T-976-14

           T-976-14             

Sentencia T-976/14    

COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Naturaleza y funciones     

MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE   DERECHOS HUMANOS-Objeto y finalidad    

La Comisión Interamericana ha establecido que las medidas   cautelares tienen un carácter tutelar y cautelar. El primero pretende evitar un   daño irreparable y preservar el ejercicio de los derechos humanos, mientras que   el segundo, busca preservar una situación jurídica mientras esté siendo   considerada por la CIDH. De tal forma que el objeto y fin de las medidas   cautelares es el de “asegurar la integridad y la   efectividad de la decisión de fondo y, de esta manera, evitar que se lesionen   los derechos alegados, situación que podría hacer inocua o desvirtuar el efecto   útil (effet utile) de la decisión final”. Por su parte, cabe aclarar que   la Corte Interamericana, con el mismo carácter cautelar y tutelar, emite medidas   provisionales y con base en las mismas condiciones de gravedad, urgencia e   irreparabilidad del daño.    

MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE   DERECHOS HUMANOS-Línea jurisprudencial/MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA   CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación de ordenamiento jurídico    

La Corte Constitucional ha sido   constante en reconocer que las medidas cautelares son actos jurídicos adoptados   por un organismo internacional de naturaleza cuasijurisdiccional, mediante el   cual se conmina al Estado a tomar, en el menor tiempo posible las medidas   necesarias para cesar la amenaza de un derecho. Por ello, a pesar de que ni la   Convención ni el Reglamento de la Comisión señalan cómo se incorporan estas   recomendaciones al ordenamiento interno, en virtud de la buena fe y las   obligaciones internacionales adquiridas por el Estado al haber ratificado la   Convención Americana, las medidas cautelares adoptadas deben ser incorporadas al   orden interno. Las autoridades competentes, según el caso, y en coordinación con   el Ministerio de Relaciones Exteriores, deben ejecutar las actividades   necesarias para evitar un daño irreparable a derechos como la vida e integridad   personal. Del mismo modo, se ha formulado por esta Corporación que el no   cumplimiento de las medidas adoptadas por el organismo internacional puede   vulnerar el derecho al debido proceso de los beneficiarios, en el sentido en que   se emiten en el marco de un procedimiento internacional que se debe perfeccionar   a nivel interno.    

MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE   DERECHOS HUMANOS-Naturaleza jurídica y obligatoriedad     

Las medidas cautelares como mecanismos   de protección de los derechos humanos en situaciones de gravedad, urgencia y la   existencia de un daño irreparable, han sido concebidas desde los inicios de las   labores de la Comisión Interamericana como organismo encargado de supervisar y   promocionar la efectiva garantía de los derechos humanos. Sin embargo, dado su   carácter reglamentario y no convencional y la naturaleza cuasijurisdiccional de   la Comisión, algunos Estados han alegado la no obligatoriedad de estas medidas,   y en cambio, insisten en obedecer tan sólo las medidas provisionales adoptadas   por la Corte Interamericana. Los debates académicos en torno al tema y las   controversias prácticas presentadas por el acatamiento o no acatamiento de las   medidas cautelares, han exigido de parte de los organismos del Sistema   Interamericano abrir foros de discusión para solventar los malestares de los   Estados y de las organizaciones civiles participantes, para evitar el   debilitamiento del Sistema Interamericano y mantener su legitimidad y   fortalecimiento.    

MEDIDAS CAUTELARES EMITIDAS POR LA   COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS A FAVOR DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTA    

La Comisión estableció como beneficiario de la medida cautelar   al alcalde mayor de Bogotá y solicitó al Gobierno de Colombia suspender   inmediatamente los efectos de la decisión disciplinaria del 9 de diciembre de   2013, emitida y ratificada por la Procuraduría General de la Nación el 13 de   enero de 2014, “a fin de garantizar los   derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con   el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el   30 de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición   individual P-1742-13”.    

ACCION DE TUTELA CONTRA LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y LA   PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Improcedencia   por cuanto los accionantes no ejercieron el derecho al voto en las elecciones en   las que fue elegido el Alcalde Mayor de Bogotá,   beneficiario de las medidas cautelares de la CIDH    

ACCION DE TUTELA CONTRA LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y LA   PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Improcedencia   por cuanto los ciudadanos que interpusieron las acciones de tutela no fueron   beneficiarios de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH sino el Alcalde   Mayor de Bogotá    

Referencia:   Expedientes T-4.381.926, T-4.381.931, T-4.385.669, T-4.385.761, T-4.403.603 y   T-4.437.020.    

Acciones de tutela   instauradas por los ciudadanos Luis Fernando Gil Sierra, Neys Santana Sarmiento   Jiménez, Nelson Ordoñez, Angie Yuliet Talero Cardozo, Gustavo Torres Clavijo y   Oscar Augusto Verano Muñoz, contra la Presidencia de la República y la   Procuraduría General de la Nación.    

Derechos   fundamentales invocados: debido proceso, conformación, ejercicio y control del   poder político y control de convencionalidad.    

Problema jurídico:   a la Sala le corresponde establecer (a) si procede la acción de tutela   interpuesta por los electores de un funcionario de elección popular para exigir   el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión   Interamericana y (b) si el incumplimiento de las medidas cautelares emitidas   vulnera los derechos políticos de los electores y desconoce el control de   convencionalidad.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C.,   dieciocho (18) de diciembre de dos mil catorce (2014).    

La Sala Séptima de   Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por   los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Martha Victoria   Sáchica Méndez (E) y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los   artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la   siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de   revisión de las sentencias de primera y única instancia proferidas el 9 de abril   y el 11 de abril de 2014, por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca; el 30 de abril de 2014 por la Sala Disciplinaria   del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá; el 23 de abril de 2014 por la   Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá; y en segunda   instancia el 6 de junio de 2014 por la Sala de Casación Civil de la Corte   Suprema de Justicia, la cual revocó la sentencia del 21 de abril de 2014,   proferida por la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal Superior del   Distrito Judicial en primera instancia,  dentro de las acciones de tutela   promovidas por los ciudadanos Luis Fernando Gil Sierra, Neys Santana Sarmiento   Jiménez, Nelson Ordoñez, Angie Yuliet Talero Cardozo, Gustavo Torres Clavijo y   Oscar Augusto Verano Muñoz –respectivamente-, contra la Presidencia de la   República y la Procuraduría General de la Nación.    

El expediente   T-4.381.926 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del   Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de   junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[1].    

El expediente   T-4.381.931 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del   Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de   junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[2].    

El expediente   T-4.385.669 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del   Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de   junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[3].    

El expediente   T-4.385.761 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Consejo Seccional   de la Judicatura de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del   Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de   junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[4].    

El expediente   T-4.403.603 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal Superior   de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.   La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el veinticinco (25) de junio de 2014,   eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[5].    

El expediente   T-4.437.020 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal Superior   de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.   La Sala de Selección No. 9 de la Corte, el ocho (08) de septiembre de 2014,   eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[6].    

1.            ANTECEDENTES    

1.1.            SOLICITUD    

Los seis ciudadanos   interpusieron acción de tutela contra la Presidencia de la República y la   Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerados sus derechos   fundamentales a elegir y ser elegidos, al debido proceso y al respeto del   control de convencionalidad (el cual llaman como innominado). En consecuencia,   solicitan que el juez de tutela ordene al Presidente de la República “acatar   las medidas cautelares adoptadas por la COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS, y   (…) abstenerse de ejecutar en adelante la sanción del Procurador General de la   Nación impuesta al alcalde GUSTAVO PETRO URREGO, como nuestro gobernante elegido   (…) DEJA[R] SIN EFECTOS, en forma definitiva el acto administrativo contenido en   el decreto 570 de 2014, por medio del cual el señor JUAN MANUEL SANTOS, en su   condición de Presidente de la República firma la destitución de GUSTAVO PETRO   URREGO como Alcalde Mayor de Bogotá, desacata una medidas cautelares ordenadas   por la CIDH y nombra un alcalde encargado”.    

Sustentan sus   pretensiones con base en los siguientes hechos:    

1.1.1    Narran que la   Procuraduría General de la Nación, adelantó proceso disciplinario en contra del   Alcalde de Bogotá D.C., Gustavo Francisco Petro Urrego, el cual culminó con la   imposición de una sanción disciplinaria, según la cual quedó inhabilitado por un   periodo de 15 años para el ejercicio de cargos y funciones públicas.    

1.1.2    Señalan que dicha   sanción fue objeto de innumerables acciones de tutela provenientes de diferentes   ciudadanos que lograron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el   Consejo Seccional de la Judicatura decidieran suspender provisionalmente la   destitución e inhabilitación del Alcalde. Sin embargo, aclaran que el 18 de   marzo de 2014 el Consejo de Estado en segunda instancia, revocó las decisiones   de los jueces de tutela denegando la protección de los derechos fundamentales   invocados.    

1.1.3     Alegan que el 18   de marzo de 2014, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos notificó al   gobierno colombiano la adopción de las medidas cautelares a favor del Alcalde   Mayor de Bogotá, en las que se ordenó suspender inmediatamente la destitución e   inhabilitación emitida el 9 de diciembre de 2013 por la Procuraduría General de   la Nación.    

1.1.4    Afirman que, sin   perjuicio de lo anterior, al día siguiente la Procuraduría ofició a la   Presidencia de la República la solicitud correspondiente para hacer efectiva la   sanción disciplinaria. Con base en ello, el Presidente mediante decreto 570 de   2014, ejecutó la destitución e inhabilitación del alcalde Mayor de Bogotá y   nombró como Alcalde al señor Rafael Pardo Rueda, desacatando las medidas   cautelares ordenadas por la Comisión Interamericana.    

1.2.            CONTESTACIÓN DE LAS ACCIONES DE TUTELA    

1.2.1.    Presidencia de la República y Ministerio de Trabajo (T-4.403.603)    

En   primer lugar, trascribe el Decreto 570 de 2014, y aclara que este acto   administrativo fue proferido en cumplimiento de la sanción disciplinaria emitida   por la Procuraduría General de la Nación, luego de que 22 fallos de diferentes   acciones de tutela fueran revocadas por el juez de segunda instancia, y en   consecuencia, se dejara sin efectos la suspensión de la destitución del Alcalde   Mayor de Bogotá. Relata que una vez comunicados los fallos de segunda instancia   dentro de las acciones de tutela, el señor Procurador General de la Nación   remitió al señor Presidente de la República, mediante Oficio No. 0061 del 19 de   marzo de 2014, copia de los siguientes documentos: (i) fallo de única instancia   contra el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá,   mediante el cual impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el   término de 15 años, (ii) fallo que resolvió recurso de reposición, mediante el   cual confirmó el fallo de única instancia, (iii) edicto mediante el cual   notificó el fallo de reposición, (iv) ejecutoria de la decisión y, (v)   comunicación suscrita por la Sala Disciplinaria y el oficio de la Jefe de la   Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación. Con base en ello,   considera que el procedimiento de destitución cumplió con lo establecido en la   ley.    

En   segundo lugar, advierte que existen mecanismos ordinarios de defensa judicial   que deben ser agotados como la acción de nulidad del acto administrativo.    

En   tercer lugar, descendiendo a las pretensiones dirigidas al cumplimiento de las   medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,   la Presidencia de la República formuló los siguientes cuestionamientos: a) la   medida cautelar desconoce de manera flagrante la distribución de competencias   establecida en la Constitución, concretamente la competencia que tiene la   Procuraduría General de la Nación en el ámbito disciplinario, b) el contenido   mismo de la medida cautelar desconoce la Constitución y la jurisprudencia de la   Corte Constitucional, pues lo que busca es asegurar que el señor Gustavo Petro   Urrego permanezca en el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá hasta que culmine su   periodo y, c) aunado a ello, la condición de permanencia establecida en la   medida cautelar implicaría que el señor Petro Urrego no se le podría aplicar la   Constitución Política ni las leyes que la desarrollan comoquiera que el   ordenamiento jurídico nacional quedaría suspendido hasta que la CIDH se   pronunciara sobre la petición individual P-1742-13, tal como lo establece el   mismo documento de la medida cautelar.    

Para   sostener lo anterior, señala que no existe ningún derecho fundamental a   conservar un cargo de elección popular en contra del marco jurídico aplicable y   de las sanciones impuestas probadas por autoridad competente. Así, advierte que   a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha establecido que el   cumplimiento de las medidas cautelares proferidas por la CIDH puede reclamarse   vía tutela, esta posibilidad tiene condiciones estrictas que no se cumplen en el   caso concreto. Al respecto manifiesta que “(…) la medida cautelar proferida   por la CIDH no contiene ninguna disposición encaminada a la protección de los   derechos políticos que podrían verse comprometidos en este caso, es decir, los   derechos a elegir y ser elegido, o el derecho a acceder a un cargo o a   participar en la dirección del Estado porque, de una parte, los electores del   señor Gustavo Petro Urrego ya votaron por él y resultó elegido y, de otra parte,   no se indica algo para asegurar que éste pueda volver a postularse para ocupar   cargos públicos en futuras elecciones”.    

Aduce   que la medida cautelar desconoce de manera manifiesta la distribución de   competencias establecida en la Constitución y realiza en abstracto un juicio   sobre la incompatibilidad de las normas nacionales con la Convención Americana.   De ese modo, formula que (i) “[t]odas las justificaciones señaladas en el   escrito de medidas cautelares hacen alusión a la existencia misma de la   competencia sancionatoria, a la incompatibilidad entre la facultad disciplinaria   del Procurador y las normas de la Convención. Con esta fundamentación, la   Comisión no solo prejuzgó respecto del asunto sometido a su consideración, sino   que descalificó la legitimidad del régimen jurídico colombiano, que le entrega a   la Procuraduría la competencia disciplinaria y la facultad de imponer sanciones   de destitución e inhabilidad”, (ii) la competencia disciplinaria de la   Procuraduría está avalada por la Constitución y por la jurisprudencia de la   Corte Constitucional, la cual, además, ha confirmado su compatibilidad con la   Convención Americana (C-028 de 2006 y SU-712 de 2013), (iii) los tratados de   derechos humanos que componen el bloque de constitucionalidad del artículo 93,   deben interpretarse en armonía a las reglas y principios del ordenamiento   jurídico interno, (iv) las medidas cautelares al ordenar a la Presidencia   suspender la sanción de la autoridad disciplinaria, desconoce e invaden el   régimen constitucional y legal de distribución de competencias.    

En   cuarto lugar, establece que desde un punto de vista formal la presente acción de   tutela va dirigida a que se ordene el cumplimiento de la medida cautelar emitida   por la CIDH, pero desde el punto de vista material, “es evidente que lo que   se pretende es reabrir una controversia que ya fue cerrada por los recientes   fallos del Consejo de Estado”, en cuanto a las acciones constitucionales que   atacaron en primera medida el acto administrativo proferido por la Procuraduría   General de la Nación. De ese modo, precisa que “(…) la medida cautelar   proferida por la CIDH es tan sólo un hecho posterior que en nada cambia la   situación sustantiva que se debatió ante el Consejo de Estado: La cuestión de si   la Procuraduría está facultada para imponer sanciones de destitución e   inhabilitación a funcionarios públicos de elección popular. Por tanto, es   evidente que en lo sustancial la demanda de tutela busca dejar sin efectos otros   fallos de tutela, volviendo improcedente el amparo tutelar”. Resalta que de   considerarse que la acción de tutela va dirigida a atacar la proporcionalidad de   la sanción impuesta por la Procuraduría, el amparo constitucional no es la vía   judicial idónea, sino la jurisdicción de lo contencioso administrativa que   actualmente conoce del asunto.    

En   quinto lugar, manifiesta que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que   la sanción de destitución e inhabilitación de un funcionario público de elección   popular impuesta por la Procuraduría no vulnera los derechos políticos del   elegido ni de los electores del sancionado, en razón a que se trata de una   medida de restricción legítima. Para fundamentarlo cita la sentencia SU-712 de   2013.    

En sexto   lugar, arguye que la Convención Americana sobre Derechos Humanos no puede ser un   parámetro para juzgar la validez de las normas constitucionales ni para impedir   que sean aplicables en casos concretos. Al respecto señala que la doctrina sobre   la imposibilidad de declarar inválida o inaceptable una norma constitucional so   pretexto de que viola un tratado, ha sido reiterada por la Corte en varios   fallos en los que los demandantes alegaban que una reforma constitucional   violaba un tratado. Para sustentar lo anterior cita apartes de las sentencias   C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-028 de 2006 y   SU-712 de 2013.    

En   séptimo lugar, la Presidencia afirma que las medidas cautelares solicitadas para   la protección de los derechos políticos del señor Petro Urrego “son   distinguibles de aquellas que la Corte Constitucional ha ordenado cumplir en el   pasado, puesto que no versan sobre los derechos a la vida o la integridad   personal de un individuo o de un grupo de personas”. Precisa que varias   sentencias de la Corte Constitucional han establecido que las medidas cautelares   emitidas por la CIDH son de obligatorio cumplimiento, sin embargo “de un   análisis de esas decisiones se puede apreciar que en todos esos casos las   medidas cautelares en cuestión iban dirigidas a la protección de los derechos a   la vida y la integridad personal de los beneficiarios, y en ningún caso a la   protección de derechos de otra índole como los derechos políticos”. Para   sustentar esta afirmación se citan y trascriben las sentencias T-558 de 2003,   T-786 de 2003, T-327 de 2004, T-524 de 2005, T-1025 de 2007, T-367 de 2010 y   T-078 de 2013, en las que se puede ver la procedencia de la acción de tutela   para la protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad personal de   los beneficiarios. En palabras de la Presidencia:    

“(…) en   todos los casos anteriores las medidas cautelares fueron proferidas por la CIDH   con el objetivo de salvaguardar los derechos a la vida y la integridad personal   de los beneficiarios, y las decisiones de la Corte sobre su obligatoriedad se   fundamentaron en la necesidad de proteger a los beneficiarios de tan graves y   urgentes amenazas que podrían llevar a un daño irreversible, como la muerte o la   tortura. Ciertamente, la muerte o el menoscabo físico de los individuos son   daños que comportan violaciones de la mayor gravedad a los derechos   fundamentales, que por su propia naturaleza son irreversibles, y frente a los   cuales resulta necesario e impostergable adoptar medidas para su protección. Por   el contrario, las amenazas contra los derechos políticos no comportan la misma   gravedad y su eventual violación no resulta en daños irreparables o   irreversibles. Por tanto, no existe ninguna necesidad imperiosa de asegurar su   protección mediante medidas cautelares, a diferencia de lo que sucede en el caso   de las medidas cautelares proferidas para proteger la vida y la integridad   personal de las personas”.    

En   octavo lugar, afirma que las medidas cautelares desconocen la jurisprudencia   interamericana que acepta que autoridades no judiciales impongan sanciones   restrictivas de derechos siempre que se respeten las garantías del debido   proceso. Para el efecto, hace mención de varias sentencias de la Corte   Interamericana en las que este organismo interpretó las garantías judiciales   establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana también en   procedimiento administrativos y disciplinarios, lo que permite concluir a la   Presidencia que la jurisprudencia del Sistema Interamericano, acepta que   autoridades no judiciales impongan sanciones restrictivas de derechos siempre   que se respete el debido proceso. De ese modo, en el ordenamiento interno es la   Procuraduría, como autoridad administrativa, quien ejerce la facultad   disciplinaria como expresión del poder punitivo del Estado, siendo esto acorde   con los estándares interamericanos.    

En   noveno lugar, la Presidencia resalta que las medidas cautelares del caso   concreto tampoco cumplen con los requisitos de gravedad, necesidad e   irreparabilidad de este tipo de medidas establecidas en el artículo 25 del   Reglamento de la CIDH, toda vez que (i) decidió de fondo la presunta vulneración   del derecho, anticipando un juicio de convencionalidad que no procede en una   medida cautelar, (ii) no hay urgencia porque “no existe un derecho político a   conservar un cargo en contra el marco jurídico aplicable, sino un derecho a ser   elegido y a acceder al cargo. En el presente caso Gustavo Petro ya había sido   elegido y accedió al cargo de Alcalde Mayor. Además, ejerció el cargo hasta que   las reglas jurídicas vigentes impidieron que continuara ejerciéndolo. De tener   las intenciones de aspirar nuevamente a un cargo de elección popular, esto   habría tenido que ser en dos o cuatro años, según periodos electorales   colombiano (sic), lo que ofrecía tiempo suficiente para una decisión de la   justicia nacional e incluso de la regional”, (iii) “la situación tampoco   era irreparable, porque las tutelas interpuestas en favor del Alcalde aún tenían   la posibilidad de ser seleccionadas para revisión por la Corte Constitucional, y   además caben las acciones contenciosas todavía pertinentes”. Adicionalmente,   argumenta que la CIDH se apartó de una práctica estable en el Sistema   Interamericano según la cual las medidas se decretan para proteger derechos que   se encuentran vinculados al núcleo de la personalidad, tales como la vida, la   integridad, la seguridad y la libertad, cuya ausencia de protección inmediata   genera un daño irreparable y (iv) la medida cautelar no es transitoria sino   permanente porque obligó al Estado a mantener al Alcalde hasta que termine su   periodo.    

En   décimo lugar, establece que “(…) la CIDH mediante Resolución de medidas   cautelares del pasado 18 de marzo no sólo emitió un pronunciamiento de fondo y   permanente, en contravía de la naturaleza de las medidas cautelares y de la   jurisprudencia interamericana, sino que además le solicitó al gobierno nacional   que adoptara una decisión a la cual el Estado de Colombia nunca consintió ni   podía consentir. Esto, pues teniendo en cuenta que los tratados internacionales   ratificados por Colombia deben ser compatibles con la Constitución Política,   bajo ninguna circunstancia puede presumirse que Colombia consintió a un tratado   del cual se derivan obligaciones manifiestamente contrarias a su Constitución.   En este caso específico, no puede presumirse que Colombia consintió que la   Procuraduría General de la Nación no es competente para sancionar   disciplinariamente a funcionarios elegidos popularmente, siendo evidente que el   texto constitucional establece expresamente esta facultad y la jurisprudencia   constitucional la ha avalado (…)”.    

Finalmente, afirma que en la acción de tutela en referencia existe una falta de   legitimación en la causa activa en razón a que no se justifican las   circunstancias para actuar a nombre o como agente oficioso del señor Gustavo   Petro.    

1.2.2.    Procuraduría General de la Nación    

Manifiesta el Ministerio Público que debe declararse improcedente la acción de   tutela, en razón a que los actores cuentan con otros mecanismos de defensa   judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra   los actos administrativos que alegan ser violatorios de sus derechos humanos.    

Respecto   al derecho a elegir presuntamente vulnerado a los actores con la sanción   disciplinaria impuesta al Alcalde Mayor de Bogotá, advierte que teniendo en   cuenta la jurisprudencia constitucional, los derechos políticos no son absolutos   y pueden ser restringidos de manera excepcional y por razones sustentadas en la   ley. De ese modo, afirma que “si el accionante pretendía que le fuera   protegido su derecho fundamental a elegir, se tendría que haber efectuado   objeciones contra las decisiones desplegadas en torno al desarrollo del   proceso electoral y NO frente a actuaciones de carácter disciplinario, como   se predican en la presente acción, puesto que las últimas son totalmente ajenas   al proceso electoral, es decir, se está fuera de la órbita del derecho a elegir,   toda vez que el proceso electoral (…), se vio agotado cuando el señor Gustavo   Francisco Petro Urrego se posesionó como alcalde mayor de Bogotá D.C. No puede   ser de recibo el argumento, tesis o postura respecto del cual el mandatario   elegido por voto popular deba ser mantenido en su cargo hasta que cumpla su   programa de Gobierno, so pena de vulnerar el derecho fundamental a elegir de sus   electores, a pesar de que en el ejercicio del mismo haya incurrido en   incumplimiento en sus deberes funcionales, pues estaría contrariando los dicho   por la Corte Constitucional (…)”.    

En lo   referente a las medidas cautelares emitidas por la CIDH, aclara que éstas han   sido concedidas y cumplidas por las autoridades colombianas en los casos    que “han versado sobre derechos relacionados con la vida e integridad de las   personas solicitantes ante la gravedad y urgencia de las situaciones y bajo el   entendido de evitar daños irreparables”. Igualmente establece que el fondo   de las medidas cautelares pugna con el ordenamiento legal y constitucional   colombiano, toda vez que no tiene en cuenta el poder disciplinario que ostenta   la Procuraduría conforme a la Constitución Política, que por lo demás, ha sido   avalado por la Corte en sentencias como la C-028 de 2004 y la SU-712 de 2013.    

Por otra   parte, resalta que la acción de tutela lo que realmente busca es atacar un acto   de ejecución emitido por el Presidente de la República, mediante el cual hace   efectiva la sanción impuesta en las decisiones adoptadas dentro del proceso   disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, es decir, se   trata de un acto administrativo complejo, cuyo acto inicial ya fue sometido a la   revisión por la jurisdicción constitucional y actualmente está siendo estudiado   por la ordinaria ante el Consejo de Estado. Ante ello, puede solicitarse la   suspensión provisional como mecanismo idóneo, pronto y eficaz, que hace   improcedente la vía constitucional. Del mismo modo, advierte que los actores no   probaron la existencia de un perjuicio irremediable ni la amenaza concreta y   fehaciente contra algún derecho fundamental.    

1.2.3.    Ministerio del Interior (Exp. T-4.385.669, T-4.403.603 y T-4.437.020)    

Argumenta que la Corte Constitucional sólo ha reconocido como obligatorias las   medidas cautelares relacionadas con la vida y la integridad física. Al respecto   precisa que los casos estudiados por la Corte tienen tres características   comunes que no se cumplen en el asunto bajo examen, a) se refieren a la   protección de los derechos a la vida, la integridad y seguridad personal y   conexos, b) tales derechos son amenazados por acciones u omisiones ilícitas,   antijurídicas o ilegítimas y c) se trata de hacer prevalecer, por consiguiente,   el ordenamiento constitucional y legal vigente contra tales acciones u omisiones   ilícitas, antijurídicas o ilegales.    

En lo   referente a la restricción de derechos políticos a través de sanciones   disciplinarias, ha reconocido la compatibilidad del ordenamiento jurídico   colombiano con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Del mismo modo   resalta que la medida cautelar desconoce que la jurisprudencia interamericana   permite que autoridades no judiciales ejerzan el poder punitivo del Estado   observando las garantías del debido proceso.    

Por otra   parte, reitera los argumentos presentados por la Presidencia de la República y   al final solicita declarar improcedente la acción de tutela por cuanto los   actores pueden acudir a otros mecanismos de defensa judicial, como lo es la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la posibilidad de   solicitar las medidas cautelares dispuestas en el ordenamiento contencioso   administrativo.    

1.2.4.    Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería (Exp. T-4.385.669)    

Aclara, en primer lugar, las funciones   constitucionales y legales que tiene el Ministerio de Relaciones Exteriores,   para señalar que su rol es el de “coordinar el seguimiento a la   implementación de las medidas cautelares y provisionales” que solicitan los   órganos interamericanos.    

En segundo lugar, luego de interpretar la   Resolución No. 5 de 2014 emitida por la CIDH, afirma que “esta no resulta   procedente en tanto la medida cautelar contiene una decisión de fondo anticipada   sobre el tema objeto de debate en el marco de la petición individual P-1742-13,   notificada al Estado colombiano el 18 de marzo de 2014”. Con base en ello,   aduce que todas las justificaciones señaladas en la solicitud de medidas   cautelares hacen alusión a la existencia misma de la competencia sancionatoria,   a la incompatibilidad entre la facultad disciplinaria del Procurador y a las   normas de la Convención, lo que demuestra que la CIDH prejuzgó respecto del   asunto de fondo. Al respecto trae a colación las medidas provisionales que   fueron negadas por la Corte IDH en el caso Castañeda Gutman contra México.    

En tercer lugar, establece que las medidas   cautelares no se encuentran contempladas en la Convención Americana sobre   Derechos Humanos, sino que por el contrario están previstas en el Reglamento de   la CIDH, el cual, es un instrumento de carácter procedimental adoptado por la   misma Comisión, y que por ende –advierte la Cancillería-, no medió el   consentimiento de los Estados Parte de la OEA para su expedición o reforma.    

Finalmente, estima que la solicitud de   medidas cautelares en el caso del señor Gustavo Petro no corresponde al   precedente jurisprudencial y desconoce las decisiones de la justicia interna.   Manifiesta que la Corte ha ordenado el cumplimiento de las medidas cautelares de   la CIDH a través de la acción de tutela sólo en casos en donde la vida y la   integridad personal están en riesgo, y no en casos de derechos políticos en   donde la protección no se hace impostergable o necesaria. En cuanto al   desconocimiento de las instancias judiciales internas, menciona que el órgano   internacional desconoció que el señor Alcalde contaba con acciones idóneas como   la nulidad y restablecimiento del derecho.    

1.3.            DECISIONES JUDICIALES DE CADA CASO    

1.3.1.    Expediente T-4.381.926    

1.3.1.1.      Sentencia de   primera y única instancia    

Mediante sentencia del 9 de abril de 2014, la Sección Segunda, Sub-Sección “A”   del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó el amparo de los derechos   fundamentales al debido proceso, a la conformación, ejercicio y control del   poder político y los derechos convencionales.    

Consideró, que conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia   del 18 de marzo de 2014, referente a las acciones de tutela que pretendían dejar   sin efectos la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría al Alcalde   Mayor de Bogotá, “el votante sí podía demandar en sede de tutela la   protección de sus derechos políticos. Pero, correlativamente (…) tal   legitimación estaba limitada, para el caso concreto porque no puede pretenderse   enervar las atribuciones disciplinarias de la Procuraduría, so pretexto de   proteger unos derechos políticos. Tenemos entonces, que siguiendo ese postulado   en la sentencia que parcialmente se transcribe, que en el caso concreto al   estudio, el patente so pretexto de impetrar protección a sus derechos políticos,   no puede deprecar el control judicial constitucional u ordinario, según el caso,   de los actos de destitución ni el contenido en el Decreto 570 de 2014, porque   como ha quedado dicho, son actos particulares y concretos y, por ello, la acción   para promover su control de legalidad sólo le viene habilitada a quien afecta en   forma directa, esto es, al señor Gustavo Francisco Petro Urrego. En todo caso,   empleando para ese control, la acción contenciosa administrativa de nulidad y   restablecimiento del derecho, nunca la constitucional de tutela (…)”.    

Con base en ello, el a quo concluyó que a pesar de que el actor está   legitimado en la causa por activa para solicitar el amparo de sus derechos   políticos, la protección de éstos no lleva consigo la garantía de la   “inamovilidad de los funcionarios electos”, pues las potestades de los controles   disciplinario y penal, son límites legítimos de aquel derecho.    

La Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, presentó salvamento de voto a la   decisión mayoritaria, pues afirmó que el único beneficiario de las medidas   cautelares emitidas por la CIDH era el Alcalde Mayor de Bogotá, y por tanto, es   él quien debe actuar judicialmente. Además, resaltó el hecho de que el señor   Gustavo F. Petro ha iniciado la acción contenciosa prevista en la ley para la   protección de sus derechos con ocasión del proceso disciplinario adelantado en   su contra por la Procuraduría, lo que demuestra que está en la posibilidad de   hacerlo en su propio nombre.    

1.3.2.    Expediente T-4.381.931    

1.3.2.1.        Sentencia de primera y única instancia    

A través de sentencia del 9 de abril de   2014, la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la   señora Neys Santana Sarmiento Jiménez, en razón a que la actora no probó al   menos sumariamente que ejerció su derecho al voto en las elecciones del Alcalde   Mayor de Bogotá.    

1.3.3. Expediente   T-4.385.669    

1.3.3.1.        Sentencia de primera y única instancia    

Mediante sentencia del 11 de abril de 2014,   la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   denegó la solicitud de amparo de los derechos fundamentales del señor Nelson   Ordoñez. Invocó la decisión emitida por el Consejo de Estado el 18 de marzo de   2014, en el marco de las acciones de tutela presentadas por varios electores   contra la decisión destitución del Alcalde Mayor de Bogotá proferida por la   Procuraduría General de la Nación, en la cual el alto tribunal estableció, que   si bien los electores del señor Gustavo Petro están legitimados para acudir a la   acción de tutela a rogar el amparo de sus derechos políticos, dicha legitimación   no implica que puedan, a través de la solicitud constitucional pretender limitar   la potestad disciplinaria de la autoridad competente.    

1.3.4. Expediente   T-4.385.761    

1.3.4.1.         Sentencia de primera y única instancia    

Mediante sentencia del 30 de abril de 2014,   la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de   Bogotá, rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora   Talero. Afirmó que a pesar de que, según la jurisprudencia constitucional las   medidas cautelares emitidas por la CIDH son vinculantes, en el caso concreto la   actora no figuró en el censo para sufragar el día 30 de octubre de 2011 para las   elecciones de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Con base en ello, no tiene   legitimación en la causa activa.    

1.3.5. Expediente   T-4.403.603    

1.3.5.1.        Sentencia de primera y única instancia    

A través de la sentencia del 23 de abril de   2014, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,   denegó el amparo de los derechos fundamentales del actor.    

Consideró, en primer lugar, que el actor   tiene legitimidad para solicitar el amparo al derecho a elegir y ser elegido,   toda vez que la Registraduría certificó su participación en las elecciones de la   Alcaldía Mayor de Bogotá.    

En segundo lugar, se refirió a las medidas   cautelares emitidas por la CIDH, sobre las cuales afirmó que deben ser acatadas   de buena fe por las autoridades públicas internas, pues el Estado es parte de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos.    

En tercer lugar, adujo que “la   destitución e inhabilidad al Dr. Gustavo Francisco Petro Urrego, no vulnera los   derechos políticos de los electores, en este caso, de Gustavo Torres Clavijo,   pues como se vio la imposibilidad de ejercicio de funciones públicas como efecto   de la sanción penal o disciplinaria no tienen la virtualidad de quebrantar los   derechos políticos de los electores, toda vez que éstos, al carecer de carácter   absoluto pueden limitarse de forma excepcional a fin de garantizar la eficacia   de otros contenidos constitucionales protegidos por la imposición de sanciones   (…)”.    

En cuarto lugar, consideró que no existía   ninguna vía de hecho en la expedición del Decreto 570 de 2014, por medio del   cual se dio cumplimiento a lo decidido por el órgano disciplinario, pues la   Presidencia de la República se limitó a acatar lo dispuesto en la ley en esta   clase de procedimientos.    

Finalmente, precisó que no puede el   accionante atribuirse facultad para reclamar la aplicación de las medidas   cautelares emitidas por la CIDH, en razón a que la legitimidad para ese efecto   recae en el directamente afectado.    

1.3.6. Expediente   T-4.437.020    

1.3.6.1.        Sentencia de primera instancia    

Mediante sentencia del 21 de abril de 2014,   la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito   Judicial, concedió el amparo del señor Verano Muñoz, en relación con los   derechos a elegir y ser elegido y al debido proceso internacional. Por lo tanto,   ordenó al Presidente de la República dejar sin efectos el Decreto 570 de 2014 y   tomar las decisiones a que haya lugar para acatar las medidas cautelares   proferidas por la CIDH a través de la Resolución 5 del 18 de marzo de 2014.    

En primer lugar, afirmó que según el   precedente constitucional, las medidas cautelares emitidas por la CIDH son   vinculantes para el Estado colombiano, y por tanto, la acción de tutela podría   ser el mecanismo idóneo para exigir su acatamiento en caso de que las   autoridades competentes sean negligentes.    

En segundo lugar, analizó la legitimación   por activa en el caso concreto. Al respecto, manifestó que no puede desconocerse   el hecho de que la jurisprudencia constitucional existente sobre tutelas por   incumplimiento de medidas cautelares proferidas por la CIDH tuvieron por   accionante al beneficiario y/o alguno de los beneficiarios de las medidas. No   obstante lo anterior, advirtió que “si bien la medida cautelar proferida por   la CIDH el 18 de marzo de 2014 tuvo como finalidad proteger los derechos   políticos del señor Gustavo Petro Urrego para que pudiera cumplir con el período   para la cual fue elegido como Alcalde Mayor del Distrito Judicial; con aquella,   en los términos en que fue expedida, también se protegían los derechos políticos   de sus electores, razón para considerarlo como afectado por el desacato a la   medida cautelar por parte del Estado colombiano en cabeza del señor Presidente   de la República”.    

En tercer lugar, se refirió a la   procedencia de la acción de tutela cuando se ataca un acto administrativo.   Estableció que el recurso ordinario que procede contra el Decreto 570 es el de   nulidad y restablecimiento del derecho, pero en razón a que el actor no tiene la   calidad de afectado directo, no está legitimado para agotar este mecanismo   ordinario. Con base en ello, concluyó que la vía constitucional es idónea y   efectiva para pretender la protección de los derechos políticos del accionante.   En cuanto a la existencia de un perjuicio irremediable, acogió lo analizado por   la CIDH en el documento de las medidas cautelares en lo referente a que “de   ejecutarse la decisión de la Procuraduría General de la Nación se podría generar   un daño irreparable al señor Gustavo Francisco Petro Urrego en el ejercicio de   los derechos políticos y ante la posibilidad de ser destituido de su cargo como   Alcalde de Bogotá D.C. por el cual fue elegido por votación popular por un   período de cuatro años”.    

En cuarto lugar, y en sustento de lo   anterior, afirmó que “(…) dentro del ordenamiento jurídico colombiano las   medidas provisionales que profiere la CIDH son vinculantes para el Estado   colombiano, y por tanto sus autoridades públicas deben velar por la garantía y   efectividad de las mismas. El carácter vinculante de las medidas cautelares de   la CIDH deviene de la naturaleza jurídica de aquellas, conforme a la cual una   vez adoptadas, son incorporadas de manera automática al ordenamiento jurídico   interno, razón por la que el Estado no tiene absoluta autonomía para decidir su   no acatamiento”. La Sala justificó la anterior afirmación en sentencias de   la Corte Constitucional que han establecido la obligatoriedad de las medidas   cautelares y la procedencia de la acción de tutela para solicitar su efectivo   cumplimiento. Frente a esto último, la Sala estimó que el derecho a elegir y ser   elegido es un derecho diferenciable del derecho al voto, “en tanto este   último permite la materialización del primero”. Precisó que se trata de   derechos fundamentales, que por tanto también son susceptibles de ser protegidos   a través de la acción de tutela y de las medidas cautelares adoptadas por la   CIDH, pues esta acción judicial procede “independiente del derecho humano que   se pretenda proteger con aquellas”. En palabras del a quo: “(…)   una vez determinada la legitimación que asiste al actor, aquella también   alcanzaba para solicitar por la vía constitucional la aplicación de las medidas   cautelares proferidas por la CIDH en la Resolución No. 5 del 18 de marzo de   2014, pues en ella el organismo internacional tuvo como una de sus razones para   emitirla, los derechos de las personas que votaron por el señor Petro Urrego   como Alcalde de Bogotá D.C., de suerte que se valoró la doble dimensión del   derecho a elegir (…)”.    

Aclaró que en efecto las decisiones   proferidas por la Corte Constitucional sobre el particular contemplan los   derechos a la vida y a la integridad personal, “pero ello se debe a que hasta   la fecha no se había proferido, ni había sido analizadas por la Corte, medidas   cautelares vinculadas a otros derechos, sin que ello signifique que el órgano   supremo constitucional colombiano haya restringido sus decisiones a tales   derechos, deviniendo los argumentos de los accionados en una falacia de nexo   causal. Interpretar lo contrario conllevaría a hacer nugatorios todos los   derechos consagrados no sólo en la Constitución Política sino en la propia   Convención Americana sobre Derechos Humanos, y la obligación que tiene el Estado   de hacerlos efectivos sin discriminación”.    

En quinto lugar, afirmó que la Presidencia   de la República al expedir el Decreto 570 de 2014, desconoció el derecho   consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana, y en consecuencia, el   precedente de la Corte Constitucional, según el cual las medidas cautelares de   la CIDH vincula de manera directa e inmediata al Estado colombiano. Precisó que   el Presidente dejó de motivar suficientemente la decisión contenida en el   Decreto 570, “no sopesó o dio razones de por qué, de hecho y de derecho, no   era del caso acatar las medidas cautelares”, vulnerándose el derecho al   debido proceso igualmente.    

Finalmente advirtió, sustentándose en el   salvamento de voto del Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, Néstor   Iván Javier Osuna Patiño, que las decisiones de sanción disciplinaria impuestas   por la Procuraduría, superan las restricciones legítimas del artículo 23.2 de la   Convenición, pues allí se contempla la posibilidad de imponer destitución e   inhabilidad para ejercer cargos públicos sólo a través de un proceso penal por   parte de un juez, y no a través de otros mecanismos. Así, señaló la Sala que   debía aplicarse un juicioso análisis de convencionalidad sobre la situación   concreta y adecuarse las actuaciones internas del Estado a los estándares   internacionales e interamericanos.    

1.3.6.2.                    Impugnación    

La Presidencia de la República, la   Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior, presentaron   impugnación reiterando los argumentos presentados en la contestación.    

1.3.6.3.        Sentencia de segunda instancia[7]    

A través de la sentencia del 6 de junio de   2014, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, revocó la   sentencia de primera instancia y denegó el amparo de los derechos fundamentales   pretendidos por el actor. Consideró al respecto, que no está legitimado para   solicitar la protección del debido proceso internacional quien no forma parte de   la actuación que se surte en las instancias internacionales, y en consecuencia,   en el caso concreto, “es ostensible que el tutelante carece de legitimación   para reclamar el amparo de un debido proceso del que no es titular porque no fue   sujeto procesal en el trámite disciplinario que se surtió en la Procuraduría   General de la Nación, ni tampoco en el asunto que adelantó la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos. Luego, no pudo habérsele vulnerado un   derecho que jamás tuvo la posibilidad de ejercitar”.    

Con base en ello, la Sala estableció que su   atención se concentraría en analizar la eventual vulneración de los derechos   políticos, que en criterio del actor, le fueron desconocidos por la sanción   disciplinaria impuesta por la Procuraduría y la ejecución materializada por el   Presidente de la República. De ese modo, recordó que los derechos políticos   están reconocidos en el artículo 23 de la Convención Americana, el cual en su   numeral segundo establece las causales por las que se pueden restringir las   aspiraciones o el acceso de los ciudadanos a los cargos de elección popular,   “pues es obvio que no todas las personas cumplen con los requisitos para   desempeñar la función trascendental de representar los intereses”. En ese   orden, explicó que resulta errado argumentar que la Convención “consagra un   derecho fundamental a que los funcionarios de elección popular no puedan ser   separados de sus cargos, temporal o definitivamente, por medio de procedimientos   judiciales, administrativos o disciplinarios distintos del juicio criminal, que   cada Estado ha implementado en ejercicio de su soberanía y potestad punitiva”.   Afirmó al respecto, que los derechos políticos no son absolutos, pues pueden ser   restringidos a través de medidas contempladas en la Constitución y en la ley, y   dentro de ellas se encuentra en el caso colombiano las funciones otorgadas al   Ministerio Público, concretamente a la Procuraduría General de la Nación como   ente que ejerce vigilancia sobre las conductas de los servidores públicos.    

Sobre lo último, recordó que la Corte   Constitucional avaló las facultades constitucionales de la Procuraduría en la   sentencia SU-712 de 2013, con fundamento, al mismo tiempo, en las normas   convencionales y las obligaciones internacionales.    

De igual forma, con relación a la supuesta   conculcación de los derechos políticos del actor por parte de la Presidencia al   desatender la solicitud de medidas cautelares emitida por la CIDH, “es   preciso advertir que la recomendación impartida por ese organismo no se   fundamentó en el análisis de una presunta extralimitación de las funciones de la   Procuraduría; ni en una eventual vulneración por parte de esa entidad de las   garantías fundamentales del alcalde destituido; ni en que se desconoció su   debido proceso, sino (…) que desconoció el verdadero significado y alcance del   artículo 23 de la Convención (…) pasó por alto la estructura política de nuestra   institucionalidad en materia de distribución de funciones y competencias   asignadas a cada órgano del Estado (…)”. Por consiguiente, argumentó que dar   cumplimiento a una recomendación que se basó en un criterio que contradice la   propia jurisprudencia de la Corte Interamericana, la jurisprudencia   constitucional y la realidad institucional, desconoce el ordenamiento superior y   el bloque de constitucionalidad.    

Por otra parte, adujo que el acatamiento de   las medidas cautelares emitidas por la Comisión, conforme al artículo 41 de la   Convención, está condicionada a que tales recomendaciones se formulen “dentro   del marco de las leyes internas y de los preceptos constitucionales” del   Estado receptor, y este desconocimiento sólo le resta eficacia al organismo   internacional.    

Manifestó que en todas las situaciones en   las que el Estado colombiano ha observado con rigurosidad tales medidas, ha   estado en juego la vida y la integridad personal de un individuo o grupo de   personas, pues son derechos humanos fundamentales, congénitos e inherentes al   ser humano en tanto pertenecen desde el primer momento de su existencia y que   difieren de los derechos de la ciudadanía democrática. Además alegó que el   directo afectado, el señor Petro Urrego ha tenido a su alcance todos los   mecanismos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico proporciona   para la defensa de los derechos fundamentales y garantías judiciales, “al   punto que ha logrado mantenerse en el cargo en virtud del amplio margen de   protección que ofrece nuestro sistema de derecho”.    

Finalmente, el juez ad quem concluyó   lo siguiente:    

“No basta, entonces, con aseverar que las   recomendaciones proferidas por la Comisión tienen carácter imperativo para los   Estados, porque la sola emisión de tales solicitudes no justifica de manera   automática su obligatoriedad, sino que ésta deriva de un comprobado estado de   violación de derechos humanos, que impone a los Estados receptores el deber de   protección inmediata en atención a sus compromisos internacionales, dentro de   los precisos límites fijados por la Convención; situación que, como ha quedado   explicado, no se materializa en este caso.    

Las entidades accionadas, en suma, no   vulneraron  los derechos políticos del ciudadano que promovió la presente   acción de tutela, porque la recomendación emitida por la CIDH para que el   Presidente de la República suspendiera una sanción disciplinaria impuesta por el   Procurador General de la Nación contra el Alcalde Mayor de Bogotá resulta   imposible de cumplir, toda vez que la solicitud proferida por aquel organismo   internacional no es obligatoria para el Estado colombiano, ni genera ningún tipo   de responsabilidad internacional, como quiera que dicha medida se apartó del   contenido de la Convención y de los precedentes del sistema Interamericano (sic)   de Derechos Humanos en relación con ese tipo de decisiones”.    

1.4.            PRUEBAS RELEVANTES EN LOS EXPEDIENTES    

–            Copia de la Resolución 5/2014, “Gustavo Petro Urrego respecto de la República de   Colombia”. Medida Cautelar No. 374-13, de 18 de marzo de 2014. Comisión   Interamericana de Derechos Humanos.    

–            Copia del Decreto No. 570 del 20 de marzo de 2014, por medio del cual la   Presidencia de la República da cumplimiento a la decisión de la Sala   Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que ordenó destituir al   Alcalde Mayor de Bogotá.    

–            Copia del Decreto 797 del 23 de abril de 2014, mediante el cual cesan los   efectos de los Decretos 570 y 761, y procede a dar cumplimiento de la sentencia   del 21 de abril de 2014 proferida por la Sala Civil de Restitución de Tierras   del Tribunal Superior del Distrito Judicial que ordenó dar cumplimiento a las   medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.    

–            Correo electrónico con radicado EXT14-00013547 en el que consta notificación de   las tutelas del Consejo de Estado mediante telegramas.    

–            Copia de la respuesta emitida por el Consejo Nacional Electoral el 2 de abril de   2014, a la Consulta presentada por la Directora del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República, sobre el proceder legal frente a la solicitud   de una terna dada la falta absoluta del Alcalde Mayor de Bogotá.    

–            Oficio de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica que la señora   Angie Yulieth Talero Cardozo se le expidió su cédula de ciudadanía No.   1.030.631.207 el 13 de octubre de 2011 y no figuró en el censo electoral del   Alcalde Mayor de Bogotá el 30 de octubre de 2011 (Exp. T-4.385.761).    

–            Oficio de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica que el señor   Gustavo Torres Clavijo ejerció el derecho al voto en las elecciones llevadas a   cabo el 30 de octubre de 2011 para la Alcaldía Mayor de Bogotá (Exp.   T-4.403.603).    

–            Oficio de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica que el señor   Oscar Augusto Verano Muñoz ejerció el derecho al voto en las elecciones llevadas   a cabo el 30 de octubre de 2011 para la Alcaldía Mayor de Bogotá (Exp.   T-4.437.020)    

1.5.            PRUEBAS SOLICITADAS EN SEDE DE REVISIÓN    

1.5.1.  Mediante auto del 7   de octubre de 2014, el Magistrado Sustanciador consideró relevante ordenar las   siguientes pruebas:    

“PRIMERO: Por intermedio de   la Secretaría General de la Corte Constitucional ORDENAR a la   Presidencia de la República para que en el término de ocho (8) días hábiles   contados a partir de la notificación de este auto, remita un informe de las   actuaciones surtidas desde la emisión de la Resolución No. 5 del 18 de marzo de   2014, a través de la cual la Comisión Interamericana de Derechos Humanos   profirió medidas cautelares a favor del señor Gustavo Petro Urrego como Alcalde   Mayor de Bogotá.    

SEGUNDO: Por intermedio de   la Secretaría General de la Corte Constitucional ORDENAR a la Sección Segunda del   Consejo de Estado, concretamente al despacho del Magistrado   Sustanciador, Dr. Gerardo Arenas Monsalve, para que en el término de ocho (8)   días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, informe  a esta Corporación el estado y las actuaciones que se han llevado a cabo en el   proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 11001032500020140036000, dentro del cual funge como   demandante el señor Gustavo Francisco Petro Urrego contra la Procuraduría   General de la Nación y allegue copia del auto que concedió la suspensión   provisional de los actos administrativos atacados.    

CUARTO (sic): Por intermedio de la Secretaría General de   la Corte Constitucional ORDENAR a la Registraduria Nacional del Estado   Civil para que en el término de ocho (8) días hábiles contados a partir de   la notificación de este auto, certifique a esta Corporación si (i) hacen parte   del censo electoral y (ii) el lugar en el que ejercieron el derecho al voto los   señores Luis Fernando Gil Sierra con C.C. 6.349.773 de Victoria, Valle, Neys   Santana Sarmiento Jiménez con C.C. 8.639.619 y Nelson Ordoñez con C.C.   12.227.646, en las elecciones del Alcalde Mayor de Bogotá adelantadas el 30 de   octubre de 2011.    

QUINTO: Por   intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, INVITAR a   las siguientes instituciones, para que en el término de ocho (8) días hábiles   contados a partir del recibo de la comunicación del presente auto, emitan si lo   consideran un CONCEPTO TÉCNICO sobre los problemas jurídicos que plantea   el proceso bajo revisión, concretamente, la obligatoriedad de las medidas   cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los   derechos fundamentales protegidos a través de ellas.    

–  Academia   Colombiana de Derecho Internacional    

–  Centro   de Estudios de Derecho Internacional de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la   Universidad Javeriana de Bogotá    

–  Área de   Derecho Internacional de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del   Rosario”.    

Sobre   lo allegado y aportado por las entidades requeridas, se hará referencia en el   análisis del caso concreto.    

2.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

2.1.            COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La   Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de   las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la   Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el   proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la   selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la   forma establecida por el reglamento de la Corporación.    

2.2.            PROBLEMA JURÍDICO    

La Sala debe establecer (a) si procede la acción de tutela interpuesta por los   electores de un funcionario de elección popular para exigir el cumplimiento de   las medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana y (b) si el   incumplimiento por la Presidencia de la República de las medidas cautelares   adoptadas vulnera los derechos políticos de los electores y desconoce el control   de convencionalidad.    

Para el efecto, la Sala desarrollará las siguientes temáticas; (i) las medidas   cautelares emitidas por la CIDH en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,   (ii) se presentarán los debates que existen a nivel doctrinal y en el derecho   comparado sobre la obligatoriedad de las medidas cautelares emitidas por la   Comisión Interamericana y (iii) se sintetizará la Resolución No. 5 de 18 de   marzo de 2014, emitida por la CIDH a favor del Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo   Francisco Petro Urrego. Con fundamento en esas consideraciones se realizará el   análisis de cada caso concreto.    

2.3.            LAS MEDIDAS CAUTELARES EMITIDAS POR LA CIDH EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL    

El   presente acápite abordará las sentencias de la Corte que han estudiado, la   obligatoriedad de las medidas cautelares emitidas por la Comisión   Interamericana. Para el efecto, se hará una breve referencia sobre la figura de   las medidas cautelares en el Sistema Interamericano, y posteriormente, se   establecerá la línea jurisprudencial vigente.    

2.3.1.  La Comisión   Interamericana es un órgano principal y autónomo creado en 1959 y es uno de los   organismos de protección de los derechos humanos en el Sistema Interamericano,   junto con la Corte Interamericana. A diferencia de este último, la Comisión es   un mecanismo de protección de naturaleza cuasijurisdiccional, cuyas funciones se   encuentran inicialmente establecidas en el artículo 106 de la Carta de la   Organización de los Estados Americanos, y se concentran en “promover la   observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo   de la Organización en esta materia”[8]. Posteriormente,   la Convención Americana sobre Derechos Humanos introdujo en su texto la   estructura, competencia y procedimiento de la Comisión en sus artículos 34 al   51. En cuanto a sus funciones, el artículo 41 dispone lo siguiente:    

“La Comisión tiene la función principal de promover la   observancia y la defensa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su   mandato tiene las siguientes funciones y atribuciones:    

 a) estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos   de América;    

 b) formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a   los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en   favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus   preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar   el debido respeto a esos derechos;    

 c) preparar los estudios e informes que considere convenientes   para el desempeño de sus funciones;    

 d) solicitar de los gobiernos de los Estados miembros que le   proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos   humanos;    

 e) atender las consultas que, por medio de la Secretaría General   de la Organización de los Estados Americanos, le formulen los Estados miembros   en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y, dentro de sus   posibilidades, les prestará el asesoramiento que éstos le soliciten;    

 f) actuar respecto de las peticiones y otras comunicaciones en   ejercicio de su autoridad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 al   51 de esta Convención, y    

g) rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización   de los Estados Americanos”. (Énfasis de la Sala)    

Las   medidas cautelares emitidas por la Comisión encuentran su fundamento[9]  en el literal b) cuyo énfasis se hace en la cita anterior y se encuentran   específicamente contempladas en el artículo 25 del Reglamento de la Comisión de   la siguiente manera:    

“1. Con fundamento en los artículos 106 de la Carta de la Organización de los   Estados Americanos, 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 18.b   del Estatuto de la Comisión y XIII de la Convención Interamericana sobre   Desaparición Forzada de Personas, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a   solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte medidas cautelares. Tales   medidas, ya sea que guarden o no conexidad con una petición o caso, se   relacionarán con situaciones de gravedad y urgencia que presenten un riesgo de   daño irreparable a las personas o al objeto de una petición o caso pendiente   ante los órganos del Sistema Interamericano.    

2.   A efectos de tomar la decisión referida en el párrafo 1, la Comisión considerará   que:    

a.   la “gravedad de la situación”, significa el serio impacto que una acción u   omisión puede tener sobre un derecho protegido o sobre el efecto eventual de una   decisión pendiente en un caso o petición ante los órganos del Sistema   Interamericano;    

b.   la “urgencia de la situación” se determina por la información que indica que el   riesgo o la amenaza sean inminentes y puedan materializarse, requiriendo de esa   manera acción preventiva o tutelar; y    

c.   el “daño irreparable” significa la afectación sobre derechos que, por su propia   naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecuada   indemnización.    

3.   Las medidas cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas, siempre   que el beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o determinables,   a través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo,   pueblo, comunidad u organización.    

4.   Las solicitudes de medidas cautelares dirigidas a la Comisión deberán contener,   entre otros elementos:    

a.   los datos de las personas propuestas como beneficiarias o información que   permita determinarlas;    

b.   una descripción detallada y cronológica de los hechos que sustentan la solicitud   y cualquier otra información disponible; y    

c.   la descripción de las medidas de protección solicitadas.    

5.   Antes de tomar una decisión sobre la solicitud de medidas cautelares, la   Comisión requerirá al Estado involucrado información relevante, salvo cuando la   inmediatez del daño potencial no admita demora. En dicha circunstancia, la   Comisión revisará la decisión adoptada lo más pronto posible o, a más tardar, en   el siguiente período de sesiones, teniendo en cuenta la información aportada por   las partes.    

6.   Al considerar la solicitud, la Comisión tendrá en cuenta su contexto y los   siguientes elementos:    

a.   si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes, o   los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse;    

b.   la identificación individual de los propuestos beneficiarios de las medidas   cautelares o la determinación del grupo al que pertenecen o están vinculados; y    

c.   la expresa conformidad de los potenciales beneficiarios, cuando la solicitud sea   presentada por un tercero, salvo en situaciones en las que la ausencia de   consentimiento se encuentre justificada.    

7.   Las decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento de   medidas cautelares serán emitidas mediante resoluciones fundamentadas que   incluirán, entre otros, los siguientes elementos:    

a.   la descripción de la situación y de los beneficiarios;    

b.   la información aportada por el Estado, de contar con ella;    

d.   de ser aplicable, el plazo de vigencia de las medidas cautelares; y    

e.   los votos de los miembros de la Comisión.    

8.   El otorgamiento de estas medidas y su adopción por el Estado no constituirán   prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Convención   Americana sobre Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables.    

9.   La Comisión evaluará con periodicidad, de oficio o a solicitud de parte, las   medidas cautelares vigentes, con el fin de mantenerlas, modificarlas o   levantarlas. En cualquier momento, el Estado podrá presentar una petición   debidamente fundada a fin de que la Comisión deje sin efecto las medidas   cautelares vigentes. La Comisión solicitará observaciones a los beneficiarios   antes de decidir sobre la petición del Estado. La presentación de tal solicitud   no suspenderá la vigencia de las medidas cautelares otorgadas.    

10. La Comisión podrá tomar las medidas de seguimiento apropiadas, como requerir   a las partes interesadas información relevante sobre cualquier asunto   relacionado con el otorgamiento, observancia y vigencia de las medidas   cautelares. Dichas medidas pueden incluir, cuando resulte pertinente,   cronogramas de implementación, audiencias, reuniones de trabajo y visitas de   seguimiento y revisión.    

11. En adición a lo expresado en el inciso 9, la Comisión podrá levantar o   revisar una medida cautelar cuando los beneficiarios o sus representantes, en   forma injustificada, se abstengan de dar respuesta satisfactoria a la Comisión   sobre los requerimientos planteados por el Estado para su implementación.    

12. La Comisión podrá presentar una solicitud de medidas provisionales a la   Corte Interamericana de acuerdo con las condiciones establecidas en el artículo   76 del presente Reglamento. Si en el asunto se hubieren otorgado medidas   cautelares, éstas mantendrán su vigencia hasta que la Corte notifique a las   partes su resolución sobre la solicitud.    

13. Ante una decisión de desestimación de una solicitud de medidas provisionales   por parte de la Corte Interamericana, la Comisión no considerará una nueva   solicitud de medidas cautelares, salvo que existan nuevos hechos que así lo   justifiquen. En todo caso, la Comisión podrá ponderar el uso de otros mecanismos   de monitoreo de la situación”[10].    

La Comisión   Interamericana ha establecido que las medidas cautelares tienen un carácter   tutelar y cautelar. El primero pretende evitar un daño irreparable y preservar   el ejercicio de los derechos humanos, mientras que el segundo, busca preservar   una situación jurídica mientras esté siendo considerada por la CIDH[11]. De tal   forma que el objeto y fin de las medidas cautelares es el de “asegurar la   integridad y la efectividad de la decisión de fondo y, de esta manera, evitar   que se lesionen los derechos alegados, situación que podría hacer inocua o   desvirtuar el efecto útil (effet utile) de la decisión final”[12].   Por su parte, cabe aclarar que la Corte Interamericana, con el mismo carácter   cautelar y tutelar, emite medidas provisionales conforme al artículo 63.2 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y con base en las mismas condiciones   de gravedad, urgencia e irreparabilidad del daño[13].    

2.3.2.  Ahora bien, la   Corte Constitucional ha conocido sobre medidas cautelares emitidas por la CIDH   en el marco de acciones de tutela interpuestas por los beneficiarios de   aquellas, cuando las autoridades competentes y encargadas en ejecutarlas son   renuentes y existe un riesgo inminente en la vulneración de algún derecho   fundamental.    

La   primera vez que se pronunció al respecto, fue en la sentencia T-558 de 2003[14],   en la que la Sala de Revisión se ocupó del caso de una ciudadana cuyo hijo fue objeto   de desaparición forzada por fuerzas del Estado. Ante este evento, la   peticionaria acudió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para   solicitar la protección de su vida e integridad personal, así como de todos los   miembros de su familia. La CIDH ordenó al Estado colombiano que implementara las   medidas de protección necesarias para garantizar la integridad y la vida de la   familia. Luego de ordenadas las medidas cautelares, miembros de organismos del   Estado colombiano ingresaron a la casa de la peticionaria y torturaron a uno de   los familiares. Así, la presentación de la acción de tutela iba encaminada a   obtener el cumplimiento efectivo por parte del Estado colombiano de las medidas   cautelares decretadas por la CIDH.    

La Sala    Novena de Revisión consideró, en el asunto sometido a su consideración, que las   medidas adelantadas por las autoridades estatales habían sido insuficientes para   lograr el objetivo para el cual fueron decretadas, esto es, el cese de la   amenaza contra la integridad y la vida de los miembros de la familia del   ciudadano desaparecido tiempo atrás. En virtud de lo expuesto, la Corte concedió   el amparo tutelar y conminó a las autoridades competentes a desplegar las   actividades necesarias a fin de materializar la protección de que eran   beneficiarios por la CIDH.    

La Corte   afirmó que en virtud del artículo 41 de la Convención Americana la   CIDH tiene competencia para formular recomendaciones, cuando lo estime   conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas   progresivas a favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas,   al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos   derechos. Así, interpretó la naturaleza de las medidas   cautelares y al respecto estableció que “se trata de un acto   jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos   fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte,   en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden   administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un   derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la materia muestra además   que tales medidas, decretadas por un órgano de naturaleza cuasijurisdiccional,   pueden ser adoptadas en el curso de un proceso que se adelante contra un Estado   Parte o incluso sin que haya sido presentada aún la demanda, es decir, como una   especie de medida cautelar previa.”.    

Con base en ello,   observó que, a pesar de que el Reglamento de la CIDH no precisa cómo incorporar   estas recomendaciones al ordenamiento interno, las medidas cautelares adoptadas   por la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento nacional, y   adicionalmente, que al ser el Estado colombiano Parte en el Pacto de San José de   Costa Rica, la “medida cautelar debe ser examinada de buena fe por las   autoridades internas”, y en ese sentido, su fuerza vinculante en el derecho   interno iba aparejada del cumplimiento de los deberes constitucionales   dispuestos en el artículo 2 de la Constitución Política, que estaban llamados a   cumplir las autoridades públicas.    

Del mismo modo, la   Corte precisó las semejanzas y diferencias entre el carácter tutelar de las   medidas cautelares de la CIDH y la acción de tutela en el ordenamiento interno.   En palabras de este Tribunal:    

“La naturaleza cautelar constituye, sin lugar a dudas, la principal semejanza   existente entre el acto jurídico internacional emanado de la CIDH  y el   mecanismo interno judicial de protección de los derechos humanos. En efecto,   ambos apuntan a prevenir un perjuicio irremediable que se cierne sobre un   determinado derecho inherente al ser humano. Se asemejan además en su carácter   urgente, sumario, expedito e informal. Las diferencias existentes entre estos   mecanismos cautelares son, sin embargo, importantes. Sin duda, la acción de   tutela se encamina a proteger un derecho constitucional fundamental frente a una   amenaza o vulneración proveniente de una autoridad pública o de un particular   por medio de la expedición de una orden judicial de pronto cumplimiento. Por su   parte, las medidas cautelares decretadas por la CIDH apuntan a garantizar el   goce de un derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos   internacionales a los que alude el artículo 23 del nuevo Reglamento de esta   instancia internacional y, en muchos casos, a esclarecer los hechos denunciados,   a investigar y sancionar a los responsables; su destinatario es el Estado   colombiano excluyéndose por tanto a los particulares, debido a que las medidas   cautelares hacen parte de procedimientos encaminados a establecer la   responsabilidad internacional de un Estado Parte en un tratado internacional que   versa, en este caso, sobre derechos humanos.    

De tal suerte que la omisión en adoptar las medidas administrativas internas   necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede ser la base para que,   llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso internacional   controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano no   está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en   desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del Pacto de   San José de Costa Rica. En la práctica, la ejecución interna de aquéllas   conlleva la adopción de medidas administrativas que garanticen la seguridad de   los peticionarios las cuales serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de   conformidad con las personas protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el   Estado y los peticionarios. Cabe además señalar que la acción de tutela no   fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares   decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados casos,   los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que persigan   idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una orden para   que la autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza o   vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH   mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos   de procedibilidad de la acción de tutela”. (Énfasis de la   Sala)    

Con base   en ello, concluyó que la debida ejecución de unas medidas cautelares   decretadas por la CIDH, encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o   testigos de violaciones a los derechos humanos, podía ser demandada en sede de   acción de tutela “por cuanto existe una coincidencia entre los derechos   fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin   duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades,   así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos   temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los peticionarios,   es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación   depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que el Estado   debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son los   testigos y las víctimas de esta clase de crímenes”.    

Posteriormente, la Sala Sexta de Revisión, emitió la sentencia T-786 de 2003,[15]  en la cual se analizó el caso de una señora que interpuso acción de tutela   pretendiendo que los Ministerios del Interior y de Justicia y el de Relaciones   Exteriores dieran cumplimiento a las medidas cautelares decretadas por la   Comisión. La señora había acudido al organismo internacional porque su hermano   fue detenido y desaparecido, al parecer a manos de miembros de la Fuerza   Pública. Adicionalmente, luego de presentar la petición ante la Comisión, otro   hermano suyo fue asesinado y la directora de la ONG que la asesoraba también.   Por ello, la Comisión emitió medidas cautelares para la protección de la vida e   integridad personal de la accionante, su familia y la Fundación que la   representaba en instancias internacionales. Sin embargo, las autoridades   competentes no tomaron ninguna medida y las víctimas seguían sufriendo de   hostigamiento y amenazas en su contra.    

Con base   en lo anterior, la Corte Constitucional, encontró que las autoridades   competentes no habían sido diligentes en la toma de decisiones para ejecutar las   medidas cautelares a favor de la actora y de sus familiares. Por tanto, ordenó   al Ministerio del Interior brindar protección efectiva a la vida e integridad   personal e incluirlos en el Programa de Protección y al Ministerio de Relaciones   Exteriores, como ente coordinador responsable, realizar un seguimiento continuo   y eficaz de la ejecución de actividades a favor de las personas beneficiarias de   la medida.    

La Sala   precisó primero la legitimidad para actuar por medio de la agencia oficiosa para   lograr el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión a   través de la acción de tutela. Señaló que el asunto involucraba la protección de   dos derechos fundamentales de especial trascendencia, como lo eran la vida y la   integridad personal. Así, consideró que no era razonable la exigencia de la   interposición personal de la acción de tutela por cada uno de los miembros   beneficiarios con la medida cautelar, toda vez que “el hecho de que se haya   decretado la medida hace presumir que existe un mayor grado de vulnerabilidad de   la vida de los individuos” involucrados.    

En esta   oportunidad, la Corte Constitucional estableció de manera mucho más explícita la   vinculatoriedad de las medidas cautelares emitidas por la CIDH. En sus palabras   adujo; “Si las medidas cautelares están consagradas como una de las   competencias de la Comisión Interamericana de las cuales puede hacer uso para la   efectiva protección de los Derechos Humanos consagrados en la Convención, y son   desarrollo de la Convención Americana de Derechos Humanos, al hacer esta última   parte del bloque de Constitucionalidad sí tienen vinculatoriedad en el   ordenamiento interno”.    

De la   misma forma, aparte de reiterar lo ya establecido en el primer fallo sobre el   tema, también agregó que el incumplimiento de lo ordenado en las medidas   cautelares implicaba un desconocimiento a las obligaciones internacionales   consagradas en los artículos 1 y 2 de la Convención Americana. De igual manera,   afirmó que Colombia al ser Parte de dicho tratado había aceptado y reconocido el   derecho de todo ciudadano, de acuerdo con el artículo 44 del mismo, de presentar   peticiones individuales de protección de derechos humanos ante la CIDH, y en ese   orden de ideas, las autoridades internas no podían negarse a las órdenes   proferidas por la Comisión en el conocimiento de un caso, ya que “negarse a   su cumplimiento sería desconocer la competencia de la Comisión, y por tanto,   violar la Convención”.    

Aunado a   ello, advirtió que el no acatamiento de las medidas cautelares de parte de las   autoridades estatales competentes de su ejecución implica la vulneración del   derecho fundamental al debido proceso, en tanto;    

(i) Colombia ratificó la   Convención Americana de Derechos Humanos.    

(iii) El ejercicio de sus   competencias para la efectiva protección de los derechos consagrados en la   Convención, en particular el conocimiento de denuncias individuales, está regido   por un proceso claramente determinado.    

En efecto, el conocimiento de   comunicaciones y peticiones sobre violaciones de los derechos consagrados en la   Convención “está sometida a procedimientos pre-establecidos, que suponen un   examen de la situación planteada por el peticionario, confiriendo las mismas   oportunidades procesales tanto al denunciante como al Estado denunciado, y que,   y que requieren un pronunciamiento de la Comisión, sobre la base del Derecho   [constituido principalmente por la Convención], con miras a la solución del caso   que se le ha sometido.” Primero, la Comisión es el órgano competente para   recibir denuncias particulares a través de las cuales los individuos pueden   accionar el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, el   cual continúa siendo impulsado por ésta, a través de sus facultades, hasta la   conclusión del procedimiento –regulado por su Estatuto y su Reglamento-. Dentro   del trámite de conocimiento de las peticiones individuales por vulneración de   Derechos Humanos, la Comisión tiene facultades para investigar y recaudar   pruebas para una mejor ilustración de sus miembros; ante este organismo, el   Estado al cual se le atribuye la vulneración puede presentar alegatos. Por   último, la petición puede llegar incluso a desembocar en una demanda ante la   Corte Interamericana de Derechos Humanos, contra el Estado respectivo.    

(iv) De ese debido proceso es   titular la persona que haciendo uso del derecho que le da la Convención de   presentar peticiones individuales acude a presentar la propia, por la presunta   vulneración de derechos humanos por parte del Estado, y, también, el Estado   denunciado.    

(vi) El pleno cumplimiento al   debido proceso para el individuo que solicita la protección ante instancias   internacionales se debe perfeccionar a nivel interno cuando el Estado cumpla con   lo dispuesto por la Comisión.    

(vii) En caso de que no se   cumpla integralmente con el debido proceso, su cumplimiento puede ser exigido a   través de tutela. Este mecanismo procede puesto que a nivel interno no hay   ningún otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de las medidas   cautelares decretadas por la Comisión”.    

En la   sentencia T-327 de 2004[16]  se reiteró la jurisprudencia antes establecida. La Corte estudió el caso de   las medidas provisionales emitidas por la Corte Interamericana, a petición de la   Comisión, el 18 de junio de 2002 a favor de la protección de los derechos a la   vida, integridad personal, seguridad física y debido proceso de miembros de la   Comunidad de Paz de San José de Apartadó. La Sala Segunda de Revisión se   pronunció sobre la tutela instaurada por Javier Giraldo Moreno, en   representación de algunos miembros de la Comunidad de Paz de San José de   Apartadó. Los actores solicitaban el amparo de sus derechos fundamentales al   estimar que éstos se encontraban gravemente amenazados por la Brigada XVII del   Ejército Nacional, que tenía un presunto plan de exterminio contra los miembros   de la Comunidad[17].    

Alegó que su   legitimidad para actuar como agente oficioso a favor de los miembros de la   Comunidad de Paz de San José de Apartadó, se encontraba justificada, en la   medida en que aquéllos se encontraban en una situación grave por las amenazas y   hostigamientos recibidos constantemente por miembros de la Brigada militar que   no los permitía actuar de manera directa.    

La Corte, luego de   citar la sentencia T-558 de 2003 in extenso, concluyó que “el presente   caso debe estudiarse desde la perspectiva de los criterios expuestos por la   Corte Constitucional, a lo largo de todas las sentencias que sobre la protección   al derecho a la vida y a la seguridad personal ha proferido, siendo las   sentencias acabadas de mencionar sólo algunas de ellas, pero que se avienen para   la decisión que se adoptará. Aunado al compromiso adquirido por el Estado   colombiano cuando no adopta lo más pronto posible, las medidas   [provisionales]  impuestas por un organismo internacional de derechos humanos, con el cual el   país ha suscrito el correspondiente tratado. Asuntos ampliamente examinados por   la Corte en otros pronunciamientos relativos al bloque de constitucionalidad,   que deben ser objeto también de reiteración”[18]. Ahora   bien, a pesar de que este asunto se trata en estricto sentido sobre medidas   provisionales proferidas por la Corte y no medidas cautelares emitidas por la   Comisión Interamericana, se hace importante mencionarla debido a la aplicación   de las mismas reglas jurisprudenciales establecidas en la T-558 de 2003.    

La Sala concedió el   amparo de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad   jurídica, al buen nombre, a la honra, al debido proceso y a la libertad de los   miembros de la Comunidad, tras considerar que los demandantes en el caso   analizado eran sujetos de especial protección en cuanto a su seguridad por parte   del Estado, por cuanto evidentemente, se encontraban expuestos a riesgos   extraordinarios de amenaza contra su vida e integridad personal. Lo anterior   reforzado por la obligación del Estado de ejecutar las medidas cautelares   decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos    

La Sala   Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en la sentencia T-524 de 2005[19],   estudió la acción de tutela interpuesta por el hermano de Wilson Gutiérrez   Soler, caso del cual existe sentencia de fondo de la Corte IDH en la actualidad[20].   En aquél momento, la petición por la violación de los derechos a la vida, a la   dignidad humana y a la integridad física, estaba siendo conocida por la Comisión   y desde la ocurrencia de los hechos que dieron origen a ella, el accionante y su   familia fueron objeto de hostigamiento y amenazas permanentes que motivaron la   salida de Wilson del país. De la misma forma, los agentes de seguridad   dispuestos por el Estado para proteger a los peticionarios y su familia, fueron   también detenidos y golpeados por desconocidos en diferentes ocasiones. Por   tanto, la CIDH profirió medidas cautelares a favor de Ricardo Gutiérrez Soler y   su familia el 29 de mayo de 2003, pero las entidades estatales no tomaron las   medidas tendientes a ejecutar lo solicitado por la Comisión. Con ello, el actor   interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y la   Policía Nacional solicitando “(i) La realización   de un estudio de seguridad por parte de la Policía Nacional a la vivienda de sus   padres con el objeto de que la misma sea blindada. (ii) Esquema de seguridad   permanente, compuesto por mínimo dos miembros de la Policía Nacional. (iii)   Auxilio de mudanza para cambiar de domicilio a otra ciudad que revista mejores   condiciones de seguridad. (iv) Auxilio de transporte para sus padres y para él,   y, por último, (v) la asignación de un acompañante armado escogido por él para   su custodia personal”.    

La Sala   en esta oportunidad, enumeró cada uno de los criterios y argumentos que se han   presentado en la jurisprudencia de la Corte para sostener la obligatoriedad de   las medidas cautelares emitidas por la CIDH. Pueden resaltarse las siguientes:    

a) Colombia hace parte de la Organización de Estados Americanos y es Estado   Parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (aprobada por la Ley 16   de 1972 y ratificada el 31 de julio de 1973). Por ende, no es facultativo para   el Estado colombiano decidir si acata o no una medida de protección ordenada por   un órgano el cual él, mediante reconocimiento de la Carta de la Organización de   los Estados Americanos y la ratificación de la Convención, le atribuyó y   reconoció su competencia;    

b) La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone un procedimiento,   consagrado en el artículo 44, en el que se reconoce el derecho a presentar   peticiones que contengan denuncias o quejas de violación al Tratado, y en esa   medida, el Estado Parte acepta la competencia de la Comisión en las órdenes   emitidas en las medidas cautelares;    

c) La Convención, en tanto tratado de derechos humanos, está incorporada al   ordenamiento interno y hace parte del bloque de constitucionalidad, de   conformidad con el artículo 93 Superior, inciso primero;    

d) En virtud de los principios generales del Derecho Internacional Público, las   medidas cautelares se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico   interno;    

e) Según lo estipulado por los artículos 1º y 2º de la Convención Americana, los   Estados Partes asumen el compromiso de “respetar los derechos y libertades   reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio” a toda persona   sujeta a su jurisdicción, así como a adoptar las medidas legislativas o de otro   carácter necesarias para hacer efectivos tales derechos; y    

f) La medida cautelar debe ser analizada de buena fe por las autoridades   internas, ya que sus características procesales y los fines que pretende   alcanzar, su fuerza vinculante en el derecho interno, va aparejada del   cumplimiento de los deberes constitucionales que están llamadas a cumplir las   autoridades públicas colombianas de acuerdo con el artículo 2 de la Constitución   Política.    

Aunado a   ello, la Corte consideró que el incumplimiento de las medidas cautelares por   parte del Estado, implica una vulneración al derecho fundamental al debido   proceso tanto interno como internacional. De esa forma, la Corte formuló las   siguientes premisas[21];   i) “De ese debido proceso es titular la persona que, haciendo uso del derecho   que le da la Convención de presentar peticiones individuales, acude a presentar   la propia, por la presunta vulneración de derechos humanos por parte del Estado,   y, también, el Estado denunciado”; ii) “El pleno cumplimiento del debido   proceso para el individuo que solicita la protección ante instancias   internacionales se debe perfeccionar a nivel interno cuando el Estado cumpla con   lo dispuesto por la Comisión”; y, iii) “en caso de que no se cumpla   integralmente con el debido proceso, su cumplimiento puede ser exigido por medio   de tutela. Este mecanismo procede, pues, por cuanto a nivel interno no hay   ninguna otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de las medidas   cautelares decretadas por la Comisión”.    

Finalmente, la Corte analizó el derecho a la seguridad personal cuando sus   titulares son personas en condiciones especiales de riesgo con ocasión del   conflicto armado. Al respecto, advirtió que las autoridades competentes deben   una especial diligencia para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de   especial protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más   básicos. Recordó casos anteriores en los que los demandantes eran beneficiarios   de medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana, como las   sentencias T-558 y T-786 de 2003, y precisó que este hecho los hacía sujetos de   especial protección lo que demanda del Estado una diligencia particular y el   despliegue de actividades tendientes a proteger de forma efectiva la vida e   integridad de los peticionarios. Constató, que al igual que en el caso bajo   revisión, en las sentencias anteriores se comprobó “a) su condición de víctimas del   conflicto armado interno, por cuanto son familiares de personas sometidas a   desaparición forzada y, b) su calidad de intervinientes dentro de los procesos   penales adelantados en los casos de desaparición de sus familiares, lo cual hizo   necesario acudir ante este órgano internacional de protección de los derechos   humanos, que consideró que sobre los peticionarios se cernía una amenaza grave   contra su vida e integridad personal”.    

El   Tribunal resolvió amparar los derechos a la seguridad e integridad personal del   señor Gutiérrez Soler, y en consecuencia, ordenó al Ministerio de Relaciones   Exteriores realizar un seguimiento de la eficaz ejecución de las medidas de   protección, a la Policía Nacional brindar la protección necesaria y hacer lo   posible por hacer cesar los hostigamientos contra las víctimas y al Ministerio   del Interior acordar con los intereses y circunstancias concretas de los   actores, las medidas de protección más adecuadas para evitar que el riesgo   extraordinario se materializara.    

En la sentencia  T-435 de 2009[22]  la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por una señora y su nieta   contra el INPEC, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la unidad   familiar, a la igualdad, a la salud y a la integridad personal.   Afirmaron las actoras que su hijo y padre, respectivamente, fue detenido y en el   momento de la captura, su hija lo acompañaba y fue testigo de las supuestas   torturas a las cuales se le sometió. Las demandantes señalaron que a raíz de   este episodio de violencia la menor de edad tuvo que ser asistida por   psicólogos. Esta situación se vio agravada por el hecho de que la menor de edad   vivía bajo la custodia de su padre y abuela, por cuanto su madre vivía en España   y su contacto con la menor de edad era esporádico.    

Adicionalmente, se extrae de los hechos del caso, que el detenido solicitó a la   Comisión Interamericana la adopción de medidas cautelares con el fin de proteger   su vida e integridad por cuanto fue víctima de atentados con arma de fuego en el   centro penitenciario de Bellavista, por tanto, pretendía el traslado a otra   cárcel más segura para su vida y salud. Días después, la Comisión adoptó las   medidas y ordenó al Estado colombiano darle el traslado requerido. Al respecto,   el INPEC lo trasladó a la cárcel de Itagüí de manera transitoria, pero   posteriormente fue remitido al centro penitenciario de Girón, donde se encontró   con muy malas condiciones de hacinamiento, limpieza y maltrato de las   autoridades penitenciarias. Ante esta situación, también resultó afectada la   unidad familiar, toda vez que la madre y la hija ya no podían visitarlo de forma   frecuente.    

La Corte concluyó   en primer lugar, que la medida cautelar emitida por la Comisión amparaba al   recluso, en tanto ordenaba al Estado Colombiano la adopción de mecanismos,   concertados con el interno, para garantizar su vida y seguridad; y en segundo   lugar, afirmó que con las fallas en la adopción de medida se afectaban los   derechos de una menor de edad que se encontraba en una situación de abandono al   no contar con ninguno de sus padres. Así, concedió la protección de los derechos   fundamentales invocados y ordenó el traslado del recluso al centro penitenciario   más cercano a la familia y donde se le garantizara su integridad física y   personal.    

En la   sentencia T-367 de 2010[24]-,   la Corte conoció de la acción de tutela interpuesta por la representante   legal de la organización no gubernamental denominada Grupo Interdisciplinario   por los Derechos Humanos, GIDH, que representó ante la Corte Interamericana de   Derechos Humanos a las víctimas y familiares de víctimas de las masacres de La   Granja (1996) y El Aro (1997), ocurridas en el municipio de Ituango (Antioquia),   contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina Presidencial para la   Acción Social, con el propósito de que a los desplazados de este municipio,   beneficiarios de la sentencia de julio 1 de 2006 de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos, se les protegiera el derecho a la vida digna y el derecho a la   justicia mediante la inscripción en el Sistema de Información para Población   Desplazada, SIPOD, para el reconocimiento y otorgamiento de todos los beneficios   legales a que tienen derecho.    

Para efectos del   caso concreto, cabe resaltar que la Corporación afirmó de nuevo que la   jurisprudencia constitucional ha reconocido que las medidas cautelares   adoptadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se incorporan de   manera automática al ordenamiento jurídico interno y que la acción de tutela es   un mecanismo adecuado para conminar a las autoridades públicas para que cumplan   lo dispuesto en ellas, cuando en un determinado asunto hubieren incumplido con   sus deberes constitucionales.    

Para   terminar, en la sentencia T-078 de 2013[25], la Sala   Cuarta de Revisión, conoció la acción de tutela interpuesta por el gobernador de la   comunidad indígena Chenche Buenavista, del municipio de Coyaima, Tolima, contra   la Unidad Nacional de Protección con el fin de que se restablecieran sus   derechos fundamentales de petición, diversidad étnica y cultural, vida,   desaparición o tratos inhumanos, igualdad, paz y debido proceso, presuntamente   vulnerados. El actor había sido beneficiario de medidas cautelares de la   Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), otorgadas a los indígenas   del pueblo Pijao. Relató que la Unidad Nacional de Protección cesó las medidas   de seguridad que se les venían otorgando a algunos miembros de la comunidad   indígena, toda vez que consideró que se encontraban en un riesgo ordinario, pero   las circunstancias demostradas en el proceso, evidenciaban un grave peligro de   la vida e integridad física concretamente del actor, a través de atentados   contra su persona y amenazas contra su familia.    

Con base en lo   anterior, la Corte estudió si la decisión de la Unidad Nacional de Protección,   consistente en suspender las medidas de protección otorgadas al accionante el 29   de agosto de 2007, en calidad de líder indígena, dirigente de la Asociación de   Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia y destinatario de medidas   cautelares o precautorias de la CIDH, vulneró sus derechos fundamentales a la   vida y seguridad personal.    

La Sala concluyó   que la decisión de la Unidad Nacional de Protección, no solo desconoció la   especial protección constitucional que el Estado debe prodigar a los líderes   indígenas en el contexto del conflicto armado, sino que también omitió las   medidas cautelares otorgadas por la CIDH. Al respecto reiteró las siguientes   consideraciones:    

“En relación con la fuerza vinculante de las medidas cautelares otorgadas por la   CIDH, la jurisprudencia constitucional ha sido sólida y consistente en indicar   que su carácter es obligatorio en el orden interno[26],   en tanto (i) se trata de un órgano que hace parte de la Organización de Estados   Americanos (OEA), en la que Colombia es uno de sus miembros; (ii) el Estado   colombiano ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento   internacional que en virtud de artículo 93 (inciso 1°) de la Constitución, hace   parte del ordenamiento jurídico interno; y (iii) el Estatuto de la CIDH fue   adoptado por la Asamblea General de la OEA, en la cual participa Colombia.    

Así la cosas, para la Corte que la Constitución establezca reenvíos para   incorporar a la normatividad interna solamente tratados o convenios   internacionales, no “es óbice para considerar que las demás fuentes del derecho   internacional público son incorporadas de manera automática a los ordenamientos   jurídicos internos, es decir, no precisan de una norma de transformación como   sería el caso de una ley. En Colombia se aplican estas mismas reglas generales.   Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan de manera   automática al ordenamiento jurídico interno.”[27] De la misma   manera, destacó que en tanto las medidas cautelares no obedecen a situaciones   generalizadas de violaciones de los derechos humanos, sino a casos concretos,   particularizados, con beneficiarios determinados, que buscan proteger los   derechos a la vida e integridad personal, “no es de recibo el argumento de que   el Estado destinatario de las medidas cautelares goce de absoluta liberalidad [o   discrecionalidad] para cumplir o no lo decidido por la CIDH, tanto menos y en   cuanto el otorgamiento de aquellas no constituye prejuzgamiento sobre el fondo   de la cuestión.”[28]”[29]    

La Corte, entonces, concedió la protección   de los derechos fundamentales del actor y ordenó a la Unidad Nacional de   Protección disponer de manera ininterrumpida las medidas de seguridad   pertinentes en el marco de las medidas cautelares adoptadas por la Comisión   Interamericana.    

2.3.3.  En síntesis, la   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido constante en reconocer que las   medidas cautelares son actos jurídicos adoptados por un organismo internacional   de naturaleza cuasijurisdiccional, mediante el cual se conmina al Estado a   tomar, en el menor tiempo posible las medidas necesarias para cesar la amenaza   de un derecho. Por ello, a pesar de que ni la Convención ni el Reglamento de la   Comisión señalan cómo se incorporan estas recomendaciones al ordenamiento   interno, en virtud de la buena fe y las obligaciones internacionales adquiridas   por el Estado al haber ratificado la Convención Americana, las medidas   cautelares adoptadas deben ser incorporadas al orden interno. Así pues, desde   los casos analizados por la Corte en su jurisprudencia, las autoridades   competentes, según el caso, y en coordinación con el Ministerio de Relaciones   Exteriores, deben ejecutar las actividades necesarias para evitar un daño   irreparable a derechos como la vida e integridad personal. Del mismo modo, se ha   formulado por esta Corporación que el no cumplimiento de las medidas adoptadas   por el organismo internacional puede vulnerar el derecho al debido proceso de   los beneficiarios, en el sentido en que se emiten en el marco de un   procedimiento internacional que se debe perfeccionar a nivel interno.    

Por otra parte, es preciso resaltar que la   Corte ha establecido en los casos vistos, que la acción de tutela puede   convertirse en el mecanismo idóneo a fin de obtener el efectivo cumplimiento de   las medidas cautelares, en tanto ambos instrumentos apuntan a prevenir un   perjuicio irremediable, en relación con la violación de algún derecho inherente   al ser humano. Cabe resaltar igualmente, que como se observa de los hechos   extensamente desarrollados de cada providencia, que las reglas jurisprudenciales   han sido decantadas por las diferentes Salas de Revisión de la Corte   Constitucional en casos en los que (i) existe un riesgo inminente a la   vulneración de los derechos fundamentales a la vida, la integridad, la seguridad   y la libertad personal de los beneficiarios[30],   (ii) la persona que acude a la acción de tutela es el mismo beneficiario de las   medidas cautelares adoptadas por la CIDH o un agente oficioso dadas las   circunstancias de gravedad que imposibilitan al beneficiario acudir directamente   (T-786 de 2003) y (iii) se presentan elementos comunes en el contexto de los   asuntos, como ausencia de medidas de protección a favor de las víctimas, retardo   injustificado de investigaciones penales y desconfianza en las autoridades   competentes, situaciones que ponen a los beneficiarios de las medidas en un   estado de indefensión que los obliga a acudir a una instancia internacional, y   luego a la acción de tutela para exigir el cumplimiento de las medidas adoptadas[31].    

2.4.            DEBATES SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES ADOPTADAS POR LA CIDH    

2.4.1.     Las medidas cautelares, como se explicó en el acápite anterior, no están   contempladas en la Convención Americana, a diferencia de las medidas   provisionales que puede emitir la Corte IDH conforme su artículo 63.2. La   posibilidad de que la Comisión Interamericana adopte medidas cautelares en un   asunto concreto, se encuentra conferida en el artículo 25 del Reglamento de la   misma CIDH. A manera de interpretación, se ha sostenido que esta competencia de   la Comisión encuentra fundamento también en los artículos 33 (órganos   competentes para supervisar los compromisos adquiridos en el tratado) y 41 b) de   la Convención, el cual dispone que tiene como función, entre otras, la de   “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los   Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos   humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales,   al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos   derechos”[32].   Estas medidas se pueden emitir en el marco de una petición presentada o a   petición de parte o por iniciativa propia del organismo internacional cuando   encuentra circunstancias de gravedad, urgencia y la amenaza de un daño   irreparable.    

En síntesis, el debate se centra en que esta facultad de la Comisión ha generado   controversias entre algunos Estados miembros de la OEA, los cuales consideran   que la adopción de las medidas cautelares no es obligatoria ni vinculante para   ellos, en el sentido en que éstas son una facultad reglamentaria que no proviene   de la Convención –como tratado de derechos humanos ratificado por el Estado- y   la emite un organismo de naturaleza cuasijurisdiccional cuyas decisiones son   recomendaciones y no decisiones estrictamente judiciales, como sí lo son las de   la Corte Interamericana.    

En efecto, el doctrinante Faúndez Ledesma pone de presente que excepcionalmente,   algunos Estados se han negado a cumplir con las medidas cautelares dispuestas   por la Comisión, toda vez que, en principio, tienen el carácter de meras   recomendaciones, adoptadas de la autoridad del órgano del cual emanan. Sin   embargo, subraya que “ellas no pueden ser vistas como una simple solicitud   para que el Estado se abstenga de determinadas acciones que pudieran generar   daños irreparables a las personas, o como una mera sugerencia para que adopte   medidas dirigidas a evitar ese daño irreparable. La circunstancia de que las   medidas cautelares acordadas por la Comisión constituyan, en principio, una mera   ‘recomendación’, debe ser vista con cautela; porque, según lo dispuesto por el   art. 33 de la Convención, tales medidas tienen la autoridad que deriva de uno de   los órganos del sistema encargados de velar por el cumplimiento de los   compromisos contraídos por los Estados partes en la misma Convención”[33].   Al respecto llama la atención en que las medidas cautelares son el resultado de   las atribuciones que le confiere la Convención Americana sobre Derechos Humanos   a la CIDH, y conforme a ello, deben observarse a la luz del principio de buena   fe de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (artículo 23).    

Por su parte, la Academia Colombiana de Derecho Internacional, considera que las   medidas cautelares son vinculantes, en tanto y en cuanto, éstas sean adoptadas   con observancia de los requisitos, suficientemente justificados y sin constituir   prejuzgamiento de un asunto concreto, de urgencia, gravedad y daño irreparable.   En ese orden, si la Comisión emite una resolución en la que adopta medidas   cautelares tiene la carga de justificar cada uno de los requisitos antes   mencionados, sin entrar al análisis de fondo del asunto y atendiendo al carácter   tutelar y cautelar de estos mecanismos[34].    

2.4.2.  En la práctica se   han presentado casos en los que los Estados se han negado a ejecutar las medidas   adoptadas por la CIDH por considerarlas no vinculantes. Por ejemplo, un primer   asunto de este tipo se presentó en el caso de cinco personas que habían sido   condenadas a la pena de muerte por autoridades de la República de Trinidad y   Tobago, y que solicitaron la adopción de medidas cautelares para suspender las   fechas de sus inminentes ejecuciones hasta que la Comisión hubiese tenido la   oportunidad de tomar las decisiones respectivas en relación con los derechos   humanos que, en sus peticiones, se alegaba habían sido infringidos. En este   caso, el Estado alegó que la Comisión no tenía jurisdicción para prevenir de   manera alguna la ejecución de una sentencia autorizada por la Constitución y las   leyes de Trinidad y Tobago la cual había sido emitida por un tribunal competente   y de acuerdo con las disposiciones de su derecho interno, estaba en libertad de   ejecutar dichas sentencias de pena de muerte[35].    

Una situación similar ocurrió en el asunto   Castañeda Gutman contra México. El peticionario presentó una solicitud al   Instituto Federal Electoral en la que pidió ser inscrito como candidato al cargo   de elección popular de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo   la autoridad electoral le contestó diciendo que su candidatura no podía ser   inscrita debido a que la Constitución mexicana y el Código Federal de   instituciones y Procedimientos Electorales, disponen que exclusivamente los   partidos políticos nacionales pueden solicitar el registro de candidatos a   cargos de elección popular. Ante esta situación, la CIDH estimó que la situación   del señor Castañeda Gutman era susceptible de generar un daño irreparable en el   ejercicio de los derechos políticos, por tanto, solicitó al gobierno mexicano   adoptar medidas cautelares a favor de aquél permitiendo la inscripción   provisional de la candidatura[36].    

El Estado dio respuesta a las medidas cautelares solicitadas por la   Comisión, en el sentido de que no podía procederse de acuerdo con lo solicitado,   esto es, inscribir al señor Jorge Castañeda como candidato para participar en   las elecciones presidenciales, en virtud de que ni siquiera la etapa de registro   de candidatos estaba cercana, pues sería del 1o. al 15 de enero de 2006. En la   respuesta del Estado se indicó que de presentarse a dicha etapa, su solicitud   sería analizada por el Consejo General del Instituto Federal   Electoral, cuyas resoluciones son impugnables ante el   Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.    

Como consecuencia de la falta de acción de las   autoridades estatales, la Comisión decidió elevar la petición a medidas   provisionales ante la Corte IDH, conforme el artículo 63.2 de la Convención   Americana. La Corte por medio de la resolución del 25 de noviembre de 2005,   desestimó la solicitud de la Comisión por improcedente, en virtud de que   consideró que  el otorgamiento de las medidas habría significado un   “juzgamiento anticipado por vía incidental con el consiguiente establecimiento   in limine litis de los hechos y sus respectivas consecuencias objeto del debate   principal”[37].    

Por otra parte, uno de los casos más recientes se   presentó con Brasil. La   Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) otorgó medidas cautelares el   1 de abril de 2011 a favor de las comunidades indígenas de la Cuenca del Río   Xíngu, Pará en Brasil, quienes alegaron que sus derechos a la vida e integridad   personal se encontraban en riesgo por la construcción de la central   hidroeléctrica Belo Monte.    

En virtud de que la CIDH encontró probada la afectación grave del derecho a las   comunidades indígenas a  la salud, solicitó al gobierno de Brasil suspender   inmediatamente el proceso de licencia del proyecto de la Planta Hidroeléctrica   Belo Monte e impedir la realización de cualquier obra material de ejecución   hasta que se observaran las siguientes condiciones mínimas: (1) realizar   procesos de consulta, previa, libre, informada, de buena fe, culturalmente   adecuada, y con el objetivo de llegar a un acuerdo, en relación con cada una de   las comunidades indígenas afectadas, beneficiarias de las medidas cautelares;   (2) garantizar que, en forma previa a la realización de dichos procesos de   consulta, para asegurar que ésta sea informada, las comunidades indígenas   beneficiarias tengan acceso a un estudio de impacto social y ambiental del   proyecto, en un formato accesible, que incluya la traducción a los idiomas   indígenas respectivos; (3) adoptar medidas para proteger la vida e integridad   personal de los miembros de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario de   la cuenca del Xingú, y para prevenir la diseminación de enfermedades y epidemias   entre las comunidades indígenas beneficiarias de las medidas cautelares como   consecuencia de la construcción de la hidroeléctrica Belo Monte, tanto de   aquellas enfermedades derivadas del influjo poblacional masivo a la zona, como   de la exacerbación de los vectores de transmisión acuática de enfermedades como   la malaria[38].    

Ante las medidas cautelares adoptadas por la CIDH,   el Estado brasilero se negó a suspender el proyecto hidroeléctrico y cuestionó   la obligatoriedad de las medidas cautelares, pero además, retiró su candidato a   integrar la CIDH y suspendió el pago de sus cuotas a la OEA. Por la   desproporcionada reacción del gobierno brasilero, la CIDH reconsideró su   decisión, y no solicitó suspender el proceso de licencia del proyecto, y en   cambio pidió al Estado que adoptara medidas para proteger los derechos a la   salud, vida e integridad personal de los miembros de la comunidades indígenas en   aislamiento voluntario, con el fin de mitigar los impactos generados por la   construcción de la represa[39].    

A propósito del caso Belo Monte, la Asesora en Asuntos Internacionales de la   Fundación Nacional del Indígena del Ministerio de Justicia de Brasil, en el   plano académico, afirmó que a pesar de que el Estado brasilero considera que   tanto las medidas cautelares ordenadas por la Comisión como las provisionales   ordenadas por la Corte son obligatorias, “los esfuerzos se concentran más en   el cumplimiento de las medidas provisionales, en razón de su naturaleza judicial   y convencional”.[40]    

2.4.3.   Este asunto de Brasil reabrió el debate a nivel   hemisférico respecto del rol de la Comisión Interamericana, de sus competencias   e incluso del alcance del mismo Sistema Interamericano en los ordenamientos   internos. Una muestra de ello, es que a raíz del incumplimiento del gobierno   brasilero, el Secretario General de la OEA, declaró en medios de comunicación   que los pronunciamientos de la CIDH eran meras recomendaciones que no tenían   ninguna naturaleza de órdenes para los países miembros de la Organización de los   Estados Americanos, y por tanto, no se desconocía ningún tratado internacional   si no se acataban[41].    

Por estas controversias que se han generado en torno a la naturaleza vinculante   de las medidas cautelares –entre otros temas- es que en junio de 2011, durante   la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en San   Salvador, los Estados miembros de esta organización regional decidieron formar   el denominado “Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento   de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del   Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, con la misión de elaborar una   serie de recomendaciones que debían ser entregadas a fin de año al Consejo   Permanente de la organización[42].   Una de las temáticas que analizó este grupo de trabajo fue la adopción de las   medidas cautelares, tanto desde la dimensión sustancial como desde la procesal.    

Así pues, a pesar del debate generado por algunos de los Estados parte para dar   cumplimiento a las medidas cautelares adoptadas por la CIDH reprochando la   naturaleza del organismo, lo cierto es que el Grupo de Trabajo encontró que la   práctica de emitir este tipo de medidas urgentes para la protección de derechos   como la vida  y la integridad personal, venía realizándose desde 1980, año   en el que se formalizó un procedimiento para el mecanismo de las medidas   cautelares. Así lo evidenció la Secretaría Ejecutiva de la CIDH en la reunión   del Grupo de Trabajo el 29 de noviembre de 2011[43]:    

“Desde el año 1967, la Comisión constató la necesidad de proteger los derechos   de las personas y grupos de personas de daño irreparable y comenzó a emitir   recomendaciones a los Estados para que adoptaran en forma urgente medidas para   evitar que la vida o la integridad personal de estos beneficiarios se viesen   comprometidas.  (…) Las medidas cautelares han operado particularmente en   las épocas más críticas de conflicto e inestabilidad en el hemisferio,   convirtiéndose, en el mecanismo  que se destaca por su efectividad en la   protección de los derechos fundamentales de la persona y la prevención de graves   violaciones a los derechos humanos, en el contexto particular de la región.    

      En vista de la evolución de la práctica de la CIDH y la eficacia de este   mecanismo, la Asamblea General de la OEA, Estados miembros y la Corte   Interamericana han reconocido la pertinencia de las medidas cautelares como   institución procesal con el fin de proteger a las personas. Dado que la   Comisión antecede a la entrada en vigor de la Convención Americana y continúa   ejerciendo competencias respecto a los Estados que no han ratificado la   Convención, ha establecido y desarrollado sus competencias con base en la   necesidad de responder a los  problemas reales que ha confrontado,   interpretando y aplicando el mandato de protección de los derechos humanos   asignado por los Estados miembros de la OEA.      

(…)    

Todos los sistemas internacionales de protección de los   derechos humanos cuentan con mecanismos similares de protección para el adecuado   desarrollo de sus funciones y competencias, con el objetivo   de no tornar abstracta sus decisiones y la protección que ejercen. Concretamente   en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, el Estatuto de la Corte   Internacional de Justicia establece la facultad de decretar medidas   provisionales.  En lo que respecta al sistema de los órganos establecidos   por tratados de derechos humanos, los Reglamentos del Comité de Derechos   Humanos, el Comité contra la Tortura y el Comité para la Eliminación de la   Discriminación Racial también establecen la facultad de decretar este tipo de   medidas, como así también el Protocolo Facultativo a la Convención sobre la   Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer.  En el   ámbito regional, la facultad de decretar medidas interinas, cautelares o   provisionales ha sido establecida en los reglamentos de la Corte Europea de   Derechos Humanos, así como en la Convención Americana de Derechos Humanos,   respecto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.    

(…)    

La consagración reglamentaria de un mecanismo de   prevención de anunciadas violaciones a los derechos humanos es propia de la   dinámica histórica del Sistema Interamericano; de su capacidad de producir   herramientas adecuadas para proteger derechos humanos fundamentales en   distintas situaciones, respaldado en los poderes implícitos establecidos en la   Carta de la OEA y el Estatuto de la CIDH, y reconocidos en la Convención   Americana; de la prioridad de resguardar la universalidad del alcance del   mecanismo respecto de todos los Estados miembros; y de la continua necesidad de   honrar el objeto y fin del sistema en el sentido de mantenerse a la vanguardia   de la protección efectiva de los derechos humanos en la región.    

(…)    

Así, de manera incipiente, en el Reglamento del año 1967, la Comisión estableció   un “procedimiento especial” para la protección específica y tutelar de personas   o grupos de personas ante posibles represalias por la presentación de una   petición ante la CIDH.  El anterior mecanismo y otros fueron afianzados,   progresivamente, gracias a la práctica constante de la Comisión, la aceptación   de los Estados y eventualmente fueron plasmados en el Reglamento de 1980. Se   decidió introducir en dicho Reglamento el dictado de medidas cautelares en caso   de peligro inminente de daño irreparable para las personas.     

      Respecto de la evolución del mecanismo de medidas cautelares, a medida que la   invocación de la norma reglamentaria comenzó a generar precedentes, prácticas y   exigir acciones concretas por parte de los Estados, el mecanismo ganó   reconocimiento institucional a nivel gubernamental, jurisprudencial y   legislativo, tanto en términos de su legitimidad como de su obligatoriedad jurídica para los Estados.    

      Tras la entrada en vigencia de la Convención Americana en 1978 y la adopción del   nuevo Estatuto en 1979, la Comisión se abocó a la adopción de un nuevo   Reglamento que establecía en términos más concretos los mecanismos y las   prácticas que habían guiado sus funciones desde 1960.  El artículo 26   indicaba que la Comisión podría “a iniciativa propia o a petición de parte,   tomar cualquier acción que considere necesaria para el desempeño de sus   funciones”.  Establecía que la adopción de medidas cautelares procedía   “[e]n casos urgentes, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las   personas”. (…) El mecanismo de medidas cautelares ha permanecido en el   Reglamento de la Comisión por un cuarto de siglo.    

(…)    

En los últimos 30 años, este mecanismo ha promovido que los Estados miembros   adopten medidas tendientes a la protección de miles de personas o grupos que se   encuentran en riesgo, en razón de su trabajo o afiliación, tales como defensores   de derechos humanos, periodistas y sindicalistas; grupos vulnerables, entre los   que se encuentran mujeres, niños, comunidades afrodescendientes, pueblos   indígenas, personas desplazadas, comunidades LGTBI y personas privadas de   libertad. Adicionalmente, ha protegido a testigos, operadores de justicia,   personas en vías de ser deportadas a un país donde podrían enfrentar la pena de   muerte, torturas o ser sujeto de tratos crueles,  inhumanos y degradantes y   personas condenadas a la pena de muerte, entre otros. Asimismo, la CIDH ha   dictado medidas cautelares a fin de proteger el derecho a la salud y la familia;   y en circunstancias de amenazas contra el medio ambiente que pueden derivar en   daños a la vida o la salud de las personas, o a la forma de vida de pueblos   indígenas en su territorio ancestral, entre otras situaciones”.    

Cabe resaltar, que en su caso, el gobierno de Colombia respecto de las medidas   cautelares presentó al Grupo de Trabajo varias propuestas, entre las cuales   pueden resaltarse las siguientes: (i) las medidas   cautelares deben solicitarse a los Estados sobre la base de la individualización   y determinación de los beneficiarios; (ii) que la CIDH constate, según lo   contenido en el reglamento y previo la adopción de una medida cautelar, que   exista prueba sumaria que evidencie que el beneficiario  ha otorgado un   mandato de representación al peticionario que en su nombre solicita la medida   cautelar; (iii) fundamentar clara y suficientemente, las nuevas medidas   cautelares de acuerdo con cada situación específica; e (iv) incluir en las   medidas cautelares, una vigencia determinada. De manera que cuando dicha   vigencia expire, expire también la medida o se revise.    

Luego de recibir varios informes de Estados con recomendaciones, se emitió lo   siguiente como informe final[44]:    

“(…)    El Grupo de Trabajo recomienda:    

A la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:    

a)     Definir y divulgar criterios o parámetros objetivos más precisos para el   otorgamiento, revisión y, en su caso, prórroga o levantamiento de medidas   cautelares.    

c)      Definir criterios o parámetros objetivos para determinar qué situaciones reúnen   la “gravedad” y “urgencia” requeridas, así como para determinar la inminencia   del daño, tomando en consideración los distintos grados de riesgo.    

d)     Para reforzar el carácter temporal de las medidas solicitadas, establecer   claramente, en consulta con las partes,  un plan de trabajo para la   revisión periódica de las medidas cautelares vigentes con su correspondiente   cronograma.     

e)      En casos de extrema gravedad y urgencia en que se hayan solicitado medidas   cautelares sin requerir previamente información al Estado, revisar dichas   medidas a la mayor brevedad posible en consulta con el Estado.    

f)       Examinar las reglas de toma de decisiones para casos de solicitudes de medidas   cautelares en los cuales no haya sido posible  requerir información al   Estado, a fin de que éstas sean adoptadas por una mayoría especial (calificada).    

g)     Fundar y motivar, jurídica y fácticamente, el otorgamiento, revisión y, en su   caso, prórroga o levantamiento de medidas cautelares.    

o   Explicitar los elementos factuales que le sean presentados, así   como los elementos ofrecidos que comprueban la veracidad de los hechos.    

o     Proporcionar una lista de los artículos de los   instrumentos internacionales que permiten el examen de la CIDH de la petición   presentada.    

o     Proporcionar una lista de los artículos de los   instrumentos internacionales que reconocen los derechos cuya lesión se pretende   evitar.    

h)     Mejorar los mecanismos para determinar e individualizar a los beneficiarios de   medidas cautelares.    

i)       Verificar, cuando resulte procedente, que los posibles beneficiarios de medidas   cautelares hayan otorgado autorización o consentimiento para que se presenten   solicitudes en su nombre.    

j)       Otorgar plazos razonables a los Estados para implementar medidas cautelares,   tomando en consideración, además de la gravedad y urgencia, la naturaleza y   alcance de dichas medidas, el número de beneficiarios y, en general,  las   circunstancias del caso.    

k)      Establecer como motivo de levantamiento de medidas cautelares, la negativa de   los beneficiarios a recibirlas, el mal uso que hagan de ellas o el cambio de las   circunstancias que las motivaron.    

l)       Abstenerse de adoptar o mantener medidas cautelares cuando la Corte IDH haya   rechazado una solicitud de medidas provisionales sobre la misma situación.    

A los Estados   Miembros:    

a)     Procurar el intercambio de buenas prácticas respecto de la implementación y   cumplimiento de medidas cautelares.    

b)     Considerar la posibilidad de elevar en consulta a la Corte IDH el tema de las   medidas cautelares, su reglamentación, así como su alcance e implementación en   la práctica de la CIDH, definiendo los términos de dicha consulta a través de   los mecanismos e instancias correspondientes”.    

Resultado de estos espacios de reflexión y debate en el Consejo Permanente de la   OEA se reformó el artículo 25 del Reglamento de la CIDH y es aquél que se   encuentra ahora[45].   Debe resaltarse que los cambios más notables fueron[46]: a)   establece la precisión concreta del contenido de los criterios de gravedad,   urgencia y daño irreparable, b) exige que en las medidas cautelares colectivas   los beneficiarios puedan ser determinados o determinables, a través de su   ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo, comunidad u   organización, c) precisa los criterios que la Comisión debe tener en cuenta para    el mantenimiento, modificación o levantamiento de medidas cautelares ya   otorgadas, d) dispone la posibilidad de que la Comisión, en el marco del   seguimiento de las medidas cautelares ya otorgadas, puede planear visitas,   reuniones de trabajo, audiencias y cronogramas de implementación y e) en caso de   que la Corte rechace una solicitud de medida provisional, deja a salvo la   prerrogativa de la CIDH para disponer una nueva medida cautelar en el mismo caso   si es que se presentan “nuevos hechos que así lo justifiquen” o de adoptar   “otros mecanismos de monitoreo de la situación”.      

Estos requisitos imponen al organismo internacional, es decir, a la Comisión   Interamericana, una carga de justificación y de precisión más elevada al momento   de adoptar medidas cautelares en asuntos que involucran a los Estados miembros   de la OEA.    

2.4.4.     Las anteriores consideraciones permiten afirmar, que las medidas cautelares como   mecanismos de protección de los derechos humanos en situaciones de gravedad,   urgencia y la existencia de un daño irreparable, han sido concebidas desde los   inicios de las labores de la Comisión Interamericana como organismo encargado de   supervisar y promocionar la efectiva garantía de los derechos humanos. Sin   embargo, dado su carácter reglamentario y no convencional y la naturaleza   cuasijurisdiccional de la Comisión, algunos Estados han alegado la no   obligatoriedad de estas medidas, y en cambio, insisten en obedecer tan sólo las   medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana. Los debates   académicos en torno al tema y las controversias prácticas presentadas por el   acatamiento o no acatamiento de las medidas cautelares, han exigido de parte de   los organismos del Sistema Interamericano abrir foros de discusión para   solventar los malestares de los Estados y de las organizaciones civiles   participantes, para evitar el debilitamiento del Sistema Interamericano y   mantener su legitimidad y fortalecimiento.    

2.5.            RESOLUCIÓN No. 5 DEL 18 DE MARZO DE 2014 A TRAVÉS DE LA CUAL SE EMITEN MEDIDAS   CAUTELARES A FAVOR DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ (MC No. 374-13)[47]    

Para la comprensión del análisis del caso   concreto es relevante conocer detalladamente el contenido de la resolución   emitida por la Comisión Interamericana sobre la situación del señor Gustavo   Francisco Petro, Alcalde Mayor de Bogotá.    

2.5.1.  El 28 de octubre de   2013 el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la Asociación para la   Promoción Social Alternativa (MINGA), presentaron una solicitud ante la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos en la que requerían que se protegieran los   derechos políticos del Alcalde Mayor de Bogotá. Los peticionarios manifestaron   este requerimiento con el objeto de “impedir un daño irreparable a las   personas o al objeto de la petición se suspenda la actuación que viene llevando   a cabo la Procuraduría General de la Nación contra Gustavo Petro”. La   solicitud de las medidas cautelares se realizó en el marco de la petición   individual P-1742-13, en la que se alegan presuntas violaciones a los derechos a   la integridad personal, a las garantías judiciales, a los derechos políticos, al   derecho a la igualdad ante la ley y a la protección judicial (artículos 5, 8,   23, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente).    

Los peticionarios presentaron dentro de la   solicitud varios escritos de diferentes fechas, en los cuales formularon las   siguientes premisas para sustentarla: (i) presentaron el perfil político del   señor Gustavo Petro, desde que fue militante del Movimiento 19 de abril (M-19),   recordando diferentes cargos públicos asumidos como personero, concejal,   representante a la cámara, senador, candidato a la Presidencia de la República y   finalmente, “el 30 de octubre de 2011 habría ganado las elecciones para la   Alcaldía de Bogotá, por medio de 721.308 votos a su favor”; (ii) señalaron las   razones por las cuales el Alcalde fue sancionado por la Procuraduría General de   la Nación, y para ello, hicieron referencia a las irregularidades ocurridas con   ocasión de la prestación del servicio público de aseo en lo concerniente al   cambio del esquema de la prestación de este servicio, hecho que generó la   apertura de investigación y la sanción disciplinaria contra el Alcalde; (iii)   afirmaron que el ordenamiento jurídico colombiano no ofrece un recurso sencillo,   rápido y efectivo que permita amparar los derechos del señor Gustavo Petro, pues   la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en la jurisdicción   contencioso administrativa es un recurso que puede durar 5 o más años, y que por   lo tanto, no es idóneo para restablecer los derechos invocados; (iv) adujeron   que la sanción impuesta al Alcalde es desproporcionada y contraria a los   establecido en el artículo 23.2 de la Convención Americana, porque la sanción   debe ser impuesta por un juez competente en proceso penal y no por una decisión   administrativa; (v) finalmente, establecieron que el Alcalde estaba frente a una   situación grave, urgente y que de materializarse podía ocasionar un daño   irreparable a los derechos políticos en su dimensión individual[48]  como en su dimensión colectiva[49].    

Por su parte, el Estado respondió a los   alegatos igualmente en varios escritos en los cuales precisó lo siguiente: (i)   advirtió que conforme los artículos 275 y 277 de la Constitución Política y las   normas del Código Disciplinario Único, ratificadas por la jurisprudencia de la   Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación es el órgano estatal   competente para ejercer la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos;   (ii) recordó cada uno de los pasos que se adelantaron en el proceso   disciplinario, los cuales obedecieron a todas las garantías de debido proceso a   favor del señor Gustavo Petro; y (iii) alegó que el propuesto beneficiario   contaba con innumerables recursos jurídicos en el ordenamiento interno, como la   solicitud de medidas cautelares dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho ante un juez contencioso administrativo, entre   otros recursos.    

Durante el proceso de la solicitud   presentada ante la CIDH, los peticionarios presentaron escritos poniendo de   presente la acción de tutela presentada por el Alcalde contra la sanción   impuesta por la Procuraduría y otras acciones de tutela interpuestas por   electores del mismo funcionario alegando la vulneración de sus derechos   políticos. Igualmente se pusieron de presente las investigaciones penales en   contra del señor Gustavo Petro. Posteriormente, en comunicaciones de 24 y 26 de   febrero de 2014 y 3, 4, 5, 6 y 18 de marzo de 2014, los solicitantes señalaron a   la CIDH que el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado habían   decidido en segunda instancia revocar las acciones de tutela que en primera   instancia fueron favorables a los intereses de los ciudadanos y del mismo   Alcalde, por tanto, la sanción disciplinarias seguía en pie y le correspondía a   la Presidencia darle cumplimiento. Sobre lo anterior, los peticionarios alegaron   ante el organismo internacional, que no existían recursos judiciales adecuados y   efectivos a nivel interno para proteger los derechos políticos del Alcalde y sus   electores, “pues de ejecutarse el fallo del Procurador, es decir, si se hace   efectiva la separación del cargo de Alcalde, el daño es irreparable, pues se   afectan derecho que, por su naturaleza, no son susceptibles de reparación”.    

Con base en los diferentes escritos   allegados a la CIDH, este organismo encontró que el asunto del Alcalde Gustavo   Petro cumplía con los requisitos de gravedad, urgencia y daño irreparable,   contemplados en el artículo 25.2 de su reglamento. Para el efecto, primero,   advirtió que no es un tribunal de alzada o una instancia interna orientada a   determinar responsabilidades de naturaleza penal, administrativa o   disciplinaria, y por ello, se remitiría estrictamente a los hechos que soportan,   según los peticionarios, los requisitos para que las medidas cautelares sean   procedentes.    

Segundo, se refirió a la jurisprudencia de   la Corte sobre el contenido de los derechos políticos consagrados en el artículo   23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto precisó que   estos derechos pueden ser restringidos bajo circunstancias precisas establecidas   en la misma disposición convencional y por un juez competente en proceso penal,   conforme lo interpretado por la Corte IDH en el caso Leopoldo López contra el   Estado de Venezuela. Así pues, al descender al asunto del Alcalde Gustavo Petro,   la Comisión se refirió, en sus palabras, al cumplimiento de las circunstancias   de gravedad, urgencia y daño irreparable:    

16. En estas circunstancias, la CIDH ha   recibido una petición individual, registrada bajo el número P1742-13, en la que   se alegan presuntas violaciones a los derechos a la integridad personal   (artículo 5), a las garantías judiciales (artículo 8), a los derechos políticos   (artículo 23), al derecho a la igualdad ante la ley (artículo 24) y a la   protección judicial (artículo 25) de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos en alegado perjuicio del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. En   particular, la Comisión toma nota que en dicha petición se aduce la posible   falta de compatibilidad de la decisión de la Procuraduría General de la Nación   con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la potencial falta de   efectividad de los recursos disponibles en la vía interna para solventar la   situación actual, en el corto y largo plazo. Al respecto, la valoración   preliminar de los alegatos presentados en la petición de referencia, sobre el   posible impacto en el ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo   Francisco Petro Urrego y su potencial destitución como Alcalde de la ciudad de   Bogotá D.C., determinan la gravedad del presente asunto en los planos tutelar y   cautelar.    

17. Respecto al requisito de urgencia,   la CIDH estima que se encuentra cumplido, en la medida que la sanción   disciplinarias de destitución e inhabilitación podría materializarse en   cualquier momento y generar sus efectos de manera inmediata, en vista que las   tutelas destinadas a proteger los derechos del señor Gustavo Francisco Petro   Urrego habrían sido revocadas por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de   la Judicatura. Dicha información habría sido corroborada por diversos medios de   comunicación nacionales e internacionales. En tal sentido, la Comisión toma nota   de los diferentes recursos que el Estado afirma que aún podría accionar el señor   Gustavo Francisco Petro Urrego y los alegatos presentados por los solicitantes   sobre la presunta falta de efectividad de dichos recursos. Sobre este punto, la   Comisión estima que no corresponde en el presente procedimiento pronunciarse   sobre la idoneidad y efectividad de dichos recursos, en vista que su análisis   corresponde al Sistema de Peticiones Individuales. Sin embargo, la Comisión   estima la necesidad de una protección preventiva en el presente asunto, en vista   de la posibilidad que dicha decisión se consolide con el transcurso del tiempo   en perjuicio de los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego,   ante la falta de certeza de que los recursos internos puedan evitar la   separación de su cargo – hasta que exista una sentencia definitiva-, y frente a   la posibilidad de que se convoque a nuevas elecciones para el cargo de Alcalde   de la ciudad de Bogotá D.C. y las mismas se celebren.    

18. En lo que respecta al requisito de   irreparabilidad del daño, la Comisión considera que este requisito adquiere   particular relevancia en situaciones relacionadas con funcionarios públicos,   elegidos por votación popular, en virtud de su importancia para los sistemas   democráticos y ante la necesidad de que en cualquier proceso que conlleve la   remoción, inhabilitación o destitución de dichos funcionarios se respeten los   parámetros consagrados en la Convención Americana. A este respecto, la CIDH   considera que el requisito de irreparabilidad se encuentra satisfecho en el   presente asunto en su dimensión tutelar y cautelar. En cuanto a la dimensión   tutelar, de ejecutarse la decisión de la Procuraduría General de la Nación, se   podría generar un daño irreparable al señor Gustavo Francisco Petro Urrego en el   ejercicio de los derechos políticos y ante la posibilidad de ser destituido de   su cargo como Alcalde de Bogotá D.C., por el cual fue elegido por votación   popular para un periodo de cuatro años. Dicha situación podría generar un   posible efecto colateral en el derecho de las personas que votaron también por   el señor Gustavo Francisco Petro Urrego. Respecto a la dimensión cautelar, ésta   se encuentra relacionada con la posible generación de daños de imposible   reparación, de materializarse su destitución como Alcalde de Bogotá D.C., lo   cual podría tornar inefectiva la eventual decisión sobre la petición individual   de referencia. En particular, en vista que de ejecutarse dicha decisión las   autoridades competentes tendrían que llamar a elecciones para elegir un nuevo   Alcalde. Por tanto, la eventual decisión de la CIDH se tornaría abstracta y el   señor Gustavo Francisco Petro Urrego no podría regresar al cargo por el cual fue   elegido por votación popular”.    

La Comisión estableció como beneficiario de   la medida cautelar en el título IV de la resolución, al señor Gustavo Francisco   Petro Urrego y solicitó al Gobierno de Colombia suspender inmediatamente los   efectos de la decisión disciplinaria del 9 de diciembre de 2013, emitida y   ratificada por la Procuraduría General de la Nación el 13 de enero de 2014,   “a fin de garantizar los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro   Urrego y pueda cumplir con el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de   la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya   pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”. Concluyó en sus   palabras:    

“(…) la información presentada demuestra   prima facie que los derechos políticos del señor Gustavo Petro Urrego, elegido   popularmente como Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá D.C. y actualmente en   funciones, se encontrarían en una situación de gravedad y urgencia, puesto que   la consolidación de los efectos de la resolución que lo destituye de su cargo e   inhabilita para el ejercicio de sus derechos políticos podría tornar inefectiva   la eventual decisión sobre la petición P-1742-13. En consecuencia, de acuerdo   con el Artículo 25 (1) de su Reglamento, la Comisión requiere a Colombia que   suspenda inmediatamente los efectos de la decisión de 9 de diciembre de 2013,   emitida y ratificada por la Procuraduría General de la Nación el 13 de enero de   2014, a fin de garantizar el ejercicio de los derechos políticos del señor   Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el periodo para el cual fue   elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011, hasta   que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”.    

2.5.2.     El documento reseñado anteriormente, sirvió de base para que los ciudadanos   electores del Alcalde Mayor de Bogotá consideraran que su no acatamiento por   parte de los órganos competentes del Estado colombiano, vulneraba sus derechos   políticos y el denominado “control de convencionalidad”.    

3.       ANÁLISIS DE LOS   CASOS CONCRETOS    

3.1.            Hechos probados    

3.1.1.  El 16 de enero de   2013, en virtud de varias quejas presentadas por servidores públicos y   ciudadanos, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación emitió   auto de apertura de investigación disciplinaria contra el señor Gustavo F. Petro   Urrego en calidad de Alcalde Mayor de Bogotá D.C., en relación con la   suscripción de un contrato interadministrativo entre entidades de orden   distrital y dos decretos que regulaban la prestación del servicio público de   aseo de la capital.    

3.1.2.  El 9 de diciembre   de 2013, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante   fallo impuso sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por el término   de 15 años al señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá por   la comisión de las faltas gravísimas contenidas en los numerales 31, 37 y 60 del   artículo 48 del Código Disciplinario Único. Este acto administrativo fue   confirmado el 13 de enero de 2014, al resolverse el recurso de reposición   interpuesto por el afectado.    

3.1.3.  Ante los anteriores   hechos, el Alcalde Mayor de Bogotá interpuso acción de tutela contra los actos   administrativos sancionatorios[50], por considerar   vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al ejercicio de   los derechos políticos y a la honra y buen nombre. La Subsección C, Sección   Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 17   de enero de 2014, rechazó la acción de tutela por advertir que el accionante   contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo para ventilar sus   pretensiones, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y   la protección cautelar que ofrece la suspensión provisional del acto   administrativo atacado. Además, no encontró probado ninguna de las causales   específicas de procedibilidad de la acción de tutela. El 5 de marzo de 2014, la   Sala Plena del Consejo de Estado, confirmó la decisión del a quo, en el   sentido de declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor   Petro Urrego contra los actos administrativos proferidos por la Procuraduría   General de la Nación[51].    

3.1.4.  Paralelamente al   proceso constitucional adelantado por el Alcalde Mayor, varios ciudadanos   interpusieron acciones de tutela contra los actos administrativos, al considerar   que sus derechos políticos se encontraban vulnerados por la sanción de   destitución e inhabilidad impuesta contra su candidato. La Sala Disciplinaria   del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, acumuló las acciones   presentadas por 368 ciudadanos, y mediante sentencia del 23 de enero de 2014,   concedió el amparo del derecho a elegir y a participar en el control político a   173 de los demandantes, y rechazó la tutela respecto de los 195 restantes,   ordenando la suspensión transitoria de los efectos del fallo proferido por la   Procuraduría General de la Nación. No obstante, el 6 de marzo de 2014, la Sala   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,  revocó la anterior   decisión, y en su lugar, denegó el amparo solicitado por los accionantes[52].    

3.1.5.  Del mismo modo, el   18 de marzo de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado, revocó las decisiones   tomadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca  por vía acción de   tutela, que suspendieron los efectos jurídicos de los actos administrativos   emitidos por la Procuraduría en contra del señor Petro Urrego, y en su lugar,   levantó la suspensión provisional de los efectos de las decisiones   disciplinarias[53].     

3.1.6.  El 18 de marzo de   2014, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el marco de la   solicitud de medidas cautelares presentada por el Colectivo de Abogados José   Alvear Restrepo y la Asociación para la Promoción Social Alternativa (MINGA) el   día 28 de octubre de 2013 y de la petición individual contra Colombia P-1742-13   ante el mismo organismo, adoptó medidas cautelares a favor del señor Gustavo F.   Petro Urrego. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 25 del Reglamento de   la CIDH, requirió al Estado para que suspendiera inmediatamente los efectos de   la decisión del 9 de diciembre de 2013, emitida y ratificada por la Procuraduría   General de la Nación, “a fin de garantizar el ejercicio de los derechos   políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el   periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30   de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición   individual P-1742-13”.    

3.1.7.  Mediante   comunicación del 19 de marzo de 2014, la Procuraduría General de la Nación   remitió a la Presidencia de la República los documentos necesarios conforme lo   establecido en el artículo 44 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el numeral 1º del   artículo 172 de la Ley 734 de 2005, con el fin de que procediera a ejecutar la   sanción disciplinaria impuesta al señor Gustavo F. Petro Urrego en su condición   de Alcalde Mayor de Bogotá.    

3.1.8.  Por medio del   Decreto No. 570 del 20 de marzo de 2014, el Presidente de la República decidió   “Destitúyase en el ejercicio del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá D.C., al señor   GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, identificado con la cédula de ciudadanía No.   208.079, con el fin de dar cumplimiento al fallo de única instancia del 9 de   diciembre de 2013, con número de radicación IUS 2012-447489, IUC D   2013-661-576188, confirmado mediante fallo del 13 de enero de 2014 (…)”.    

3.1.9.  El 31 de marzo de   2014, el señor Petro Urrego presentó ante el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos   administrativos proferidos por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General   de la Nación, mediante los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad   por 15 años para ejercer cargos y funciones públicas. El mismo día el Tribunal   resolvió remitirlo por competencia al Consejo de Estado.    

3.1.10. Al mismo tiempo que   ocurría lo anterior, varios ciudadanos interpusieron acciones de tutela contra   la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación, por   considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la conformación, ejercicio y   control del poder político y al debido proceso, al no acatar las medidas   cautelares adoptadas por la Comisión Interamericana[54].   Dentro de este grupo de tutelas fueron seleccionadas por la Corte las que se   revisan en esta providencia, las cuales fueron falladas en primer y única   instancia los días 9, 11, 23 y 30 de abril de 2014 (T-4.381.926,   T-4.381.931, T-4.385.669, T-4.385.761 y T-4.403.603).    

3.1.11. Por su parte, en el caso de la   acción de tutela dentro del expediente T-4.437.020, mediante sentencia   del 21 de abril de 2014, la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal   Superior del Distrito Judicial, concedió el amparo del señor Verano Muñoz, en   relación con los derechos a elegir y ser elegido y al debido proceso   internacional. Por lo tanto, ordenó al Presidente de la República dejar sin   efectos el Decreto 570 de 2014 y tomar las decisiones a que haya lugar para   acatar las medidas cautelares proferidas por la CIDH a través de la Resolución 5   del 18 de marzo de 2014.    

3.1.12. En cumplimiento de   la decisión anterior, la Presidencia de la República emitió el Decreto No. 797   del 23 de abril de 2014 “por el cual cesan los efectos de unos decretos en   cumplimiento de una sanción”, y en consecuencia, acató las medidas   cautelares de la CIDH.    

3.1.13. Por su parte, en el   marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado   por el señor Petro Urrego, mediante providencia del 13 de mayo de 2014, el   Magistrado Ponente decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de   los siguientes actos administrativos: (i) decisión de única instancia proferida   por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación de fecha 9 de   diciembre de 2013, mediante la cual se impuso sanción de destitución e   inhabilidad general por el término de 15 años al señor Gustavo Francisco Petro   Urrego y (ii) decisión del 13 de enero de 2014 proferida por la Sala   Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que resolvió no reponer y   en consecuencia confirmar el fallo de única instancia del 9 de diciembre de   2013.  Contra esta decisión, se interpuso recurso de súplica, por lo cual   se remitió al despacho del Magistrado Gustavo E. Gómez Aranguren y a la fecha no   ha sido resuelto[55].    

3.1.14. Posteriormente, en   el ámbito de la acción de tutela del expediente T-4.437.020, el juez de   segunda instancia revocó y denegó la protección. A través de la   sentencia del 6 de junio de 2014, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema   de Justicia, revocó la sentencia proferida por la Sala Civil de Restitución de   Tierras del Tribunal Superior y denegó el amparo de los derechos fundamentales   pretendidos por el ciudadano Verano Muñoz. Consideró al respecto, que no está   legitimado para solicitar la protección del debido proceso internacional quien   no forma parte de la actuación que se surte en las instancias internacionales,   entre otras razones de fondo sobre los derechos políticos del actor.    

3.2.            Examen de procedencia de las acciones de tutela que exigen el acatamiento de las   medidas cautelares    

La Sala debe   reiterar de manera puntual, que conforme a la jurisprudencia constitucional, las   medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,   son pronunciamientos que, conforme al principio fundante del derecho   internacional sobre la buena fe y al ser el Estado colombiano parte de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y aceptar la competencia de los   órganos de supervisión del Sistema Interamericano, son vinculantes en el orden   interno, manteniendo la discrecionalidad del Estado en la forma de ejecutar su   cumplimiento.   En sustento de lo anterior, es posible acudir a la acción de tutela para   solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares cuando las entidades   estatales llamadas a cumplirlas han sido negligentes y los derechos a la vida   y/o a la integridad personal de los beneficiarios están en grave riesgo.    

No   obstante, antes   de analizar el fondo del asunto, es necesario que la Sala determine si proceden   las acciones de tutela interpuestas por los electores de un funcionario de   elección popular para exigir el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas   por la Comisión Interamericana. Agotado el paso anterior, se procederá a   analizar el segundo de los problemas jurídicos planteados.    

3.2.1.  Legitimación por   activa    

3.2.2.  El artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela es un   mecanismo que puede ser ejercido por toda persona “por sí mismo o por quien   actúe a su nombre”, para obtener la protección urgente de los derechos   fundamentales que se estimen violados por la acción u omisión de cualquier   autoridad estatal o entidad particular, en este último caso en ciertos eventos.    

3.2.3.  En primer lugar, la   Sala advertirá que en el caso de los expedientes T-4.381.931 y T-4.385.761, en   los que fungen como accionantes los señores Neys Santana Sarmiento Jiménez y   Angie Yuliet Talero Cardozo, respectivamente, según certificaciones de la   Registraduría Nacional del Estado Civil, ni siquiera ejercieron el derecho al   voto en las elecciones del 30 de octubre de 2011[56], día en el   que fue elegido el Alcalde Mayor de Bogotá, beneficiario de las medidas   cautelares de la CIDH. Por ello, la Sala observa que, con base en las   consideraciones establecidas en la sentencia T-516 de 2014[57], estos   casos tienen mayores razones para ser declarados improcedentes aun cuando se   acepte el estudio de fondo, “toda vez que para demostrar la legitimidad por   activa en el trámite de la tutela cuando a través de ella se pretende la   protección del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control   del poder político, debe acreditarse que la persona sufragó en las elecciones   donde fue elegida la persona que ahora está ausente en su cargo”, situación   que no ocurre en alguno de los expedientes mencionados.    

3.2.4.  En segundo lugar,   en lo referente a los demás asuntos objeto de revisión, es necesario advertir   que en la jurisprudencia constante sobre la procedencia de la acción de tutela   para exigir el cumplimiento de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH   (sentencias T-558 de 2003[58],   T-786 de 2003[59],   T-524 de 2005[60],   T-435 de 2009[61]  y T-078 de 2013[62],   descritas detalladamente en las consideraciones de esta providencia), se pueden   resaltar dos elementos comunes en todos los casos: (i) quien interpone la   acción de tutela es el beneficiario directo de la medida cautelar emitida por el   organismo internacional, o en su defecto, una persona que actúa como agente   oficioso por presentarse circunstancias que imposibilitan la presentación de la   acción constitucional por el mismo beneficiario, tales como la desaparición   forzada y amenazas graves a la integridad personal (T-786 de 2003 y T-435 de   2009) y (ii) la coincidencia entre los objetivos/propósitos perseguidos   por las medidas cautelares adoptadas y la solicitud de tutela.    

En cuanto al segundo factor, la Corte ha establecido que la acción de tutela   “no fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas   cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en   determinados casos, los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando   quiera que persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede   emanar una orden para que la autoridad pública proteja un derecho fundamental   cuya amenaza o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por   parte de la CIDH mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que   concurran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela” (Énfasis   de la Sala)    

Por tanto, para revisar la procedencia de   la acción de tutela en caso de solicitar la debida ejecución de las medidas   cautelares otorgadas por la CIDH, debe tenerse en cuenta el sujeto y el objeto   de protección de las medidas cautelares previamente adoptadas por la CIDH en un   asunto concreto. Así pues, la Sala procederá analizar si en el asunto bajo   examen se cumple con ambos requisitos de procedencia.    

De una lectura juiciosa de cada uno de los   puntos de evaluación que plantea la Comisión en el marco de la Resolución 5/2014   del 18 de marzo de 2014 (“Medida Cautelar No. 374-13”), se observa que; por una   parte, el sujeto protegido y a favor de quien se emiten las medidas es el señor   Gustavo Francisco Petro Urrego, en calidad de Alcalde Mayor de la ciudad de   Bogotá, y por otra parte, el objeto de protección son “los derechos políticos   del señor Gustavo Francisco Petro Urrego” para que pueda cumplir el periodo para   el cual fue elegido como Alcalde. En palabras de la CIDH:    

“Tras analizar las alegaciones de hecho y de derecho   presentadas por las partes, la Comisión considera que la información presentada   demuestra prima facie que los derechos políticos del señor Gustavo Petro   Urrego, elegido popularmente como Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá D.C. y   actualmente en funciones, se encontrarían en una situación de gravedad y   urgencia, puesto que la consolidación de los efectos de la resolución que   lo destituye de su cargo e inhabilita para el ejercicio de sus derechos   políticos podría tornar inefectiva la eventual decisión sobre la petición   P-1742-13. En consecuencia, de acuerdo con el Artículo 25 (1) de su   Reglamento, la Comisión requiere a Colombia que suspenda inmediatamente los   efectos de la decisión de 9 de diciembre de 2013, emitida y ratificada por la   Procuraduría General de la Nación el 13 de enero de 2014, a fin de garantizar   el ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego   y pueda cumplir con el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la   ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya   pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”  (Énfasis de la Sala).    

De la misma forma, puede verse que para establecer si el caso cumple o no con   los requisitos de gravedad, urgencia y daño irreparable, establecidos en el   artículo 25 del Reglamento, la CIDH concentra su análisis en la situación del   señor Alcalde y en la sanción impuesta por la autoridad disciplinaria en su   contra, la cual presuntamente amenaza los derechos humanos establecidos en el   artículo 23 de la CADH. Por consiguiente, el organismo internacional afirma que   el requisito de gravedad se encuentra cumplido en su dimensión tutelar y   cautelar, por cuanto, “la posible aplicación de una sanción de naturaleza   disciplinaria, adoptada por una autoridad administrativa, podría afectar el   ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego.   Asimismo, en vista que el señor Gustavo Francisco Petro Urrego se encontraría   actualmente en funciones, la decisión de destitución podría representar la   separación de su cargo como Alcalde de la ciudad de Bogotá”.    

Seguidamente de esta apreciación, el organismo interamericano hace referencia a   la petición individual registrada bajo el número P-1742-13, en la que se alegan   presuntas violaciones a los derechos a la integridad personal, a las garantías   judiciales, a los derechos políticos, a la igualdad ante la ley y a la   protección judicial, todos establecidos en los artículos 5, 8, 23, 24 y 25 de la   Convención Americana en “alegado perjuicio del señor Gustavo Francisco Petro   Urrego”. Por tanto, se encuentra justificada la gravedad en el sentido en   que, el estudio de fondo de tal petición se tornaría abstracto si no se toman   medidas cautelares para evitar la separación del cargo del Alcalde.    

También estima la Comisión que el requisito de urgencia se encuentra cumplido,   toda vez que “la sanción disciplinaria de destitución podría materializarse   en cualquier momento y generar sus efectos de manera inmediata, en vista que las   tutelas destinadas a proteger los derechos del señor Gustavo Francisco Petro   habrían sido revocadas por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la   Judicatura”.    

Y finalmente, sobre el requisito de la “irreparabilidad del daño”, la Comisión   considera que se encuentra cumplido, porque (a) “de ejecutarse la decisión de   la Procuraduría General de la Nación, se podría generar un daño irreparable al   señor Gustavo Francisco Petro Urrego en el ejercicio de los derechos políticos y   ante la posibilidad de ser destituido de su cargo como Alcalde de Bogotá D.C.,   por el cual fue elegido por votación popular para un periodo de cuatro años”   y (b) de materializarse la destitución como Alcalde de Bogotá D.C., se tornaría   “inefectiva la eventual decisión sobre la petición individual”, pues “en   vista que de ejecutarse dicha decisión las autoridades competentes tendrían que   llamar a elecciones para elegir un nuevo Alcalde”.    

Se observa que dentro del análisis del requisito de la irreparabilidad del daño,   la CIDH acepta que la destitución “podría generar un posible efecto colateral   en el derecho de las personas que votaron también por el señor Gustavo Francisco   Petro Urrego”, afirmación que es a todas luces verdadera, en la medida en   que el contenido de los derechos políticos –tanto del artículo 23 de la   Convención Americana como del artículo 40 de la Constitución Política-, implica   el derecho a ejercer el voto, es decir, la facultad que tienen los ciudadanos de   decidir directamente y de elegir libremente y en condiciones de igualdad a   quienes los representarán en la toma de decisiones en asuntos públicos.[63]  Sin embargo, estos derechos, dentro del asunto bajo referencia no están siendo   analizados como objeto de protección de las medidas cautelares adoptadas por la   CIDH, sino que se mencionan como un contenido que debe ser analizado en la   evaluación de fondo del caso, lo que además se corrobora al afirmarse que la   destitución puede tener posiblemente un “efecto colateral” en el   derecho de las personas que votaron por el señor Petro Urrego y al centrarse el   análisis de la medida en la sanción disciplinaria y no penal contra el   funcionario público.    

La Resolución, además establece los   beneficiarios de las medidas cautelares. Así, conforme al numeral 3º del   artículo 25 del Reglamento de la CIDH, el cual dispone que “Las medidas   cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas, siempre que el   beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o determinables, a   través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo,   comunidad u organización”, se fija como beneficiario al Alcalde Mayor de   Bogotá, con las siguientes palabras: “La solicitud ha sido presentada a favor   de Gustavo Francisco Petro Urrego, quien se encuentra plenamente identificado”.    

Con base en las anteriores apreciaciones,   la Sala concluye que el sujeto y objeto de protección de las medidas cautelares   adoptadas por la Comisión está claramente identificado y determinado, y por   tanto, la legitimidad para actuar no le corresponde a todos los ciudadanos que   ejercieron su derecho al voto, sino únicamente al beneficiario de aquellas, es   decir, al señor Alcalde, tal como se ha estudiado en los casos de la   jurisprudencia constitucional.    

Por último, la Sala estima pertinente resaltar que las circunstancias de los   casos estudiados por la Corte sobre la procedencia de la acción de tutela para   solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares, se enmarcan en contextos de   violaciones graves a los derechos humanos, como desapariciones forzadas,   hostigamientos por parte de miembros de la fuerza pública, torturas, entre otras   situaciones que guardan relación directa a la vulneración de derechos   fundamentales a la integridad personal y a la vida de una persona o un grupo determinado de   individuos. Del mismo modo, se observa que en los casos estudiados las   autoridades competentes de proteger a los beneficiarios actuaron negligentemente   y sin el cumplimiento de investigaciones serias e imparciales que impidieran el   desconocimiento de los derechos fundamentales, situación que no sucede en el   caso bajo estudio, puesto que, como se dejó constancia en los hechos probados,   actualmente el Estado ha cumplido con la orden de la Comisión a través de las   medidas provisionales emitidas y vigentes por el Consejo de Estado, juez natural   y competente para decidir la causa del beneficiario.    

3.3.            Conclusiones y decisión    

En   suma, en el caso de los expedientes T-4.381.931 y T-4.385.761, en los que fungen   como accionantes los señores Neys Santana Sarmiento Jiménez y Angie Yuliet   Talero Cardozo, respectivamente, según certificaciones de la Registraduría   Nacional del Estado Civil, ni siquiera ejercieron el derecho al voto en las   elecciones del 30 de octubre de 2011, día en el que fue elegido el Alcalde Mayor   de Bogotá, beneficiario de las medidas cautelares de la CIDH. Por ello, la Sala   declarará estas acciones de tutela improcedentes.    

En los demás casos revisados en la presente providencia, se concluye que no   existe una legitimación en la causa activa, en la medida en que el objeto y   sujeto de protección de la resolución de medidas cautelares adoptada por la CIDH   el pasado 18 de marzo de 2014, es específicamente el ejercicio de los derechos   políticos del Alcalde Mayor de Bogotá, el señor Gustavo Francisco Petro Urrego,   y en ese orden, los ciudadanos que actúan como actores solicitando la protección   de sus derechos políticos a través de la acción de tutela invocando las medidas   cautelares de la Comisión, no están legitimados para hacerlo.    

Por lo anterior, la Corte Constitucional confirmará las decisiones de los jueces   de instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de las acciones de   tutela interpuestas por ciudadanos que no fueron beneficiarios de las medidas   cautelares adoptadas por la CIDH.    

4.           DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- CONFIRMAR la   sentencia proferida el 9 de abril de 2014, adoptada por la Sección Segunda,   Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente  T-4.381.926, por las razones expuestas en la presente providencia.    

SEGUNDO.- CONFIRMAR la   sentencia proferida el 9 de abril de 2014, adoptada por la Sección Segunda,   Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente  T-4.381.931, por las razones expuestas en la presente providencia.    

TERCERO.- CONFIRMAR la   sentencia proferida el 11 de abril de 2014, adoptada por la Sección Segunda,   Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente  T-44.385.669, por las razones expuestas en la presente providencia.    

CUARTO.- CONFIRMAR la   sentencia proferida el 30 de abril de 2014, adoptada por la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, dentro del   expediente T-4.385.761, por las razones expuestas en la presente   providencia.    

QUINTO.- CONFIRMAR la   sentencia proferida el 23 de abril de 2014, adoptada por la Sala Penal del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del expediente   T-4.403.603, por las razones expuestas en la presente providencia.    

SEXTO.- CONFIRMAR la sentencia   emitida el 6 de junio de 2014, proferida por la Sala de Casación Civil de la   Corte Suprema de Justicia, la cual revocó la decisión de primera instancia   emitida el 21 de abril de 2014, por la Sala Civil – Restitución de Tierras del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del expediente   T-4.437.020, por las razones expuestas en la presente providencia.    

Cópiese, notifíquese, publíquese y   cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (E)    

Con aclaración de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

 LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

 A LA SENTENCIA   T-976/14    

MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE   DERECHOS HUMANOS-Naturaleza jurídica y obligatoriedad   (Aclaración de voto)    

La sentencia parece indicar que la obligatoriedad de las medidas   cautelares expedidas por la CIDH no se predicaría en casos en los que se   encuentren en riesgo otros derechos fundamentales. Sin embargo, teniendo en   cuenta que el Estado colombiano ratificó la Convención Americana sobre Derechos   Humanos, no es posible crear restricciones en torno a los derechos fundamentales   y por lo tanto, la obligatoriedad de las medidas cautelares no se limita   únicamente a los derechos arriba señalados, sino que se predica de todos   aquellos contenidos en dicho instrumento internacional.    

FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Improcedencia   por cuanto los ciudadanos que interpusieron las acciones de tutela no fueron   beneficiarios de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH sino el Alcalde   Mayor de Bogotá (Aclaración de voto)    

El   amparo fue declarado improcedente por falta de legitimación de los accionantes,   es decir, no se resolvió sobre el fondo del asunto.    

MP.  JORGE   IGNACIO FRETELT CHALJUB    

Con el respeto acostumbrado hacia las   decisiones de la Corte me permito aclarar el voto en la presente oportunidad,   debido a que si bien comparto el sentido general de la providencia no estoy de   acuerdo con algunas consideraciones de la misma.    

La sentencia T-976 de 2014 sostiene   acertadamente, que la Corte Constitucional ha respaldado la obligatoriedad de   las medidas cautelares otorgadas por la CIDH, sin embargo, señala que esto opera   en los casos en los que existe un riesgo inminente a la vulneración de los   derechos fundamentales a la vida, la integridad, la seguridad y la libertad   personal de los beneficiarios. Al respecto, considero necesario aclarar dos   puntos:    

1.     La sentencia   parece indicar que la obligatoriedad de las medidas cautelares expedidas por la   CIDH no se predicaría en casos en los que se encuentren en riesgo otros derechos   fundamentales. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano ratificó   la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no es posible crear   restricciones en torno a los derechos fundamentales y por lo tanto, la   obligatoriedad de las medidas cautelares no se limita únicamente a los derechos   arriba señalados, sino que se predica de todos aquellos contenidos en dicho   instrumento internacional.    

2.     Cabe también   señalar que lo anterior no hace parte de la ratio decidendi de esta sentencia,   toda vez que el amparo fue declarado improcedente por falta de legitimación de   los accionantes, es decir, no se resolvió sobre el fondo del asunto. Así pues,   la restricción de la que se viene hablando no constituye un precedente aplicable   a otros casos.    

Por otra parte, la sentencia menciona que   mediante auto del 7 de octubre de 2014, el Magistrado Ponente invitó a la   Academia Colombiana de Derecho Internacional, al Centro de Estudios de Derecho   Internacional de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana   de Bogotá, y al Área de Derecho Internacional de la Facultad de Jurisprudencia   de la Universidad del Rosario, para que si lo consideraban pertinente, rindieran   un concepto técnico sobre los problemas jurídicos que planteaba el caso. El 28   de octubre del mismo año se recibieron respuestas de la Academia Colombiana de   Derecho Internacional y de la Directora del Grupo de Acciones Públicas de la   Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontifica Universidad Javeriana de Bogotá;   sin embargo, pese a que afirma que los conceptos serían mencionados al resolver   el caso concreto, no existe ninguna referencia al respecto.    

Esta situación, también fue advertida   recientemente en la sentencia T-975 de 2014, en la que aclaré el voto y señalé   que “aunque la Corte no está obligada  a adoptar los conceptos que   emitan las entidades a las que les solicita colaboración para dilucidar la   solución a un determinado caso, creo que estas apreciaciones resultan útiles   para formar un criterio sobre el caso, y rastrear el estado del arte de la   discusión académica en tomo a un tema, lo cual nutre argumentativamente la   decisión final. Por lo anterior, considero que movilizar a estas instituciones   para la realización de un concepto que luego no será tenido en cuenta no solo   implica perder una valiosa oportunidad para complementar los argumentos de esta   Corporación, sino que además, envía el equivocado mensaje de que estas opiniones   no tienen ninguna utilidad en medio del debate jurídico que se lleva a cabo en   la revisión de sentencias de tutela”.    

En   este sentido dejo consignada mi aclaración de voto.    

Fecha  ut supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] Sala de   Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[2] Sala de   Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[3] Sala de   Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[4] Sala de   Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[5] Sala de   Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[6] Sala de   Selección conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[7] A esta decisión mayoritaria se presentaron 4 aclaraciones de voto que   pusieron de presente que el 13 de mayo de 2014 el Consejo de Estado emitió a   favor del Alcalde medidas provisionales en el marco del proceso ordinario de la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que demostró, según estos   documentos, la eficacia e idoneidad de los recursos judiciales de la   jurisdicción interna y la subsidiariedad de la acción de tutela. Por otra parte,   el magistrado Luis Armando Tolosa Villabona afirmó en su aclaración que el   Sistema Interamericano sólo debe aplicarse cuando al interior del ordenamiento   interno de un país no haya más recursos judiciales, tanto preventivos –medidas   cautelares- como de fondo. Al respecto, advirtió que el ordenamiento colombiano   está dotado de una amplia gama de recursos que deben resolverse antes de que la   jurisdicción internacional intervenga.    

[8] Estas funciones fueron inicialmente traducidas   mediante el Estatuto de la Comisión, cuyo artículo 18 estableció: “Respecto a   los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, la Comisión   tiene las siguientes atribuciones: a. estimular la conciencia de los derechos   humanos en los pueblos de América; b. formular recomendaciones a los gobiernos   de los Estados para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos   humanos, dentro del marco de sus legislaciones, de sus preceptos   constitucionales y de sus compromisos internacionales, y también disposiciones   apropiadas para fomentar el respeto a esos derechos; c. preparar los estudios o   informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones; d.   solicitar que los gobiernos de los Estados le proporcionen informes sobre la   medidas que adopten en materia de derechos humanos; e. atender las consultas   que, por medio de la Secretaría General de la Organización, le formule cualquier   Estado miembro sobre cuestiones relacionadas con los derechos humanos en ese   Estado y, dentro de sus posibilidades, prestar el asesoramiento que le   soliciten; f. rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización,   en el cual se tenga debida cuenta del régimen jurídico aplicable a los Estados   partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de los Estados que no   son partes; g. practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia o a   invitación del gobierno respectivo, y h. presentar al Secretario General el   programa-presupuesto de la Comisión para que éste lo someta a la Asamblea   General”.    

[9] Faúndez Ledesma,   Héctor. “El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.   Aspectos Institucionales y Procesales”. Instituto Interamericano de Derechos   Humanos (2004). Pág. 373.    

[10] OEA. CIDH.   Artículo 25 modificado por la Comisión Interamericana en su 147° período   ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de 2013.    

[11] OEA. CIDH.   “Asunto Integrantes de la Asociación para una vida mejor de Honduras”.   Resolución 1/2014 del 22 de enero. Medida Cautelar No. 457-13, “Asunto personas   privadas de la libertad en el Complexo Penitenciario de Pedrinhas respecto de   Brasil”. Resolución No. 11/2013 del 16 de diciembre. Medida Cautelar No. 367-13,   entre otras.    

[12] OEA. CIDH.   “Asunto 300 pobladores de Pueblo Nuevo respecto de Perú”. Medidas Cautelares No.   099-09, entre otras.    

[13] Artículo   63.2 de la Convención Americana: “En casos de extrema gravedad y urgencia, y   cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en   los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que   considere pertinentes.  Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos   a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión”.    

[14] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[15] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[16] M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[17] El accionante actuó como agente oficioso y relató que, al igual que   otros miembros de la Comunidad, el señor Lubián fue abordado varias   veces, para invitarlo a trabajar con el Ejército Nacional, con el fin de   colaborar en una estrategia tendiente a desintegrar la Comunidad de Paz de San   José de Apartadó, mediante acusaciones que llevaran a sus líderes a la cárcel o   alternativamente a darles muerte a través de acciones de unidades paramilitares.   Para motivarlo a aceptar la propuesta, le informó que el Ejército estaba pagando   sumas muy altas por este tipo de colaboración. Aclaró el actor, que Lubián en   ese momento no aceptó la propuesta, sin embargo lo volvieron a buscar para   amenazarlo con que, si no aceptaba, iban a acusarlo como un miliciano de un   grupo ilegal. Ante esto, Lubián solicitó una reunión con el General de la   Brigada Militar a cargo. Adujo el accionante que cuando le solicitó al General sacarlo de la lista de   “milicianos”, ya que eso no correspondía a la verdad, el General le respondió   que solamente lo haría si trabajaba con el Ejército acusando a los líderes de la   Comunidad de Paz de San José, y que en caso contrario su situación seguiría   igual. Ante estas amenazas, afirmó el actor que Lubián no tuvo otra opción que   aceptar ser parte del plan de desprestigio de la Comunidad de Paz. Después de estos hechos, relató el demandante que el 12 de febrero de   2003, un vehículo de servicio público que se desplazaba entre Apartadó y San   José fue interceptado por el Ejército en la vereda de Caracolí. Los militares   encontraron una pequeña caja con explosivos y retuvieron a 9 personas, algunas   de la Comunidad, en las instalaciones de la Brigada XVII. Para el actor, este hecho significó que el   plan diseñado por la Brigada empezó a desarrollarse, pues, ese mismo día, una   mujer miembro de la Comunidad de Paz fue acusada de ser la destinataria de la   caja de explosivos, sin existir pruebas en su contra. Ante lo anterior, la   Comisión Interamericana, en virtud del artículo 63.2 de la Convención, solicitó   a la Corte Interamericana decretar medidas provisionales a favor de los miembros   de la Comunidad de Paz. Una vez decretadas a través de la Resolución del 18 de   junio de 2002, las autoridades estatales competentes no tomaron medidas de   protección eficientes, y por tanto, el actor acudió a la acción de tutela.     

[18] La Corte en esta providencia ordenó “al Comandante de la Brigada   XVII del Ejército Nacional, o quien haga sus veces, desde el momento de la   notificación de esta sentencia, que cumpla lo siguiente:1. Cumplir, en el ámbito   territorial de competencia de la Brigada, los requerimientos impuestos al Estado   colombiano por la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de   18 de junio de 2002, sobre “Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia – Caso de la Comunidad   de Paz de San José de Apartadó”, en beneficio de las personas que fueron objeto   de medidas cautelares por la mencionada Corte, es decir, los miembros de la   Comunidad de Paz y las personas que tengan un vínculo de servicio con esta   Comunidad, para cuyo efecto, se transcribe la parte Resolutiva de esa   providencia, (…)” y a continuación transcribió cada una de las medidas ordenadas   por la Corte IDH y adicionó otras más.    

[19] M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[20] Corte IDH. Caso Gutiérrez Soler contra Colombia. Sentencia del 12 de   septiembre de 2005.    

[21] Cfr. Sentencia T-524 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[22] M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[23] Ver   sentencias T-558 de 2003, T-385 de 2003 y T-435 de 2009.    

[24] M.P. María   Victoria Calle Correa.    

[25] M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[26] T-558 de   2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-786 de 2003, M. P. Marco Gerardo   Monroy Cabra y T-524 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[27] T-558 de   2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[28] Ver   sentencia T-558 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[29] Ver   sentencia T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[30] A grandes   rasgos, las temáticas estudiadas por la Corte para declarar la procedencia de la   acción de tutela para solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares   adoptadas por la Comisión Interamericana son de desapariciones forzadas,   hostigamientos y persecución de miembros de la Fuerza Pública, condiciones   inhumanas en centro carcelario y detenciones arbitrarias.    

[31] “No obstante, la práctica de la CIDH muestra   que, un número importante de éstas guardan relación con dos aspectos concretos:    la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal de un grupo   determinado de individuos y la realización de una investigación seria, imparcial   e inmediata de los hechos referenciados por el peticionario, es decir, en   términos de la doctrina americana, la eficacia de los derechos a la verdad ( right   to know), a la justicia ( right   to justice ) y a una reparación   integral ( right to reparation ). De allí que sea usual que en la ejecución   internas de cumplimiento de medidas cautelares decretadas por la CIDH estén   llamadas a intervenir no sólo autoridades administrativas sino judiciales y   disciplinarias”. Cfr. Sentencia T-558 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[33] Faúndez   Ledesma, Héctor. “El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos   Humanos. Aspectos Institucionales y Procesales”. Instituto Interamericano de   Derechos Humanos (2004). Pág. 382.    

[34] Academia Colombiana de Derecho Internacional – ACCOLDI. Boletín   especial No. 1, allegado mediante escrito del 23 de octubre de 2014 a la   Secretaría de la Corte Constitucional.    

[35]  Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del 27   de mayo de 1998, Medidas provisionales solicitadas por la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Trinidad y   Tobago, Casos James, Briggs, Noel, García, y Bethel, párrafo 3 de la parte   expositiva. Tomado de Faúndez Ledesma, Héctor. “El Sistema Interamericano de   Protección de los Derechos Humanos. Aspectos Institucionales y Procesales”.   Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2004).    

[36] CIDH. Asunto Jorge Castañeda Gutman respecto de los Estados   Unidos Mexicanos. Medida Cautelar del 17 de octubre de 2005. Disponible en: http://www.cidh.org/medidas/2005.sp.htm    

[37] “Que este Tribunal estima que no resulta posible en el presente caso   apreciar la configuración de la apariencia de buen derecho, que manifiesta tener   el señor Castañeda Gutman, sin emitir un pronunciamiento sobre el fondo del   asunto planteado que implique, a su vez, revisar el apego o no de la normativa   interna electoral mexicana a la Convención Americana. En el presente caso las   pretensiones del peticionario quedarían consumadas con la orden de adopción de   medidas provisionales. En efecto, la adopción de las medidas solicitadas   implicaría un juzgamiento anticipado por vía incidental con el consiguiente   establecimiento in limine litis de los hechos y sus respectivas consecuencias   objeto del debate principal; y ello, obviamente, le restaría sentido a la   decisión de fondo, que en propiedad es la que debe definir las responsabilidades   jurídicas controvertidas. (…) Que la   Corte no puede, ante una solicitud de medidas provisionales, considerar el fondo   de ningún argumento pertinente que no sea de aquellos que se relacionan   estrictamente con la extrema gravedad, urgencia y necesidad de evitar daños   irreparables a personas. Cualquier otro asunto sólo puede ser puesto en   conocimiento de la Corte en los casos contenciosos o en las solicitudes de   opiniones consultivas”. Corte IDH. Resolución del 25 de noviembre de 2005. Solicitud de   medidas provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos respecto de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en:  http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/castaneda_se_01.pdf    

[38] CIDH,   Medidas Cautelares Comunidades Indígenas de la Cuenca del Río Xingu, Pará,   Brasil, MC 382/10.    

[39] Galvis,   María Clara y Salazar, Katia. “Derechos humanos y desarrollo económico: ¿cómo   armonizarlos?”. Temas de debate en el Anuario de Derechos Humanos, No. 9, 2013.   Pg. 195-203. Disponible en:   http://www.anuariocdh.uchile.cl/index.php/ADH/article/viewFile/27044/28642    

[40] Fundación para el Debido Proceso (DPLF en sus   siglas en inglés). Timponi, Cristina. “Una mirada general al mecanismo de   medidas cautelares en Brasil”. En “Reflexiones para el fortalecimiento del   Sistema Interamericano de Derechos Humanos”. Revista Aportes. Número 16, Año 5,   marzo de 2012. Págs. 31 y 32.    

[41]  Declaraciones manifestadas por el Secretario General de la OEA, Miguel Insulza   en BBC Brasil el 4 de mayo de 2011. Disponibles en:    http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/05/110502_insulza_jc.shtml  Estas declaraciones en prensa generaron que varias organizaciones no   gubernamentales de derechos humanos en las Américas escribieran una carta   abierta al Secretario manifestando su inconformidad. Coalición Internacional de   Organizaciones para los Derechos Humanos en las Américas para el Secretario   General de la OEA. 9 de mayo de 2011. Disponible en:   http://www.gidh.org.co/index.php?option=com_content&view=categorycasos&layout=blog&id=67&Itemid=233&limitstart=72    

[42] OEA. Consejo Permanente,   Grupos de Trabajo. Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos,   Grupo de Trabajo de Reflexión sobre el Fortalecimiento del Sistema   Interamericano de Derechos Humanos, Opinión sobre la aplicación de los diversos   instrumentos jurídicos del Sistema Interamericano en materia de derechos humanos   con relación a ciertos temas jurídicos, Doc. OEA/Ser. G GT/SIDH-2/11, 15 de   julio de 2011. Disponible en: http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp    

[43] OEA. Consejo   Permanente, Grupos de Trabajo. Consejo Permanente de la Organización de los Estados   Americanos, Grupo de Trabajo de Reflexión sobre el Fortalecimiento del Sistema   Interamericano   de Derechos Humanos. Disponible en:   http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp    

[44] Consejo   Permanente de la OEA. Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el   Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH.   INFORME DEL GRUPO DE TRABAJO ESPECIAL DE REFLEXIÓN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA   COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA   INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS PARA LA CONSIDERACIÓN DEL CONSEJO PERMANENTE.   (Adoptado por el Grupo de Trabajo en su reunión del 13 de diciembre de 2011)   OEA/Ser.G GT/SIDH-13/11 rev. 2.    

[45] Aprobado   por la Comisión en su 137° período ordinario de sesiones, celebrado del 28 de   octubre al 13 de noviembre de 2009; y modificado el 2 de septiembre de 2011 y en   su 147º período ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de 2013,   para su entrada en vigor el 1º de agosto de 2013.    

[46] Ver al   respecto, Lovatón Palacios, David. “Último proceso de reforma de la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos (2011-2013): reflexiones y perspectivas”.   Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del   Perú. Lima, agosto de 2013.    

[47] OEA. Comisión Interamericana de Derechos Humanos- CIDH. Medida   Cautelar No. 374-13 del 18 de marzo de 2014. Resolución 5/2014. Disponible en:   http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/2014/MC374-13-ES.pdf    

[48] “Respecto de la dimensión individual, afirman que se encuentra   relacionado con los efectos de la decisión en el ejercicio de los derechos   políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. Sobre este punto, subrayan   que si el Alcalde no puede ejercer cargos públicos durante 15 años, el daño que   se ocasiona a Gustavo Petro, un político activo y con una larga trayectoria, es   irreparable. Dicha situación conllevaría perder la posibilidad de aspirar a   cualquier cargo público”.    

[49] “En cuanto a la dimensión colectiva, afirman que en ciertas   circunstancias, la vulneración de los derechos políticos tiene características   tales que pueden generar un daño grave e irreparable a los derechos de los   ciudadanos y ciudadanas. En las circunstancias actuales, quienes votaron por el   Alcalde Petro han sido privados de manera arbitraria del derecho a participar en   la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes   libremente elegidos, a la luz del artículo 23.1 “a” de la Convención Americana.   De esta manera, aducen que sin que medie sentencia judicial penal alguna, en el   curso de un procedimiento disciplinario, se ha adoptado una medida que cercena   la posibilidad de contar con el representante libremente elegido”.    

[50] Interpuso acción de tutela el 12 de diciembre de 2013, conforme se   constató en la sentencia de tutela de segunda instancia proferida por la Sala   Plena del Consejo de Estado.    

[51] Este   proceso de tutela con radicado T-4325260, está siendo estudiado por la Sala   Plena de la Corte Constitucional desde el 30 de julio de 2014 con ponencia a   cargo del Magistrado Mauricio González Cuervo.    

[52] Según lo expuesto en los antecedentes del Decreto 570 de 2014 emitido   el 20 de marzo por la Presidencia de la República.    

[53] Según lo expuesto en los antecedentes del Decreto 570 de 2014 emitido   el 20 de marzo por la Presidencia de la República.    

[54] Según el concepto de la Presidencia de la República allegado a la   Secretaría General de la Corte Constitucional el pasado 28 de octubre de 2014,   fueron presentadas 52 acciones de tutela sobre los mismos hechos relacionados a   las que se estudian en la presente providencia.    

[55] Afirmación corroborada por la Sección Segunda del Consejo de Estado   mediante escrito allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el   15 de octubre de 2014.    

[56] En el caso del actor Neys Santana Sarmiento Jiménez identificado con   la cédula No. 8.639.619, la Registraduría afirmó que “se encuentra inscrito y   habilitado para votar en el Puesto 34 PIO XII, de la Zona 08 Kennedy, de la   ciudad de Bogotá, por inscripción efectuada desde el 21/05/2007 y NO ejerció el   derecho al voto, en las Elecciones de Autoridades Locales realizadas el 30 de   octubre de 2011” (Registraduría Nacional, escrito allegado a la Secretaría   General el 17 de octubre de 2014). En el caso del accionante Angie Yuliet Talero   Cardozo identificada con cédula No. 1030631207, la Registraduría afirmó que   “para las elecciones del 30 de octubre de 2011 no figura en el censo  para sufragar en Bogotá” (Énfasis propio). Cuaderno de instancia, fl. 112.     

[57] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[58]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[59]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[60]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[61]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[62]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[63]  Ver al respecto la sentencia T-516 de 2014 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio. En el caso de la Corte IDH, ver la sentencia del 6 de agosto de   2008 del caso Castañeda Gutman contra México, párrs. 144-150.