\u00a0 \u00a0 Sentencia T-980\/03 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Car\u00e1cter program\u00e1tico \u00a0<\/p>\n
SEGURO SOCIAL Y DERECHO A LA SALUD-No est\u00e1 en libertad para desarrollarlo program\u00e1ticamente \u00a0<\/p>\n
El Seguro Social, como entidad p\u00fablica que cumple las mismas funciones que las Empresas Prestadoras de Salud, no est\u00e1 en libertad para desarrollar program\u00e1ticamente el derecho a la salud, sino que tienen la obligaci\u00f3n de cumplir con los par\u00e1metros normativos fijados por el legislador. \u00a0<\/p>\n
ESTADO-Garante de los derechos constitucionales \u00a0<\/p>\n
La asignaci\u00f3n al Estado de la funci\u00f3n de \u201cgarantizar la eficacia de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d, implica, desde el plano normativo, que el Estado est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de respetar, proteger y desarrollar o promover los derechos constitucionales. En este sentido, el Estado asume la posici\u00f3n de garante de los derechos constitucionales de los residentes en el territorio colombiano. El cumplimiento de los deberes derivados de la posici\u00f3n de garante que ostenta el Estado colombiano, est\u00e1 sujeto, a su vez, a las condiciones normativas fijadas por la misma Constituci\u00f3n y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en punto a cada uno de los derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL-Deben estar debidamente garantizados por el Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los derechos a la Seguridad Social y a la Salud, fijan en el Estado la carga de asegurar su prestaci\u00f3n (en tanto que la Constituci\u00f3n \u00fanicamente se refiere al componente prestacional de tales derechos, pues los califica de servicios p\u00fablicos, mientras que el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador, los define como derechos). Es decir, define al Estado como garante de la prestaci\u00f3n de estos servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Garante de la salud de sus afiliados\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las E.P.S. adquieren la posici\u00f3n de garantes de la salud de los afiliados a las respectivas entidades. Ello se corrobora con lo establecido en el art\u00edculo 177 de la misma ley, que indica que ser\u00e1 funci\u00f3n b\u00e1sica de las E.P.S. \u201corganizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestaci\u00f3n del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados\u201d. La posici\u00f3n de garante de las E.P.S, quienes existen como consecuencia de la voluntad estatal \u2013como el caso del Seguro Social- o por decisi\u00f3n libre de particulares \u2013las E.P.S. privadas -, significa que \u00e9stas est\u00e1n vinculadas con mandatos de respeto y protecci\u00f3n de determinados sectores poblacionales, a fin de impedir que ocurran determinados riesgos. Tales riesgos son aquellos derivados de la no atenci\u00f3n total y oportuna de las necesidades de salud de sus respectivos afiliados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Riesgos que deben evitar son los comprendidos en el POS \u00a0<\/p>\n
La calidad de garantes de la salud de sus afiliados, que ostentan las E.P.S., supone que ellas est\u00e1n obligadas a garantizar, dentro del marco de su competencia institucional, que ciertos peligros no ocurran. Los peligros que est\u00e1n obligadas a enfrentar est\u00e1n definidos normativamente: plan obligatorio de salud. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Financiaci\u00f3n para atender los gastos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada la obligaci\u00f3n de enfrentar tales riesgos el legislador previ\u00f3 la necesidad de que las E.P.S. recibieran recursos adecuados para atender los gastos derivados de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Condiciones que deben cumplir las EPS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta claro que el legislador (i) ha establecido una funci\u00f3n \u2013socialmente indispensable- encargada a las E.P.S. (entre ellas el Seguro Social), consistente en ser garantes de la salud de los afiliados; (ii) ha definido los riesgos que tienen la obligaci\u00f3n de evitar: aquellos comprendidos en el P.O.S. y (iii) ha dise\u00f1ado un sistema para asegurar la financiaci\u00f3n del cumplimiento de la funci\u00f3n y el efectivo enfrentamiento de los riesgos. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Problemas presupuestales no pueden afectar atenci\u00f3n de los afiliados\/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Como garante de la salud no deben anteponer criterios de rentabilidad \u00a0<\/p>\n
Podr\u00edan alegar que la no atenci\u00f3n se debe a la necesidad de racionalizar el uso de los recursos, a fin de lograr una disposici\u00f3n eficiente de los mismos. Si bien esta es una posibilidad real, ella no puede llegar al extremo de posponer, \u201chasta que se resuelvan los problemas presupuestales\u201d, la atenci\u00f3n de la salud de los afiliados. Lo contrario, es decir, validar el argumento, implica anteponer criterios de rentabilidad por encima de aquellos que permiten y aseguran el cumplimiento de los deberes de garante. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Desconocimiento por la EPS cuando incumple sus deberes como garante de la salud \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n de garante significa que, de manera institucionalizada, la sociedad ha depositado en quienes asumen ciertos roles, confianza en que determinados riesgos estar\u00e1n cubiertos. El incumplimiento de las responsabilidades propias del garante, implica minar \u2013por decir lo menos- tal confianza. Esta confianza se concreta, a nivel normativo, en el principio de buena fe. El incumplimiento de los deberes resultantes de la posici\u00f3n de garante, implica el desconocimiento de la buena fe y una grave afectaci\u00f3n a la confianza, y no resulta justificatorio de dicho incumplimiento, la incapacidad de gestionar correctamente los recursos que la sociedad, por conducto del legislador, ha dirigido para enfrentar determinados riesgos sociales. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD \u00a0<\/p>\n
SEGURO SOCIAL-Razones presupuestales no deben afectar atenci\u00f3n de los afiliados\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes T-504529 y T-568189 acumulados. \u00a0<\/p>\n
Acciones de tutela instauradas por Rosa Irene G\u00f3mez de Mar\u00edn y \u00a0Pastora Erazo Calder\u00f3n en contra del Seguro Social (E.P.S.). \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintitr\u00e9s (23) de octubre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en uso de sus facultades constitucionales y legales ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos dictados los juzgados Trig\u00e9simo Primero Penal Municipal de Medell\u00edn y Cuarto Penal Municipal de Pasto, en el tr\u00e1mite de las acciones de tutela instauradas por Rosa Irene G\u00f3mez de Mar\u00edn y \u00a0Pastora Erazo Calder\u00f3n en contra del Seguro Social (E.P.S.). \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Proceso T-504529 \u00a0<\/p>\n
Hechos. \u00a0<\/p>\n
1. La demandante, Rosa Irene G\u00f3mez de Mar\u00edn, informa que hacia 1989 le colocaron un marcapasos y que en el mes de febrero de 2001, el m\u00e9dico que la ha tratado le indic\u00f3 la necesidad de una cirug\u00eda de implementaci\u00f3n y explantaci\u00f3n de marcapasos, pues es necesario reemplazar el equipo para evitar una falla cardiaca. El Seguro Social, al momento de interponer la \u00a0tutela (julio de 2001) no le ha autorizado la cirug\u00eda, pues carece de contratos con IPS para la realizaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
Por estos hechos, la demandante interpuso acci\u00f3n de tutela en contra del Seguro Social, con el fin de que se ordene la realizaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n quir\u00fargica y cese as\u00ed la amenaza contra su vida. \u00a0<\/p>\n
En escrito enviado a la juez de instancia, ante requerimiento de informaci\u00f3n sobre los hechos expuestos por la demandante, el Seguro Social indic\u00f3 que \u201c hab\u00eda iniciado \u201clos tr\u00e1mites pertinentes para la aprobaci\u00f3n de la orden de IMPLANTACI\u00d3N Y EXPLANTACION DE MARCAPASO\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sentencia de \u00fanica instancia. \u00a0<\/p>\n
2. Mediante sentencia del nueve de agosto de 2001, el Juzgado Trig\u00e9simo Primero Penal Municipal de Medell\u00edn, concedi\u00f3 la tutela de los derechos fundamentales de la demandante. En su concepto, la ausencia de contratos y presupuesto por parte del Seguro Social no es argumento que justifique la vulneraci\u00f3n del derecho a la salud, fundamental por conexidad con el derecho a la vida. En consecuencia, orden\u00f3 al Seguro Social, que en el t\u00e9rmino de 48 horas iniciara los tr\u00e1mites para autorizar la cirug\u00eda \u201cla cual deber\u00e1 efectuarse dentro de los quince (15) d\u00edas h\u00e1biles siguientes…\u201d \u00a0<\/p>\n
Cumplimiento de la sentencia de tutela. \u00a0<\/p>\n
3. El Seguro Social, mediante comunicaci\u00f3n del 13 de agosto de 2001 indic\u00f3 al Juzgado de instancia que se estaban adelantando las gestiones necesarias para contratar los servicios requeridos por la demandante, los cuales deb\u00edan ce\u00f1irse a lo establecido en la Ley 80 de 1993, de manera que deb\u00eda esperar de las IPS \u201clas aceptaciones de oferta o legalizaci\u00f3n de los contratos\u201d. Por lo tanto, \u201cuna vez… se legalicen las contrataciones, se remitir\u00e1 el paciente de forma inmediata…\u201d \u00a0<\/p>\n
Escrito remitido por el apoderado del Seguro Social. \u00a0<\/p>\n
4. El apoderado del Seguro Social envi\u00f3 oficio a la Sala de Revisi\u00f3n en el cual expone los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
a) Que el Seguro Social en ning\u00fan momento se ha negado a prestar el servicio, simplemente, como se desprende de la comunicaci\u00f3n enviada por el Seguro Social al juzgado de instancia, deben cumplirse los tr\u00e1mites previos y necesarios para poder brindar la atenci\u00f3n requerida. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, la Corte no puede olvidar que \u201cla seguridad social es un derecho de prestaci\u00f3n de condici\u00f3n program\u00e1tica\u201d, de manera que, tal como lo indic\u00f3 en sentencia T-207 de 1994, una vez se \u201cse creen elementos que concedan eficacia a la posibilidad de exigir la obligaci\u00f3n estatal de ejecutar la prestaci\u00f3n\u201d, se tornar\u00e1n en derechos subjetivos. \u00a0<\/p>\n
b) Adem\u00e1s, solicita a la Corte que adopte decisiones de tutela \u201crazonables y acordes con la realidad\u201d: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, sea esta la oportunidad para solicitar a la Corte Constitucional dotar de razonabilidad y realidad sus decisiones de tutela, las cuales se dictan con el mejor de los prop\u00f3sitos, esto es, proteger los derechos fundamentales de las personas, pero desconociendo las condiciones de tipo material, tales como los recursos, con que cuentan las entidades estatales\u201d. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, los derechos sociales no pueden ser exigidos de manera inmediata, como si acontece con los derechos fundamentales. Ocurre, como \u2013seg\u00fan entiende el demandante- lo indic\u00f3 la Corte en sentencia T-330 de 1994, la prestaci\u00f3n de los servicios derivados de los derechos sociales \u00fanicamente pueden ser realidad en la medida de la existencia de recursos materiales para el efecto. \u00a0<\/p>\n
c) Finalmente, considera que conceder la tutela en el presente caso, implicar\u00eda una eventual violaci\u00f3n de la igualdad, pues numerosas personas est\u00e1n en turno para obtener servicios de salud y no han acudido a la tutela. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con todo lo anterior concluye: \u00a0<\/p>\n
\u201c…recu\u00e9rdese que el mismo Tribunal Constitucional de Colombia1 ha manifestado que sin perjuicio de la excepci\u00f3n que se predica respecto a los ni\u00f1os, la cobertura de la seguridad social del Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, constituye un proceso en continua expansi\u00f3n, seg\u00fan lo determinen las pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas de aqu\u00e9l. En el caso objeto de estudio son evidentes los esfuerzos del I.S.S por atender todos los requerimientos de sus afiliados; todo ello dentro de las posibilidades que le otorguen los recursos con los cuales cuenta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Pruebas ordenadas por la Sala de Revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. La Corte solicit\u00f3 al Seguro Social que remitiera informaci\u00f3n relativa a la situaci\u00f3n de la demandante, los contratos vigentes para agosto de 2001 y las razones por las cuales, seg\u00fan oficio de agosto de 2001, no exist\u00edan contratos con IPS para realizar la intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Mediante dos comunicaciones distintas, el Seguro Social inform\u00f3 que en noviembre de 2001 fue operada la demandante. En relaci\u00f3n con los contratos vigentes para agosto de 2001, el Seguro Social envi\u00f3 un cuadro en el cual aparecen 6 contratos, con fechas y cifras, sin precisar a qu\u00e9 se refieren los contratos en cuesti\u00f3n. Con todo, sin que ello sea concluyente, puede inferirse \u2013asumiendo que la primera fecha significa fecha de iniciaci\u00f3n del mismo, que para el 6 de agosto de 2001, exist\u00eda un contrato vigente, los restantes 5 fueron suscritos durante el mes de agosto y el mes de septiembre de dicho a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto a las razones por las cuales no exist\u00edan contratos, el Seguro se limit\u00f3 a indicar que \u201cel hecho de que existiera contrato vigente no significa que no estuviera y (sic) autorizado en su totalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Proceso T-568189 \u00a0<\/p>\n
Hechos. \u00a0<\/p>\n
6. La demandante, Pastora Erazo Calder\u00f3n, indica que el d\u00eda 9 de enero de 2001 fue remitida por el m\u00e9dico general que la atend\u00eda a un especialista en reumatolog\u00eda. Al solicitar al Seguro Social que le asignaran una cita con un m\u00e9dico de dicha especialidad, le informaron que carec\u00edan de contratos con m\u00e9dicos reumat\u00f3logos. \u00a0<\/p>\n
El m\u00e9dico general, as\u00ed como otros que no eran especialistas en reumatolog\u00eda, siguieron atendiendo a la demandante y continuamente la remit\u00edan a un m\u00e9dico reumat\u00f3logo \u2013sin fortuna -. El d\u00eda 1 de mayo de 2001, la demandante fue hospitalizada y realiz\u00f3 hizo una evaluaci\u00f3n \u2013por un m\u00e9dico tratante no especialista en reumatolog\u00eda- que indicaba \u201ccambios \u00f3seos destructivos en falanges distales, con aparici\u00f3n de osteofitos y disminuci\u00f3n de espacios articulares, en relaci\u00f3n con osteo-artritis degenerativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ante la desatenci\u00f3n del Seguro Social, un m\u00e9dico particular accedi\u00f3 a brindar atenci\u00f3n gratuita a la demandante y le suministr\u00f3 medicamentos que mejoraron su estado de salud. Con todo, dicha atenci\u00f3n ha cesado y requiere de los servicios del Seguro Social. \u00a0<\/p>\n
La negativa del Seguro Social, indica la demandante, le ha tra\u00eddo perjuicios personales en la medida en que ha disminuido su capacidad laboral (empleo dom\u00e9stico) por las \u201cconstantes crisis de salud\u201d y comporta un trato violatorio de la dignidad humana y violatoria de los derechos a la vida, salud y seguridad social. \u00a0<\/p>\n
\u201cNo hay contrato \u00a0<\/p>\n
(ilegible) \u00a0<\/p>\n
no e (ilegible) urgente\u201d \u00a0<\/p>\n
Informe del Seguro Social \u00a0<\/p>\n
7. Requerido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, el Seguro Social inform\u00f3 que, debido a problemas presupuestales, durante los a\u00f1os 1999 a 2001 no se hab\u00eda podido contratar servicios de reumatolog\u00eda y que \u201c\u00fanicamente se estaba prestando el servicio de urgencia\u201d y que con adici\u00f3n presupuestal del \u201cnivel nacional del ISS\u201d se reanud\u00f3 el contrato con el m\u00e9dico reumat\u00f3logo, de manera que \u201cestamos en fase de legalizaci\u00f3n y as\u00ed empezar a prestar el servicio de reumatolog\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sentencia de \u00fanica instancia. \u00a0<\/p>\n
8. Mediante providencia del catorce de diciembre de 2001, la Juez Cuarta Penal del Circuito de Pasto concedi\u00f3 la tutela de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la salud y la vida de la demandante. En concepto del a-quo, la negativa del Seguro Social en atender debidamente a la demandante, la coloca en una situaci\u00f3n que comporta violaci\u00f3n de la dignidad humana y al derecho a unas condiciones de vida dignas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el derecho a la salud, precisa que el contenido de este derecho, en lo que a las personas afiliadas al sistema de salud y que cotizan respecta, ha sido definido por el legislador y el Ministerio de Salud. Apoy\u00e1ndose en la sentencia T-067 de 1994, indica que dicho derecho no se garantiza con la mera afiliaci\u00f3n, sino que comporta un derecho a servicios reales de salud, que comprenden los tratamientos indicados y prescritos por los m\u00e9dicos tratantes. La negativa del Seguro Social de garantizar tales servicios, violentan el derecho en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Concepto de la Academia Colombiana de Medicina. \u00a0<\/p>\n
9. Habi\u00e9ndose ordenado la acumulaci\u00f3n de los dos procesos, la Corte solicit\u00f3 a la Academia Colombiana de Medicina que precisara algunos conceptos m\u00e9dicos expuestos por las demandantes. \u00a0<\/p>\n
En su respuesta, explica que la explantaci\u00f3n de marcapaso, es un t\u00e9rmino m\u00e9dico que indica retiro de marcapaso. En cuanto a la implantaci\u00f3n de marcapaso, precis\u00f3 que consiste en la introducci\u00f3n de un aparato electr\u00f3nico que, gracias a los impulsos el\u00e9ctricos producidos por \u00e9ste, \u201cmantengan o corrijan la actividad r\u00edtmica de un \u00f3rgano\u201d, usualmente el coraz\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La expresi\u00f3n \u201cmarcapaso agotado\u201d significa que \u201clas bater\u00edas de la misma han deca\u00eddo hasta el punto de dejar de funcionar\u201d. Si este aparato agotado no se reemplaza oportunamente, la persona puede volver a sufrir el problema que demand\u00f3 su implantaci\u00f3n, con grave riesgo para su salud. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la osteo-artritis, indic\u00f3 que se trata de una enfermedad degenerativa, que se caracteriza por dolor de las articulaciones afectadas y limitaciones funcionales. Precis\u00f3 que no existe un tratamiento espec\u00edfico para esta dolencia, pero se suelen utilizar medicamentos para enfrentar el dolor y \u201cprogramas especiales de terapia f\u00edsica\u201d. Finalmente, el m\u00e9dico reumat\u00f3logo es el especialista en materias de enfermedades degenerativas articulares (como la que padece la demandante) y la mora en un correcto y completo diagn\u00f3stico e inicio del tratamiento puede acarrear aumento de la sintomatolog\u00eda de la enfermedad: m\u00e1s dolor y limitaciones funcionales. \u00a0<\/p>\n
II. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
10. De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en armon\u00eda con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar las sentencias de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
11. En concepto de los demandantes, la negativa del Seguro Social de suministrar la atenci\u00f3n requerida \u2013sustituci\u00f3n de un marcapaso y remisi\u00f3n a un m\u00e9dico reumat\u00f3logo -, supone una violaci\u00f3n de sus derechos fundamentales. El Seguro Social considera que es causal justa para abstenerse de brindar la atenci\u00f3n requerida los problemas presupuestales y la inexistencia de contratos con entidades y m\u00e9dicos que brinden los servicios requeridos por las demandantes; todo ello, bajo el presupuesto de que la salud y la seguridad social son derechos sociales, de naturaleza program\u00e1tica. En todo caso, consideran que, dado que los jueces de instancia ordenaron la atenci\u00f3n de las demandantes, no existe inter\u00e9s jur\u00eddico en el caso. \u00a0<\/p>\n
Los jueces consideran que el derecho a la salud y a condiciones de vida dignas comprende, adem\u00e1s de la afiliaci\u00f3n al sistema de seguridad social, la efectiva prestaci\u00f3n de los servicios de salud definidos normativamente. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, de acuerdo con las respuestas suministradas por la Academia Colombiana de Medicina, la demora en la atenci\u00f3n por parte del Seguro Social apareja consecuencias negativas para las demandantes. En relaci\u00f3n con Rosa Irene G\u00f3mez de Mar\u00edn, la mora en la extracci\u00f3n del marcapaso, puede implicar que \u00e9ste deje de funcionar y, en consecuencia, que no pueda funcionar para enfrentar el mal card\u00edaco por el cual fue instalado. Respecto de Pastora Erazo Calder\u00f3n, la demora en brindar atenci\u00f3n m\u00e9dica especializada supone prolongar una situaci\u00f3n de ausencia de diagn\u00f3stico definitivo y, por lo mismo, la iniciaci\u00f3n de un tratamiento m\u00e9dico para enfrentar los dolores propios del mal, tambi\u00e9n se pospone. Esto \u00faltimo puede implicar, si existen dolores \u2013como parece ser el caso -, que estos se intensifiquen y disminuya sus posibilidades de realizaci\u00f3n personal. \u00a0<\/p>\n
La Corte debe analizar si problemas presupuestales y la inexistencia de contratos con IPS y m\u00e9dicos especialistas es raz\u00f3n justificada para posponer la atenci\u00f3n m\u00e9dica de personas afiliadas a una E.P.S. \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter program\u00e1tico de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. \u00a0<\/p>\n
12. El argumento central del Seguro Social se apoya en el car\u00e1cter program\u00e1tico de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, entre los cuales se encuentra el derecho a la salud. Esta postura se apoya en el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, cuyo art\u00edculo 2, numeral 1, indica que los pa\u00edses se comprometen \u201ca adoptar medidas\u2026para lograr progresivamente\u2026 la plena efectividad de los derechos aqu\u00ed reconocidos\u201d2. De ello se desprender\u00eda que, si en un momento determinado no existen recursos o medios, no es exigible el derecho. \u00a0<\/p>\n
Esta interpretaci\u00f3n del Pacto contrasta con aquella asumida por el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales en la observaci\u00f3n general N\u00b0 3 sobre el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, adoptada en 19903, en la que se se\u00f1al\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c9. La principal obligaci\u00f3n en lo que ata\u00f1e a resultados que se refleja en el p\u00e1rrafo 1 del art\u00edculo 2 es la de adoptar medidas “para lograr progresivamente… la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]”. La expresi\u00f3n “progresiva efectividad” se usa con frecuencia para describir la intenci\u00f3n de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales en general no podr\u00e1 lograrse en un breve per\u00edodo de tiempo. En este sentido, la obligaci\u00f3n difiere de manera importante de la que figura en el art\u00edculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos e incorpora una obligaci\u00f3n inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relaci\u00f3n con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligaci\u00f3n de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada pa\u00eds el asegurar la plena efectividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la raz\u00f3n de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone as\u00ed una obligaci\u00f3n de proceder lo m\u00e1s expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Adem\u00e1s, todas las medidas de car\u00e1cter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerir\u00e1n la consideraci\u00f3n m\u00e1s cuidadosa y deber\u00e1n justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del m\u00e1ximo de los recursos de que se disponga.\u201d \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con ello, si bien es necesario reconocer la existencia de cierto grado de flexibilidad en relaci\u00f3n con la adopci\u00f3n de medidas para garantizar el goce efectivo de los derechos contemplados en el Pacto, tambi\u00e9n es obligatorio que si existen medidas retroactivas, \u00e9stas tienen que estar debidamente justificadas. La Corte analiz\u00f3 ampliamente las implicaciones de \u00e9sta disposici\u00f3n del Pacto y de la observaci\u00f3n general 3 en sentencia C-251 de 1997, cuando estudi\u00f3 la constitucionalidad del Protocolo de San Salvador – PROTOCOLO ADICIONAL A LA CONVENCI\u00d3N AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECON\u00d3MICOS, SOCIALES Y CULTURALES -, adoptado mediante Ley 319 de 1996, a la cual se remite la Corte en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
13. Antes de entrar a analizar el alcance de las obligaciones derivadas del art\u00edculo 2 numeral 1 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y del art\u00edculo 1 del Protocolo de San Salvador, resulta indispensable establecer el destinatario de las normas all\u00ed contenidas. Si bien el Seguro Social no ha indicado que ella es destinataria de las normas en cuesti\u00f3n, de su argumento se infiere que la realizaci\u00f3n progresiva de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales la ampara. Es decir, el Seguro Social, como E.P.S., s\u00f3lo est\u00e1 obligado a realizar progresivamente los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. Unicamente de esta manera se explica que invoque sus dificultades econ\u00f3micas (presupuestales) y la ausencia de contratos con IPS y m\u00e9dicos especialistas, para prestar los servicios y la atenci\u00f3n de salud requerida por los demandantes. \u00a0<\/p>\n
14. Las disposiciones que se est\u00e1n considerando est\u00e1n dirigidas hacia los Estados partes de ambos tratados: El numeral 1 del art\u00edculo 2 del Pacto Internacional dispone que \u201ccada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete\u2026\u201d, mientras que el art\u00edculo 1 del Protocolo de San Salvador manda que \u201clos Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos se comprometen\u2026\u201d (Negrillas a\u00f1adidas). \u00a0<\/p>\n
Lo anterior implica que son los Estados partes de estos instrumentos internacionales quienes est\u00e1n obligados a adoptar medidas y que tales medidas bien pueden tener car\u00e1cter progresivo. Ello corresponde a la obligaci\u00f3n de desarrollo de los derechos, que acompa\u00f1a las obligaciones de respeto de los derechos y protecci\u00f3n de los beneficiarios en contra de violaciones por parte de particulares4. En relaci\u00f3n con el derecho a la salud, el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales ha expedido observaciones generales en las cuales se precisan tales obligaciones en cabeza de los Estados parte. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, s\u00f3lo el Estado estar\u00eda vinculado por el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y por el Protocolo de San Salvador. Con todo, en virtud de lo establecido en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n \u2013inciso segundo -, todas las personas jur\u00eddicas y naturales dentro del territorio colombiano est\u00e1n sujetas al respeto por los derechos constitucionales de los asociados observando, en lo m\u00e1s favorable para la persona humana, los par\u00e1metros internacionales establecidos en los tratados mencionados y de conformidad con las directrices fijadas por los \u00f3rganos encargados de verificar su cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior permitir\u00eda pensar que el Seguro Social tiene raz\u00f3n al proponer el car\u00e1cter program\u00e1tico de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, pues (i) es una entidad p\u00fablica y (ii) estar\u00eda respetando los par\u00e1metros fijados por el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. \u00a0<\/p>\n
15. La Corte no comparte esta conclusi\u00f3n por las siguientes razones. El car\u00e1cter program\u00e1tico de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales implica un reconocimiento para que los Estados dise\u00f1en, de acuerdo con sus capacidades y recursos, los mecanismos que se estiman adecuados para lograr el efectivo goce de los derechos en cuesti\u00f3n. Es decir, los Estados tienen facultad para dictar las medidas, normativas o de otra \u00edndole, que garanticen el cumplimiento de los tratados. \u00a0<\/p>\n
Pero una vez ha dictado las normas, por conducto de legislador, quienes est\u00e1n sujetas a ellas est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de cumplir los par\u00e1metros de satisfacci\u00f3n de los derechos fijados por las autoridades nacionales. As\u00ed las cosas, una vez se ha adoptado un r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de un derecho econ\u00f3mico, social o cultural de naturaleza prestacional (como ocurre con la salud), no se est\u00e1 m\u00e1s frente al cumplimiento de un deber de desarrollo progresivo de un derecho, sino que se ha fijado normativamente el alcance del derecho y surgen, de manera plena, obligaciones de respeto y protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Corte ya ha reconocido esta situaci\u00f3n en sentencia SU-111 de 1997, en la que reclam\u00f3 un mayor papel al legislador para dise\u00f1ar la manera en que el Estado, de manera directa o con el conjunto de particulares, presta los servicios inherentes a los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. La tarea de planificaci\u00f3n y de dise\u00f1o \u2013que corresponden al mandato de desarrollo y cumplimiento de los derechos- corresponde al legislador5. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el Seguro Social, como entidad p\u00fablica que cumple las mismas funciones que las Empresas Prestadoras de Salud, no est\u00e1 en libertad para desarrollar program\u00e1ticamente el derecho a la salud, sino que tienen la obligaci\u00f3n de cumplir con los par\u00e1metros normativos fijados por el legislador. \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, los argumentos expuestos por el Seguro Social \u2013problemas presupuestales y contractuales- \u00fanicamente ser\u00e1n admisibles -prima facie, claro est\u00e1-, si son compatibles con las obligaciones derivadas del r\u00e9gimen de satisfacci\u00f3n del derecho a la salud y con la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen de las E.P.S. y la posici\u00f3n de garante. \u00a0<\/p>\n
16. La Constituci\u00f3n, as\u00ed como el sistema jur\u00eddico en su totalidad, no existen de manera aislada, sino que configuran uno de los sistemas dentro de la sociedad. La Constituci\u00f3n, en tanto que sistema axiol\u00f3gico6, supone la elevaci\u00f3n a canon jur\u00eddico de un sistema de valores dentro de la sociedad, orientados a la realizaci\u00f3n de funciones b\u00e1sicas para la debida estructuraci\u00f3n de la vida societal. En este orden de ideas, el contenido del art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n adquiere una relevancia singular, puesto que define las funciones b\u00e1sicas del sistema jur\u00eddico, fijando las funciones esenciales del Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201cservir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
17. La asignaci\u00f3n al Estado de la funci\u00f3n de \u201cgarantizar la eficacia de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d, implica, desde el plano normativo, que el Estado est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de respetar, proteger y desarrollar o promover7 los derechos constitucionales. En este sentido, el Estado asume la posici\u00f3n de garante de los derechos constitucionales de los residentes en el territorio colombiano. \u00a0<\/p>\n
El cumplimiento de los deberes derivados de la posici\u00f3n de garante que ostenta el Estado colombiano, est\u00e1 sujeto, a su vez, a las condiciones normativas fijadas por la misma Constituci\u00f3n y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en punto a cada uno de los derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculo 48 y 49 de la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con los derechos a la Seguridad Social y a la Salud, fijan en el Estado la carga de asegurar su prestaci\u00f3n (en tanto que la Constituci\u00f3n \u00fanicamente se refiere al componente prestacional de tales derechos, pues los califica de servicios p\u00fablicos, mientras que el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador, los define como derechos). Es decir, define al Estado como garante de la prestaci\u00f3n de estos servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
18. La Constituci\u00f3n permite al legislador dise\u00f1ar, de acuerdo con los par\u00e1metros m\u00ednimos establecidos en la Carta y de manera compatible con ella y el bloque de Constitucionalidad, la manera en que se asegurar\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios de seguridad social y de salud. Ello corresponde al deber de desarrollar los derechos constitucionales en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Mediante la Ley 100 de 1993, el legislador estableci\u00f3 las condiciones bajo las cuales el Estado asegurar\u00eda la prestaci\u00f3n de los servicios derivados de los derechos a la seguridad social y a la salud. Para tal efecto, opt\u00f3 por un sistema en cual la prestaci\u00f3n de la salud se har\u00eda a trav\u00e9s del sistema de seguridad social, con participaci\u00f3n de entidades especializadas en la materia. La responsabilidad primaria est\u00e1 fincada en las E.P.S., sean p\u00fablicas o privadas, quienes son las \u00fanicas autorizadas para actuar como mediadoras entre las personas y el sistema de atenci\u00f3n, como lo establece el art\u00edculo 177 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
A partir de ello se desprende que, bajo la tutela del Estado \u2013quien mantiene las funciones de control, vigilancia, inspecci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del sistema, como lo mandan los art\u00edculos 154, 156, 170 a 176 de la Ley 100 de 1993-, las E.P.S. adquieren la posici\u00f3n de garantes de la salud de los afiliados a las respectivas entidades. Ello se corrobora con lo establecido en el art\u00edculo 177 de la misma ley, que indica que ser\u00e1 funci\u00f3n b\u00e1sica de las E.P.S. \u201corganizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestaci\u00f3n del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados\u201d. \u00a0<\/p>\n
19. La posici\u00f3n de garante de las E.P.S.8, quienes existen como consecuencia de la voluntad estatal \u2013como el caso del Seguro Social- o por decisi\u00f3n libre de particulares \u2013las E.P.S. privadas -, significa que \u00e9stas est\u00e1n vinculadas con mandatos de respeto y protecci\u00f3n de determinados sectores poblacionales, a fin de impedir que ocurran determinados riesgos. Tales riesgos son aquellos derivados de la no atenci\u00f3n total y oportuna de las necesidades de salud de sus respectivos afiliados. Es decir, no se exige que impida el riesgo b\u00e1sico (inevitable en la sociedad y que se aumenta con las nuevas formas de riesgo, lo que, de paso, explica la existencia de Administradoras de Riesgos Profesionales) \u2013afecci\u00f3n a la salud -, sino que tiene que enfrentar los riesgos derivados de la enfermedad o la afectaci\u00f3n de la salud. Tales riesgos \u2013prolongaci\u00f3n de la enfermedad o de la recuperaci\u00f3n de la salud -, no son admisibles para la sociedad y las E.P.S. fueron creadas, precisamente, para proteger a sus afiliados en contra de esos espec\u00edficos riesgos. No interesa que sean producidos por un tercero ajeno a la E.P.S., \u00e9ste tiene el deber de enfrentarlos9. \u00a0<\/p>\n
Como lo ha dicho esta Corporaci\u00f3n, se trata de deberes \u201cque proceden de instituciones b\u00e1sicas para la estructura social (competencia institucional) y que le son impuestas al ciudadano por su vinculaci\u00f3n a ellas\u201d y \u201clos deberes institucionales se estructuran aunque el garante no haya creado el peligro para los bienes jur\u00eddicos y se fundamentan en la solidaridad que surge por pertenecer a ciertas instituciones b\u00e1sicas para la sociedad. Se trata de deberes positivos, porque contrario a los negativos en los cuales el garante no debe invadir \u00e1mbitos ajenos, en \u00e9stos debe protegerlos especialmente contra ciertos riesgos\u201d10. \u00a0<\/p>\n
20. La calidad de garantes de la salud de sus afiliados, que ostentan las E.P.S., supone que ellas est\u00e1n obligadas a garantizar, dentro del marco de su competencia institucional, que ciertos peligros no ocurran. Los peligros que est\u00e1n obligadas a enfrentar est\u00e1n definidos normativamente: plan obligatorio de salud. \u00a0<\/p>\n
Dada la obligaci\u00f3n de enfrentar tales riesgos, y habida consideraci\u00f3n que el deber de desarrollo de los derechos \u2013en el cual ha de tenerse en cuenta el car\u00e1cter program\u00e1tico de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales- no cobija a las E.P.S. sino al Estado, estas no tienen m\u00e1s opci\u00f3n que cumplir con su obligaci\u00f3n \u2013que corresponde al deber de respeto y protecci\u00f3n del derecho a la salud de sus afiliados -. Para tal efecto, el legislador previ\u00f3 la necesidad de que las E.P.S. recibieran recursos adecuados para atender los gastos derivados de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1993 dispuso que tales ingresos, que se obtienen de las cotizaciones, pertenecen al sistema general de seguridad social en salud, reconoci\u00e9ndose a las E.P.S. una Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n (U.P.C.) por cada afiliado \u201cpor la organizaci\u00f3n y garant\u00eda de la prestaci\u00f3n de los servicios incluidos en el Plan Obligatorio de Salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, resulta claro que el legislador (i) ha establecido una funci\u00f3n \u2013socialmente indispensable- encargada a las E.P.S. (entre ellas el Seguro Social), consistente en ser garantes de la salud de los afiliados; (ii) ha definido los riesgos que tienen la obligaci\u00f3n de evitar: aquellos comprendidos en el P.O.S. y (iii) ha dise\u00f1ado un sistema para asegurar la financiaci\u00f3n del cumplimiento de la funci\u00f3n y el efectivo enfrentamiento de los riesgos. \u00a0<\/p>\n
Habida consideraci\u00f3n de las condiciones establecidas por el legislador \u2013fijaci\u00f3n de competencias de manera normativa, identificaci\u00f3n de riesgos a evitar y existencia de financiaci\u00f3n de la funci\u00f3n -, la omisi\u00f3n de una E.P.S. en cumplir sus funciones legales implica que se les impute los efectos negativos \u2013materiales y morales- derivados de su omisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior \u2013imputaci\u00f3n de efectos negativos -, debe la Corte advertir que la posici\u00f3n de garante que se predica de estas entidades \u00fanicamente explica una relaci\u00f3n de car\u00e1cter jur\u00eddico-constitucional, que no puede trasladarse sin m\u00e1s hacia \u00e1mbitos especializados, como el penal. La existencia de un garante en este \u00faltimo \u00e1mbito se sujeta a las reglas y criterios propios de dicha especialidad. De all\u00ed que, prima facie no exista comunicaci\u00f3n entre la definici\u00f3n constitucional del garante y el garante en sede penal. \u00a0<\/p>\n
Problemas presupuestales, eficiencia y posici\u00f3n de garante. \u00a0<\/p>\n
21. Una E.P.S., como ocurre con el Seguro Social en los casos objeto de an\u00e1lisis, podr\u00eda alegar que no tiene intenci\u00f3n de negarse a cumplir con las obligaciones derivadas de su posici\u00f3n de garante, pero que existen problemas presupuestales que le impiden atender debidamente a sus afiliados. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las E.P.S. administrar dos cuentas: una en la que aparecen los recursos y bienes propios de la entidad y, en otra, aquellos recursos que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, originados en las cotizaciones de los afiliados. Con ello, el legislador ha dispuesto un mecanismo dirigido a separar los recursos de gesti\u00f3n y administraci\u00f3n de la E.P.S. y los recursos que ingresan al sistema de seguridad social en salud, de los cuales se obtienen las UPC, dirigidas a satisfacer y garantizar el cumplimiento de las funciones propias de la E.P.S. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior guarda estrecha armon\u00eda con la posici\u00f3n de garante que ostentan las E.P.S. Estas, aunque tienen, como cualquier empresa productiva, derecho a una rentabilidad y una ganancia, no operan bajo condiciones plenas de mercado. Su actividad est\u00e1 estrechamente regulada y vigilada por el Estado, a fin de que cumplan la tarea estatal que les ha sido autoriza realizar (la Ley 100 exige autorizaci\u00f3n estatal para que una empresa o entidad p\u00fablica asuma funciones como E.P.S.), raz\u00f3n por la cual, el criterio de eficiencia ha de dirigirse, como lo mandan los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n, a la realizaci\u00f3n del fin social de la empresa. As\u00ed, si bien pueden aplicar criterios estrictamente administrativos o econ\u00f3micos para determinar la estructura y organizaci\u00f3n de la empresa y definir, por ejemplo, el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n \u2013sea de trabajadores o de suministro de bienes y servicios -, en punto a la realizaci\u00f3n de las funciones de garante propiamente dichas, la eficiencia est\u00e1 dirigida a lograr que, con los recursos existentes, se atienda debidamente a los afiliados. \u00a0<\/p>\n
Si la gesti\u00f3n de tales recursos \u2013pues ingresan a la E.P.S. al existir un afiliado y, en caso de mora, la E.P.S. tiene la facultad de iniciar los procedimientos pertinentes, como lo precis\u00f3 la Corte en sentencia C-177 de 1998- se hace de manera tal que no se garantice la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, se ha incumplido los deberes resultantes de la posici\u00f3n de garante y, naturalmente, le es imputable los resultados de la conducta omisiva. \u00a0<\/p>\n
21.1 Con todo, podr\u00edan alegar que la no atenci\u00f3n se debe a la necesidad de racionalizar el uso de los recursos, a fin de lograr una disposici\u00f3n eficiente de los mismos. Si bien esta es una posibilidad real, ella no puede llegar al extremo de posponer, \u201chasta que se resuelvan los problemas presupuestales\u201d, la atenci\u00f3n de la salud de los afiliados. Lo contrario, es decir, validar el argumento, implica anteponer criterios de rentabilidad por encima de aquellos que permiten y aseguran el cumplimiento de los deberes de garante. Ellos comprenden, no s\u00f3lo el uso racional de los recursos, sino, adem\u00e1s, consideraciones m\u00e9dicas \u2013como protocolos sobre atenci\u00f3n y turnos de atenci\u00f3n- y, en todo caso, la garant\u00eda de que al momento de requerirse, conforme a los criterios m\u00e9dicos, la atenci\u00f3n, \u00e9sta se brindar\u00e1. \u00a0<\/p>\n
21.2 Finalmente, podr\u00edan alegar que las UPC no cubren los costos derivados de la atenci\u00f3n de las necesidades de salud de sus afiliados. En tal caso, podr\u00edan aducir que demandar la atenci\u00f3n plena de los afiliados, conllevar\u00eda a la ruina de la empresa y la puesta en peligro del sistema de seguridad social en su integridad. Este argumento, nuevamente, coloca en primer lugar criterios de rentabilidad, cuando lo \u00fanico que justifica la obtenci\u00f3n de ganancias es el cumplimiento de los deberes derivados de la posici\u00f3n de garante. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n estatal de crear una E.P.S. o la decisi\u00f3n \u2013voluntaria- de un grupo de inversionistas de conformar una E.P.S. privada apareja la asunci\u00f3n de una serie de riesgos derivados de la actividad econ\u00f3mica y prestacional que ejercen. Tales riesgos no est\u00e1n ocultos y corresponde, con recursos propios, asumirlas. Los recursos del sistema de seguridad social en salud, no est\u00e1n dirigidos a inmunizar a \u00a0las E.P.S. contra tales riesgos, sino a asegurar la prestaci\u00f3n efectiva de los servicios de salud y luego, conforme a las pr\u00e1cticas de gesti\u00f3n de cada entidad, permitirles una ganancia. \u00a0<\/p>\n
22. La posici\u00f3n de garante significa que, de manera institucionalizada, la sociedad ha depositado en quienes asumen ciertos roles, confianza en que determinados riesgos estar\u00e1n cubiertos. El incumplimiento de las responsabilidades propias del garante, implica minar \u2013por decir lo menos- tal confianza. Esta confianza se concreta, a nivel normativo, en el principio de buena fe. \u00a0<\/p>\n
La buena fe \u2013o la confianza -, es un elemento indispensable en la sociedad contempor\u00e1nea. No es posible el modelo de sociedad, si la confianza es traicionada de manera general. La sociedad, y para ello se apropia del sistema jur\u00eddico, requiere de la estabilizaci\u00f3n de ciertas expectativas, tales como el diligente cumplimiento de funciones sociales \u2013o la autorresponsabilidad12-. Si tales expectativas son permanentemente frustradas, no ser\u00e1 posible la divisi\u00f3n del trabajo (base para el modelo econ\u00f3mico) y, mucho menos, el respeto por el sistema jur\u00eddico. En tales circunstancias, el orden desaparece del horizonte y el caos retomar\u00e1 el lugar perdido. \u00a0<\/p>\n
La necesidad de proteger este recurso valioso \u2013la confianza -, obliga a la sociedad a sancionar su traici\u00f3n. En este orden de ideas, el incumplimiento de los deberes resultantes de la posici\u00f3n de garante, implica el desconocimiento de la buena fe y una grave afectaci\u00f3n a la confianza, y no resulta justificatorio de dicho incumplimiento, la incapacidad de gestionar correctamente los recursos que la sociedad, por conducto del legislador, ha dirigido para enfrentar determinados riesgos sociales. \u00a0<\/p>\n
23. El sistema de seguridad social en salud dise\u00f1ado por el legislador ha partido de un mecanismo de redistribuci\u00f3n de la riqueza13 que se apoya, como ya se indic\u00f3, en confianza y solidaridad. En virtud del principio de solidaridad, los recursos que se dirigen al sistema, se estiman suficientes \u2013desde la perspectiva del legislador y de acuerdo con los c\u00e1lculos que realiza las autoridades administrativas para fijar la UPC- para garantizar a todos los afiliados la atenci\u00f3n de sus necesidades de salud incluidas en el P.O.S. Por su parte, la buena fe se verifica en la confianza que tienen los cotizantes de que tales recursos efectivamente se destinen al cumplimiento de las funciones del garante. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, si el garante \u2013en este caso las E.P.S.- no administra debidamente los recursos que, de manera solidaria, la sociedad les entrega para prevenir determinados riesgos, se mina la confianza intrasocial. Si se opta por un c\u00e1lculo de rentabilidad y eficiencia en el uso de los recursos en t\u00e9rminos exclusivos de ganancia, se traiciona la funci\u00f3n propia de las E.P.S. \u00a0<\/p>\n
Situaci\u00f3n del Seguro Social y amenaza de los derechos fundamentales de las demandantes. \u00a0<\/p>\n
24. El Seguro Social indic\u00f3 que ha tenido dos clases de problemas para garantizar el cumplimiento de los deberes resultantes de su posici\u00f3n de garante de la salud de sus afiliados. De una parte, problemas presupuestales \u2013como lo indic\u00f3 la seccional del Seguro Social de Nari\u00f1o- y, por otra, sometimiento a procedimientos fijados normativamente para contratar la prestaci\u00f3n de servicios \u2013que se alega en ambos casos -. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se desprende de la informaci\u00f3n suministrada, los problemas presupuestales de la entidad vienen de hace varios a\u00f1os \u2013lo que se confirma con la intervenci\u00f3n del apoderado del Seguro Social al reclamar el car\u00e1cter program\u00e1tico de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales -, as\u00ed como los de contrataci\u00f3n. Ya se ha advertido en los fundamentos anteriores, que este tipo de problemas son incompatibles e injustificados para quienes ostentan la posici\u00f3n de garante de la salud dentro del sistema de seguridad social en salud. \u00a0<\/p>\n
La situaci\u00f3n del Seguro Social ha persistido. De acuerdo con un estudio realizado con base en 618589 tutelas presentadas entre el 17 de agosto de 2002 y el 13 de diciembre de 2002, el 1% de las demandas de tutela estaban dirigidas en contra del Seguro Social por negarse a prestar servicios alegando problemas presupuestales y contractuales. De igual manera, entre las tutelas recibidas por esta corporaci\u00f3n entre la \u00faltima fecha y el momento de dictarse sentencia, se han identificado \u2013sin que se haya realizado un estudio estad\u00edstico sobre tal asunto – varias demandas por id\u00e9nticas razones. \u00a0<\/p>\n
25. Como resultado de su conducta omisiva, el Seguro Social ha llevado a las demandantes a la situaci\u00f3n en que les ha correspondido asumir un riesgo \u2013no mejor\u00eda o superaci\u00f3n de sus males de salud- que la sociedad no ha autorizado que asuman. Pero, adem\u00e1s, ha privilegiado un ahorro \u2013derivado de la no atenci\u00f3n inmediata- por encima de garantizar el disfrute de los servicios incluidos en el P.O.S., lo que ha conducido a la colocaci\u00f3n de Rosa Irene G\u00f3mez de Mar\u00edn ante un riesgo inminente a su vida y a Pastora Erazo Calder\u00f3n ante un incremento del dolor derivado de su enfermedad degenerativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. De acuerdo con los hechos de las demandas no es claro que se hayan realizado la intervenci\u00f3n (caso T-504529) y autorizado la atenci\u00f3n de especialista (caso T-566189), raz\u00f3n por la cual se ordenar\u00e1 al Seguro Social E.P.S. que, si no lo ha hecho, en el t\u00e9rmino de 48 horas proceda a brindar la atenci\u00f3n completa, incluyendo las intervenciones quir\u00fargicas necesarias, de las demandantes. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior \u00fanicamente soluciona el problema individual de las demandantes, pero deja sin atender el problema de fondo y que implica una grave congesti\u00f3n para la administraci\u00f3n de justicia. La Corte no puede tomar decisiones sobre la manera en que el Seguro Social E.P.S. debe gestionar y administrar sus asuntos. Con todo, a fin de asegurar que dicha entidad cumpla a cabalidad con su funci\u00f3n de garante, se ordenar\u00e1 a la misma que adopte medidas encaminadas a enfrentar las dificultades consideradas en esta sentencia. Para la Corte Constitucional es claro que estas medidas deber\u00e1n ser adoptadas dentro del marco de la nueva estructura de gesti\u00f3n y administraci\u00f3n del Seguro Social y deber\u00e1 hacer parte integral de sus planes de mejoramiento de la calidad de atenci\u00f3n al afiliado. \u00a0<\/p>\n
Para tal efecto, el Seguro Social, en su componente de salud, deber\u00e1: \u00a0<\/p>\n
a) Adoptar planes dirigidos a asegurar que la atenci\u00f3n de los afiliados a trav\u00e9s de la red propio o por conducto de la red contratada, no se vea retrazada por razones presupuestales o falta de contrataci\u00f3n en una determinada zona. \u00a0<\/p>\n
III. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0Confirmar, por las razones expuestas en la presente sentencia, los fallos dictados por el Juzgado Trig\u00e9simo Primero Penal Municipal de Medell\u00edn en el proceso T-504529 y por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto en el proceso T-568189. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Prevenir al Seguro Social E.P.S. de abstenerse en incurrir en el incumplimiento de sus deberes derivados de la condici\u00f3n de Garante, que dieron lugar a los presentes procesos. Igualmente, advertir del deber de adelantar los procesos indicados en el fundamento 26 de esta sentencia. Para tal efecto, el Seguro Social deber\u00e1 incorporar dentro de su plan de gesti\u00f3n, en un t\u00e9rmino no superior a 6 meses, las medidas indicadas en dicho fundamento. \u00a0<\/p>\n
Tercero. Por Secretar\u00eda, l\u00edbrese la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
1 T-468 de 1994. \u00a0<\/p>\n
2 En igual sentido, el art\u00edculo 1 del Protocolo de San Salvador. \u00a0<\/p>\n
3 http:\/\/www.unhchr.ch\/tbs\/doc.nsf\/(Symbol)\/CESCR+Observacion+general+3.Sp?OpenDocument. Documento E\/1991\/23. \u00a0<\/p>\n
4 Sobre las obligaciones derivadas de los pactos internacionales de derechos humanos, ver observaci\u00f3n General 14 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. E\/C.12\/2000\/4, CESCR OBSERVACION GENERAL 14. \u00a0<\/p>\n
5 En sentido similar, puede considerarse la sentencia C-1165 de 2000, en la que se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 34 de la Ley 344 de 1996, por violar el principio de progresividad y el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencias C-447 de 1992, C-018 de 1993, C-089 de 1994, C-037 de 2000, T-1031 de 2001, T-546 de 2002, entre otras. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia T-958 de 2002. \u00a0<\/p>\n
8 La Corte ya ha admitido esta postura en sentencia T-163 de 2003. \u00a0<\/p>\n
9 Sobre una exposici\u00f3n m\u00e1s profunda sobre esta materia, ver sentencia SU-1184 de 2001. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia SU-1184 de 2001. \u00a0<\/p>\n
11 Ver sentencia T-163 de 2003. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia SU-1184 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia T-163 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia T-980\/03 \u00a0 DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Car\u00e1cter program\u00e1tico \u00a0 SEGURO SOCIAL Y DERECHO A LA SALUD-No est\u00e1 en libertad para desarrollarlo program\u00e1ticamente \u00a0 El Seguro Social, como entidad p\u00fablica que cumple las mismas funciones que las Empresas Prestadoras de Salud, no est\u00e1 en libertad para desarrollar program\u00e1ticamente el derecho a la salud, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[55],"tags":[],"class_list":["post-10306","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10306","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10306"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10306\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10306"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10306"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10306"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}