\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1054\/04 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposici\u00f3n derogada que no produce efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo legal \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Mecanismos legales a trav\u00e9s de los cuales opera \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Salario base de cotizaci\u00f3n PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Monto de la cotizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La cotizaci\u00f3n obligatoria es directamente proporcional al salario. Es decir, a mayor salario, mayor cotizaci\u00f3n. Sin embargo, esta regla general s\u00f3lo opera hasta el tope de los veinticinco SLMM. De este l\u00edmite para arriba, la cotizaci\u00f3n se mantiene est\u00e1tica, es decir, es igual sin importar que el trabajador devengue mayores salarios o perciba mayores ingresos. La cotizaci\u00f3n obligatoria tambi\u00e9n es directamente proporcional al monto de la pensi\u00f3n. Sin embargo, como excepci\u00f3n a esta regla general, en el rango que va entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, y previa reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional, cabr\u00edan cotizaciones sobre bases salariales superiores a veinticinco salarios m\u00ednimos, para garantizar pensiones que en todo caso no podr\u00edan exceder de veinticinco SLMM. La anterior reglamentaci\u00f3n de la base de cotizaci\u00f3n obligatoria para pensiones y del correlativo monto futuro de las mesadas comporta elementos de solidaridad: en efecto, dado que no toda la cotizaci\u00f3n mensual se utiliza para conformar el ahorro con el que se pagar\u00e1 la propia pensi\u00f3n, sino que parte de ese aporte se destina a alimentar los distintos mecanismos de solidaridad del sistema que antes fueron comentados, es claro que quienes m\u00e1s ingresos laborales perciben, contribuyen en mayor cuant\u00eda a dichos mecanismos. Adem\u00e1s, la ley prev\u00e9 la posibilidad de que quienes reciban salarios o ingresos entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM legales coticen con base en salarios superiores a veinticinco \u00a0SLMM que, sin embargo, no dar\u00e1n lugar a pensiones superiores a este mismo monto. En este evento, rompiendo el principio de proporcionalidad entre la cotizaci\u00f3n y la pensi\u00f3n, la ley permite un claro mecanismo de solidaridad entre personas. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-No tiene car\u00e1cter absoluto \u00a0<\/p>\n
El principio de solidaridad en materia seguridad social en pensiones, no alcanza en la reglamentaci\u00f3n legal examinada un car\u00e1cter absoluto, es decir no se prev\u00e9 una cooperaci\u00f3n sin l\u00edmites entre los anteriores sujetos. La existencia de l\u00edmites se evidencia en tasas que no son estrictamente progresivas, en la exigencia de requisitos para acceder a ciertos subsidios que por lo tanto no son absolutamente generales, y de manera particular en la fijaci\u00f3n de un tope m\u00e1ximo a la base de cotizaci\u00f3n. El principio de solidaridad, si bien es uno de aquellos considerados fundamentales por el primer art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, no tiene por ello un car\u00e1cter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los dem\u00e1s que definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jur\u00eddica de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricci\u00f3n, mas no su eliminaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-No tiene car\u00e1cter absoluto \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Limitaciones deben alcanzar un objetivo constitucional relevante, razonable y proporcionado \u00a0<\/p>\n
LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Objetivo constitucional \u00a0<\/p>\n
La Corte entiende que ciertas consideraciones relativas a la necesidad de proteger la generaci\u00f3n de empleo son relevantes a la hora de definir el r\u00e9gimen legal de cotizaciones obligatorias para seguridad social en pensiones. Y, adem\u00e1s, encuentra que tales consideraciones tienen relevancia constitucional: en efecto, conforme lo prescribe el art\u00edculo 334 superior, el Estado debe intervenir las relaciones econ\u00f3micas \u201ca fin de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos….\u201d \u00a0As\u00ed mismo, el art\u00edculo 54 superior afirma que \u201cel Estado debe propiciar la ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar. Adicionalmente la Corte detecta que, dado que la cotizaci\u00f3n no es cubierta enteramente por el trabajador, sino que en un 75% es pagada por el empleador, si no existieran topes a la base salarial de c\u00e1lculo de tal cotizaci\u00f3n, los costos de la contrataci\u00f3n laboral de trabadores altamente capacitados se incrementar\u00edan de manera importante, desestimulando este tipo de vinculaci\u00f3n contractual, y de paso la investigaci\u00f3n, la ciencia, la tecnolog\u00eda, la especializaci\u00f3n t\u00e9cnica y profesional y la alta capacitaci\u00f3n en s\u00ed misma, que son objetivos constitucionales relevantes al tenor de lo dispuesto por los art\u00edculos \u00a070 y 71 superiores. As\u00ed pues, la Corte ha encontrado que, en la determinaci\u00f3n legal del salario base de cotizaci\u00f3n para pensiones, los l\u00edmites impuestos a la proyecci\u00f3n pr\u00e1ctica de los principio de solidaridad y de igualdad devienen de la necesidad de alcanzar objetivos constitucionalmente v\u00e1lidos, como lo son la generaci\u00f3n de empleo en general, y la protecci\u00f3n del empleo altamente calificado en particular. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Normas cuestionadas por desconocer el principio de solidaridad y derecho a la igualdad \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Pasos \u00a0<\/p>\n
LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Medida legislativa constitucionalmente v\u00e1lida \u00a0<\/p>\n
El legislador tiene la obligaci\u00f3n de ponderar los efectos del r\u00e9gimen de cotizaciones sobre la generaci\u00f3n de empleo, y de adoptar medidas legislativas que tengan en cuenta tales efectos. En este sentido, la medida que ahora se examina no s\u00f3lo no est\u00e1 constitucionalmente prohibida, sino que antes bien parece exigida por la obligaci\u00f3n del legislador de medir los efectos de las obligaciones que impone en materia de seguridad social. Por todo lo anterior, la fijaci\u00f3n de topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n para pensiones es una medida constitucionalmente v\u00e1lida. \u00a0<\/p>\n
LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Medida adecuada y \u00fatil para los fines propuestos \u00a0<\/p>\n
La medida consistente en fijar topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n para pensiones se revela necesaria para la obtenci\u00f3n del fin perseguido por el legislador de no afectar las variables tantas veces mencionadas. Es decir, la soluci\u00f3n contraria, que ser\u00eda establecer un sistema en el cual el principio de solidaridad y de igualdad no encontraran limitaciones, y que implicar\u00eda que no existieran tales topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n, llevar\u00eda indefectiblemente a afectar la generaci\u00f3n de empleo y la protecci\u00f3n del trabajo calificado. De otro lado la fijaci\u00f3n de topes salariales resulta adecuada y \u00fatil para los fines propuestos, pues evidentemente reduce los costos econ\u00f3micos de contrataci\u00f3n laboral que provienen de la obligaci\u00f3n de cubrir el 75% de la cotizaci\u00f3n para pensiones correspondiente a cada trabajador. En el caso de los trabajadores independientes, igualmente reduce los costos de producci\u00f3n que se derivan de la obligaci\u00f3n en que se encuentran esta categor\u00eda de empresarios de cotizar para seguridad social en pensiones. Esta relaci\u00f3n entre los montos de la cotizaciones y la capacidad de la econom\u00eda para generar empleo es expresamente mencionada por los instrumentos internacionales en materia de seguridad social. Existe pues una coherencia o racionalidad interna entre el medio utilizado por el legislador y el fin perseguido por \u00e9l.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TOPE MAXIMO DE PENSION-Protecci\u00f3n pensionados en escala inferior \u00a0<\/p>\n
LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-An\u00e1lisis de proporcionalidad a la limitaci\u00f3n de los principios de igualdad y solidaridad \u00a0<\/p>\n
En los sistemas de seguridad social no se presenta una relaci\u00f3n contractual sinalagm\u00e1tica o estrictamente conmutativa entre lo que aporta el contribuyente al sistema y lo que posteriormente recibe, realidad que permite que no se d\u00e9 una relaci\u00f3n estrictamente proporcional entre la cotizaci\u00f3n obligatoria y el monto de la pensi\u00f3n, criterios de ponderaci\u00f3n judicial hacen que la Corte no pueda dejar de tener en cuenta un factor de m\u00ednimo de equidad que impone mantener cierto balance entre la cotizaci\u00f3n y la pensi\u00f3n; de manera que, si por disposici\u00f3n del legislador, existen topes m\u00e1ximos a la mesada pensional, correlativamente debe permitirse la fijaci\u00f3n de topes de cotizaci\u00f3n obligatoria, mediante la limitaci\u00f3n de la base de liquidaci\u00f3n de la misma, a fin de permitir que tal cotizaci\u00f3n obligatoria mantenga una cierta proporcionalidad frente al monto de la pensi\u00f3n. La existencia de elementos de progresividad en las tasas de cotizaci\u00f3n, aminora las limitaciones a los principios de solidaridad y de igualdad que introduce la norma acusada. Recu\u00e9rdese que los afiliados con ingresos iguales o superiores a 20 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tienen un aporte adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n de 1 % destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la Ley 797 de 2003. De todo lo anterior puede concluirse que las limitaciones al derecho a la igualdad y al principio de solidaridad introducidas por la norma acusada son proporcionales y entran en el \u00e1mbito de la libre configuraci\u00f3n legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica, por lo cual no desconocen la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5187 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, modificatorio del inciso 4\u00b0 de la Ley 100 de 1993, \u00a0contra el inciso 5\u00b0 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993 y contra el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 204 de la misma Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintis\u00e9is (26) de octubre de dos mil cuatro 2004. \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los art\u00edculos 40-6, y 95-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 en acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, modificatorio del inciso 4\u00b0 de la Ley 100 de 1993, \u00a0inciso 5\u00b0 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 204 de la misma Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del cinco de mayo de 2004, el magistrado sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda incoada en contra de los art\u00edculos 18, parcial, de la Ley 100 de 1993 y 5\u00b0, parcial, de la Ley 797 de 2003 y rechazarla respecto del art\u00edculo 204, parcial, de la Ley 100 de 1993, por haber operado los efectos \u00a0de la cosa juzgada constitucional absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las normas acusadas y se subrayan los apartes considerados inconstitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 797 de 2003 \u00a0<\/p>\n
29\/01\/2003 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Reg\u00edmenes Pensionales exceptuados y especiales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 5\u00b0. El inciso 4 y par\u00e1grafo del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993 quedar\u00e1n as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 18. Base de Cotizaci\u00f3n. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el art\u00edculo anterior, ser\u00e1 el salario mensual. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores particular es, ser\u00e1 el que resulte de aplicar lo dispuesto en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario mensual base de cotizaci\u00f3n para los servidores del sector p\u00fablico, ser\u00e1 el que se\u00f1ale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4\u00aa \u00a0de 1992. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl l\u00edmite de la base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 de veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector p\u00fablico y privado. Cuando se devenguen mensualmente m\u00e1s de veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes la base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 reglamentada por el gobierno nacional y podr\u00e1 ser hasta de 45 salarios m\u00ednimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas cotizaciones de los trabajadores cuya remuneraci\u00f3n se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calcular\u00e1 sobre el 70% de dicho salario. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todo caso, el monto de la cotizaci\u00f3n mantendr\u00e1 siempre una relaci\u00f3n directa y proporcional al monto de la pensi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o m\u00e1s empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestaci\u00f3n de servicios como contratista, en un mismo per\u00edodo de tiempo, las cotizaciones correspondientes ser\u00e1n efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumular\u00e1n para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, ser\u00e1 necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan caso el ingreso base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser inferior a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario m\u00ednimo legal mensual vigente, podr\u00e1n ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que \u00e9ste le complete la cotizaci\u00f3n que les haga falta y hasta un salario m\u00ednimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
LEY 100 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 23) \u00a0<\/p>\n
por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 18. Base de Cotizaci\u00f3n de los trabajadores dependientes de los sectores privado y publico. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el art\u00edculo anterior, ser\u00e1 el salario mensual. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario mensual base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores particulares ser\u00e1 el que resulte de aplicar lo dispuesto en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario mensual base de cotizaci\u00f3n para los servidores del sector p\u00fablico ser\u00e1 el que se se\u00f1ale, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan caso la base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser inferior al monto del salario m\u00ednimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio dom\u00e9stico conforme a la Ley 11 de 1988. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se devengue mensualmente m\u00e1s de 20 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, la base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 1. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o m\u00e1s empleadores, las cotizaciones correspondientes ser\u00e1n efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumular\u00e1n para todos los efectos de esta Ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 2. A partir de la vigencia de la presente Ley se eliminan las tablas de categor\u00edas y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las dem\u00e1s entidades de previsi\u00f3n y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidar\u00e1n con base en el salario devengado por el afiliado. \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 3. Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotizaci\u00f3n a 20 salarios m\u00ednimos, el monto de las pensiones en el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida no podr\u00e1 ser superior a dicho valor.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo prescrito por el aparte demandado del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, el demandante aduce que dicha prescripci\u00f3n legal, al establecer topes m\u00e1ximos a la base de cotizaci\u00f3n al sistema general de pensiones, viola el principio de solidaridad que es fundamental en el Estado Social de Derecho, especialmente en materia de seguridad social. En tal virtud, desconoce los art\u00edculos 1\u00b0, 48, 49, 53, 95 numeral 2 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entrando a explicar el primer cargo por el cual se producir\u00eda la violaci\u00f3n de estas disposiciones superiores, la demanda indica que el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley que acusa modific\u00f3 el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993 (explica que la Ley 797 se\u00f1ala que modifica el inciso 4\u00b0, pero a su parecer el inciso modificado es el 5\u00b0), pues estableci\u00f3 como l\u00edmite de la base de cotizaci\u00f3n para el sistema general de pensiones el tope de veinticinco salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (en adelante SLMM), cuando el limite previsto anteriormente por la norma modificada era de veinte SLMM. \u00a0Tope este, el de los veinte SLMM, que se mantiene como l\u00edmite m\u00e1ximo de la base de cotizaci\u00f3n para el sistema de seguridad social en salud, conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 204 del par\u00e1grafo 3\u00b0 de la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del actor, con la anterior reglamentaci\u00f3n legal vigente \u201cse congel\u00f3 la base de cotizaci\u00f3n, tanto en pensiones como en salud, en un tope m\u00e1ximo, no apart\u00e1ndose a dichos sistemas sobre los ingresos que superen dicho tope.\u201d \u00a0<\/p>\n
Dado que la seguridad social, conforme lo indican los art\u00edculos 48 y 49 superiores, est\u00e1 presidida por los principios de solidaridad y universalidad, que implican, el primero, que debe darse la ayuda mutua entre las personas, las generaciones, los sectores econ\u00f3micos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del m\u00e1s fuerte hacia el m\u00e1s d\u00e9bil, y el segundo, que el sistema de seguridad debe cobijar a todas las personas sin distinciones de ninguna especie (Ley 100 de 10993 Art. 2\u00b0), cuando las normas demandadas establecen topes m\u00e1ximos a la base de cotizaci\u00f3n a pensiones incumplen dichos principios, pues permiten que el m\u00e1s d\u00e9bil contribuya proporcionalmente m\u00e1s que el m\u00e1s fuerte. Es decir, explica el demandante, \u201cel sacrificio del mayor aporte s\u00f3lo llega hasta el tope m\u00e1ximo de cotizaci\u00f3n; de all\u00ed en adelante, las cotizaciones ordinarias y las adicionales1 quedan congeladas en el tope m\u00e1ximos.\u201d (nota de pie de p\u00e1gina fuera de la cita original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al parecer del actor, cuando el art\u00edculo 48 superior indica que la seguridad social es un servicio p\u00fablico que debe prestarse \u201cen los t\u00e9rminos que establezca la ley\u201d, no confiere al legislador la posibilidad de dise\u00f1ar un r\u00e9gimen que no desarrolle plenamente el principio de solidaridad. En tal virtud, la ley no podr\u00eda limitar la vigencia de tal principio, como lo hace la disposici\u00f3n acusada, pues antes bien debe propender hacia la optimizaci\u00f3n de este mandato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la demanda aduce que las normas acusadas violan los principios constitucionales de solidaridad, universalidad y la garant\u00eda de la seguridad social. Por esa raz\u00f3n solicita que sean declaradas inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicando un segundo cargo, la demanda sostiene que las disposiciones que acusa desconocen el derecho a la igualdad, pues al establecer topes m\u00e1ximos a la base de cotizaci\u00f3n al sistema de seguridad social en pensiones, otorgan privilegios injustificados a quienes obtienen salarios elevados. Con lo anterior se desconocen de manera espec\u00edfica los art\u00edculos 13, 48, 49 y 53 de la Constituci\u00f3n, pues quienes menos ingresos salariales reciben acaban cotizando m\u00e1s, en t\u00e9rminos proporcionales, que quienes reciben m\u00e1s y superan el tope salarial fijado en la Ley. Adem\u00e1s, los trabajadores con ingresos que \u00a0superan el mencionado tope, \u201cya hab\u00edan sido beneficiados por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 al determinar tarifas proporcionales en lugar de tarifas progresivas\u201d, que dan lugar a la regresividad del sistema. Por todo lo anterior, el actor estima que la limitaci\u00f3n introducida por la norma acusada al derecho a la igualdad no supera el test que suele utilizar esta Corporaci\u00f3n, en particular por cuanto dicha limitaci\u00f3n no era necesaria y tampoco resulta id\u00f3nea para la obtenci\u00f3n de ning\u00fan objetivo constitucional, pues \u201cal recibirse menos aportes, el Estado no puede garantizar la seguridad social de la poblaci\u00f3n. El fin de la seguridad social no es proteger a quienes reciben ingresos altos: es proteger a todas las personas sin discriminaci\u00f3n y sin privilegios, de acuerdo con el principio de universalidad.\u201d Aliviar las cargas de quienes reciben mayores ingresos no es un objetivo constitucional leg\u00edtimo, y el sacrificio del derecho a la igualdad no es compensado en forma alguna con ning\u00fan beneficio general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n de la Academia de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Guillermo L\u00f3pez Guerra, quien solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n desatender la demanda del accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al parecer de la entidad intervinente \u201cno logra deducirse la alegada violaci\u00f3n de los principios de solidaridad y de universalidad que propone el libelista porque las disposiciones legales acusadas establezcan topes m\u00e1ximos a la base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores a la seguridad social, pues la congelaci\u00f3n de la base en un tope m\u00e1ximo es una consecuencia normal y l\u00f3gica del r\u00e9gimen salarial y tributario imperante en el pa\u00eds.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega el ciudadano que interviene en nombre de dicha agremiaci\u00f3n, que \u201cel demandante est\u00e1 confundiendo las obligaciones de los ciudadanos de un pa\u00eds que deben contribuir a prorrata de sus ingresos con lo que el quisiera que la ley hubiera dicho, pero que no pod\u00eda decirlo, y es que todos contribuyen en escala ascendente, hacia el infinito a subsidiar a los de menores o ningunos ingresos.\u201d Estima que para que los cargos aducidos pudieran ser tenidos en cuenta por esta Corporaci\u00f3n, deber\u00edan estar sustentados en c\u00e1lculos actuariales que demostraran que \u201clos montos de las contribuciones est\u00e1n equivocados y deben ser revisados\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social intervino oportunamente el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodr\u00edguez, quien defendi\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En fundamento de tal posici\u00f3n indic\u00f3 que se opon\u00eda \u00a0a la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad, pues los cargos aducidos se fundamentan en \u201cel desconocimiento del actor en cuanto a los mecanismos t\u00e9cnicos y actuariales que rigen al Sistema y que le otorgan sostenibilidad, pues ignora que el art\u00edculo 10 \u00a0de la Ley 797 de 2003, que a su turno modific\u00f3 el art\u00edculo 34 de la Ley 100 de 1993 ya corrigi\u00f3 la inequidad que se alega, al limitar el tope m\u00e1ximo de las pensiones a un m\u00e1ximo que oscila entre el 80 % y el 70.5% del ingreso base de liquidaci\u00f3n (IBL) en funci\u00f3n inversa al ingreso de la persona.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sostiene tambi\u00e9n el intervinente que la demanda es inepta, por cuanto se fundamenta no en el contenido de la disposiciones, sino en la interpretaci\u00f3n que de las mismas hace el demandante. En efecto, el principio de solidaridad, estima el interviniente, no carece de limitaciones como lo considera la demanda. Agrega que el legislador cuenta como una amplia libertad de configuraci\u00f3n que le permite establecer los par\u00e1metros de las cotizaciones, de \u00edndole t\u00e9cnica y financiera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, sostienen que la norma no vulnera ning\u00fan derecho fundamental, pues la seguridad social no es de esta categor\u00eda, sino que m\u00e1s bien se erige como un derecho prestacional. Tampoco desconoce otras norma constitucionales, puesto que se limita a establecer \u201cunos topes m\u00ednimos y m\u00e1ximos de cotizaci\u00f3n, que responden a criterios t\u00e9cnicos y actuariales y que determinan la necesidad de fijar tales par\u00e1metros.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La solidaridad de los subsistemas de pensiones se ver reflejada, dice la intervenci\u00f3n, en diferentes aspectos diversos del monto de las cotizaciones, como la creaci\u00f3n de un fondo com\u00fan en el sistema de prima media, y en las mutualidades constituidas al interior de las compa\u00f1\u00edas de seguros que asumen los riesgos de invalidez y sobre vivencia en el sistema de ahorro individual y solidaridad, tambi\u00e9n la solidaridad se expresa en los reg\u00edmenes subsidiados del r\u00e9gimen de pensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el tope m\u00e1ximo a las pensiones no debe ser visto como un mecanismo para privilegiar a quienes reciben mayores ingresos, sino que obedece a la necesidad de que las cotizaciones mantengan una relaci\u00f3n directa y proporcional al monto de la pensi\u00f3n, como lo establece el inciso final del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003. En cambio, la interpretaci\u00f3n del actor, llevar\u00eda a la necesidad de incrementar el monto de las pensiones, \u201cefecto ineludible que se encuentra en el extremo opuesto de las pretensiones de la demanda.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal intervino en el proceso de la referencia el Procurador General de la Naci\u00f3n (e), Carlos Arturo G\u00f3mez Pavajeau, para solicitar a la Corte que se inhiba de pronunciarse respecto de la constitucionalidad del inciso 5\u00b0 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993, por carencia actual de objeto, y que declare la exequibilidad del inciso 5\u00b0 y del par\u00e1grafo del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, solamente por los cargos analizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de abordar el an\u00e1lisis de los cargos, la vista fiscal aclara que el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003 modific\u00f3 el inciso quinto del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993, aunque en su encabezado el legislador haya mencionado impropiamente el inciso cuarto. Por tal raz\u00f3n la vista fiscal estima que la Corte solamente debe pronunciarse sobre el contenido normativo del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, e inhibirse en relaci\u00f3n con el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993. Igual solicitud formula respecto del par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 18 ibidem, pues su texto tambi\u00e9n fue t\u00e1citamente derogado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclarado lo anterior, el concepto del Ministerio P\u00fablico se refiere a la libertad legislativa en materia de seguridad social y al principio de solidaridad en el mismo tema. Al respecto opina que en estas materias al legislador le compete un amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, sujeta a los principios de universalidad, eficacia y solidaridad que menciona el art\u00edculo 48 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de tal libertad, el legislador en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003 fij\u00f3 los topes m\u00e1ximos del salario base de cotizaci\u00f3n al sistema de seguridad social en pensiones, en 25 y 45 salarios m\u00ednimos legales mensuales (en este \u00faltimo supuesto con la intervenci\u00f3n del Gobierno). Esta potestad legislativa de fijar topes en materia pensional, dice, hab\u00eda sido reconocida por esta Corporaci\u00f3n en las Sentencia C-155 de 1997 \u00a0y T-1016 de 2000. \u00a0<\/p>\n
No comparte el se\u00f1or Procurador la opini\u00f3n del demandante, seg\u00fan la cual los topes se\u00f1alados en la Ley desconocen el principio de solidaridad, por cuanto, en su sentir, \u201cno puede afirmarse que los trabajadores que reciban ingresos hasta de 25 salarios m\u00ednimos legales mensuales, cuando realizan aportes proporcionales a sus ingresos salariales est\u00e1n subsidiando la pensi\u00f3n de quienes reciben salarios superiores al mencionado monto porque no cotizan en forma proporcional a su salario, por cuanto es una realidad legal que el monto de la cotizaci\u00f3n tiene una relaci\u00f3n directa y proporcional con la pensi\u00f3n\u201d, es decir no es el salario devengado el que determina la cuant\u00eda de la pensi\u00f3n, sino que \u00e9sta se fija en consideraci\u00f3n a los valores cotizados\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la fijaci\u00f3n de unos l\u00edmites a la base de la cotizaci\u00f3n \u00a0obedece justamente al principio de solidaridad, de manera tal que si se excluyeran tales l\u00edmites, el sistema se ver\u00eda obligado a pagar pensiones muy superiores al tope se\u00f1alado. \u00a0Agrega que la necesidad de limitar la base de cotizaci\u00f3n es mayor en el sistema de primera media con prestaci\u00f3n definida, en donde trabajador y patr\u00f3n aportan a un fondo com\u00fan del que saldr\u00e1n los recursos para pagar la mesada pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al supuesto car\u00e1cter regresivo que la norma acusada imprime a las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, la vista fiscal aduce que la cotizaci\u00f3n no se puede asimilar a una contribuci\u00f3n de naturaleza tributaria, sino que es una forma de ahorro obligatorio que le permitir\u00e1 en un futuro gozar de una mesada pensional. Por ello, \u201csi la limitaci\u00f3n en los aportes es correlativa a la limitaci\u00f3n en el monto de las pensiones, la exclusi\u00f3n de una parte del salario de la base de cotizaci\u00f3n no constituye ning\u00fan privilegio para los afiliados, por el contrario podr\u00eda considerarse como una carga adicional en procura de la estabilidad del sistema\u201d. Por lo tanto, el Ministerio P\u00fablico rechaza el cargo aducido por violaci\u00f3n del derecho a la \u00a0igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del art\u00edculo demandado, ya que \u00e9ste hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa. La derogatoria del inciso quinto y el par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor demanda parcialmente dos disposiciones: una es el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, en su numeral 5\u00b0; la otra es el art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993, en su inciso 5\u00b0 y su par\u00e1grafo 3\u00b0.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de estos dos art\u00edculos, es decir el 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, en su primer inciso se\u00f1ala que mediante esa norma se modifican el \u201cinciso 4 y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993\u201d . No obstante, como bien lo pone de presente el se\u00f1or Procurador y adem\u00e1s es constatable con la sola lectura de las disposiciones, es notorio que el inciso del art\u00edculo 18 de la Ley 100 que resulta modificado es el 5\u00b0 y no el 4\u00b0. Se evidencia as\u00ed un error legislativo en el se\u00f1alamiento del inciso que cambia de redacci\u00f3n, error intrascendente pues el sentido de la norma conduce con facilidad a concluir que lo reformado es el contenido normativo del referido inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003 indica que modifica \u201cel par\u00e1grafo\u201d del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993; esta \u00faltima norma tiene tres par\u00e1grafos, sin que se precise por la nueva disposici\u00f3n cu\u00e1l de los tres es el que resulta modificado. \u00a0Sin embargo, de la lectura del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003 se deduce claramente que el contenido normativo del par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993 fue substituido por lo prescrito en la nueva Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para mayor facilidad en la comprensi\u00f3n de lo anteriormente expuesto, se transcriben a continuaci\u00f3n en columnas paralelas la norma antigua y la nueva, dentro de las cuales se subraya lo acusado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 797 de 2003 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 5\u00b0. El inciso 4 y par\u00e1grafo del art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993 quedar\u00e1n as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 18. Base de Cotizaci\u00f3n. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el art\u00edculo anterior, ser\u00e1 el salario mensual. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores particular es, ser\u00e1 el que resulte de aplicar lo dispuesto en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario mensual base de cotizaci\u00f3n para los servidores del sector p\u00fablico, ser\u00e1 el que se\u00f1ale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4\u00aa \u00a0de 1992. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl l\u00edmite de la base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 de veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector p\u00fablico y privado. Cuando se devenguen mensualmente m\u00e1s de veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes la base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 reglamentada por el gobierno nacional y podr\u00e1 ser hasta de 45 salarios m\u00ednimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas cotizaciones de los trabajadores cuya remuneraci\u00f3n se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calcular\u00e1 sobre el 70% de dicho salario. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todo caso, el monto de la cotizaci\u00f3n mantendr\u00e1 siempre una relaci\u00f3n directa y proporcional al monto de la pensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o m\u00e1s empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestaci\u00f3n de servicios como contratista, en un mismo per\u00edodo de tiempo, las cotizaciones correspondientes ser\u00e1n efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumular\u00e1n para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, ser\u00e1 necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan caso el ingreso base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser inferior a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario m\u00ednimo legal mensual vigente, podr\u00e1n ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que \u00e9ste le complete la cotizaci\u00f3n que les haga falta y hasta un salario m\u00ednimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 100 DE 1993 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 18. Base de Cotizaci\u00f3n de los trabajadores dependientes de los sectores privado y publico. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el art\u00edculo anterior, ser\u00e1 el salario mensual. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario mensual base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores particulares ser\u00e1 el que resulte de aplicar lo dispuesto en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl salario mensual base de cotizaci\u00f3n para los servidores del sector p\u00fablico ser\u00e1 el que se se\u00f1ale, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan caso la base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser inferior al monto del salario m\u00ednimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio dom\u00e9stico conforme a la Ley 11 de 1988. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se devengue mensualmente m\u00e1s de 20 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, la base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas cotizaciones de los trabajadores cuya remuneraci\u00f3n se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calcular\u00e1 sobre el 70 % de dicho salario. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 1. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o m\u00e1s empleadores, las cotizaciones correspondientes ser\u00e1n efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumular\u00e1n para todos los efectos de esta Ley. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 2. A partir de la vigencia de la presente Ley se eliminan las tablas de categor\u00edas y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las dem\u00e1s entidades de previsi\u00f3n y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidar\u00e1n con base en el salario devengado por el afiliado. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 3. Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotizaci\u00f3n a 20 salarios m\u00ednimos, el monto de las pensiones en el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida no podr\u00e1 ser superior a dicho valor.\u201d \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que el inciso 5\u00b0 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 de la Ley 100 de 1993, demandados en este proceso, han perdido vigencia por efectos de la modificaci\u00f3n llevada acabo mediante el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, tambi\u00e9n demandado. As\u00ed las cosas, en principio la Corte debe inhibirse de llevar a cabo el examen de constitucionalidad de las normas de la Ley 100 de 1993 que fueron acusadas. En efecto, reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha definido que en ejercicio de su funci\u00f3n de guardar la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, debe conocer solamente de disposiciones que est\u00e9n vigentes en el ordenamiento, salvo que, si no lo est\u00e1n, contin\u00faen produciendo efectos. En cambio, respecto \u00a0de las normas demandas que han perdido vigencia y no contin\u00faan surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio por carencia de objeto.2\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n, las normas acusadas de la Ley 100 de 1993 que fueron modificadas no se encuentran produciendo efectos, pues la Ley 797 de 2003 entr\u00f3 a regir al momento de su publicaci\u00f3n, y con ella las nuevas previsiones normativas sobre base de cotizaci\u00f3n para pensiones.3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte s\u00f3lo llevar\u00e1 a cabo el examen de constitucionalidad del inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0El problema jur\u00eddico que debe estudiar la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se dijo en el ac\u00e1pite de Antecedentes, el demandante estima que cuando el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 dispuso que el l\u00edmite m\u00e1ximo de la base sobre la cual se debe calcular el monto de la cotizaci\u00f3n para pensiones ser\u00e1 el equivalente a veinticinco salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (en adelante SLMM), pudiendo llegar a ser hasta de cuarenta y cinco SLMM, para garantizar pensiones que en cualquier caso no podr\u00e1n ser superiores a \u00a0veinticinco (25) SLMM4, desconoci\u00f3 los principios de solidaridad y universalidad que presiden el sistema de seguridad social, a los que se refieren los art\u00edculos 485 y 496 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, a su parecer, cualquier fijaci\u00f3n de topes m\u00e1ximos a la base de c\u00e1lculo de la cotizaci\u00f3n para el r\u00e9gimen de pensiones conlleva el desconocimiento de los mencionados principios, pues implica que personas m\u00e1s d\u00e9biles -econ\u00f3micamente hablando- contribuyan en mayor proporci\u00f3n que las m\u00e1s fuertes. Es decir, quienes perciben salarios o remuneraciones por encima de dichos topes m\u00e1ximos, a pesar de ser m\u00e1s fuertes econ\u00f3micamente, contribuyen en igualdad de condiciones que quienes no superan esos topes. Lo anterior implica una limitaci\u00f3n de la vigencia del principio de solidaridad que la ley no pod\u00eda introducir, pues aunque la seguridad social es un servicio p\u00fablico que debe prestarse en los t\u00e9rminos que establezca la ley, ello no confiere al legislador la posibilidad de dise\u00f1ar un r\u00e9gimen que no desarrolle plenamente tal principio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente la demanda arguye que la introducci\u00f3n de topes m\u00e1ximos a la base de cotizaci\u00f3n para pensiones desconoce el derecho a la igualdad, pues esos l\u00edmites constituyen un privilegio injustificado para quienes obtienen salarios elevados. Por lo mismo, este privilegio injustificado violar\u00eda los art\u00edculos 48, 49 y 53 superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las intervenciones postulan que el principio de solidaridad no es ilimitado, \u00a0y que el tope m\u00e1ximo de la base de cotizaci\u00f3n encuentra su justificaci\u00f3n en la existencia de topes m\u00e1ximos en el monto de las pensiones. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, adem\u00e1s, aduce que el principio de solidaridad no s\u00f3lo se ve reflejado en el monto de las cotizaciones, sino tambi\u00e9n en otros aspectos del sistema, como la existencia de reg\u00edmenes subsidiados, de \u00a0un fondo com\u00fan en el sistema de prima media, y de mutualidades constituidas al interior de las compa\u00f1\u00edas de seguros que asumen los riesgos de invalidez y sobrevivencia en el sistema de ahorro individual y solidaridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vista fiscal menciona que la libertad legislativa para fijar \u00a0topes m\u00e1ximos del salario base de cotizaci\u00f3n al sistema de seguridad social en pensiones hab\u00eda sido reconocida por esta Corporaci\u00f3n en fallos anteriores, y coincide con las intervenciones en cuanto a que tales l\u00edmites se justifican porque el monto de la cotizaci\u00f3n tiene una relaci\u00f3n directa y proporcional con la pensi\u00f3n. Adem\u00e1s, a su parecer estos topes cobran m\u00e1s importancia en el sistema de prima media con prestaci\u00f3n definida, en donde trabajador y patr\u00f3n aportan a un fondo com\u00fan del que saldr\u00e1n los recursos para pagar la mesada pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo anterior, debe la Corte resolver si, como lo dice el demandante, el principio constitucional de solidaridad tiene un car\u00e1cter ilimitado, que impide fijar topes m\u00e1ximos a la base de cotizaci\u00f3n para seguridad social en pensiones, o si, como lo dicen los intervinientes y apoya \u00a0la vista fiscal, tal principio no tiene un car\u00e1cter absoluto, y adem\u00e1s los referidos topes se justifican por los l\u00edmites legales m\u00e1ximos de las pensiones, y por la proporci\u00f3n que debe darse entre la cotizaci\u00f3n y la pensi\u00f3n. Adem\u00e1s, debe estudiar si otras normas definitorias de la manera como opera el principio de solidaridad en el sistema de seguridad social en pensiones son relevantes a la hora de examinar el cargo que plantea la demanda. \u00a0Procede la Corte a hacer el estudio respectivo, no sin antes aclarar que lo limitar\u00e1 al examen de los cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El desarrollo legal principio de solidaridad en el sistema de seguridad social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.Conceptos generales \u00a0<\/p>\n
4.1.1 El principio de solidaridad aparece ya enunciado en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como uno de aquellos que son fundamentales a la organizaci\u00f3n social. Su consagraci\u00f3n como tal fija un derrotero a la acci\u00f3n estatal e implica \u201cun deber, impuesto a toda persona por el s\u00f3lo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculaci\u00f3n del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en inter\u00e9s colectivo\u201d.7 En este sentido, el art\u00edculo 95 superior consagra el deber personal que se deriva del principio de solidaridad, prescribiendo que cada persona tiene que \u201cobrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el Estado Social de Derecho, a diferencia del Estado Liberal Cl\u00e1sico, parte del supuesto seg\u00fan el cual la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s colectivo presupone la existencia de mecanismos de redistribuci\u00f3n de los ingresos, a fin de que los menos favorecidos tengan acceso a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas, asociadas con la efectividad de los derechos fundamentales. \u00a0Uno de estos mecanismos es la organizaci\u00f3n de los sistemas de seguridad social, que pretenden conseguir la satisfacci\u00f3n universal de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n en materia de salud y de previsi\u00f3n de los riesgos de merma de la capacidad laboral por invalidez, vejez o muerte. El funcionamiento de tales sistemas s\u00f3lo se hace posible gracias al esfuerzo mancomunado del Estado y los particulares, y mediante la implementaci\u00f3n de medidas que hagan viable la redistribuci\u00f3n de los ingresos disponibles para estos prop\u00f3sitos. Por esta raz\u00f3n, el art\u00edculo 48 superior define la Seguridad Social como \u201cun servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la Ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el significado concreto del principio de solidaridad en materia de seguridad social fue definido por el legislador indicando que en este terreno comporta “la pr\u00e1ctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econ\u00f3micos, las regiones y las comunidades bajo el principio del m\u00e1s fuerte hacia el m\u00e1s d\u00e9bil\u201d8, y que es deber del Estado garantizar la efectividad de la solidaridad en el R\u00e9gimen de Seguridad Social \u201cmediante su participaci\u00f3n, control y direcci\u00f3n del mismo.\u201d9 Agreg\u00f3 el legislador que \u201clos recursos provenientes del erario p\u00fablico en el Sistema de Seguridad se aplicar\u00e1n siempre a los grupos de poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerables\u201d. 10 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n la jurisprudencia ha explicado las consecuencias del principio de solidaridad en el campo de la seguridad social, se\u00f1alando que en esta materia tal principio \u201cimplica que todos los part\u00edcipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no s\u00f3lo para poder recibir los distintos beneficios, sino adem\u00e1s para preservar el sistema en su conjunto11\u201d y que \u201cla ley puede, dentro de determinados l\u00edmites, estructurar la forma c\u00f3mo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad.\u201d12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, es decir debido a la vigencia del principio constitucional de solidaridad, en los sistemas de seguridad social tanto en salud como en pensiones no se presenta una relaci\u00f3n contractual sinalagm\u00e1tica o estrictamente conmutativa entre lo que aporta el contribuyente al sistema y lo que posteriormente recibe13, y tales aportes deben ser fijados de conformidad con criterios de progresividad, que permitan que quienes m\u00e1s capacidad contributiva tengan, aporten en proporciones mayores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 La operatividad del principio de solidaridad en el sistema de seguridad social en pensiones \u00a0<\/p>\n
4.2.1. \u00a0El legislador se ha ocupado de desarrollar los mecanismos legales a trav\u00e9s de los cuales opera el principio de solidaridad espec\u00edficamente en materia de seguridad social en pensiones, y de manera particular en cada uno de los subsistemas dise\u00f1ados por \u00e9l, bien el r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida que administra el ISS, o el de ahorro individual con solidaridad que administran los fondos privados de pensiones14. \u00a0A este respecto la ley establece que, en aplicaci\u00f3n del principio de universalidad, la afiliaci\u00f3n al sistema de seguridad social en pensiones hoy en d\u00eda es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes15. Tal afiliaci\u00f3n, en los dos subsistemas, impone la obligaci\u00f3n de hacer los aportes que en la misma ley se establecen, destinados al financiamiento de las pensiones y prestaciones futuras, de manera que el reconocimiento de tales pensiones y prestaciones se logra previo el cumplimiento de la referida obligaci\u00f3n de cotizar durante el tiempo y en las condiciones fijadas por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los trabajadores dependientes e independientes, la ley dispone que durante toda la vigencia de la relaci\u00f3n laboral o del contrato de prestaci\u00f3n de servicios deber\u00e1n efectuarse cotizaciones con base en el salario o ingresos que devenguen.16 De conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 7 de la ley 797 de 2003, que modifica el 20 de la Ley 100 de 1993, los empleadores cubren el 75% de la cotizaci\u00f3n total y los trabajadores el 25% restante. La tasa de cotizaci\u00f3n en ambos subsistemas es del 13.5% del ingreso base de cotizaci\u00f3n. (No obstante, a partir del 1\u00b0 de enero del a\u00f1o 2004 la cotizaci\u00f3n, por previsi\u00f3n contenida en la Ley 797 de 2003, se increment\u00f3 en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotizaci\u00f3n y, adicionalmente, a partir del 1\u00ba de enero del a\u00f1o 2005 se incrementar\u00e1 en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el a\u00f1o 2006. Adem\u00e1s, \u00a0a partir del 1\u00ba de enero del a\u00f1o 2008, el Gobierno Nacional podr\u00e1 incrementarla en un (1%) punto adicional por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) a\u00f1os anteriores.) \u00a0<\/p>\n
4.2.2. \u00a0De manera especifica, el principio de solidaridad en materia pensional se concreta as\u00ed: en el r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, el 10.5% del ingreso base de cotizaci\u00f3n se destina a financiar la pensi\u00f3n de vejez y la constituci\u00f3n de reservas para tal efecto. El 3% restante sobre el ingreso base de cotizaci\u00f3n se destina a financiar los gastos de administraci\u00f3n y la pensi\u00f3n de invalidez y sobrevivientes. En el r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad, el 10% del ingreso base de cotizaci\u00f3n se destina a las cuentas individuales de ahorro pensional. Un 0.5% del ingreso base de cotizaci\u00f3n se destina al Fondo de Garant\u00eda de Pensi\u00f3n M\u00ednima del R\u00e9gimen de Ahorro Individual con \u00a0Solidaridad, y el 3% restante se dirige a financiar los gastos de administraci\u00f3n, la prima de reaseguros de Fogaf\u00edn, y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes.17 \u00a0<\/p>\n
La Ley 797 de 2003, modificatoria de la Ley 100 de 1993, \u00a0prev\u00e9 la existencia del Fondo de Solidaridad Pensional y del Fondo de Garant\u00eda de Pensi\u00f3n M\u00ednima. El primero \u201cest\u00e1 destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de poblaci\u00f3n que, por sus caracter\u00edsticas y condiciones socioecon\u00f3micas, no tienen acceso a \u00a0los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados.\u201d 18 Dentro de \u00e9l existe la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, destinada \u201ca la protecci\u00f3n de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio econ\u00f3mico\u201d, cuyo origen, monto y regulaci\u00f3n se establecen en la misma Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para alimentar el Fondo de Solidaridad Pensional, en la Ley 797 de 2003 se prev\u00e9 que los afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a cuatro 4 SLMM, tendr\u00e1n a su cargo un aporte adicional de un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotizaci\u00f3n, y los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tendr\u00e1n un aporte adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n, as\u00ed: de 16 a 17 SLMM, de un 0.2%; de 17 a 18 SLMM, \u00a0de un 0.4%; de 18 a 19 SLMM,, de un 0.6%, de 19 a 20 SLMM, de un 0.8% y superiores a 20 SLMM, de 1%; aportes adicionales destinados exclusivamente a la subcuenta de subsistencia \u00a0 del mencionado Fondo de Solidaridad Pensional.19 \u00a0Tambi\u00e9n para dotar de recursos al Fondo de Solidaridad, los pensionados que devenguen una mesada superior a diez (10) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes y hasta veinte (20) contribuyen para la subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen m\u00e1s de veinte (20) salarios m\u00ednimos en un 2%. \u00a0<\/p>\n
Con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional, la Ley 797 de 2003 contempla tambi\u00e9n el subsidio a los aportes para aquellas personas que, siendo mayores de 55 a\u00f1os, si se trata de afiliados al ISS, o de 58, si son vinculados a los fondos privados de pensiones, carecen de capital suficiente para financiar una pensi\u00f3n m\u00ednima20. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. El Fondo de Garant\u00eda de Pensi\u00f3n M\u00ednima21 pertenece al R\u00e9gimen de Ahorro individual con Solidaridad y es un patrimonio aut\u00f3nomo con cargo al cual se completan los recursos que hacen falta para reconocer la pensi\u00f3n m\u00ednima que a aquellos afiliados que al llegar a la edad de jubilaci\u00f3n no han alcanzado a generarla.22 Como se dijo, este Fondo se alimenta con los recursos provenientes de los aportes de los afiliados que en un \u00a00.5% del ingreso base de cotizaciones dedican a este prop\u00f3sito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4. Los anteriores mecanismos de efectivizaci\u00f3n del principio de solidaridad permiten varios prop\u00f3sitos de socializaci\u00f3n de los riesgos de invalidez, vejez o muerte de las personas menos favorecidas. As\u00ed por ejemplo, \u00a0las pensiones futuras de quienes hoy en d\u00eda cotizan con \u00a0base en el salario m\u00ednimo en su momento se ver\u00e1n subsidiadas en aproximadamente un 49.1%.23 Tambi\u00e9n en aplicaci\u00f3n del principio de solidaridad, con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional, se podr\u00e1 ampliar la cobertura del sistema mediante el subsidio a los grupos de poblaci\u00f3n que, por sus caracter\u00edsticas y condiciones socioecon\u00f3micas, no tendr\u00edan acceso a \u00a0los sistemas de seguridad social. Adem\u00e1s, la subcuenta de subsistencia de dicho fondo, permitir\u00e1 extender la protecci\u00f3n a las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio econ\u00f3mico24. 25\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. El salario base de liquidaci\u00f3n de la cotizaci\u00f3n y la tarifa de la misma frente al principio de solidaridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1 \u00a0El art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993, en la nueva redacci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, parcialmente acusado, dispone cu\u00e1l es el salario base de cotizaci\u00f3n para el sistema de seguridad social en pensiones, indicando lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
a. El salario base de cotizaci\u00f3n, tanto para los trabajadores particulares como para los servidores p\u00fablicos, es el salario mensual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Sin embargo, conforme al inciso aqu\u00ed acusado, \u00a0existe un l\u00edmite a la anterior base de cotizaci\u00f3n. La regla general en el sector p\u00fablico y en el privado es que el l\u00edmite a la base de cotizaci\u00f3n es de veinticinco SLMM. No obstante, para quienes devengan m\u00e1s de veinticinco SLMM, el Gobierno debe reglamentar la base de cotizaci\u00f3n, que podr\u00e1 ser hasta de 45 SLMM. Es decir, en el rango entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, la base de cotizaci\u00f3n puede ser mayor, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que el Gobierno debe expedir para tales efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de esta disposici\u00f3n el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto Reglamentario N\u00b0 510 de 2003, el cual, en su art\u00edculo 3\u00b0 prescribe lo siguiente. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00b0. La base de cotizaci\u00f3n del Sistema General de Pensiones ser\u00e1 como m\u00ednimo en todos los casos de un salario m\u00ednimo legal mensual vigente, y m\u00e1ximo de 25 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, l\u00edmite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este l\u00edmite se aplicar\u00e1 a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo.\u201d \u00a0<\/p>\n
c. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneraci\u00f3n se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calcular\u00e1 sobre el 70% de dicho salario. \u00a0<\/p>\n
d. Si se trata de trabajadores que perciben salario de dos o m\u00e1s empleadores, o de trabajadores independientes o contratistas, la base mensual de cotizaci\u00f3n son los varios salarios acumulados o la totalidad de los ingresos, sin exceder del tope legal de veinticinco SLMM (pudiendo llegar hasta los cuarenta y cinco, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional). \u00a0<\/p>\n
e. En ning\u00fan caso la base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser inferior al salario m\u00ednimo26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f. En todo caso, el monto de la cotizaci\u00f3n mantiene siempre una relaci\u00f3n directa y proporcional al monto de la pensi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
g. El tope m\u00e1ximo del monto de la mesada pensional es de veinticinco salarios m\u00ednimos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 18 de la Ley 100 de 1993, en la nueva redacci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, que ahora se examina, se ubica en el T\u00edtulo I de \u201cDisposiciones Generales\u201d del Sistema de Seguridad Social en Pensiones que regula dicha Ley 100, por lo cual el tope fijado a la base salarial de cotizaci\u00f3n se aplica en los dos subsistemas previstos: el de prima media con prestaci\u00f3n definida que administra el Instituto de Seguros sociales, y el de ahorro individual con solidaridad que administran los fondos privados de pensiones. Sin embargo, es necesario tener presente que este tope salarial al que se refiere la norma acusada se aplica para efectos de liquidar la cotizaci\u00f3n obligatoria a pensiones en ambos subsistemas, pero que en el r\u00e9gimen el ahorro individual con solidaridad los afiliados pueden cotizar, peri\u00f3dica u ocasionalmente, valores superiores a los l\u00edmites m\u00ednimos establecidos como cotizaci\u00f3n obligatoria, con el fin de incrementar los saldos de sus cuentas individuales de ahorro pensional, para optar por una pensi\u00f3n mayor o un retiro anticipado.27 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2 \u00a0De lo anterior se deduce que, en principio, la cotizaci\u00f3n obligatoria es directamente proporcional al salario. Es decir, a mayor salario, mayor cotizaci\u00f3n. Sin embargo, esta regla general s\u00f3lo opera hasta el tope de los veinticinco SLMM. De este l\u00edmite para arriba, la cotizaci\u00f3n se mantiene est\u00e1tica, es decir, es igual sin importar que el trabajador devengue mayores salarios o perciba mayores ingresos. 28 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cotizaci\u00f3n obligatoria tambi\u00e9n es directamente proporcional al monto de la pensi\u00f3n. Sin embargo, como excepci\u00f3n a esta regla general, en el rango que va entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, y previa reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional, cabr\u00edan cotizaciones sobre bases salariales superiores a veinticinco salarios m\u00ednimos, para garantizar pensiones que en todo caso no podr\u00edan exceder de veinticinco SLMM29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior reglamentaci\u00f3n de la base de cotizaci\u00f3n obligatoria para pensiones y del correlativo monto futuro de las mesadas comporta elementos de solidaridad: en efecto, dado que no toda la cotizaci\u00f3n mensual se utiliza para conformar el ahorro con el que se pagar\u00e1 la propia pensi\u00f3n, sino que parte de ese aporte se destina a alimentar los distintos mecanismos de solidaridad del sistema que antes fueron comentados, es claro que quienes m\u00e1s ingresos laborales perciben, contribuyen en mayor cuant\u00eda a dichos mecanismos. Adem\u00e1s, la ley prev\u00e9 la posibilidad de que quienes reciban salarios o ingresos entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM legales coticen con base en salarios superiores a veinticinco \u00a0SLMM que, sin embargo, no dar\u00e1n lugar a pensiones superiores a este mismo monto. En este evento, rompiendo el principio de proporcionalidad entre la cotizaci\u00f3n y la pensi\u00f3n, la ley permite un claro mecanismo de solidaridad entre personas.30 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, las tasas adicionales que se aplican a la base de cotizaci\u00f3n obligatoria \u00a0tambi\u00e9n dan lugar a la vigencia del principio. En efecto, aunque si bien la regla general es que la tasa sea uniforme para todos los cotizantes (hoy en d\u00eda es del 14.05%), tambi\u00e9n es cierto que se prev\u00e9n aportes complementarios para los afiliados de mayores ingresos; as\u00ed, los afiliados que tengan ingresos mensuales iguales o superior a cuatro 4 SLMM, contribuyen con uno por ciento (1%) adicional, calculado sobre la base de cotizaci\u00f3n31. Adem\u00e1s, como se dijo, los afiliados con ingresos iguales o superiores a 16 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes hacen aportes adicionales sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n32, que se destinan exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, aunque la tasa es prevalentemente proporcional, contempla algunos elementos de progresividad, en cuanto prev\u00e9 la existencia de aportes cada vez mayores a medida que se asciende en la escala salarial, hasta el tope de los veinte salarios m\u00ednimos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como lo plantea el demandante, ciertamente el principio de solidaridad en materia seguridad social en pensiones, entendido como la “pr\u00e1ctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econ\u00f3micos, las regiones y las comunidades bajo el principio del m\u00e1s fuerte hacia el m\u00e1s d\u00e9bil\u201d33, no alcanza en la reglamentaci\u00f3n legal examinada un car\u00e1cter absoluto, es decir no se prev\u00e9 una cooperaci\u00f3n sin l\u00edmites entre los anteriores sujetos. La existencia de l\u00edmites se evidencia en tasas que no son estrictamente progresivas, en la exigencia de requisitos para acceder a ciertos subsidios que por lo tanto no son absolutamente generales, y de manera particular en la fijaci\u00f3n de un tope m\u00e1ximo a la base de cotizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en virtud de lo dispuesto por la disposici\u00f3n acusada, es decir el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, actualmente reglamentado por el art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 510 de 2003, \u00a0aquellos trabajadores con salarios o ingresos laborales por encima del tope legal m\u00e1ximo no cotizan con fundamento en lo que realmente devengan, sino que lo hacen como si s\u00f3lo obtuvieran aquel tope, a pesar de que reciben m\u00e1s. Por lo anterior, una parte de sus ingresos no es tenida en cuenta para efectos del alimentar los mecanismos de solidaridad pensional previstos en la Ley, tales como el Fondo de Solidaridad Pensional o el Fondo de Garant\u00eda de Pensi\u00f3n M\u00ednima, y adem\u00e1s, como lo denuncia el actor, acaban contribuyendo a estos mecanismos en igualdad de condiciones que aquellos trabajadores que obtienen s\u00f3lo el tope legalmente fijado, de manera que, porcentualmente, apoyan de menor manera que aquellos los aludidos mecanismos de colaboraci\u00f3n solidaria previstos en el sistema. Por ejemplo, un trabajador que perciba 25 SLMM (hoy en d\u00eda equivalentes a ocho millones novecientos cincuenta mil pesos m\/cte ($8\u00b4950.000) actualmente cotizar\u00e1 con base en una tasa b\u00e1sica del 14.5%, lo cual arroja una contribuci\u00f3n mensual de un mill\u00f3n doscientos noventa y siete mil setecientos cincuenta pesos M\/te ($1\u00b4297.757); mientras que un trabajador que reciba 50 SLMM (diecisiete millones novecientos mil pesos ($17\u00b4900.000) cotizar\u00e1 mensualmente el mismo mill\u00f3n doscientos \u00a0noventa y siete mil setecientos cincuenta pesos M\/te ($1\u00b4297.757), de manera que la cotizaci\u00f3n efectiva acaba siendo de un 7.25% \u00a0del salario devengado, y no del 14.5% como es la norma general para los trabajadores que no superan el tope legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior realidad matem\u00e1tica plantea el interrogante al que se refiere la demanda, relativo a si realmente puede calificarse de solidario e igualitario un sistema en el cual trabajadores econ\u00f3micamente m\u00e1s fuertes contribuyen, porcentualmente hablando, menos que los m\u00e1s d\u00e9biles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para responder el anterior interrogante la Corte estima que, de manera general, es necesario estudiar si el \u00a0principio de solidaridad \u00a0y el derecho fundamental a la igualdad tienen en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica un car\u00e1cter limitado o ilimitado. \u00a0Y de manera particular, es menester \u00a0estudiar si en materia de seguridad social en pensiones la igualdad y la solidaridad adquiere un car\u00e1cter absoluto como valor superior, o si, por alguna raz\u00f3n, el deber de responder con conductas de ayuda mutua a favor de los grupos sociales menos favorecidos o en situaciones de debilidad manifiesta \u00a0puede, en referencia concreta a las cotizaciones que alimentan el sistema, limitarse en cierto grado. Pasa la Corte a detenerse en ello. \u00a0<\/p>\n
5. El car\u00e1cter limitado de los principios de solidaridad y de igualdad en la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. De manera general, la doctrina jur\u00eddica contempor\u00e1nea acepta que cada uno de los valores o principios que conforman la parte dogm\u00e1tica de la Constituci\u00f3n es axial como determinante del concepto de Estado que ella postula. Desde este punto de vista, no ser\u00eda posible prescindir de la eficacia jur\u00eddica de ninguno de ellos, sin correr el riesgo de desdibujar el modelo de Estado acogido por la Constituci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n, el pensamiento constitucional rechaza la posible existencia de una jerarqu\u00eda de valores y de principios, que permitiera aplicar unos de manera preferente respecto de otros, de forma tal que la eficacia de los de menor rango se viera, por as\u00ed decirlo, \u201csuspendida\u201d en ciertos casos, para dar paso a aquella aplicaci\u00f3n prevalente de los de presunto mayor rango.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cambio, la doctrina contempor\u00e1nea sostiene que, dado que todos los valores y principios constitucionales son consubstanciales al modelo de Estado, ninguno puede estimarse superior o absoluto, por lo cual su proyecci\u00f3n normativa, es decir su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica, depende de la existencia de los otros valores y principios que igualmente informan el ordenamiento superior, y que merecen igual posibilidad de aplicabilidad concreta o eficacia. Por ello, en determinadas circunstancias puede aparecer cierta tensi\u00f3n entre valores o principios que entran en aparente contradicci\u00f3n, se exige una labor de ponderaci\u00f3n por parte del operador jur\u00eddico, a fin de dar la mayor proyecci\u00f3n posible a cada uno de ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deduce que el principio de solidaridad, si bien es uno de aquellos considerados fundamentales por el primer art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, no tiene por ello un car\u00e1cter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los dem\u00e1s que definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jur\u00eddica de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricci\u00f3n, mas no su eliminaci\u00f3n. Esta realidad ya hab\u00eda sido expuesta por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en oportunidades anteriores. As\u00ed por ejemplo, en la Sentencia C-1064 de 200134, se vertieron sobre este t\u00f3pico los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa apelaci\u00f3n a la solidaridad reforzada en un Estado Social de derecho no puede, sin embargo, llegar al extremo de eliminar la libertad individual y social a trav\u00e9s de la materializaci\u00f3n de un Estado que, so pretexto de ejercer sus funciones de direcci\u00f3n de la econom\u00eda, se transforma en uno totalitario. \u00a0El Estado Social de Derecho tiene el significado, \u201cde crear los supuestos sociales de la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad social\u201d35.\u201d36 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la Sentencia T-234 de 2002 se destac\u00f3 as\u00ed el car\u00e1cter limitado del principio de solidaridad: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Constituyente de 1991 instituy\u00f3 la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho, al lado del respeto a la dignidad humana, \u00a0el trabajo y la prevalencia del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha se\u00f1alado que la consagraci\u00f3n del citado principio constituye una forma de cumplir con los fines estatales y asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros del conglomerado social37. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a su contenido, esta Corporaci\u00f3n lo define como: \u201cun deber, impuesto a toda persona por el s\u00f3lo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculaci\u00f3n del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en inter\u00e9s colectivo\u201d.38 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de cooperar con sus cong\u00e9neres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos de \u00e9stos, o para favorecer el inter\u00e9s colectivo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEste postulado se halla en perfecta concordancia con el \u00a0deber consagrado en el art\u00edculo 95.2 de la Carta Pol\u00edtica, el cual establece como deber de la persona y el ciudadano \u201cobrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cEste deber, que vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como de la sociedad y la familia, no es ilimitado, y por esta raz\u00f3n el int\u00e9rprete en cada caso particular debe establecer los l\u00edmites precisos de su exigibilidad.\u201d39 (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n destaca que si bien, conforme a lo prescrito por el art\u00edculo 95 superior, el principio de solidaridad genera deberes concretos en cabeza de las personas, no puede en cambio hablarse de correlativos derechos subjetivos concretamente exigibles en materia de seguridad social, emanados \u00a0directamente de tal principio constitucional. En este terreno, corresponde al legislador definir la manera concreta en la que el principio de solidaridad se desarrolla, como expresamente lo afirma el art\u00edculo 48 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. \u00a0Otro tanto sucede con el principio de igualdad, que, adem\u00e1s, desde la perspectiva de los individuos tiene la connotaci\u00f3n de ser un derecho fundamental. Respecto de \u00e9l, reiterada jurisprudencia ha se\u00f1alado su car\u00e1cter no absoluto, indicando que admite restricciones en aras de la obtenci\u00f3n de objetivos constitucionales relevantes, siempre y cuando tales restricciones sean razonables y no resulten desproporcionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, en el pronunciamiento recogido en la sentencia C- 530 de 199340, la Corte sostuvo que el principio de igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Carta permit\u00eda conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que ellas se encontraran en distinta situaci\u00f3n de hecho, que el trato distinto que se les otorgara tuviera una finalidad admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales, que el supuesto de hecho, la finalidad perseguida y el trato desigual fueran coherentes entre s\u00ed, es decir, que guardaran una racionalidad interna; y que, adem\u00e1s, se observaran par\u00e1metros de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En similar sentido, es decir admitiendo el car\u00e1cter no absoluto del derecho a la igualdad, se ha pronunciado en muchas otras oportunidades esta Corporaci\u00f3n. No obstante, reiteradamente ha hecho ver que las limitaciones al mencionado derecho deben estar justificadas por la necesidad de alcanzar un objetivo constitucional relevante y ser razonables y proporcionadas; por eso, aquellas normas que son acusadas de introducir tratos desiguales imponen al juez constitucional estudiar varias cosas: el primer presupuesto l\u00f3gico que se debe \u00a0verificar es que la disposici\u00f3n realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situaci\u00f3n de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente importante que lo justifique, comprobado lo cual debe establecerse si la limitaci\u00f3n al derecho a la igualdad es adecuada para alcanzar tal finalidad. Adem\u00e1s, para que dicha restricci\u00f3n de derechos fundamentales sea conforme con la Constituci\u00f3n, se requiere que sea ponderada o proporcional stricto sensu. \u201cEste paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricci\u00f3n de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposici\u00f3n genera. Si el da\u00f1o que se produce sobre el patrimonio jur\u00eddico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma est\u00e1 en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional.\u201d41 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. Espec\u00edficamente en materia de seguridad social en pensiones, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha admitido el car\u00e1cter no absoluto del derecho a la igualdad. As\u00ed por ejemplo, en referencia concreta a la posibilidad de establecer beneficios pensionales diferentes para una personas respecto de otras, la Corte sostuvo que el car\u00e1cter progresivo de los derechos sociales implicaba la posibilidad de reconocer distinta categor\u00eda de prestaciones a personas de reg\u00edmenes posteriores, respecto de otras inscritas en reg\u00edmenes anteriores: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, el \u00fanico entendimiento razonable del principio constitucional consagrado en el primer inciso del art\u00edculo 13 de la Carta, ofrece una permisi\u00f3n al legislador para que, en ejercicio de sus funciones naturales y en desarrollo de principios esenciales de todo Estado democr\u00e1tico, produzca dentro del ordenamiento jur\u00eddico, las mutaciones necesarias para afrontar nuevas necesidades sociales con arreglo a sus propias valoraciones. Y ello, incluso, cuando tal mutaci\u00f3n implique otorgar un tratamiento diferenciado a personas o grupos de personas cuya \u00fanica circunstancia diferenciadora consiste en vincularse al momento en el cual se adoptan o derogan las sucesivas regulaciones.\u201d42\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en el mismo sentido: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn principio, podr\u00eda afirmarse que el hecho de haberse pensionado en uno u otro momento no constituye un tertium comparationis o criterio de diferenciaci\u00f3n v\u00e1lido, que permita aplicar reg\u00edmenes pensionales distintos entre personas que, por lo dem\u00e1s, desempe\u00f1aron exactamente las mismas labores durante su vida. \u00a0Dicha situaci\u00f3n puede resultar en que algunas personas, por el solo hecho de haberse pensionado unos pocos d\u00edas antes que otras, ceteris paribus resulten recibiendo una mesada m\u00e1s alta o m\u00e1s baja que quienes lo hicieron despu\u00e9s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, toda situaci\u00f3n de desigualdad debe analizarse dentro del campo gen\u00e9rico en el cual opera el derecho, que, para el caso, es el de los derechos prestacionales de seguridad social. \u00a0El alcance de estos est\u00e1 supeditado por restricciones econ\u00f3micas, lo cual significa que, sin perder su naturaleza de derechos, su desarrollo, es decir, el conjunto de prestaciones espec\u00edficas de las cuales est\u00e1 compuesto el derecho, se incrementa en la medida en que las posibilidades econ\u00f3micas lo permitan. \u00a0Por lo tanto, es necesario concluir, como lo ha hecho en reiteradas oportunidades esta Corporaci\u00f3n, que su alcance depende de la disponibilidad de recursos del sistema en un momento hist\u00f3rico determinado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, si se impusiera al legislador el deber de retrotraer los efectos de la legislaci\u00f3n que expida en materia de derechos econ\u00f3micos y sociales, para incluir a quienes estaban sujetos a los reg\u00edmenes anteriores, se le estar\u00eda imponiendo una carga al Estado que, en ocasiones, podr\u00eda llegar a ser extremadamente onerosa. Tanto, que resultar\u00eda impidiendo realizar la finalidad constitucional de ampliar progresivamente el alcance de tales derechos prestacionales. \u00a0De lo anterior se deduce que la libertad de determinaci\u00f3n en la cobertura de una disposici\u00f3n que ampl\u00ede el conjunto de prestaciones en materia de seguridad social debe ser lo suficientemente amplia para permitir el desarrollo progresivo del derecho a la seguridad social. \u00a0Es por ello que la posibilidad de establecer restricciones razonables al derecho a la igualdad en materia pensional para ampliar progresivamente \u2013cuantitativa y cualitativamente- la cobertura del servicio p\u00fablico de seguridad social, hace parte de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador. \u00a0<\/p>\n
\u201cAun as\u00ed, el car\u00e1cter progresivo de los derechos de seguridad social en pensiones no puede significar la implementaci\u00f3n de un nuevo r\u00e9gimen desproporcionadamente m\u00e1s favorable. Este proceso de tr\u00e1nsito normativo tambi\u00e9n est\u00e1 sujeto a la Constituci\u00f3n. Entre los principios constitucionales que rigen todo proceso de transformaci\u00f3n del derecho legislado algunos son espec\u00edficos de este momento de cambio, como el que impide que una ley posterior desconozca derechos adquiridos, el principio de favorabilidad en la creaci\u00f3n de reg\u00edmenes especiales, etc. Entre tanto, otros, como el de la proporcionalidad, y el de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad, son principios constitucionales generales que cobijan todo el sistema jur\u00eddico, y que, en tal medida, se aplican tambi\u00e9n al proceso de transformaci\u00f3n del ordenamiento. \u00a0En cuanto a estos principios de proporcionalidad y de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad, como l\u00edmites del proceso de transformaci\u00f3n legislativa en materia de igualdad \u2013restricciones a la posibilidad de restringir-, la Sentencia C-613 de 1995 antes citada, estableci\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, el principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le impida, como es de su esencia, promover la natural transformaci\u00f3n del derecho legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulaci\u00f3n. Sin embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En efecto, si bien nada obsta para que tal transformaci\u00f3n produzca un trato dis\u00edmil entre situaciones que s\u00f3lo se diferencian en raz\u00f3n del momento en el cual se consolidaron, tambi\u00e9n es cierto que para que dicho tratamiento resulte leg\u00edtimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminaci\u00f3n y, en suma, de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad. Lo anterior, desde luego, adem\u00e1s de exigir el respeto a otros principios y derechos constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P. art. 58).\u201d43\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, de todo lo anterior puede concluirse que en cuanto los principios de solidaridad y de igualdad no son absolutos en la Carta Pol\u00edtica, ellos pueden ser limitados para dar efectividad jur\u00eddica a otros principios, derechos u objetivos constitucionalmente v\u00e1lidos, siempre y cuando la limitaci\u00f3n sea razonable y no resulte desproporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Escrutinio de proporcionalidad de la norma acusada en cuanto introduce una limitaci\u00f3n a los principios de solidaridad y de igualdad en materia de seguridad social en pensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. El objetivo constitucional que pudo llevar al legislador a limitar el principio de solidaridad en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
6.1.1. Como arriba se examin\u00f3, en virtud de lo dispuesto por la disposici\u00f3n acusada aquellos trabajadores con salarios o ingresos laborales por encima del tope legal m\u00e1ximo no cotizan con fundamento en lo que realmente devengan, sino que lo hacen como si s\u00f3lo obtuvieran aquel tope, a pesar de que reciben m\u00e1s. Por eso, una parte de sus ingresos no es tenida en cuenta para alimentar los mecanismos de solidaridad pensional y, adem\u00e1s, acaban contribuyendo a estos en igualdad de condiciones que aquellos trabajadores que obtienen s\u00f3lo el tope legalmente fijado; de manera que, porcentualmente hablando, apoyan de menor manera los aludidos mecanismos de colaboraci\u00f3n solidaria previstos en el sistema, lo cual parece desconocer los principios constitucionales de igualdad y solidaridad. Ciertamente, no se exige a todos los trabajadores contribuir en la misma proporci\u00f3n, y justamente a los que m\u00e1s capacidad econ\u00f3mica tienen, menos se les pide.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como tambi\u00e9n se vio, a pesar de que la solidaridad y la igualdad no son principios absolutos, y por lo tanto pueden verse restringidos en aras de la obtenci\u00f3n de objetivos constituciones valiosos, el examen de constitucionalidad de las normas que introducen tales limitaciones debe verificar que las restricciones sean constitucionalmente aceptables. Para ello, un primer paso del escrutinio que debe llevarse a efecto consiste en indagar a cerca del posible objetivo que persiga la limitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se pregunta entonces la Corte, qu\u00e9 objetivos constitucionales podr\u00edan tener importancia a la hora de limitar los principios de solidaridad e igualdad en materia de seguridad social en pensiones; por qu\u00e9 raz\u00f3n en esta materia el legislador no dise\u00f1\u00f3 un r\u00e9gimen en el cual tales principios se vieran desarrollados sin restricciones. A este respecto encuentra que una de las prescripciones contenidas en la propia ley, otros datos obtenidos de sus antecedentes hist\u00f3ricos, y tambi\u00e9n algunos de los principios y declaraciones que recogen los instrumentos internacionales en materia de seguridad social, arrojan elementos que muestran qu\u00e9 otros principios constitucionales entraron en juego para restringir el alcance de los de solidaridad e igualdad en el dise\u00f1o de la f\u00f3rmula de liquidaci\u00f3n de las cotizaciones a seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2. En primer lugar, detecta la Corte que la cotizaci\u00f3n para pensiones no es enteramente pagada por el trabajador en todos los casos. De conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 7\u00b0 de la ley 797 de 2003, que modifica el 20 de la Ley 100 de 1993, los empleadores cubren el 75% de la cotizaci\u00f3n total y los trabajadores el 25% restante. Solamente los afiliados al sistema que no est\u00e9n vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestaci\u00f3n de servicios o como servidores p\u00fablicos pagan enteramente la cotizaci\u00f3n.44 De esta manera, en un muy alto porcentaje las cotizaciones son contribuciones a cargo de los empleadores, y significan para ellos un costo de producci\u00f3n. Esta prescripci\u00f3n legal hace que, por ejemplo, para un trabajador remunerado con 25 SLMM ($8\u00b4950.000), la parte de la cotizaci\u00f3n a cargo del empleador equivalga a la suma de novecientos setenta y tres mil trescientos dieciocho pesos mensuales ($973.318).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.3. De otro lado, no pasa desapercibido a la Corporaci\u00f3n que el legislador encontr\u00f3 que exist\u00eda una relaci\u00f3n entre la tasa legal de cotizaci\u00f3n, que obviamente influye en el monto del aporte, y el producto interno bruto nacional. En efecto, cuando en el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 797 de 2003 se fija la tasa de cotizaci\u00f3n y se prev\u00e9n incrementos progresivos de la misma, el \u00faltimo incremento decretado a partir de 2008 se supedita a que el crecimiento del producto interno bruto colombiano haya alcanzado cierta meta. Dice as\u00ed el inciso correspondiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cA partir del 1\u00b0 de enero del a\u00f1o 2008, el Gobierno Nacional podr\u00e1 incrementar en un (1%) punto adicional la cotizaci\u00f3n por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) a\u00f1os anteriores.\u201d(Resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
De esta manera, resulta obvio que para el legislador las cotizaciones muy altas para el r\u00e9gimen de pensiones influyen negativamente en el producto interno bruto de la naci\u00f3n, por lo cual debe mantenerse un equilibrio en la cuant\u00eda de dichos aportes, a fin de no perjudicar la productividad, asociada tambi\u00e9n a importantes metas generales de desarrollo econ\u00f3mico y de generaci\u00f3n de empleo. Ahora bien, como la cuant\u00eda de las cotizaciones depende de la base salarial sobre la que se liquida, y de la tasa legal de cotizaci\u00f3n, es claro que los topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n fijados por la norma acusada tienen alg\u00fan grado de incidencia en la productividad general, en el crecimiento econ\u00f3mico y en la generaci\u00f3n de empleo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.4. Adicionalmente, la Corte observa que este tipo de consideraciones fueron expl\u00edcitamente formuladas dentro del debate del proyecto que vino a ser la Ley 797 de 2003. As\u00ed por ejemplo, en la ponencia para \u00a0primer debate en la C\u00e1mara se leen las siguientes reflexiones relativas a la influencia en la generaci\u00f3n de empleo que pueden tener el monto de las cotizaciones para pensiones: \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2 Monto de la cotizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta el impacto que en la generaci\u00f3n de empleo produce el incremento de la cotizaci\u00f3n, los ponentes consideramos que solo hasta el 2004 se puede aumentar 1% de la cotizaci\u00f3n que equivale a $3.090. Este incremento representa para los empleadores $225 mil millones. Para los trabajadores se incrementa su cotizaci\u00f3n en un 25%. As\u00ed, para un trabajador de salario m\u00ednimo el aumento ser\u00e1 de $772,50. Para dos salarios m\u00ednimos ser\u00e1 de $1.545. Para tres salarios m\u00ednimos $2.317,50. Para cuatro salarios $3.090. \u00a0<\/p>\n
En el 2005 se aumentar\u00e1 el monto de la cotizaci\u00f3n en 0.5% y en el 2006 otro 0.5%. Quedar\u00eda la cotizaci\u00f3n en 12.5% m\u00e1s 3% para administraci\u00f3n y primas de los seguros previsionales, para un total de 15.5% para quienes tienen ingresos iguales o inferiores a cuatro (4) salarios m\u00ednimos.\u201d45\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la reflexi\u00f3n anterior analiza espec\u00edficamente la incidencia de la tasa en el monto de la cotizaci\u00f3n y su impacto en la capacidad de generaci\u00f3n de empleo, es natural que la base de cotizaci\u00f3n tambi\u00e9n influye en dicho monto de cotizaci\u00f3n y, por ende, en la referida capacidad de generaci\u00f3n de empleo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De similar forma, en la ponencia para primer debate en el Senado, criticando la propuesta gubernamental el ponente expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi de programas contra el desempleo se trata, no son precisamente los incrementos de las cotizaciones las v\u00edas para lograr reactivar la econom\u00eda, por cuanto los aportes parafiscales a cargo de los empleadores, aducen estos, deben reducirse, para hacer m\u00e1s competitivas las empresas.\u201d46 \u00a0<\/p>\n
Igual preocupaci\u00f3n se percibe en la exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de ley correspondiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara esto, debemos aprender a identificar y ofrecer a los empresarios y trabajadores, mejores oportunidades para la generaci\u00f3n de empleo. Esto, l\u00f3gicamente, debe estar sustentado con programas que permitan una mejor empleabilidad que, son el resultado, entre otras, de una capacitaci\u00f3n para el oficio productivo. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior debe ir acompa\u00f1ado de unos mecanismos que den confianza a los empleadores y trabajadores para que puedan encontrar diferentes mecanismos de participaci\u00f3n, y el Estado, a su vez, pueda definir un sistema integral de protecci\u00f3n social que, por su viabilidad financiera, genere tranquilidad a todos los involucrados en el desarrollo integral de nuestro pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Dentro de este marco, se busca generar un sistema integral de protecci\u00f3n y promoci\u00f3n del empleo, el Gobierno Nacional busca introducir cambios importantes al sistema de pensiones que, acompa\u00f1ados de otros instrumentos que estamos trabajando, permitan recuperar la din\u00e1mica econ\u00f3mica existente a\u00f1os atr\u00e1s, la cual debe, indudablemente, estar precedida por sistemas que, como el pensional, sean viables y generen una gran rentabilidad social.\u201d47 \u00a0<\/p>\n
6.1.5. Como corolario de las anteriores reflexiones, la Corte entiende que ciertas consideraciones relativas a la necesidad de proteger la generaci\u00f3n de empleo son relevantes a la hora de definir el r\u00e9gimen legal de cotizaciones obligatorias para seguridad social en pensiones. Y, adem\u00e1s, encuentra que tales consideraciones tienen relevancia constitucional: en efecto, conforme lo prescribe el art\u00edculo 334 superior, el Estado debe intervenir las relaciones econ\u00f3micas \u201ca fin de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos….\u201d\u00a0 As\u00ed mismo, el art\u00edculo 54 superior afirma que \u201cel Estado debe propiciar la ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar.48\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.6 Adicionalmente la Corte detecta que, dado que la cotizaci\u00f3n no es cubierta enteramente por el trabajador, sino que en un 75% es pagada por el empleador, si no existieran topes a la base salarial de c\u00e1lculo de tal cotizaci\u00f3n, los costos de la contrataci\u00f3n laboral de trabadores altamente capacitados se incrementar\u00edan de manera importante, desestimulando este tipo de vinculaci\u00f3n contractual, y de paso la investigaci\u00f3n, la ciencia, la tecnolog\u00eda, la especializaci\u00f3n t\u00e9cnica y profesional y la alta capacitaci\u00f3n en s\u00ed misma, que son objetivos constitucionales relevantes al tenor de lo dispuesto por los art\u00edculos \u00a070 y 71 superiores.49 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.8. As\u00ed pues, la Corte ha encontrado que, en la determinaci\u00f3n legal del salario base de cotizaci\u00f3n para pensiones, los l\u00edmites impuestos a la proyecci\u00f3n pr\u00e1ctica de los principio de solidaridad y de igualdad devienen de la necesidad de alcanzar objetivos constitucionalmente v\u00e1lidos, como lo son la generaci\u00f3n de empleo en general, y la protecci\u00f3n del empleo altamente calificado en particular. No obstante, lo anterior no es suficiente para establecer la constitucionalidad del tope m\u00e1ximo se\u00f1alado en el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2004, pues conforme a la jurisprudencia, el juez constitucional debe adem\u00e1s analizar si el medio empleado por el legislador resulta razonable y proporcionado. Para entonces a hacer el escrutinio respectivo. \u00a0<\/p>\n
6.2 Examen de la razonabilidad de la limitaci\u00f3n introducida por el legislador a los principios de solidaridad e igualdad, en la definici\u00f3n del tope del salario base de liquidaci\u00f3n de la cotizaci\u00f3n para seguridad social en pensiones. \u00a0Procedencia de un escrutinio estricto de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1 La Corte estima que, en cuanto la norma ha sido cuestionada por desconocer un principio y un derecho fundamentales -solidaridad e igualdad- procede un juicio estricto de razonabilidad. En efecto, en ocasiones similares en las cuales mediaban objetivos constitucionales de tipo econ\u00f3mico para justificar la restricci\u00f3n de derechos fundamentales, la Corte procedi\u00f3 de esa manera. As\u00ed lo hizo, por ejemplo, al estudiar las limitaciones impuestas al derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario en el caso de los servidores p\u00fablicos, cuando sostuvo que la intensidad del juicio de razonabilidad depend\u00eda de la relevancia constitucional de los valores que podr\u00edan ponerse en riesgo con la medida que era objeto de an\u00e1lisis. La intensidad del juicio de constitucionalidad deb\u00eda ser estricta, dijo entonces la Corte, pues a pesar de que la norma demandada era de contenido econ\u00f3mico, lo que estaba en juego no era solamente eso, sino su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales.50\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Ahora bien, el juicio de razonabilidad como m\u00e9todo de examen de las normas que introducen limitaciones a los principios y derechos fundamentales, se desarrolla en tres pasos o etapas as\u00ed: (i) en primer lugar el juez constitucional debe examinar el fin perseguido por el legislador, para determinar si es constitucionalmente valioso e imperioso; (ii) posteriormente debe analizar el medio utilizado para llegar a tal fin, con el objeto de determinar que no est\u00e9 constitucionalmente prohibido; \u00a0(iii) finalmente, en una tercera fase la Corte debe estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin, examinando si este \u00faltimo era necesario y adecuado para obtener el resultado buscado, y si no resultaba desproporcionado, es decir si el sacrificio de derechos no resulta exagerado frente al beneficio social obtenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3. El fin perseguido por el legislador al restringir la proyecci\u00f3n de los principios de solidaridad e igualdad en la norma acusada. En cuanto al primer paso del juicio, la Corte en las l\u00edneas anteriores ya ha examinado las razones que llevaron al legislador a fijar topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n para pensiones, por lo cual estima que no es necesario volver ahora sobre el tema. Adem\u00e1s, tambi\u00e9n se vio que tales razones constituyen objetivos constitucionalmente valiosos. En cuanto al objetivo de no afectar la generaci\u00f3n de empleo, podr\u00eda decirse tambi\u00e9n que se trata de una meta imperiosa en las actuales circunstancias que atraviesa la naci\u00f3n, pues como es de p\u00fablico conocimiento, el desempleo, el subempleo y la informalidad se han agudizado en el pa\u00eds en los \u00faltimos a\u00f1os, en especial a partir de 1997, provocando un grave deterioro de las condiciones de vida de millones de colombianos. Seg\u00fan datos oficiales, el desempleo para el a\u00f1o 2003, cuando la ley bajo examen fue expedida, era de 16% en todo el pa\u00eds y 18% en las principales ciudades, mientras que la informalidad alcanzaba el 61% del empleo urbano y la casi totalidad del empleo rural51. \u00a0<\/p>\n
6.2.4. El medio utilizado por el legislador para obtener los fines constitucionales mencionados. Al parecer de la Corte, la restricci\u00f3n del alcance de los principios de solidaridad y de igualdad en la presente oportunidad, m\u00e1s que dirigirse a \u00a0generar empleo o a proteger el trabajo altamente capacitado, se encamina a no obstaculizar estas metas; es decir, el legislador procura no aumentar exageradamente los costos prestacionales de la contrataci\u00f3n laboral, para no desestimular de manera general la vinculaci\u00f3n de trabajadores, y particularmente de personal especialmente preparado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la manera concreta escogida en este caso por el legislador para no obstaculizar tales metas no se encuentra expresamente prohibida en la Constituci\u00f3n. Antes bien, en la Carta se prev\u00e9 que al Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la ley, \u00a0le compete definir los t\u00e9rminos en los cu\u00e1les se prestar\u00e1 el servicio p\u00fablico de seguridad social en pensiones (C.P art. 48), para lo cual debe tener en cuenta, entre otros factores, la obligaci\u00f3n estatal de intervenir la econom\u00eda para \u00a0dar pleno empleo a los recursos humanos (C.P arts. 54 y 334). Incluso, a la luz de las recomendaciones y conclusiones recogidas en los instrumentos internacionales arriba mencionados relativos al tema de seguridad social, el legislador tiene la obligaci\u00f3n de \u201cprever la evoluci\u00f3n futura de los mecanismos de protecci\u00f3n social y sus efectos sobre el conjunto de la econom\u00eda\u201d52. \u00a0Estos instrumentos reconocen tambi\u00e9n \u201cla estrecha relaci\u00f3n y mutua influencia existente entre la financiaci\u00f3n de las modalidades profesionales de protecci\u00f3n, obtenida a trav\u00e9s de cotizaciones, y las pol\u00edticas de empleo53\u201d, y advierten sobre la conveniencia de compatibilizar ambas. Por su parte, la Recomendaci\u00f3n N\u00famero 67 de la O.I.T. indica que el costo de las prestaciones deber\u00e1 distribuirse de manera que no ocasione trastornos a la producci\u00f3n. As\u00ed pues, el legislador tiene la obligaci\u00f3n de ponderar los efectos del r\u00e9gimen de cotizaciones sobre la generaci\u00f3n de empleo, y de adoptar medidas legislativas que tengan en cuenta tales efectos. En este sentido, la medida que ahora se examina no s\u00f3lo no est\u00e1 constitucionalmente prohibida, sino que antes bien parece exigida por la obligaci\u00f3n del legislador de medir los efectos de las obligaciones que impone en materia de seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la fijaci\u00f3n de topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n para pensiones es una medida constitucionalmente v\u00e1lida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5. La relaci\u00f3n entre el medio escogido por el legislador y los fines constitucionales buscados. A juicio de la Corte, la medida consistente en fijar topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n para pensiones se revela necesaria para la obtenci\u00f3n del fin perseguido por el legislador de no afectar las variables tantas veces mencionadas. Es decir, la soluci\u00f3n contraria, que ser\u00eda establecer un sistema en el cual el principio de solidaridad y de igualdad no encontraran limitaciones, y que implicar\u00eda que no existieran tales topes salariales a la base de cotizaci\u00f3n, llevar\u00eda indefectiblemente a afectar la generaci\u00f3n de empleo y la protecci\u00f3n del trabajo calificado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado la fijaci\u00f3n de topes salariales resulta adecuada y \u00fatil para los fines propuestos, pues evidentemente reduce los costos econ\u00f3micos de contrataci\u00f3n laboral que provienen de la obligaci\u00f3n de cubrir el 75% de la cotizaci\u00f3n para pensiones correspondiente a cada trabajador. En el caso de los trabajadores independientes, igualmente reduce los costos de producci\u00f3n que se derivan de la obligaci\u00f3n en que se encuentran esta categor\u00eda de empresarios de cotizar para seguridad social en pensiones. \u00a0Como se vio, esta relaci\u00f3n entre los montos de la cotizaciones y la capacidad de la econom\u00eda para generar empleo es expresamente mencionada por los instrumentos internacionales en materia de seguridad social. Existe pues una coherencia o racionalidad interna entre el medio utilizado por el legislador y el fin perseguido por \u00e9l.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de estos ingredientes tiene que ver con la existencia de topes a los montos de pensi\u00f3n, correlativos a los topes salariales de cotizaci\u00f3n. Si bien es cierto que el legislador introduce estos \u00faltimos afectando el alcance de los principios de solidaridad y de igualdad, tambi\u00e9n lo es que de otro lado establece que no habr\u00e1 pensiones que sobrepasen ciertos l\u00edmites. Como se vio, actualmente existe un tope de veinticinco (25) SLMM fijado a la base sobre la cual se calcula la cotizaci\u00f3n; pero, correlativamente, el tope m\u00e1ximo del monto de la mesada pensional est\u00e1 fijado en los mismos veinticinco (25) SLMM. As\u00ed, en principio54 la cotizaci\u00f3n es directamente proporcional al monto de la pensi\u00f3n, dato que obra a favor de la proporcionalidad de la restricci\u00f3n que introduce la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte este dato es importante, pues el tope impuesto a las pensiones introduce un factor de equidad de cara al tope fijado al salario base de cotizaci\u00f3n. Este factor de equidad aminora la restricci\u00f3n del principio de solidaridad y el sacrificio del derecho a la igualdad. Es decir, la previsi\u00f3n legal relativa a la existencia de los dos topes m\u00e1ximos -el tope a la base de cotizaci\u00f3n y el tope a la pensi\u00f3n- permite que se haga efectiva la relaci\u00f3n directa y proporcional entre el monto de la cotizaci\u00f3n y el monto de la pensi\u00f3n, que de otro modo no cabr\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sobra recordar que la Corte se ha referido en otras oportunidades a la constitucionalidad de fijaci\u00f3n legal de topes a la pensi\u00f3n; sobre el t\u00f3pico, en la Sentencia C-155 de 199755, afirm\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cAl establecer unos topes m\u00e1ximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala econ\u00f3mica inferior. Al limitar el monto m\u00e1ximo de la mesada pensional a quince o a veintid\u00f3s salarios m\u00ednimos, seg\u00fan el caso, el legislador emplea una justificaci\u00f3n objetiva, clara y razonable: dar especial protecci\u00f3n a aquellos pensionados que devengan una pensi\u00f3n inferior a 15 salarios m\u00ednimos; ello en virtud a que el derecho a la seguridad social se ve desarrollado a trav\u00e9s del principio de solidaridad, para proteger la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de las pensiones y mantener el uso racional de los recursos econ\u00f3micos esencialmente limitados.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, en la Sentencia T-1752 de 200056 respecto de las razones por las cuales se establecen l\u00edmites al monto de las pensiones se dijo esto: \u00a0<\/p>\n
\u201cAun as\u00ed, a pesar de que existe una correlaci\u00f3n innegable entre el reconocimiento del trabajo realizado y el monto de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, consideraciones de inter\u00e9s general, en concordancia con el deber de solidaridad, hacen que sea necesario matizar esta equivalencia. \u00a0Por un lado, debido a cuestiones de tipo financiero57 que le dan estabilidad al sistema, y que est\u00e1n encaminadas a realizar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia y, en particular, a asegurar la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0Por otro lado, este principio de equivalencia entre trabajo y pensi\u00f3n se ve restringido por razones de justicia distributiva que propenden por darle universalidad y mejorar la prestaci\u00f3n del servicio o, lo que es igual, por desarrollar progresivamente los alcances del derecho a la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
De este modo se puede concluir que las medidas dirigidas a garantizar estos principios deben ser razonables, resultado de la ponderaci\u00f3n entre los bienes constitucionales protegidos \u2013reconocimiento del trabajo por una parte, y eficiencia y solidaridad por la otra-. \u00a0\u201d \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en la Sentencia T-1016 de 200058 la Corte justific\u00f3 nuevamente la existencia de topes a las pensiones, siempre y cuando se parta de la base de que es el salario el factor que primordialmente debe ser tenido en cuenta para fijar la mesada pensional:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas normas anteriores a la ley 100, en lo referente a las pensiones, tuvieron en cuenta el salario o sueldo que devengaba el aspirante a jubilado y no el que devengara otra persona que ocupara cargo diferente. La ley 100 tambi\u00e9n tiene en cuenta el salario mensual del trabajador o extrabajador (art\u00edculo 18). El legislador pod\u00eda y puede se\u00f1alar el porcentaje sobre dicho salario o topes, pero nunca excluir el salario del trabajador como elemento calificador del monto pensional. Uno de los topes es el del l\u00edmite de 20 salarios m\u00ednimos. Y hay trato discriminatorio si quien teniendo derecho a la \u00a0pensi\u00f3n con un tope de 20 salarios m\u00ednimos no se le reconoce ello mientras a todos los dem\u00e1s pensionados que recibieron salarios superiores a ese tope s\u00ed se les reconoce la pensi\u00f3n hasta tal l\u00edmite.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente la Corte ha estimado que la fijaci\u00f3n de topes al monto de la mesada pensional tiene que ver con la existencia de topes a la base de cotizaci\u00f3n; en este sentido ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso entonces \u00a0puede, como en efecto lo hizo, en los art\u00edculos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la ley 4 \u00a0de 1976, reformar las leyes existentes, adecu\u00e1ndolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios \u00a0a nivel pol\u00edtico, social y econ\u00f3mico, y en el caso particular, fijar y establecer \u00a0topes m\u00e1ximos y m\u00ednimos en el valor de las mesadas pensionales de vejez y jubilaci\u00f3n, los cuales, se repite, fueron modificados en virtud de la entrada en vigencia de los art\u00edculos 18 y 35, par\u00e1grafo \u00fanico de la Ley 100 de 1993…\u201d59 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo en el pronunciamiento en cita la Corte alude expresamente a que la posibilidad de fijar topes a las mesadas pensionales tiene que ver con la entrada en vigencia de la norma sobre l\u00edmites a la base salarial de cotizaci\u00f3n (Art\u00edculo 18 de la Ley 100de 1993).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, si bien, como arriba se dijo, en los sistemas de seguridad social no se presenta una relaci\u00f3n contractual sinalagm\u00e1tica o estrictamente conmutativa entre lo que aporta el contribuyente al sistema y lo que posteriormente recibe60, realidad que permite que no se d\u00e9 una relaci\u00f3n estrictamente proporcional entre la cotizaci\u00f3n obligatoria y el monto de la pensi\u00f3n, criterios de ponderaci\u00f3n judicial hacen que la Corte no pueda dejar de tener en cuenta un factor de m\u00ednimo de equidad que impone mantener cierto balance entre la cotizaci\u00f3n y la pensi\u00f3n; de manera que, si por disposici\u00f3n del legislador, adoptada por razones relacionadas con el equilibrio financiero del sistema general de seguridad social en pensiones, e inclusive con la misma vigencia del principio de solidaridad, existen topes m\u00e1ximos a la mesada pensional, correlativamente debe permitirse la fijaci\u00f3n de topes de cotizaci\u00f3n obligatoria, mediante la limitaci\u00f3n de la base de liquidaci\u00f3n de la misma, a fin de permitir que tal cotizaci\u00f3n obligatoria mantenga una cierta proporcionalidad frente al monto de la pensi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, si bien actualmente, en virtud de lo reglamentado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 510 de 2003, en todos los casos la base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 como m\u00e1ximo de veinticinco SLMM, lo cierto es que el legislador prev\u00e9 la posibilidad de que dicho l\u00edmite superior llegue a los cuarenta y cinco SLMM, equivalentes hoy en d\u00eda a diecis\u00e9is millones ciento diez mil pesos M\/cte. ($16\u00b4110.000). Esta posibilidad, que se aplica sin alterar el l\u00edmite m\u00e1ximo del monto de la pensi\u00f3n, significa una proyecci\u00f3n amplia del principio de solidaridad y aten\u00faa en gran medida la restricci\u00f3n del de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la existencia de elementos de progresividad en las tasas de cotizaci\u00f3n, aminora las limitaciones a los principios de solidaridad y de igualdad que introduce la norma acusada. Recu\u00e9rdese que los afiliados con ingresos iguales o superiores a 20 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tienen un aporte adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n de 1 % destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la Ley 797 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.4. De todo lo anterior puede concluirse que las limitaciones al derecho a la igualdad y al principio de solidaridad introducidas por la norma acusada son proporcionales y entran en el \u00e1mbito de la libre configuraci\u00f3n legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica, por lo cual no desconocen la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E : \u00a0<\/p>\n
Primero: INHIBIRSE de llevar a cabo un pronunciamiento de fondo respecto del \u00a0inciso 5\u00b0 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 de la Ley 100 de 1993, por carencia actual de objeto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003, \u00fanicamente por los cargos analizados en la presente decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
1 Se refiere a las cotizaciones adicionales a la b\u00e1sica, que regula el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 797 de 2003 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a cuatro (4) salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tendr\u00e1n a su cargo un aporte adicional de un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotizaci\u00f3n, destinado al fondo de solidaridad pensional, de conformidad con lo previsto en la presente ley en los art\u00edculos 25 y siguientes de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tendr\u00e1n un aporte adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n, as\u00ed: de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv, de un 0.6%, de 19 a 20 smlmv, de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la presente ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993, C-541 de 1993, C-103 de 1993, C-377 de 1993, C \u2013047 de 1994, C-104 de 1994, C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, y C-521 de 1999. \u00a0<\/p>\n
3 El tenor del art\u00edculo 24 de la Ley 797 de 2003 es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 24. La presente ley rige al momento de su publicaci\u00f3n y deroga los art\u00edculos 30y 31 de l a Ley 397 de 1997 y dem\u00e1s normas que le sean contrarias. (La Ley fue publicada el 29 de diciembre de 2003 en el Diario Oficial N\u00b0 45.079\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Actualmente, para el a\u00f1o 2004, el salario m\u00ednimo legal mensual de los trabajadores de los sectores urbano y rural est\u00e1 fijado en la suma de trescientos cincuenta y ocho mil pesos m\/cte. ($ 358.000 m\/cte.). Por lo tanto, veinticinco salarios m\u00ednimos equivalen hoy en d\u00eda a la suma de ocho millones novecientos cincuenta mil pesos m\/cte ($8\u00b4950.000). \u00a0<\/p>\n
5 \u201cCONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA. \u00a0ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la Ley. \u00a0<\/p>\n
…\u201d \u00a0<\/p>\n
6 \u201cCONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA. \u00a0ARTICULO 49. La atenci\u00f3n de la salud y el saneamiento ambiental son servicios p\u00fablicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. \u00a0<\/p>\n
…\u201d \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia T-550\/94. \u00a0<\/p>\n
8 Ley 100 de 1993, art\u00edculo 2\u00b0. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Ibidem \u00a0<\/p>\n
10 Ibidem \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-126 de 2000. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
12 Ibidem \u00a0<\/p>\n
13 Cf. Sentencia C-655 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Cf. Sentencia C-967 de 2003. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Cf. Ley 797 de 2003, art\u00edculo 2\u00b0 \u00a0<\/p>\n
16 Ley 797 de 2003, art. 17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Cf. Ley 797 de 2003, art\u00edculo 20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Ley 797 de 2003, art\u00edculo 2\u00b0 \u00a0<\/p>\n
19 Cf. Ley 100 de 1993, arts. 25 y siguientes y Ley 797 de 2003, art. 20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Cf. Ley 100 de 1993, art\u00edculo 65 modificado por el art\u00edculo 14 de la Ley 797 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 La pensi\u00f3n m\u00ednima es la definida en el art\u00edculo 35 de la Ley 100 de 1993, \u00a0y corresponde al valor del salario m\u00ednimo legal mensual vigente. \u00a0<\/p>\n
23 Este dato es tomado de la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda dentro expediente D-4603, correspondiente al proceso que culmin\u00f3 con la Sentencia C- 967 de 2003, que declar\u00f3 al constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cEn ning\u00fan caso el ingreso base de cotizaci\u00f3n podr\u00e1 ser inferior a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente\u201d, contenida en el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
24 La edad para acceder a esta protecci\u00f3n es de tres (3) a\u00f1os inferior a la que rige en el sistema general de pensiones para los afiliados. \u00a0<\/p>\n
25 (Ley 797 de 2003, art. 2\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26Esta regla fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-967 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Ley 100 de 1993, art\u00edculo 62. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Dado que mediante el Decreto 510 de 2003 el Gobierno Nacional reglament\u00f3 el inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 797 de 2003 precisando que en todos los casos la base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 como m\u00e1ximo veinticinco salarios m\u00ednimos, actualmente no opera la posibilidad de liquidar la cotizaci\u00f3n sobre bases salariales superiores a dicho monto. No obstante, el Gobierno podr\u00eda variar esta reglamentaci\u00f3n para autorizar \u00a0topes m\u00e1ximos de la base de cotizaci\u00f3n que podr\u00edan llegar hasta los cuarenta y cinco SLMM. \u00a0<\/p>\n
29 Hoy en d\u00eda, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 510 de 2003 no existe esa posibilidad, pero el Gobierno podr\u00eda modificar el tope del salario base de cotizaci\u00f3n, sin sobrepasar el l\u00edmite de los \u00a045 SLMM.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 No obstante, actualmente tal mecanismo de solidaridad no opera, pues, como se dijo, la Reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional prev\u00e9, en todos los casos, un tope m\u00e1ximo de 25 SLMM al salario base de cotizaci\u00f3n, para garantizar pensiones futuras de este mismo monto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 El 50% de este 1% adicional se destina a alimentar la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional. El otro 50% a alimentar la subcuenta de subsistencia de dicho Fondo. Cf. Ley 797de 2003, Art. 8\u00b0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 De 16 a 17 SLMM, de un 0.2%; de 17 a 18 SLMM, \u00a0de un 0.4%; de 18 a 19 SLMM, de un 0.6%; de 19 a 20 SLMM, de un 0.8% y superiores a 20 SLMM, de 1%. \u00a0<\/p>\n
33 Ley 100 de 1993, art\u00edculo 2\u00b0. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 M.P Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Ernst Wolfgang B\u00f6ckenf\u00f6rde, Estudios sobre Estado de Derecho y democracia, Ed. Trotta, Madrid 2000, p. 37. \u00a0<\/p>\n
36 En esta sentencia se examin\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0, parcial, de la Ley 628 de 2000. \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31\u00b0 de diciembre de 2001\u201d, acusada de no haber incluido un rubro para reajustar los salarios de los servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia T-209\/99. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia T-550\/94. \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia T-434 de 2002. M.P Rodrigo Escobar Gil. En esa oportunidad el actor hab\u00eda interpuesto la acci\u00f3n de tutela contra la empresa Protection Techonology S.A., solicitando que se le protegiera su derecho a la vida, el cual consideraba vulnerado por la actitud asumida por la accionada al haberle cancelado de manera unilateral su contrato de trabajo sin justa causa, pues aduc\u00eda que el despido se deb\u00eda a \u00a0su condici\u00f3n de enfermo de SIDA. Sin embargo, se pudo comprobar que la empresa, en desarrollo del principio de solidaridad, mantuvo a su trabajador en licencia remunerada por un lapso de un a\u00f1o y medio, actuaci\u00f3n acorde con el principio de solidaridad, que desvirtuaba la inmediatez entre la comunicaci\u00f3n de la enfermedad al empleador y el despido. La sentencia se abstuvo de dar la orden de reintegrar al trabajador pero en cambio orden\u00f3 que el tutelante fuera encuestado por el SISBEN para determinar \u00a0si ten\u00eda derecho a afiliase al R\u00e9gimen Subsidiado de Seguridad social en Salud. .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-448 de 1997, M.P Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Sobre este tema tambi\u00e9n pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, \u00a0C-309 de 1997 y C-741 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-613 de 1995 \u00a0<\/p>\n
43 T-1752 de 2000 \u00a0<\/p>\n
44 Se trata de los trabadores independientes, quienes cotizan sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. \u00a0<\/p>\n
45 Ponencia para primer debate en la C\u00e1mara De representantes al proyecto de Ley 056 de 2002, Senado, 055 de 2002, C\u00e1mara Gaceta del Congreso N\u00b0 508 del 15 de noviembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Ponencia para primer debate en el Senado al Proyecto de Ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002, C\u00e1mara. Gaceta del Congreso 533 de 22 de noviembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Juan Luis Londo\u00f1o de la Cuesta. Exposici\u00f3n de motivos al proyecto de Ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002, C\u00e1mara. Gaceta del Congreso 350 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 La importancia de estas consideraciones relativas a la promoci\u00f3n de las condiciones adecuadas para la generaci\u00f3n de empleo, y del peso que cobran a la hora de regular del r\u00e9gimen de cotizaciones a seguridad social, es puesta tambi\u00e9n en evidencia por algunos instrumentos internacionales en esta materia, en especial por el Acuerdo sobre seguridad social en Iberoam\u00e9rica, adoptado por la \u201cReuni\u00f3n de Ministros M\u00e1ximos Responsables de la Seguridad Social en Iberoam\u00e9rica\u201d llevada a cabo en Madrid (Espa\u00f1a) en 1992, por la Recomendaci\u00f3n N\u00famero 67 de la O.I.T. sobre la Seguridad de los medios de Vida, adoptada en Filadelfia el 20 de abril de 1994 y por la Declaraci\u00f3n de 1992 de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (Declaraci\u00f3n de Acapulco) \u00a0<\/p>\n
49 C.P Art\u00edculo 70. \u201cEl Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educaci\u00f3n permanente y la ense\u00f1anza cient\u00edfica, t\u00e9cnica, art\u00edstica y profesional en todas las etapas del proceso de creaci\u00f3n de la identidad nacional….\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 71: La b\u00fasqueda del conocimiento y la expresi\u00f3n art\u00edstica son libres. Los planes de desarrollo econ\u00f3mico y social incluir\u00e1n el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado crear\u00e1 incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnolog\u00eda y las dem\u00e1s manifestaciones culturales y ofrecer\u00e1 est\u00edmulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades.\u201d \u00a0<\/p>\n
50 Cf. Sentencia C-1017 de 2003.M.P Rodrigo Escobar Gil. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 \u201cAcuerdo sobre seguridad social en Iberoam\u00e9rica\u201d, adoptado por la \u201cReuni\u00f3n de Ministros M\u00e1ximos Responsables de la Seguridad social en Iberoam\u00e9rica\u201d llevada a cabo en Madrid (Espa\u00f1a) en 1992. \u00a0<\/p>\n
53 Ibidem \u00a0<\/p>\n
54 En \u201cprincipio\u201d, pues la norma acusada permite fijar topes hasta de cuarenta y cinco SLMM para garantizar pensiones de s\u00f3lo 25 SLMM. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
56 M.P. Cristina Pardo Schlesinger \u00a0<\/p>\n
57 Ver en este sentido las consideraciones de la Corte respecto al establecimiento de un tope m\u00e1ximo para las pensiones, Sentencia C-155 de 1997 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
58 M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-155 de 1997, M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Cf. Sentencia C-655 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1054\/04 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposici\u00f3n derogada que no produce efectos jur\u00eddicos \u00a0 PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo legal \u00a0 PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Definici\u00f3n \u00a0 PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Mecanismos legales a trav\u00e9s de los cuales […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10386","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10386","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10386"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10386\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10386"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10386"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10386"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}