\u00a0 \u00a0 Sentencia C-040\/04 \u00a0<\/p>\n
PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional para que este Tribunal pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales. Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jur\u00eddicos ni solas ni en conexidad con la disposici\u00f3n completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida \u00a0<\/p>\n
El Estado colombiano debe ser no s\u00f3lo un verdadero promotor de la din\u00e1mica colectiva sino adem\u00e1s el responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones m\u00ednimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Resulta relevante que el Estado oriente su pol\u00edtica y recursos a la prestaci\u00f3n eficiente y responsable de servicios como la Seguridad Social y la Salud, derechos irrenunciables \u00e9stos que no siendo los \u00fanicos de car\u00e1cter prestacional son primordiales para la obtenci\u00f3n de mejores condiciones de subsistencia de los sectores m\u00e1s deprimidos y necesitados de la poblaci\u00f3n colombiana, ello en observancia de los compromisos de car\u00e1cter prestacional adquiridos en instrumentos internacionales. \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto ampliado \u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Principios \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL-Ampliaci\u00f3n progresiva\/SEGURIDAD SOCIAL-Erogaciones para ampliaci\u00f3n de cobertura\/SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Erogaciones para incrementar n\u00famero de personas beneficiadas al r\u00e9gimen subsidiado\/GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad \u00a0<\/p>\n
Esta ampliaci\u00f3n de la cobertura implica una decisi\u00f3n del Estado orientada a hacer las erogaciones necesarias y suficientes para incrementar el n\u00famero de personas beneficiadas por el r\u00e9gimen subsidiado de salud de forma tal que los recursos destinados para esa finalidad se aumenten proporcional y progresivamente a las necesidades sociales de la poblaci\u00f3n y no disminuyan en detrimento de las personas m\u00e1s pobres y vulnerables; para el logro de esa finalidad, el Constituyente dispuso tambi\u00e9n que el gasto p\u00fablico social tuviera prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Reducci\u00f3n de aportes econ\u00f3micos para nuevas afiliaciones al r\u00e9gimen subsidiado\/REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Porcentaje para ampliaci\u00f3n de cobertura \u00a0<\/p>\n
El mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 48 Superior garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud, conforme al principio de universalidad, as\u00ed mismo impone el deber al Estado, con participaci\u00f3n de los particulares, de ampliar de forma progresiva su cobertura. En este sentido resulta contrario a los art\u00edculos 1, 2, 48, 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no s\u00f3lo adoptar medidas tendientes a reducir los aportes econ\u00f3micos para lograr nuevas afiliaciones al r\u00e9gimen subsidiado sino concurrir para dicha finalidad en un porcentaje fijo no proporcional a las necesidades de la poblaci\u00f3n no protegida por el sistema de salud y m\u00e1s cuando su gran mayor\u00eda se encuentra en esas condiciones. \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Disminuci\u00f3n de aportes para afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Porcentaje fijo de aportes \u00a0<\/p>\n
SALUD-Universalidad y expansi\u00f3n progresiva \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Vulneraci\u00f3n de los m\u00ednimos de protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Poblaci\u00f3n pobre no afiliada \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Porcentaje de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Porcentaje de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4719 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 42.20 parcial de la Ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el ciudadano Jes\u00fas Alfonso Angarita Avila demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n objeto del proceso y se subraya lo acusado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 715 DE 20011 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 21) \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
T I T U L O \u00a0III \u00a0<\/p>\n
SECTOR SALUD \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
Competencias de la Naci\u00f3n en el sector salud \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 42. Competencias en salud por parte de la Naci\u00f3n. Corresponde a la Naci\u00f3n la direcci\u00f3n del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
42.20. Concurrir en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado mediante apropiaciones del presupuesto nacional, con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201ccon un cuarto de punto (0.25)\u201d contenida en el art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001 por considerarla violatoria de los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 48 y 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Sostiene el demandante que la disposici\u00f3n parcialmente acusada desconoce el Estado social de derecho, el principio de vigencia de un orden justo y los derechos a la salud y a la seguridad social, por cuanto al situar \u00fanicamente el 0.25 del punto de solidaridad que le corresponde aportar en observancia del deber social que le asiste a la Naci\u00f3n para concurrir en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado, deja la carga de la solidaridad al trabajador de r\u00e9gimen contributivo y rompe con ello el equilibrio social ya que trunca la ampliaci\u00f3n de cobertura universal y progresiva de la poblaci\u00f3n pobre y desprotegida al derecho a la salud a trav\u00e9s del acceso al r\u00e9gimen subsidiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que al concurrir la Naci\u00f3n de manera irrisoria en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado mediante apropiaciones al presupuesto nacional, con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo se reducen dr\u00e1sticamente los recursos del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, ya que seg\u00fan el art\u00edculo 221 de la Ley 100 de 1993, la Naci\u00f3n estaba obligada a incluir dentro del presupuesto un valor igual al que se recibiera por concepto de las cotizaciones al r\u00e9gimen contributivo y la norma acusada disminuye ese aporte presupuestal a un veinticinco por cierto (25%) a partir de la expedici\u00f3n de la Ley 715 de 2001. En este sentido, asevera que la norma parcialmente acusada desconoce la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-1165 de 2000 en la que se declar\u00f3 la inexequibilidad de una disposici\u00f3n similar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que el precepto parcialmente acusado \u201cen vez de despejar la expectativa de lograr la cobertura universal la disminuci\u00f3n de recursos presupuestales para la seguridad social en vez de ampliarla obra en sentido contrario, lo que resulta violatorio del concepto mismo de Estado Social de Derecho que se consagra en el art\u00edculo 1\u00b0 y en el Pre\u00e1mbulo de la Carta Pol\u00edtica de 1991, en momentos en los cuales se han incrementado de manera vergonzosa los \u00edndices de desempleo y de pobreza en Colombia por una pol\u00edtica econ\u00f3mica equivocada del gobierno que piensa solucionar sus problemas econ\u00f3micos arrasando con los derechos de los trabajadores y sustray\u00e9ndose al cumplimiento de los deberes sociales del Estado.\u201d2 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico pide a la Corte declarar exequible el art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente despu\u00e9s de hacer algunas referencias a la regulaci\u00f3n normativa sobre la proporci\u00f3n de los aportes de la Naci\u00f3n al R\u00e9gimen Subsidiado y rese\u00f1ar la Sentencia C-1165 de 2000, afirma que a partir de esta providencia el aporte del Presupuesto Nacional a dicho r\u00e9gimen pod\u00eda llegar a ser igual al punto de cotizaci\u00f3n recaudado para solidaridad en el r\u00e9gimen contributivo (Art. 221 de la Ley 100\/93).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, advierte que del citado fallo no se infiere que la Naci\u00f3n deba aportar autom\u00e1ticamente un valor igual a un punto de cotizaci\u00f3n del r\u00e9gimen contributivo, ya que a su juicio la norma objeto de control en dicha ocasi\u00f3n (Art. 34 de la Ley 344 de 1996) fue declarada contraria al texto constitucional al haber reducido el tope previsto por la Ley 100, en la medida a que ello conduc\u00eda a una disminuci\u00f3n de los recursos de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene el Ministerio, que por ese motivo la citada Sentencia hace referencia a aportes m\u00e1ximos, raz\u00f3n por la cual \u00e9stos pueden llegar hasta el tope previsto en la Ley 100 de 1993, pero igualmente podr\u00edan ser inferiores. No obstante, aduce que ello no significa que puedan reducirse los aportes de la Naci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado por debajo del tope m\u00ednimo que conten\u00eda la Ley 344, por cuanto el fundamento de la declaratoria de inconstitucionalidad fue el que la seguridad social debe ampliarse progresivamente y que el gasto p\u00fablico social debe ser prioritario. \u00a0<\/p>\n
Afirma el interviniente que el art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001 debe analizarse no solo de manera arm\u00f3nica e integrada al nuevo esquema de financiamiento del r\u00e9gimen subsidiado el cual fortalece la responsabilidad a cargo de las entidades territoriales en materia de ampliaci\u00f3n de cobertura, con los recursos del sistema general de participaciones, sino con lo establecido en los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido asevera, que la Ley 715 de 2001 determin\u00f3 dentro del nuevo mecanismo de financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado, el monto de los aportes de la Naci\u00f3n para contribuir al sostenimiento de dicho r\u00e9gimen, \u201cgarantizando en conjunto con los recursos del sistema general de participaciones para Salud, una fuente estable de recursos que financian la continuidad y ampliaci\u00f3n de la cobertura del r\u00e9gimen subsidiado, sin que su monto se sujete a la coyuntura fiscal.\u201d3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que la Ley 715 tiene las limitantes impuestas por las normas constitucionales citadas, impidiendo que se aporte en salud un monto inferior al que se transfer\u00eda con anterioridad a la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 01 del 30 de julio de 2001. Precisa que conforme lo establece el art\u00edculo 48 de la citada Ley el incremento en el valor de los aportes en salud a trav\u00e9s del Sistema General de Participaciones es gradual y as\u00ed mismo se impone a las entidades territoriales financiar con recursos propios la ampliaci\u00f3n de la cobertura del r\u00e9gimen subsidiado de forma tal que el aporte contemplado en la norma acusada constituye solo una de las fuentes destinadas a financiar el r\u00e9gimen subsidiado y no la \u00fanica. \u00a0<\/p>\n
Aduce que lo previsto en el art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001 y la Ley 100 de 1993 est\u00e1 acorde con los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan los cuales los aportes de la Naci\u00f3n destinados a la atenci\u00f3n en salud de los habitantes del territorio colombiano deben ser se\u00f1alados por la ley, es decir definidos por el Congreso de la Rep\u00fablica, por lo que la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado permite no solo el desarrollo de la progresividad en la continuidad de su cobertura sino que garantiza una ampliaci\u00f3n gradual a\u00f1o por a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente la Ley 715 de 2001 ha sido expedida para garantizar un orden pol\u00edtico econ\u00f3mico y social justo y no deja la carga de la solidaridad al trabajador del r\u00e9gimen contributivo, porque ha previsto f\u00f3rmulas de ajuste graduales a los aportes que efect\u00faa la Naci\u00f3n a trav\u00e9s del Sistema General de Participaciones y, de otra parte, ha cuantificado en forma espec\u00edfica el aporte que directamente corresponde a la Naci\u00f3n y lo ha vinculado a un cuarto de punto del valor de la cotizaci\u00f3n de solidaridad que hagan los afiliados al r\u00e9gimen contributivo. \u00a0<\/p>\n
Hace notar que dicha cuantificaci\u00f3n en un cuarto de punto (0.25) no implica disminuci\u00f3n del aporte de la Naci\u00f3n porque la regulaci\u00f3n legal anterior (Art. 221 de la Ley 100) s\u00f3lo establec\u00eda la potestad de la Naci\u00f3n de contribuir en una suma que si bien pod\u00eda llegar a ser igual a los recursos generados por el punto de solidaridad, igualmente podr\u00eda ser inferior a dicho l\u00edmite y m\u00e1s a\u00fan, inferior a un cuarto del punto de solidaridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el precepto demandado, se garantizan recursos permanentes y ciertos en funci\u00f3n del monto del punto de solidaridad que se recaude anualmente de los aportes del r\u00e9gimen contributivo. As\u00ed mismo se complementa el nuevo esquema del Sistema General de Participaciones y se reducen los grados de incertidumbre del aporte que establec\u00eda el numeral 2 del literal c) del art\u00edculo 221 de la Ley 100 de 1993, que dejaba la definici\u00f3n del monto de dicho aparte a discreci\u00f3n de las autoridades presupuestales, dentro del rango previsto en la ley, y por tanto elimina cualquier posibilidad de que la cobertura alcanzada en un a\u00f1o se vea disminuida en un futuro por falta de recursos suficientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al principio de solidaridad, considera que \u00e9ste es desarrollado por la norma parcialmente demandada en la medida en que la ampliaci\u00f3n progresiva de la seguridad social no es una obligaci\u00f3n exclusiva del Estado sino una obligaci\u00f3n compartida entre el Estado y los particulares, los cuales deben aunar esfuerzos para lograr dicho cometido. \u00a0<\/p>\n
Concluye que tanto la responsabilidad de sostener la cobertura alcanzada, como la de ampliarla, recae no s\u00f3lo en la Naci\u00f3n sino tambi\u00e9n en las entidades territoriales, en concurso con los particulares, en virtud del principio de solidaridad; por ello es que deben analizarse de manera integral las distintas fuentes que financian la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado y no afirmar, como lo ha hecho el demandante, que con la disposici\u00f3n acusada se est\u00e1 impidiendo la ampliaci\u00f3n de la cobertura, con la reducci\u00f3n de los recursos para el r\u00e9gimen subsidiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad del precepto acusado, por considerar que \u00e9ste vulnera no s\u00f3lo las normas superiores relacionadas con el derecho a la salud, en lo particular, y con las obligaciones del Estado relacionadas con el gasto p\u00fablico social, en lo general, sino los instrumentos internacionales suscritos por Colombia, con relaci\u00f3n a la protecci\u00f3n de este derecho y, en especial, el principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad en las medidas legislativas que adopte el Estado, lo anterior, por cuanto la norma no s\u00f3lo no contribuye al progresivo cubrimiento del servicio de salud, sino que ocasiona un detrimento en la cobertura y calidad del mismo. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que por tratarse de una norma que reduce la participaci\u00f3n concurrente de la Naci\u00f3n en la atenci\u00f3n por parte de los entes territoriales del servicio de salud para los estratos socio-econ\u00f3micos m\u00e1s deprimidos, se est\u00e1 frente a una acci\u00f3n del Estado que requiere una justificaci\u00f3n suficiente para la adopci\u00f3n de tal medida por el legislador la cual no existe en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que mediante la sentencia C-1165 de 2000, la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 34 de la Ley 344 de 1996, el cual modificaba el art\u00edculo 221 de la Ley 100 de 1993, en el mismo sentido que lo hace la norma acusada, es decir, reduciendo el aporte de la Naci\u00f3n a medio punto de la cotizaci\u00f3n del r\u00e9gimen contributivo a partir de \u00a01997 y como m\u00ednimo a un cuarto de punto a partir de 1998. Si bien el contexto normativo ha sufrido cambios, especialmente a partir del Acto Legislativo 01 de 2001 y la derogatoria de la Ley 60 de 1993, la cual fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, ahora demandada, considera el Ministerio P\u00fablico que los argumentos presentados por esa Corporaci\u00f3n en aquella ocasi\u00f3n, resultan pertinentes para el presente an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el Fondo de Solidaridad y Garant\u00edas tiene entre sus subcuentas, la de solidaridad del r\u00e9gimen de subsidios en salud, cuyos recursos provienen de la Naci\u00f3n y de los entes territoriales que \u00a0cofinancian los subsidios a los beneficiarios afiliados a este r\u00e9gimen. As\u00ed, si bien no es cierta la afirmaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual de conformidad con el \u201cart\u00edculo 221 de la Ley 100 de 1993, la naci\u00f3n estaba obligada a incluir dentro del presupuesto un valor igual al que se recibiera por concepto de las cotizaciones al r\u00e9gimen contributivo…\u201d, por cuanto a partir del a\u00f1o 1997 la norma s\u00f3lo se\u00f1ala que tal aporte \u201cpodr\u00e1 ser igual a los recursos generados por el r\u00e9gimen contributivo\u201d, es evidente, para el Procurador, que la reducci\u00f3n de aportes de la Naci\u00f3n para cofinanciar con los entes territoriales el r\u00e9gimen subsidiado de salud, es a todas luces dr\u00e1stica y \u00fanicamente estar\u00eda justificada si el nivel de la cobertura y calidad actual del servicio, as\u00ed lo demostrara, hecho que no est\u00e1 probado. \u00a0<\/p>\n
El legislador en este caso no pod\u00eda olvidar que la declaraci\u00f3n del car\u00e1cter de Estado Social de Derecho no puede ser irrelevante para las autoridades p\u00fablicas, por el contrario, debe guiar cada una de sus actuaciones y constituye un par\u00e1metro de evaluaci\u00f3n de sus acciones y omisiones, por cuanto el cumplimiento de los fines del Estado se\u00f1alados en el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta, son el fundamento de justificaci\u00f3n de la existencia misma de \u00e9ste. Por lo anterior, resulta contrario al ordenamiento propio de un Estado social de Derecho que las autoridades encargadas de la realizaci\u00f3n de tales fines, en este caso, Gobierno y legislador, act\u00faen en contra de los mismos, pues el Estado es el primer obligado a cumplir con sus obligaciones y a garantizar los derechos de los ciudadanos, en particular de los grupos m\u00e1s vulnerables. \u00a0<\/p>\n
La situaci\u00f3n actual de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de salud no ofrece justificaci\u00f3n alguna para una pol\u00edtica legislativa regresiva en materia de aportes de la Naci\u00f3n, la cual causar\u00eda un incremento en la vulneraci\u00f3n del derecho a la vida y a la salud en los sectores m\u00e1s pobres de la sociedad. El Ministerio P\u00fablico llama la atenci\u00f3n sobre la situaci\u00f3n f\u00e1ctica en materia de desarrollo social y en particular con relaci\u00f3n a la prestaci\u00f3n del servicio de salud, la cual tampoco presenta elementos que permitan justificar una disminuci\u00f3n de los recursos con que concurre la Naci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado de salud. \u00a0<\/p>\n
En efecto, arguye el Ministerio que el incremento del desempleo y la flexibilizaci\u00f3n de las relaciones laborales o las modalidades contractuales no laborales, conllevan una reducci\u00f3n de los afiliados al r\u00e9gimen contributivo (actualmente 13 millones de personas) y el consecuente aumento de quienes requieren del r\u00e9gimen subsidiado (actualmente 11 millones de personas), quienes de no poder ser cubiertos por este sistema, engrosar\u00e1n el n\u00famero de personas excluidas del acceso al servicio de salud (actualmente 18 millones de personas). \u00a0<\/p>\n
Finalmente se\u00f1ala que la Corte Constitucional en m\u00faltiples ocasiones se ha pronunciado sobre las obligaciones sociales del Estado, contenidas tanto en instrumentos internacionales como en la propia Carta y en particular sobre la observancia del principio de progresividad para todas las autoridades p\u00fablicas, el cual se realiza principalmente a trav\u00e9s de las funciones de planeaci\u00f3n, presupuestaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico, con el cual se atienden las necesidades insatisfechas en salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda, entre otras. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar la expresi\u00f3n demandada contenida en una ley de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Integraci\u00f3n de la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa \u00a0<\/p>\n
Previamente a determinar el problema jur\u00eddico, la Sala advierte que la expresi\u00f3n “con un cuarto de punto (.025)” objeto de demanda carece en s\u00ed misma de sentido completo y, por tanto, no constituye una norma o proposici\u00f3n jur\u00eddica que pueda entenderse violatoria de la Constituci\u00f3n o ajustada a la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional para que este Tribunal pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales. Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jur\u00eddicos ni solas ni en conexidad con la disposici\u00f3n completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia.4 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia se hace necesario integrar la siguiente proposici\u00f3n jur\u00eddica “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo” expresi\u00f3n sobre la cual recaer\u00e1 este juicio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
3. Planteamiento del problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante el aparte acusado atenta contra el Estado social de derecho y la garant\u00eda efectiva y universal de los derechos a la salud y a la seguridad social de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre de Colombia al prescribir que la Naci\u00f3n concurra de forma irrisoria en la afiliaci\u00f3n de las personas al r\u00e9gimen subsidiado mediante apropiaciones del presupuesto de un \u201ccuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo concepto es el Jefe del Ministerio P\u00fablico quien considera que la situaci\u00f3n actual de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de salud no ofrece justificaci\u00f3n alguna para una pol\u00edtica legislativa regresiva en materia de aportes de la Naci\u00f3n la cual se materializa con el aparte del precepto demandado, por cuanto \u00e9ste no s\u00f3lo no contribuye al progresivo cubrimiento del servicio de salud, sino que ocasiona un detrimento en la cobertura y calidad del mismo desconociendo de esa manera la cl\u00e1usula del Estado social y los fines y obligaciones que de ella emana. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la posici\u00f3n opuesta es el Ministerio interviniente para el que la expresi\u00f3n \u201ccon un cuarto de punto (0.25)\u201d contenida en el art\u00edculo 40.20 de la Ley 715 de 2001 debe analizarse a la luz del nuevo esquema de financiamiento del r\u00e9gimen subsidiado y concretamente con lo dispuesto en los art\u00edculos 356 y 357 de la Carta Pol\u00edtica. A su juicio, la norma no solo desarrolla los preceptos constitucionales invocados por el actor sino que se garantizan recursos permanentes y ciertos en funci\u00f3n del monto del punto de solidaridad que se recaude anualmente de los aportes del r\u00e9gimen contributivo, en la medida en que se reducen los grados de incertidumbre del aporte que establec\u00eda el numeral 2 del literal c) del art\u00edculo 221 de la Ley 100 de 1993, que dejaba la definici\u00f3n del monto de dicho aparte a discreci\u00f3n de las autoridades presupuestales, dentro del rango previsto en la ley, y por tanto elimina cualquier posibilidad de que la cobertura alcanzada en un a\u00f1o se vea disminuida en un futuro por falta de recursos suficientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si el mandato legal orientado a que la apropiaci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n destinada a contribuir en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo, desconoce el deber constitucional de ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social y por ende constituye una medida regresiva e injustificada para el logro de la garant\u00eda efectiva del derecho a la salud de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable que habita en el Estado colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Estado social y deberes prestacionales del Estado colombiano \u00a0<\/p>\n
El modelo de Estado dise\u00f1ado por la Constituci\u00f3n vigente, incluye como presupuesto de la actividad estatal la b\u00fasqueda y obtenci\u00f3n de la prosperidad general y la garant\u00eda de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n. \u00a0En este sentido nuestro Estado social de derecho busca lograr la orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica administrativa hacia la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no s\u00f3lo en nuestro orden jur\u00eddico fundamental, sino tambi\u00e9n en el de las principales democracias constitucionales del mundo.5\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones el Estado colombiano debe ser no s\u00f3lo un verdadero promotor de la din\u00e1mica colectiva sino adem\u00e1s el responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones m\u00ednimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales, por ello no es gratuito que el Constituyente haya prescrito en el art\u00edculo 366 de la Carta que “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para el logro de esa finalidad resulta relevante que el Estado oriente su pol\u00edtica y recursos a la prestaci\u00f3n eficiente y responsable de servicios como la Seguridad Social y la Salud, derechos irrenunciables \u00e9stos que no siendo los \u00fanicos de car\u00e1cter prestacional son primordiales para la obtenci\u00f3n de mejores condiciones de subsistencia de los sectores m\u00e1s deprimidos y necesitados de la poblaci\u00f3n colombiana, ello en observancia de los compromisos de car\u00e1cter prestacional adquiridos en instrumentos internacionales como la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales,6 y la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales,7 entre otros. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, se ha afirmado en la jurisprudencia constitucional8 que “La Carta adopta pues, un concepto ampliado de la seguridad social que incluye el mayor n\u00famero de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenci\u00e1ndose de la escuela que la limita a lo b\u00e1sico. \u00a0Un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona, \u00a0gradualmente deben quedar comprendidos en la seguridad social. Tambi\u00e9n muestra la norma superior con claridad el derecho de los particulares en la realizaci\u00f3n de la seguridad \u00a0social. Sin perjuicio de que la tarea superior en la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n y vigilancia, corresponde al Estado, los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliaci\u00f3n de la cobertura y en la ejecuci\u00f3n de las prestaciones que les son propias”. \u00a0<\/p>\n
Es por ello que el art\u00edculo 48 Superior establece los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que han de observarse en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la seguridad social, en armon\u00eda con lo cual \u201cEl Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios en la forma que determine la Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
Esta ampliaci\u00f3n de la cobertura implica una decisi\u00f3n del Estado orientada a hacer las erogaciones necesarias y suficientes para incrementar el n\u00famero de personas beneficiadas por el r\u00e9gimen subsidiado de salud de forma tal que los recursos destinados para esa finalidad se aumenten proporcional y progresivamente a las necesidades sociales de la poblaci\u00f3n y no disminuyan en detrimento de las personas m\u00e1s pobres y vulnerables; para el logro de esa finalidad, el Constituyente dispuso tambi\u00e9n que el gasto p\u00fablico social tuviera prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n (Art. 350 Superior). \u00a0<\/p>\n
El mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 48 Superior garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud, conforme al principio de universalidad, as\u00ed mismo impone el deber al Estado, con participaci\u00f3n de los particulares, de ampliar de forma progresiva su cobertura. En este sentido resulta contrario a los art\u00edculos 1, 2, 48, 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no s\u00f3lo adoptar medidas tendientes a reducir los aportes econ\u00f3micos para lograr nuevas afiliaciones al r\u00e9gimen subsidiado9 sino concurrir para dicha finalidad en un porcentaje fijo no proporcional a las necesidades de la poblaci\u00f3n no protegida por el sistema de salud y m\u00e1s cuando su gran mayor\u00eda se encuentra en esas condiciones. \u00a0<\/p>\n
5. Disminuci\u00f3n del aporte de la Naci\u00f3n en materia de afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado. Inexequibilidad del precepto parcialmente demandado \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n objeto de estudio establece como competencia de la Naci\u00f3n en materia de salud, el concurrir en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado mediante apropiaciones del presupuesto nacional, con un cuarto de punto de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con esta medida legislativa, el porcentaje de los aportes para la nueva afiliaci\u00f3n de las personas al r\u00e9gimen subsidiado es fijo, es decir, a pesar del cambio o no de las circunstancias socioecon\u00f3micas en el Estado colombiano, la Naci\u00f3n siempre aportar\u00e1 la misma proporci\u00f3n, esto es, “un cuarto de punto de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo”. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha dicho que en materia de salud opera el principio de universalidad y de expansi\u00f3n progresiva.10 En este caso, la norma demandada se refiere no a la calidad del servicio de salud ni a su cobertura total sino al acceso para el sector m\u00e1s pobre de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Sala constata que en el presente caso se violan los m\u00ednimos de protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable dado que en las circunstancias y presupuestos previstos en la norma ni siquiera pueden acceder al r\u00e9gimen subsidiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, si conforme al principio de universalidad, el Estado debe garantizar la cobertura en seguridad social a todas las personas que habitan el territorio nacional e implementar, a medida que mejora el nivel de desarrollo del pa\u00eds, las condiciones para que las personas que a\u00fan se encuentran por fuera del r\u00e9gimen subsidiado de salud puedan ingresar a \u00e9l (principio de progresividad), una norma como la acusada \u00a0transgrede los principios fundamentales del Estado social de derecho por cuanto mientras haya poblaci\u00f3n pobre no afiliada a dicho r\u00e9gimen no se estar\u00e1 cumpliendo con el m\u00ednimo de cobertura exigido por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede predicarse progresividad de una disposici\u00f3n que no s\u00f3lo establece un porcentaje invariable sino que no tiene en cuenta las circunstancias de la poblaci\u00f3n pobre cuya gran mayor\u00eda todav\u00eda no ha ingresado al r\u00e9gimen subsidiado en salud. Sobre este aspecto la Corte en la Sentencia C-130 de 200211 precis\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
si bien el desarrollo progresivo de la seguridad social para lograr la cobertura total de los servicios de salud para todos los habitantes del territorio colombiano debe hacerse gradualmente, para lo cual los recursos existentes en un momento dado juegan un papel determinante, esto no puede ser obst\u00e1culo para lograr esa meta en el menor tiempo posible, pues de no cumplirse con prontitud se estar\u00edan desconociendo los fines esenciales del Estado y, por ende, en flagrante violaci\u00f3n de los art\u00edculos 48 y 49 del Estatuto Supremo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, en el cumplimiento de la funci\u00f3n de la Naci\u00f3n de concurrir a la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado, la Carta impone que \u00e9sta se haga de forma gradual y progresiva, constituyendo un retroceso la adopci\u00f3n de una medida en sentido contrario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, en la observancia de los art\u00edculos 48, 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tanto el Legislador y el Ejecutivo deben adoptar medidas eficaces de car\u00e1cter econ\u00f3mico y pol\u00edtico para alcanzar en el menor tiempo posible la cobertura total de la afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado de forma tal, que no haya ning\u00fan colombiano pobre por fuera del sistema de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido en la Sentencia C-1165 de 200012 mediante la cual se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 34 de la Ley 344 de 1996 que modificaba el literal c) del art\u00edculo 221 de la Ley 100 de 1993 con una materia similar a la que se analiza en esta oportunidad se se\u00f1al\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin lugar a duda, esa disminuci\u00f3n de los recursos para el r\u00e9gimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliaci\u00f3n progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el art\u00edculo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias econ\u00f3mico-sociales que vive el pa\u00eds, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, as\u00ed como la calidad del servicio, se ver\u00e1n necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes m\u00e1s requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situaci\u00f3n de debilidad por sus escasos o ningunos recursos econ\u00f3micos, a\u00fan estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta igualmente vulneratorio de la Carta el citado art\u00edculo 34 de la Ley 344 de 1996, pues, como f\u00e1cilmente se advierte, no obstante lo dispuesto por el art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n en el sentido de que el “gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”, la norma acusada, por razones que obedecen a otros criterios, so pretexto de la “racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico”, opt\u00f3 por disminuir en forma dr\u00e1stica los aportes del Presupuesto Nacional con destino a las necesidades de salud de los sectores m\u00e1s pobres de la poblaci\u00f3n colombiana, destinatarios obligados de la norma y directamente afectados por ella. \u00a0<\/p>\n
Confrontando las consideraciones precedentes con la norma parcialmente demandada en este proceso, la Sala advierte que dicho precepto desconoce el deber estatal de ampliar progresivamente la cobertura en materia de afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado y de esa manera cercena la posibilidad de que se den las condiciones para que toda la poblaci\u00f3n pobre se beneficie del servicio de salud, meta \u00e9sta que a\u00fan no se ha logrado y por lo mismo impide constitucionalmente que se establezcan porcentajes fijos de contribuci\u00f3n para esa finalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Corte no desconoce la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en el dise\u00f1o del sistema de seguridad social, puesto que en este caso, se trata de asegurar unas condiciones m\u00ednimas frente al derecho de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable de Colombia de ingresar al r\u00e9gimen subsidiado en salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que si bien con la expedici\u00f3n del acto legislativo 01 de 2001 que modific\u00f3 los art\u00edculos 356 y 357 de la Carta pudiera sostenerse una variaci\u00f3n en las responsabilidades de la Naci\u00f3n en la financiaci\u00f3n del R\u00e9gimen Subsidiado de Salud, lo cierto es que \u00e9sta se mantiene y por lo mismo debe observarse de conformidad con las disposiciones constitucionales y concretamente las que prodigan la efectiva ampliaci\u00f3n de la cobertura en el servicio de seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, los recursos ciertos para la financiaci\u00f3n de dicho r\u00e9gimen a los que hace referencia el Ministerio interviniente establecidos en el art\u00edculo 42.20 demandado, no resultan siquiera suficientes para suplir las necesidades de la poblaci\u00f3n colombiana m\u00e1s pobre, que conforme se dijo en la citada Sentencia C-1165 de 2000 desconoce el deber del Estado de ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social (Art. 48 C.P.) y la prioridad del gasto p\u00fablico social. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, debe resaltarse que la existencia de otras fuentes de financiaci\u00f3n para la nueva afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n por atender al r\u00e9gimen subsidiado, no relevan a la Naci\u00f3n de hacer los aportes suficientes, graduales y necesarios para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Sala debe precisar que la inconstitucionalidad del precepto demandado no significa que la Naci\u00f3n pueda abstenerse de contribuir en la afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado o hacerlo en un porcentaje cualquiera, puesto que dicha obligaci\u00f3n no s\u00f3lo se mantiene sino que deber\u00e1 cumplirse en un porcentaje m\u00ednimo que ser\u00e1 el establecido en las disposiciones legales anteriores a la Ley 715. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, por desconocer los principios constitucionales de progresividad y universalidad y lo prescrito en los art\u00edculos 48, 350 y 366 se declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo.” contenida en el art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001, debi\u00e9ndose entender que la competencia de la Naci\u00f3n de concurrir en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado mediante apropiaciones al presupuesto nacional deber\u00e1 ser progresiva y efectuarse por los menos en el porcentaje establecido en las disposiciones legales anteriores a la citada ley. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al r\u00e9gimen contributivo.” contenida en el art\u00edculo 42.20 de la Ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-040\/04\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Responsabilidad del Estado\/SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Responsabilidad puede distribuirse por ley entre distintos niveles administrativos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Responsabilidad en ampliaci\u00f3n no impone esquema r\u00edgido de distribuci\u00f3n de competencias (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Cuando la Constituci\u00f3n atribuye al Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, la responsabilidad de velar por la ampliaci\u00f3n progresiva del sistema de seguridad social, no impone un esquema r\u00edgido de distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, y resulta, en consecuencia, constitucionalmente admisible que la ley org\u00e1nica desplace esa responsabilidad, y los recursos necesarios para atenderla, entre los distintos niveles de \u00a0la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Distribuci\u00f3n de responsabilidad y recursos por la ley (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4719 \u00a0<\/p>\n
Norma acusada: Art\u00edculo 42.20 (parcial) de la Ley 715 de 2001 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto me permito consignar a continuaci\u00f3n las razones por la cuales, no obstante que concurr\u00ed en la adopci\u00f3n de la Sentencia en el proceso de la referencia, aclaro mi voto en relaci\u00f3n con las consideraciones que llevaron a la Corte a esa decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tal como se expresa en la Sentencia, es una obligaci\u00f3n constitucional del Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social. Y es igualmente cierto que del principio de universalidad contenido en el art\u00edculo 48 Superior se deriva la exigencia seg\u00fan la cual, mientras la cobertura del sistema de seguridad social no sea efectivamente universal, el Estado no puede disminuir los recursos que destina para ese efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n, la responsabilidad por la seguridad social y por la atenci\u00f3n de la salud se atribuye al Estado -no a la Naci\u00f3n- el cual puede cumplirla en sus distintos niveles administrativos. De manera expresa, el citado art\u00edculo 49 se\u00f1ala que, en materia de salud, corresponde a la ley \u201c\u2026 establecer las competencias de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo.\u201d De modo m\u00e1s general, el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n dispone que la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la naci\u00f3n y las entidades territoriales, y que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales ser\u00e1n ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley. Y el art\u00edculo 356 Superior establece que salvo lo dispuesto por la Constituci\u00f3n, la ley, a iniciativa del gobierno, fijar\u00e1 los servicios a cargo de la naci\u00f3n y de los departamentos distritos y municipios, y dispuso que para la atenci\u00f3n de los servicios a cargo de estos \u00faltimos, as\u00ed como para la provisi\u00f3n de recursos para financiar adecuadamente su prestaci\u00f3n, se crea el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto es, las responsabilidades que en este campo corresponden al Estado pueden distribuirse por la ley entre los distintos niveles administrativos que lo conforman, pudiendo disponer \u00e9sta, que en ciertas materias la responsabilidad recaiga exclusivamente, o en la Naci\u00f3n, o en las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, cuando la Constituci\u00f3n atribuye al Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, la responsabilidad de velar por la ampliaci\u00f3n progresiva del sistema de seguridad social, no impone un esquema r\u00edgido de distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, y resulta, en consecuencia, constitucionalmente admisible que la ley org\u00e1nica desplace esa responsabilidad, y los recursos necesarios para atenderla, entre los distintos niveles de \u00a0la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Me parece, por consiguiente, equivocada la consideraci\u00f3n que se hace en la Sentencia, seg\u00fan la cual la competencia de la Naci\u00f3n de concurrir en la afiliaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre al r\u00e9gimen subsidiado mediante apropiaciones al presupuesto nacional deber\u00e1 ser progresiva y efectuarse por lo menos en el porcentaje establecido en las disposiciones anteriores a la ley cuya constitucionalidad se revisa. Ello implicar\u00eda establecer una rigidez que la Constituci\u00f3n no contempla. Por el contrario, la Carta ha querido dejar a la ley la distribuci\u00f3n de las responsabilidades y los recursos. \u00a0<\/p>\n
Desde esta \u00fanica perspectiva, no cabr\u00eda tener como contraria al ordenamiento constitucional, una ley que se\u00f1alase una determinada distribuci\u00f3n de competencias en materia de salud y precisase los aportes que cada una de los niveles estatales deber\u00eda hacer para prestar adecuadamente los servicios que fuesen de su cargo. Por el contrario, se tratar\u00eda de un estricto desarrollo de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que de acuerdo con la Constituci\u00f3n, el imperativo de ampliar de manera progresiva la cobertura de los servicios de salud, implica que el Estado no puede disminuir su participaci\u00f3n en tal prop\u00f3sito si eso comporta un retroceso o un estancamiento en dicha cobertura, no es menos cierto que \u00a0ello no implica petrificar las competencias y la asignaci\u00f3n de los recursos seg\u00fan los niveles de la organizaci\u00f3n estatal, puesto que la propia Constituci\u00f3n defiere esa materia a la ley. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, podr\u00eda la ley disponer que la Naci\u00f3n deba asumir una mayor carga en materia de salud, o, por el contrario, desplazar tal carga a las entidades territoriales, haciendo la correspondiente reasignaci\u00f3n de los recursos. \u00a0<\/p>\n
Estimo, a partir de las anteriores consideraciones, que resulta insuficiente el sustento que da la Corte para adoptar su decisi\u00f3n, al se\u00f1alar que, si bien es cierto que con la expedici\u00f3n del Acto Legislativo No. 1 de 2001 pudiera sostenerse que se present\u00f3 una variaci\u00f3n en las responsabilidades del Estado en la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado de salud, lo cierto es que dentro dicho esquema la responsabilidad de la Naci\u00f3n se mantiene y que por lo mismo de ella se predica tambi\u00e9n el car\u00e1cter progresivo que impide que la ley disminuya su porcentaje de participaci\u00f3n. La Constituci\u00f3n no atribuye una responsabilidad a la Naci\u00f3n, sino al Estado y bien puede la ley, siempre y cuando se garantice el car\u00e1cter progresivo, no de la participaci\u00f3n de uno de los niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sino de la ampliaci\u00f3n de cobertura, dise\u00f1ar un esquema en el cual la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n se reduzca, o incluso se excluya por completo, si, en contrapartida, aumenta la responsabilidad y los recursos que tienen las entidades territoriales en la materia. \u00a0<\/p>\n
No puede perderse de vista que el esquema de distribuci\u00f3n de competencias previsto en los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n contempla un sistema de transferencias de recursos de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales para la atenci\u00f3n de los servicios que les han sido atribuidos en forma exclusiva o concurrente. Esto es, en el cumplimiento de la obligaci\u00f3n del Estado, la Naci\u00f3n puede concurrir directamente, mediante aportes del presupuesto nacional, o indirectamente, a trav\u00e9s del sistema nacional de participaciones. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el requerimiento de recursos p\u00fablicos por el r\u00e9gimen subsidiado est\u00e1 vinculado a la amplitud de la base del r\u00e9gimen contributivo, el cual, a trav\u00e9s de la subcuenta de solidaridad, aporta buena parte de dichos recursos. De esta manera el criterio de progresividad se predica de la ampliaci\u00f3n en la cobertura y no necesariamente de la participaci\u00f3n del Estado, la cual podr\u00eda aumentar en t\u00e9rminos absolutos, manteniendo una proporci\u00f3n constante, si se incrementa la cobertura del r\u00e9gimen contributivo. \u00a0<\/p>\n
No obstante las anteriores consideraciones, decid\u00ed acompa\u00f1ar la sentencia de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, por cuanto es evidente que no hay cobertura universal en el servicio de salud a los colombianos y, en ese contexto, la disminuci\u00f3n del aporte de la Naci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado debe ser el fruto de un debate en los \u00f3rganos de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, en el que con una suficiente argumentaci\u00f3n se demuestre que ello no afecta el nivel de concurrencia del Estado en la ampliaci\u00f3n de la cobertura del sistema de seguridad social en salud. Ese es un tema que debe ser objeto de debate expl\u00edcito, de tal manera que la decisi\u00f3n de disminuir el porcentaje de participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n aparezca claramente compensada por el incremento en los recursos que por otra v\u00eda se destinan al mismo objetivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De no ser ello as\u00ed, resultar\u00eda claro que la disminuci\u00f3n del aporte del presupuesto nacional a la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado si afectar\u00eda la progresividad del sistema, puesto que el mismo contar\u00eda con una menor cantidad de recursos para atender las necesidades de ampliaci\u00f3n de cobertura. \u00a0<\/p>\n
La nueva distribuci\u00f3n de competencias y recursos prevista en el Acto Legislativo No. 1 de 2001 y desarrollada en la Ley 715 de 2001 no garantiza, per se, la suficiencia de recursos para la atenci\u00f3n del mandato constitucional conforme al cual la seguridad asocial debe responder al principio de universalidad. Y mientras tal cobertura universal no est\u00e9 garantizada, cualquier disminuci\u00f3n en los aportes que, en cualquiera de sus niveles, deba hacer el Estado para la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado, ser\u00e1 inconstitucional si de manera simult\u00e1nea no se acredita que tal disminuci\u00f3n se ha visto compensada en otro de los niveles de la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-040\/04 \u00a0<\/p>\n
ACTO JURIDICO INEXEQUIBLE-No reproducci\u00f3n de contenido material (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4719 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, considero oportuno aclarar mi voto pues existen varias razones para la inexequibilidad de la norma: \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que define a Colombia como un Estado social de derecho. \u00a0El Estado social de derecho impide retroceder en materia de salud (y educaci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece principios fundamentales de la seguridad social, el de la universalidad; en consecuencia, todos tenemos derecho a la seguridad social y mientras haya un ciudadano sin seguridad social no se puede establecer ni condiciones, ni pol\u00edticas regresivas en esta materia, ya que lo pertinente ser\u00eda precisamente lo contrario, esto es la progresividad con el fin de lograr la universalidad de la seguridad social. \u00a0Id\u00e9ntico principio se consagra en los tratados internacionales sobre la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
3. La norma es adem\u00e1s inexequible, pues el Legislador no ten\u00eda competencia para dictarla de conformidad con el art\u00edculo 243 inciso segundo de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe a cualquier autoridad incluido el Congreso reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, el art\u00edculo declarado inconstitucional era materialmente igual a otro ya declarado inexequible, por razones de fondo, sin que se haya modificado la Constituci\u00f3n en esta materia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Diario Oficial No. 44.654 del 21 de diciembre de 2001. \u00a0<\/p>\n
2 Folio 5 del expediente. \u00a0<\/p>\n
3 Folio 49 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4 Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 1998 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Ley 74 de 1968. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Ley 319 de 1996. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 1994 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional. Sentencia C-1165 de 2000 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional. Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-040\/04 \u00a0 PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integraci\u00f3n \u00a0 Conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional para que este Tribunal pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10341","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10341","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10341"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10341\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10341"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10341"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10341"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}