C-490-94<\/p>\n
20 <\/p>\n
Sentencia No. C-490\/94 <\/p>\n
PRINCIPIO DE ANUALIDAD-Vulneraci\u00f3n\/PRESUPUESTO NACIONAL-Reserva global y autom\u00e1tica <\/p>\n
La norma objetada es inconstitucional. La ley org\u00e1nica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una espec\u00edfica vigencia presupuestal, como ser\u00eda en este caso el presupuesto de 1994. De otro lado, la reserva global y autom\u00e1tica de partidas destinadas a cubrir un rubro del gasto p\u00fablico, no circunscrita a las obligaciones por ejecutar o pendientes de pago, equivale a dar vigencia plurianual a una parte del presupuesto, lo que sin duda alguna viola los art\u00edculos 354, 346, 347, 348 y 349 de la CP, en los que se basa el principio de anualidad presupuestal. Se suma a lo anterior, dos consideraciones adicionales. La primera, que no se est\u00e1 ante la excepci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 339 de la CP, pues no se trata de la ley llamada a adoptar el plan de inversiones. La segunda, que tanto la ley 38 de 1989 como el proyecto contemplan mecanismos para cancelar obligaciones contra\u00eddas por ejecutarse y exigibles por pagarse. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Cobertura <\/p>\n
De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 352 de la CP y lo reiterado por esta Corte, la ley org\u00e1nica del presupuesto s\u00f3lo puede regular las materias taxativamente indicadas en la norma citada. Precisamente, la regulaci\u00f3n de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de los entes descentralizados de cualquier nivel, as\u00ed como su capacidad para contratar, se incluyen expresamente en el \u00e1mbito de este tipo especial de ley. La ley org\u00e1nica puede contener reglas generales aplicables a cualquier fase del proceso presupuestal de una especie de entidad descentralizada. <\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Unidad de materia\/FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD <\/p>\n
El \u00faltimo inciso del art\u00edculo asigna caracter\u00edsticas y facultades al Fondo Prestacional del sector salud. A diferencia de las disposiciones anteriores, que regulan de manera general aspectos relacionados con distintas fases del proceso presupuestal de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de un tipo de entidad descentralizada, en este caso, la norma se limita a configurar la estructura y caracter\u00edsticas de un fondo prestacional. Aparte de romper la unidad de materia del proyecto (CP art. 158), es evidente que esa materia es ajena al \u00e1mbito de la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
<\/p>\n
PRINCIPIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA-Reserva en materia presupuestal\/GASTO PUBLICO <\/p>\n
La interpretaci\u00f3n del Gobierno no se compagina con el tenor de la funci\u00f3n constitucional contenida en el numeral 11 del art\u00edculo 150 de la Carta, que s\u00f3lo contempla la ley general de presupuesto, mas no as\u00ed las leyes impositivas y las que decretan gasto p\u00fablico, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede anal\u00f3gicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento. De la necesaria observancia del principio de legalidad en la fase de ejecuci\u00f3n del presupuesto, no se deduce que el Congreso carezca, salvo la excepciones que expresamente se\u00f1ala la Constituci\u00f3n, de iniciativa propia para proponer y aprobar leyes que impliquen gasto p\u00fablico. <\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funci\u00f3n derogatoria de normas <\/p>\n
Una funci\u00f3n del Congreso es derogar las leyes. El Gobierno objeta que ello se haya hecho en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 163 de la ley 5\u00aa de 1992. Si la derogaci\u00f3n se ha realizado de conformidad con el procedimiento previsto en la Constituci\u00f3n, no cabe formular ning\u00fan reparo a la acci\u00f3n del legislativo que elimina una disposici\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico previamente creada por \u00e9l mismo. Las circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad o constitucionalidad de un precepto legal, no impiden que en cualquier momento pueda ser derogado por otra norma de la misma jerarqu\u00eda. <\/p>\n
– Sala Plena – <\/p>\n
Ref.: Expediente O.P.-004 <\/p>\n
Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 48\/93 C\u00e1mara, 154\/93 Senado, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, org\u00e1nica del presupuesto”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Noviembre tres (03) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) seg\u00fan Acta N\u00ba 057. <\/p>\n
Resuelve la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de inconstitucionalidad respecto del Proyecto de Ley n\u00famero 48\/93 C\u00e1mara, 154\/93 Senado, “Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, org\u00e1nica del presupuesto”. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, se profiere fallo de m\u00e9rito. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Mediante oficio del 19 de septiembre de 1994 y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el art\u00edculo 167 de la Carta Pol\u00edtica, el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n el proyecto de ley en referencia, objetado por el Presidente de la Rep\u00fablica por razones de inconstitucionalidad parcial. <\/p>\n
El tr\u00e1mite legislativo del proyecto de ley fue el siguiente: <\/p>\n
1). El proyecto de ley “por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989” fue presentado ante la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes por el Ministro de Hacienda el d\u00eda 25 de agosto de 1993. <\/p>\n
2). El d\u00eda 3 de noviembre de 1993, se di\u00f3 primer debate al proyecto de ley 48\/1993 C\u00e1mara, en la Comisi\u00f3n 4\u00b0 Constitucional de la C\u00e1mara de Representantes. El segundo debate se surti\u00f3 en la Sesi\u00f3n Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes del 2 de diciembre de 1993. <\/p>\n
4). Ante las divergencias entre los textos aprobados por la C\u00e1mara de Representantes y por el Senado de la Rep\u00fablica, se convoc\u00f3 a una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, cuyo informe fue aprobado el d\u00eda 7 de junio por la plenaria de la C\u00e1mara y el 8 de junio por el Senado en pleno. <\/p>\n
5). Aprobado el Proyecto de Ley 48\/93 C\u00e1mara – 175\/94 Senado “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989”, el Presidente de la C\u00e1mara de Representantes remiti\u00f3, mediante el oficio N\u00b0 187 de junio 20 de 1994, al Presidente de la Rep\u00fablica el Proyecto de Ley junto con sus antecedentes legislativos. <\/p>\n
6). El Presidente de la Rep\u00fablica devolvi\u00f3 el expediente legislativo al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, sin la sanci\u00f3n presidencial y con objeci\u00f3n de constitucionalidad de los art\u00edculos 18, 38 par\u00e1grafo transitorio, 69 y 71 del proyecto de ley. <\/p>\n
7). Las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica aprobaron, en sesiones de agosto 30 y de septiembre 13, respectivamente, moci\u00f3n de insistencia en las normas objetadas. <\/p>\n
8). El Presidente del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a la Corte Constitucional, mediante oficio de septiembre 19 de 1994, el Proyecto de Ley N\u00b0 48\/93 C\u00e1mara – 154\/94 Senado “Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1994, org\u00e1nica del presupuesto”, en cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
9). Con fecha septiembre 27 de 1994, el Procurador General de la Naci\u00f3n dirigi\u00f3 memorial a la Corte Constitucional en que indicaba que ostentaba la calidad de Senador de la Rep\u00fablica al momento de tramitarse el proyecto de ley objetado, y solicit\u00f3 a la Corporaci\u00f3n que decretara su impedimento para conceptuar dentro del proceso de la referencia. <\/p>\n
10). La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto de septiembre 29 de 1994 admiti\u00f3 el impedimento del Procurador General, y orden\u00f3 dar traslado del proceso al Viceprocurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
11). El d\u00eda 20 de octubre de 1994, la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional recibi\u00f3 el concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, y el d\u00eda 21 remiti\u00f3 el expediente al despacho del Magistrado Ponente. <\/p>\n
Para una mejor comprensi\u00f3n, a continuaci\u00f3n se presentar\u00e1n por separado las normas objetadas del proyecto de ley, cada una acompa\u00f1ada de la correspondiente objeci\u00f3n presidencial, de las razones de las C\u00e1maras Legislativas – C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica – para oponerse a ellas y del concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas del proyecto de ley objetadas por el Presidente de la Rep\u00fablica, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 167, inciso 4\u00ba, y 241, numeral 1\u00ba, de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
1a. OBJECION <\/p>\n
1. Texto del art\u00edculo 38 <\/p>\n
Art\u00edculo 38. El art\u00edculo 72 de la Ley 38 de 1989, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Despu\u00e9s del 31 de diciembre de cada a\u00f1o, las autorizaciones expiran y en consecuencia no podr\u00e1n adicionarse, ni transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse. <\/p>\n
“El Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, es la autorizaci\u00f3n m\u00e1xima para efectuar pagos, en desarrollo de los compromisos adquiridos durante la vigencia fiscal. Finalizado el a\u00f1o el – PAC – de la vigencia expira. <\/p>\n
“Las obligaciones y compromisos que al 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se hayan podido cumplir que est\u00e9n legalmente contra\u00eddas y desarrollen el objeto de la apropiaci\u00f3n, se podr\u00e1n atender \u00fanicamente con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente. Para tal efecto, el Gobierno Nacional mediante decreto modificar\u00e1 el presupuesto de cada \u00f3rgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago se except\u00faan las transferencias correspondientes a las entidades territoriales. <\/p>\n
“Las cuentas por pagar al 31 de diciembre de la vigencia fiscal que amparen los compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacci\u00f3n de los bienes y servicios y de anticipos pactados en los contratos se cancelar\u00e1n con cargo a los saldos disponibles sin operaci\u00f3n presupuestal alguna. En consecuencia, cada \u00f3rgano comunicar\u00e1 a la Direcci\u00f3n General del Tesoro una relaci\u00f3n detallada de \u00e9stas, antes del 10 de enero del a\u00f1o siguiente junto con el programa de pagos correspondiente. <\/p>\n
“PARAGRAFO TRANSITORIO: Se reservar\u00e1 para el a\u00f1o de 1995 en forma autom\u00e1tica, aquellas partidas destinadas a la inversi\u00f3n social o regional que est\u00e1n incorporadas en el Presupuesto de 1994.” (Se subraya la parte objetada) <\/p>\n
2. Sustentaci\u00f3n de la objeci\u00f3n <\/p>\n
Alega el gobierno que la norma transcrita viola los art\u00edculos 346, 347, 348 y 350 de la C.P., por las siguientes razones: <\/p>\n
(1) La ley de presupuesto s\u00f3lo tiene vigencia anual. (C.P. arts. 346, 347, 348 y 350). <\/p>\n
(2) Constituir reservas autom\u00e1ticas no es m\u00e1s que trasladar a la siguiente anualidad la autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gasto que el Congreso ha dado para la vigencia inmediatamente anterior, lo que vulnera el principio de anualidad del presupuesto. <\/p>\n
(3) En lugar del sistema que se pretende adoptar, bien se puede recurrir al de las reservas presupuestarias, “que consiste en que una vez afectadas las apropiaciones se efect\u00faen los desembolsos objeto de las prestaciones a cargo del Estado durante la siguiente vigencia fiscal”. <\/p>\n
3. Informe de la C\u00e1mara de Representantes <\/p>\n
La C\u00e1mara de Representantes rechaza las objeciones presidenciales. Sus argumentos se pueden resumir as\u00ed: <\/p>\n
(1) El tema de las reservas presupuestales corresponde a un aspecto de la ejecuci\u00f3n presupuestal y, por ende, es propio de la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
(2) El mecanismo de la reserva autom\u00e1tica garantiza que las apropiaciones incorporadas en el presupuesto tengan cabal cumplimiento. <\/p>\n
(3) El sistema transitorio se justifica, “pues en adelante las reservas quedar\u00edan abolidas y el tr\u00e1nsito habr\u00eda que preverlo, ya que de otra forma, quedar\u00edan desprovistas las apropiaciones del a\u00f1o fiscal de 1994, que hacen parte de una ley que aprob\u00f3 el Congreso de la Rep\u00fablica a las cuales se les debe dar estricto cumplimiento”. <\/p>\n
4. Informe del Senado de la Rep\u00fablica <\/p>\n
El Senado se opone igualmente a las objeciones presidenciales, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
(1) “se trata de apropiaciones que est\u00e1n congeladas hasta el 1\u00b0 de noviembre de 1994 y la \u00fanica forma de que puedan cumplir las finalidades previstas cuando se incorporaron al presupuesto, es mediante una disposici\u00f3n como la del par\u00e1grafo transitorio”. <\/p>\n
5. Concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El Viceprocurador solicita que se declare fundada la objeci\u00f3n respecto del p\u00e1rrafo transitorio del art\u00edculo 38 y, en consecuencia, se declare su inconstitucionalidad. <\/p>\n
(1) En materia presupuestal rige el principio de anualidad del presupuesto. Excepcionalmente se trasladan al siguiente a\u00f1o d\u00e9bitos contra el tesoro o reservas no utilizadas, cuando las apropiaciones incluidas en el presupuesto fueron afectadas durante la vigencia fiscal, pero los gastos correspondientes no alcanzaron a ejecutarse. Para posibilitar su ejecuci\u00f3n con cargo al presupuesto anterior una vez ha vencido la vigencia fiscal, la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto prev\u00e9 las llamadas reservas de caja y de apropiaci\u00f3n. <\/p>\n
(2) Las reservas autom\u00e1ticas contempladas en la norma objetada, “contradicen el principio de anualidad presupuestal, porque persiguen trasladar a 1995 las apropiaciones destinadas a la inversi\u00f3n social o regional, incluidas en el presupuesto de 1994”. Esta modalidad de reservas se opone al r\u00e9gimen tradicional de reservas que implica el cumplimiento de una serie de condiciones como “la demostraci\u00f3n de la afectaci\u00f3n de las partidas presupuestales de una vigencia fiscal determinada y la imposibilidad del pago de las obligaciones en el respectivo per\u00edodo”. <\/p>\n
(3) El par\u00e1grafo objetado aparece insertado en el texto definitivo aprobado en primer debate por la comisi\u00f3n cuarta del Senado de la Rep\u00fablica, sin que se encuentre justificaci\u00f3n de su inclusi\u00f3n. <\/p>\n
(4) El art\u00edculo 62 del proyecto prev\u00e9 la vigencia por cuatro a\u00f1os m\u00e1s de las reservas presupuestales establecidas en la Ley 38 de 1989, por lo que no tiene justificaci\u00f3n la adopci\u00f3n de las llamadas “reservas autom\u00e1ticas” con cargo al presupuesto de 1995. <\/p>\n
6. Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. Salvo el caso de la ley que adopte el plan de inversiones p\u00fablicas – que contendr\u00e1 presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n -, a la cual se refiere el art\u00edculo 339 de la CP, el principio de anualidad del presupuesto se impone de conformidad con distintas disposiciones de la Carta (CP arts. 354, 346, 347, 388 y 349). La Corte Constitucional, sobre este particular expres\u00f3 : <\/p>\n
“El principio de la anualidad del Presupuesto est\u00e1 expresamente consagrado en los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n. El inciso primero del art\u00edculo 346 dice que “El Gobierno formular\u00e1 anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones…” Y el mismo inciso del art\u00edculo 347 dispone que “El Proyecto de Ley de Apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. <\/p>\n
El principio mencionado est\u00e1 previsto, adem\u00e1s, en el art\u00edculo 10 de la Ley 38 de 1989, Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 10.- Anualidad. El a\u00f1o fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre. Despu\u00e9s del 31 de diciembre no podr\u00e1n asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del a\u00f1o fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiaci\u00f3n no afectados por compromisos caducar\u00e1n sin excepci\u00f3n”. <\/p>\n
Por lo anterior, el art\u00edculo 72 de la misma ley sienta el principio de que “Las apropiaciones inclu\u00eddas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto que el Congreso da a los organismos y entidades y expiran el 31 de diciembre de cada a\u00f1o”. (Sentencia C-502 de noviembre 4 de 1993. M.P. Jorge Arango Mej\u00eda). <\/p>\n
2. Para la atenci\u00f3n y pago de las obligaciones y compromisos contra\u00eddos, dentro de una espec\u00edfica vigencia fiscal, as\u00ed como para la cancelaci\u00f3n de las obligaciones exigibles y pendientes de pago a su expiraci\u00f3n, la Ley 38 de 1989 – que pretende modificarse – contempla el sistema de las reservas de apropiaci\u00f3n y de caja, las cuales se constituyen con cargo a los saldos de las apropiaciones del presupuesto expirado y se utilizan durante el a\u00f1o inmediatamente siguiente. La circunstancia de que afecten exclusivamente los saldos de las partidas del presupuesto precedente, evita que se considere que ellas violan el anotado principio de anualidad. <\/p>\n
Aunque la Corte no puede en esta oportunidad pronunciarse sobre la constitucionalidad o conveniencia del nuevo sistema, s\u00ed constata que el proyecto contempla un determinado mecanismo para resolver el problema derivado de las obligaciones contra\u00eddas o pendientes de pago de una vigencia fiscal expirada. En todo caso, las diferencias que se observan respecto del m\u00e9todo de las reservas de apropiaci\u00f3n y de caja, dada su mera naturaleza legal, no pueden servir de fundamento para deducir la inexequibilidad de la novedad que pretende introducirse. <\/p>\n
3. El par\u00e1grafo transitorio objetado comprende como objeto de reserva para el a\u00f1o de 1995, “aquellas partidas destinadas a la inversi\u00f3n social o regional que est\u00e1n incorporadas en el presupuesto de 1994”. La disposici\u00f3n no distingue si se trata de obligaciones contra\u00eddas que no han podido cumplirse o de obligaciones exigibles que deben pagarse. En realidad, se instituye una reserva global que se extiende a todas las partidas destinadas a la inversi\u00f3n social y regional tal y como fueron incorporadas en el presupuesto de 1994. <\/p>\n
<\/p>\n
Observa la Corte que la norma objetada es inconstitucional. La ley org\u00e1nica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una espec\u00edfica vigencia presupuestal, como ser\u00eda en este caso el presupuesto de 1994. De otro lado, la reserva global y autom\u00e1tica de partidas destinadas a cubrir un rubro del gasto p\u00fablico, no circunscrita a las obligaciones por ejecutar o pendientes de pago, equivale a dar vigencia plurianual a una parte del presupuesto, lo que sin duda alguna viola los art\u00edculos 354, 346, 347, 348 y 349 de la CP, en los que se basa el principio de anualidad presupuestal. Se suma a lo anterior, dos consideraciones adicionales. La primera, que no se est\u00e1 ante la excepci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 339 de la CP, pues no se trata de la ley llamada a adoptar el plan de inversiones. La segunda, que tanto la ley 38 de 1989 como el proyecto contemplan mecanismos para cancelar obligaciones contra\u00eddas por ejecutarse y exigibles por pagarse. <\/p>\n
2a. OBJECION <\/p>\n
1. Texto del art\u00edculo 69 <\/p>\n
“Art\u00edculo 69 Nuevo. Los recursos que se producen a favor del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda en desarrollo del mecanismo de compensaci\u00f3n y promoci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 220 de la Ley 100 de 1993, no se constituir\u00e1n en sujeto de obligaci\u00f3n de incluirse en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
“La programaci\u00f3n de los recursos de las Empresas Sociales del Estado, se realizar\u00e1 bajo un r\u00e9gimen de presupuestaci\u00f3n basado en eventos de atenci\u00f3n debidamente cuantificados, seg\u00fan la poblaci\u00f3n que vaya a ser atendida en la respectiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las acciones de salud que le corresponda atender conforme a las disposiciones legales. <\/p>\n
“Las empresas sociales del Estado podr\u00e1n recibir transferencias directas de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales. No obstante, para efectos de la ejecuci\u00f3n presupuestal, las entidades territoriales, en sus respectivos \u00e1mbitos de jurisdicci\u00f3n, celebrar\u00e1n los convenios de que trata el art\u00edculo 238 de la Ley 100 de 1993 y establecer\u00e1n los planes sustitutivos de recursos para la financiaci\u00f3n de las empresas sociales del estado, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 219 de la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
“Las entidades territoriales podr\u00e1n pactar con las empresas sociales del estado la realizaci\u00f3n de reembolsos, contraprestaci\u00f3n de servicios y de un sistema de anticipos, siempre que estos \u00faltimos se refieran a metas espec\u00edficas de atenci\u00f3n. <\/p>\n
“Las cuentas especiales previstas para el manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales previstas en las leyes 60 de 1993 y 100 del mismo a\u00f1o, se integrar\u00e1n en los fondos seccionales, distritales y municipales de salud de que tratan las disposiciones legales pertinentes, pero no formar\u00e1n en ning\u00fan caso parte integral de los recursos comunes del presupuesto de tales entidades, por lo cual, su contabilizaci\u00f3n y presupuestaci\u00f3n ser\u00e1 especial en los t\u00e9rminos del reglamento. <\/p>\n
“Sin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo 33 de la Ley 60 de 1993 y el art\u00edculo 242 de la Ley 100 de 1993, el Fondo Prestacional del Sector Salud tendr\u00e1 las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
a. Sus recursos son inembargables; <\/p>\n
b. Podr\u00e1 celebrarse fiducia p\u00fablica para la gesti\u00f3n de sus recursos y el cumplimiento de las funciones financieras, actuariales y de ejecuci\u00f3n que demande su operaci\u00f3n; <\/p>\n
c. Con cargo a sus recursos se financiar\u00e1n todas las acciones conducentes a establecer el valor actuarial de la deuda, sus gastos de administraci\u00f3n y a la auditoria que exija su gesti\u00f3n y manejo; <\/p>\n
d. Los rendimientos financieros del Fondo se aplicar\u00e1n al saneamiento del pasivo de que tratan las disposiciones legales pertinentes.” <\/p>\n
2. Sustentaci\u00f3n de la objeci\u00f3n <\/p>\n
La norma transcrita viola los art\u00edculos 151, 158, 350 y 352 de la CP, por las siguientes razones: <\/p>\n
(1) La ley org\u00e1nica del presupuesto se ocupa exclusivamente de las normas a las cuales debe sujetarse la programaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, la capacidad de los organismos y entidades para contratar y la definici\u00f3n del gasto p\u00fablico social (CP arts. 350 y 352). <\/p>\n
(2) La materia de que trata la disposici\u00f3n objeto de censura es extra\u00f1a a la ley org\u00e1nica de presupuesto, ya que se refiere a un aspecto espec\u00edfico de un determinado sector y carece de generalidad. En lugar de formar parte de la ley org\u00e1nica, la regulaci\u00f3n analizada deber\u00eda simplemente someterse a su imperio. <\/p>\n
3. Informe de la C\u00e1mara de Representantes <\/p>\n
La C\u00e1mara de Representantes se opone a la objeci\u00f3n. Alega que seg\u00fan el art\u00edculo 350 de la CP, corresponde a la ley org\u00e1nica del presupuesto definir las partidas que integran el gasto p\u00fablico social, lo que justamente realiza la norma objetada. <\/p>\n
4. Informe del Senado de la Rep\u00fablica <\/p>\n
5. Concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El viceprocurador considera que las objeciones al art\u00edculo 69 del proyecto de ley no est\u00e1n llamadas a prosperar. <\/p>\n
(1) Argumenta que la norma desarrolla el art\u00edculo 352 de la C.P., que precept\u00faa que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto “regula lo concerniente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de los entes territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo”. <\/p>\n
(2) Los dos Fondos – Prestacional y de Solidaridad – a los que hace referencia la norma objetada en cuanto a su r\u00e9gimen presupuestal y de transferencias, son cuentas adscritas al Ministerio de Salud. Las Empresas Sociales del Estado, por su parte, son entes descentralizados. No existe, en consecuencia, ning\u00fan ost\u00e1culo constitucional para que la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto regule aspectos relacionados con la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de los presupuestos de tales entidades. <\/p>\n
6. Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
La Corte Constitucional en varias oportunidades se ha referido a la cobertura de la ley org\u00e1nica del presupuesto. En un primer momento afirm\u00f3: <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n de 1991 fue m\u00e1s all\u00e1 de la utilizaci\u00f3n tradicional de la ley org\u00e1nica de presupuesto como recept\u00e1culo de los principios de esa disciplina. El art\u00edculo 352 la convirti\u00f3 en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter\u00e1n a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley org\u00e1nica regular\u00e1 las diferentes fases del proceso presupuestal (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n)” (Sentencia C-478 de Agosto 6 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
Posteriormente, esta Corte precis\u00f3 : <\/p>\n
“La Ley 38 de 1989 es, en la actualidad, el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, y cubre dos niveles: a) El sistema presupuestal, y b) La fijaci\u00f3n de metas financieras a todo el sector p\u00fablico y la distribuci\u00f3n de las utilidades de las empresas industriales del Estado, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley le otorgan”. (Sentencia C-337 de agosto 19 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) <\/p>\n
De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 352 de la CP y lo reiterado por esta Corte, la ley org\u00e1nica del presupuesto s\u00f3lo puede regular las materias taxativamente indicadas en la norma citada. Precisamente, la regulaci\u00f3n de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de los entes descentralizados de cualquier nivel, as\u00ed como su capacidad para contratar, se incluyen expresamente en el \u00e1mbito de este tipo especial de ley. <\/p>\n
En este orden de ideas, la ley org\u00e1nica del presupuesto puede, por v\u00eda general, se\u00f1alar un recurso que por su naturaleza no deba incorporarse en el Presupuesto General de Naci\u00f3n (inciso primero). De este modo se establece una regla que ha de tomarse en cuenta con ocasi\u00f3n de la peri\u00f3dica elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo analizado, se ocupa de sentar las pautas generales conforme a las cuales deber\u00e1 adelantarse la “programaci\u00f3n” de los recursos de las empresas sociales del Estado. Cabe recordar que las empresas sociales del Estado son “entidades p\u00fablicas descentralizadas” dedicadas a la prestaci\u00f3n de los servicios de salud (Ley 100 de 1993, art 194) y, por ende, su proceso presupuestal no es ajeno a la ley org\u00e1nica. En este sentido, la anotada ley 100 de 1993 dispone: “El r\u00e9gimen presupuestal [de las empresas sociales de salud] ser\u00e1 el que se prevea, en funci\u00f3n de su especialidad, en la ley org\u00e1nica de presupuesto, de forma que se adopte un r\u00e9gimen de presupuestaci\u00f3n con base en el sistema de reembolso contra prestaci\u00f3n de servicios, en los t\u00e9rminos previstos en la presente ley” (Ibid, art 195-7). <\/p>\n
<\/p>\n
En el tercer inciso se contempla una modalidad convencional para ejecutar partidas presupuestales que reciban las empresas sociales del Estado como transferencias directas de la Naci\u00f3n o de las entidades territoriales. Es del resorte de la ley org\u00e1nica, dictar normas generales sobre la ejecuci\u00f3n del presupuesto de las entidades descentralizadas. <\/p>\n
En el cuarto inciso se habilita a las entidades territoriales y a las empresas sociales del Estado, para celebrar contratos entre s\u00ed en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio de salud. La ley org\u00e1nica del presupuesto puede regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (CP art. 352). <\/p>\n
El inciso quinto del art\u00edculo objetado, introduce un principio aplicable a la contabilizaci\u00f3n y manejo de los recursos del sector salud. Pese a que estos recursos se manejan a trav\u00e9s de cuentas especiales que se integran en los fondos seccionales, distritales y municipales, los mismos no se incorporan a los presupuestos de estas entidades, como quiera que su contabilizaci\u00f3n y presupuestaci\u00f3n ser\u00e1 especial e independiente. La ley org\u00e1nica del presupuesto puede establecer mecanismos generales para la ejecuci\u00f3n y manejo de fondos p\u00fablicos asignados a un espec\u00edfico sector y precisar que por su especial naturaleza no se contabilicen dentro del presupuesto de las entidades territoriales. <\/p>\n
<\/p>\n
El \u00faltimo inciso de este art\u00edculo asigna caracter\u00edsticas y facultades al Fondo Prestacional del sector salud. A diferencia de las disposiciones anteriores, que regulan de manera general aspectos relacionados con distintas fases del proceso presupuestal de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de un tipo de entidad descentralizada, en este caso, la norma se limita a configurar la estructura y caracter\u00edsticas de un fondo prestacional. Aparte de romper la unidad de materia del proyecto (CP art. 158), es evidente que esa materia es ajena al \u00e1mbito de la ley org\u00e1nica del presupuesto (CP art. 532). <\/p>\n
<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, salvo el \u00faltimo inciso, los restantes ser\u00e1n declarados exequibles. Se ha demostrado que la ley org\u00e1nica puede contener reglas generales aplicables a cualquier fase del proceso presupuestal de una especie de entidad descentralizada. De otro lado, las reglas a que se ha hecho menci\u00f3n no se refieren a un determinado per\u00edodo fiscal, sino que, por el contrario, est\u00e1n llamadas a aplicarse de manera indefinida al anotado proceso presupuestal cada vez que \u00e9ste se realice. <\/p>\n
3a. OBJECION <\/p>\n
1. Texto de los art\u00edculos 18 y 71 <\/p>\n
“Art\u00edculo 18o. Un art\u00edculo nuevo, que quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentaci\u00f3n del proyecto anual del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, ser\u00e1n incorporados a \u00e9ste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de \u00f3rganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Los Proyectos de Ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento s\u00f3lo podr\u00e1n ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y del Ministerio del Ramo, en forma conjunta”. <\/p>\n
Art\u00edculo 71. La presente Ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecuci\u00f3n y seguimiento presupuestal que empieza a regir el 1o. de enero de 1995. Modifica en lo pertinente a la ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el par\u00e1grafo del art\u00edculo 7\u00ba, el art\u00edculo 15, el art\u00edculo 19, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 20\u00ba, el literal d) del art\u00edculo 24, los art\u00edculos 35, 37, 38, 41, 47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 62, los art\u00edculos 74 y 75, el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 79, el art\u00edculo 80, el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 83, el literal d) del art\u00edculo 89, los art\u00edculos 90, 92 y 93 de la ley 38 de 1989. <\/p>\n
As\u00ed mismo deroga los art\u00edculos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el art\u00edculo 163 de la Ley 5\u00ba de 1992. <\/p>\n
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidaci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1994, se aplicar\u00e1n en armon\u00eda con lo dispuesto en esta ley y en la Ley 38 de 1989. ” (se subrayan las palabras del texto objetadas por inconstitucionalidad) <\/p>\n
La objeci\u00f3n \u00fanicamente recae sobre las palabras “de funcionamiento” que aparecen en el art\u00edculo 18 y, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 71, \u00e9sta se formula tan s\u00f3lo en raz\u00f3n de la derogatoria que all\u00ed se dispone del art\u00edculo 163 de la ley 5 de 1992, a cuyo tenor: <\/p>\n
“Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto p\u00fablico o disminuci\u00f3n de los ingresos presupuestarios, requerir\u00e1n la conformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n. <\/p>\n
A tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitir\u00e1 al Gobierno -Ministro de Hacienda- por conducto del Presidente de la Comisi\u00f3n Constitucional, las que a su juicio puedan estar inclu\u00eddas, a lo cual se dar\u00e1 respuesta razonada en el plazo de cinco (5) d\u00edas, transcurrido el cual se entender\u00e1 que el silencio del Gobierno expresa conformidad. Esto no obsta para que en cualquier momento de la tramitaci\u00f3n se presenten las observaciones del caso”. <\/p>\n
2. Sustentaci\u00f3n de la objeci\u00f3n <\/p>\n
El Gobierno considera vulnerados los art\u00edculos 150-11, 151, 154, 189-20, 350, 351 y 352 de la CP. Sus argumentos se pueden sintetizar, as\u00ed: <\/p>\n
(1) La derogaci\u00f3n del art\u00edculo 163 de la ley 5a de 1993 y la coet\u00e1nea aprobaci\u00f3n del inciso 2 del art\u00edculo 18, lesiona la capacidad del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para coordinar el manejo de las finanzas p\u00fablicas y mantener la disciplina fiscal. <\/p>\n
(2) Las leyes que decretan gasto p\u00fablico corresponden a la iniciativa exclusiva del gobierno y comprenden todas las que sirven de soporte al ejecutivo para incluir gastos en el presupuesto general de la naci\u00f3n (CP arts. 180-20, 150-11, 346, 154; ley 5 de 1993, art 163). <\/p>\n
3. Informe de la C\u00e1mara de Representantes <\/p>\n
La C\u00e1mara de Representantes solicita se declaren infundadas las objeciones planteadas por el Gobierno. Su petici\u00f3n se apoya en los conceptos de los expertos hacendistas doctores Alfonso Palacio Rudas y Arturo Ferrer Carrasco, que se citan en su integridad: <\/p>\n
Concepto del Dr. Alfonso Palacio Rudas: <\/p>\n
“Le voy a mostrar c\u00f3mo qued\u00f3 el nuevo art\u00edculo, el 154: “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras, a propuesta de sus respectivos miembros, del gobierno nacional, de las entidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constituci\u00f3n. No obstante, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno, las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b, y c del numeral 19 del art\u00edculo 150…” El tercero, que es aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, o sea que, en este caso, la iniciativa le corresponde al gobierno, el 7, que es determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, eso tambi\u00e9n es iniciativa del gobierno; el noveno, que es conceder autorizaci\u00f3n al gobierno para celebrar contratar, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales. Eso es apenas obvio. Al Congreso no se le puede atribuir esa facultad. El 11, que es determinar las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n, o sea el proyecto de presupuesto, el cual, en consecuencia, debe ser presentado por el gobierno. el 22, que se refiere a expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica. Y el 19, en sus literales a, b y c, referidos a la organizaci\u00f3n del cr\u00e9dito p\u00fablico, la regulaci\u00f3n del comercio exterior y la modificaci\u00f3n de aranceles y tasas del r\u00e9gimen de aduanas. <\/p>\n
Lo dem\u00e1s se suprimi\u00f3. Y suprimimos la iniciativa respecto a las partidas de fomento. Como tambi\u00e9n se suprimi\u00f3 la libre iniciativa que ten\u00edan los parlamentarios para decretar sus exenciones personales en el impuesto de la renta”. <\/p>\n
Concepto del Dr Arturo Ferrer Carrasco: <\/p>\n
“De cualquier manera, el art\u00edculo 154 de la nueva Constituci\u00f3n qued\u00f3 as\u00ed; <\/p>\n
“Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros, o en el gobierno nacional… No obstante s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del estado a empresas industriales o comerciales”. <\/p>\n
Como se ve, el texto de 1991 dej\u00f3 de mencionar las leyes que decreten las inversiones p\u00fablicas o privadas y las que creen servicios a cargo de la Naci\u00f3n o las traspasen a esta, con lo cual devolvi\u00f3 a los miembros del Congreso capacidad para presentar proyectos de ley para esos fines, lo que es igual a haberles restituido la iniciativa en materia del gasto p\u00fablico que la reforma constitucional de 1968 les hab\u00eda quitado, salvo mediante adiciones a los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas. Frente a esta norma, su comparaci\u00f3n con la que precedi\u00f3, la ponencia Yepes Arcila y los comentarios de Palacio Rudas, resulta inoficioso y contumaz pretender que la Constituci\u00f3n de 1991 no devolvi\u00f3 a los congresistas iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto p\u00fablico”. <\/p>\n
4. Informe del Senado de la Rep\u00fablica <\/p>\n
El Senado asume la misma posici\u00f3n adoptada por la C\u00e1mara de Representantes y prohija los conceptos en que se apoya. Adicionalmente, reitera su conformidad con la opini\u00f3n sostenida por el Dr Arturo Ferrer Carrasco, en el sentido de que la Constituci\u00f3n de 1991 al no haber reproducido la precedente restricci\u00f3n al Congreso que cercenaba su iniciativa para presentar proyectos de ley que decretaran inversiones p\u00fablicas o privadas, crearan servicios a cargo de la naci\u00f3n o los traspasaran a \u00e9sta, “devolvi\u00f3 a los miembros del Congreso capacidad para presentar proyectos de ley para esos fines lo que es igual a haberles restituido la iniciativa en materia de gasto p\u00fablico que la reforma de 1968 les hab\u00eda quitado”. <\/p>\n
De otra parte, encuentra el Senado que este cambio fue deliberadamente pensado por el Constituyente. A este respecto se cita el siguiente aparte del informe – ponencia: <\/p>\n
“Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto” <\/p>\n
5. Concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El Viceprocurador solicita a la Corte declarar fundada la objeci\u00f3n presidencial al inciso segundo del art\u00edculo 18 del proyecto de ley, y al art\u00edculo 71 en relaci\u00f3n con la derogatoria del art\u00edculo 163 de la Ley 5a de 1992. <\/p>\n
(1) La Carta radic\u00f3 expresamente, y de manera exclusiva y excluyente, en cabeza del Gobierno la iniciativa del gasto, como se desprende de los art\u00edculos 154 inciso 2\u00b0 y 150-11 de la C.p. <\/p>\n
(2) Limitar la iniciativa gubernamental de tal manera que en adelante s\u00f3lo pueda “presentar proyectos de ley que decretan gastos de funcionamiento”, como se desprende del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 18 del proyecto, es inconstitucional, toda vez que se desconoce la titularidad exclusiva del Ejecutivo de la iniciativa legislativa en materia de gasto p\u00fablico. Igual reproche merece el art\u00edculo 71 del proyecto que pretende derogar el art\u00edculo 163 de la Ley 5a de 1992, el cual dispone que “las enmiendas a un proyecto de ley que suponga gasto p\u00fablico o disminuci\u00f3n de los ingresos presupuestarios, requerir\u00e1n la conformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n. <\/p>\n
6. Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
(1) La disposici\u00f3n del segundo inciso del art\u00edculo 18 del proyecto objetado, no afecta las funciones gubernamentales de coordinar las finanzas p\u00fablicas y conservar la disciplina fiscal. Independientemente de que se reconozca al Congreso iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que involucren gasto p\u00fablico, \u00e9ste “no podr\u00e1 aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n del ministro del ramo” (CP art. 351). <\/p>\n
Dado que est\u00e1 prohibido hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos (CP art. 345) y que \u00e9ste lo propone el Gobierno, no pudiendo aumentarse partida alguna sin su anuencia, admitir la libre iniciativa legislativa del Congreso para presentar proyectos de ley – con la salvedad del que establece las rentas nacionales y fija los gastos de la administraci\u00f3n y de los dem\u00e1s a que alude el art\u00edculo 154 de la CP -, as\u00ed representen gasto p\u00fablico, no causa detrimento a las tareas de coordinaci\u00f3n financiera y disciplina fiscal a cargo del Gobierno. <\/p>\n
(2) El presupuesto estima los ingresos fiscales y autoriza los gastos, no los crea. Las partidas de gasto que se incorporan en el presupuesto corresponden a los gastos p\u00fablicos decretados por el Congreso en virtud de leyes anteriores a la que lo adopta. En la ley de apropiaciones se “fijan” los gastos de la administraci\u00f3n (CP art. 150-11), con base en las leyes precedentes que los han decretado. <\/p>\n
No se discute que respecto de la ley de presupuesto, la Constituci\u00f3n reserva al Gobierno la iniciativa exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribuci\u00f3n de aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (CP arts. 349 y 351). A juicio del Gobierno, la anterior reserva se extiende inclusive a las leyes “que sirven de soporte al ejecutivo para incluir gastos en el presupuesto general de la Naci\u00f3n”, esto es, cobija todas las leyes anteriores que decretan gasto p\u00fablico. <\/p>\n
(3) El principio general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del art\u00edculo 154 de la CP: “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 146, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
Por v\u00eda excepcional, la Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo citado, reserva a la iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del art\u00edculo 150, as\u00ed como aquellas que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. <\/p>\n
Salvo el caso de las espec\u00edficas materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se descubre en la Constituci\u00f3n una interdicci\u00f3n general aplicable a la iniciativa de los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten gasto p\u00fablico. <\/p>\n
En realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de \u00e9stas se traduce en prohibici\u00f3n general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto p\u00fablico, lo cual, de otra parte, s\u00f3lo ser\u00e1 efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que las leyes que decreten gasto p\u00fablico, no pueden por s\u00ed mismas ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de Presupuesto, se podr\u00eda pretender, en desarrollo del art\u00edculo 87 de la C.P., exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte gasto p\u00fablico. <\/p>\n
Las anotadas excepciones se refieren a las siguientes materias: Plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas (CP art. 150-3); estructura de la administraci\u00f3n nacional (CP art. 150-7); autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto general de la Naci\u00f3n (CP art. 150-11); Banco de la Rep\u00fablica y su Junta Directiva (CP art. 150-22); normas generales sobre cr\u00e9dito p\u00fablico, comercio exterior y r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, miembros del Congreso y de la Fuerza P\u00fablica (CP art. 150-19, literales a), b) y e) ); participaci\u00f3n en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (CP art. 154); exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154). <\/p>\n
Por fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de gasto p\u00fablico, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar gasto p\u00fablico, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida necesaria en la ley de apropiaciones. <\/p>\n
Podr\u00eda sostenerse que la funci\u00f3n del Congreso de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n” (CP art. 15-11), referida a una materia de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto p\u00fablico. No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la ley general de presupuesto – a la cual se remite el citado literal -, cuya funci\u00f3n se contrae a estimar para el respectivo per\u00edodo fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se aplicar\u00e1n, todo lo cual presupone la previa existencia de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado gastos. <\/p>\n
Las excepciones son de interpretaci\u00f3n restrictiva, m\u00e1xime si ellas suspenden o limitan el principio democr\u00e1tico de la libre iniciativa legislativa, que como tal tiene el car\u00e1cter de regla general. En este orden de ideas, la interpretaci\u00f3n del Gobierno no se compagina con el tenor de la funci\u00f3n constitucional contenida en el numeral 11 del art\u00edculo 150 de la Carta, que s\u00f3lo contempla la ley general de presupuesto, mas no as\u00ed las leyes impositivas y las que decretan gasto p\u00fablico, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede anal\u00f3gicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento. <\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que el Gobierno hace del art\u00edculo 150-11, de otra parte, conducir\u00eda a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes que imponen tributos, pues, “establecer las rentas”, no se limitar\u00eda a estimar los ingresos sino que abarcar\u00eda el acto de su creaci\u00f3n, del mismo modo que “fijar los gastos” contendr\u00eda tambi\u00e9n la acci\u00f3n de crear o decretar los gastos. Si se tiene presente que la Constituci\u00f3n separa cronol\u00f3gica y jur\u00eddicamente estos dos momentos – creaci\u00f3n y estimaci\u00f3n de la renta; creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n del gasto -, se concluye que la tesis planteada carece de sustento. <\/p>\n
Desde otro \u00e1ngulo no resulta convincente la posici\u00f3n del Gobierno. Si el art\u00edculo 150-11 de la CP incluyese tanto la ley general de presupuesto como la generalidad de las leyes sobre gasto p\u00fablico, no se entiende porqu\u00e9 el art\u00edculo 154 de la CP no se limit\u00f3 a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes derivadas de esa funci\u00f3n constitucional y, en cambio, adicionalmente impuso la reserva para asuntos espec\u00edficos que claramente involucraban gasto p\u00fablico, como por ejemplo la autorizaci\u00f3n de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales del Estado. <\/p>\n
Con el objeto de ampliar el alcance del art\u00edculo 150-11 de la CP, el Gobierno se\u00f1ala que las leyes que desarrollan este precepto son las mismas a que alude el art\u00edculo 189-20 de la CP que conf\u00eda al Presidente la administraci\u00f3n de la rentas y caudales p\u00fablicos y su inversi\u00f3n de acuerdo con las “leyes”. Es evidente que la norma citada se vincula al momento de ejecuci\u00f3n del presupuesto y que en este sentido la expresi\u00f3n “leyes” denota la sujeci\u00f3n al principio de legalidad que, a este respecto, comprende tanto la ley ordenadora del gasto, como la presupuestal y la org\u00e1nica. De la necesaria observancia del principio de legalidad en la fase de ejecuci\u00f3n del presupuesto, no se deduce que el Congreso carezca, salvo la excepciones que expresamente se\u00f1ala la Constituci\u00f3n, de iniciativa propia para proponer y aprobar leyes que impliquen gasto p\u00fablico. <\/p>\n
(4) El siguiente aparte del informe-ponencia presentado a la Asamblea Nacional Constituyente, ilustra la intenci\u00f3n inequ\u00edvoca que anim\u00f3 a este cuerpo de reivindicar para el Congreso la iniciativa legislativa en materia de gasto p\u00fablico. La Corte considera necesario relievar que la Asamblea ponder\u00f3 los inconvenientes que podr\u00edan sobrevenir a ra\u00edz de la innovaci\u00f3n que se propon\u00eda, pero estim\u00f3 que carec\u00edan de entidad, pues, en todo caso, el gasto decretado por el Congreso no pod\u00eda gravar el Tesoro sino como consecuencia de su posterior incorporaci\u00f3n en la ley de apropiaciones – sujeta a la iniciativa gubernamental tanto para su presentaci\u00f3n como para su modificaci\u00f3n – y, si se tratase de una inversi\u00f3n, ella deb\u00eda conformarse al plan nacional de desarrollo y de inversiones. <\/p>\n
“3. Alcance de la iniciativa legislativa <\/p>\n
Aparte del r\u00e9gimen de la titularidad de la iniciativa parlamentaria, la experiencia constitucional de los \u00faltimos a\u00f1os indica con vigoroso \u00e9nfasis la urgencia de reformular la definici\u00f3n del alcance de esa iniciativa, esto es, del \u00e1mbito en que se despliega. Como es sabido, la disciplina que emergi\u00f3 de la reforma de 1968 confieren un alcance diferente a la iniciativa del Gobierno y a la de los congresistas, a quienes est\u00e1 restringida la capacidad de dar impulso a proyectos de ley en ciertas \u00e1reas, sin que pueda decirse que el criterio que inspira la restricci\u00f3n sea infalible o que haya aportado mejor\u00eda en el funcionamiento de las instituciones. <\/p>\n
Se propone modificar sustancialmente lo que dispone el art\u00edculo 79 de la Carta respecto a la iniciativa en la formulaci\u00f3n de las leyes, particularmente lo preceptuado en los p\u00e1rrafos e incisos 2 y 3. Hasta el a\u00f1o de 1945 los miembros de las C\u00e1maras posaron de iniciativa para incoar cualquier proyecto de ley, pero el acto legislativo n\u00famero 1 de ese a\u00f1o modific\u00f3 el art\u00edculo 73 (Hoy 79) en el sentido de reservar para los ministros del despacho la iniciativa en la presentaci\u00f3n de proyectos contentivos de c\u00f3digos, estatuto del presupuesto nacional, planes y programas econ\u00f3micos y divisi\u00f3n territorial. Luego, la reforma de 1968 elimin\u00f3 la restricci\u00f3n respecto de los c\u00f3digos pero la acentu\u00f3 en aquellos proyectos que impliquen gastos del Estado. Con esas limitaciones, en puridad, los congresistas quedaron privados de toda iniciativa de proponer reordenamientos jur\u00eddicos reguladores de las actividades del Estado, puesto que no existe acto, movimiento u operaci\u00f3n de esa entidad que no cause una erogaci\u00f3n del Tesoro. Y se extrem\u00f3 m\u00e1s todav\u00eda al trasladar al Gobierno la iniciativa de proyectos referentes al nuevo sistema de legislaci\u00f3n delegada que denominan “leyes marco”. Todo este cercenamiento de atribuciones inherentes al Congreso se compens\u00f3 con la habilitaci\u00f3n de los vituperados auxilios parlamentarios y con la facultad de poner exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios a lo cual se agreg\u00f3 la obligaci\u00f3n de incorporar, sin modificaciones, en el proyecto de presupuesto, el que para funcionamiento del Congresos elaboran las mesas directivas. De seguro los historiadores encontrar\u00e1n en estas modificaciones del art\u00edculo 79, el origen del deterioro en que entr\u00f3 el prestigio y credibilidad de nuestro Organo Legislativo y que los constituyentes de 1991 nos corresponde encontrar innovaciones que lo rescaten. <\/p>\n
Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teor\u00eda pol\u00edtica cuando se enuncia y comenta la restricci\u00f3n de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condici\u00f3n y no a la ley previa creadora de situaciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter general. Por lo dem\u00e1s respecto a la realizaci\u00f3n o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporaci\u00f3n a los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social 5 (sic), el segundo su incorporaci\u00f3n en los rubros de gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios.” (Gaceta Constitucional N\u00b067, S\u00e1bado 4 de mayo de 1991, p\u00e1g 5). <\/p>\n
(5) Una funci\u00f3n del Congreso es derogar las leyes (CP art. 150-1). El Gobierno objeta que ello se haya hecho en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 163 de la ley 5\u00aa de 1992. Si la derogaci\u00f3n se ha realizado de conformidad con el procedimiento previsto en la Constituci\u00f3n, no cabe formular ning\u00fan reparo a la acci\u00f3n del legislativo que elimina una disposici\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico previamente creada por \u00e9l mismo. Las circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad o constitucionalidad de un precepto legal, no impiden que en cualquier momento pueda ser derogado por otra norma de la misma jerarqu\u00eda. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, o\u00eddo el concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites que prev\u00e9 el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
1) Declarar FUNDADA la objeci\u00f3n presidencial respecto del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 38 del Proyecto de Ley No. 48\/93 C\u00e1mara, 154\/93 Senado, “Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, org\u00e1nica del presupuesto”. <\/p>\n
2) Declarar INFUNDADA la objeci\u00f3n presidencial respecto del art\u00edculo 69 del Proyecto de Ley N\u00b0 48\/93 C\u00e1mara, 154\/93 Senado, salvo en lo que hace relaci\u00f3n con su \u00faltimo inciso, respecto del cual se declara FUNDADA la objeci\u00f3n. El anotado inciso del art\u00edculo 69 del proyecto que viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es del siguiente tenor: <\/p>\n
“Sin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo 33 de la Ley 60 de 1993 y el art\u00edculo 242 de la Ley 100 de 1993, el Fondo Prestacional del Sector Salud tendr\u00e1 las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
a. Sus recursos son inembargables; <\/p>\n
b. Podr\u00e1 celebrarse fiducia p\u00fablica para la gesti\u00f3n de sus recursos y el cumplimiento de las funciones financieras, actuariales y de ejecuci\u00f3n que demande su operaci\u00f3n; <\/p>\n
c. Con cargo a sus recursos se financiar\u00e1n todas las acciones conducentes a establecer el valor actuarial de la deuda, sus gastos de administraci\u00f3n y a la auditoria que exija su gesti\u00f3n y manejo; <\/p>\n
d. Los rendimientos financieros del Fondo se aplicar\u00e1n al saneamiento del pasivo de que tratan las disposiciones legales pertinentes.” <\/p>\n
3) Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales respecto de los art\u00edculos 18 y 71 del Proyecto de Ley N\u00b0 48\/93 C\u00e1mara, 154\/93 Senado. <\/p>\n
4) D\u00e9se aplicaci\u00f3n a lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Notif\u00edquese, C\u00f3piese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Continuaci\u00f3n firmas, sentencia C-490 de 1994 <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-490-94 20 Sentencia No. C-490\/94 PRINCIPIO DE ANUALIDAD-Vulneraci\u00f3n\/PRESUPUESTO NACIONAL-Reserva global y autom\u00e1tica La norma objetada es inconstitucional. La ley org\u00e1nica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una espec\u00edfica vigencia presupuestal, como ser\u00eda en este caso el presupuesto de 1994. De otro lado, la reserva […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-1022","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1022","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1022"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1022\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1022"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1022"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1022"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}