C-453-94<\/p>\n
Sentencia No. C-453\/94 <\/p>\n
POLICIA NACIONAL-Car\u00e1cter civil\/POLICIA NACIONAL-Subordinaci\u00f3n al Ministerio de Defensa <\/p>\n
La ausencia de una voluntad constituyente relativa a la incorporaci\u00f3n de la polic\u00eda a un ministerio espec\u00edfico, determina un espacio de razonable discrecionalidad legislativa dentro del cual varias opciones resultan posibles. La decisi\u00f3n legal de ubicar al cuerpo de polic\u00eda en uno u otro ministerio, es el producto del ejercicio de la competencia atribuida al legislador por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La definici\u00f3n legislativa puede variar de contenido de acuerdo con las circunstancias espacio-temporales en las cuales se dicte la norma legal y sin que ello implique una modificaci\u00f3n del juicio de constitucionalidad respecto de lo preceptuado por el legislador en uno u otro momento. <\/p>\n
REF: Expediente N\u00ba D-519 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993 “por la cual se expiden normas sobre la Polic\u00eda Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Octubre veinte (20) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 054 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mej\u00eda y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad de los art\u00edculos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993 “por la cual se expiden normas sobre la Polic\u00eda Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica” <\/p>\n
I. TEXTO DE LAS NORMAS REVISADAS <\/p>\n
LEY 62 DE 1993 <\/p>\n
(agosto 12) <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
CAPITULO II. <\/p>\n
Subordinaci\u00f3n <\/p>\n
Art\u00edculo 9\u00b0.- Del Presidente. El Presidente de la Rep\u00fablica, como suprema autoridad administrativa, es el jefe superior de la Polic\u00eda Nacional, atribuci\u00f3n que podr\u00e1 ejercer por conducto de las siguientes instancias: <\/p>\n
a. El Ministro de Defensa Nacional. <\/p>\n
b. El Director General de la Polic\u00eda. <\/p>\n
Art\u00edculo 10.- Del Ministro de Defensa. Para los efectos de direcci\u00f3n y mando, la Polic\u00eda Nacional depende del Ministro de Defensa. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
I. Las normas acusadas <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 62 de 1993, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 40.987 de Agosto 12 de 1993. <\/p>\n
II. La demanda de inconstitucionalidad <\/p>\n
El ciudadano Luis Ram\u00f3n Duarte present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993, por violar el art\u00edculo 218 de la Carta. El demandante expone, de manera confusa, los siguientes argumentos: <\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n define a la Polic\u00eda Nacional como un cuerpo civil armado. En consecuencia, resulta contradictorio con su naturaleza, colocarlo bajo direcci\u00f3n y mando del Ministerio de Defensa, entidad de car\u00e1cter militar. <\/p>\n
2. La ubicaci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional dentro de la estructura del Ministerio de Defensa ha conducido a la adopci\u00f3n de valores y conductas militares, en detrimento de la naturaleza civil, que la Carta le otorga. <\/p>\n
3. Las competencias constitucionales de alcaldes y gobernadores en materia de jefatura policial, exige una direcci\u00f3n civil de la Polic\u00eda Nacional. <\/p>\n
III. Intervenci\u00f3n ciudadana <\/p>\n
A. Intervenci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Andina de Juristas <\/p>\n
Los ciudadanos Gustavo Gall\u00f3n Giraldo y Jos\u00e9 Manuel Barreto, integrantes de la Comisi\u00f3n Andina de Juristas – Seccional Colombiana -, presentaron escrito de apoyo a la demanda. Consideran inconstitucionales las normas demandadas por violaci\u00f3n del art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sustentan la acusaci\u00f3n en los argumentos que a continuaci\u00f3n se extractan: <\/p>\n
1. En las discusiones de la Asamblea Constituyente fue palpable la voluntad de detener el creciente car\u00e1cter represivo de la Polic\u00eda Nacional. Exist\u00eda la percepci\u00f3n de que la Polic\u00eda hab\u00eda visto desvirtuados sus objetivos. <\/p>\n
“De ah\u00ed que – aseveran los juristas – los constituyentes de 1991 hayan definido la misi\u00f3n de la Polic\u00eda como el mantenimiento de las condiciones de ejercicio de los derechos humanos y de la convivencia, y su naturaleza civil, lo que es contrariado por la norma acusada que le superpone funciones distintas y estructuras militares al ubicarla en el Ministerio de Defensa”. <\/p>\n
2. El vac\u00edo de la Constituci\u00f3n de 1886 sobre la naturaleza civil de la Polic\u00eda, dio lugar a que no se cuestionara la constitucionalidad de normas tales como la Ley 11 de 1910, el Decreto 1814 de 1953 y el Decreto 1705 de 1960, a partir de las cuales se ubic\u00f3 a la Polic\u00eda Nacional dentro de la estructura del Ministerio de Guerra y el de Defensa, y la sujetaran a leyes y reglamentos militares. <\/p>\n
“Ubicada en el Ministerio de Defensa – explican los intervinientes – dos objetivos se confunden en la actuaci\u00f3n de la Polic\u00eda y dan origen al desdibujamiento de las funciones de la Polic\u00eda: la protecci\u00f3n de la ciudadan\u00eda, que le pertenece, y la defensa del orden constitucional, propio de la Defensa Nacional”. <\/p>\n
3. La asunci\u00f3n de las Doctrinas de la Seguridad Nacional durante las d\u00e9cadas de los a\u00f1os 60 y 70 allan\u00f3 el camino para convertir la adscripci\u00f3n org\u00e1nica en subordinaci\u00f3n funcional. La protecci\u00f3n de la ciudadan\u00eda se supedit\u00f3 a la defensa del orden constitucional. <\/p>\n
El Decreto 3398 de 1965 dispuso que los integrantes de la Polic\u00eda se sometieran a las \u00f3rdenes militares en caso de conmoci\u00f3n interior. El efecto pr\u00e1ctico de tal disposici\u00f3n consisti\u00f3 en la dependencia de los mandos militares regionales. Este proceso convirti\u00f3 a la Polic\u00eda en un cuerpo cuasimilitar. Sobre este punto, se\u00f1alan lo siguiente: <\/p>\n
“La ambig\u00fcedad y desnaturalizaci\u00f3n de las funciones de la Polic\u00eda han conducido a que su desempe\u00f1o d\u00e9 lugar al abuso y a su ineficiencia. El perfil militar que ha adquirido la Polic\u00eda la aleja de la ciudadan\u00eda, la conduce a ser un agente de represi\u00f3n pol\u00edtica y la lleva a incurrir en la violaci\u00f3n de los derechos humanos. As\u00ed mismo, la superposici\u00f3n de funciones lleva a la Polic\u00eda a problemas operativos y hace que la atenci\u00f3n de funciones militares la ocupe y le impida proteger efectivamente a los ciudadanos” <\/p>\n
4. La Corte Constitucional, ha hecho claridad sobre las funciones que corresponden a la Polic\u00eda Nacional y a las Fuerzas Militares (Sentencia C-024 de 1994). <\/p>\n
El Ministerio de Defensa se ocupa de tareas que responden al concepto de Defensa Nacional. Se explica as\u00ed su naturaleza militar y labor represiva, que convierten a las fuerzas militares en “m\u00e1quinas de defensa y guerra”. <\/p>\n
Las funciones de la Polic\u00eda, en cambio, apuntan a garantizar la seguridad ciudadana, a procurar el respeto y ejercicio de los derechos y libertades civiles y el mantenimiento de las condiciones de una convivencia pac\u00edfica. Esto es, una labor preventiva y de naturaleza civil. <\/p>\n
5. Existen, tambi\u00e9n, diferencias entre las calidades de los integrantes de la Fuerza de Polic\u00eda y de las Fuerzas Militares. Los primeros son funcionarios civiles de la administraci\u00f3n, en tanto que los segundos, adquieren “status militar” cuando ingresan a alguna de sus armas. <\/p>\n
B. Intervenci\u00f3n del Ministro de Defensa <\/p>\n
El Ministro de Defensa present\u00f3 un memorial en el que solicita la exequibilidad de las normas impugnadas. Sus argumentos se exponen a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
1. La discusi\u00f3n dentro de la Comisi\u00f3n Consultiva para la Reestructuraci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional siempre tuvo presente la normatividad constitucional vigente al momento de formular sus propuestas. En el marco constitucional, las Fuerzas Militares tienen car\u00e1cter defensivo – defensa b\u00e1sica y defensa del orden institucional -, mientras que a la Polic\u00eda corresponde preservar las condiciones de convivencia y de ejercicio de derechos civiles. <\/p>\n
2. Son caracter\u00edsticas de la Polic\u00eda: 1) integrar la fuerza p\u00fablica (art. 216 C.P.); 2) depender de una organizaci\u00f3n proveniente de la ley (art. 218 C.P.); 3) poseer una naturaleza civil y ser un cuerpo armado permanente (art. 218 C.P.); 4) cumplir en forma permanente funciones de polic\u00eda judicial (art. 250. num 3\u00b0 C.P.); 5) tener una finalidad primordial orientada al mantenimiento de las condiciones de ejercicio de derechos y libertades p\u00fablicas y al aseguramiento de la convivencia pac\u00edfica (art. 218 C.P.); 6) poseer un r\u00e9gimen de carrera prestacional y disciplinario se\u00f1alado por la ley (art. 218 inc. 2\u00b0). <\/p>\n
De otra parte, las siguientes caracter\u00edsticas se predican de las Fuerzas Militares: 1) su car\u00e1cter no deliberante (art. 219 C.P.), 2) la no participaci\u00f3n en el ejercicio pol\u00edtico (art. 219 C.P.), 3) el sistema de grados, honores y pensiones, se\u00f1alado por la ley (art. 220 C.P.), 4); el fuero militar para sus integrantes (art. 221 C.P.), 5) el sistema legal de promoci\u00f3n profesional, cultural y social (art. 222 C.P.), 6) la formaci\u00f3n de sus miembros en los principios de la democracia y el respeto de los derechos humanos (art. 222 C.P.), 7); la exclusi\u00f3n del derecho de asociaci\u00f3n sindical (art. 39 C.P.) y, 8) la investigaci\u00f3n de los delitos cometidos en servicio activo y por raz\u00f3n del mismo, a cargo de cortes marciales o tribunales militares (C.P. arts. 250 y 221). <\/p>\n
3. La Constituci\u00f3n no determin\u00f3 el lugar que debe ocupar la Polic\u00eda dentro de la administraci\u00f3n. Resultar\u00eda inconstitucional enmarcarla dentro del contexto de las Fuerzas Militares. Sin embargo, “le es dable al legislador, atendiendo a razones de una adecuada pol\u00edtica fijar la dependencia en uno u otro organismo acorde con su funci\u00f3n y naturaleza, as\u00ed como organizarla, de repente como un Instituto o Departamento independiente”. En estas condiciones, las conclusiones del documento presentado por la Comisi\u00f3n Consultiva, en lo que se refiere a la ubicaci\u00f3n administrativa del cuerpo de Polic\u00eda, se deriva de razones propias de la conveniencia y no de la constitucionalidad. Entre tales razones se destacan las siguientes: <\/p>\n
La Polic\u00eda Nacional estuvo adscrita al Ministerio de Gobierno, pero razones pol\u00edticas, recuerda el Ministro interviniente, obligaron a ubicarla dentro de otro ente administrativo. Su localizaci\u00f3n depende exclusivamente de motivos de conveniencia: <\/p>\n
“La necesidad actual de tener a la Polic\u00eda Nacional dentro del Ministro de Defensa, obedece a los fen\u00f3menos sociales, de delincuencia, orden p\u00fablico, narcotr\u00e1fico, etc. que no en pocas ocasiones atentan contra la estabilidad de las instituciones leg\u00edtimamente constitu\u00eddas al paso que cierran el libre ejercicio o violan los derechos fundamentales y constitucionales”. <\/p>\n
b. Existe cierta dificultad para deslindar las competencias de la Polic\u00eda Nacional y las Fuerzas Militares, debido a la comunicabilidad entre las distintas formas de delincuencia, conflictos sociales, grupos armados etc., para burlar la legalidad e impedir el desarrollo sosegado de la vida nacional. <\/p>\n
4. La Carta estableci\u00f3 un modelo funcional, en el que involucra a los gobernadores y alcaldes en la prevenci\u00f3n del orden social y de la seguridad p\u00fablica, a trav\u00e9s de las \u00f3rdenes que impartan a los comandantes de polic\u00eda. <\/p>\n
III. Concepto del Procurador <\/p>\n
1. Luego de hacer algunas anotaciones relativas a la confusi\u00f3n que se observa en la sustentaci\u00f3n de los cargos formulados en la demanda, el Procurador sostiene que, en el entendido de que la glosa del demandante est\u00e1 edificada sobre la idea de que el Ministerio de Defensa no es una “autoridad civil”, tal cargo estar\u00eda fundado en un error de derecho que consiste en “creer que el Ministro de Defensa pertenece a la carrera y estructura de las Fuerzas Militares”, cuando en verdad s\u00f3lo es un subordinado del Ejecutivo. La subordinaci\u00f3n de la Polic\u00eda al Ministerio de Defensa, no puede ser entendida sino como una subordinaci\u00f3n al poder civil. <\/p>\n
2. Este argumento es considerado por el Procurador como suficiente para declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. Sin embargo, con el objeto de hacer una mayor claridad sobre la tesis expuesta, el resto del concepto se ocupa de ilustrar el contexto hist\u00f3rico-sistem\u00e1tico de las relaciones entre la Polic\u00eda, las Fuerzas Armadas y el Ejecutivo. Al respecto el procurador expone: <\/p>\n
2.1. La Constituci\u00f3n de 1991, a diferencia de lo que acontec\u00eda con la de 1886, constitucionaliza el tema de la Polic\u00eda Nacional. <\/p>\n
2.2. La diferencia entre fuerzas militares y polic\u00eda se ha visto desdibujada, debido al tratamiento militar de los problemas policivos, en un contexto de “violencia end\u00e9mica-multiforme donde se han confundido la guerra y la pol\u00edtica en el manejo de la seguridad y la defensa”. <\/p>\n
2.3. Sin embargo, dicha diferencia no ha sido desnaturalizada. Existe una “indiscutible relaci\u00f3n entre los conceptos de seguridad y orden p\u00fablico” que no impide la distinci\u00f3n entre la misi\u00f3n preventiva de la polic\u00eda – la cual “en estricto sentido no excluye la represiva” – y la labor represiva de las Fuerzas Armadas. La Constituci\u00f3n introdujo fines diversos para ambas instituciones, sin que ello contradiga la tradici\u00f3n jur\u00eddica dominante en esta materia. <\/p>\n
2.4. La unidad de mando en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica garantiza la subordinaci\u00f3n de la guerra a la pol\u00edtica, lo cual es perfectamente compatible con la adscripci\u00f3n de la polic\u00eda al Ministerio de Defensa, como conducto del Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, considera el Procurador que no existiendo concepto de la violaci\u00f3n, lo m\u00e1s pertinente es producir un fallo de car\u00e1cter inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda. Sin embargo, agrega el funcionario, en el evento de que la Corte decida resolver de m\u00e9rito, solicita declarar la exequibilidad de los art\u00edculos demandados. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. Descripci\u00f3n del Problema <\/p>\n
El problema jur\u00eddico planteado por el demandante se puede expresar de la siguiente manera: \u00bfatenta contra el car\u00e1cter civil de la Polic\u00eda Nacional el hecho de que la ley ordene que la polic\u00eda dependa del Ministerio de Defensa Nacional?. Dicho en otros t\u00e9rminos: \u00bfla subordinaci\u00f3n de la Polic\u00eda al ministro de Defensa vulnera el principio de la separaci\u00f3n entre el orden civil y el militar y se traduce en la consecuente subordinaci\u00f3n del primero al segundo?, \u00bfel deslinde funcional entre fuerzas militares y polic\u00eda debe tener su correspondencia de tipo org\u00e1nico, de tal manera que se impida la inclusi\u00f3n, dentro del Ministerio encargado de la defensa, de los cuerpos dedicados al control de la seguridad ciudadana?. <\/p>\n
Para resolver estos interrogantes ser\u00e1 necesario tener en cuenta consideraciones de tipo conceptual, hist\u00f3rico-legal y constitucional. En primer lugar, se expondr\u00e1 el principio pol\u00edtico de la separaci\u00f3n entre lo civil y lo militar, as\u00ed como las dificultades de su puesta en obra (implementaci\u00f3n). Posteriormente, se estudiar\u00e1 la naturaleza y funci\u00f3n de la polic\u00eda dentro de la estructura de la administraci\u00f3n desde su creaci\u00f3n en 1891. Finalmente, se plantear\u00e1n algunos problemas que suscita la incorporaci\u00f3n org\u00e1nica de la polic\u00eda dentro del Ministerio de Defensa Nacional. <\/p>\n
2. La separaci\u00f3n funcional entre la polic\u00eda y las fuerzas militares <\/p>\n
2.1. La teor\u00eda de la separaci\u00f3n del poder civil y del poder militar <\/p>\n
La instauraci\u00f3n de un r\u00e9gimen de “libertad civil”, seg\u00fan la doctrina autorizada en esta materia (1), s\u00f3lo es posible si se logra la consolidaci\u00f3n de una serie de separaciones o divisiones de fuerzas contrapuestas, tales como el poder pol\u00edtico del econ\u00f3mico, el poder temporal del poder espiritual y el poder civil del poder militar. Dichas separaciones tienen la finalidad de encauzar hacia fines sociales ciertas actividades que, de otra manera, entregadas a s\u00ed mismas, resultar\u00edan perjudiciales. Respecto de la separaci\u00f3n civil-militar, la conformaci\u00f3n de un ej\u00e9rcito separado de la vida civil y subordinado a \u00e9sta, sirve no s\u00f3lo como instrumento de defensa del r\u00e9gimen sino que, adem\u00e1s, no representa un peligro para el ejercicio de las libertad individuales. “Se trata de lograr – dice M. Hauriou – que esta organizaci\u00f3n, que dispone de medios de acci\u00f3n terribles y contra la cual el poder civil est\u00e1 completamente desarmado, permanezca sin embargo subordinada al poder civil” <\/p>\n
De este planteamiento se deriva la necesidad de un “acantonamiento jur\u00eddico del ej\u00e9rcito”, fundado en la separaci\u00f3n y subordinaci\u00f3n respecto del poder civil. Incluso en circunstancias propias del estado de excepci\u00f3n, el poder civil no abandona todas sus competencias en beneficio del poder militar, sino tan s\u00f3lo aquellas indispensables para afrontar la situaci\u00f3n de emergencia. <\/p>\n
A partir de esta teor\u00eda de la separaci\u00f3n, la doctrina francesa ha encontrado un criterio \u00fatil para explicar la regulaci\u00f3n jur\u00eddica de las fuerzas armadas, como instituci\u00f3n subordinada al poder civil y parte integrante de la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
2.2. El fundamento y alcance de la teor\u00eda de la separaci\u00f3n <\/p>\n
1. El fundamento de la separaci\u00f3n entre lo civil y lo militar no proviene de una distribuci\u00f3n funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organizaci\u00f3n de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza p\u00fablica debe ser el m\u00ednimo necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotaci\u00f3n invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su car\u00e1cter meramente preventivo y la relativa debilidad de su poder b\u00e9lico, se encuentra en mejores condiciones para proteger la libertad ciudadana. <\/p>\n
El origen del constitucionalismo occidental estuvo muy ligado a la protecci\u00f3n de la seguridad individual y ello explica las restricciones impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerci\u00f3n interna. <\/p>\n
2. La afirmaci\u00f3n constitucional del car\u00e1cter civil de la polic\u00eda tiene las siguientes implicaciones: <\/p>\n
a. La misi\u00f3n de la polic\u00eda es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden p\u00fablico sea alterado. <\/p>\n
b. El polic\u00eda es un funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesi\u00f3n. <\/p>\n
c. Los miembros del cuerpo de polic\u00eda est\u00e1n sometidos al poder disciplinario y de instrucci\u00f3n que legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior jer\u00e1rquico. <\/p>\n
<\/p>\n
2.3. Dificultades derivadas de las condiciones f\u00e1cticas <\/p>\n
1. Desde una perspectiva conceptual no existe duda alguna en la doctrina nacional e internacional sobre la necesidad de mantener la naturaleza civil de la polic\u00eda. Sin embargo, en la pr\u00e1ctica esta divisi\u00f3n conceptual encuentra limitaciones derivadas del aumento de la violencia social, entre otros factores perturbadores del desarrollo institucional. <\/p>\n
2 La existencia de agentes internos de violencia organizada desestabiliza la distinci\u00f3n entre lo civil y lo militar. <\/p>\n
2.1. La funci\u00f3n de coerci\u00f3n puede ser tanto interna como externa y, en ambos casos, puede ser asumida por \u00f3rganos civiles o militares. De acuerdo con esta diferenciaci\u00f3n, la polic\u00eda ser\u00eda la fuerza de coerci\u00f3n civil interna, mientras que la diplomacia ser\u00eda la fuerza civil externa. La coerci\u00f3n militar externa estar\u00eda a cargo de las fuerzas militares, al paso que la coerci\u00f3n interna se encuentra asignada a organismos especializados, cuya denominaci\u00f3n, en algunos casos es la de “guardia nacional”. <\/p>\n
2.2. El punto problem\u00e1tico de esta divisi\u00f3n del trabajo est\u00e1 representado por la coerci\u00f3n interna, en la cual confluyen los dos elementos de la fuerza p\u00fablica. En el caso de las fuerzas militares, es importante anotar que en Colombia todas las Armas (Ej\u00e9rcito, Armada y Fuerza A\u00e9rea) poseen unidades especializadas en la lucha antisubversiva. De otra parte, la Polic\u00eda Nacional tambi\u00e9n est\u00e1 capacitada para participar en este tipo de lucha por medio de cuerpos especiales (Cuerpo \u00e9lite) o de unidades de contraguerrilla. <\/p>\n
2.3. Estas circunstancias han determinado la existencia de una especie de “zona gris” o “fronteriza” en la cual se superponen los criterios de seguridad y defensa. Una parte de la doctrina sostiene que la ambig\u00fcedad propia de esta zona l\u00edmite, es el resultado de la realidad social impuesta por los grupos armados que operan contra el Estado. El fen\u00f3meno de la militarizaci\u00f3n de la polic\u00eda – esto es, la adopci\u00f3n de armas y actitudes propias de la t\u00e1ctica b\u00e9lica -, seg\u00fan este punto de vista, corresponde a la adaptaci\u00f3n que dicho cuerpo debe sufrir para cumplir sus objetivos en condiciones de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico. Es la gravedad de los delitos y de las amenazas lo que determina el papel defensivo y no meramente preventivo de la polic\u00eda. <\/p>\n
2.4. Un enfoque contrario al enunciado aboga por una desmilitarizaci\u00f3n de la polic\u00eda con fundamento en las mismas condiciones de agravamiento de la actividad delictiva. De acuerdo con esta perspectiva, la polic\u00eda carece de autonom\u00eda para actuar bajo la coordinaci\u00f3n de las autoridades civiles debido a la subordinaci\u00f3n que mantiene frente a los mandos militares. En estas circunstancias de violencia end\u00e9mica se hace a\u00fan m\u00e1s apremiante la necesidad de un cuerpo de polic\u00eda cuya preocupaci\u00f3n fundamental sea la de proteger las libertades b\u00e1sicas y hacer posible la efectividad de los derechos fundamentales. Dicho en otros t\u00e9rminos, en situaciones de perturbaci\u00f3n del orden publico, la ciudadan\u00eda necesita de una polic\u00eda que proteja sus derechos. Existe, seg\u00fan esta tesis, una “cultura castrense de la subordinaci\u00f3n” que representa un peligro para la protecci\u00f3n de los derechos de los ciudadanos en un ambiente de violencia generalizado. <\/p>\n
3. Evoluci\u00f3n hist\u00f3rica relativa a la ubicaci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional dentro de la organizaci\u00f3n estatal <\/p>\n
1. La Polic\u00eda Nacional se cre\u00f3 mediante el decreto 100 de 1891, como un organismo encargado de “los servicios del orden y seguridad”. El art\u00edculo 7 del citado decreto consagr\u00f3 su dependencia del Ministerio de Gobierno. De otra parte, el decreto 100 elimin\u00f3 las polic\u00edas departamentales y municipales as\u00ed como el cuerpo de serenos. <\/p>\n
2. El art\u00edculo 75 del Acto Legislativo N\u00famero 1 de 1945 le otorg\u00f3 potestad al Congreso para organizar el cuerpo de Polic\u00eda Nacional (art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886). Con base en esta atribuci\u00f3n se expidi\u00f3 la Ley 93 de 1948, mediante la cual se revisti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para llevar a cabo una reforma t\u00e9cnica y especializada de la Polic\u00eda. <\/p>\n
2.1. En sentencia del 12 de Diciembre de 1946, con ponencia del Magistrado Agust\u00edn G\u00f3mez Prada, la Corte Suprema de Justicia hizo referencia a la naturaleza de la Polic\u00eda Nacional y de las Fuerzas Militares, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
Estas ideas han sido reafirmadas posteriormente en numerosas sentencias de la Corte Suprema de Justicia, entre las cuales se destacan la Sentencia de la Sala Penal de Julio 27 de 1961 y la de Sala Plena del 20 de Septiembre de 1973. <\/p>\n
3. En uso de las facultades otorgadas por la reforma constitucional de 1945, se expidi\u00f3 el Estatuto Org\u00e1nico de la Polic\u00eda Nacional (2136 de 1949) con el prop\u00f3sito de crear un cuerpo armado de car\u00e1cter t\u00e9cnico y civil, ajeno a los partidos pol\u00edticos. En la ley 93 de 1948 se consagraron las finalidades mencionadas y se estableci\u00f3 un r\u00e9gimen especial para la Polic\u00eda, semejante en sus manifestaciones externas al que rige para las fuerzas militares pero acorde con su car\u00e1cter civil. Tambi\u00e9n se concedieron al Gobierno Nacional las funciones de direcci\u00f3n, organizaci\u00f3n, inspecci\u00f3n y vigilancia de los cuerpos de Polic\u00eda tanto a nivel nacional como departamental y municipal. <\/p>\n
4. El Presidente Gustavo Rojas Pinilla expidi\u00f3 el decreto de estado de sitio N\u00b0 1814 de 1953 con el objeto de “unificar el mando y coordinar los servicios de las Fuerzas Armadas para el completo restablecimiento de la normalidad”. Con base en esta norma se orden\u00f3 la incorporaci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional al Ministerio de Guerra, como cuarto componente del Comando General de las Fuerzas Armadas, junto al ej\u00e9rcito, la armada y la fuerza a\u00e9rea. <\/p>\n
5. Posteriormente, el Decreto 1705 de 1960 reorganiz\u00f3 el Ministerio Guerra y dispuso que bajo su cargo quedar\u00edan las Fuerzas Militares y de Polic\u00eda Nacional. A su vez, incluy\u00f3 a la Polic\u00eda Nacional dentro de la rama t\u00e9cnica del Ministerio. <\/p>\n
El art\u00edculo 1 del decreto en menci\u00f3n defini\u00f3 las funciones del Ministro de Guerra, as\u00ed: <\/p>\n
“Tiene a su cargo la Direcci\u00f3n de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional en su aspecto t\u00e9cnico militar y en su parte administrativa con el objeto de hacer efectivo el servicio p\u00fablico de la Defensa Nacional, salvaguardar la seguridad e independencia de la Naci\u00f3n, el orden interno y las instituciones patrias”. <\/p>\n
6. El Presidente Guillermo Le\u00f3n Valencia en 1965 declar\u00f3 en Estado de sitio todo el territorio nacional mediante el Decreto 1288. En ejercicio de las facultades conferidas por esta norma, fueron expedidos el Decreto 3398 de 1965 – mediante el cual se reorganiz\u00f3 el Ministerio de Defensa Nacional – y el Decreto 1667 de 1966, org\u00e1nico de la Polic\u00eda Nacional. <\/p>\n
6.1. En los considerandos del Decreto 3398 de 1965, se indica la necesidad de un esfuerzo coordinado de los \u00f3rganos del poder p\u00fablico y la necesidad de estructurar los planes de seguridad interior y exterior de la Naci\u00f3n. Esta norma dispuso, entre otras cosas, las siguientes: 1) inclusi\u00f3n de la Polic\u00eda dentro del “escalaf\u00f3n b\u00e9lico” de la defensa nacional, 2) cambi\u00f3 de la denominaci\u00f3n del Ministerio de Guerra por el de Ministerio de Defensa, 3) direcci\u00f3n de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional en cabeza del Ministro de Defensa, 4) funciones conjuntas de los Comandos de las Fuerzas Militares y de la Direcci\u00f3n General de la Polic\u00eda Nacional. <\/p>\n
6.2. De otra parte, el Estatuto Org\u00e1nico de la Polic\u00eda Nacional (decreto 1667 de 1966), defini\u00f3 a la Polic\u00eda Nacional como un cuerpo armado, eminentemente t\u00e9cnico, sometido a la direcci\u00f3n y mando del Ministerio de Defensa, integrante de la Fuerza P\u00fablica y cuya funci\u00f3n consiste en prevenir la perturbaci\u00f3n del orden y tutelar los derechos ciudadanos. Esta norma fue adoptada como legislaci\u00f3n permanente por la Ley 48 de 1967. <\/p>\n
7. En el decreto 2335 de 1971 se redefinen las funciones del Ministerio de Defensa en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Ministerio de Defensa Nacional. Es el organismo de la rama ejecutiva del Poder p\u00fablico encargado de la direcci\u00f3n de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley y que cumple las siguientes funciones: <\/p>\n
1a. Preparar los proyectos de ley relacionados con el ramo de Defensa Nacional; <\/p>\n
2a. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que le corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa, en los aspectos de la defensa nacional y ejecutar las \u00f3rdenes del Presidente que se relacionen con tales atribuciones; <\/p>\n
3a. Cumplir las funciones y atender los servicios que le est\u00e1n asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto; <\/p>\n
4a. Preparar los programas de inversiones y otros desembolsos p\u00fablicos correspondientes al sector y a los planes de desarrollo del mismo; <\/p>\n
5a. Contribuir a la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica del Gobierno en el ramo de defensa Nacional y adelantar su ejecuci\u00f3n, y <\/p>\n
6a. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada en las respectivas leyes, estatutos y reglamentos, los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del estado y la sociedad de econom\u00eda mixta, que le est\u00e9n adscritos o vinculados”. <\/p>\n
8. El Decreto 2347 de 1971, introduce una nueva reforma a la Polic\u00eda Nacional. Permite la asistencia militar cuando la Polic\u00eda no se encuentre en capacidad de contener graves des\u00f3rdenes o de afrontar cat\u00e1strofes o calamidades p\u00fablicas por s\u00ed sola. En el mismo a\u00f1o fue expedido el decreto 2335, que organiza la estructura del Ministerio de Defensa. Esta norma defini\u00f3 a la Polic\u00eda como un “cuerpo armado de car\u00e1cter permanente que hace parte de la fuerza p\u00fablica, creada para la guarda del orden p\u00fablico interno”. Posteriormente, el Decreto 2218 de 1984 se\u00f1al\u00f3 que la Polic\u00eda era “una instituci\u00f3n p\u00fablica de car\u00e1cter permanente y naturaleza oficial, constituida con r\u00e9gimen y disciplina especial, que hace parte de la fuerza p\u00fablica…”. <\/p>\n
9. En 1983 se expidi\u00f3 el Decreto 2137, en el que se establece que la Polic\u00eda es “un servicio p\u00fablico a cargo del Estado, encaminado a mantener y garantizar el orden p\u00fablico interno de la Naci\u00f3n, el libre ejercicio de las libertades p\u00fablicas y la convivencia pac\u00edfica de todos los habitantes del territorio nacional”. <\/p>\n
<\/p>\n
10. Con fundamento en el art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, la Ley 62 de 1993 reiter\u00f3 el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico de la Polic\u00eda e insisti\u00f3 en la importancia de los principios de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y publicidad. Faculta a la Polic\u00eda para descentralizar, delegar y desconcentrar sus funciones. De otra parte, la Polic\u00eda adquiere as\u00ed un car\u00e1cter eminentemente comunitario, preventivo, educativo, ecol\u00f3gico, solidario y de apoyo judicial. La ley en menci\u00f3n reitera la dependencia de la Polic\u00eda Nacional del Ministro de Defensa, para efectos de su direcci\u00f3n y mando. Esta norma crea el cargo del Comisionado Nacional para la Polic\u00eda, as\u00ed como instituye la Comisi\u00f3n Nacional de Polic\u00eda y Participaci\u00f3n Ciudadana. <\/p>\n
11. De la evoluci\u00f3n hist\u00f3rica aqu\u00ed rese\u00f1ada se pueden extraer las siguientes conclusiones: 1) la organizaci\u00f3n de la polic\u00eda ha estado supeditada a la ley; 2) la idea del car\u00e1cter civil de la polic\u00eda ha estado presente en las diferentes leyes que se han referido a la organizaci\u00f3n de la polic\u00eda desde su creaci\u00f3n en 1891; 3) el cuerpo de Polic\u00eda Nacional fue inicialmente incorporado al Ministerio de Gobierno y luego al Ministerio de Defensa (o de guerra); 4) las razones del legislador para introducir este cambio han surgido de las necesidades funcionales y administrativas derivadas de condiciones sociales de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico; 5) no obstante estas variaciones, el concepto de cuerpo civil armado ha sido constante a trav\u00e9s de la historia. <\/p>\n
4. Visi\u00f3n constitucional <\/p>\n
4.1. La discusi\u00f3n en la Asamblea Nacional Constituyente <\/p>\n
4.1.1. Proyectos <\/p>\n
1. Los proyectos de reforma a la Fuerza P\u00fablica fueron discutidos por la Subcomisi\u00f3n IV de la Comisi\u00f3n III. En t\u00e9rminos generales, las diferentes propuestas concuerdan en la importancia de robustecer las instituciones y en considerar que la Fuerza P\u00fablica estar\u00eda conformada por las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional. <\/p>\n
2. El Gobierno Nacional no present\u00f3 una propuesta espec\u00edfica respecto de este tema. Su proyecto se limit\u00f3 a enfatizar el car\u00e1cter no deliberante de los miembros del Ej\u00e9rcito y de la Polic\u00eda. <\/p>\n
3. El delegatario Fabio Villa R., en representaci\u00f3n de la Alianza Democr\u00e1tica M-19 propuso la consagraci\u00f3n del car\u00e1cter deliberante de la Fuerza P\u00fablica y la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Seguridad, entidad que tendr\u00eda por objeto el acercamiento de la comunidad pol\u00edtica a la Fuerza P\u00fablica. Tambi\u00e9n propuso la objeci\u00f3n de conciencia en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio militar obligatorio y la prohibici\u00f3n de adscribir funciones de polic\u00eda judicial a los miembros de la Fuerza P\u00fablica. <\/p>\n
En punto a la Polic\u00eda Nacional, el proyecto consider\u00f3 que deber\u00eda tratarse como un cuerpo de car\u00e1cter enteramente civil, cuyo mando estar\u00eda a cargo de los Jefes de la Administraci\u00f3n. La tarea de coordinaci\u00f3n y direcci\u00f3n de la Polic\u00eda estar\u00eda adscrita al Ministerio de Gobierno. Sobre \u00e9ste punto no hubo exposici\u00f3n de motivos. (Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991). <\/p>\n
4. El proyecto de Jos\u00e9 Mat\u00edas Ort\u00edz Sarmiento (PRT) propon\u00eda la desmilitarizaci\u00f3n de la vida pol\u00edtica y la creaci\u00f3n de normas claras dirigidas a impedir que el manejo del orden p\u00fablico fuese patrimonio exclusivo de un “establecimiento castrense, aislado de la ciudadan\u00eda”. En el citado proyecto se ordenaba: 1) que las fuerzas militares velar\u00e1n exclusivamente por la integridad de las fronteras; 2) la no aplicaci\u00f3n de la justicia militar a los civiles; 3) la restricci\u00f3n del fuero militar para asuntos de \u00edndole castrense exclusivamente; 4) el car\u00e1cter civil de la Polic\u00eda Nacional, como instituci\u00f3n encargada de velar por el orden p\u00fablico interno, subordinada al mando civil y adscrita al Ministerio de Gobierno. (Gaceta Constitucional No. 29 de marzo 30 de 1991). <\/p>\n
5. La Asociaci\u00f3n Colombiana de Oficiales en Retiro de la Polic\u00eda Nacional llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la necesidad de hacer una clara diferenciaci\u00f3n entre el cuerpo de Polic\u00eda y las Fuerzas Militares. A la primera le corresponder\u00eda la salvaguarda del orden p\u00fablico interno. A la segunda, la del orden p\u00fablico externo. El proyecto consideraba importante, adem\u00e1s, la creaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n unitaria de los funcionarios de polic\u00eda (DAS, Polic\u00eda Nacional, Defensa Civil, etc.). Tambi\u00e9n contemplaba la ampliaci\u00f3n de las funciones de la Polic\u00eda Nacional y la creaci\u00f3n de una Jurisdicci\u00f3n especial, as\u00ed como la del Ministerio de la Polic\u00eda con el fin de que la instituci\u00f3n tuviera total independencia para cumplir con sus funciones (Gaceta Constitucional N\u00ba 34 del 2 de abril de 1991). <\/p>\n
4.1.2. Informes Ponencia <\/p>\n
En el informe final de la Subcomisi\u00f3n IV se trataron diversos aspectos entre los que se destacan la responsabilidad de mando, la libertad de conciencia, el servicio militar obligatorio y el porte de armas. Concretamente, en cuanto a la polic\u00eda, se estudiaron los proyectos presentados y se convino en la idea de que se trataba de una parte integrante de la Fuerza P\u00fablica, que no tiene car\u00e1cter deliberante. La propuesta de adscribir la Instituci\u00f3n al Ministerio de Gobierno se dej\u00f3 para un estudio posterior. (Gaceta Constitucional N\u00ba 44 de abril 12 de 1991). <\/p>\n
4.1.3. Actas de Comisi\u00f3n <\/p>\n
1. Se discutieron nuevamente los temas de objeci\u00f3n de conciencia, car\u00e1cter deliberante de los funcionarios de la Fuerza P\u00fablica y proscripci\u00f3n de la propaganda b\u00e9lica. <\/p>\n
2. En una intervenci\u00f3n sobre el tema de la ubicaci\u00f3n administrativa de la polic\u00eda, el Ministro de Gobierno consider\u00f3 que, constitucionalmente, la Polic\u00eda Nacional no deber\u00eda estar adscrita a un ministerio. En esta oportunidad no se explicaron los motivos ni hubo objeci\u00f3n a la intervenci\u00f3n. Posteriormente, en la votaci\u00f3n de la ponencia del articulado sobre la Fuerza P\u00fablica y de manera espec\u00edfica, sobre el art\u00edculo referente a la Polic\u00eda Nacional, la propuesta del delegatario Jos\u00e9 Mat\u00edas Ort\u00edz, en el sentido de adicionar en el segundo inciso la frase “bajo el control del Ministerio de Gobierno”, obtuvo cero votos. (Gaceta Constitucional N\u00ba 102 del 19 de junio de 1991). <\/p>\n
3. En las actas de la plenaria no se recogi\u00f3, aparte de lo anotado, debate alguno sobre el articulado de la Fuerza P\u00fablica, ni acerca de la incorporaci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional a uno u otro ministerio. <\/p>\n
Del examen de los debates y discusiones sostenidas en la Asamblea Nacional Constituyente sobre el tema de la polic\u00eda se puede concluir: 1) una sentida preocupaci\u00f3n por fortalecer la vinculaci\u00f3n entre polic\u00eda, seguridad y protecci\u00f3n de las libertades ciudadanas, a trav\u00e9s de la consagraci\u00f3n enf\u00e1tica del car\u00e1cter civil del cuerpo de polic\u00eda; 2) la ausencia de una voluntad constituyente en torno a la definici\u00f3n del punto relacionado con la incorporaci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional a un determinado ministerio y, en consecuencia, la intenci\u00f3n impl\u00edcita de que este asunto quedara librado al legislador. <\/p>\n
5. An\u00e1lisis de los cargos <\/p>\n
1. El problema jur\u00eddico expuesto inicialmente se plantea en los siguientes t\u00e9rminos constitucionales. \u00bfLa separaci\u00f3n funcional entre fuerzas militares y polic\u00eda consagrada en los art\u00edculo 217 y 218 de la Constituci\u00f3n es desconocida por la decisi\u00f3n del legislador – derivada de la competencia otorgada por el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n – de incorporar el cuerpo de polic\u00eda al Ministerio de Defensa Nacional?. <\/p>\n
Para responder cabalmente a este interrogante es necesario dilucidar dos argumentos que sustentan la acusaci\u00f3n planteada por el demandante y expuestos de manera clara por la Comisi\u00f3n Andina de Juristas en su escrito de intervenci\u00f3n en el proceso. El primero de ellos apunta a la existencia de una voluntad constituyente impl\u00edcita, en el sentido de separar lo civil de lo militar, incluso hasta el punto de prohibir la posibilidad de reunir ambas funciones dentro del mismo ministerio. El segundo argumento indica la correspondencia obligatoria entre la funci\u00f3n de polic\u00eda y la creaci\u00f3n de \u00f3rganos no subordinados a la defensa nacional. La Corte analizar\u00e1 ambas tesis. <\/p>\n
5.1. La voluntad del constituyente <\/p>\n
1. La redacci\u00f3n del art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n estuvo determinada por la voluntad constituyente de reconducir la polic\u00eda a sus cauces tradicionales de civilidad y apoyo a la vida cotidiana del ciudadano. El inciso primero del art\u00edculo 218 le asigna a la ley la tarea de organizar el cuerpo de polic\u00eda. En su inciso segundo, se indica la naturaleza y la finalidad de la polic\u00eda. En cuanto a lo primero, se define como “cuerpo armado permanente de naturaleza civil”. En relaci\u00f3n con el fin primordial, el texto constitucional lo se\u00f1ala, como “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas”, aparte del aseguramiento de la paz para los habitantes de Colombia. Naturaleza y fin, esencia y objetivo se encuentran estrechamente vinculados, de tal manera que la consecuci\u00f3n de lo segundo no puede lograrse en ausencia de lo primero y el logro de \u00e9ste no basta para la realizaci\u00f3n de aqu\u00e9l. <\/p>\n
2. La historia colombiana de la segunda mitad del siglo XX ha estado profundamente influida por los problemas de orden p\u00fablico y por las declaratorias de Estado de Sitio. Estas circunstancias determinaron una creciente militarizaci\u00f3n de la polic\u00eda. Con el objeto de contrarrestar esta tendencia, el Constituyente de 1991 consagr\u00f3 expresamente el car\u00e1cter civil de la Polic\u00eda nacional y determin\u00f3 claramente su orientaci\u00f3n finalista de protecci\u00f3n de las libertades ciudadanas. <\/p>\n
Es probable que la permanencia del cuerpo de polic\u00eda dentro del ministerio de defensa haya incidido en este proceso de militarizaci\u00f3n. Sin embargo, una explicaci\u00f3n global del hecho debe encontrarse en el conjunto de elementos normativos y sociopol\u00edticos que rodearon esta evoluci\u00f3n. El recurso consuetudinario de los gobiernos al Estado de Sitio durante los cuarenta a\u00f1os que precedieron a la constituci\u00f3n de 1991, contribuy\u00f3 a la creaci\u00f3n de una disposici\u00f3n de \u00e1nimo institucional favorable al ejercicio de la fuerza b\u00e9lica. En estas condiciones, la pertenencia del cuerpo de polic\u00eda al ministerio de defensa representaba un elemento m\u00e1s de la maquinaria militar en la cual se hab\u00edan fundido todos los cuerpos de la fuerza p\u00fablica. <\/p>\n
La Corte Constitucional es consciente de que esta historia desafortunada debe ser superada no s\u00f3lo con la introducci\u00f3n de reformas normativas y de controles efectivos que eviten el abuso de las declaratorias de los Estados de excepci\u00f3n, sino tambi\u00e9n, y de manera primordial, con la creaci\u00f3n de una cultura de la normalidad constitucional y de la vigencia plena de los derechos fundamentales, tarea en la cual el Gobierno nacional tiene un enorme compromiso hacia el futuro. <\/p>\n
3. Del an\u00e1lisis efectuado sobre los debates en la Asamblea Nacional Constituyente se deduce meridianamente que la propuesta de prohibir la adscripci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional al Ministerio de Defensa, si bien fue apoyada por algunos delegatarios, no logro el asentimiento de la mayor\u00eda, de lo cual se infiere la voluntad de otorgar al legislador un espacio de discrecionalidad para la definici\u00f3n de este punto, seg\u00fan el contexto de cada momento. <\/p>\n
4. En s\u00edntesis, el argumento que se analiza obtiene plena validez en cuanto hace relaci\u00f3n al empe\u00f1o constitucional de modificar el curso err\u00e1tico de una historia que termin\u00f3 desnaturalizando al cuerpo de polic\u00eda. Sin embargo, el contenido sociopol\u00edtico de este planteamiento, aunque tiende a demostrar la inconveniencia de la norma demandada, no afecta su validez normativa en cuanto que no desvirt\u00faa la posibilidad te\u00f3rica de que en las circunstancias previstas por la ley se reconozca, en todo caso, el principio de la separaci\u00f3n de funciones y de \u00f3rganos. Esta anotaci\u00f3n conduce necesariamente al estudio del segundo argumento. <\/p>\n
5.2. La correspondencia entre divisi\u00f3n funcional y org\u00e1nica <\/p>\n
El an\u00e1lisis de la correspondencia funcional-org\u00e1nica de la polic\u00eda nacional requiere examinar varios aspectos de esta materia. <\/p>\n
El prop\u00f3sito constitucional de la separaci\u00f3n funcional entre lo militar y lo civil se encontrar\u00eda vulnerado si se lograra probar que la polic\u00eda nacional se encuentra supeditada a un esquema organizativo que afecta su naturaleza civil. Esta posibilidad podr\u00eda, no obstante, ser desvirtuada con dos argumentos. El primero de ellos relativo a la unidad de mando civil para la polic\u00eda. El segundo, relacionado con la ausencia de subordinaci\u00f3n de las funciones de seguridad a las funciones de defensa dentro del esquema organizativo del Ministerio. A continuaci\u00f3n se detallan ambos argumentos. <\/p>\n
5.2.1. Unidad de mando <\/p>\n
1. El Presidente de la Rep\u00fablica, funcionario elegido democr\u00e1ticamente, simboliza la unidad nacional y est\u00e1 obligado a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, tal como lo establece el art\u00edculo 188 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En tal virtud, corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica dirigir la fuerza publica – integrada en forma exclusiva por las fuerzas militares y la Polic\u00eda Nacional (C.P. art. 216) – y disponer de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas (C.P. art. 189-3). <\/p>\n
2. Los Ministros son los jefes de la administraci\u00f3n en sus respectivas dependencias. Bajo la direcci\u00f3n del presidente les corresponde formular las pol\u00edticas atinentes a sus despachos, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley (C.P. art. 208 inc. 1). De otra parte, seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 115 de la CP, el Presidente y el Ministro correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. <\/p>\n
3. El art\u00edculo 9 de la ley 62 de 1993, se\u00f1ala que el Presidente de la Rep\u00fablica, como suprema autoridad administrativa, es el jefe superior de la Polic\u00eda Nacional, atribuci\u00f3n que ejerce por conducto del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Polic\u00eda. Por otro lado, el art\u00edculo 10 de la ley 62 contempla una suerte de dependencia del Director General de la Polic\u00eda respecto del Ministro de Defensa. Ahora bien, no sobra advertir que, esta segunda relaci\u00f3n de mando, la ejerce el Ministro como agente inmediato del Presidente y no en cuanto Jefe de las Fuerzas Militares. Se trata, por consiguiente, de una jerarqu\u00eda puramente civil y no militar. <\/p>\n
5.2.2. Correspondencia de la funci\u00f3n con el \u00f3rgano <\/p>\n
1. Las funciones del Ministerio de Defensa se refieren tanto a los asuntos de la defensa militar como a los de la seguridad ciudadana. La polic\u00eda y las Fuerzas Militares, como partes de la Fuerza P\u00fablica (C.P. art. 216) cumplen funciones que corresponden a cada uno de los dos tipos anotados. No existe una subordinaci\u00f3n de lo policivo respecto de lo defensivo. El hecho de que el ministerio adopte el nombre de s\u00f3lo una de las funciones que lleva a cabo, representa s\u00f3lo una falta de reciprocidad nominal que en nada vulnera la direcci\u00f3n civil de la Polic\u00eda. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n establece unos elementos b\u00e1sicos – esencia y fin – que sirven de referencia m\u00ednima y necesaria para juzgar la validez de las actuaciones del legislador y el Ejecutivo. La Carta pol\u00edtica obra como marco general dentro del cual una serie de opciones diferentes e incluso opuestas pueden ser posibles, siempre y cuando se cumplan los dos elementos anotados. El Constituyente quiso as\u00ed fijar los limites del espacio de libertad legal y gubernamental. De esta manera se permite un amplio margen de maniobra coyuntural, bien necesaria en el caso del manejo del orden p\u00fablico, sin que por ello tales decisiones queden exentas de observar el anotado marco m\u00ednimo de referencia. <\/p>\n
En el caso sub judice, la falta de un mandato expreso de la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con la adscripci\u00f3n del cuerpo de polic\u00eda a un ministerio espec\u00edfico – respaldada por los debates de la Asamblea Nacional Constituyente en los cuales se plante\u00f3 el problema y se opt\u00f3 por la no regulaci\u00f3n – determina un espacio de libertad en favor del legislador. El hecho de que no exista norma constitucional al respecto, por un lado, y la circunstancia de que su regulaci\u00f3n legal no afecta los valores y principios esenciales del ordenamiento jur\u00eddico, por el otro, abonan la existencia constitucional de dicho espacio de libertad. <\/p>\n
3. De otra parte, la circunstancia de que el Ministro de Defensa en los \u00faltimos tiempos haya surgido tradicionalmente de los altos mandos castrenses respondi\u00f3 a una contingencia hist\u00f3rica que no desconoc\u00eda la autonom\u00eda de la funci\u00f3n de seguridad. Empero, en la actualidad, la designaci\u00f3n de un civil como ministro de defensa, constituye la opci\u00f3n pol\u00edtica que mejor interpreta el principio de subordinaci\u00f3n del poder militar al poder civil, que de manera meridiana y definitiva establece la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
5.3. La responsabilidad legal y gubernamental en el logro de los fines constitucionales en materia de fuerza p\u00fablica <\/p>\n
1. La ausencia de una voluntad constituyente relativa a la incorporaci\u00f3n de la polic\u00eda a un ministerio espec\u00edfico, determina un espacio de razonable discrecionalidad legislativa dentro del cual varias opciones resultan posibles. La decisi\u00f3n legal de ubicar al cuerpo de polic\u00eda en uno u otro ministerio, es el producto del ejercicio de la competencia atribuida al legislador por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La definici\u00f3n legislativa puede variar de contenido de acuerdo con las circunstancias espacio-temporales en las cuales se dicte la norma legal y sin que ello implique una modificaci\u00f3n del juicio de constitucionalidad respecto de lo preceptuado por el legislador en uno u otro momento. <\/p>\n
2. La correspondencia entre una situaci\u00f3n social caracterizada por la violencia y la perturbaci\u00f3n permanente del orden p\u00fablico constituye un elemento de juicio importante para que el legislador opte por la incorporaci\u00f3n del cuerpo de polic\u00eda al Ministerio de Defensa. Dicha decisi\u00f3n no ri\u00f1e con el precepto constitucional. <\/p>\n
3. Desde luego, la realizaci\u00f3n del prop\u00f3sito constitucional encaminado a la conformaci\u00f3n de un cuerpo de polic\u00eda cercano a las libertades ciudadanas y alejado de la guerra, puede encontrar mayores dificultades en la decisi\u00f3n del legislador de incorporar el cuerpo de polic\u00eda al Ministerio de Defensa. Sin embargo, esta dificultad te\u00f3rica, proveniente de una opci\u00f3n legal leg\u00edtima, no permite, por s\u00ed s\u00f3la declarar la inexequibilidad de la norma legal. <\/p>\n
El fin constitucional consagrado en el art\u00edculo 218 es un presupuesto necesario que siempre debe ser tenido en cuenta y que limita la discrecionalidad legislativa. En estas circunstancias, la voluntad pol\u00edtica y, en especial, el manejo que el Presidente de la Rep\u00fablica imprima a los asuntos que conciernen a la polic\u00eda, resultan decisivos para lograr el indicado prop\u00f3sito constitucional. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 9 y 10 de la ley 62 de 1993. <\/p>\n
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1M. Hauriou, Principes de droit public, 2 ed., Par\u00eds, 1916, pag. 304. <\/p>\n
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