C-476-94<\/p>\n
Sentencia No. C-476\/94 <\/p>\n
COSA JUZGADA <\/p>\n
REF.: Expediente No. 569 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 285 de la ley 100 de 1993. <\/p>\n
“Arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ. <\/p>\n
Acta No. <\/p>\n
Sentencia aprobada mediante acta del veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano ALBERTO MONTOYA MONTOYA en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 285 de la Ley 100 de 1993, por infringir los art\u00edculos 122, 158 y 336 de la Carta. <\/p>\n
A la demanda se le imprimi\u00f3 el tr\u00e1mite estatu\u00eddo en la Constituci\u00f3n y la ley para procesos de esta \u00edndole, y una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
II. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n demandada es el que se transcribe a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“LEY 100 DE 1993 <\/p>\n
“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
“………. <\/p>\n
“Art\u00edculo 285. Arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n. El art\u00edculo 42 de la ley 10 de 1990 quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“ARTICULO 42. ARBITRIO RENTISTICO DE LA NACION. Decl\u00e1rase como arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n la explotaci\u00f3n monop\u00f3lica, en beneficio del sector salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loter\u00edas, apuestas permanentes existentes y de las rifas menores aqu\u00ed previstas. <\/p>\n
La concesi\u00f3n de permisos para la ejecuci\u00f3n de rifas que no sean de car\u00e1cter permanente, cuyo plan de premios no exceda doscientos cincuenta (250) salarios m\u00ednimos mensuales, y se ofrezcan al p\u00fablico exclusivamente en el territorio del respectivo Municipio o Distrito, ser\u00e1 facultad de los alcaldes municipales y distritales. <\/p>\n
Las sumas recaudadas por concepto de permisos de explotaci\u00f3n o impuestos generados por estas rifas se transferir\u00e1n directamente al fondo local o distrital de salud. <\/p>\n
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la organizaci\u00f3n y funcionamiento de estas rifas, as\u00ed como su r\u00e9gimen tarifario.” <\/p>\n
<\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1.- El art\u00edculo 336 de la Carta ordena que la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos est\u00e9n sometidos a un “r\u00e9gimen propio”, el cual debe ser fijado por la ley de iniciativa gubernamental, en consecuencia, la norma acusada “al exceptuar del car\u00e1cter de monopolio a las loter\u00edas, apuestas permanentes y rifas menores cuyo plan de premios no exceda de 250 salarios m\u00ednimos mensuales, viola la citada disposici\u00f3n constitucional, pues el legislador olvid\u00f3 que los monopolios rent\u00edsticos est\u00e1n sometidos a un r\u00e9gimen propio que debe se\u00f1alar la ley, la cual debe ser de iniciativa gubernamental.” <\/p>\n
De la misma manera se infringe el art\u00edculo 336 del Estatuto Superior, cuando se “except\u00faa de la modalidad de monopolio rent\u00edstico de suerte y azar, a las loter\u00edas, apuestas permanentes y rifas menores, configurando para estas \u00faltimas su administraci\u00f3n y regulaci\u00f3n por parte de los alcaldes municipales o distritales regulando su destinaci\u00f3n y por \u00faltimo, facultando al Gobierno Nacional la reglamentaci\u00f3n en la organizaci\u00f3n y funcionamiento as\u00ed como su r\u00e9gimen tributario; cuando precisamente el constituyente entreg\u00f3 esta facultad al legislador, previa iniciativa del Gobierno Nacional”. <\/p>\n
2.- Al expedirse una norma como la demandada “por fuera del estatuto o r\u00e9gimen propio de los monopolios e incorporarla a una ley que crea el sistema de seguridad social integral”, se infringe el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, pues dicho precepto “no se refiere ni tiene nada que ver con el sistema de seguridad social y m\u00e1s bien s\u00ed la regulaci\u00f3n de un monopolio rent\u00edstico de suerte y azar”, lo que a la vez configura infracci\u00f3n del art\u00edculo 122 de la Carta “al asignarse el legislador funciones diferentes a las atribu\u00eddas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se presentaron dos escritos destinados a impugnar la demanda, as\u00ed: <\/p>\n
1.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA quien obra en nombre propio, manifiesta que de acuerdo con lo afirmado por el demandante todo el r\u00e9gimen de los monopolios rent\u00edsticos deber\u00eda contenerse en un s\u00f3lo cuerpo normativo y de ninguna manera podr\u00edan sus disposiciones hacer parte de otros estatutos, interpretaci\u00f3n que considera equivocada pues la expresi\u00f3n “r\u00e9gimen propio” al tenor del art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n, significa que el r\u00e9gimen debe ser “conveniente o adecuado”, m\u00e1s no que “deba constar en un cuerpo legal que se abstenga de tratar sobre cualquier otro tema”. <\/p>\n
Agrega el impugnante que “el tema de la salud campea a lo largo y ancho de la ley 100 de 1993, entre cuyos cometidos figura el cumplimiento de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollan para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad econ\u00f3mica de los habitantes del territorio nacional…….. Luego, no puede afirmarse que el tema de la consagraci\u00f3n de un monopolio como arbitrio rent\u00edstico en beneficio del sector salud sea ajeno a la materia de la ley acusada” y, en consecuencia, no se viola el art\u00edculo 158 de la Carta. <\/p>\n
Para concluir, expresa que el cargo formulado por infracci\u00f3n del art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n “no aparece debidamente sustentado y pierde fuerza si se considera que es precisamente el Congreso la autoridad competente para legislar sobre esta materia, al tenor del art\u00edculo 336 id.” <\/p>\n
2.- El Ministro de Salud, actuando por medio de apoderado, expone las razones que a su juicio justifican la constitucionalidad de la norma demandada. Son estos algunos de sus argumentos: <\/p>\n
La materia objeto de regulaci\u00f3n en la ley 100 de 1993 es, en t\u00e9rminos generales, el r\u00e9gimen de seguridad social y, “en particular, el r\u00e9gimen de seguridad social en salud, cuyo fundamento constitucional es el art\u00edculo 48 de la Carta, que autoriza de manera exclusiva a la Ley para su regulaci\u00f3n…… En otras palabras, si se tiene en cuenta la materia objeto de tratamiento por la ley 100 de 1993, existe fundamento constitucional especial para que la ley establezca un sistema de rentas que beneficie espec\u00edficamente al sector salud”. <\/p>\n
El contenido de la norma demandada “no es extra\u00f1o a la materia principal de que se ocupa la ley 100 de 1993. En efecto el objeto de esta ley es el r\u00e9gimen de seguridad social, y, en particular el r\u00e9gimen de seguridad social en salud, y por ejemplo, financiar entidades cuyo objeto sea la salud (art. 238); y declarar como arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n, la explotaci\u00f3n monop\u00f3lica en beneficio del sector salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes a las loter\u00edas y apuestas permanentes existentes y de las rifas menores aqu\u00ed previstas (art\u00edculo 285 demandado)”. <\/p>\n
V. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
Lo rinde el Procurador General de la Naci\u00f3n en oficio No. 455 del 8 de julio de 1994, y en \u00e9l solicita a la Corte que declare exequible el art\u00edculo 285 de la ley 100 de 1993, con base en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– En primer t\u00e9rmino, expresa el jefe del Ministerio P\u00fablico que sobre la disposici\u00f3n que se acusa ya emiti\u00f3 pronunciamiento dentro del proceso D-534, seg\u00fan consta en el concepto No. 447 del 7 de julio de 1994 y, en consecuencia, le pide a la Corte que “para un mejor proveer acumule los respectivos procesos. De no ser esto posible, se le ruega estar a lo resuelto en el primer pronunciamiento”. <\/p>\n
– A continuaci\u00f3n procede el Procurador a reiterar algunos apartes del concepto citado, manifestando que el demandante parte de un supuesto equivocado, ya que el art\u00edculo que impugna “en ning\u00fan momento est\u00e1 declarando como arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n la explotaci\u00f3n de las rifas menores”, pues se limita a modificar el art\u00edculo 42 de la ley 10 de 1990 que hab\u00eda declarado como arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n la explotaci\u00f3n monop\u00f3lica en beneficio del sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes a las loter\u00edas y apuestas permanentes. <\/p>\n
– La reforma que se hizo a la disposici\u00f3n impugnada tiene por objeto “excluir las rifas menores del monopolio de la Naci\u00f3n para darles un tratamiento especial”, el cual consiste “en que las sumas causadas por concepto de permisos de explotaci\u00f3n -que es facultad de los alcaldes municipales o distritales- o impuestos generados por esas rifas, se transfieren directamente al fondo local o distrital de salud”. <\/p>\n
– El establecimiento de un monopolio como arbitrio rent\u00edstico se efect\u00faa en virtud de una ley, “la cual incluye la posibilidad de que la misma sea eventualmente ordinaria, a diferencia de la que tiene que ver con la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de tal monopolio, aspectos que seg\u00fan el tercer inciso de la norma constitucional en comento (art. 336) deben estar sometidos a una ley especial de iniciativa gubernamental”. <\/p>\n
– La facultad que se concede al Gobierno en la norma demandada, para reglamentar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las rifas menores, as\u00ed como su r\u00e9gimen tarifario, las cuales como ya se ha dicho “no constituyen un monopolio” y, por tanto, su r\u00e9gimen no ten\u00eda que ser fijado por la ley, “como s\u00ed ocurre con los monopolios rent\u00edsticos”, no viola la Constituci\u00f3n, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 336. <\/p>\n
– La ley que establece un monopolio no necesarimente debe ser una ley especial, “de manera que la ley 100 de 1993 o ley de seguridad social, perfectamente pod\u00eda ocuparse de esa materia, como en efecto lo hizo al modificar los alcances del monopolio establecido en el art\u00edculo 42 de la ley 10 de 1990”. <\/p>\n
– Existe conexidad teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica entre la norma demandada y el contenido de la ley 100 de 1993, si se tiene en cuenta que “los recursos obtenidos por concepto de licencias de explotaci\u00f3n e impuestos van dirigidos a los fondos locales o distritales de salud, siendo esta una forma de financiaci\u00f3n del sistema de seguridad social en salud creado por la ley 100 de 1993”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
a.- Competencia. <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una Ley, compete a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo ordenado en el art\u00edculo 241- 4 del Estatuto Superior. <\/p>\n
b.- Cosa Juzgada <\/p>\n
Ciertamente, como lo afirma el Procurador General de la Naci\u00f3n, el precepto legal que hoy se impugna, ya fue demandado ante esta Corporaci\u00f3n dentro del proceso constitucional No. 534, el cual concluy\u00f3 con la sentencia No. C-475 del 27 de octubre de 1994, en la que se declar\u00f3 exequible. <\/p>\n
Dentro de los argumentos que expuso la Corte para tomar adoptar determinaci\u00f3n, vale la pena resaltar los siguientes: <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Carta, expres\u00f3: <\/p>\n
“….si bien el art\u00edculo 285 demandado modific\u00f3 el 42 de la ley 10 citada, y cre\u00f3 en beneficio del sector salud, como objeto de arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n la explotaci\u00f3n monop\u00f3lica tambi\u00e9n de las rifas no consideradas menores, tal decisi\u00f3n tiene estrecha conexidad con los fines de la ley 100 de 1993. Y por consiguiente, no viola en ninguna medida el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
Y, al referirse al contenido del art\u00edculo 336 de la Carta, sostuvo que: <\/p>\n
“la creaci\u00f3n de un arbitrio rent\u00edstico, con una finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico, debe hacerse por medio de una ley. Y de otra parte, que lo relativo a la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos deber\u00e1 someterse a un r\u00e9gimen propio. <\/p>\n
Por lo que toca a la creaci\u00f3n del arbitrio establecido en el art\u00edculo demandado, las rifas no consideradas menores, se cumple con la exigencia de la Constituci\u00f3n, pues tal arbitrio fue creado en virtud de una ley, la ley 100 de 1993″. <\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la acusaci\u00f3n por vicios de tr\u00e1mite en la formaci\u00f3n de la ley, la Corte, despu\u00e9s de confrontar la norma presentada por el Gobierno y la aprobada, se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“Como se observa, el art\u00edculo 285 de la ley 100, corresponde casi en su totalidad a la proposici\u00f3n presentada por el Gobierno. Pero para el demandante, con la modificaci\u00f3n introducida por el Congreso, desaparece la iniciativa gubernamental exigida por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El punto de vista del demandante no puede aceptarse, en la forma como \u00e9l lo plantea, pues ser\u00eda ni m\u00e1s ni menos que desconocer una facultad constitucional, contenida en el art\u00edculo 154, inciso 4o., que dice: ‘Las C\u00e1maras podr\u00e1n introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno’. <\/p>\n
Adem\u00e1s, impedirle al Congreso hacer modificaciones a las leyes que deban tener iniciativa gubernamental, ser\u00eda tratarlo como ‘un convidado de piedra’ en la aprobaci\u00f3n de esta clase de leyes. Se convertir\u00eda en un simple tramitador, no part\u00edcipe, de tales leyes, en cuyo caso la Constituci\u00f3n simplemente habr\u00eda ordenado que determinados temas no correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo. <\/p>\n
Claro que debe advertirse que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal \u00edndole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental. <\/p>\n
Para rebatir el argumento del demandante, seg\u00fan el cual, la reglamentaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los monopolios rent\u00edsticos debe hacerse por medio de ley y no mediante facultades al Ejecutivo, dijo la Corte: <\/p>\n
“Las rifas a que se refiere el Par\u00e1grafo son las menores, precisamente sobre las cuales no se estableci\u00f3 el arbitrio rent\u00edstico monop\u00f3lico. Por consiguiente, no son objeto de la restricci\u00f3n constitucional, en lo referente a su organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n”. <\/p>\n
“Por las anteriores razones, las posibles transgresiones al art\u00edculo 336 contenidas en este segundo cargo, no prosperan”. <\/p>\n
Finalmente, se examin\u00f3 el precepto acusado frente al art\u00edculo 357 de la Ley Suprema, concluyendo que: <\/p>\n
“Aunque la expresi\u00f3n ‘transferir\u00e1n’, contenida en el inciso 3o. del art\u00edculo demandado, podr\u00eda inducir a considerar que se refiere a las transferencias de que trata el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, lo cierto es que al hacer una simple lectura del contenido de todo el art\u00edculo 285 demandado, se ve que se trata precisamente de una facultad para ubicar directamente las sumas recaudadas en los fondos de salud de los municipios o distritos. Por consiguiente, se trata de rentas de esas entidades territoriales, que deben ser aplicadas \u00fanicamente a tal fin, lo cual no s\u00f3lo no viola la Constituci\u00f3n, sino que, por el contrario, cumple uno de los fines propuestos por la Carta, la finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico y social. Por lo anterior, este cargo tampoco prospera.” <\/p>\n
Ante esta circunstancia, se ha presentado el fen\u00f3meno procesal de la cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre la misma norma declarada exequible, y, en consecuencia, s\u00f3lo resta ordenar que se est\u00e9 a lo resuelto en el fallo antes citado. <\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anotado, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Nacional, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
ESTAR A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA No. C-475 DEL 27 DE OCTUBRE DE 1994, MEDIANTE LA CUAL SE DECLARO EXEQUIBLE EL ARTICULO 285 DE LA LEY 100 DE 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
<\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
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