la Sentencia C-184 de 2003 la Corte  explicó lo siguiente:   

“Las  llamadas  acciones  afirmativas  fueron  expresamente  permitidas  en la Carta para que el  legislador  pudiera, sin violar la igualdad, adoptar medidas en favor de ciertas  personas  o  grupos,  sin  tener  que  extender  el beneficio resultante a otras  personas  o grupos que, por ello, se consideraran discriminadas. Esto se predica  no   sólo  de  las  mujeres,  sino  también  de  otros  sujetos  especialmente  protegidos  por  la  Constitución.  Por  ejemplo,  prima  facie  no podría una  persona   no  discapacitada  solicitar  que  se  le  extiendan  las  medidas  de  protección  establecidas para los discapacitados (artículo 47, C.P.), alegando  únicamente  el  derecho  a  la  igualdad  de  trato. Tampoco podría un adulto,  invocando  el  mismo derecho, exigir que se le extiendan las medidas consagradas  en  beneficio de las personas de la tercera edad (artículo 46, C.P.). Cuando la  Constitución  protegió  de  manera  especial  a ciertos sujetos, permitió que  sólo  ellos fueran destinatarios de medidas específicas en su favor con el fin  de  avanzar  hacia  una sociedad menos desigual y un orden justo (artículos 2 y  13 C.P.).”   

Por  otra  parte,  en  la sentencia C-174 de  2004,  se  advirtió  que  la  jurisprudencia  de  este la Corte ha hecho  énfasis  en  que  el  trato  diferencial  positivo no sólo  responde  a  los fundamentos del Estado Social de Derecho, que se traducen en el  deber  estatal  de  proteger  a  las  personas que por su condición económica,  física  o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, sino  que  con  ellas  se  atiende  el  mandato expreso del artículo 13 superior para  hacer  que  la igualdad sea real y efectiva (incisos 2º y 3º del art. 13 de la  Constitución Política).   

Así las cosas, es imperiosa la necesidad de  ofrecer   a  las  mujeres  que  se  encuentren  en  dichas  condiciones  algunas  prerrogativas,  que  no  son  privilegios,  con  miras a hacer más llevadera la  difícil  tarea  de  asumir en forma solitaria las riendas del hogar29,  de manera  que  puedan  desempeñarse  en  otros  escenarios  como el laboral.  En ese  orden   de  ideas,  este  Tribunal  Constitucional  ha  reconocido  la  difícil  situación  a la que se enfrentan las mujeres, especialmente en su rol de madres  cabeza  de  familia.  En  tal  sentido  la  sentencia  C-184 de 200330 señaló al  respecto:   

“3.2.2. Como se indicó, uno de los roles  que  culturalmente se impuso a la mujer fue el de “encargada del hogar” como  una  consecuencia  del  ser “madre”, de tal suerte que era educada y formada  para  desempeñar  las  tareas  del  hogar,  encargarse de los hijos y velar por  aquellas   personas   dependientes,   como   los  ancianos.  Sin  desconocer  la  importancia  que juega toda mujer, al igual que todo hombre, dentro de su hogar,  el  constituyente de 1991 quiso equilibrar las cargas al interior de la familia,  tanto  en  las relaciones de poder intrafamiliar, como en cuanto a los deberes y  las obligaciones de las que cada uno es titular.   

Suponer que el hecho de la “maternidad”  implica  que  la  mujer  debe  desempeñar  ciertas  funciones en la familia, ha  llevado,  por  ejemplo, a que tengan que soportar dobles jornadas laborales: una  durante  el  día  como  cualquier  otro  trabajador y otra en la noche y en sus  ratos  libres,  desempeñando  las  labores  propias de la vida doméstica. Esta  imagen  cultural  respecto  a  cuál  es  el papel que debe desempeñar la mujer  dentro  de  la familia y a cuál “no” es el papel del hombre respecto de los  hijos,  sumada  al incremento de separaciones, así como al número creciente de  familias  sin padre por cuenta del conflicto armado y la violencia generalizada,  trajo  como  consecuencia  que  una  cantidad  considerable de grupos familiares  tuvieran una mujer como cabeza del mismo (…)”.   

Entonces,   con   la  expresión  acciones  afirmativas  o  de  diferenciación  positiva  se  designan políticas o medidas  dirigidas  a  favorecer  a  determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de  eliminar  o  reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que  los afectan.   

Adicionalmente,  la  Asamblea General de las  Naciones  Unidas  aprobó  la  Convención  sobre  la  eliminación de todas las  formas   de   discriminación   contra   la   mujer31.  Esta Convención que  tiene  un  carácter jurídicamente vinculante, enuncia los principios aceptados  internacionalmente  sobre  los  derechos de la mujer que se aplican en todos los  ámbitos  y  tiene su fundamento en la “prohibición de  todas  las formas de discriminación contra la mujer”.  Además  exige  que  se  reconozcan  a  la  mujer  derechos iguales a los de los  hombres,  prescribe  las medidas que han de adoptarse para asegurar que en todas  partes las mujeres puedan gozar de los derechos que les asisten.   

En  tal  sentido  la  Convención dentro de  diversos  aspectos  valoró  el gran aporte de la mujer  al  bienestar  de  la  familia  y  al  desarrollo de la sociedad, hasta ahora no  plenamente  reconocido,  la  importancia  social  de la maternidad y la función  tanto  del padre como de la madre en la familia y en la educación de los hijos,  y  conscientes  de que el papel de la mujer en la procreación no debe ser causa  de   discriminación,   sino   que   la   educación  de  los  niños  exige  la  responsabilidad  compartida  entre  hombres  y  mujeres  y  la  sociedad  en  su  conjunto.    Por   tanto,   se   fijaron   unos  parámetros  tendientes  a  erradicar  los  focos  de  discriminación  hacia la  mujer.  Al respecto se indicó:   

Artículo  1   

A los efectos de la presente Convención, la  expresión  “discriminación  contra  la  mujer”  denotará  toda distinción,  exclusión  o  restricción  basada  en el sexo que tenga por objeto o resultado  menoscabar   o  anular  el  reconocimiento,  goce  o  ejercicio  por  la  mujer,  independientemente  de  su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre  y  la  mujer,  de  los  derechos  humanos  y las libertades fundamentales en las  esferas  política,  económica,  social,  cultural  y civil o en cualquier otra  esfera.   

Artículo  2   

Los    Estados   Partes   condenan   la  discriminación  contra  la  mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por  todos  los  medios  apropiados  y  sin  dilaciones,  una  política encaminada a  eliminar  la  discriminación  contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen  a:   

a)  Consagrar,  si aún no lo han hecho, en  sus  constituciones  nacionales  y  en  cualquier otra legislación apropiada el  principio  de  la  igualdad  del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros  medios apropiados la realización práctica de ese principio;   

b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y  de  otro  carácter,  con  las  sanciones  correspondientes,  que prohíban toda  discriminación contra la mujer;   

c)  Establecer  la protección jurídica de  los  derechos  de  la  mujer  sobre  una  base  de igualdad con los del hombre y  garantizar,  por  conducto  de  los tribunales nacionales competentes y de otras  instituciones  públicas,  la  protección efectiva de la mujer contra todo acto  de discriminación;   

d)  Abstenerse  de  incurrir en todo acto o  práctica  de  discriminación contra la mujer y velar por que las autoridades e  instituciones   públicas   actúen   de   conformidad   con  esta  obligación;   

Artículo  3   

Los  Estados  Partes  tomarán en todas las  esferas,  y  en  particular  en  las  esferas  política,  social,  económica y  cultural,  todas  las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para  asegurar  el  pleno  desarrollo  y  adelanto  de  la  mujer,  con  el  objeto de  garantizarle  el  ejercicio  y  el goce de los derechos humanos y las libertades  fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre.   

Artículo  5   

Los  Estados  Partes  tomarán  todas  las  medidas apropiadas para:   

b)  Garantizar  que la educación familiar  incluya  una  comprensión  adecuada  de la maternidad como función social y el  reconocimiento  de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la  educación  y  al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés  de   los   hijos   constituirá   la  consideración  primordial  en  todos  los  casos.   

Artículo  11   

1. Los Estados Partes adoptarán todas las  medidas  apropiadas  para  eliminar  la  discriminación  contra  la mujer en la  esfera  del  empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con  los hombres, los mismos derechos, en particular:   

a)  El  derecho  al  trabajo  como derecho  inalienable de todo ser humano;   

b) El derecho a las mismas oportunidades de  empleo,  inclusive  a  la  aplicación  de los mismos criterios de selección en  cuestiones de empleo;   

c)   El   derecho  a  elegir  libremente  profesión  y  empleo,  el derecho al ascenso, a la estabilidad en el empleo y a  todas  las  prestaciones  y  otras  condiciones  de  servicio, y el derecho a la  formación  profesional  y  al  readiestramiento,  incluido  el  aprendizaje, la  formación profesional superior y el adiestramiento periódico;   

2.  A  fin  de  impedir la discriminación  contra   la  mujer  por  razones  de  matrimonio  o  maternidad  y  asegurar  la  efectividad  de  su  derecho  a  trabajar,  los  Estados Partes tomarán medidas  adecuadas para:   

a)  Prohibir,  bajo  pena de sanciones, el  despido  por motivo de embarazo o licencia de maternidad y la discriminación en  los despidos sobre la base del estado civil;   

Por otra parte, la OIT, también ha proferido  recomendaciones  referentes  al  trato especial que debe brindarse a la mujer al  interior  de  una  relación  laboral,  especialmente si tiene responsabilidades  familiares.      Así      en      la      R12332   

se    advirtió   que   las   autoridades  competentes,  con  la  colaboración  de  las  organizaciones  públicas  y  privadas  interesadas,  en  especial  de  las  organizaciones de empleadores y de trabajadores, y de acuerdo  con  las posibilidades y necesidades nacionales y locales, deberían: (a) llevar  a  cabo  una  política  adecuada  con miras a hacer posible que las mujeres con  responsabilidades  familiares  que  trabajan fuera de su hogar puedan ejercer su  derecho  a  hacerlo sin verse expuestas a discriminación y en conformidad tanto  con  los  principios  establecidos  en el Convenio relativo a la discriminación  (empleo  y  ocupación), 1958, como en otras normas adoptadas por la Conferencia  Internacional  del  Trabajo  que  se  refieren  a  las  mujeres;  y (b) alentar,  facilitar  o  asegurar ellas mismas el establecimiento de servicios que permitan  a  las  mujeres cumplir armoniosamente sus varias responsabilidades familiares y  profesionales.   

5.  La Protección reforzada en el ámbito  laboral de las madres cabeza de familia.   

5.1.  La Constitución Política en su  artículo  5º  estipuló el amparo a la familia como institución básica de la  sociedad,  así  mismo,  el  artículo  42  de  la  misma  obra,  estableció la  obligación   del   Estado   colombiano  y  de  la  sociedad  de  garantizar  su  integridad.    

Ahora  bien,  cada vez son más recurrentes  los  casos en que la cabeza visible de una familia sea precisamente la madre, en  consecuencia,  el  Estado  y  la  sociedad, deben proveer todo lo necesario para  prestar  un apoyo real a esa madre que normalmente atraviesa dificultades debido  a  su  especial  status.   En  efecto,  el  apoyo reforzado del que gozan las mujeres cabeza de familia, es  un mandato que proviene de la propia Constitución.   

El  soporte  que la Constitución Política  otorga  a las madres cabeza de familia, además de buscar una igualdad material,  se  dirige principalmente a que el Estado la salvaguarde en todas las esferas de  su  vida,  para  con  esto también proteger, como ya se dijo, a la familia como  núcleo  esencial  de la sociedad.  Sobre este punto, en la sentencia T-792  de 2004 la Corte dijo:   

“El amparo del cual son beneficiarias las  madres  cabeza  de  familia,  abarca igualmente la protección laboral, frente a  esa  situación  se  puede  establecer  que  gozan  de  una  estabilidad laboral  reforzada,  estabilidad que se traduce en una permanencia en el empleo.  En  este  sentido  cabe  anotar  que no en balde se reconoce este derecho a la mujer  que  ha  asumido  la  importante función social de velar, muchas veces haciendo  ingentes  esfuerzos,  por el bienestar material y afectivo de quienes la rodean.  Es  precisamente  por  ello  que  el legislador ha entendido que se ajusta a los  fines  del Estado Social de derecho conceder la protección laboral de la que se  ha  hablado.  Ante  el  especial  rol,  que  por vicisitudes derivadas de causas  disímiles,  desempeñan  estas  mujeres,  otorgar beneficios particulares a las  madres  cabeza  de  familia  es  una  aplicación  directa de aquel principio de  igualdad  que  esta  corporación ha reiterado en tantas oportunidades de dar un  trato igual a iguales y diferente entre diferentes.   

Los   aspectos  que  tornan  diversa  la  situación  de una de estas mujeres que se encuentran a cargo de la manutención  y  cuidado de su familia, saltan a la vista. Valga aquí tan solo anotar que las  tareas  de  cuidado del hogar y la de proveer para el sostenimiento del mismo no  están,  como ocurre por regla general, divididas o compartidas, sino que es una  sola  persona  la  encargada  de  ambos oficios. La anterior afirmación no debe  circunscribirse  a  los  aspectos  meramente  materiales, sino que también debe  comprender  lo  que se encuentra relacionado con el aspecto emocional que, tal y  como  lo  señala  la  Constitución  y  lo  que  ha  fijado la doctrina de esta  Corporación, forman parte del concepto mismo de la familia.”   

En  ese  orden  de  ideas, se advierte que la  Constitución,  teniendo  en  cuenta  las  difíciles condiciones por las que de  manera  ordinaria  atraviesan  las  madres  cabeza  de  familia,  consagró  una  protección  laboral  reforzada,  precisamente para que uno de los sectores más  vulnerables   de  la  población  colombiana,  que  normalmente  ha  sufrido  de  discriminaciones,  pueda  encontrar  la  estabilidad,  en  provecho suyo y de su  familia. Así en la sentencia T-061 de 2006 se indicó:   

Así  entonces,  frente  a  la  situación  laboral,  las  madres  cabeza  de  familia  gozan  de  una  estabilidad  laboral  reforzada,  la  que  se  traduce  en  el derecho a permanecer en los empleos que  ocupan,  por  haber  ésta asumido la importante función social de velar por el  bienestar  material y afectivo de quienes la rodean. Por el papel en la sociedad  que  las  mujeres  cabeza de familia ejercen, otorgarles beneficios particulares  es  una aplicación directa de aquel principio de igualdad que esta corporación  ha  reiterado  en  tantas  oportunidades  de  dar  un  trato  igual  a iguales y  diferente entre diferentes.   

En    conclusión    la    protección  constitucional  a  las madres cabeza de familia se extiende a la garantía de su  estabilidad  laboral, así pues, y en ese sentido ha sido amplia la legislación  tendiente  a  la  protección  de  la  mujer  trabajadora  que  se  encuentra en  condición de madre cabeza de familia.   

Entonces,  cuando  una de las partes de la  relación  laboral está conformada por un sujeto especialmente protegido según  la   Constitución-mujer   cabeza   de  familia-,  niños,  el  principio  a  la  estabilidad  en el empleo, adquiere particular prevalencia, como consecuencia de  la  protección  especial de la cual se viene hablando con respecto a este grupo  de  personas,  siempre  y cuando no exista una causal justificativa del despido,  pues   la   estabilidad  laboral  reforzada  no  debe  confundirse   con   el   otorgamiento  de  una  inmunidad  que  exonere  de  las  obligaciones  a  su  cargo  o  que  proteja frente a las medidas disciplinarias,  fiscales o penales que eventualmente puedan ejercerse en su contra.   

En  desarrollo  de estas directrices, queda  claro  que  las  madres  cabeza de familia, por su calidad de sujeto de especial  protección  constitucional,  al  interior  de una relación laboral cuentan con  una  protección  reforzada,  por  lo  que se hace necesario otorgarles un trato  especial  en  relación  con  su estabilidad en el empleo, siempre que no exista  una  causal justificativa de despido, pues tal situación  en manera alguna  lleva  a  considerar  que  dicha garantía se constituya en un derecho absoluto,  que  haga  imposible  su retiro de la institución, por ejemplo, cuando incumpla  los  deberes  propios  de  su  cargo  o  cuando en desarrollo de los procesos de  reformas  estatales se liquida definitivamente una entidad o una empresa privada  deja de existir jurídicamente.   

5.2.  Desarrollo legislativo tendiente a la  protección   de  la  mujer  en  su  especial  dimensión  de  madre  cabeza  de  familia.   

Conforme  a  lo  expuesto  es  evidente  que  el principal llamado a adoptar medidas necesarias para  cumplir   con   la  protección  especial  de  la  cual  goza  la  mujer  es  el  Legislador.    Es  así  como  en  desarrollo  del  mandato  constitucional  referido   y  los  lineamientos  internacionales  ha  expedido  diversas  normas  tendientes  a  brindar  una  protección  especial  a  la  mujer.  Sobre el  particular    se   puede   destacar   la   ley   823   de   2003,   “Por  la  cual  se  dictan  normas sobre igualdad de oportunidades  para  las  mujeres,” la que específicamente insta al  Gobierno  a  desarrollar  un  marco  institucional  y  orientar las políticas y  acciones  para  garantizar  la  equidad  y  la  igualdad de oportunidades de las  mujeres,  en  los  ámbitos  público  y privado.  Adicionalmente en la Ley  1257,  por  medio de la cual se dictaron normas de sensibilización, prevención  y  sanción  de  formas  de violencia y discriminación contra las mujeres, hizo  énfasis  en  sus  derechos,  y  deberes  de  la  familia  y  la  sociedad en su  favor.   

Ahora  bien,  de  cara al asunto objeto de  examen,  en  lo atinente a la protección especial que reviste a la mujer cabeza  de  hogar, el Congreso de la República expidió la Ley  82   de   1993   mediante   la   cual   definió  el  concepto  de  “mujer    cabeza    de   familia”   y  estableció    algunas    medidas    concretas   de  protección.   Sobre  el  particular  en la ponencia para primer debate del  proyecto de ley respectivo se señaló lo siguiente:   

“El   proyecto  busca  desarrollar  lo  contemplado  en  el  artículo 43 y hacer efectivo y real el apoyo que el Estado  debe  otorgar.   Debe  existir  sin  duda  alguna,  un cuadro de ayuda, que  brinde   oportunidades  concisas  para  que  este  significativo  sector  de  la  población  colombiana, sector de indefensión, comience a competir dentro de la  mecánica  social, económica y política de nuestro país. Este sector desigual  merece  alternativas  especiales  dirigidas al logro de la tan anhelada igualdad  que consagra el artículo 3 de nuestra Constitución.   

El proyecto como tal propone que el Estado  asuma  una  serie de obligaciones frente a la mujer cabeza de familia y frente a  las  personas  que  de  ella dependan, relacionadas con los campos como el de la  salud,  seguridad  social,  educación  y  capacitación,  vivienda,  crédito y  fomento   empresarial,   promoción   de   organizaciones   comunitarias   entre  otras…”.33   

Finalmente   la  citada  disposición,  fue  aprobada  y modificada posteriormente por la ley 1232 de 2008, adoptándose unas  definiciones  básicas  para  el asunto objeto de estudio y que específicamente  refieren a:   

Artículo    2.  Jefatura femenina de hogar. Para los efectos de la presente ley,  la  Jefatura  Femenina  de  Hogar,  es  una  categoría  social  de los hogares,  derivada  de  los  cambios  sociodemográficos, económicos, culturales y de las  relaciones  de  género  que  se han producido en la estructura familiar, en las  subjetividades,  representaciones  e identidades de las mujeres que redefinen su  posición  y  condición  en los procesos de reproducción y producción social,  que  es  objeto  de  políticas  públicas  en  las que participan instituciones  estatales, privadas y sectores de la sociedad civil.   

En  concordancia con lo anterior, es Mujer  Cabeza  de  Familia,  quien siendo soltera o casada, ejerce la jefatura femenina  de  hogar  y  tiene  bajo su cargo, afectiva, económica o socialmente, en forma  permanente,  hijos  menores  propios  u otras personas incapaces o incapacitadas  para  trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial,  síquica  o  moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial  de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar.   

Artículo           3.   Especial   protección.   El   Gobierno  Nacional  establecerá  mecanismos  eficaces para dar protección especial a la mujer cabeza de familia,  promoviendo   el   fortalecimiento  de  sus  derechos  económicos,  sociales  y  culturales,  procurando  establecer  condiciones  de vida dignas, promoviendo la  equidad  y la participación social con el propósito de ampliar la cobertura de  atención  en  salud  y  salud  sexual  y reproductiva; el acceso a servicios de  bienestar,  de  vivienda,  de  acceso a la educación  básica,  media y superior incrementando su cobertura, calidad y pertinencia; de  acceso  a  la  ciencia  y  la  tecnología, a líneas especiales de crédito y a  trabajos dignos y estables.   

Además,  en  esta  Ley  se  crearon diversas  medidas  de  protección y apoyo a la mujer cabeza de familia, dentro de las que  entre   otras   se  destacan:  (i)  la  adopción  de  reglamentos  que  garanticen su ingreso a la seguridad social de la mujer cabeza  de  familia  y  de  la  familia  a  su  cargo  (art.  4°); (ii) la creación de  programas  de capacitación gratuita y desarrollo de microempresas industriales,  comerciales   y   artesanales;   empresas  de  economía  solidaria  y  empresas  familiares,  donde  la  mujer cabeza de familia realice una actividad económica  rentable,   así  como  políticas  tendientes  al  buscar  garantías  para  el  desarrollo  sostenible  (art.  8°  y  20);  (iii)  el acceso preferencial a los  auxilios  educativos  así  como  servicio básico de textos y apoyo educativo a  las  entidades  de  economía  solidaria  integradas  en su mayoría por mujeres  cabeza  de  familia (art. 9);  (iv)  la  fijación  de  estímulos  para  que  el sector privado cree programas  especiales  para las mujeres cabeza de familia (art. 10); (v) el establecimiento  mediante  reglamento  de un factor de ponderación, que beneficie las propuestas  de  la  mujer  cabeza de familia o de las personas jurídicas en las cuales ella  participe  mayoritariamente,  en  los procesos de adquisición y venta de bienes  estatales  y  de  contratación  de servicios también con el Estado. Factor que  permitirá  que  se  seleccione  la oferta de la mujer cabeza de familia o de la  correspondiente  persona  jurídica “siempre que sea  por   lo   menos   igual   a  las  de  las  demás  proponentes”  (art.  11);  (vi)  especial  atención  por  parte  del  Ministerio  Ambiente  Vivienda  y  Desarrollo  Territorial,  para  promover la formación de  organizaciones  sociales  y  comunitarias  de  mujeres que faciliten el acceso a  viviendas  de  interés  social,  tanto  a nivel nacional como territorial (art.  12);   (vii)   programas   especiales  de  crédito,  asesoramiento  técnico  y  vigilancia  para  las  empresas  y  programas  que tengan por objeto apoyar a la  mujer  cabeza de familia, por parte de las entidades oficiales de crédito (art.  15),  así  como  el  acceso  a  líneas de crédito por parte de microempresas,  famiempresas  y similares que tengan mayoría de mujeres cabeza de familia (art.  20).   

En  ese  orden  de ideas, lo que se busca es  brindar  un  apoyo  adecuado  a  las  mujeres que por diversas razones sociales,  culturales  e  históricas  han  tenido  que  asumir  la  dirección  del hogar,  abriéndoles  oportunidades  en  todas las esferas de su vida y de su desarrollo  personal  y garantizándoles acceso a ciertos recursos escasos, al tiempo que se  busca  preservar  condiciones  de  vida  digna  a  los menores y personas que se  encuentran  en  estado  de  debilidad  manifiesta  a  cargo de ellas34.   

Por  otra  parte,  a  fin de desarrollar la  garantía  prevista en el inciso segundo del artículo 43 constitucional, según  el  cual  “el Estado apoyará de manera especial a la  mujer      cabeza      de      familia,”  se  expidió  la  Ley  790  de  2002,  estableciendo  mediante  el artículo 12 un ámbito especial de protección para  quienes   siendo  madres  cabeza  de  familia  sin  alternativa  económica,  se  encontraban   vinculadas   a   entidades  estatales  sometidas  al  Programa  de  Renovación  de la Administración Pública.  Respecto de esta garantía la  Corte ha manifestado:   

“El  apoyo especial a la mujer cabeza de  familia   es   un  mandato  constitucional  dirigido  a  todas  las  autoridades  públicas.  Con  él  se  buscó  (i) promover la igualdad real y efectiva entre  ambos  sexos; (ii) reconocer la pesada carga que recae sobre una mujer cabeza de  familia  y  crear un deber estatal de apoyo en todas las esferas de su vida y de  su  desa­rrollo personal,  para  compensar,  aliviar y hacer menos gravosa la carga de sostener su familia;  y  (iii)  brindar,  de  esta  manera,  una protección a la familia como núcleo  básico        de        la        sociedad”35.   

Además,  la  Ley 1105 de 2006 “Por  medio  de  la  cual  se  modifica el Decreto Ley 254 de 2000  sobre  procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva  del  Orden  Nacional,”  que  fue expedida dentro del  régimen  normativo  establecido  en  la  citada  Ley  790,  en  su  artículo 8  advirtió  que  dentro  de  los  treinta (30) días siguientes a la fecha en que  asuma  sus  funciones,  el  liquidador  elaborará  un programa de supresión de  cargos,  determinando  el  personal  que  por  la  naturaleza  de  las funciones  desarrolladas  debe acompañar el proceso de liquidación.  No obstante, al  vencimiento  del  término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos  los  cargos  existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el  respectivo   régimen  legal  aplicable.  Sobre  el  particular  esta  Corte  en  sentencia C-795 de 2009, indicó:   

“Así, el artículo 8º de la Ley 1105 de  2006  establece  un  plazo de 30 días para que el liquidador, una vez asuma sus  funciones,  elabore  un  programa  de  supresión  de  cargos,  determinando  el  personal  que  por la naturaleza de sus funciones, debe acompañar el proceso de  liquidación. (…)   

tales  procesos  deben  ir acompañados de  estrategias  para  que los derechos de los trabajadores no queden desprotegidos.  A  su  juicio,  la  terminación  de las relaciones laborales al vencimiento del  término  de  liquidación resulta razonable y compatible con los propósitos de  la  ley,  orientada  a  establecer  un  procedimiento  para  la  liquidación de  entidades  públicas  de  la  rama  ejecutiva del orden nacional.”36   

En atención a lo enunciado, se destaca que  al  interior  del  sistema  normativo  colombiano,  las madres cabeza de familia  gozan  de  una  protección  reforzada,  consecuente  con  el deber que tiene el  Estado  de  brindarles  apoyo,  pues  de  esta  manera se ampara a la familia y,  según  el caso, a los niños, en consideración a la forma como esté integrado  cada núcleo familiar.   

6.  Mecanismos  de  amparo  a  favor de las  madres  cabeza  de  familia  aplicable  tanto  en  los procesos de renovación y  modernización  de  la  administración  pública  como  en  los de liquidación  forzosa administrativa de carácter privado.   

6.1.  En  orden  a  desarrollar  este  punto,  corresponde   valorar  aspectos  generales  relacionados  con  los  procesos  de  renovación  administrativa, es así como la Ley 790 de 2002, fue expedida a fin  de  establecer  los  parámetros  generales  bajo los cuales debían adelantarse  dichos  procesos  para  garantizar, dentro de un marco  de  sostenibilidad  financiera  de  la  Nación, un adecuado cumplimiento de los  fines   del  Estado  con  celeridad  e  inmediación  en  la  atención  de  las  necesidades  de  los  ciudadanos,  conforme  a los principios establecidos en el  artículo  209  de  la  Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de  1998              (Art.             1º)37.   

En desarrollo del referido objeto y frente a  las   medidas  de  desvinculación  de  personal  que  él  comporta38   dicha  disposición  establece que de conformidad con la reglamentación que establezca  el  Gobierno  Nacional,  no  podrán ser retirados del servicio en el desarrollo  del  Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de  familia  sin  alternativa  económica,  las  personas  con  limitación física,  mental,  visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los  requisitos,  edad  y  tiempo  de  servicio,  para  disfrutar  de  su pensión de  jubilación  o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la  promulgación  de  la  misma  ley.   En  desarrollo de esta disposición el  Gobierno  Nacional  mediante el Decreto No. 190 de 2003 reglamentó parcialmente  la  Ley  790  de 2002 y estableció las definiciones39,     destinatarios     y  acreditación  de las causales de protección especial previstas en el artículo  acusado40.   

En  tal  sentido,  la administración puede  reorganizar  su  estructura  y,  en  desarrollo  de  este proceso, eventualmente  racionalizar  las  plantas  de  personal.  No  obstante,  los  derechos  de  los  trabajadores  no  pueden  verse lesionados por la supresión intempestiva de sus  cargos,   en   virtud   de   una  decisión  unilateral  y  discrecional  de  la  administración.   De  ahí  que,  la  Ley  790  previamente  citada,  hizo  especial   referencia  a  la  protección  laboral  reforzada  en  los  aludidos  procesos,  estableciendo medidas y herramientas de rehabilitación profesional y  técnica  para  quienes  resultaren desvinculados de sus cargos por efecto de la  supresión  de los mismos. Entre ellas se previeron el pago de un reconocimiento  económico,  programas  de  mejoramiento de competencias laborales y protección  especial para determinados grupos poblacionales.   

6.2.  En  lo que respecta a los procesos de  liquidación  forzosa  administrativa,  conviene hacer una breve referencia a su  desarrollo   normativo  en  consonancia  con  la  protección  de  los  derechos  laborales  frente  a  dicho trámite.  Como primera medida se debe señalar  que  conforme  a  lo establecido en el artículo 6° del Decreto 506 de 2005, el  procedimiento  a  través  del  cual la Superintendencia Nacional de Salud puede  adoptar  medidas  cautelares  y  adelantar la toma de posesión de las entidades  sometidas  a su inspección, vigilancia y control, se rige por las disposiciones  del      sistema      orgánico      financiero41.   

Claro  lo  anterior,  se  destaca que dicho  Estatuto,   en   su   Parte   Undécima,   hace   referencia   al   “Procedimiento  para  la  toma  de posesión y liquidación de las  entidades   sometidas   al   control   y   vigilancia   de  la  Superintendencia  Bancaria”,  definiendo  tal trámite como un proceso  concursal  y  universal, que tiene por finalidad esencial la pronta realización  de  los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo, incluyendo, como  es  lógico, las prestaciones de orden laboral con la correspondiente prelación  de  créditos,  a  cargo  de  la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus  activos, preservando la igualdad entre los acreedores.   

Adicionalmente  esta  normatividad  en  su  artículo  117  literal e) que indica: “Liquidación  como  consecuencia  de  la  toma  de  posesión. 1. La  decisión  de  liquidar la entidad implicará, además de los efectos propios de  la  toma  de  posesión,  los  siguientes:  e)  Los  derechos  laborales  de los  trabajadores  gozarán  de la correspondiente protección legal, en los procesos  de liquidación.”   

Dicho  estatuto  además  en su artículo 295  numeral   9   hace  referencia  a  las  facultades  y  deberes  del  liquidador,  advirtiendo  específicamente  que  puede  dar  por  terminados los contratos de  trabajo  de empleados cuyo servicio no requiera, y conservar o contratar los que  sean necesarios para el debido adelantamiento de la liquidación.   

En  cuanto  a  la terminación de contratos  laborales,  conforme  a  lo  consagrado en el artículo 22, el liquidador cuenta  con  la  facultad  de  poner  fin  unilateralmente  a los contratos de cualquier  índole  existentes  al  momento  de  la  adopción  de  la medida y que no sean  necesarios  para  la  liquidación  de  la  institución  intervenida.  Sin  embargo,  el  parágrafo  de la norma en cita advierte que en el proceso de toma  de  posesión  y  liquidación, los derechos laborales de los trabajadores gozan  de  la  correspondiente  protección  legal  y la nómina continuará pagándose  normalmente,  en  la medida en que los recursos de la entidad lo permitan.    

Se advierte entonces que los derechos de los  trabajadores  gozan de gran relevancia en este tipo de procesos y tal situación  adquiere  una  protección  de carácter reforzado cuando se trata de sujetos de  especial  protección  constitucional,  así  en la sentencia T-768 de 2005 esta  Corte  expuso  que se debía extender el ámbito de aplicación de la Ley 790 de  2002  a  las  situaciones  de  liquidación  forzosa administrativa. Al respecto  indicó la Corporación:   

“…aunque   la   protección  laboral  reforzada  que  el  legislador otorgó a aquellas personas que se encontraban en  las  condiciones  descritas  por  el  artículo  12  de  la  ley 790 de 2002, se  circunscribe  a aquellos trabajadores que eventualmente pudieran verse afectados  en  desarrollo  del  programa  de renovación de la administración pública, no  obstante,  dicha  protección no se agota allí, como quiera que la disposición  referida   es   simplemente   una   aplicación   concreta   de  las  garantías  constitucionales,  las  cuales están llamadas a ser aplicadas cuando quiera que  el  ejercicio  del  derecho fundamental pueda llegar a verse conculcado. En este  orden  de  ideas,  debe  tenerse presente que la implementación de este tipo de  medidas  responde  a  imperativos  constitucionales  que  se  desprenden  de los  artículos  13,  42,  43  y 44 superiores, entre otros, y que constituyen en sí  mismos fines esenciales en el Estado Social de Derecho.”   

La misma providencia en desarrollo del asunto  sometido a examen añadió:   

“En  este  orden  de  ideas, es del caso  afirmar  que  si  bien  la  supresión  de  empleos en los escenarios planteados  responde  a  causas jurídicas distintas, la protección laboral reforzada, para  el  caso  de  las  personas  discapacitadas  y  las  madres cabeza de familia es  mandato  Constitucional,  y  su aplicación, en consecuencia, no se circunscribe  exclusivamente  a  los  programas de renovación de la administración pública.  Así,  se  reitera,  (i)  para  el  caso  de  las  personas  discapacitadas,  la  protección  constitucional  se  fundamenta  en  el  deber  del Estado Social de  Derecho  de  promover  condiciones  para  que  la igualdad sea real y efectiva y  adoptar  medidas en favor de grupos discriminados o marginados. (Art. 13. C.P.).  En  lo  referente  a  las  madres cabeza de familia, (ii) la protección laboral  reforzada  deriva  del  imperativo  constitucional,  según el cual es deber del  Estado  apoyar  de  manera  especial a la mujer cabeza de familia y a su núcleo  familiar.  (Art.  42,  43,  44.  C.P.)  Así las cosas, dentro del asunto objeto  revisión,    la    presunta    vulneración    no   es   consecuencia   de   la  inobservancia   del  artículo  12  de  la  ley  790  de 2002, si no que es  producto del desconocimiento de las garantías constitucionales.”   

En  ese  orden  de ideas, queda claro que la  condición  de  madre  cabeza  de  familia es un reconocimiento constitucional e  internacional,  en  esa  medida este derecho irradia en un todo a las relaciones  laborales  públicas  o privadas.  Al respecto, la Corte  ha señalado  que  con  independencia  al  sector  que  pertenezca, la mujer cabeza de familia  tiene  una protección de origen supralegal, la cual se  desprende  no  solamente  de lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución  que  establece  la  obligación estatal de velar por la igualdad real y efectiva  de  los  grupos  tradicionalmente  discriminados y de proteger a las personas en  circunstancias   de   debilidad   manifiesta,   sino  también  de  la  especial  protección  contenida expresamente en el artículo 43 Superior que determina la  obligación  del  Estado de apoyarlas de manera especial, en consideración a la  difícil  situación a la que deben enfrentarse al asumir de forma solitaria las  tareas de crianza y de sostenimiento de sus menores hijos.   

En  tal  sentido,  las  medidas adoptadas a  favor  de  este  grupo,  no  tiene  un origen legislativo, sino en desarrollo de  expresos  mandatos  constitucionales  que  obligan a otorgar una discriminación  positiva  que  garantice  la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia  en procesos de liquidación forzosa administrativa.    

Así  pues,  a  pesar  de  que  en  los   procesos   de   liquidación   forzosa   administrativa,  no  existe  una  norma  específica  que  proteja  a  las  madres cabeza de familia, al menos durante el  tiempo  que  envuelve  este  trámite,  siempre que resulte como consecuencia la  supresión  de  empleos, deberá respetarse, en todo caso la protección laboral  reforzada  de  las madres cabeza de familia, como quiera que ésta nace a partir  de un expreso mandato constitucional.   

En  ese  orden  de  ideas, se advierte que la  naturaleza  de  la  protección  laboral  reforzada  atribuida  a  las madres cabeza de familia descansa en la  Constitución  Política  y  no  se  reduce  a  la clase de vínculo laboral que  tenga,  pues  las acciones afirmativas adelantadas a su favor tienen como primer  fundamento  la  fuerza  normativa  de  la  Carta  y suponen la protección de la  mujer,  los  niños  o  discapacitados  que  se  encuentren  a  su  cargo  y  la  familia.   Estos fundamentos permiten deducir, a su vez, la importancia que  frente  a  sus  obligaciones  habituales  constituye la recepción estable de un  salario  pasando a un segundo plano, como opción excepcional, la posibilidad de  ser     retirada     del     servicio     y     recibir    la    correspondiente  indemnización.   

7.  El caso concreto en relación con los  demás  derechos  alegados,  frente  a la especial condición de madre cabeza de  familia a cargo de dos hijos.   

7.1.  En el asunto sometido a examen,  la  accionante  busca  que  se  protejan  sus derechos fundamentales al trabajo,  mínimo  vital,  vida  digna,  seguridad  social y debido proceso, que considera  vulnerados  a  partir  de  la  resolución  Num.  0028  de  2008 expedida por la  Superintendencia  Nacional  de Salud, por medio de la cual se ordenó revocar la  autorización  de  funcionamiento  a  la EPS SALUDCOLOMBIA, y que conllevó a la  toma  de posesión y posterior intervención forzosa administrativa para efectos  de  liquidación.   Hecho  que  además  generó  que  por actos del Agente  Liquidador  (Fiduciaria  La  Previsora SA) se diera por terminado su contrato de  trabajo  sin  valorar  su especial condición de madre cabeza de familia con dos  menores  a  cargo  de  9  y  12  años,  sin alternatividad económica, pues fue  reiterativa  en  señalar  que de la asignación mensual que devengaba dependía  su  grupo familiar, situación que acreditó por medio de diversas declaraciones  extraproceso          ante          notario44.   

7.2.   A  partir  de  las  circunstancias  fácticas  que  dieron  lugar  al  ejercicio de la presente acción la Sala debe  resolver  si  dada  la  condición  de madre cabeza de familia, en el proceso de  liquidación  forzosa administrativa de la EPS SALUDCOLOMBIA, la señora Viviana  Andrea  Osorio  García se hace merecedora de ir hasta la clausura definitiva de  la empresa.   

A  fin  de  alcanzar el objetivo planteado,  se  analizará  lo referente a la protección laboral  reforzada  en  el  marco  del  proceso de liquidación forzosa administrativa de  SALUDCOLOMBIA,  como  quiera  que dentro de la presente acción la actora alegó  su condición de sujeto de especial protección constitucional.   

Al  respecto  se  debe  advertir  que  con  ocasión  de  la  Resolución  No.  0028  de 2008, la Fiduciaria La Previsora SA  tomó  posesión con fines de liquidación de la EPS referida, diligencia que se  surtió  el  5  de  febrero de 2008, la cual tuvo que ser suspendida en diversas  oportunidades  atendiendo  a  decisiones  judiciales  adoptadas  con ocasión de  múltiples  acciones de tutela interpuestas en relación con el asunto objeto de  estudio45,  no obstante el 18 de septiembre de 2008, durante el lapso que la  entidad  liquidadora  tuvo competencia, dio por terminado el contrato de trabajo  celebrado   a   término   indefinido  entre  la  accionante  y  la  entidad  en  liquidación.    

A  su vez, el ente liquidador advirtió en  la  contestación  de  la acción de tutela que la condición de madre cabeza de  familia  no había sido puesta en conocimiento durante el trámite liquidatorio.  No  obstante,  no  se  observa  por  parte de la entidad liquidadora que hubiera  convocado   a   los  trabajadores  de  la  empresa  a  exponer  sus  situaciones  particulares,  que  los  hiciera acreedores a un trato especial, como ocurre con  las  madres  cabeza de hogar, máxime si se tiene en cuenta que este proceso fue  objeto  de  diversas  suspensiones,  lo  que  no permitiría a la actora valorar  hasta  cuando  sería  procedente  acreditar  su  calidad  de sujeto de especial  protección constitucional.   

Tal   como   lo   ha   establecido   esta  Corporación,  la  especial  protección  constitucional  establecida a favor de  este  grupo y las acciones afirmativas que en desarrollo de dicho mandato adopte  el  legislador,  pretenden apoyar a la mujer a soportar la carga que por razones  sociales,   culturales   e  históricas  ha  tenido  que  asumir,  brindándoles  oportunidades  en  todas  las  esferas  de su vida y de su desarrollo personal y  garantizándoles  acceso  a  ciertos  recursos  escasos.  Además  y  de  manera  primordial,  buscan  preservar  condiciones  de vida digna a los menores y a las  personas  en  estado  de  debilidad  manifiesta  que se encuentran a cargo de la  mujer         cabeza        de        familia46.   

Entonces,  no  es  adecuado  limitar  una  protección  que  cobija  a todos los sujetos que ostenten una calidad especial,  como  ocurre  con las madres cabeza de familia a los programas de renovación de  la   administración   pública,  pues  como  se  dijo  envuelve  un  imperativo  constitucional  para  todo  el Estado y la sociedad. En este punto se reitera lo  señalado  en  el  acápite anterior de esta sentencia donde se advirtió que en  lo  referente  a  las  madres  cabeza  de  familia, la  protección  laboral  reforzada  deriva del imperativo constitucional, según el  cual  es deber del Estado apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia  y  a  su  núcleo  familiar.  (Art. 42, 43, 44. C.P.) Así las cosas, dentro del  asunto  objeto  revisión,  la  presunta  vulneración  no es consecuencia de la  inobservancia   del  artículo  12  de  la  ley  790  de 2002, si no que es  producto del desconocimiento de las garantías constitucionales.   

Ahora bien, conviene tener presente que la  SALUDCOLOMBIA  está  prestando  un  servicio  de  carácter  público,  lo  que  comporta  que  tal situación debe valorarse al momento de proteger los derechos  de  las madres cabeza de familia, en aquellos casos que las relaciones laborales  terminan  con  ocasión de la liquidación de la empresa prestadora del servicio  de  salud,  lo  que  acerca  su  situación  a una protección mayor frente a la  desvinculación laboral que pudiera afectarla.   

Por  tanto,  no puede predicarse válidamente  que  la  protección  laboral de tales sujetos dependa de la pertenencia al plan  de  renovación  de  la  administración  pública,  pues la estabilidad laboral  reforzada  de la que es titular una mujer en estas especiales circunstancias, es  una  garantía  constitucional  autónoma  que  impone, en virtud de la eficacia  normativa  del  Texto Superior, deberes ciertos para la entidad liquidadora, que  debe  adoptar  las  medidas necesarias que armonicen el proceso liquidatorio con  las  acciones afirmativas, para el caso consistentes en una especial protección  en  su  estabilidad laboral, de la que es titular la accionante, por su especial  condición  de madre cabeza de familia, a fin de brindar una adecuada garantía,  así  sea de manera temporal, mientras la empresa es liquidada definitivamente y  de esta manera pueda seguir sosteniendo a sus dos hijos.   

La   Sala   conforme  se  explicó  en  las  consideraciones  generales de esta providencia, la protección prevalente de las  madres  cabeza  de  familia  tiene  su fundamento en normas constitucionales, en  concreto,  en  los artículos 13 y 43 superiores, y no de manera exclusiva en el  hecho de pertenecer al sector público o privado.   

En  caso  contrario cabría preguntarse si  limitar  el  beneficio  al  hecho  de  no  encontrarse  dentro de un programa de  renovación  administrativa  del Estado, hace que desaparezcan las calidades que  rodean  a una madre cabeza de familia y de contera no tenga que responder por el  bienestar  de  los menores que están a su cargo, siendo necesaria una respuesta  negativa,  pues  la  terminación  abrupta de la relación laboral empeora su ya  difícil   situación   económica,   generando   además   más  inconvenientes  para desarrollar sus actividades de madre frente a sus  hijos.   Por  ello,  se  reitera  que se debe proteger a la mujer no por el  simple  hecho  de  ser  mujer,  sino por las circunstancias especiales en que se  encuentra,  como  ocurre  cuando  ella sola y de manera independiente debe velar  por su grupo familiar.   

Expuesto  lo anterior, es adecuado indicar  que   a   pesar   de   que  dentro  de  los  procesos  de  liquidación  forzosa  administrativa,  el  agente liquidador cuenta con suficientes facultades legales  para  dar por terminados contratos de cualquier índole, dentro de los cuales se  encuentran  los  laborales,  cada caso debe ser valorado de manera particular, a  fin  de  no afectar derechos fundamentales de aquellas personas que gozan de una  protección constitucional reforzada.   

Tal  situación debe evaluarse entonces en  consonancia  con  la  normatividad  que  regula  la  materia,  pues  el Estatuto  Orgánico  del Sistema Financiero permite la terminación de contratos laborales  de  aquellos  empleados  cuyo  servicio  no  se  requiera  y permite conservar o  contratar   los   que   sean   necesarios   para  el  debido  desarrollo  de  la  liquidación47;   además   se  otorga  la  debida  protección  legal,  debiendo  cumplirse  a cabalidad con los pagos de nómina en la medida que los recursos de  la         entidad         lo        permitan48.  En  orden  a  lo  anterior,  en  casos como el que se  examina  se  debe  propender  por  brindar  una  estabilidad  laboral,  al menos  mientras la empresa se liquida definitivamente.   

Por   otra  parte,  es  importante  hacer  hincapié  en que justificar la terminación de la relación laboral en el hecho  de  haber  desaparecido  la  causa  que le dio origen, no es constitucionalmente  adecuado,  pues  la  entidad  que  entra  en  un proceso de liquidación forzosa  administrativa  tiene  vida  jurídica bajo unas circunstancias especiales hasta  la  liquidación definitiva de la misma, especialmente cuando se hace referencia  a  madres  cabeza  de  familia,  por envolver una protección laboral reforzada,  pues  se  debe tener en cuenta que dicha condición implica no sólo el deber de  otorgarle  a su núcleo familiar, en este caso a sus 2 hijos menores de edad, el  debido  afecto  sentimental, sino que también implica encargarse del cuidado de  su   hogar,   en  relación  con  lo  material  (vestuario,  educación,  salud,  alimentación etc.).   

7.3.   Adicionalmente,   conviene  hacer  referencia  a los principios mínimos fundamentales de las relaciones laborales,  donde  en  la  C-1064  de  2001,  la Corte ha insistido en que al Congreso de la  República  le  corresponde la obligación de expedir el estatuto del trabajo, a  partir  del  cual  desarrolle los preceptos consagrados en el artículo 53 de la  Constitución,  situación que no se ha dado.  No obstante dicha situación  en la referida sentencia se indicó:   

“Si bien de una interpretación literal e  histórica  del  artículo  53  de  la  Constitución  no se deduce un derecho a  conservar  el  poder  adquisitivo  real  de  los  salarios,  a  la  luz  de  una  interpretación  sistemática, reforzada por los convenios internacionales sobre  la  materia  y  por  el  respeto  a  los precedentes jurisprudenciales, la Corte  considera   que   la   Constitución   protege  dicho  derecho  dentro  de  unos  lineamientos  muy  precisos  que  conviene señalar.   La  movilidad  del salario no es formal sino real; la  importancia  del  mínimo vital y el carácter anual de la movilidad. El derecho  a   mantener  el  poder  adquisitivo  real  del  salario  no  es  absoluto.  Una  distinción  necesaria:  el  caso  de  las  pensiones. El respeto a los derechos  adquiridos.  La  distinción  entre  la  desmejora  de un derecho y su carácter  absoluto.”   

En  orden  a lo anterior, la norma citada ha  establecido  que  uno  de  los  principios  bajo  los  cuales  debe  regirse las  relaciones  laborales  es  la estabilidad en el empleo, la cual se constituye en  una  manifestación  de  seguridad,  pues  el trabajo además de ser un medio de  sustento  vital  es  una manifestación del libre desarrollo de la personalidad.  Se  hace entonces necesario que exista una estabilidad  básica  en  dicho  empleo, que no significa que el trabajador sea inamovible en  términos  absolutos,  porque  siempre  se  tendrán en cuenta las justas causas  para  dar  por  terminado  el empleo. Pero sí es conveniente que se siente como  principio  laboral la estabilidad, como garantía del trabajador a permanecer en  su  actividad  de  provecho,  tanto  propio como social. Toda norma que tienda a  vulnerar  este  principio  es,  en  definitiva, no sólo un retroceso que supone  olvidar  logros  laborales por los cuales la humanidad ha luchado denodadamente,  sino   que   contraría   los   fines  de  la  persona  en  sociedad49.   

En  el mismo sentido ha explicado la Corte  que  dicha garantía no conlleva un carácter absoluto, pues como lo estableció  en   la   sentencia   C-016   de   1998  “…El  principio  de  estabilidad  en  el empleo no se opone a la  celebración  de  contratos a término definido. Las relaciones laborales no son  perennes  o  indefinidas,  pues  tanto  el  empleador como el trabajador, en las  condiciones  previstas  en la ley y en el contrato tienen libertad para ponerles  fin…”.  Aspecto que ha sido reiterado en la C-1341  de   2000  donde  se  aclaró  que  “…  si  bien  esta  garantía  no reviste un  carácter  absoluto,  por  cuanto  no  significa  un  derecho  del  trabajador a  permanecer   indefinidamente  en  el  cargo,  concretándose  tan  sólo  en  el  contenido  de  continuidad  y  permanencia  que  deben  revestir  las relaciones  obrero-patronales,  si involucra la necesidad de pagar una indemnización cuando  dichas    expectativas    de   permanencia   resultan   ser   injustificadamente  defraudadas…”.   

Ahora   bien,  tal  situación  también  envuelve  circunstancias  particulares,  en  que  una relación laboral no puede  terminarse  mientras  no  exista  una justa causa para el despido, pues en estos  casos   la   estabilidad   laboral   reforzada   se   traduce   en   un  derecho  constitucional50,  así  esta  garantía  se  constituye  en  una  medida de protección especial que se dirige a salvaguardar  el  derecho  a  la  dignidad humana de un grupo de personas, como ocurre con las  madres  cabeza  de familia que envuelve una protección no sólo para ellas sino  además para las personas que de ellas dependan.   

Así  las  cosas,  queda  claro  que  la  estabilidad  en el empleo, está diseñada en casos particulares para proteger a  este  grupo  especial,  la cual se encuentra consagrada en el artículo 53 de la  Carta,  adquiriendo  especial importancia en relación  con  aquellos  sujetos  que por las condiciones económicas, físicas o mentales  en  las  que  se encuentran han sido tradicionalmente discriminados o marginados  (artículo  13,  inc 2° constitucional). Por ello, el  legislador  se  ha ocupado de expedir leyes que permitan o propendan por brindar  una  mayor protección a las madres cabeza de familia, no obstante, es claro que  ha  escapado  de  dicho amparo situaciones como la descrita, pues en procesos de  liquidación  forzosa  administrativa,  no existe una regulación que atienda la  estabilidad  en  el  empleo  para estos grupos de especial protección, al menos  mientras   se   liquida   definitivamente   la  sociedad  intervenida.   En  consecuencia,  corresponde  exhortar  al  Congreso  de  la  República, para que  adopte  las  medidas  necesarias, tendientes a preveer este tipo de situaciones,  velando   siempre   por   la   protección  especial  a  las  madres  cabeza  de  familia.   

En  ese  orden  de  ideas,  a  pesar de no  existir  una  regulación  al  respecto,  conforme se ha indicado, la  determinación  de  retirar  del  servicio  a  la  señora Osorio  García,  a  todas  luces,  va  en contra de los postulados del Estado Social de  Derecho,  puesto que se dejaron de proteger los derechos de quien en realidad se  encuentra  en  un alto grado de indefensión, que no sólo la afecta a ella sino  además  a  su  núcleo familiar, conforme al desarrollo constitucional referido  en esta providencia.   

7.4. Sentado lo anterior y partiendo de la  base  que  la terminación de la relación laboral de manera abrupta, vulnera el  ejercicio  de  sus  derechos  fundamentales  a  la  igualdad  material  y  a  la  protección  laboral  reforzada,  por encontrarse en una situación de debilidad  manifiesta,  se  deben  abordar  ciertos  aspectos  a  fin  de  superar el daño  causado.   

En  primer  término  se  deberá tener en  cuenta  que  el  reintegro  no  resulta  incompatible con el eventual pago de la  indemnización   que   se  hubiere  hecho  a  la  actora,  con  ocasión  de  la  terminación  de  su  contrato  de  trabajo,  conforme  a  lo  establecido en la  jurisprudencia      de     esta     Corporación51.   

A  pesar  de  que en algunas oportunidades  esta  Corte  ha  señalado  que el reconocimiento y pago de la indemnización en  principio  torna  la tutela improcedente, pues rompe la urgencia que envuelve la  acción,  no  obstante  dicha  improcedencia, no es aplicable en asuntos como el  expuesto,  pues  se  desconoció  claramente la garantía de estabilidad laboral  reforzada,  de  una  persona  que deriva tanto para ella como para su familia su  único  sustento  del  salario que devenga y, en consecuencia, se hace necesario  el  concurso  del juez constitucional con el fin de restablecer el ejercicio del  derecho conculcado.   

Ante   el   pago  de  la  indemnización  correspondiente  a  consecuencia  de la terminación del contrato de trabajo, el  reintegro  a  la  EPS  que  conlleva  la presente decisión, deja sin efectos la  aludida  indemnización,  en  ese  orden  de  ideas, tiene derecho a recibir los  salarios  y  prestaciones  dejados  de  percibir durante el período trascurrido  entre  su  desvinculación hasta el momento en que sea nuevamente incorporada en  la  nómina,  debiendo descontarse la indemnización percibida, en caso que esta  situación  se  hubiere  dado  y  que  la  accionante  quiera  reintegrarse a la  EPS.    

“la  entidad  demandada  adelantará  el  cruce  de  cuentas  correspondiente y, en el evento de resultar saldos su favor,  deberá  ofrecer  facilidades  de  pago  a  las  accionantes  que  garanticen su  subsistencia  digna  y la de sus hijos menores. En todo caso, llegado el momento  de  la  liquidación definitiva de la empresa podrán materializarse los ajustes  pendientes  con  el  pago  de  la  indemnización  que  en ese momento habrá de  realizarse.  Para  una  mayor  claridad conviene tener en cuenta la presencia de  tres  eventos  diferentes  en  los  cuales  pueden  operar  las compensaciones o  restituciones que fueren necesarias.   

En  primer lugar, a la fecha del reintegro  efectivo  de  las  trabajadoras,  en cuya oportunidad la empresa procederá a la  compensación  de  los valores adeudados por concepto de salarios y prestaciones  con  el  monto  de  la  indemnización  efectuada, a fin de determinar si quedan  saldos  a  favor  de  la entidad o por el contrario le corresponde hacer un pago  suplementario.  En  segundo  lugar,  en  el  evento  en que existieren créditos  pendientes  a  favor  de  la empresa, las madres cabeza de familia podrán hacer  abonos  parciales  desde el momento del reintegro y durante su permanencia en la  entidad,  para  lo  cual  Telecom  debe  ofrecer facilidades de pago a todas las  trabajadoras  de  manera  que  no  afecte  su mínimo vital y la subsistencia en  condiciones  dignas,  o  la  de  sus  menores  hijos.  Por  último, si todavía  quedaren  saldos pendientes con la entidad llegado el día de la terminación de  la  empresa  y la desvinculación definitiva de las trabajadoras, en ese momento  habrá  lugar  a  las  restituciones  y compensaciones mutuas que hasta entonces  estuvieren pendientes.”   

Así las cosas, lo que corresponde en esta  oportunidad  es dar aplicación a la citada jurisprudencia para el caso sometido  a  estudio.  Por otra parte, se advierte que una vez reintegrada la señora  Viviana  Andrea Osorio García, deberá permanecer vinculada a la EPS atendiendo  a  su  especial  situación  hasta  tanto no  se  lleve  a cabo el último acto jurídico que selle de manera  definitiva la liquidación total de la empresa.   

En atención a lo expuesto, se confirmarán  parcialmente  los  fallos  de  instancia, ordenando al Agente Liquidador que una  vez  reasuma  la  competencia  de proceso de liquidación forzosa administrativa  adelantado  en  la  EPS SALUDCOLOMBIA, proceda a reintegrar a la señora Viviana  Andrea  Osorio  García,  al  mismo  puesto o uno equivalente donde pueda seguir  devengando  la  misma  asignación  salarial  que  recibía  al  momento  de  su  desvinculación  y  además  disponga  lo pertinente en relación con el pago de  salarios  y  prestaciones  dejadas  de  recibir, así como en lo referente a las  compensaciones  a que eventualmente haya lugar, siempre que la accionante quiera  ser reintegrada, hasta la liquidación definitiva de la EPS.   

VI.  DECISIÓN    

En  mérito de lo expuesto, la Sala Novena de  Revisión  de  Tutelas  de  la  Corte  Constitucional, administrando justicia en  nombre  del  pueblo  y  por  mandato  de la Constitución Política,     

RESUELVE   

Primero. Levantar la  suspensión de términos decretada para decidir el presente asunto.   

Segundo.  CONFIRMAR  PARCIALMENTE,  por las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido  por  la  Sala  de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de  Cali,  el  11 de febrero de 2009, dentro de la acción de tutela interpuesta por  Viviana  Andrea  Osorio García contra la Superintendencia Nacional de Salud, en  el  sentido  de conceder la protección de los derechos fundamentales al trabajo  y vida digna de la accionante.   

Tercero.  REVOCAR el  numeral  primero  de  la  parte  resolutiva  del  fallo proferido por la Sala de  Decisión  Penal  del  Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el 11 de  febrero   de   2009,  donde  se  ordenó  la  suspensión  provisional de la Resolución Num. 0028 de de enero  09 de 2008, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud.   

Cuarto.  ORDENAR a  la  Fiduciaria  La  Previsora  S.A.  o quien haga sus veces en calidad de agente  liquidador  de  la  EPS  SALUDCOLOMBIA,  que  una vez  reasuma  la  competencia  de  proceso  de  liquidación  forzosa administrativa,  proceda  a  reintegrar  a  la  señora  Viviana  Andrea Osorio García, al mismo  puesto  o  uno  donde  pueda seguir devengando la misma asignación salarial que  recibía  al  momento  de su desvinculación y además disponga lo pertinente en  relación  con  el pago de salarios y prestaciones dejadas de recibir, así como  en  lo  referente  a  las compensaciones a que eventualmente haya lugar, siempre  que  la  accionante  quiera ser reintegrada, hasta la liquidación definitiva de  la EPS.   

Quinto.     EXHORTAR  al  Congreso  de  la  República  para  que adelante los trámites  necesarios,  a  fin  de actualizar la legislación concerniente a los proceso de  liquidación  forzosa  administrativa,  en  orden  a  garantizar  la estabilidad  laboral  reforzada  de  que  gozan  las  Madres Cabeza de Familia, conforme a lo  establecido en la Constitución Política.   

Séptimo.   Por  Secretaría  líbrese  la  comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto  2591 de 1.991.   

Notifíquese,  comuníquese, insértese en  la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.   

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

MARÍA  VICTORIA  CALLE  CORREA   

Magistrada  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA  MENDEZ   

Secretaria  General   

    

1 ART.  154.—Intervención  del  Estado.  El  Estado  intervendrá en el servicio público de seguridad social en  salud,  conforme  a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco  de  lo  dispuesto  en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución  Política.   Dicha   intervención  buscará  principalmente  el  logro  de  los  siguientes   fines:   a)   Garantizar  la  observancia  de  los  principios  consagrados  en  la  Constitución  y  en  los artículos 2º y 153 de esta ley;  b)   Asegurar el carácter obligatorio de la seguridad social en salud y su  naturaleza  de  derecho  social  para todos los habitantes de Colombia; c)   Desarrollar  las  responsabilidades  de  dirección, coordinación, vigilancia y  control  de  la  seguridad  social  en  salud  y  de  la  reglamentación  de la  prestación   de   los  servicios  de  salud;  d)   Lograr  la  ampliación  progresiva  de  la  cobertura  de  la  seguridad  social  en  salud  permitiendo  progresivamente  el acceso a los servicios de educación, información y fomento  de  la salud y a los de protección y recuperación de la salud a los habitantes  del  país;  e)   Establecer la atención básica en salud que se ofrecerá  en  forma  gratuita y obligatoria, en los términos que señale la ley; f)   Organizar  los  servicios  de  salud  en  forma  descentralizada, por niveles de  atención  y  con  participación  de  la  comunidad;  g)   Evitar  que los  recursos  destinados  a  la  seguridad  social  en  salud  se  destinen  a fines  diferentes,  y h)  Garantizar la asignación prioritaria del gasto público  para  el  servicio público de seguridad social en salud, como parte fundamental  del   gasto   público   social.  PAR.—Todas   las   competencias   atribuidas  por  la  presente  ley  al  Presidente  de la República y al Gobierno Nacional, se entenderán asignadas en  desarrollo   del   mandato   de   intervención   estatal   de  que  trata  este  artículo.   

2 ART.  5º—De la revocatoria, la  suspensión   del   certificado   de  funcionamiento  o  la  revocatoria  de  la  habilitación.   La   revocatoria   y   la   suspensión   del   certificado  de  funcionamiento  o  la  revocatoria  de habilitación de una entidad promotora de  salud  o  de  una entidad administradora del régimen subsidiado, cualquiera sea  el  régimen  que  administre  o  la  naturaleza jurídica de la entidad, podrá  adoptarse  por el Superintendente Nacional de Salud, en cualquier momento que se  establezca  alguna  de  las  causales a que se refieren los artículos 230 y 153  numeral  4º  de la Ley 100 de 1993 o las que se determinen en las disposiciones  legales,   reglamentarias   o   estatutarias   vigentes,   mediante  providencia  debidamente  motivada,  previo un derecho de contradicción el cual tendrá como  mínimo  un período para la defensa de cinco (5) días hábiles.//La existencia  de  estas  causales  podrá establecerse, a partir de la información que reposa  en  la  Superintendencia  Nacional  de Salud con ocasión de la información que  las  entidades deban enviar en cumplimiento de regulaciones de carácter general  o  en  virtud  de  información  que  se  les solicite de manera particular a la  entidad  vigilada;  a  través de la información que se obtenga en ejercicio de  las  actividades de inspección, vigilancia y control; o a partir de las visitas  que  realice  el organismo de control.// Como consecuencia de la revocatoria del  certificado  de funcionamiento o de la habilitación de una entidad promotora de  salud  o  entidad  administradora  del  régimen subsidiado, la Superintendencia  Nacional  de  Salud  podrá  efectuar  la toma de posesión de bienes, haberes y  negocios,  adoptar  medidas cautelares o permitir que la entidad a la cual se le  revocó  proceda  de acuerdo con sus propios estatutos, previas instrucciones de  la Superintendencia Nacional de Salud.   

ART.         6º—Medidas   cautelares   y   toma   de  posesión.  Las  medidas  cautelares  y la toma de posesión de bienes haberes y  negocios   se  regirán  por  las  disposiciones  contempladas  en  el  estatuto  orgánico  del  sistema  financiero.//La  toma  de posesión de bienes haberes y  negocios  se  podrá adoptar como consecuencia de la revocatoria del certificado  de  funcionamiento  o  de  la habilitación, por el cumplimiento de las causales  previstas  en  los  estatutos  para  la  liquidación o por la ocurrencia de las  causales  de  revocatoria,  cuando  esté  en  riesgo  el manejo de los recursos  públicos  de  la  seguridad social en salud o la prestación del servicio a sus  afiliados.//Las  medidas  cautelares y de toma de posesión, que en ejercicio de  sus   funciones   adopte  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud,  serán  de  aplicación  inmediata.  En  consecuencia, el recurso de reposición que proceda  contra  las  mismas no suspenderá la ejecutoriedad del acto administrativo.//La  revocatoria  del  certificado  de  funcionamiento  o  de la habilitación pueden  adoptarse  simultáneamente  o de manera independiente con la toma de posesión,  cuando  esas  mismas  causales  que  la  originan  puedan  poner  en peligro los  recursos  de  la  seguridad  social  en  salud  o  la atención de la población  afiliada.  Cuando  la  revocatoria  sea simultánea con la toma de posesión, el  procedimiento,  los  recursos, las reglas y los efectos serán los de la toma de  posesión.   

3 ART.  61.—Subrogado. L. 50/90,  art.  5º.  Terminación del contrato. 1. El contrato de trabajo termina: e) Por  liquidación  o clausura definitiva de la empresa o establecimiento.// 2. En los  casos  contemplados  en  los  literales  e) y f) de este artículo, el empleador  deberá  solicitar  el  correspondiente  permiso  al  Ministerio  de  Trabajo  y  Seguridad  Social  e  informar  por escrito a sus trabajadores de este hecho. El  Ministerio  de  Trabajo  y  Seguridad  Social  resolverá  lo relacionado con el  permiso  en  un  plazo de dos (2) meses. El incumplimiento injustificado de este  término  hará  incurrir  al funcionario responsable en causal de mala conducta  sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente.   

4 ART.  22.—Terminación   de  contratos.  En desarrollo de la facultad prevista en el numeral 14 del artículo  291  del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, desde el inicio del proceso  liquidatorio  el  liquidador podrá poner fin unilateralmente a los contratos de  cualquier  índole  existentes  al  momento  de la adopción de la medida que no  sean   necesarios   para   la   liquidación   de   la  institución  financiera  intervenida.//   PAR.—De  conformidad  con  lo  establecido en los literales f) del artículo 116 y e) del  artículo  117  del  Estatuto  Orgánico  del  Sistema  Financiero,  modificados  respectivamente  por los artículos 22 y 23 de la Ley 510 de 1999, en el proceso  de  toma de posesión y liquidación, los derechos laborales de los trabajadores  gozan   de  la  correspondiente  protección  legal  y  la  nómina  continuará  pagándose  normalmente,  en  la  medida  en  que  los recursos de la entidad lo  permitan.   

5  Artículo.  230.  Régimen sancionatorio. La Superintendencia Nacional de Salud,  previa  solicitud  de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las  normas  contenidas en los artículos 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225  y  227, por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000  salarios  mínimos  legales  mensuales  vigentes  a  favor  de  la  subcuenta de  solidaridad del fondo de solidaridad y garantía.   

6 ART.  16.—(Modificado  Decreto  3556   de   2008   artículo   4º).*   Revocatoria   de  la  habilitación.  La  Superintendencia   Nacional   de   Salud   revocará  la  habilitación  de  las  administradoras  de  régimen  subsidiado, cuando se verifique el incumplimiento  de  alguna  o  algunas de las condiciones previstas para la misma o de las que a  continuación  se  señalan: 16.1. La provisión de servicios de salud a través  de  prestadores  de  servicios,  que  de  acuerdo  con  el pronunciamiento de la  dirección  departamental  o distrital de salud incumplan con las condiciones de  habilitación.//16.2.  La realización de operaciones que deriven en desviación  de  recursos  de  la  seguridad  social.//16.3.  La  realización de operaciones  directas  o indirectas con vinculados económicos o la celebración de contratos  de   mutuo,   créditos,   otorgamiento  de  avales  y  garantías  a  favor  de  terceros.//16.4.  La  utilización  de  intermediarios  para  la organización y  administración  de  la red de prestadores de servicios, en términos diferentes  a  lo  establecido en el presente decreto.//16.5. La realización de actividades  que  puedan  afectar  la prestación del servicio, la correcta administración o  la  seguridad  de  los  recursos  del  Sistema  General  de  Seguridad Social en  Salud.   

7 ART.  189.—Corresponde   al  Presidente  de  la  República  como  Jefe  de Estado, Jefe del  Gobierno y  Suprema  Autoridad Administrativa: 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la  prestación de los servicios públicos.   

8 Auto  proferido  por  el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, el 10 de noviembre  de 2008 (fls. 510 y 511).   

10 ART.  309.—Modificado.  D.E.  2282/89,  art.  1º,  num.  139.  Aclaración.  La  sentencia no es revocable ni  reformable  por  el  juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la  ejecutoria,  de  oficio  o  a  solicitud  de  parte,  podrán  aclararse en auto  complementario  los  conceptos  o  frases que ofrezcan verdadero motivo de duda,  siempre  que  estén  contenidas  en  la  parte resolutiva de la sentencia o que  influyan  en  ella.//La  aclaración  de  auto  procederá  de oficio dentro del  término  de  su  ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro del mismo  término.//El    auto    que    resuelva   sobre   la   aclaración   no   tiene  recursos.   

11 Al  respecto  se  mencionan  como  normas  infringidas: Ley 100 de 1993, Ley 1122 de  2007,  Decreto 1259 de 1994, Decreto 1485 de 1994, Decreto 1757 de 1994, Decreto  723  de  1997,  Decreto  1804 de 1999, Decreto 47 de 2000, Decreto 1703 de 2002,  Decreto  50  de 2003, Decreto 1011 de 2006, Decreto 574 de 2007, Decreto 1018 de  2007,  Resolución  1131  de  2002,  Resolución  5261 de 1994, Circulares 49 de  1997,  18 de 2005, 21 de 2005 y 31 de 2006 ésta últimas ellas expedidas por la  Superintendencia Nacional de Salud.   

12 El  artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, establece:      “La   acción  podrá  ser  ejercida,  sin  ninguna  formalidad  o autenticación, por memorial, telegrama u  otro  medio  de  comunicación  que  se  manifieste por escrito, para lo cual se  gozará  de  franquicia.  No será necesario actuar por medio de apoderado. //En  caso  de  urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad,  la acción podrá ser ejercida verbalmente. (…)”   

13 En  este  sentido,  ver entre otras, las siguientes sentencias: T-978 de 2006, T-912  de  2006,  T-542 de 2006, T-451 de 2006, T-451 de 2006, T-356 de 2006 y T-809 de  2003.   

En   la   sentencia  T-899  de  2001  esta  Corporación  afirmó  que:  “La  exigencia  de  la  legitimidad  activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho  del  legislador,  sino que obedece al verdadero significado que la Constitución  de  1991  le  ha  dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de  que,  no  obstante  las  buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en  marcha  los  mecanismos  para  la  defensa de sus propios intereses, es sólo la  persona capaz para hacerlo”.   

14  Sentencia T-565 de 2003.   

15Ver  sentencia T-531 de 2002.   

16  Cfr. sentencia T-207 de 1997.   

17  Sentencia T-1268 de 2005.   

18  Sentencia T-489 de 1999.   

19  Ver, entre otras, las sentencias T-719 y T-789 de 2003.   

20  ART.  84.—Subrogado. D.E.  2304/89,  art.  14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o  por   medio   de   representante,  que  se  declare  la  nulidad  de  los  actos  administrativos.//Procederá   no   sólo   cuando   los  actos  administrativos  infrinjan  las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido  expedidos  por  funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o  con  desconocimiento  del  derecho  de  audiencias  y  defensa, o mediante falsa  motivación,  o  con  desviación  de las atribuciones propias del funcionario o  corporación  que  los  profirió.//También  puede  pedirse  que  se declare la  nulidad  de  las  circulares  de  servicio  y  de  los actos de certificación y  registro.   

21  Folio 77 Cuaderno de revisión.   

22  Respecto  de  la condición de madre cabeza de familia la Corte ha explicado que  una  mujer  ostenta  esta  categoría cuando el grupo familiar está a su cargo.  Además   se  ha  advertido  que  tal  situación  se  debe  acreditar  mediante  declaración  ante notario, tanto cuando la adquiera como cuando la pierda, para  efectos  de  prueba,  sin  que  sea una condición que dependa de una formalidad  jurídica.   En  tal  sentido, obran las diversas declaraciones hechas ante  notario  en  los  folios  746, 747 y 752, donde se constata que la accionante es  madre cabeza de familia con dos menores a cargo de 12 y 9 años.   

23 Ver  sentencias C-184 de 2003, C-964 de 2003, C-044 de 2004 entre otras.   

24 Ver  Sentencia C-371/00.   

25  Sobre   el   particular  la  sentencia  SU-225  de  1998  indicó:  “El  ordenamiento  constitucional  no sólo confiere a los niños  una  serie  de derechos fundamentales que no reconoce a los restantes sujetos de  derecho,  sino  que,  adicionalmente,  establece  que  dichos  derechos tendrán  prevalencia  sobre  los  derechos  de  los  demás.  En el Estado Social de  derecho,  la  comunidad  política  debe  un  trato  preferencia  a  quienes  se  encuentran  en  circunstancias  de  debilidad manifiesta y están impedidos para  participar,  en  igualdad  de  condiciones,  en  la  adopción de las políticas  públicas  que  les  resultan aplicables.  En este sentido, es evidente que  los  niños  son  acreedores  de  ese  trato  preferencial, a cargo de todas las  autoridades  públicas,  de  la  comunidad y del propio núcleo familiar al cual  pertenecen (C.P. art. 44)”   

26  Ver sentencia  T-408 de 1995.   

27  Cfr.  Sentencias  C-112  de  2000,  C-371 de 2000, T-500 de 2002, C-184 de 2003,  C-044 de 2004 y C-174 de 2004, entre otras.   

28 Ver  Sentencia SU-388 de 2005.   

29  Ver Sentencia SU-388 de 2005.   

30  Sentencia  C-184  de  2003. La Corte declaró la exequibilidad del artículo 1°  (parcial)  de la Ley 750 de 2003, sobre el apoyo especial en materia de prisión  domiciliaria  y  trabajo  comunitario  a  la  mujer  cabeza de familia, “en el  entendido  de  que,  cuando se cumplan los requisitos establecidos en la ley, el  derecho  podrá  ser  concedido  por  el  juez  a  los hombres que, de hecho, se  encuentren  en  la  misma  situación  que  una  mujer  cabeza  de familia, para  proteger,  en las circunstancias específicas del caso, el interés superior del  hijo menor o del hijo impedido”.   

31  Adoptada  y  abierta  a  la  firma y ratificación, o adhesión, por la Asamblea  General  en su resolución 34/180, de 18 de diciembre de 1979. Entrada en vigor:  3  de  septiembre  de  1981,  de  conformidad  con  el artículo 27. Aprobada en  Colombia mediante la Ley 51 de 1981   

32  Ginebra   Sesion   de  la  Conferencia:49  Fecha  de  adopción:22 de junio de 1965   

33  Ponencia para primer debate  del Proyecto de Ley  No.150  (Senado): “por la cual se decretan normas de  apoyo  a  la  mujer  cabeza  de familia”. Gaceta del  Congreso   No.112   del   lunes   19   de   octubre   1992.    Página  2.   

34  Ver la Sentencia C-184 de 2003.   

35  Sentencia C-184 de 2003.   

36  Cfr. Comunicado de prensa del 04 de noviembre de 2009.   

37  ARTÍCULO  1o.  OBJETO.  La  presente  ley  tiene por  objeto  renovar  y  modernizar  la  estructura  de  la  rama ejecutiva del orden  nacional,  con  la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad  financiera  de  la Nación, un adecuado cumplimiento de los Fines del Estado con  celeridad  e  inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos,  conforme  a  los  principios  establecidos  en  el  artículo  209  de la C.N. y  desarrollados  en  la  Ley 489 de 1998. Para el efecto se tendrán en cuenta los  siguientes  criterios:  a)  Se  deberá  subsanar  problemas  de  duplicidad  de  funciones    y    de    colisión    de    competencia    entre   organismos   y  entidades;   

b)  Se  deberá  procurar  una  gestión por  resultados  con  el  fin  de  mejorar  la  productividad  en  el ejercicio de la  función  pública. Para el efecto deberán establecerse indicadores de gestión  que  permitan  evaluar  el  cumplimiento de las funciones de la Entidad y de sus  responsables;  c)  Se  garantizará  una  mayor  participación  ciudadana en el  seguimiento  y  evaluación  en  la  ejecución  de  la función Pública; d) Se  fortalecerán  los  principios  de  solidaridad y universalidad de los servicios  públicos;  e)  Se profundizará el proceso de descentralización administrativa  trasladando  competencias  del  orden nacional hacia el orden Territorial; f) Se  establecerá  y mantendrá una relación racional entre los empleados misionales  y  de apoyo, según el tipo de Entidad y organismo; g) Se procurará desarrollar  criterios de gerencia para el desarrollo en la gestión pública   

38  ARTÍCULO  8o.  RECONOCIMIENTO  ECONÓMICO PARA LA REHABILITACIÓN PROFESIONAL Y  TÉCNICA.  Los  empleados  públicos  de  libre  nombramiento y remoción de los  niveles  jerárquicos  diferentes  al  directivo  y  las personas vinculadas por  nombramiento  provisional  en cargos de carrera administrativa en los organismos  y  entidades  de  la  rama  ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del  servicio  por  supresión del cargo en desarrollo del Programa de Renovación de  la  Administración  Pública, recibirán un reconocimiento económico destinado  a su rehabilitación laboral, profesional y técnica.   

39  Artículo  1º.   Definiciones.  Para los efectos  de la Ley 790 de 2002 y del presente decreto, se entiende por:   

(…)1.3.  Madre  cabeza  de  familia  sin alternativa económica: Mujer  con  hijos  menores  de  18  años  de  edad,  biológicos  o adoptivos, o hijos  inválidos  que  dependan económicamente y de manera exclusiva de ellas, y cuyo  ingreso  familiar corresponde únicamente al salario que devenga del organismo o  entidad pública a la cual se encuentra vinculada   

41  Decreto  506  de 2005“Por medio del cual se modifica  parcialmente  el  Decreto  515  de  2004  y  se  dictan  otras  disposiciones”  Artículo.               6º—Medidas   cautelares   y   toma   de  posesión.  Las  medidas  cautelares  y la toma de posesión de bienes haberes y  negocios   se  regirán  por  las  disposiciones  contempladas  en  el  estatuto  orgánico del sistema financiero.   

42 por  la  cual  se  dictan  disposiciones  en  relación  con  el sistema financiero y  asegurador,  el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de  Valores y se conceden unas facultades.   

43  Este  aspecto  fue  desarrollado  en  el  inciso  segundo  del artículo 6° del  Decreto  506  de  2005  que  señala:  “Las medidas  cautelares  y  de toma de posesión, que en ejercicio de sus funciones adopte la  Superintendencia   Nacional  de  Salud,  serán  de  aplicación  inmediata.  En  consecuencia,  el  recurso  de  reposición  que  proceda  contra  las mismas no  suspenderá la ejecutoriedad del acto administrativo.”   

44  Folios 746, 747 y 752   

45 Tal  situación   se   verificó   conforme   a   la  información  remitida  por  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud  el 1 de septiembre de 2009, donde se hace  una  referencia de las acciones de tutela interpuestas en relación con presente  asunto,  así:  1.  EPS SALUDCOLOMBIA contra la Superintendencia de Salud y  otros,  de  la cual conoció el Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali en primera  instancia,  el  que  mediante  decisión  del  15  de  febrero  de  2008 ordenó  suspender  la  Resolución  Num.  028  de 2008, en segunda instancia conoció el  Tribunal  Superior  del  Distrito  de Cali, Sala Penal, revocó la medida, orden  que  se  cumplió  el  19  de mayo de 2008; 2.  Ana Rita Amezquita Arboleda  contra  SALUCOLOMBIA  EPS  y  la  Superintendencia  Nacional  de Salud, donde el  Juzgado   5   Civil  del  Circuito  del  Palmira  Valle,  ordenó  suspender  la  Resolución  Num. 028 de 2008, dejándose sin efectos nuevamente este acto el 20  de  junio  de  2008,  siendo  revocada esta mediada por el Tribunal Superior del  Distrito  Judicial  de Guadalajara Valle del Cauca; y 3. Finalmente la sentencia  objeto de revisión.   

46      Sentencias     SU-225    de  1998.   

47  Estatuto Orgánico Financiero Artículo 295 #9.   

48  Estatuto  Orgánico  Financiero  Artículo  117 literal e); Decreto 2211 de 2004  Parágrafo Artículo 22.   

49  C-023 de 1994   

50 Ver  T-602 de 2005   

51 Ver  sentencias   T-925   de   2004.   T-964   de   2004.   SU-388   de   2005  entre  otras.