C-423-94<\/p>\n
Sentencia No. C-423\/94 <\/p>\n
PROTECCION DEL AMBIENTE <\/p>\n
La protecci\u00f3n del ambiente, es asunto que le compete en primer lugar al Estado, aunque para ello debe contar siempre con la participaci\u00f3n ciudadana a trav\u00e9s del cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados en el art\u00edculo 8o. superior: “proteger las riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n”, as\u00ed como el numeral 8o. del art\u00edculo 95, que prescribe entre los deberes de la persona y del ciudadano el de “velar por la conservaci\u00f3n de un ambiente sano”.Ahora bien, el cumplimiento del deber de procurar la protecci\u00f3n del ambiente se logra, principalmente, a trav\u00e9s de dos v\u00edas: la planificaci\u00f3n y fijaci\u00f3n de pol\u00edticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagraci\u00f3n de acciones judiciales encaminadas a la preservaci\u00f3n del ambiente y a la sanci\u00f3n penal, civil o administrativa cuando se atente contra \u00e9l, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano. <\/p>\n
PLANIFICACION AMBIENTAL\/DESARROLLO SOSTENIBLE <\/p>\n
La planificaci\u00f3n ambiental debe responder a los dictados de una pol\u00edtica nacional, la cual se adoptar\u00e1 con la participaci\u00f3n activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Pol\u00edtica le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando as\u00ed la conservaci\u00f3n y la preservaci\u00f3n del entorno ecol\u00f3gico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservaci\u00f3n, al repercutir dentro de todo el \u00e1mbito nacional -e incluso el internacional-, va m\u00e1s all\u00e1 de cualquier limitaci\u00f3n territorial de orden municipal o departamental. Por lo dem\u00e1s, no sobra agregar que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aunan los criterios de descentralizaci\u00f3n por servicios, -concretamente en cuanto hace a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo-, y de descentralizaci\u00f3n territorial, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites propios de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa. <\/p>\n
MEDIO AMBIENTE SANO-Protecci\u00f3n <\/p>\n
En cuanto a la implementaci\u00f3n de mecanismos judiciales de preservaci\u00f3n o de sanci\u00f3n, debe decirse que tanto la Constituci\u00f3n como la ley consagran diferentes acciones tendientes a cumplir con algunos de estos fines. A manera de ejemplo conviene se\u00f1alar que el art\u00edculo 88 superior consagra las denominadas acciones populares, encaminadas a la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos como es el caso del ambiente. N\u00f3tese que esta disposici\u00f3n trata al ambiente como un derecho colectivo, es decir, se refiere a un sujeto universal donde cualquier persona tiene legitimaci\u00f3n en la causa para solicitar ante el juez la protecci\u00f3n de ese bien com\u00fan. De igual forma, no sobra agregar que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela consagrada en el art\u00edculo 86, se constituye en un mecanismo de protecci\u00f3n cuando la violaci\u00f3n al ambiente implique de manera directa la vulneraci\u00f3n de alg\u00fan derecho constitucional fundamental. En cuanto a los mecanismos legales pertinentes, basta con mencionar a las acciones populares consagradas en el C\u00f3digo Civil, a los delitos previstos en el C\u00f3digo Penal o a las sanciones pecuniarias establecidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES\/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creaci\u00f3n <\/p>\n
S\u00f3lo la ley, por mandato del Constituyente, puede crear las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que se extiendan al territorio de m\u00e1s de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos puedan crear establecimientos p\u00fablicos -que no corporaciones aut\u00f3nomas regionales- con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar as\u00ed, en forma loable, con el prop\u00f3sito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades p\u00fablicas respectivas de car\u00e1cter nacional. <\/p>\n
ESTABLECIMIENTO PUBLICO\/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES <\/p>\n
En la anterior Carta Pol\u00edtica, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales se homologaban claramente a los establecimientos p\u00fablicos; m\u00e1s exactamente \u00e9stos eran el g\u00e9nero y aquellas una de sus especies. En virtud de lo anterior debe esta Corporaci\u00f3n se\u00f1alar que, con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales mantuvieron su condici\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos, aunque tienen un objeto espec\u00edfico dado el car\u00e1cter especial que el mismo Constituyente les otorg\u00f3 (Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo econ\u00f3mico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicci\u00f3n, atendiendo de manera especial a la conservaci\u00f3n, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales. Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el \u00e1mbito de funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, de acuerdo con el esp\u00edritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los l\u00edmites territoriales de un departamento. <\/p>\n
En virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, el legislador puede hacer las leyes in genere, de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constituci\u00f3n establezca. La Carta Pol\u00edtica permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones aut\u00f3nomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia. Luego el Congreso est\u00e1 legitimado para crear por ley dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que no hay disposici\u00f3n en contrario. <\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Creaci\u00f3n\/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONAL <\/p>\n
El Congreso, al reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y al dictar la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, en aras de respetar la autonom\u00eda necesaria de los departamentos y municipios para administrar asuntos seccionales, planificar y promover su desarrollo econ\u00f3mico y preservar el ambiente, determine los \u00e1mbitos de responsabilidad y participaci\u00f3n local que, conforme a las reglas de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que ser\u00e1 declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera leg\u00edtima de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
REF.: Expediente No. D- 557 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 34, 35, 36, 37, 38 y 41 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA, y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Actor: ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
*Creaci\u00f3n legal de corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., veintinueve (29) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 34, 35, 36, 37, 38 y 41 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental -SINA-, y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, se dio traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal de la disposici\u00f3n demandada es el siguiente: <\/p>\n
“LEY 99 DE 1993 <\/p>\n
(Diciembre 22) <\/p>\n
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia <\/p>\n
“DECRETA : <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 34.- De la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazon\u00eda, CDA. Cr\u00e9ase la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazon\u00eda, CDA, la cual estar\u00e1 organizada como una Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional sujeta al r\u00e9gimen de que trata el presente art\u00edculo. <\/p>\n
“La Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazon\u00eda, CDA, adem\u00e1s de las funciones propias de las Corporaciones aut\u00f3nomas Regionales, tendr\u00e1 como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la regi\u00f3n Norte y Oriente Amaz\u00f3nico y su utilizaci\u00f3n: ejercer actividades de promoci\u00f3n de investigaci\u00f3n cient\u00edfica y transferencia de tecnolog\u00eda; dirigir el proceso de planificaci\u00f3n regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotaci\u00f3n inadecuada del territorio; fomentar la integraci\u00f3n de las comunidades tradicionales que habitan la regi\u00f3n y de sus m\u00e9todos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservaci\u00f3n, protecci\u00f3n y aprovechamiento sostenible de los recursos, y de propiciar con la cooperaci\u00f3n de entidades nacionales e internacionales la generaci\u00f3n de tecnolog\u00edas apropiadas, para la utilizaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de los recursos de la Amazon\u00eda colombiana. <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de CDA comprender\u00e1 el territorio de los departamentos de Vaup\u00e9s, Guain\u00eda y Guaviare; tendr\u00e1 su sede en la ciudad de Puerto In\u00edrida y subsedes en san Jos\u00e9 del Guaviare y Mit\u00fa. Las subsedes ser\u00e1n instaladas dentro de los seis (6) meses siguientes a la organizaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n. Los recursos percibidos por CDA se distribuir\u00e1n por partes iguales entre la sede principal y las subsedes. <\/p>\n
“El Consejo Directivo estar\u00e1 integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, quien lo presidir\u00e1 o su delegado; b. Los gobernadores de los departamentos comprendidos dentro de la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, o sus delegados; c. Tres representantes de las comunidades ind\u00edgenas, uno por cada departamento de la regi\u00f3n; d. Un representante del Presidente de la Rep\u00fablica; e. Un representante de los alcaldes de los municipios capitales comprendidos dentro del territorio de su jurisdicci\u00f3n; f. El Director del Instituto Amaz\u00f3nico de Investigaciones Cient\u00edficas SINCHI, o su delegado; g. El Director del Instituto de Investigaciones de Recursos Biol\u00f3gicos ‘Alexander Von Humboldt’; h. El “Rector de la Universidad de la Amazon\u00eda; i. Un representante de una organizaci\u00f3n no gubernamental de car\u00e1cter ambiental dedicada a la protecci\u00f3n de la Amazon\u00eda. <\/p>\n
“Los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e, e i ser\u00e1n elegidos por la Asamblea Corporativa por el sistema de mayor\u00eda simple de listas que presenten las respectivas entidades u organizaciones seg\u00fan el caso. <\/p>\n
“El gobierno garantizar\u00e1 los recursos necesarios para el normal funcionamiento de la Corporaci\u00f3n, de los recursos del Presupuesto Nacional, lo mismo que para el cumplimiento de las funciones especiales descritas en el presente art\u00edculo, destinar\u00e1 un porcentaje de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas destinados a la preservaci\u00f3n ambiental. <\/p>\n
“Las licencias ambientales para las explotaciones mineras y de construcci\u00f3n de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, ser\u00e1n otorgados por el Director Ejecutivo de la Corporaci\u00f3n con el conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobaci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente. <\/p>\n
“Trasl\u00e1dense a CDA los bienes patrimoniales del INDERENA, existentes en el \u00e1rea del territorio de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
“Art\u00edculo 35.- De la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del sur de la Amazon\u00eda, CORPOAMAZONIA. Cr\u00e9ase la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo sostenible del Sur de la Amazon\u00eda, CORPOAMAZONIA, como una Corporaci\u00f3n aut\u00f3noma Regional, la cual estar\u00e1 organizada como una Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional sujeta al r\u00e9gimen de que trata el presente art\u00edculo. <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de CORPOAMAZONIA comprender\u00e1 el territorio de los departamentos de Amazonas, Putumayo y Caquet\u00e1. La sede principal de CORPOAMAZONIA ser\u00e1 la ciudad de Mocoa en el departamento del Putumayo y establecer\u00e1 subsedes en las ciudades de Leticia y Florencia. <\/p>\n
“Fusi\u00f3nase la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Putumayo, CAP, con la nueva Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazon\u00eda, CORPOAMAZONIA, a cuya seccional Putumayo se transferir\u00e1n todos sus activos y pasivos. Las regal\u00edas departamentales que actualmente recibe la CAP, ser\u00e1n destinadas por CORPOAMAZONIA exclusivamente para ser invertidas en el Departamento del Putumayo. <\/p>\n
“La Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazon\u00eda, CORPOAMAZONIA, adem\u00e1s de las funciones propias de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, tendr\u00e1 como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n y su utilizaci\u00f3n; fomentar el uso de tecnolog\u00eda apropiada y dictar disposiciones para el manejo adecuado del ecosistema amaz\u00f3nico de su jurisdicci\u00f3n y el aprovechamiento sostenible irracional de sus recursos naturales renovables y del medio ambiente, as\u00ed como asesorar a los municipios en el proceso de planificaci\u00f3n ambiental y reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo y en la expedici\u00f3n de la normatividad necesaria para el control, preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural de las entidades territoriales de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
“Es funci\u00f3n principal de la Corporaci\u00f3n proteger el medio ambiente del Sur de la Amazon\u00eda colombiana como \u00e1rea especial de reserva ecol\u00f3gica de Colombia, de inter\u00e9s mundial y como recipiente singular de mega-biodiversidad del tr\u00f3pico h\u00famedo. En desarrollo de su objeto deber\u00e1 fomentar la integraci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas que tradicionalmente habitan la regi\u00f3n y propiciar la cooperaci\u00f3n y ayuda de la comunidad internacional para que compense los esfuerzos de la comunidad local en defensa de ese ecosistema \u00fanico. <\/p>\n
“El Consejo Directivo estar\u00e1 integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, quien lo presidir\u00e1, o el Viceministro; b. Los gobernadores de los departamentos comprendidos dentro de la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n o sus delegados; c. El Director del Instituto de Hidrolog\u00eda, Metereolog\u00eda e Investigaciones Ambientales -IDEAM-; d. El Director del Instituto Amaz\u00f3nico de Investigaciones Cient\u00edficas – SINCHI, o su delegado; g. Un representante de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales de car\u00e1cter ambiental (sic) dedicadas a la protecci\u00f3n de la Amazon\u00eda; h. El Director del Instituto de Investigaciones de Recursos Biol\u00f3gicos Alexander Von Humboldt; i. El Rector de la Universidad de la Amazon\u00eda. <\/p>\n
“Los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales d y g, ser\u00e1n elegidos por la Asamblea Corporativa por el sistema de mayor\u00eda simple de listas que presenten las respectivas entidades u organizaciones seg\u00fan el caso. <\/p>\n
“El gobierno garantizar\u00e1 los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones especiales descritas en el presente art\u00edculo con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas destinados a la preservaci\u00f3n ambiental. <\/p>\n
“Las licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcci\u00f3n de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, ser\u00e1n otorgados por el Director Ejecutivo de la Corporaci\u00f3n con el conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobaci\u00f3n del Ministro del Medio Ambiente. <\/p>\n
“Trasl\u00e1danse a CORPOAMAZONIA los bienes patrimoniales del INDERENA en el \u00e1rea del territorio de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
“Art\u00edculo 36.- De la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, CSN. Cr\u00e9ase la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, CSN, como una Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional que adem\u00e1s de sus funciones administrativas en relaci\u00f3n con los recursos naturales y el medio ambiente de la Sierra Nevada de Santa Marta, ejercer\u00e1 actividades de promoci\u00f3n de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y transferencia de tecnolog\u00eda, sujeta al r\u00e9gimen especial previsto en esta ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservaci\u00f3n y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, dirigir el proceso de planificaci\u00f3n regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotaci\u00f3n inadecuada del territorio, fomentar la integraci\u00f3n de las comunidades tradicionales que habitan la regi\u00f3n y de sus m\u00e9todos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservaci\u00f3n, protecci\u00f3n y aprovechamiento sostenible de los recursos y de propiciar, con la cooperaci\u00f3n de entidades nacionales e internacionales, la generaci\u00f3n de los recursos y el entorno de la Sierra Nevada de Santa Marta. <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta comprender\u00e1 el territorio contenido dentro de la L\u00ednea Negra y ser\u00e1 definido mediante reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional. Su sede ser\u00e1 la ciudad de Valledupar y establecer\u00e1 una subsede en la ciudad de Riohacha. <\/p>\n
“La Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta CSN, ejercer\u00e1 las funciones especiales que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente y las que dispongan sus estatutos y se abstendr\u00e1 de cumplir aquellas que el Ministerio se reserve para si, aunque est\u00e9n atribuidas de manera general a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. <\/p>\n
“La Naci\u00f3n tendr\u00e1 en la Asamblea Corporativa una representaci\u00f3n no inferior al 35% de los votos y estar\u00e1 representada en ella por el Ministerio del Medio Ambiente, o su delegado. <\/p>\n
“El Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta estar\u00e1 integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente o su delegado, quien lo presidir\u00e1; b. Los gobernadores de los departamentos de Guajira, Magdalena y Cesar, o sus delegados; c. Los directores generales de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales con jurisdicci\u00f3n en dichos departamentos; d. Sendos representantes de las etnias Kogis, Arzarios, Arhuacos y Kancuamos, escogidos por las organizaciones ind\u00edgenas de la regi\u00f3n; e. El Jefe de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio del Medio Ambiente; f. Un representante del Presidente de la Rep\u00fablica; g. Un representante de las organizaciones campesinas; y h. Un representante de una organizaci\u00f3n no gubernamental o persona jur\u00eddica sin \u00e1nimo de lucro cuyo objeto principal sea la defensa y protecci\u00f3n de la Sierra Nevada de Santa Marta. <\/p>\n
“Los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales g y h, ser\u00e1n elegidos por la Asamblea Corporativa por el sistema de mayor\u00eda simple de listas que presenten las respectivas entidades u organizaciones seg\u00fan el caso. <\/p>\n
“Art\u00edculo 37.- De la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, CORALINA. Cr\u00e9ase la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, CORALINA, con sede en San Andr\u00e9s (Isla), como una Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional que adem\u00e1s de sus funciones administrativas en relaci\u00f3n con los recursos naturales y el medio ambiente del Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s., Providencia y Santa Catalina, ejercer\u00e1 actividades de promoci\u00f3n de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y transferencia de tecnolog\u00eda, sujeta al r\u00e9gimen especial previsto en esta ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservaci\u00f3n y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, dirigir\u00e1 el proceso de planificaci\u00f3n regional del uso del suelo y de los recursos del mar para mitigar o desactivar presiones de explotaci\u00f3n inadecuada de los recursos naturales, fomentar la integraci\u00f3n de las comunidades nativas que habitan las islas y de sus m\u00e9todos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservaci\u00f3n, protecci\u00f3n y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y de propiciar, con la cooperaci\u00f3n de entidades nacionales e internacionales, la generaci\u00f3n de tecnolog\u00eda apropiadas para la utilizaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de los recursos y el entorno del Archipi\u00e9lago. <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de CORALINA comprender\u00e1 el territorio del Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, el mar territorial y la zona econ\u00f3mica de explotaci\u00f3n exclusiva generadas de las porciones terrestres del archipi\u00e9lago, y ejercer\u00e1, adem\u00e1s de las funciones especiales que determine la ley, las que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente, y las que dispongan sus estatutos. <\/p>\n
“El Consejo Directivo estar\u00e1 integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, o su delegado; b. El Gobernador del Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, quien la presidir\u00e1; c. Un representante del Presidente de la Rep\u00fablica; d. El Director de INVEMAR; e. Un representante de los gremios econ\u00f3micos organizados en el Archipi\u00e9lago; f. Un representante de los gremios de la producci\u00f3n artesanal, agropecuaria y pesquera debidamente constituidos en el Archipi\u00e9lago; g. El Director de la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima del Ministerio de Defensa; h. Los miembros de la Junta para la Protecci\u00f3n de los Recursos Naturales y Ambientales del Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina creada por la Ley 47 de 1993. <\/p>\n
“Este Consejo Directivo remplaza a la Junta para la Protecci\u00f3n de los Recursos Naturales y Ambientales del Departamento de San Andr\u00e9s y Providencia creada por el art\u00edculo 23 de la Ley 47 de 1993, y asume adem\u00e1s de las funciones definidas en esta ley las asignadas en el cap\u00edtulo V de la ley citada. <\/p>\n
“Los miembros de este Consejo ser\u00e1n elegidos para per\u00edodos de tres a\u00f1os. <\/p>\n
“La Junta Departamental de Pesca y Acuicultura creada por la Ley 47 de 1993, continuar\u00e1 ejerciendo sus funciones. <\/p>\n
“El Gobierno garantizar\u00e1 los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones especiales descritas en el presente art\u00edculo con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas destinados a la preservaci\u00f3n del ambiente. <\/p>\n
“Trasl\u00e1dense a CORALINA los bienes patrimoniales del INDERENA, existentes en el \u00e1rea del territorio de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
“PARAGRAFO 1. A partir de la vigencia de esta ley se prohibe el otorgamiento de licencias y permisos conducentes a la construcci\u00f3n de nuevas instalaciones comerciales, hoteleras e industriales en el municipio de Providencia y se suspenden las que est\u00e1n en tr\u00e1mite, hasta tanto se apruebe, por parte del municipio de Providencia, del Consejo Directivo de CORALINA y del Ministerio del Medio Ambiente, un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo, para la Isla. <\/p>\n
“PARAGRAFO 2. El Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina se constituye en reserva de la biosfera. El Consejo Directivo de CORALINA coordinar\u00e1 las acciones a nivel nacional e internacional para darle cumplimiento a esta disposici\u00f3n. <\/p>\n
“Art\u00edculo 38. De la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible de la Macarena. Cr\u00e9ase la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo Especial la Macarena, CORMACARENA, como una Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional que adem\u00e1s de sus funciones administrativas en relaci\u00f3n con los recursos naturales y el medio ambiente del \u00e1rea de Manejo Especial La Macarena, reserva de la biosfera y santuario de fauna y flora, ejercer\u00e1 actividades de promoci\u00f3n de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y transferencia de tecnolog\u00eda, sujeta al r\u00e9gimen especial previsto en esta ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservaci\u00f3n y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del \u00e1rea de Manejo Especial La Macarena, dirigir el proceso de planificaci\u00f3n regional de uso del suelo para mitigar y desactivar presiones de explotaci\u00f3n inadecuada del territorio, y propiciar con la cooperaci\u00f3n de entidades nacionales e internacionales, la generaci\u00f3n de tecnolog\u00eda apropiadas para la utilizaci\u00f3n y la conservaci\u00f3n de los recursos y del entorno del \u00e1rea de Manejo Especial La Macarena. <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de CORMACARENA comprender\u00e1 el territorio del Area de Manejo Especial La Macarena, delimitada en el Decreto 1989 de 1989, con excepci\u00f3n de las incluidas en la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amaz\u00f3nico, CDA y CORPORINOQUIA. <\/p>\n
“Su sede ser\u00e1 la ciudad de Villavicencio y tendr\u00e1 una subsede en el municipio de Granada, Departamento del Meta. <\/p>\n
“La Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo Especial La Macarena, ejercer\u00e1 las funciones especiales que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente y las que dispongan sus estatutos, y se abstendr\u00e1 de cumplir aquellas que el Ministerio le reserve para s\u00ed, aunque est\u00e9n atribuidas de manera general a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. <\/p>\n
“La Naci\u00f3n tendr\u00e1 en la Asamblea Corporativa una representaci\u00f3n no inferior al 35% de los votos y estar\u00e1 representada en ella por el Ministro del Medio Ambiente, o su delegado. <\/p>\n
“El Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo Especial La Macarena, estar\u00e1 integrado por: a. El Ministerio del Medio Ambiente o su delegado, quien lo presidir\u00e1; b. El Gobernador del Meta o su delegado; c. El Jefe de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio del Medio Ambiente; d. Un representante del Presidente de la Rep\u00fablica; e. Dos Representantes de los alcaldes de los municipios que hacen parte del \u00e1rea de manejo especial; f. Un representante de las organizaciones no gubernamentales o personas jur\u00eddicas sin \u00e1nimo de lucro cuyo objeto principal sea la defensa y protecci\u00f3n del \u00e1rea de Manejo Especial La Macarena; g. Un representante de la asociaci\u00f3n de colonos de La Macarena; h. Un representante de las comunidades ind\u00edgenas en \u00e1rea de manejo especial, escogido por ellas mismas; i. El Director del Instituto de Investigaciones Cient\u00edfica, SINCHI, o su delegado; j. El Director de Investigaci\u00f3n en Recursos Biol\u00f3gicos Alexander Von Humboldt, o su delegado; k. Los rectores de las Universidades de la Amazon\u00eda y Tecnol\u00f3gica de los Llanos Orientales. <\/p>\n
“Los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e y f, ser\u00e1n elegidos por la Asamblea Corporativa por el sistema de mayor\u00eda simple de listas que presenten las respectivas entidades u organizaciones seg\u00fan el caso. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de CORPOMOJANA comprender\u00e1 el territorio de los municipios de Majagual, Sucre, Guaranda, San Marcos, San Benito la Uni\u00f3n y Caimito del Departamento de Sucre. Tendr\u00e1 su sede en el municipio de San Marcos. <\/p>\n
“El Consejo Directivo estar\u00e1 integrado por: a. El Ministerio del Medio Ambiente o su delegado, quien lo presidir\u00e1; b. El Gobernador de Sucre o su delegado; c. Dos alcaldes municipales; d. El Director del Instituto de Hidrolog\u00eda, Metereolog\u00eda e Investigaciones ambientales, IDEAM o su delegado; e. Un representante de las organizaciones campesinas; h. Un representante de las organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la conservaci\u00f3n y el manejo de los recursos naturales; i. Un representante de los gremios de la producci\u00f3n agropecuaria y pesquera constituidos en la zona”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1. Normas Constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los art\u00edculos 1o., 150, 287, 298, 306, 310 y 321 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
A juicio del demandante, al expedir las normas acusadas, el Congreso de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 las facultades constitucionales contenidas en el numeral 7o. del art\u00edculo 150 superior, toda vez que tal precepto lo autoriza \u00fanicamente para reglamentar la creaci\u00f3n y el funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas, “pero por ninguna parte de la Carta Fundamental de 1991 aparece la facultad del \u00f3rgano legislativo nacional para crear nuevas Corporaciones Regionales y al mismo tiempo, la propia norma constitucional subraya que \u00e9stas gozar\u00e1n de autonom\u00eda para el desarrollo de sus actividades”. (resaltado del actor). <\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial, mediante su recomendaci\u00f3n R-8, advirti\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica que era inconstitucional la creaci\u00f3n de nuevas corporaciones aut\u00f3nomas: “la Constituci\u00f3n -se\u00f1ala la mencionada recomendaci\u00f3n- est\u00e1 autorizando, pues, al legislador para ‘reglamentar la creaci\u00f3n’ de las corporaciones, mas no para crearlas, como s\u00ed expl\u00edcitamente lo hace al referirse en el mismo ordinal a la atribuci\u00f3n de ‘crear’ ministerios, establecimientos p\u00fablicos, empresas industriales y comerciales del Estado. De este modo, corresponde a la ley regular lo referente a requisitos, condiciones, procedimiento, estructura y funcionamiento de las Corporaciones, sin proceder a decretar su creaci\u00f3n. (Bolet\u00edn de Ordenamiento Territorial, COT, No. 19, Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, 1993, p\u00e1g. 4)”. <\/p>\n
Pese a lo anterior, el actor sostiene que el Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la Ley 99 de 1993, en forma inconstitucional procedi\u00f3 directamente a crear seis nuevas Corporaciones aut\u00f3nomas regionales: la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazon\u00eda -CORPOAMAZONIA-; la Corporaci\u00f3n para el desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta -C.S.N.-; la Corporaci\u00f3n para el desarrollo sostenible del archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, -CORALINA-; la Corporaci\u00f3n para el desarrollo sostenible del \u00e1rea de manejo especial La Macarena, -CORMACARENA-, y la Corporaci\u00f3n para el desarrollo sostenible de la Mojana y el R\u00edo San Jorge, -CORPOMOJANA-.. “Pareciera -estima el demandante- que los nuevos entes de la precitada ley, fueran elaboraci\u00f3n anterior a la Carta Pol\u00edtica de 1991 y, por ende, recuerdo del pasado ya superado, de la Constituci\u00f3n de 1886, con su modelo r\u00edgidamente centralista, por cuanto en la conformaci\u00f3n de los Consejos Directivos (en algunos de ellos), se se\u00f1ala un porcentaje m\u00ednimo de la Naci\u00f3n (el 35% por ejemplo); en el mismo ente rector de la Corporaci\u00f3n se le otorga siempre representaci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de un delegado; en la Corporaci\u00f3n CORALINA, para la expedici\u00f3n del Plan de Desarrollo del municipio de Providencia, es necesaria la aprobaci\u00f3n de aquel, tanto por la respectiva Corporaci\u00f3n, como del Ministerio del Medio Ambiente, etc. En s\u00edntesis: las nuevas corporaciones aut\u00f3nomas regionales fortalecen el centralismo, y por ende van en contrav\u00eda del enunciado de la Carta de 1991, la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales.” <\/p>\n
Considera tambi\u00e9n que las normas acusadas violan el principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, consagrado en la Carta Pol\u00edtica, “y precisamente uno de los derechos que se derivan de la precitada autonom\u00eda consiste en que las divisiones pol\u00edtico-administrativas (departamentos, municipios, etc.), tienen la potestad para crear diferentes entes administrativos, como lo son las corporaciones aut\u00f3nomas, siguiendo los par\u00e1metros fijados por el legislador” (resalta el actor). Seg\u00fan el demandante, es en el principio de la autonom\u00eda de los entes territoriales, donde se encuentra la facultad de tales entes para la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas. As\u00ed, estima que “la creaci\u00f3n de una corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional, en la medida en que implica un ente de nivel supradepartamental, requiere, siguiendo el presupuesto de la autonom\u00eda, la decisi\u00f3n de los \u00f3rganos y funcionarios de los departamentos interesados, es decir, las correspondientes asambleas y gobernadores, cumpliendo en todo caso, los par\u00e1metros fijados por el legislador”. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES OFICIALES <\/p>\n
1. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
Mediante memorial presentado el d\u00eda 2 de mayo de 1994, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de apoderado especial, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que se declararan exequibles las normas acusadas, con fundamento en los argumentos que a continuaci\u00f3n se resumen: <\/p>\n
En primer lugar, considera el interviniente que el Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la facultad que le otorga el numeral 7o. del art\u00edculo 150 superior, procedi\u00f3, mediante las normas acusadas, a crear nuevas corporaciones aut\u00f3nomas. “Por esa raz\u00f3n no es irracional ni contrario a la Constituci\u00f3n que el Congreso pueda, mediante ley, establecer criterios sobre el tema en general y que sin faltar otro asunto al respecto de las CAR, pueda proceder a crearlas”. <\/p>\n
A juicio del defensor de las normas acusadas “en nuestro sistema constitucional, las materias comprendidas dentro de los cometidos estatales y no atribuidas expresamente a una autoridad determinada, corresponde regularlas al Congreso en uso de su cl\u00e1usula general de competencia”; as\u00ed, anota que los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular de car\u00e1cter territorial, “no tienen car\u00e1cter legislativo y por tanto no participan de esta condici\u00f3n general de competencia. El an\u00e1lisis del demandante supone que la aparente limitaci\u00f3n que el art\u00edculo 150 pone a las potestades del Congreso en relaci\u00f3n con las corporaciones regionales aut\u00f3nomas corresponde a una facultad de creaci\u00f3n que existiera en determinados \u00f3rganos territoriales. En sana l\u00f3gica, dentro de un sistema unitario de organizaci\u00f3n estatal, el razonamiento deber\u00eda ser el contrario: en ausencia de una facultad expresa a un \u00f3rgano diferente del Congreso debe suponerse que dicha facultad corresponde a \u00e9ste”, puntualiza el interviniente. <\/p>\n
En segundo lugar, considera que los argumentos del actor resultan incoherentes, ya que “por una parte, ataca la norma por desentonar dentro del esquema de la denominada descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de sus entidades territoriales y por la otra, declara que ella no puede ser dictada por el Legislativo por cuanto no fue con acuerdo entre los departamentos y municipios que conformar\u00edan la regi\u00f3n de circunscripci\u00f3n de la corporaci\u00f3n”. <\/p>\n
Anota el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que la descentralizaci\u00f3n implica una dualidad de competencias en el campo administrativo entre el Gobierno Nacional y las autoridades regionales o locales, pero con una concentraci\u00f3n del poder pol\u00edtico, en cabeza de las autoridades nacionales. “No obstante, bajo ese esquema que presenta el actor se desconocer\u00eda esta atribuci\u00f3n fundamental de dise\u00f1o estatal, entrando a una anarqu\u00eda administrativa en donde estar\u00edan los departamentos o municipios con la potestad de crear entes corporativos, las CAR, aunque siguiendo los par\u00e1metros fijados por el legislador”. <\/p>\n
En tercer lugar manifiesta que la creaci\u00f3n de nuevas corporaciones aut\u00f3nomas responde a las nuevas pol\u00edticas adoptadas por Colombia en materia de protecci\u00f3n del medio ambiente, luego de la firma de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro en 1991 y los Acuerdos 344 y 345, mediante los cuales nuestro pa\u00eds se comprometi\u00f3 a nivel mundial en relaci\u00f3n con este tema. As\u00ed, concluye afirmando que las corporaciones aut\u00f3nomas creadas por la Ley 99 de 1993 tienen por objeto implementar la protecci\u00f3n de la biodiversidad y del medio ambiente en zonas hasta ahora desprotegidas, como el Choc\u00f3, la Amazon\u00eda y el Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina. <\/p>\n
2. Ministerio del Medio Ambiente <\/p>\n
El Ministerio del Medio Ambiente, mediante apoderado especial, present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n, escrito defendiendo la constitucionalidad de las normas acusadas, por considerar en primer lugar, que, en virtud de lo previsto en el numeral 7o. del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, “el Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la Ley 99 de 1993, orden\u00f3 que las Corporaciones aut\u00f3nomas deben ser creadas por la ley, y unos art\u00edculos m\u00e1s adelante, el legislador dando cumplimiento al art\u00edculo 23, procedi\u00f3 a crear (por ley) unas nuevas corporaciones aut\u00f3nomas regionales, como son las contenidas en los art\u00edculos 34, 35, 36, 37, 38 y 39 y 41, y que fueron impugnados por supuesta inconstitucionalidad (…). Se entiende entonces, que el legislador reglament\u00f3 la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales determinando que el r\u00e9gimen de creaci\u00f3n es mediante ley, y en consecuencia, procedi\u00f3 a crear ciertas corporaciones, de acuerdo con su previa determinaci\u00f3n”. <\/p>\n
A criterio del interviniente, el art\u00edculo 23 de la ley 99 de 1993, acorde con el art\u00edculo 285 constitucional, hace una divisi\u00f3n del territorio, de acuerdo con las caracter\u00edsticas geogr\u00e1ficas de las entidades territoriales que poseen ecosistemas similares, o unidad geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogeogr\u00e1fica, con el fin de velar por la protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n del principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, considera que ni los departamentos ni los municipios tienen la facultad de crear corporaciones aut\u00f3nomas regionales, ya que carecen de dicha competencia; si ese hubiese sido el designio del Constituyente, dicha facultad habr\u00eda sido asignada a tales entes en forma taxativa, se\u00f1ala el defensor de las normas acusadas. <\/p>\n
Concluye el apoderado del Ministerio del Medio Ambiente afirmando que “el legislador excluy\u00f3 a las entidades territoriales de la participaci\u00f3n en la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales; sin embargo, les permiti\u00f3 su participaci\u00f3n en el funcionamiento, al incluirlas en la Asamblea Corporativa y en el Consejo Directivo. de manera tal, que el Congreso en ejercicio de su funci\u00f3n legislativa, reglament\u00f3 la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda administrativa y financiera, con patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica, para administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propenden por su desarrollo sostenible, en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n”. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL SE\u00d1OR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
En la oportunidad legal, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre la demanda presentada por el actor y solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
Afirma el jefe del Ministerio P\u00fablico que en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 \u00fanicamente se regula el tema de la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales en el numeral 7o. del art\u00edculo 150, “y no puede afirmarse que por el hecho de haberle deferido el Estatuto Superior al Legislador Ordinario la tarea de reglamentar la creaci\u00f3n de las Corporaciones, se hubiera querido con ello quitarle la competencia a este \u00f3rgano para la creaci\u00f3n de tales entes administrativos”. <\/p>\n
Anota el se\u00f1or Procurador que el Constituyente quiso, de manera expresa, otorgarle al Congreso la facultad de reglamentar la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas, dentro de un marco de mayor autonom\u00eda administrativa, con el fin de garantizar una adecuada t\u00e9cnica y eficiente administraci\u00f3n, conservaci\u00f3n y aprovechamiento de los recursos naturales. “De otra parte, anotaron la necesidad de especializaci\u00f3n de las corporaciones en los temas ambientales para evitar la duplicidad de funciones que hasta el momento se ven\u00eda presentando con las entidades territoriales a nivel municipal y departamental”. <\/p>\n
Manifiesta que de acuerdo con los debates que tuvieron lugar en el seno de la Asamblea Constituyente, se defiri\u00f3 al legislador la facultad de determinar la forma de creaci\u00f3n de las corporaciones, y \u00e9ste, en uso de dicha facultad, mediante el art\u00edculo 23 de la Ley 99 de 1993, determin\u00f3 que fuera a trav\u00e9s de una ley. “Respecto de la naturaleza jur\u00eddica de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales el legislador las quiso dotar de un r\u00e9gimen especial que permitiera conjugar una serie de condiciones que posibilitaran la autonom\u00eda administrativa, la participaci\u00f3n de las autoridades regionales en la direcci\u00f3n de las corporaciones y la implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica ambiental bajo la direcci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente”. <\/p>\n
A juicio del se\u00f1or Procurador las normas acusadas no violan el principio de la autonom\u00eda regional ya que “si bien las corporaciones bajo estudio se las denomina como ‘aut\u00f3nomas’, tal calificativo no responde a la intenci\u00f3n del Constituyente y del legislador de dotarlas del principio de autonom\u00eda territorial, que se predica s\u00f3lo de las divisiones pol\u00edtico administrativas del pa\u00eds, sino que tal denominaci\u00f3n es fruto del alto grado de descentralizaci\u00f3n que se quiso que tuvieran las corporaciones para el buen y efectivo cumplimiento de sus funciones”. <\/p>\n
Sostiene que la Ley 99 de 1993 coloca al Ministerio del Medio Ambiente como el organismo encargado de la gesti\u00f3n en materia de medio ambiente y recursos naturales, y crea el Sistema Nacional Ambiental, del cual hacen parte las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y las entidades territoriales, “con el fin de en materia ambiental exista una coherencia que garantice la armon\u00eda en la implementaci\u00f3n de los principios y pol\u00edticas sobre protecci\u00f3n y desarrollo sostenido del medio ambiente. La jerarqu\u00eda del Sistema Nacional Ambiental para la toma de decisiones, est\u00e1 dada por el Ministerio del Medio Ambiente en primer lugar, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales en segundo lugar y los departamentos, distritos o municipios constituyen la tercera instancia decisoria en la materia, y de otra parte fue la misma Ley la que determin\u00f3 que las corporaciones fueran de creaci\u00f3n legal. De tal manera que v\u00e1lidamente el legislador en aras de proteger un inter\u00e9s como el del medio ambiente, pod\u00eda radicar la competencia de la creaci\u00f3n de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales en el mismo \u00f3rgano legislativo”. <\/p>\n
As\u00ed, estima el jefe del Ministerio P\u00fablico que el tema del manejo de los recursos naturales y el medio ambiente es de inter\u00e9s no s\u00f3lo nacional sino universal, raz\u00f3n por la cual no se puede dividir la pol\u00edtica ambiental, con base en el principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para que \u00e9stas act\u00faen independientemente, acorde con intereses locales. Por esta raz\u00f3n el legislador ordinario otorg\u00f3 a las corporaciones aut\u00f3nomas un car\u00e1cter regional que responda a la realidad biogeogr\u00e1fica del pa\u00eds y no a razones de car\u00e1cter pol\u00edtico. “En consecuencia, -anota el se\u00f1or Procurador-, la jurisdicci\u00f3n de las corporaciones no debe atender al esquema de las divisiones pol\u00edtico administrativas, sino a l\u00edmites que respeten las principales unidades ecosist\u00e9micas del territorio, que tienen una din\u00e1mica propia como sistema natural”. <\/p>\n
Concluye el concepto fiscal afirmando que las normas acusadas no contravienen el principio constitucional de la autonom\u00eda, ya que las corporaciones aut\u00f3nomas no son entidades territoriales de las que se pueda predicar tal principio, “y de otra parte, no se vulnera dicho principio a las regiones -como divisiones pol\u00edtico-administrativas-, toda vez que como ya se estudi\u00f3, no necesariamente coincidir\u00e1n en el futuro las \u00e1reas de jurisdicci\u00f3n de estas entidades con las de las corporaciones”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el numeral 4o. del art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Antes de entrar a analizar los alcances constitucionales de las normas jur\u00eddicas acusadas, considera la Corte pertinente se\u00f1alar que el asunto bajo examen tiene relaci\u00f3n con la facultad in genere del Congreso de hacer las leyes, es decir, con la cl\u00e1usula general de competencia. Al respecto, el art\u00edculo 150 superior estipula que “corresponde al Congreso hacer las Leyes”, con lo cual establece una competencia general en materia de expedici\u00f3n de leyes por parte del \u00f3rgano legislativo. Este puede, en efecto, hacer las leyes (potestad gen\u00e9rica), mientras no haya norma constitucional que limite tal potestad (determinaci\u00f3n de competencia en asuntos espec\u00edficos por mandato de la norma soberana). No puede argumentarse v\u00e1lidamente, pues, que para expedir una determinada ley sobre un tema espec\u00edfico deber\u00eda estar el Congreso expresamente autorizado en la Constituci\u00f3n; como se vi\u00f3, la facultad del legislador para este efecto, es general, y se atiene al mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 121: “Ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
Ahora bien, las anteriores consideraciones no significan que el legislador no se encuentre limitado en algunos aspectos en cuanto a la facultad general de hacer las leyes. Tal es el caso previsto en el art\u00edculo 154 superior, que se\u00f1ala que el Congreso debe someterse a la iniciativa gubernamental para dictar o reformar leyes referentes a “los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, o en el art\u00edculo 200 que establece como obligaci\u00f3n del Gobierno en relaci\u00f3n con el Congreso la de “Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 150”. <\/p>\n
3. La pol\u00edtica constitucional en materia ambiental <\/p>\n
El Constituyente de 1991 se preocup\u00f3 de manera especial por consagrar normas espec\u00edficas respecto de la conservaci\u00f3n y disfrute de un ambiente sano, de la promoci\u00f3n y preservaci\u00f3n de una calidad de vida y de la protecci\u00f3n de los bienes y riquezas ecol\u00f3gicos y naturales, necesarios para un desarrollo sostenible y una promoci\u00f3n del bienestar general. Por ello, la Carta Pol\u00edtica reconoce el ambiente como derecho constitucional, sobre el cual recae, de manera inmediata, el inter\u00e9s general. Al respecto, prev\u00e9: <\/p>\n
“ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. <\/p>\n
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y fomentar la educaci\u00f3n para el logro de estos fines”. <\/p>\n
La protecci\u00f3n del ambiente, pues, es asunto que le compete en primer lugar al Estado, aunque para ello debe contar siempre con la participaci\u00f3n ciudadana a trav\u00e9s del cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados en el art\u00edculo 8o. superior: “proteger las riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n”, as\u00ed como el numeral 8o. del art\u00edculo 95, que prescribe entre los deberes de la persona y del ciudadano el de “velar por la conservaci\u00f3n de un ambiente sano”. <\/p>\n
Ahora bien, el cumplimiento del deber de procurar la protecci\u00f3n del ambiente se logra, principalmente, a trav\u00e9s de dos v\u00edas: la planificaci\u00f3n y fijaci\u00f3n de pol\u00edticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagraci\u00f3n de acciones judiciales encaminadas a la preservaci\u00f3n del ambiente y a la sanci\u00f3n penal, civil o administrativa cuando se atente contra \u00e9l, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano. En cuanto al primero -de particular inter\u00e9s para los prop\u00f3sitos de esta providencia-, el art\u00edculo 80 superior prev\u00e9: <\/p>\n
“El Estado planificar\u00e1 el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n. <\/p>\n
“Adem\u00e1s, deber\u00e1 prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados. <\/p>\n
“As\u00ed mismo, cooperar\u00e1 con otras naciones de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. <\/p>\n
Como puede observarse, el manejo del ambiente requiere necesariamente de una pol\u00edtica estatal, lo cual significa general, es decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de que la acci\u00f3n estatal es de inter\u00e9s general, en la medida en que busca cumplir con la finalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo. Contempor\u00e1neamente se reconoce c\u00f3mo el factor ecol\u00f3gico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de inter\u00e9s primordial no s\u00f3lo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza est\u00e1 comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto jur\u00eddico protegido, como se dijo, es por esencia universal. <\/p>\n
Ahora bien, aunque debe reconocerse que el ambiente es un concepto que supera cualquier l\u00edmite pol\u00edtico-territorial, el hecho de que la pol\u00edtica de planificaci\u00f3n sea estatal, no significa que las entidades descentralizadas territorialmente no tengan una participaci\u00f3n, por lo dem\u00e1s determinante, en el cumplimiento de las pol\u00edticas de orden nacional. En tal virtud, el mismo Constituyente dispuso, en los art\u00edculos 300-2 y 313-9 superiores, que las asambleas departamentales y los concejos municipales deben fomentar el control, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico del departamento o del municipio, medidas \u00e9stas que siempre deben estar articuladas y concordadas con las determinaciones que se adopten al nivel nacional. De igual forma debe decirse que por mandato del art\u00edculo 339 de la Carta el plan nacional de desarrollo se\u00f1alar\u00e1 “los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno”. Y posteriormente se\u00f1ala: “Las entidades territoriales elaborar\u00e1n y adoptar\u00e1n de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempe\u00f1o adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la planificaci\u00f3n ambiental debe responder a los dictados de una pol\u00edtica nacional, la cual se adoptar\u00e1 con la participaci\u00f3n activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales correspondientes. <\/p>\n
En cuanto a la segunda forma de proteger el ambiente, es decir, la implementaci\u00f3n de mecanismos judiciales de preservaci\u00f3n o de sanci\u00f3n, debe decirse que tanto la Constituci\u00f3n como la ley consagran diferentes acciones tendentes a cumplir con algunos de estos fines. A manera de ejemplo conviene se\u00f1alar que el art\u00edculo 88 superior consagra las denominadas acciones populares, encaminadas a la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos como es el caso del ambiente. N\u00f3tese que esta disposici\u00f3n trata al ambiente como un derecho colectivo, es decir, se refiere a un sujeto universal donde cualquier persona tiene legitimaci\u00f3n en la causa para solicitar ante el juez la protecci\u00f3n de ese bien com\u00fan. De igual forma, no sobra agregar que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela consagrada en el art\u00edculo 86, se constituye en un mecanismo de protecci\u00f3n cuando la violaci\u00f3n al ambiente implique de manera directa la vulneraci\u00f3n de alg\u00fan derecho constitucional fundamental. En cuanto a los mecanismos legales pertinentes, basta con mencionar a las acciones populares consagradas en el C\u00f3digo Civil, a los delitos previstos en el C\u00f3digo Penal o a las sanciones pecuniarias establecidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales. <\/p>\n
Finalmente, esta Corte debe llamar la atenci\u00f3n respecto del significativo papel que juegan los organismos de control dentro de la protecci\u00f3n del ambiente. Es as\u00ed como a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le incumbe el deber de presentar al Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (Art. 268-7 C.P.), y al procurador general de la Naci\u00f3n la responsabilidad de defender el ambiente como un todo de inter\u00e9s colectivo (Art. 277-4 C.P.). <\/p>\n
4. Alcances de la autonom\u00eda de las entidades territoriales <\/p>\n
Es cierto que la Constituci\u00f3n de 1991 otorga un amplio margen de autonom\u00eda a las entidades territoriales. Pero no debe olvidarse que en una Rep\u00fablica unitaria, como est\u00e1 definida Colombia en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 1o. de la C.P., esta autonom\u00eda es, como se ha dicho, ante todo de car\u00e1cter administrativo y no legislativo, pues de ser as\u00ed se estar\u00eda ya no bajo la forma del Estado unitario, que expresamente quiso mantener el Constituyente de 1991, sino en uno federal, una de cuyas caracter\u00edsticas esenciales consiste precisamente en la competencia legislativa que se otorga a las entidades territoriales; es decir en la pluralidad de legislaci\u00f3n a nivel nacional. En el caso concreto de la creaci\u00f3n de entidades como las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, -con una naturaleza, fines y caracter\u00edsticas propias-, resulta claro que \u00e9sta debe ser materia de ley y no de decisiones aisladas o coyunturales a nivel seccional o a nivel local, a trav\u00e9s de normas de inferior jerarqu\u00eda como son las ordenanzas o los acuerdos o, menos a\u00fan, emanadas de autoridades administrativas del orden departamental, distrital o municipal. De tal categor\u00eda es este tipo de entidades, que en el marco de la propia Constituci\u00f3n de 1991 se cre\u00f3, por el Constituyente, una corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional: la del R\u00edo Grande de la Magdalena (art. 331). Adicionalmente debe agregarse, como posteriormente se observar\u00e1, que si el objeto regional de las corporaciones aut\u00f3nomas sobrepasa los l\u00edmites territoriales de un s\u00f3lo departamento (Art. 307 C.P.), entonces una ordenanza o un acuerdo no pueden ocuparse de su creaci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, con respecto a la autonom\u00eda territorial, esta Corporaci\u00f3n ha sentado jurisprudencia, en la que resalta c\u00f3mo la mencionada autonom\u00eda no es absoluta, y obedece a la estructura unitaria del Estado: <\/p>\n
“Alcances de la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n. La autonom\u00eda territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario (art. 1o.). Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsi\u00f3n pol\u00edtica, es decir, aquel en el cual la soberan\u00eda se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder p\u00fablico emanan de un titular \u00fanico, que es la persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberan\u00eda de \u00e9ste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo r\u00e9gimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes. <\/p>\n
“El Estado unitario supone el principio de la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n, unidad en la administraci\u00f3n de justicia y, en general, unidad en las decisiones de car\u00e1cter pol\u00edtico que tienen vigencia para todo el espacio geogr\u00e1fico nacional. La centralizaci\u00f3n pol\u00edtica no es otra cosa que una jerarqu\u00eda constitucional reconocida dentro de la organizaci\u00f3n jur\u00eddica del Estado. <\/p>\n
“Pero la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica no es incompatible con la descentralizaci\u00f3n administrativa, ni con la autonom\u00eda de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contempor\u00e1neo ha sido la de vigorizar estos principios. La palabra “descentralizaci\u00f3n” se emplea en sentido gen\u00e9rico y en sentido t\u00e9cnico. De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades seccionales o locales, cualquiera que sea su \u00edndole; as\u00ed se habla de descentralizaci\u00f3n fiscal, econ\u00f3mica o industrial. En sentido t\u00e9cnico jur\u00eddico, la descentralizaci\u00f3n significa traslado de competencias de car\u00e1cter administrativo a manos de autoridades regionales o locales”1. <\/p>\n
Resulta, as\u00ed mismo, pertinente recordar lo que la Corte ha dicho respecto de la distinci\u00f3n entre los conceptos de autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n: <\/p>\n
“El concepto de autonom\u00eda es nuevo en el constitucionalismo colombiano. Su relaci\u00f3n con el concepto de descentralizaci\u00f3n es evidente lo cual no desconoce su distinci\u00f3n y complejidad. Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de acci\u00f3n, pero su perspectiva es diferente: mientras la descentralizaci\u00f3n, que es una manera de administrar, busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa p\u00fablica, la autonom\u00eda, que es grado reciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminaci\u00f3n de los habitantes del territorio para la definici\u00f3n y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado unitario. <\/p>\n
“La autonom\u00eda es una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberan\u00eda o grado m\u00e1ximo de libertad. La autonom\u00eda, por el contrario, se ejerce dentro de un marco jur\u00eddico determinado, que va variando a trav\u00e9s del tiempo y que puede ser m\u00e1s o menos amplio. As\u00ed, por ejemplo, en el \u00e1mbito personal la manifestaci\u00f3n jur\u00eddica de la autonom\u00eda se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.), pero dentro de los par\u00e1metros establecidos por la propia Constituci\u00f3n y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el cat\u00e1logo constitucional. De la misma manera en el \u00e1mbito institucional, la Constituci\u00f3n establece el derecho a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.). <\/p>\n
“La introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales dentro de una Rep\u00fablica unitaria puede generar -en el ejercicio concreto del poder p\u00fablico-, una serie de conflictos de competencia entre el nivel central y los niveles seccional o local. Por eso en el proceso de articulaci\u00f3n de los distintos intereses deben tener en cuenta los principios que introduce la Carta y las reglas que de ellos se derivan”2. <\/p>\n
Igualmente, en la Sentencia C-517 de septiembre 15 de 1992, se advierte: <\/p>\n
“(…) el grado de descentralizaci\u00f3n o autonom\u00eda se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de las normas. Aqu\u00ed tambi\u00e9n es necesario introducir el elemento revitalizador: habr\u00e1 \u00e1mbitos normativos caracterizados por la plena autonom\u00eda, otros por la parcial autonom\u00eda y otros por la plena dependencia. <\/p>\n
“En consecuencia, de la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias espec\u00edficas, las normas constitucionales que se refieren a la descentralizaci\u00f3n y a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en t\u00e9rminos absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales relaciones, algunos \u00e1mbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor autonom\u00eda. <\/p>\n
“En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralizaci\u00f3n cualitativas y cuantitativas con la unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a trav\u00e9s de entes territoriales (departamentos, municipios) o de una racionalizaci\u00f3n de funciones administrativas (vgr. corporaciones aut\u00f3nomas regionales). <\/p>\n
“En el Estado federal t\u00edpico, por el contrario, la descentralizaci\u00f3n es de tal grado que hace desaparecer la unidad de organizaci\u00f3n dando lugar en su interior al nacimiento de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresi\u00f3n de centros de autoridad dotados de potestad de autoorganizaci\u00f3n de origen constitucional. <\/p>\n
“La descentralizaci\u00f3n aparece, pues, como un concepto gen\u00e9rico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gesti\u00f3n de intereses propios mediante autoridades tambi\u00e9n propias y en la expedici\u00f3n de normas ajustadas a la Constituci\u00f3n y la ley, nos encontramos ante la autonom\u00eda. En el \u00e1mbito concreto de la Rep\u00fablica unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal de car\u00e1cter pol\u00edtico y con la presencia de una soberan\u00eda que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberan\u00eda en el \u00e1mbito del Estado unitario (…). <\/p>\n
“Es por eso que unas veces se manifiesta, prevalentemente, en la realizaci\u00f3n de funciones con abstracci\u00f3n del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa fundamentalmente es la racionalizaci\u00f3n administrativa en la prestaci\u00f3n de un servicio. Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posici\u00f3n dominante en el ejercicio de la descentralizaci\u00f3n. El grado de libertad del sujeto puede manifestarse en el ejercicio de funciones a trav\u00e9s de los t\u00edpicos actos administrativos, o puede adquirir tambi\u00e9n la forma de actividad normativa, la cual se ejerce dentro de la unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal, vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad. <\/p>\n
“As\u00ed se delimita y especifica la autonom\u00eda en el \u00e1mbito de una Rep\u00fablica unitaria, caracter\u00edstica esta que el Constituyente ubic\u00f3 significativamente en primer lugar entre los diversos elementos que integran hoy la forma de gobierno vigente en Colombia. <\/p>\n
“Es de destacar que el Estado unitario en sentido estricto, aparece como una organizaci\u00f3n centralizada en la cual los entes locales est\u00e1n subordinados a \u00e9l y ejercen las facultades propias de la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n en diversos grados, los cuales no impiden, en modo alguno, la centralizaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica. <\/p>\n
“En el \u00e1mbito del Estado federal t\u00edpico, por el contrario, los denominados Estados Miembros son titulares de una potestad de autoorganizaci\u00f3n constitucional que les permite darse, dentro de l\u00edmites determinados, su propio ordenamiento constitucional. <\/p>\n
“As\u00ed, pues, en el Estado unitario t\u00edpico puede darse una descentralizaci\u00f3n entendida como un cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades a nivel predominantemente administrativo en tanto que en el Estado federal la descentralizaci\u00f3n alcanza un grado tal que no s\u00f3lo trasciende los niveles administrativo y legislativo sino que llega tambi\u00e9n, como antes se dijo, al coraz\u00f3n mismo del nivel constitucional”3. (Subrayado fuera de texto). <\/p>\n
“En conclusi\u00f3n, esta Corte considera que la introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponder\u00e1 definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes, Por el contrario dichas competencias, como lo se\u00f1ala la propia Constituci\u00f3n, deben ejercerse dentro de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad”4. <\/p>\n
5. El caso concreto <\/p>\n
En la anterior Carta Pol\u00edtica, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales se homologaban claramente a los establecimientos p\u00fablicos; m\u00e1s exactamente \u00e9stos eran el g\u00e9nero y aquellas una de sus especies. De ah\u00ed que el numeral 10o. del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n de 1886, le se\u00f1alaba al Congreso la siguiente atribuci\u00f3n: <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 5o. del Decreto 1050 de 1968, los establecimientos p\u00fablicos son entidades creadas por la ley, o autorizadas por ella, encargadas principalmente de atender funciones administrativas conforme a las reglas del derecho p\u00fablico, y que re\u00fanen las siguientes caracter\u00edsticas: personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, adem\u00e1s de recaer sobre ellas el control de tutela del poder central. <\/p>\n
En virtud de lo anterior debe esta Corporaci\u00f3n se\u00f1alar que, con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales mantuvieron su condici\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos, aunque tienen un objeto espec\u00edfico dado el car\u00e1cter especial que el mismo Constituyente les otorg\u00f3 (Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo econ\u00f3mico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicci\u00f3n, atendiendo de manera especial a la conservaci\u00f3n, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales. <\/p>\n
Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el \u00e1mbito de funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, de acuerdo con el esp\u00edritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los l\u00edmites territoriales de un departamento. En efecto, los art\u00edculos 306 y 307 superiores, al ocuparse del concepto de regi\u00f3n como entidad administrativa y de planificaci\u00f3n, o como entidad territorial, hacen alusi\u00f3n a la uni\u00f3n de dos o m\u00e1s departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y econ\u00f3mico. Para el caso de las entidades p\u00fablicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican a\u00fan m\u00e1s si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo econ\u00f3mico y social a trav\u00e9s de la protecci\u00f3n del medio ambiente. Como se expuso anteriormente, la Carta Pol\u00edtica le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando as\u00ed la conservaci\u00f3n y la preservaci\u00f3n del entorno ecol\u00f3gico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas (Art. 79 C.P.), de modo que su preservaci\u00f3n, al repercutir dentro de todo el \u00e1mbito nacional -e incluso el internacional-, va m\u00e1s all\u00e1 de cualquier limitaci\u00f3n territorial de orden municipal o departamental. Por lo dem\u00e1s, no sobra agregar que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aunan los criterios de descentralizaci\u00f3n por servicios, -concretamente en cuanto hace a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo-, y de descentralizaci\u00f3n territorial, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites propios de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa. <\/p>\n
De conformidad con lo anterior, debe la Corte se\u00f1alar que si las corporaciones aut\u00f3nomas regionales comprenden territorios de m\u00e1s de un departamento, \u00e9stas no puedan ser objeto de creaci\u00f3n por parte de las asambleas departamentales (Art. 300-7), ni menos a\u00fan, por parte de los concejos municipales (Art. 313-6), toda vez que, conviene repetirlo, la Carta Pol\u00edtica no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus l\u00edmites espaciales y tengan influencia jur\u00eddica y pol\u00edtica sobre otro ente territorial. Pretender lo contrario significar\u00eda desconocer el principio de legalidad contenido en los art\u00edculos 6o. y 121 superiores, por cuanto -se reitera- no existe norma alguna que espec\u00edficamente faculte a las asambleas para celebrar convenios interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que permitan la creaci\u00f3n de este tipo de entidades p\u00fablicas con jurisdicci\u00f3n regional. Esta es una de las varias razones -como en seguida se explicar\u00e1- por las cuales esta Corporaci\u00f3n considera que s\u00f3lo la ley, por mandato del Constituyente, puede crear las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que se extiendan al territorio de m\u00e1s de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos (Arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear establecimientos p\u00fablicos -que no corporaciones aut\u00f3nomas regionales- con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar as\u00ed, en forma loable, con el prop\u00f3sito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades p\u00fablicas respectivas de car\u00e1cter nacional. <\/p>\n
5.1 Los cargos <\/p>\n
Manifiesta el actor que el Congreso se atribuy\u00f3 una funci\u00f3n que no le correspond\u00eda, pues el art\u00edculo 150 numeral 7o. \u00fanicamente le otorga la atribuci\u00f3n, en el caso de las Corporaciones aut\u00f3nomas regionales, de reglamentar su creaci\u00f3n y funcionamiento. Al respecto aduce como prueba la Recomendaci\u00f3n n\u00famero 8 de la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial de la Asamblea Nacional Constituyente, que dice: <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n est\u00e1 autorizando, pues, al legislador para reglamentar la creaci\u00f3n de las corporaciones, mas no para crearlas, como s\u00ed expl\u00edcitamente lo hace en el mismo ordinal a la atribuci\u00f3n de crear ministerios, establecimientos p\u00fablicos, empresas industriales y comerciales del Estado. De este modo, corresponde a la ley regular lo referente a requisitos, condiciones, procedimiento, estructura y funcionamiento de las corporaciones, sin proceder a decretar su creaci\u00f3n”. <\/p>\n
En segundo lugar, arguye el demandante que el Congreso desconoci\u00f3 el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, consagrado en el art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n y desarrollado en el art\u00edculo 287 superior. As\u00ed las cosas, considera que la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales requiere la decisi\u00f3n de los \u00f3rganos y funcionarios de los departamentos interesados, es decir, en este caso las asambleas y los gobernadores, cumpliendo los par\u00e1metros fijados por el legislador. Este razonamiento no es compartido por la Corte ya que, como se expuso, la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, y en particular de aquellas que tienen por objeto la preservaci\u00f3n y conservaci\u00f3n del ambiente, no es competencia de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, por tratarse de asuntos que sobrepasan el marco de sus competencias pol\u00edtico-territoriales. Esto, se repite, cuando la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional comprende el territorio de m\u00e1s de un departamento. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer argumento, la Corte no comparte la posici\u00f3n del actor, b\u00e1sicamente por tres razones claras: <\/p>\n
Primero, porque en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, ya comentada, el legislador puede hacer las leyes in genere, de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constituci\u00f3n establezca. La Carta Pol\u00edtica permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones aut\u00f3nomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia. Luego el Congreso est\u00e1 legitimado para crear por ley dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que no hay disposici\u00f3n en contrario. Esta posici\u00f3n fue acogida por la Asamblea Nacional Constituyente en su Informe-ponencia para primer debate en plenaria, cuando se refiri\u00f3 a la rama legislativa, en lo atinente a la cl\u00e1usula general de competencia: <\/p>\n
“El art\u00edculo 76 que se propone a consideraci\u00f3n y debate en la plenaria de esta Asamblea se informa del principio de la divisi\u00f3n del trabajo entre el legislativo y el ejecutivo. Para alcanzar ese fin se radica en cabeza del Congreso la cl\u00e1usula general de competencia legislativa. Ese mandamiento le devuelve a dicho \u00f3rgano su atribuci\u00f3n esencial: hacer las leyes. Pero adem\u00e1s (…) fortalece y revaloriza el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa otorg\u00e1ndole a las c\u00e1maras la capacidad necesaria y suficiente para dictar reglas generales de derecho frente a cualquier situaci\u00f3n, incluso frente a aquellas no previstas ni imaginadas y que puedan resultar de la inevitable evoluci\u00f3n en el terreno de las ideas, de la ciencia y de la tecnolog\u00eda. As\u00ed lo dispone el p\u00e1rrafo primero del art\u00edculo, como quiera que al Congreso le corresponde por medio de leyes desarrollar la Constituci\u00f3n, regular el funcionamiento del Estado y la vida social de la Naci\u00f3n. Formulaci\u00f3n que, en nuestra opini\u00f3n, est\u00e1 dirigida a poner t\u00e9rmino a la impropiedad jur\u00eddica, a la mala utilizaci\u00f3n y al ejercicio abusivo de la funci\u00f3n legislativa por parte de otras autoridades”. <\/p>\n
Con respecto a la recomendaci\u00f3n No. 8 que aduce el demandante, cabe observar que ella se plante\u00f3 en la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial, con posterioridad a la determinaci\u00f3n por el Constituyente de radicar la cl\u00e1usula general de competencia en cabeza del Congreso, y no de los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular de car\u00e1cter territorial, ya que \u00e9stos, como se ha se\u00f1alado, no tienen naturaleza legislativa. <\/p>\n
“… y en relaci\u00f3n con las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, por tratarse (sic) por estar ellas reguladas hoy a nivel legal, se considera que las decisiones deben mantenerse a ese nivel y es redefinir el perfil de esas corporaciones aut\u00f3nomas regionales hacia lo que inicialmente se concibi\u00f3, que deb\u00edan ser entes encargados de la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n de los recursos naturales”. <\/p>\n
La Corte observa c\u00f3mo en el inciso segundo del art\u00edculo 331 superior, el Constituyente le asigna al legislador la organizaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de R\u00edo Grande de la Magdalena, con lo cual se pone de presente c\u00f3mo al legislador no le es extra\u00f1a la funci\u00f3n de determinar la estructura de las corporaciones aut\u00f3nomas. <\/p>\n
En tercer lugar, porque el Estado colombiano es unitario, y en ausencia de una competencia expresa para la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, debe concluirse, en virtud de la estructura unitaria del Estado y de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, que corresponde al Congreso dicha potestad. <\/p>\n
Con todo, la creaci\u00f3n legal de una corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional cuyo objeto sea velar por la preservaci\u00f3n del ambiente, puede -si sus pol\u00edticas no se articulan debidamente con las propias de las entidades territoriales-, representar un vaciamiento de las competencias locales en esta materia y que la Constituci\u00f3n les reconoce expresamente. De ah\u00ed que resulte indispensable que el Congreso, al reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales (Art. 150-7 C.P.) y al dictar la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial (Art. 297 C.P.), en aras de respetar la autonom\u00eda necesaria de los departamentos y municipios para administrar asuntos seccionales, planificar y promover su desarrollo econ\u00f3mico y preservar el ambiente, determine los \u00e1mbitos de responsabilidad y participaci\u00f3n local que, conforme a las reglas de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que ser\u00e1 declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera leg\u00edtima de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLES los art\u00edculos 34, 35, 36, 37, 38 y 41 de la Ley 99 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, not\u00edfiquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-423\/94 <\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza (Salvamento de voto) <\/p>\n
La sentencia de la cual discrepamos se\u00f1ala, sin sustentarlo, que “con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales mantuvieron su condici\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos”. Eso no est\u00e1 demostrado. No lo dice la Constituci\u00f3n, como s\u00ed lo hac\u00eda la precedente, ni la Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmaci\u00f3n de la preceptiva constitucional. <\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-L\u00edmites (Salvamento de voto) <\/p>\n
Entender la cl\u00e1usula general de competencia como autorizaci\u00f3n ilimitada para que el Congreso asuma ampl\u00edsimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho. <\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creaci\u00f3n\/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza\/LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (Salvamento de voto) <\/p>\n
Las normas materia de impugnaci\u00f3n son contrarias a la Carta Pol\u00edtica por dos razones b\u00e1sicas: a) Por cuanto fueron expedidas sin que previamente se hubiera dictado la ley que reglamentara la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que a nuestro juicio deb\u00eda ser la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial; b) Por haber creado varias corporaciones aut\u00f3nomas como entes nacionales, en contraposici\u00f3n al car\u00e1cter aut\u00f3nomo y regional plasmado en la Constituci\u00f3n. Por eso, la condici\u00f3n a la cual se somete la exequibilidad declarada por la Corte nos parece fallida desde el comienzo en relaci\u00f3n con los art\u00edculos demandados, en cuanto, por definici\u00f3n, la voluntad asociativa de las entidades territoriales no ha existido. <\/p>\n
-Sala Plena- <\/p>\n
Ref.: Expediente D-557 <\/p>\n
Los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en el asunto de la referencia por las siguientes razones: <\/p>\n
1) De acuerdo con el art\u00edculo 76, numeral 10, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica anterior, correspond\u00eda al Congreso, por medio de leyes, “expedir los estatutos b\u00e1sicos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y otros establecimientos p\u00fablicos”. <\/p>\n
El art\u00edculo 7 Ib\u00eddem hab\u00eda advertido que, fuera de la divisi\u00f3n general del territorio, existir\u00edan otras, para arreglar el servicio p\u00fablico, y que las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucci\u00f3n p\u00fablica, la planificaci\u00f3n y el desarrollo econ\u00f3mico y social podr\u00edan no coincidir con la divisi\u00f3n general. <\/p>\n
Pese a que las aludidas eran las \u00fanicas referencias que la Constituci\u00f3n hac\u00eda a la competencia del Congreso en la materia, de all\u00ed pod\u00eda deducirse que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales eran, por mandato constitucional, establecimientos p\u00fablicos, y que, si el legislador era el llamado a crearlos (art\u00edculo 76, numeral 9, de la Constituci\u00f3n), estaba facultado, desde luego, para crear dicha especie de ellos. <\/p>\n
No hab\u00eda duda en el sentido de que era el legislador el encargado de expedir las leyes que contuvieran los estatutos b\u00e1sicos de cada una de las corporaciones aut\u00f3nomas que se crearan. <\/p>\n
Tambi\u00e9n era claro que el legislador actuaba sin sujeci\u00f3n a reglas diferentes de las que se desprend\u00edan de la propia Constituci\u00f3n. <\/p>\n
2) La Carta Pol\u00edtica en vigencia modific\u00f3 de manera expresa el alcance de las atribuciones legislativas al respecto. <\/p>\n
El art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n estatuye que al Congreso corresponde, por medio de leyes, “reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda”. <\/p>\n
A diferencia de lo que en la misma disposici\u00f3n se encuentra para los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, cuya creaci\u00f3n s\u00ed compete de manera expresa al Congreso de la Rep\u00fablica, el Constituyente le atribuy\u00f3 una funci\u00f3n bien distinta en cuanto a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, a las que no incluy\u00f3 dentro de la categor\u00eda de los establecimientos p\u00fablicos: la de reglamentar su creaci\u00f3n y funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos organismos y, puesto que toca con asignaci\u00f3n de atribuciones constitucionales, es de interpretaci\u00f3n estricta sin que ello signifique desconocer la cl\u00e1usula general de competencia. <\/p>\n
A nuestro juicio, los t\u00e9rminos usados por la Constituci\u00f3n no pueden ser m\u00e1s claros; de ellos surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la responsabilidad de dictar las leyes que, por v\u00eda general, dispongan las reglas pertinentes a la creaci\u00f3n y funcionamiento de tales entidades. <\/p>\n
La creaci\u00f3n es, entonces, un acto que estar\u00e1 a cargo de aqu\u00e9l organismo al que la ley designe. Este, al proferirlo, deber\u00e1 someterse a los requisitos, tr\u00e1mites y condicionamientos que el legislador en cumplimiento de su funci\u00f3n de regulaci\u00f3n general, haya dispuesto. <\/p>\n
Puede inclusive admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la ley para establecer en concreto las corporaciones aut\u00f3nomas, pero claro est\u00e1, dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda como el que contempla la Carta, a partir de la asociaci\u00f3n entre departamentos o municipios de una determinada regi\u00f3n, siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general se\u00f1ale. <\/p>\n
Lo que s\u00ed resulta evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno est\u00e1 hoy autorizado para crear corporaciones aut\u00f3nomas regionales sin haberse dictado con anterioridad la ley que reglamente la creaci\u00f3n y funcionamiento de las mismas, pues al hacerlo estar\u00eda pretermitiendo una exigencia constitucional expresa. <\/p>\n
Estimamos, de todas maneras, que el sentido con el cual quiso el Constituyente estructurar el ordenamiento territorial, consisti\u00f3 en ampliar las posibilidades de iniciativa de las regiones, dando ocasi\u00f3n a la gesti\u00f3n directa de sus intereses y de los asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre corporaciones aut\u00f3nomas regionales con las posibilidades que el propio Constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades territoriales mediante ley org\u00e1nica dictada previo concepto de la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. <\/p>\n
Consideramos que la ley general a la que nos referimos -sin cuya existencia previa no puede la Rama Legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear corporaciones aut\u00f3nomas regionales- debe ser una ley org\u00e1nica, de aqu\u00e9llas previstas en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la participaci\u00f3n de las entidades territoriales. Interpretada la Constituci\u00f3n de manera sistem\u00e1tica, el tema encaja dentro de las materias que corresponde regular a la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial (art\u00edculos 285, 286, 287, 288, 297, 302, 306 y 307 de la Constituci\u00f3n, entre otros). <\/p>\n
3) La sentencia de la cual discrepamos se\u00f1ala, sin sustentarlo, que “con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales mantuvieron su condici\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos”. <\/p>\n
Ante el silencio de la Carta, corresponde al legislador -seg\u00fan resulta del mismo art\u00edculo 150, numeral 7- definir la naturaleza jur\u00eddica de los aludidos organismos. <\/p>\n
A\u00fan ubicados en la hip\u00f3tesis de que la norma indicada para regular el tema desde el punto de vista general fuera precisamente la Ley de la cual hacen parte los art\u00edculos acusados, es decir, la 99 de 1993, deber\u00edamos atenernos a la definici\u00f3n que ella adopta en su art\u00edculo 23 -no demandado- sobre tal naturaleza. De los t\u00e9rminos usados por el precepto tampoco se desprende que las corporaciones tengan car\u00e1cter de establecimientos p\u00fablicos, ya que muy concretamente se las concibe como “entes corporativos de car\u00e1cter p\u00fablico, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus caracter\u00edsticas constituyen geogr\u00e1ficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogeogr\u00e1fica, dotados de autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica, encargada por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las pol\u00edticas del Ministerio del Medio Ambiente”. <\/p>\n
Si se observa, la definici\u00f3n legal introduce diferencias espec\u00edficas respecto del g\u00e9nero “entidades descentralizadas”, de lo cual se infiere que pertenecen a dicho g\u00e9nero pero no que correspondan a la especie de los establecimientos p\u00fablicos. Atribuye a las corporaciones un car\u00e1cter corporativo proveniente espec\u00edficamente de la integraci\u00f3n entre entidades territoriales, vinculadas entre s\u00ed por razones geogr\u00e1ficas, geopol\u00edticas y ecol\u00f3gicas, a la vez que les se\u00f1ala un objeto espec\u00edfico y determinado, relativo a la conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, que habr\u00e1n de cumplir dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
Los elementos que, con arreglo a tal disposici\u00f3n, comparten dichas entidades con los establecimientos p\u00fablicos -autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica- tambi\u00e9n son rasgos de otras entidades descentralizadas como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Pensamos que la m\u00ednima consecuencia del r\u00e9gimen de autonom\u00eda dispuesto por la Constituci\u00f3n para las corporaciones aut\u00f3nomas regionales es la de reconocerles una naturaleza jur\u00eddica propia y distinta de la prevista para otras entidades descentralizadas. <\/p>\n
Por otra parte, no se ve c\u00f3mo podr\u00eda conciliarse el concepto de establecimiento p\u00fablico nacional, proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organizaci\u00f3n del Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades territoriales, a partir de la cual deber\u00edan surgir las corporaciones aut\u00f3nomas regionales seg\u00fan la filosof\u00eda de la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
4) Las ideas que exponemos en este Salvamento de Voto no son incompatibles con el sentido de la cl\u00e1usula general de competencia en materia legislativa, que reside en el Congreso. Otra cosa es afirmar la necesidad de que \u00e9ste se someta a los expresos lineamientos y requisitos establecidos de manera directa por la Constituci\u00f3n, en este caso el de no proceder a legislar por v\u00eda espec\u00edfica (creando una Corporaci\u00f3n) sino con arreglo a normas legislativas previas y generales. <\/p>\n
Entender la cl\u00e1usula general de competencia como autorizaci\u00f3n ilimitada para que el Congreso asuma ampl\u00edsimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho. <\/p>\n
5) La interpretaci\u00f3n que prohijamos tampoco desconoce el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano, pues en modo alguno lleva a que cada departamento o municipio pueda establecer, sin control ni orden, corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
Por el contrario, la tesis esbozada defiende la imperatividad de unas reglas generales trazadas por el Congreso de la Rep\u00fablica con sujeci\u00f3n a las cuales -y s\u00f3lo dentro de ellas- pueda procederse a la creaci\u00f3n de los mencionados entes. <\/p>\n
Como surge de la preceptiva constitucional, el sistema introducido en 1991 busc\u00f3 conciliar la prevalencia del Estado Unitario con la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales, de donde resulta que su correcto entendimiento rechaza por igual la idea de una exagerada independencia de dichas entidades, llevada hasta el punto de romper la unidad pol\u00edtica del Estado, como la que menoscabara los derechos m\u00ednimos que a ellas reconoci\u00f3 el Constituyente, dentro de unos m\u00e1rgenes razonables de decisi\u00f3n sobre los asuntos que m\u00e1s directamente tocan con su inter\u00e9s. <\/p>\n
6) No se nos escapa que los art\u00edculos 23 a 32 de la Ley 99 de 1993 establecieron algunas reglas de car\u00e1cter general acerca de la naturaleza jur\u00eddica, los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n, el objeto y las funciones de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, pero nos abstenemos de emitir concepto alguno sobre su constitucionalidad por cuanto no han sido demandadas. <\/p>\n
En cambio, s\u00ed consideramos que las normas materia de impugnaci\u00f3n son contrarias a la Carta Pol\u00edtica por dos razones b\u00e1sicas: <\/p>\n
a) Por cuanto fueron expedidas sin que previamente se hubiera dictado la ley que reglamentara la creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que a nuestro juicio deb\u00eda ser la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial; <\/p>\n
b) Por haber creado varias corporaciones aut\u00f3nomas como entes nacionales, en contraposici\u00f3n al car\u00e1cter aut\u00f3nomo y regional plasmado en la Constituci\u00f3n. Por eso, la condici\u00f3n a la cual se somete la exequibilidad declarada por la Corte nos parece fallida desde el comienzo en relaci\u00f3n con los art\u00edculos demandados, en cuanto, por definici\u00f3n, la voluntad asociativa de las entidades territoriales no ha existido. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia C-216 de abril 28 de 1994, (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
3 Sentencia C-517 de 15 de septiembre de 1992. (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n, pp 34 a 36. <\/p>\n
4Sentencia C-004 de 14 de enero de 1993. (M.P: Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
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C-423-94 Sentencia No. C-423\/94 PROTECCION DEL AMBIENTE La protecci\u00f3n del ambiente, es asunto que le compete en primer lugar al Estado, aunque para ello debe contar siempre con la participaci\u00f3n ciudadana a trav\u00e9s del cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados en el art\u00edculo 8o. superior: “proteger las […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-1007","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1007","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1007"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1007\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1007"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1007"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1007"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}