C-520-94<\/p>\n
Sentencia C-520\/94 <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES <\/p>\n
La autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos se\u00f1alados en la Carta Pol\u00edtica y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constitu\u00eddo en forma de Rep\u00fablica unitaria. Es decir, no se trata de una autonom\u00eda en t\u00e9rminos absolutos, sino por el contrario, de car\u00e1cter relativo. De todo lo anterior se deduce que si bien es cierto que la Constituci\u00f3n de 1991 estructur\u00f3 la autonom\u00eda de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralizaci\u00f3n, en ning\u00fan momento se alej\u00f3 del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribuci\u00f3n y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios ind\u00edgenas. <\/p>\n
MUNICIPIO-Porcentaje de participaci\u00f3n <\/p>\n
El art\u00edculo demandado al fijar los porcentajes de la participaci\u00f3n para sectores sociales en las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social referentes a educaci\u00f3n, salud, agua potable y saneamiento b\u00e1sico, educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n, deporte, cultura, aprovechamiento del tiempo libre y libre inversi\u00f3n, no quebranta los preceptos constitucionales examinados, por lo que habr\u00e1 de declararse exequible como as\u00ed se indicar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES\/INVERSION SOCIAL\/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO <\/p>\n
En cuanto al par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 demandado, que al permitir la destinaci\u00f3n de un diez por ciento (10%) de la participaci\u00f3n de los municipios a partir de 1999, “a gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal”, excedi\u00f3 el mandato contenido en el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que faculta al legislador para determinar los porcentajes m\u00ednimos de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la “inversi\u00f3n social”, como son los gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal. Los porcentajes destinados a las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social no podr\u00e1n distribuirse a otra clase de gastos como son los de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal, pues ello resulta contrario a la finalidad de la distribuci\u00f3n de los recursos y de las competencias de las entidades territoriales para la financiaci\u00f3n del gasto social a que alude el ordenamiento constitucional. <\/p>\n
AUXILIOS O DONACIONES-Prohibici\u00f3n\/BECAS-Financiaci\u00f3n <\/p>\n
El precepto acusado infringe el art\u00edculo 355 de la Carta, que prohibe expresamente a todas las personas del poder p\u00fablico decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, pues tal como lo ha expuesto esta Corporaci\u00f3n, aquellos constituyen un trato preferencial que afecta el patrimonio del Estado, de manera que al admitirse la financiaci\u00f3n de becas con los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, considerados como \u00e1rea prioritaria de inversi\u00f3n social, se crea en favor de dichas personas una donaci\u00f3n que no se encuentra autorizada por el precepto superior citado, lo cual revive la posibilidad de decretar los auxilios erradicados de nuestro ordenamiento constitucional, raz\u00f3n por la cual habr\u00e1 de declararse la inexequibilidad de la expresi\u00f3n “financiaci\u00f3n de becas”, contenida en el numeral primero del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, por infringir la norma constitucional contenida en el art\u00edculo 355. <\/p>\n
REF.: PROCESOS Nos. D-593 y D-607 (Acumulados). <\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 21 (parcial) y 22 (parcial) de la Ley 60 de 1993, “por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones.” <\/p>\n
MATERIA: <\/p>\n
<\/p>\n
* Participaci\u00f3n a los municipios de que trata el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, para sectores sociales. <\/p>\n
* Reglas de asignaci\u00f3n de las participaciones para sectores sociales. <\/p>\n
ACTORES: <\/p>\n
OSCAR ORTIZ GONZALEZ y LUIS ALFREDO ROJAS LEON. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Aprobada por Acta No. 60 del 21 de noviembre de 1994. <\/p>\n
Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Noviembre veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a resolver las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos OSCAR ORTIZ GONZALEZ y LUIS ALFREDO ROJAS LEON, contra algunos apartes de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993, cuya tramitaci\u00f3n conjunta dispuso la Sala Plena al resolver acumularlas en sesi\u00f3n de mayo 19 del a\u00f1o en curso, seg\u00fan consta en informe secretarial de mayo 23 de 1994. <\/p>\n
Al proveer sobre su admisi\u00f3n, el Magistrado Sustanciador orden\u00f3 que se fijara en lista el negocio en la Secretar\u00eda General por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, para efectos de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana; se enviara copia de la demanda al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica y a los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Educaci\u00f3n y Salud, para los efectos se\u00f1alados en los art\u00edculos 244 de la Constituci\u00f3n y 11 del Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Cumplidos como se encuentran los requisitos que para esta \u00edndole de asuntos contemplan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
II. LAS NORMAS PARCIALMENTE ACUSADAS. <\/p>\n
“LEY 60 DE 1993 <\/p>\n
(Agosto 12) <\/p>\n
Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la <\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos <\/p>\n
356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA : <\/p>\n
…. <\/p>\n
Art\u00edculo 21. Participaci\u00f3n para sectores sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, se destinar\u00e1n a las siguientes actividades: <\/p>\n
1. En educaci\u00f3n: construcci\u00f3n, ampliaci\u00f3n, remodelaci\u00f3n, dotaci\u00f3n y mantenimiento y provisi\u00f3n de material educativo de establecimientos de educaci\u00f3n formal y no formal, financiaci\u00f3n de becas, pago de personal docente, y aportes de la administraci\u00f3n para los sistemas de seguridad social del personal docente. <\/p>\n
….” <\/p>\n
Art\u00edculo 22. Reglas de asignaci\u00f3n de las Participaciones para Sectores Sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignar\u00e1n por los municipios a las actividades indicadas en el art\u00edculo precedente, conforme a las siguientes reglas: <\/p>\n
1. En educaci\u00f3n, el 30%. <\/p>\n
2. En salud, el 25%. <\/p>\n
3. En agua potable y saneamiento b\u00e1sico, el 20%, cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la poblaci\u00f3n con Agua Potable. Seg\u00fan concepto de la Oficina Departamental de Planeaci\u00f3n o de quien haga sus veces se podr\u00e1 disminuir este porcentaje, cuando se acredite el cumplimiento de metas m\u00ednimas y destinarlo a las dem\u00e1s actividades. <\/p>\n
4. En educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%. <\/p>\n
5. En libre inversi\u00f3n conforme con los sectores se\u00f1alados en el art\u00edculo precedente, el 20%. <\/p>\n
6. En todo caso a las \u00e1reas rurales se destinar\u00e1 como m\u00ednimo el equivalente a la proporci\u00f3n de la poblaci\u00f3n rural sobre la poblaci\u00f3n total del respectivo municipio. Tales porcentajes se podr\u00e1n variar previo concepto de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n. <\/p>\n
En aquellos municipios donde la poblaci\u00f3n rural represente m\u00e1s del 40% del total de la poblaci\u00f3n deber\u00e1 invertirse adicionalmente un 10% m\u00e1s en el \u00e1rea rural. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los porcentajes definidos en el presente art\u00edculo se aplicar\u00e1n a la totalidad de la participaci\u00f3n en 1999. Antes de este a\u00f1o se podr\u00e1n destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el 50%, en 1995 el 40%, en 1996 el 30%, en 1997 el 20% y en 1998 el 10%; el porcentaje restante en cada a\u00f1o se considerar\u00e1 de obligatoria inversi\u00f3n. <\/p>\n
A partir de 1999, los municipios, previa aprobaci\u00f3n de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n o de quien haga sus veces, podr\u00e1n destinar hasta el 10% de la participaci\u00f3n a gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal, en forma debidamente justificada y previa evaluaci\u00f3n de su esfuerzo fiscal propio y de su desempe\u00f1o administrativo. El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n fijar\u00e1 los criterios para realizar la evaluaci\u00f3n respectiva por parte de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n, o de quien haga sus veces”. <\/p>\n
III. FUNDAMENTO DE LAS DEMANDAS. <\/p>\n
A. Expediente No. D – 593. <\/p>\n
El ciudadano OSCAR ORTIZ GONZALEZ manifiesta que en su concepto, las partes acusadas del art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993, vulneran los art\u00edculos 1, 287 y 357 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Estima que es principio fundamental de la Constituci\u00f3n la capacidad para manejar los asuntos propios que conciernen directamente a las entidades territoriales, por lo que la ley es inconstitucional cuando vulnera la esfera auton\u00f3mica reconocida a los municipios. As\u00ed, se\u00f1ala, las disposiciones acusadas toman de manera err\u00f3nea e ineficiente decisiones que conciernen directamente a los municipios, ya que desconoce m\u00e1s de mil realidades diferentes. <\/p>\n
Por su parte, considera que el art\u00edculo 22 acusado al establecer porcentajes por sector de inversi\u00f3n social viola flagrantemente el numeral 2 del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto debilita la unidad de la Rep\u00fablica al no garantizar la diversidad real de los municipios colombianos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, estima que el art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993 es \u00f3bice para la pretensi\u00f3n teleol\u00f3gica del principio constitucional de la autonom\u00eda, puesto que al fijar porcentajes de distribuci\u00f3n por cada \u00e1rea de inversi\u00f3n social, desde la ley se est\u00e1n administrando recursos propios del municipio, afect\u00e1ndose el ejercicio de competencias presupuestales propias de las autoridades locales al invadir las etapas de preparaci\u00f3n, presentaci\u00f3n, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n. Se\u00f1ala que “sin libertad financiera es imposible la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica local”. <\/p>\n
Finalmente, manifiesta que en el art\u00edculo 357 de la Carta Pol\u00edtica no aparece orden, ni insinuaci\u00f3n que permita a la ley establecer porcentajes para cada \u00e1rea de inversi\u00f3n social, diferente al especial de las zonas rurales; tan solo hace alusi\u00f3n al m\u00ednimo porcentaje de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y a los correspondientes a cada criterio para definir el monto de las participaciones en concreto. Por ello, estima que establecer bases generales mediante ley debe conducir a reconocer comunes denominadores y no a excluir las modalidades locales. De esa forma, la inversi\u00f3n social se lesiona al destinar recursos desconociendo el real estado de necesidades de los habitantes de cada municipio. <\/p>\n
B. Expediente No. D – 607. <\/p>\n
El ciudadano LUIS ALFREDO ROJAS LEON considera que el numeral 1o. del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993 viola el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual le es prohibido a las ramas del poder p\u00fablico decretar auxilios o hacer donaciones a los particulares, bien sean personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, con lo que se pretende eliminar por v\u00eda activa, los llamados “auxilios” surgidos en vigencia de la antigua norma constitucional. <\/p>\n
Se\u00f1ala el demandante que como el municipio forma parte integrante de las ramas del poder p\u00fablico, les est\u00e1 prohibido otorgar auxilios representados en la financiaci\u00f3n de becas, raz\u00f3n por la cual los Alcaldes y los Concejos Municipales no pueden decretar becas a los particulares, porque ello contradice el precepto constitucional citado que considera vulnerado por la norma acusada en lo relacionado con la financiaci\u00f3n de becas. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron por Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, escritos presentados por los ciudadanos designados por los Ministerios de Eduaci\u00f3n Nacional, Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Salud, los cuales defienden la constitucionalidad de las normas demandadas, y cuyos aspectos m\u00e1s relevantes se esbozan a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
A. Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
El ciudadano Francisco Ram\u00edrez Infante, actuando como apoderado de la Naci\u00f3n – Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, estructura sus argumentos con base en las siguientes apreciaciones: <\/p>\n
* No puede afirmarse a su juicio, que las entidades territoriales tengan capacidad para manejar sus propios asuntos, ni que ella pueda catalogarse como un derecho fundamental. Se trata de un concepto relativo, pues los 322 municipios que tienen hasta 2.000 habitantes, no poseen la misma capacidad que un municipio de 100.000 o de un mill\u00f3n de habitantes. Igual sucede en materia financiera, administrativa, de recursos humanos, condiciones geogr\u00e1ficas, etc. Ello exige, entonces, que esta relatividad sea reglamentada por la ley, a fin de que se dosifique la libertad y autonom\u00eda en los grados en que cada entidad o nivel puede administrar sus recursos. <\/p>\n
* Cuando el art\u00edculo 287 constitucional se\u00f1ala que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, es claro y expl\u00edcito, ya que, de una parte cuando se\u00f1ala “dentro de los l\u00edmites”, descarta toda posici\u00f3n absoluta y extrema, como debe ser dentro de un Estado unitario y no federal, y de la otra, el concepto “gesti\u00f3n de sus intereses”, quiere decir que la ley puede reglamentar cualquier aspecto de la gesti\u00f3n territorial, por lo que se observa que la ley acusada parcialmente, no viola la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
* En relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 357 superior, indica que ella no se configura, puesto que se toman decisiones que conciernen a los municipios. Se\u00f1ala que esta norma ordena en cinco oportunidades que la ley debe reglamentar lo relacionado con la distribuci\u00f3n porcentual a los municipios, las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social, la participaci\u00f3n de los resguardos ind\u00edgenas, las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y el nivel relativo de pobreza de los municipios y el grado de eficiencia fiscal y administrativa de los mismos, de donde se deduce que los par\u00e1metros de distribuci\u00f3n, que son generales y relativos, hace necesaria la intervenci\u00f3n del legislador para poderlos aplicar a las entidades territoriales. <\/p>\n
Por lo anterior, observa que el art\u00edculo 22 demandado lo que ha hecho es cumplir lo ordenado por la Constituci\u00f3n, a fin de hacer aplicable el art\u00edculo 357 del mismo estatuto. <\/p>\n
* De otro lado, sostiene que no viola esta ley, ni la descentralizaci\u00f3n ni la autonom\u00eda. Los municipios, se\u00f1ala, no pueden crearse falsas expectativas sobre libertad que no tienen, siendo cierto que no hay autonom\u00eda absoluta ni completa, y que esta limitaci\u00f3n es la que da sentido a la descentralizaci\u00f3n. Las dos son correlativas, pues si la autonom\u00eda fuera completa desaparecer\u00eda la descentralizaci\u00f3n al convertirse el Estado en federal. <\/p>\n
Con base en que el Estado colombiano es una “Rep\u00fablica unitaria”, el centro est\u00e1 unido con la periferia mediante mecanismos de gesti\u00f3n, como la descentralizaci\u00f3n, lo que impide que se de alg\u00fan tipo de soberan\u00eda municipal, y mucho menos fiscal, determinando las reglas del juego de toda la administraci\u00f3n. “Mientras la Constituci\u00f3n ordene que es la ley la que fija la distribuci\u00f3n de recursos y competencias, los municipios seguir\u00e1n manejando sus recursos solamente en la forma que la ley se\u00f1ala. De otra parte, siendo la Naci\u00f3n la que distribuye los recursos, puede imponer las condiciones para su manejo, garantizando siempre la mejor prestaci\u00f3n de los servicios”. <\/p>\n
Por lo tanto, los recursos que la Naci\u00f3n situ\u00f3 en los entes territoriales llevan una destinaci\u00f3n y al ubicarlos en los presupuestos de las entidades territoriales, no pierden su naturaleza: se ubican all\u00ed para facilitar el manejo presupuestal, sin que la entidad pueda disponer de ellos a su arbitrio -no hay soberan\u00eda fiscal-. <\/p>\n
Concluye que el art\u00edculo 22 de la Ley 60 no debilita la unidad de la Rep\u00fablica sino m\u00e1s bien, la hace realidad, la ejerce y pone en juego los nexos que en orden jer\u00e1rquico existen entre el centro y la periferia del sistema. Los municipios tienen en su concepto, facultad pol\u00edtica para decidir cu\u00e1les son sus necesidades, pero no facultad financiera para determinar el manejo de los recursos que le sit\u00faa la Naci\u00f3n. <\/p>\n
B. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El ciudadano Antonio Jos\u00e9 N\u00fa\u00f1ez Trujillo, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el presente proceso con el objeto de defender la constitucionalidad de las normas acusadas, manifestando lo siguiente: <\/p>\n
* De una parte, se\u00f1ala que en concordancia con la sentencia de la Corte Constitucional No. C-517 de 1993, la autonom\u00eda de las entidades territoriales a que se refiere \u00e9sta, debe entenderse bajo los par\u00e1metros que se fijen en la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial o en su defecto en la ley que dicte normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con el art\u00edculo 288 constitucional. <\/p>\n
Considera que al establecer la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, particularmente al se\u00f1alar lo concerniente a la participaci\u00f3n que deben tener los sectores sociales, se est\u00e1 disponiendo del atributo de planificaci\u00f3n de los recursos del Estado, dirigiendo el progreso, interviniendo en los servicios p\u00fablicos, o ejerciendo su poder de distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo para el mejoramiento del nivel de vida de los habitantes y en asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, as\u00ed como promover la productividad y la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. <\/p>\n
* Estima que la deuda social que se mantiene para regiones del Magdalena medio y bajo y la Pac\u00edfica, ser\u00edan insuperables sin la disposici\u00f3n constitucional de regulaci\u00f3n del Gobierno Nacional en la pol\u00edtica distributiva de los recursos. La misma norma demandada prev\u00e9 en su par\u00e1grafo que se disminuir\u00e1n las diferencias regionales limitando el margen de libre disponibilidad de los recursos transferidos de un 50% en 1994 a un 10% en 1998, hasta consolidarse en un 20% en 1999. <\/p>\n
Con ello, a su juicio, se deja claro que no se quebranta la autonom\u00eda que ha sido consagrada en la Constituci\u00f3n para las entidades territoriales sino que se desarrolla \u00e9sta de manera arm\u00f3nica con las competencias que se asignan a \u00e9stas y a la Naci\u00f3n. As\u00ed mismo, advierte que es la propia ley la que debe determinar la participaci\u00f3n de los diferentes sectores que financia por lo que el cargo sustentado sobre la base del ejercicio de una atribuci\u00f3n que no le corresponde al Congreso no est\u00e1 llamado a prosperar. <\/p>\n
En efecto, considera que el r\u00e9gimen de transici\u00f3n permite vislumbrar que una vez establecido el recurso, es deber de la ley determinar su destino -dicha renta es de las denominadas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica-. <\/p>\n
Finalmente, indica que no se puede sostener como lo afirma uno de los demandantes, que la adopci\u00f3n de dichas normas quebranta la especial prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 355 constitucional al permitir que en la participaci\u00f3n de los sectores sociales se incluya la posibilidad de financiar becas como parte del desarrollo de un sector. A su juicio, mecanismos para disponer de recursos para est\u00edmulos a sectores de bajos ingresos pueden constituirse sin quebrantar el art\u00edculo ib\u00eddem. Suponer lo contrario, se\u00f1ala, es partir de principio distinto a la buena fe y desconocer los instrumentos actuales de control constitucional por parte de cualquier ciudadano una vez se cumpla la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
C. Ministerio de Salud. <\/p>\n
El ciudadano Jaime Norberto Escand\u00f3n Espinosa, obrando en representaci\u00f3n del Ministerio de Salud, sostiene para defender la exequibilidad de las normas acusadas, que la descentralizaci\u00f3n no puede conducir a considerar que los entes territoriales manejar\u00e1n con soberana independencia los asuntos de su conocimiento. El Estado unitario, afirma, es un concepto que implica que las principales decisiones pol\u00edticas y administrativas son dirigidas por el poder central, donde el Estado surge como un todo ante el concierto universal, mientras que internamente los entes territoriales manejan con autonom\u00eda relativa algunos asuntos. <\/p>\n
Por su parte, de la lectura del art\u00edculo 287 de la Carta Pol\u00edtica, se deduce que la autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene unas limitantes: “la Constituci\u00f3n y la ley”. A su juicio, esto indica que esa autonom\u00eda est\u00e1 limitada por un texto constitucional y por las leyes que en desarrollo de los asuntos que la propia Constituci\u00f3n establece, le imponen a esa gesti\u00f3n. Se\u00f1ala que es el propio constituyente quien define cu\u00e1les son las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n, lo que quiere decir que el art\u00edculo 22 acusado no hizo otra cosa que recoger rigurosamente el mandamiento constitucional se\u00f1alando los porcentajes y las \u00e1reas prioritarias, al establecer las reglas de asignaci\u00f3n de las participaciones para los sectores sociales por parte de los municipios. <\/p>\n
En consecuencia, afirma, la autonom\u00eda de los entes territoriales en asuntos de gasto social, debe sujetarse a los mandatos constitucionales y a los t\u00e9rminos de la ley por expreso deseo del constituyente de 1991. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Mediante oficio No. 458 del once (11) de julio del a\u00f1o en curso, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), doctor Mauricio Echeverry Guti\u00e9rrez, envi\u00f3 el concepto de rigor en relaci\u00f3n con las demandas que se estudian, solicitando declarar exequibles los apartes acusados de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
El Procurador (E) efect\u00faa el an\u00e1lisis por separado de las disposiciones impugnadas, en consideraci\u00f3n a la especificidad de las norma constitucional que se dice vulnerada -art\u00edculo 355-. <\/p>\n
Frente al art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, afirma que el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n mediante oficio DP-071 fij\u00f3 los alcances del art\u00edculo 355 se\u00f1alando que en \u00e9l se proscriben los auxilios o donaciones por parte de una entidad p\u00fablica a favor de una persona de derecho privado a t\u00edtulo gratuito, prohibici\u00f3n que no comprende los pagos a t\u00edtulo oneroso -en los cuales la entidad p\u00fablica recibe una contraprestaci\u00f3n por el pago que realiza. Ello no quiere decir que el Estado no pueda transferir recursos al sector privado a ning\u00fan t\u00edtulo, pues desnaturalizar\u00eda su funci\u00f3n y se convertir\u00eda en una seria limitante al desarrollo. <\/p>\n
De esa manera, indica que situados frente a las argumentaciones de la demanda, no resulta posible que se confunda el estipendio que se le otorga a una persona para facilitarle las posibilidades de estudio con la pr\u00e1ctica de los auxilios, “que no son una instituci\u00f3n, sino una deformaci\u00f3n del fomento, que se volvi\u00f3 viciosa y proclive al aprovechamiento pol\u00edtico y en algunos casos personal”. <\/p>\n
Por ello, considera que los art\u00edculos 21 y 22 de la ley acusada est\u00e1n amparados por el art\u00edculo 357 constitucional y encuentran en \u00e9l no un motivo de inconstitucionalidad, sino la m\u00e1s clara conformidad a la Carta. <\/p>\n
Lo anterior tiene sustento en el hecho de que los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n, adem\u00e1s de darle consistencia al enunciado del art\u00edculo 311 constitucional que considera al Municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, resuelven uno de los grandes interrogantes de las finanzas p\u00fablicas como es el de definir cu\u00e1l es el nivel de transferencias de recursos y de responsabilidades en la ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico que se transfiere del centro a las entidades territoriales. <\/p>\n
Al respecto, el se\u00f1or Procurador (E) manifiesta que las disposiciones citadas se refieren a la figura del situado fiscal -art\u00edculo 356 de la CP.- y a la participaci\u00f3n de los Municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n -art\u00edculo 357 de la CP.-, se\u00f1al\u00e1ndose en este \u00faltimo, que es la ley la llamada a definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se van a financiar con dichos recursos. Esa misma norma establece f\u00f3rmulas para la distribuci\u00f3n de esos recursos por el legislador indicando que un 60% se repartir\u00e1 en proporci\u00f3n directa al n\u00famero de habitantes con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, teniendo en cuenta el nivel relativo de pobreza de la poblaci\u00f3n del respectivo Municipio; el resto se distribuir\u00e1 en funci\u00f3n de la poblaci\u00f3n total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. <\/p>\n
Resalta la vista fiscal, que: <\/p>\n
“No puede olvidarse en el an\u00e1lisis del art\u00edculo 357 CP. la menci\u00f3n al 45 transitorio del mismo Estatuto, que no obstante disponer que lo referente a la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n entrar\u00e1 a regir a partir de 1993, se\u00f1ala que la ley establecer\u00e1 un r\u00e9gimen gradual y progresivo de transici\u00f3n a partir de 1993 y por un per\u00edodo de tres a\u00f1os al cabo del cual entrar\u00e1n en vigencia los nuevos criterios de distribuci\u00f3n del art\u00edculo 357 CP.”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 21 parcialmente acusado, indica que la financiaci\u00f3n de becas como modalidad educativa en el contexto de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n es solo una dimensi\u00f3n del deber del Estado frente a esa garant\u00eda fundamental. <\/p>\n
Afirma que es prioridad en el gasto p\u00fablico social la gesti\u00f3n social, para lo cual el Estado es el encargado de atender lo relacionado con el funcionamiento y la inversi\u00f3n, concretamente frente a los art\u00edculos 13, 25, 42, 45, 46, 67, 68 y 69, entre otros. <\/p>\n
Por lo anterior, estima que el art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993 se ajusta perfectamente a la Carta, “puesto que se trat\u00f3 de un \u00e1rea prioritaria de inversi\u00f3n social que en el municipio debe financiarse con los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, atendiendo lo preceptuado en el art\u00edculo 357 de la Carta”. <\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 22 de la misma ley, que es glosado en las demandas por vulnerar la autonom\u00eda administrativa de los entes municipales tambi\u00e9n halla su conformidad con la Carta y en especial con el art\u00edculo 357 del cual es desarrollo, teniendo presente la prioridad del gasto social en el marco del Estado Social de Derecho y la autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
Sobre el particular, se\u00f1ala que: <\/p>\n
“En la tarea de interpretar dicha norma -art\u00edculo 287 de la CP.- la Corte Constitucional ha entendido que el concepto de autonom\u00eda es relativo y que debe armonizarse con la noci\u00f3n de descentralizaci\u00f3n y de Estado Unitario. Ha se\u00f1alado la Corte que Colombia contin\u00faa como una organizaci\u00f3n centralizada en la cual los entes locales est\u00e1n subordinados al Estado Central y ejercen las facultades propias de la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n en diversos grados, los cuales no impiden en modo alguno la centralizaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica (Sentencia No. C-517 de 1992. MP. Dr. Ciro Angarita). El Estado Unitario pues, es compatible con una descentralizaci\u00f3n que conceda cierta independencia a las colectividades locales, sin alcanzar una autonom\u00eda total, sino haciendo que \u00e9sta sea posible dentro de las premisas b\u00e1sicas del Estado Unitario”. <\/p>\n
Por lo tanto, en criterio del Ministerio P\u00fablico dos circunstancias fundamentales soportan la constitucionalidad del art\u00edculo 22, cuya filosof\u00eda es la de lograr la planificaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los recursos del Estado: la habilitaci\u00f3n que el art\u00edculo 357 CP. concede a la ley para que proceda a detallar los porcentajes que corresponden a los sectores sociales, en lo que a la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n se refiere y el hecho de ser la Ley 60 de 1993 una Ley Org\u00e1nica sobre distribuci\u00f3n de competencias y recursos. <\/p>\n
En raz\u00f3n a lo expuesto, concluye que no aparece entonces tacha de inconstitucionalidad alguna, puesto que desde la Constituci\u00f3n exist\u00eda la competencia para que fuese la ley la encargada de repartir y graduar los porcentajes en los diferentes sectores sociales. <\/p>\n
VI. CELEBRACION DE AUDIENCIA PUBLICA. <\/p>\n
Previa a la decisi\u00f3n del asunto sometido a consideraci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n, la Sala Plena mediante auto de fecha 3 de noviembre de 1994, orden\u00f3 la celebraci\u00f3n de una audiencia p\u00fablica con el objeto de ampliar y esclarecer algunos aspectos referentes a los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993, la cual se efectu\u00f3 el d\u00eda 15 de noviembre del a\u00f1o en curso en la Sala de Audiencias de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Durante la audiencia, participaron los doctores Guillermo Perry Rubio (Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico), Alfonso G\u00f3mez Duque (Ministro de Salud), Jaime Castro Castro (Alcalde Mayor de Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1), Victor Ren\u00e1n Barco (Senador Ponente de la Ley 60 de 1993), as\u00ed como los demandantes, quienes realizaron amplias exposiciones acerca del alcance de los preceptos demandados. <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Primera. Competencia. <\/p>\n
Teniendo en cuenta que las disposiciones parcialmente acusadas, forman parte de una Ley de la Rep\u00fablica, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 241, numeral cuarto (4o.) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para resolver acerca de las demandas instauradas contra los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
En el presente proceso se encuentran acumuladas las demandas en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 21 (parcial) y 22 (parcial) de la Ley 60 de 1993, raz\u00f3n por la cual corresponde a la Corte realizar el examen de constitucionalidad de las mismas para los efectos de la decisi\u00f3n que habr\u00e1 de adoptarse en esta providencia. <\/p>\n
Segunda. Inconstitucionalidad parcial del art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Como se ha expuesto, el ciudadano OSCAR ORTIZ GONZALEZ se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993 vulnera los art\u00edculos 1, 287 y 357 de la Carta, desconociendo el principio fundamental de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pues al fijarse en la norma acusada porcentajes de distribuci\u00f3n de cada \u00e1rea de inversi\u00f3n social, desde la ley se est\u00e1n administrando los recursos propios del municipio, con lo que se afecta seg\u00fan el demandante, el ejercicio de competencias presupuestales propias de las autoridades locales. <\/p>\n
* La Constituci\u00f3n de 1991 y la Autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
Antes de resolver el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales en lo referente a la participaci\u00f3n de los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, es preciso hacer algunas consideraciones con respecto a las normas constitucionales sobre la materia. <\/p>\n
Con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, se di\u00f3 un paso fundamental en materia de ordenamiento territorial en lo que respecta a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, sin que ello signifique la adopci\u00f3n de un poder absoluto, federativo e ilimitado para ellas, con desconocimiento de la unidad nacional. <\/p>\n
Desde el mismo Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se estableci\u00f3 como una de las finalidades primordiales de la Asamblea Nacional Constituyente, la del fortalecimiento de la “unidad nacional”, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protecci\u00f3n de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Naci\u00f3n..” <\/p>\n
As\u00ed mismo, el art\u00edculo 1o. de la Carta se\u00f1ala que: <\/p>\n
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista….” <\/p>\n
Con respecto a la autonom\u00eda de dichas entidades territoriales, el art\u00edculo 287 ib\u00eddem precept\u00faa: <\/p>\n
“Las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. En tal virtud tendr\u00e1n los siguientes derechos: <\/p>\n
1. Gobernarse por autoridades propias. <\/p>\n
2. Ejercer las competencias que les correspondan. <\/p>\n
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimientos de sus funciones. <\/p>\n
4. Participar en las rentas nacionales”. <\/p>\n
Del mismo modo, el art\u00edculo 288 constitucional prescribe que: <\/p>\n
“La ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. <\/p>\n
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales ser\u00e1n ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley”. <\/p>\n
Del texto de las normas constitucionales transcritas puede deducirse que la Carta Pol\u00edtica de 1991 consagr\u00f3 como uno de los principios fundamentales del Estado social de derecho el criterio de organizaci\u00f3n de Rep\u00fablica unitaria, descartando el sistema de federalizaci\u00f3n y defiriendo a la ley lo concerniente a la determinaci\u00f3n de las competencias constitucionales de los departamentos, distritos, municipios y territorios ind\u00edgenas, definidos como entidades territoriales -art\u00edculo 286 CP.-. <\/p>\n
Lo anterior indica a juicio de la Corporaci\u00f3n, que la Carta Fundamental no estableci\u00f3 la autonom\u00eda absoluta en materia de competencias para la gesti\u00f3n de sus intereses en cabeza de las autoridades departamentales, distritales o municipales, sino que m\u00e1s bien limit\u00f3 la referida autonom\u00eda a lo que sobre la materia estuviese determinado por la Constituci\u00f3n o la ley, de manera que la actuaci\u00f3n del legislador tiene alcance constitucional. <\/p>\n
As\u00ed se infiere del art\u00edculo 287 superior cuando al referirse a la gesti\u00f3n de los intereses de las entidades territoriales expresa que “\u00e9stas gozan de autonom\u00eda dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
Conviene resaltar que ya la Corporaci\u00f3n ha tenido oportunidad de pronunciarse con respecto al tema relacionado con el \u00e1mbito de la Rep\u00fablica unitaria y la descentralizaci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, en sentencia No. C-517 de septiembre 15 de 1992, la Corte Constitucional expres\u00f3: <\/p>\n
“B. DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN EL AMBITO DE LA REPUBLICA UNITARIA <\/p>\n
Por cuanto respecta a la jurisprudencia reciente de nuestros m\u00e1s altos tribunales acerca de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en el \u00e1mbito del Estado unitario, queremos aqu\u00ed, por razones de brevedad explicables, destacar tan s\u00f3lo el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia del cual fue ponente el magistrado Hernando G\u00f3mez Ot\u00e1lora, con ocasi\u00f3n de una demanda que cuestionaba la constitucionalidad de la competencia que la Ley 9a de 1989 atribu\u00eda en materia de suelos a las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n: <\/p>\n
“…si bien es cierto que la Constituci\u00f3n reconoce la existencia de departamentos y municipios como entidades territoriales, con cierta autonom\u00eda para el manejo de los asuntos seccionales y traza en su favor unas competencias determinadas radicadas en cabeza de sus \u00f3rganos de gobierno, tal autonom\u00eda en el Estado Unitario que consagr\u00f3 el art\u00edculo 1o de la Constituci\u00f3n de 1886, que a\u00fan nos rige, es relativa y que, por ello, la misma Carta, respecto de ciertas materias, defiere a la ley la determinaci\u00f3n por v\u00eda general de las competencias constitucionales asignadas al departamento o municipio, sin que ello signifique quebranto alguno a la autonom\u00eda reconocida constitucionalmente en favor de aqu\u00e9llos, ni desconocimiento de sus competencias, pues en este caso, la actuaci\u00f3n del legislador tiene n\u00edtido origen en la propia Constituci\u00f3n y, por lo mismo, puede la ley establecer limitaciones para encauzar el ejercicio y desarrollo de dicha autonom\u00eda, con el prop\u00f3sito de articular la actividad de los entes descentralizados y la del Estado Central.”1 <\/p>\n
…. <\/p>\n
Ahora bien, el grado de descentralizacion o autonom\u00eda se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de las normas. Aqu\u00ed tambi\u00e9n es necesario introducir el elemento revitalizador: habr\u00e1 \u00e1mbitos normativos caracterizados por la plena autonom\u00eda, otros por la parcial autonom\u00eda y otros por la plena dependencia. <\/p>\n
En consecuencia, de la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias espec\u00edficas, las normas constitucionales que se refieren a la descentralizacion y a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en t\u00e9rminos absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales relaciones, algunos \u00e1mbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor autonom\u00eda. <\/p>\n
… <\/p>\n
Es de destacar que el Estado unitario en sentido estricto, aparece como una organizaci\u00f3n centralizada en la cual los entes locales est\u00e1n subordinados a \u00e9l y ejercen las facultades propias de la autonom\u00eda y la descentralizacion en diversos grados, los cuales no impiden, en modo alguno, la centralizaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica. <\/p>\n
… <\/p>\n
4. EL REDUCTO MINIMO DE LA AUTONOMIA EN LA CONSTITUCION. <\/p>\n
La Carta del 1991 en varias instancias emplea la noci\u00f3n de autonom\u00eda como sin\u00f3nimo de poder de regulaci\u00f3n normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jur\u00eddicas. As\u00ed, respecto de la autonom\u00eda que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los contornos y l\u00edmites dados por la Constituci\u00f3n y la ley, … <\/p>\n
De otra parte, es claro tambi\u00e9n que la garant\u00eda constitucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene un contenido b\u00e1sico material, deducible de la Carta, el cual sirve de l\u00edmite y gu\u00eda a la acci\u00f3n del legislador, en su tarea de establecer la configuraci\u00f3n concreta del mapa de competencias. <\/p>\n
……” (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
Adem\u00e1s de la jurisprudencia citada, conviene hacer referencia a la sentencia No. C-478 de 1992. MP. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, en la cual se indic\u00f3 en esta materia lo siguiente: <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n de 1991 introdujo cambios fundamentales en el r\u00e9gimen territorial. Este pas\u00f3 de un esquema con centralizaci\u00f3n pol\u00edtica y descentralizaci\u00f3n administrativa, a un sistema de autonom\u00eda para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del Estado. As\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La autonom\u00eda es la capacidad de manejar los asuntos propios; es decir, aquellos que le conciernen al ente territorial como tal, con una libertad que estar\u00e1 limitada por lo que establezcan la Constituci\u00f3n y la ley. La autonom\u00eda es entonces, afirmaci\u00f3n de lo local, seccional y regional, pero sin desconocer la existencia de un orden superior. Si no existiera ese l\u00edmite para el ente se estar\u00eda en presencia de otro fen\u00f3meno distinto en el cual el inter\u00e9s local, seccional o regional se afirmar\u00eda sin tener en cuenta ning\u00fan otro poder. Este es el caso de los estados federales. Esta configuraci\u00f3n auton\u00f3mica est\u00e1 consagrada en el art\u00edculo 287 de la nueva Constituci\u00f3n” (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
As\u00ed pues, para la Corte, la autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos se\u00f1alados en la Carta Pol\u00edtica y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constitu\u00eddo en forma de Rep\u00fablica unitaria. Es decir, no se trata de una autonom\u00eda en t\u00e9rminos absolutos, sino por el contrario, de car\u00e1cter relativo. <\/p>\n
Acerca de la cuesti\u00f3n planteada, tambi\u00e9n se expres\u00f3 en la providencia aludida: <\/p>\n
“La actuaci\u00f3n macroecon\u00f3mica del Estado, adel\u00e1ntese \u00e9sta bajo la forma de intervenci\u00f3n legal econ\u00f3mica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acci\u00f3n permanente del Ejecutivo en materias econ\u00f3micas de regulaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n e inspecci\u00f3n o en la distribuci\u00f3n y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideraci\u00f3n las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios as\u00ed como de las exigencias sectoriales”. <\/p>\n
…… <\/p>\n
Los poderes auton\u00f3micos, dice la Carta en el numeral 3 del Art. 4\u00ba, deben corresponder “a las autoridades m\u00e1s cercanas a los ciudadanos”, en homenaje al principio democr\u00e1tico. Esta cercan\u00eda sugiere, o, mejor, postula al municipio como la entidad territorial b\u00e1sica y fundamental, y as\u00ed ha sido reconocido el art. 311 de la nueva Constituci\u00f3n. Cambio decisivo frente al antiguo r\u00e9gimen que ve\u00eda a ese ente territorial como el \u00faltimo engranaje del Estado. <\/p>\n
Una tercera regla de la Carta Europea es la cl\u00e1usula general de competencia en favor las autoridades locales, que les permite asumir la iniciativa en toda materia o asunto local que no les est\u00e9 vedada o que no se haya atribu\u00eddo expresamente a otra autoridad. De conformidad con el art\u00edculo 287 de la C.P: “Las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses (…).” La ausencia de limitaci\u00f3n constitucional o legal, suscita la plenitud de la competencia de las autoridades locales, si se trata de definir o regular un inter\u00e9s propio. <\/p>\n
Las anteriores caracter\u00edsticas expansivas del ejercicio auton\u00f3mico, tienen dos limitaciones. La primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que se quiera ejercer. Dice el numeral 3\u00ba del Art. 4\u00ba de la precitada Carta Europea de Autonom\u00eda Local, que “la atribuci\u00f3n de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o econom\u00eda”… <\/p>\n
La segunda limitaci\u00f3n es de \u00edndole jur\u00eddica. Las competencias se ejercer\u00e1n, seg\u00fan el numeral 1 del Art. 4\u00ba de la Carta Europea de Autonom\u00eda Local, “de conformidad con la ley”. El sentido de esta limitaci\u00f3n es el de reconocer expl\u00edcitamente que se est\u00e1 en un r\u00e9gimen de autonom\u00eda y no en uno de autarqu\u00eda. Si la anterior concepci\u00f3n de Autonom\u00eda se predica de la existente en un Estado federal como el de Alemania o de un proceso de autonom\u00eda m\u00e1s avanzado que el nuestro como el de Espa\u00f1a, con mayor raz\u00f3n resulta aplicable a un sistema unitario como el colombiano. De ah\u00ed que el art\u00edculo 287 de la C.P permita la acci\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
4.2 Autonom\u00eda y dependencia financiera <\/p>\n
En la Asamblea Nacional Constituyente hubo consenso sobre la relaci\u00f3n directa entre los recursos que se le trasladar\u00edan a las entidades territoriales y la posibilidad de la autonom\u00eda. Se entendi\u00f3 que para la gran mayor\u00eda de los municipios del pa\u00eds, la financiaci\u00f3n por v\u00eda de las transferencias era la soluci\u00f3n. Esto, porque enarbolar la soberan\u00eda fiscal era una burla a los municipios y departamentos, que hab\u00edan quedado con los impuestos menos din\u00e1micos y con mayor c\u00famulo de responsabilidades. Adem\u00e1s, la soberan\u00eda fiscal equivaldr\u00eda a anarquizar la pol\u00edtica fiscal del pa\u00eds. Se impon\u00eda aumentar el flujo de fondos a los Municipios y Departamentos, elevando a rango constitucional la titularidad de los recursos tributarios Municipales y Departamentales existentes antes de la reforma. La Asamblea Nacional Constituyente comprendi\u00f3 que la \u00fanica soluci\u00f3n pr\u00e1ctica resid\u00eda en un reforzamiento de los canales tradicionalmente utilizados, al lado de la introducci\u00f3n de nuevos mecanismos de financiaci\u00f3n. Los entes territoriales, en esta materia, seguir\u00e1n vinculados y en cierto grado dependientes del apoyo financiero Nacional. <\/p>\n
Los Arts. 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias econ\u00f3micas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la Constituci\u00f3n derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Naci\u00f3n hace a los Departamentos para que estos directamente o a trav\u00e9s de sus municipios, provean los servicios de educaci\u00f3n y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358 C.P.). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuir\u00e1n. Es de anotar que el art. 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducci\u00f3n de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del art. 356). <\/p>\n
El art. 357 trata de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, en un porcentaje que se incrementar\u00e1 hasta alcanzar el 22% como m\u00ednimo. Tambi\u00e9n se utilizar\u00e1n los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la poblaci\u00f3n y las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. <\/p>\n
Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralizaci\u00f3n y alcanzar la autonom\u00eda…. <\/p>\n
……. <\/p>\n
Si la unidad antecede a la Constituci\u00f3n y se refuerza en ella, no ocurre lo mismo con el principio de la autonom\u00eda de los entes territoriales. Representa la autonom\u00eda un concepto nuevo, hist\u00f3ricamente posterior al de unidad, y necesariamente vinculado con este en cuanto coexiste con \u00e9l y en cierta medida lo presupone. Lo unitario es tan esencial para la aplicaci\u00f3n del nuevo r\u00e9gimen de autonom\u00eda territorial como puede ser el principio democr\u00e1tico, del cual tambi\u00e9n toma elementos la idea de autonom\u00eda en la Constituci\u00f3n. Como se ha visto, \u00e9sta se construye gracias a dos mecanismos. De una parte, la autodeterminaci\u00f3n en materias determinadas; por la otra, la limitaci\u00f3n de la misma autodeterminaci\u00f3n, que bien puede provenir de la materia misma, la Constituci\u00f3n o la ley. <\/p>\n
Lo aut\u00f3nomo, expresi\u00f3n de intereses y de necesidades limitadas en el espacio, conexos con los intereses de la Naci\u00f3n pero de menor alcance y complejidad, debe explicarse como poder limitado que al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional. De ah\u00ed la necesidad de articular los intereses nacionales con los aut\u00f3nomos. <\/p>\n
Es igualmente importante determinar los l\u00edmites de las nuevas funciones y libertades concedidas a los entes territoriales. <\/p>\n
…. <\/p>\n
Establecida la necesidad de unidad jur\u00eddica, pol\u00edtica y territorial por el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta Fundamental, la salvaguarda de esa cohesi\u00f3n debe ser un factor que se exprese en toda acci\u00f3n de Estado. Por eso, no podr\u00e1 ejercerse competencia aut\u00f3noma alguna que ileg\u00edtimamente la vulnere” (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
Conforme a lo anterior y a juicio de la Corporaci\u00f3n, resulta claro que la autonom\u00eda territorial se encuentra limitada por la Constituci\u00f3n y la ley como se deduce de los textos superiores transcritos. <\/p>\n
Del mismo modo, reafirmando el criterio de que la Carta Pol\u00edtica de 1991 no estableci\u00f3 la autonom\u00eda absoluta de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses y el ejercicio de las competencias que les correspondan, la Corte Constitucional expres\u00f3 lo siguiente en la sentencia No. C-497A de noviembre 3 de 1994, MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, que ahora se reitera en esta providencia: <\/p>\n
“La autonom\u00eda inherente a la descentralizaci\u00f3n supone la gesti\u00f3n propia de sus intereses, es decir, la particular regulaci\u00f3n de lo espec\u00edfico de cada localidad, pero siempre dentro de los par\u00e1metros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armon\u00eda con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, as\u00ed como lo espec\u00edfico est\u00e1 comprendido dentro de lo gen\u00e9rico. <\/p>\n
La autonom\u00eda no significa jur\u00eddicamente soberan\u00eda. La autonom\u00eda siempre hace relaci\u00f3n a la coherencia con un g\u00e9nero superior, mientras que la soberan\u00eda hace que el ente soberano sea consider como un todo y no como parte de este todo. Por ello no hay que confundir autonom\u00eda con autarqu\u00eda, la cual significa autosuficiencia plena, lo que rompe con el modelo del Estado unitario. Por ello no se puede desconocer en aras de la defensa del Estado unitario, la gesti\u00f3n propia de los intereses particulares a los entes descentralizados, porque implica desconocer el n\u00facleo esencial de la descentralizaci\u00f3n. <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica establece el derecho a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pero limitado por la Constituci\u00f3n y las leyes, de conformidad con el principio de la Rep\u00fablica unitaria” (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
Es indiscutible que la Constituci\u00f3n de 1991 realiz\u00f3 fundamentales cambios que responden a una concepci\u00f3n m\u00e1s democr\u00e1tica y descentralizada, orientada al perfeccionamiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, a fin de lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado. Fue as\u00ed como paralelamente a la consagraci\u00f3n de la elecci\u00f3n popular de alcaldes adoptada en la reforma constitucional de 1986, se ampli\u00f3 en la de 1991 el per\u00edodo de los alcaldes, se consolid\u00f3 la elecci\u00f3n popular de gobernadores, se fijaron los mecanismos locales de participaci\u00f3n ciudadana, se incrementaron las transferencias hacia municipios, distritos y departamentos, modific\u00e1ndose los criterios para su distribuci\u00f3n, se ampliaron los distintos tipos de entidades territoriales, se consignaron algunas innovaciones en lo concerniente a los planes de desarrollo y al r\u00e9gimen de la planeaci\u00f3n derivadas de un enfoque integral que se apoya en la consideraci\u00f3n b\u00e1sica de la finalidad del Estado social de derecho como Rep\u00fablica unitaria, que avanza hacia un esquema institucional con formas de participaci\u00f3n m\u00e1s democr\u00e1ticas. <\/p>\n
Dentro de esa misma concepci\u00f3n, se le di\u00f3 a la ley la posibilidad de ampliar las competencias en relaci\u00f3n con la divisi\u00f3n general del territorio, estipul\u00e1ndose que “la ley podr\u00e1 darles el car\u00e1cter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n y de la ley” -art\u00edculo 286 CP.-. <\/p>\n
Consecuente con el concepto de Estado social de derecho organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, la Constituci\u00f3n de 1991 catalog\u00f3 a los servicios p\u00fablicos como inherentes a la finalidad social del Estado, conjuntamente con el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, describiendo como objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental y agua potable. <\/p>\n
Para tales efectos, se expres\u00f3 en el art\u00edculo 366 de la Carta, que “en los planes y presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. <\/p>\n
As\u00ed mismo, se dispuso en el art\u00edculo 367 ib\u00eddem que “la ley” fijar\u00e1 las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiaci\u00f3n, y el r\u00e9gimen tarifario que tendr\u00e1 en cuenta adem\u00e1s de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribuci\u00f3n de ingresos. <\/p>\n
Y adem\u00e1s, el art\u00edculo 359 de la misma Carta se\u00f1ala que “no habr\u00e1n rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica” con excepci\u00f3n de las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios y las destinadas para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
De todo lo anterior se deduce que si bien es cierto que la Constituci\u00f3n de 1991 estructur\u00f3 la autonom\u00eda de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralizaci\u00f3n, en ning\u00fan momento se alej\u00f3 del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribuci\u00f3n y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios ind\u00edgenas. <\/p>\n
Ahora bien, mediante la Ley 60 de 1993, se dictaron normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias y recursos con respecto a la participaciones para los sectores sociales. <\/p>\n
* Los recursos para el Gasto Social Descentralizado. <\/p>\n
Cabe destacar que la financiaci\u00f3n de los servicios sociales prestados por los municipios y los departamentos, provendr\u00e1 de las siguientes fuentes: el situado fiscal, las transferencias a los municipios, los recursos de Ecosalud, las rentas departamentales para salud y los recursos propios departamentales y municipales. Estas rentas deben asignarse y distribuirse integralmente, puesto que se complementan en la financiaci\u00f3n del gasto social. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1al\u00f3 que las transferencias de la Naci\u00f3n a los municipios ser\u00e1n un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y se orientar\u00e1n a financiar los gastos de inversi\u00f3n social que la ley se\u00f1ale -art\u00edculo 357-. <\/p>\n
En la Ley 60 de 1993 se regulan los factores establecidos por la Carta Pol\u00edtica para la distribuci\u00f3n de estas transferencias a los municipios y en su uso da prioridad a las \u00e1reas de educaci\u00f3n, salud, vivienda, agua potable y saneamiento b\u00e1sico. <\/p>\n
En este sentido, el Gobierno Nacional expres\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley que culmin\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de la Ley 60 de 1993: <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n ha fortalecido la orientaci\u00f3n social del Estado para garantizar el acceso de toda la poblaci\u00f3n a un nivel m\u00ednimo adecuado de servicios b\u00e1sicos. Tambi\u00e9n ha ordenado que esta prioridad se manifieste en los presupuestos p\u00fablicos. <\/p>\n
En efecto, ha establecido que el Gasto Social tenga prioridad sobre cualquier otro tipo de gasto. Estas orientaciones tendr\u00e1n cabal aplicaci\u00f3n como resultado del desarrollo de las normas presentadas en este proyecto de ley. <\/p>\n
En efecto, los requerimientos de gasto social del proyecto han sido calculados para financiar la ampliaci\u00f3n sustancial de coberturas en los distintos sectores… <\/p>\n
En realidad, los experimentos de descentralizaci\u00f3n en el pasado adolecieron de un relativo desequilibrio entre funciones, recursos y capacidad institucional. La descentralizaci\u00f3n de funciones sin un fortalecimiento institucional puede llevar a la ineficacia total de las funciones transferidas. Y sin un financiamiento adecuado, puede llevar a una frustraci\u00f3n de expectativas. <\/p>\n
S\u00f3lo un adecuado equilibrio entre unos y otros puede fortalecer las entidades locales y programas sociales” (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
La Ley 60 de 1993 procura concentrar la acci\u00f3n del Estado en la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre realizando actividades en las \u00e1reas que han mostrado en el pa\u00eds mayor eficacia para la reducci\u00f3n de la pobreza, tales como educaci\u00f3n, salud, vivienda y agua potable. Esta reorientaci\u00f3n sectorial de la acci\u00f3n p\u00fablica en la lucha contra la pobreza se complementa con una reorientaci\u00f3n regional de las transferencias. <\/p>\n
Es as\u00ed como en la Ponencia para Primer Debate se manifest\u00f3 sobre el tema: <\/p>\n
“Con respecto a los criterios de distribuci\u00f3n de los recursos…, tales f\u00f3rmulas producir\u00e1n efectos redistributivos hacia los municipios m\u00e1s pobres y atrasados, sin desmejorar en ning\u00fan momento los niveles de participaci\u00f3n de los m\u00e1s desarrollados”. <\/p>\n
Las reglas de distribuci\u00f3n en el caso de los municipios imprimen una mayor equidad, eficiencia en la asignaci\u00f3n de los recursos y permiten la obtenci\u00f3n del fin social que tiene la inversi\u00f3n territorial, al tenor de lo dispuesto por la Carta Pol\u00edtica. Ning\u00fan municipio perder\u00e1 participaci\u00f3n, a\u00fan los que podr\u00edan verse perjudicados -como lo son los del rango poblacional entre 50.000 y 100.000 habitantes-, pues el per\u00edodo en el que se garantiza la recepci\u00f3n de recursos en t\u00e9rminos constantes para ellos fue ampliado entre 1992 y 1998, y es suficiente para efectuar ajustes y someter a evaluaci\u00f3n futura del Congreso su situaci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto a la reglamentaci\u00f3n del uso de las transferencias a los municipios, se definen los sectores de inversi\u00f3n social en los cuales deben aplicarse los recursos y se establecen porcentajes de uso para los principales servicios sociales. Se plantea adem\u00e1s, la distribuci\u00f3n de las partidas de libre asignaci\u00f3n por parte de los municipios, para que reorienten los recursos de la transferencia hacia la inversi\u00f3n social. <\/p>\n
De otro lado, el art\u00edculo 22 de la ley en comento, estableci\u00f3 que las participaciones para sectores sociales se asignar\u00e1n por los municipios a las actividades indicadas en el art\u00edculo 21 del mismo estatuto, conforme a las siguientes reglas: <\/p>\n
“1. En educaci\u00f3n, el 30%. <\/p>\n
2. En salud, el 25%. <\/p>\n
3. En agua potable y saneamiento b\u00e1sico, el 20%, cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la poblaci\u00f3n con Agua Potable. Seg\u00fan concepto de la Oficina Departamental de Planeaci\u00f3n o de quien haga sus veces se podr\u00e1 disminuir este porcentaje, cuando se acredite el cumplimiento de metas m\u00ednimas y destinarlo a las dem\u00e1s actividades. <\/p>\n
4. En educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%. <\/p>\n
5. En libre inversi\u00f3n conforme con los sectores se\u00f1alados en el art\u00edculo precedente, el 20%. <\/p>\n
6. En todo caso a las \u00e1reas rurales se destinar\u00e1 como m\u00ednimo el equivalente a la proporci\u00f3n de la poblaci\u00f3n rural sobre la poblaci\u00f3n total del respectivo municipio. Tales porcentajes se podr\u00e1n variar previo concepto de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n. <\/p>\n
En aquellos municipios donde la poblaci\u00f3n rural represente m\u00e1s del 40% del total de la poblaci\u00f3n deber\u00e1 invertirse adicionalmente un 10% m\u00e1s en el \u00e1rea rural”. <\/p>\n
La ley en referencia se expidi\u00f3 con fundamento en los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 de la Carta Pol\u00edtica. Seg\u00fan el art\u00edculo 151 ib\u00eddem, le corresponde al Congreso expedir las leyes org\u00e1nicas en relaci\u00f3n con el Plan General de Desarrollo y “las normas relativas a la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales”. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala igualmente, que “la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales”. <\/p>\n
En el art\u00edculo 356 superior, se dispone que “salvo lo dispuesto por la Constituci\u00f3n, la ley a iniciativa del Gobierno deber\u00e1 fijar los servicios a cargo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales. Determinar\u00e1, as\u00ed mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que ser\u00e1 cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atenci\u00f3n directa, o a trav\u00e9s de los municipios, de los servicios que se les asignen”. <\/p>\n
De otra parte, el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, prescribe: <\/p>\n
“Los municipios participar\u00e1n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. La ley, a iniciativa del Gobierno, determinar\u00e1 el porcentaje m\u00ednimo de esa participaci\u00f3n y definir\u00e1 las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiar\u00e1n con dichos recursos. Para los efectos de esta participaci\u00f3n, la ley determinar\u00e1 los resguardos ind\u00edgenas que ser\u00e1n considerados como municipios. <\/p>\n
Los recursos provenientes de esa participaci\u00f3n ser\u00e1n distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporci\u00f3n directa al n\u00famero de habitantes con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la poblaci\u00f3n del respectivo municipio; el resto en funci\u00f3n de la poblaci\u00f3n total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esta parte a los municipios menores de 50.000 habitantes. La ley precisar\u00e1 el alcance, los criterios de distribuci\u00f3n aqu\u00ed previstos y dispondr\u00e1 que un porcentaje de estos ingresos se invierta en las zonas rurales. Cada cinco a\u00f1os, la ley a iniciativa del Congreso, podr\u00e1 revisar estos porcentajes de distribuci\u00f3n. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. La participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n se incrementar\u00e1, a\u00f1os por a\u00f1o, del catorce por ciento de 1993 hasta alcanzar el veintid\u00f3s por ciento como m\u00ednimo en el 2002. La ley fijar\u00e1 el aumento gradual de estas transferencias y definir\u00e1 las nuevas responsabilidades que en materia de inversi\u00f3n social asumir\u00e1n los municipios y las condiciones para su cumplimiento. Sus autoridades deber\u00e1n demostrar a los organismos de evaluaci\u00f3n y control de resultados la eficiente y correcta aplicaci\u00f3n de estos recursos y, en caso de mal manejo, se har\u00e1n acreedores a las sanciones que establezca la ley. <\/p>\n
Estar\u00e1n excluidos de la participaci\u00f3n anterior, los impuestos nuevos cuando el Congreso as\u00ed lo determine y, por el primer a\u00f1o de vigencia, los ajustes a tributos existentes y los que se arbitren por medidas de emergencia econ\u00f3mica” (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
Es evidente que la Carta Pol\u00edtica de 1991 fortaleci\u00f3 el principio fundamental de la descentralizaci\u00f3n para garantizar el acceso de la poblaci\u00f3n a un nivel m\u00ednimo adecuado de los servicios p\u00fablicos, estableciendo que el gasto social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otro, con la posibilidad de que se pueda financiar la ampliaci\u00f3n sustancial de coberturas en los distintos sectores. <\/p>\n
En tal sentido, el Estado debe dirigir su acci\u00f3n a la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas instatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental y agua potable para la reducci\u00f3n de la pobreza elevada del pa\u00eds, a fin de disminuir la desigualdad de oportunidades de las personas que habitan las diferentes regiones del pa\u00eds, como se deduce claramente de los preceptos constitucionales consignados en los art\u00edculos 365 y siguientes de la Carta Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
Para la Corte, la definici\u00f3n de las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social implica necesariamente la fijaci\u00f3n o determinaci\u00f3n del porcentaje m\u00ednimo de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n para financiar con dichos recursos las actividades destinadas a la educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable. <\/p>\n
De ah\u00ed que el legislador a trav\u00e9s de la Ley 60 de 1993 se\u00f1al\u00f3 las reglas de asignaci\u00f3n de la participaci\u00f3n para sectores sociales a fin de atender las actividades indicadas en el art\u00edculo 21 ib\u00eddem, consignando los porcentajes respectivos y fijando un veinte por ciento (20%) de libre inversi\u00f3n conforme a los sectores indicados en la misma. <\/p>\n
Esa distribuci\u00f3n no se aparta del texto constitucional pues adem\u00e1s de la consideraci\u00f3n ampliamente expuesta en esta providencia seg\u00fan la cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales se encuentra limitada por la Constituci\u00f3n y la ley, debe tenerse en cuenta que conforme lo se\u00f1ala el art\u00edculo 151 de la Carta, es al Congreso de la Rep\u00fablica a quien le corresponde a trav\u00e9s de las leyes org\u00e1nicas dictar las disposiciones relativas a la asignaci\u00f3n de competencias normativas con respecto a las entidades territoriales, y “establecer la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales” -art\u00edculo 288 CP.- para los efectos de la definici\u00f3n de las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social y de la determinaci\u00f3n del porcentaje m\u00ednimo de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, entendi\u00e9ndose que no se trata de una fijaci\u00f3n del porcentaje global, sino del que corresponde a cada una de las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Lo anterior est\u00e1 en consonancia, igualmente, con el art\u00edculo 357 superior, seg\u00fan el cual “los recursos provenientes de esta participaci\u00f3n ser\u00e1n distribuidos por la ley”, de conformidad con los criterios consignados en el mismo precepto constitucional. <\/p>\n
De esta manera, la definici\u00f3n de los porcentajes fijos de inversi\u00f3n en los sectores sociales prioritarios de que trata la Ley 60 de 1993 en el art\u00edculo demandado: educaci\u00f3n, salud, agua potable y saneamiento b\u00e1sico y cultura, deporte y recreaci\u00f3n, tiene como fundamento b\u00e1sico la necesidad de asegurar el logro de los objetivos sociales consagrados en la Constituci\u00f3n y en el Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
Ello supone que dentro del criterio de unidad nacional, existen algunas areas prioritarias en las cuales se deben se\u00f1alar directrices por el legislador , a iniciativa del Gobierno Nacional, para el efectivo cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general (art\u00edculo 2o. CP.). <\/p>\n
Es indiscutible que dentro de un an\u00e1lisis correcto acerca de la prestaci\u00f3n de los servicios b\u00e1sicos en los municipios del pa\u00eds, es demasiado alto el d\u00e9ficit en sectores como salud y educaci\u00f3n y que los \u00edndices de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, dentro de los cuales tiene una influencia marcada los servicios de agua potable y eliminaci\u00f3n de aguas negras, superan en la mayor\u00eda de los casos seg\u00fan las estad\u00edsticas, el 70%. <\/p>\n
Por encima de que la atenci\u00f3n de dichos recursos se destine a sectores de infraestructura que han absorbido en conjunto un 65% de las transferencias seg\u00fan los mismos datos estad\u00edsticos, deben tener prioridad a trav\u00e9s de los porcentajes requeridos los que hacen referencia a la educaci\u00f3n, agua potable, salud y saneamiento b\u00e1sico, los cuales hacen parte primordialmente de los objetivos b\u00e1sicos de la inversi\u00f3n social a que se refieren los preceptos constitucionales. <\/p>\n
De lo anterior se colige que la Corte acoge el argumento expresado en este proceso, seg\u00fan el cual, la forma de darle prioridad a una inversi\u00f3n social es se\u00f1al\u00e1ndole un porcentaje, que fue lo que procur\u00f3 la ley demandada en su art\u00edculo 22. <\/p>\n
Debe recordarse c\u00f3mo el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica defiri\u00f3 al legislador la facultad de precisar el alcance y los criterios de distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, con la posibilidad de que dicha participaci\u00f3n se incremente a\u00f1o por a\u00f1o del catorce por ciento (14%) en 1993, hasta alcanzar el veintidos por ciento (22%) en el a\u00f1o 2002, debiendo fijar “la ley” el aumento gradual de dichas transferencias, as\u00ed como las responsabilidades que en materia de inversi\u00f3n social asuman los municipios, con las condiciones para su cumplimiento, conforme al claro mandato contenido en el par\u00e1grafo del art\u00edculo citado. <\/p>\n
Adicionalmente al examen de las normas constitucionales que se han se\u00f1alado, debe agregarse que lejos de la autonom\u00eda absoluta de las entidades territoriales, dentro del principio fundamental de Rep\u00fablica unitaria y de la descentralizaci\u00f3n, con respecto a los planes de desarrollo y para asegurar el uso eficiente de sus recursos, el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica expresa que las entidades territoriales deber\u00e1n elaborar y adoptar de manera concertada con el Gobierno Nacional dichos planes. As\u00ed mismo, dentro del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n se prev\u00e9 la participaci\u00f3n de los representantes de las entidades territoriales en su integraci\u00f3n -art\u00edculo 340 CP.-, al igual que en la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo -art\u00edculo 341 CP.-, todo lo cual consolida los criterios enunciados. <\/p>\n
Por otra parte, la Corte considera en cuanto al par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 demandado, que al permitir la destinaci\u00f3n de un diez por ciento (10%) de la participaci\u00f3n de los municipios a partir de 1999, “a gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal”, excedi\u00f3 el mandato contenido en el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que faculta al legislador para determinar los porcentajes m\u00ednimos de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la “inversi\u00f3n social”, como son los gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal. <\/p>\n
Por consiguiente, los porcentajes destinados a las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social no podr\u00e1n distribuirse a otra clase de gastos como son los de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal, pues ello resulta contrario a la finalidad de la distribuci\u00f3n de los recursos y de las competencias de las entidades territoriales para la financiaci\u00f3n del gasto social a que alude el ordenamiento constitucional. <\/p>\n
En tal virtud, resulta contrario a la Carta Pol\u00edtica el contenido del par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993, el cual ser\u00e1 declarado inexequible en esta providencia. <\/p>\n
Tercera. Inconstitucionalidad parcial del inciso 1o. del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Se demanda igualmente por el ciudadano LUIS ALFREDO ROJAS LEON, en este proceso, el art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, en cuanto se\u00f1ala en su numeral primero que la participaci\u00f3n a los municipios de que trata el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, se destinar\u00e1 a las actividades enumeradas en la misma disposici\u00f3n, entre ellas, “la financiaci\u00f3n de becas”. <\/p>\n
Conforme lo dispone el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica, <\/p>\n
“Ninguna de las ramas u \u00f3rganos del Poder P\u00fablico podr\u00e1 decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado”. <\/p>\n
Sobre el particular, es pertinente reiterar lo expuesto por la Corporaci\u00f3n en sentencia No. C-372 del 25 de agosto de 1994, en la cual se manifest\u00f3: <\/p>\n
“En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios” (Art. 355 CP.), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecuci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos destinados a la realizaci\u00f3n de actividades conjuntas de inter\u00e9s p\u00fablico o social, siendo esa la raz\u00f3n de ser del Contrato que se estipula en el inciso segundo del art\u00edculo superior en comento. <\/p>\n
…. <\/p>\n
Es cierto que en principio, en estricto sentido jur\u00eddico, puede haber una diferencia entre las donaciones y los auxilios, por cuanto en las primeras hay una bilateralidad (surgen de un contrato), mientras en los segundos lo que se presenta es un acto unilateral, sin retribuci\u00f3n y compromiso vinculante por parte del que recibe los aportes. Pero para esta Corporaci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n de estos t\u00e9rminos dentro del contexto del art\u00edculo 355 superior significa que, en los dos eventos, se est\u00e1 frente no a un acto de justicia distributiva por parte del Estado -como concreci\u00f3n del inter\u00e9s general en un sector determinado- sino de liberalidad, lo cual es contrario a la funci\u00f3n natural del aparato estatal, pues \u00e9ste no puede asumir tales conductas con los dineros y bienes que la sociedad en general le encomienda…” <\/p>\n
No sobra se\u00f1alar que estas consideraciones hacen alusi\u00f3n a los casos en que el Estado realice un acto traslaticio de dominio sin contraprestaci\u00f3n alguna, es decir, aquellos eventos en los que el aporte estatal se centra en entidades sometidas a un r\u00e9gimen de derecho privado, que persigan un inter\u00e9s p\u00fablico o social y que no tengan un \u00e1nimo de lucro”. <\/p>\n
Por su parte esta misma Corporaci\u00f3n en uno de sus m\u00e1s recientes pronunciamientos2, expres\u00f3 al respecto: <\/p>\n
“… en las mencionadas condiciones de ausencia del r\u00e9gimen de definici\u00f3n legal de los objetivos espec\u00edficos de las mismas, se produce el traslado irregular de recursos p\u00fablicos que, a partir de la nueva codificaci\u00f3n superior, se enmarca dentro de la figura de los “auxilios” prohibidos por el art\u00edculo 355 de la Carta, es decir, decretados sin fundamento en programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, acordes con los planes nacional y seccional de desarrollo y por fuera de los contratos que se deben celebrar exclusivamente con dichos fines. <\/p>\n
….. <\/p>\n
Es claro, pues, que el constituyente de 1991 prohibe la modalidad de auxilios, de suerte que ninguna de las ramas del poder p\u00fablico puede en adelante decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, sin perjuicio de que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, est\u00e1 autorizado, con recursos de los respectivos presupuestos, para celebrar contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida identidad, con el fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, de acuerdo con los planes de desarrollo (art. 355 inciso 2o. de la CP.). <\/p>\n
Con la entrada en vigencia de la nueva Carta Pol\u00edtica en la que se excluye la posibilidad de decretar cualquier clase de auxilio o donaci\u00f3n de las entidades de derecho p\u00fablico en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, y se proscribe el impulso de programas y actividades con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro sin las formalidades exigidas por la misma Constituci\u00f3n, y sin atender a los instrumentos jur\u00eddicos previstos por el art\u00edculo 355 de aquella… <\/p>\n
…fue el manejo de los auxilios por los miembros de las corporaciones p\u00fablicas, el que se prohibi\u00f3 en la Carta de 1991, por cuanto fueron las conductas relacionadas con los auxilios las que recibieron las cr\u00edticas admitidas por el constituyente; esto incluye todo tipo de desviaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos que se pretendan destinar por fuera de los cometidos constitucionales y legales y dentro de un r\u00e9gimen espec\u00edfico identificado de modo concreto y general”. <\/p>\n
A juicio de la Corporaci\u00f3n, el precepto acusado infringe el art\u00edculo 355 de la Carta, que prohibe expresamente a todas las personas del poder p\u00fablico decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, pues tal como lo ha expuesto esta Corporaci\u00f3n, aquellos constituyen un trato preferencial que afecta el patrimonio del Estado, de manera que al admitirse la financiaci\u00f3n de becas con los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, considerados como \u00e1rea prioritaria de inversi\u00f3n social, se crea en favor de dichas personas una donaci\u00f3n que no se encuentra autorizada por el precepto superior citado, lo cual revive la posibilidad de decretar los auxilios erradicados de nuestro ordenamiento constitucional, raz\u00f3n por la cual habr\u00e1 de declararse la inexequibilidad de la expresi\u00f3n “financiaci\u00f3n de becas”, contenida en el numeral primero del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, por infringir la norma constitucional contenida en el art\u00edculo 355. <\/p>\n
VIII. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E) y cumplidos como lo est\u00e1n los tr\u00e1mites que establece el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “financiaci\u00f3n de becas”, contenida en el numeral 1o. del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993, en las partes acusadas, salvo el par\u00e1grafo, el cual se declara INEXEQUIBLE. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-520\/94 <\/p>\n
DESCENTRALIZACION\/AUTONOMIA (Salvamento de voto) <\/p>\n
Mientras la descentralizaci\u00f3n es gen\u00e9rica, corresponde a una t\u00e9cnica de organizaci\u00f3n por la cual las instancias perif\u00e9ricas gozan de un mayor o menor grado de libertad en la toma de sus decisiones, con miras a la eficiencia en el manejo de los asuntos p\u00fablicos, el rasgo de la autonom\u00eda implica el reconocimiento constitucional de un conjunto de verdaderos derechos en cabeza de las entidades territoriales, en cuya virtud afirman su independencia del centro en lo que ata\u00f1e, entre otros aspectos, al establecimiento de normas propias, la escogencia de sus autoridades, la gesti\u00f3n de sus intereses y la administraci\u00f3n de sus recursos. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES\/MUNICIPIO-Recursos propios (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Constituci\u00f3n delimit\u00f3 con claridad el campo de acci\u00f3n de la ley en esta materia. Entendido el enunciado precepto superior dentro del principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, puede afirmarse que en aquellos aspectos en los cuales la Carta no confi\u00f3 al legislador la facultad de establecer normas sobre destinaci\u00f3n, inversi\u00f3n y manejo de los indicados recursos, los municipios gozan de plena independencia para adoptar las correspondientes decisiones por conducto de sus organismos competentes y seg\u00fan sus propias necesidades y prioridades. <\/p>\n
MUNICIPIO-Distribuci\u00f3n de recursos (Salvamento de voto) <\/p>\n
Efectuada la distribuci\u00f3n entre los diferentes municipios de acuerdo con los porcentajes y dentro de los criterios constitucionales, y fijadas por la ley las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social a las que deben orientarse las participaciones -tal es la precisa funci\u00f3n que al legislador encomienda el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n-, cada municipio es el propietario de los recursos que le han correspondido y, entonces, tiene lugar respecto de ellos la garant\u00eda que la Carta confiere a sus bienes y rentas. A partir de all\u00ed principia a ejercer su autonom\u00eda, dentro de un n\u00facleo esencial que, de conformidad con los principios fundamentales del sistema jur\u00eddico, es inalienable. Interpretar la Constituci\u00f3n de manera diferente, como lo ha hecho ahora esta Corte, significa anular el concepto de autonom\u00eda, merced a una inaceptable presunci\u00f3n de despilfarro -anticipadamente endilgado a los municipios-, lo cual hace de la desconfianza institucional la base de la hermen\u00e9utica que se prohija. De all\u00ed que la sentencia no haya puesto reparo alguno a que los ordenamientos legales, m\u00e1s all\u00e1 del campo fijado al legislador por la Carta Pol\u00edtica, establezcan prescripciones r\u00edgidamente centralistas, que sujetan a las entidades territoriales en materias concretas que la propia Constituci\u00f3n ha querido reservar al manejo independiente de cada una de ellas. <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES\/MUNICIPIO-Porcentaje de participaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
El legislador no se limit\u00f3 a se\u00f1alar las \u00e1reas de inversi\u00f3n social, como lo ordena la Constituci\u00f3n, sino que fue mucho m\u00e1s all\u00e1: limit\u00f3 la autonom\u00eda municipal, se\u00f1alando porcentajes m\u00e1ximos de inversi\u00f3n en dichas \u00e1reas. Con ello ignor\u00f3 las diferencias de prioridades y necesidades existentes en los distintos municipios, uniformando la administraci\u00f3n de sus rentas e impidi\u00e9ndoles orientar las respectivas partidas hacia los sectores de inversi\u00f3n social que m\u00e1s lo requieran seg\u00fan las conveniencias y circunstancias de cada localidad. En s\u00edntesis, desconoci\u00f3 la autonom\u00eda que para la gesti\u00f3n de sus propios intereses garantiz\u00f3 a las entidades territoriales el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. Al aplicar en esa forma el art\u00edculo 357 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador desfigur\u00f3 su sentido. <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Participaci\u00f3n\/MUNICIPIO-Porcentaje de participaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Una cosa es el porcentaje m\u00ednimo de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que, obedeciendo a la Carta, debe ser previsto por la ley a iniciativa del Gobierno, y otra muy distinta la fijaci\u00f3n de porcentajes respecto de la destinaci\u00f3n que cada municipio haga de los ingresos que reciba. Lo primero implica el ejercicio de una facultad de la Naci\u00f3n, en cuanto se trata de disponer, por mandato de la Constituci\u00f3n, de parte de sus propios recursos para dar lugar a la participaci\u00f3n municipal, por lo cual es perfectamente explicable y coherente que sea el legislador quien resuelva sobre el respectivo porcentaje m\u00ednimo, previa consideraci\u00f3n, an\u00e1lisis e iniciativa del Ejecutivo. Lo segundo, en cambio, afecta el ejercicio de una clara e inalienable atribuci\u00f3n del municipio, que ha recibido unos ingresos provenientes de la Naci\u00f3n pero que han pasado a formar parte de su patrimonio. <\/p>\n
Ref.: Expedientes D-593 y D-607 <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
Habiendo sido derrotada la ponencia inicial, elaborada por el Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, cuyo sentido compartimos, consignamos a continuaci\u00f3n las razones primordiales de nuestra discrepancia con el fallo en referencia, espec\u00edficamente en cuanto declar\u00f3 exequibles los porcentajes establecidos por el art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993 sobre asignaci\u00f3n por los municipios de los recursos que reciben a t\u00edtulo de participaci\u00f3n en los ingresos corrientes nacionales. <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica de 1991 reafirm\u00f3 que el Estado colombiano es unitario, si bien advirti\u00f3 que son igualmente caracter\u00edsticas suyas la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de sus entidades territoriales. <\/p>\n
Como lo ha reconocido la Corte, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda son dos conceptos interdependientes portadores de facetas y momentos de un mismo proceso en la ampliaci\u00f3n de la libertad en su acepci\u00f3n territorial (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). Pero es importante anotar que tampoco se pueden confundir: mientras la primera, que es gen\u00e9rica, corresponde a una t\u00e9cnica de organizaci\u00f3n por la cual las instancias perif\u00e9ricas gozan de un mayor o menor grado de libertad en la toma de sus decisiones, con miras a la eficiencia en el manejo de los asuntos p\u00fablicos, el rasgo de la autonom\u00eda implica el reconocimiento constitucional de un conjunto de verdaderos derechos en cabeza de las entidades territoriales, en cuya virtud afirman su independencia del centro en lo que ata\u00f1e, entre otros aspectos, al establecimiento de normas propias, la escogencia de sus autoridades, la gesti\u00f3n de sus intereses y la administraci\u00f3n de sus recursos. De conformidad con la jurisprudencia, “…es claro que el Constituyente busc\u00f3 mucho m\u00e1s que una mera descentralizaci\u00f3n administrativa. En efecto, la elecci\u00f3n de las autoridades propias y los mecanismos de participaci\u00f3n popular son elementos especiales de la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su poblaci\u00f3n de manera aut\u00f3noma. Vale decir, de definir, con criterio pol\u00edtico, la viabilidad de asuntos de inter\u00e9s p\u00fablico dentro de los l\u00edmites del ente territorial”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-517 del 15 de septiembre de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. Subrayamos fuera del texto). <\/p>\n
Tal es el alcance de la autonom\u00eda en la Constituci\u00f3n, cuyo art\u00edculo 287 declara que las entidades territoriales gozan de ella para la gesti\u00f3n de sus intereses. <\/p>\n
La misma norma enuncia los derechos que, en virtud de su autonom\u00eda, tienen tales entidades: gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; participar en las rentas nacionales. <\/p>\n
Desde luego, como es apenas l\u00f3gico en el contexto del Estado Unitario, el enunciado precepto advierte que la autonom\u00eda as\u00ed reconocida habr\u00e1 de ejercerse “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”, lo cual implica que no estamos en presencia de una independencia absoluta. <\/p>\n
As\u00ed lo ha puesto de presente esta Corte en varias ocasiones: <\/p>\n
Este criterio fue reiterado en la Sentencia C-032 del 8 de febrero de 1993, a prop\u00f3sito de la responsabilidad presidencial de conservar el orden p\u00fablico en todo el territorio nacional, con base en los art\u00edculos 303, 315-2 y 296 de la Constituci\u00f3n, y en la Sentencia C-075 del 25 de febrero de 1993, que rechaz\u00f3 el concepto de “soberan\u00eda fiscal” para calificar la capacidad que tienen los entes territoriales de administrar sus recursos y decretar impuestos. <\/p>\n
Pero, so pretexto del car\u00e1cter unitario del Estado, no puede sacrificarse el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reconoci\u00f3 en cabeza de las entidades territoriales. Por eso, las directrices jurisprudenciales que la preservaban han debido mantenerse, puesto que correspond\u00edan a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, que, dejando de lado posiciones extremas, procuraba una arm\u00f3nica aplicaci\u00f3n de los enunciados principios superiores. <\/p>\n
En ese orden de ideas, al separarnos del criterio centralista adoptado en el presente fallo -que deshace el camino recorrido por la Corte hacia el entendimiento adecuado de la preceptiva constitucional sobre el tema- debemos manifestar que, si bien para nosotros no resulta ajustada a la Carta una hipertrofia de la autonom\u00eda en t\u00e9rminos tales que destruya las bases mismas de la unidad estatal, conduciendo a la adopci\u00f3n de esquemas federalistas no queridos por el Constituyente, tampoco podemos admitir, en cuanto ri\u00f1e abiertamente con los principios plasmados en la Carta, una exageraci\u00f3n del Estado Unitario que implique injustificado retroceso en los importantes logros relativos a la afirmaci\u00f3n institucional de las entidades territoriales. <\/p>\n
El art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, modificado por el Acto Legislativo No. 3 de 1993, establece el situado fiscal, defini\u00e9ndolo como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que ser\u00e1 cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atenci\u00f3n directa, o a trav\u00e9s de los municipios, de los servicios que se les asignen. <\/p>\n
Por expreso mandato de la misma norma constitucional, los recursos del situado fiscal se destinar\u00e1n a financiar la educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, y a la salud, en los niveles que se\u00f1ale la ley, con especial atenci\u00f3n a los ni\u00f1os. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 357 de la Carta estatuye tambi\u00e9n una participaci\u00f3n, pero es claro que \u00e9sta no puede confundirse con el situado fiscal, si bien una y otra figura implican que las entidades territoriales tienen el derecho de tomar parte, por ministerio de la Constituci\u00f3n, en los ingresos corrientes nacionales. La participaci\u00f3n prevista en la norma \u00faltimamente mencionada tiene por \u00fanicos beneficiarios a los municipios. <\/p>\n
Corresponde a la ley determinar el porcentaje m\u00ednimo de aqu\u00e9lla, aunque el propio Constituyente fij\u00f3 unas bases en el par\u00e1grafo del mismo precepto, indicando que se incrementar\u00e1 a\u00f1o por a\u00f1o, “del catorce por ciento en 1993 hasta alcanzar el veintid\u00f3s por ciento como m\u00ednimo en el 2002”. <\/p>\n
A diferencia de la destinaci\u00f3n de los recursos que conforman el situado fiscal, respecto de los cuales la Constituci\u00f3n orden\u00f3 directamente que fueran a financiar los renglones de salud y educaci\u00f3n, en el caso de las participaciones municipales la Carta Pol\u00edtica dej\u00f3 esa competencia en cabeza del legislador, a quien encomend\u00f3 que, por iniciativa del Gobierno, definiera las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiar\u00e1n con los correspondientes recursos. <\/p>\n
Se ocup\u00f3 el mandato constitucional en se\u00f1alar los criterios de conformidad con los cuales la ley distribuir\u00e1 entre los municipios los recursos provenientes de la mencionada participaci\u00f3n: sesenta por ciento en proporci\u00f3n directa al n\u00famero de habitantes en situaci\u00f3n de pobreza o con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, y el resto en funci\u00f3n de la poblaci\u00f3n total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. El art\u00edculo autoriz\u00f3 al Congreso para que cada cinco a\u00f1os, por propia iniciativa, revise estos porcentajes de distribuci\u00f3n. <\/p>\n
“La ley -sigue diciendo el Constituyente- precisar\u00e1 el alcance, los criterios de distribuci\u00f3n aqu\u00ed previstos, y dispondr\u00e1 que un porcentaje de estos ingresos se invierta en las zonas rurales”. <\/p>\n
Como puede observarse, la Constituci\u00f3n delimit\u00f3 con claridad el campo de acci\u00f3n de la ley en esta materia. Entendido el enunciado precepto superior dentro del principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, puede afirmarse que en aquellos aspectos en los cuales la Carta no confi\u00f3 al legislador la facultad de establecer normas sobre destinaci\u00f3n, inversi\u00f3n y manejo de los indicados recursos, los municipios gozan de plena independencia para adoptar las correspondientes decisiones por conducto de sus organismos competentes y seg\u00fan sus propias necesidades y prioridades. <\/p>\n
A esta conclusi\u00f3n se llega mediante una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta: <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, se trata de recursos propios de los municipios, como ya lo concluy\u00f3 esta Corte en Sentencia C-075 del 25 de febrero de 1993. <\/p>\n
El Constituyente quiso brindar especial garant\u00eda al patrimonio de las entidades territoriales, equipar\u00e1ndolo en su protecci\u00f3n al de los particulares. <\/p>\n
El art\u00edculo 58 Ib\u00eddem garantiza la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos, manifestando que “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. <\/p>\n
El art\u00edculo 287 superior dispone que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y, en tal virtud, administran sus propios recursos. <\/p>\n
Desde luego, lo hacen dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, pero es claro que, de acuerdo con lo dicho, \u00e9sta \u00faltima, al fijar los que le corresponden, no puede desconocer los que a ella misma impuso el Estatuto Fundamental ni restringir la autonom\u00eda de las entidades territoriales hasta hacerla nugatoria. <\/p>\n
A nuestro juicio, efectuada la distribuci\u00f3n entre los diferentes municipios de acuerdo con los porcentajes y dentro de los criterios constitucionales, y fijadas por la ley las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social a las que deben orientarse las participaciones -tal es la precisa funci\u00f3n que al legislador encomienda el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n-, cada municipio es el propietario de los recursos que le han correspondido y, entonces, tiene lugar respecto de ellos la garant\u00eda que la Carta confiere a sus bienes y rentas. A partir de all\u00ed principia a ejercer su autonom\u00eda, dentro de un n\u00facleo esencial que, de conformidad con los principios fundamentales del sistema jur\u00eddico, es inalienable. <\/p>\n
Interpretar la Constituci\u00f3n de manera diferente, como lo ha hecho ahora esta Corte, significa anular el concepto de autonom\u00eda, merced a una inaceptable presunci\u00f3n de despilfarro -anticipadamente endilgado a los municipios-, lo cual hace de la desconfianza institucional la base de la hermen\u00e9utica que se prohija. De all\u00ed que la sentencia no haya puesto reparo alguno a que los ordenamientos legales, m\u00e1s all\u00e1 del campo fijado al legislador por la Carta Pol\u00edtica, establezcan prescripciones r\u00edgidamente centralistas, que sujetan a las entidades territoriales en materias concretas que la propia Constituci\u00f3n ha querido reservar al manejo independiente de cada una de ellas. <\/p>\n
Son las autoridades del municipio las que con mayor conocimiento de causa pueden apreciar y evaluar las necesidades de la comunidad dentro de cada una de las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social se\u00f1aladas por el legislador; son tambi\u00e9n esas autoridades las que gozan de competencia constitucional para establecer los planes de desarrollo municipal y el correspondiente presupuesto, dentro de lineamientos constitucionales y legales pero conservando una \u00f3rbita propia de autonom\u00eda (art\u00edculos 313, numerales 2 y 5, y 315, numeral 5, de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Dichas autoridades locales tienen a su cargo la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos que demanda la poblaci\u00f3n (art\u00edculos 313, numeral 1, y 315, numeral 3, de la Constituci\u00f3n). Entonces, no se entiende c\u00f3mo les ha sido eliminada toda libertad de disposici\u00f3n de recursos propios por virtud de una normativa legal que lleva hasta el detalle las previsiones sobre destinaci\u00f3n de dichos recursos. <\/p>\n
Seg\u00fan la Constituci\u00f3n, el papel del legislador responde a una necesidad de establecer pautas o directrices generales, es decir a un imperativo t\u00e9cnico y econ\u00f3mico de coordinaci\u00f3n -propio del Estado Unitario- que mal puede confundirse con la usurpaci\u00f3n de la \u00f3rbita administrativa local, descentralizada y aut\u00f3noma. <\/p>\n
Al respecto, ha manifestado esta Corte en Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), cuyo sentido se desconoce ahora: <\/p>\n
“La fuerza de la argumentaci\u00f3n a favor de la autonom\u00eda regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democr\u00e1tico y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que est\u00e1n en contacto m\u00e1s \u00edntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en \u00faltimas el inter\u00e9s, as\u00ed sea pol\u00edtico, de solucionar los problemas locales. Es el auto-inter\u00e9s operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor econ\u00f3mico en la econom\u00eda de mercado. Cada Departamento o Municipio ser\u00e1 el agente m\u00e1s id\u00f3neo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el art\u00edculo 287 habla de la “gesti\u00f3n de sus intereses”. Y esa es la raz\u00f3n por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (art\u00edculo 311 C.P.)”. (Subrayamos). <\/p>\n
Posteriormente, en la Sentencia C-517 del 15 de septiembre de 1992 (M.P: Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n), afirm\u00f3 la Corte: <\/p>\n
“En materia municipal, adem\u00e1s de las atribuciones pol\u00edticas, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala, entre otras, las siguientes competencias: prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participaci\u00f3n comunitaria y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (art\u00edculo 311 C.N.). <\/p>\n
De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que las autoridades municipales tienen la atribuci\u00f3n pol\u00edtica de decidir cu\u00e1les son las obras que demanda el progreso social y cu\u00e1les no, as\u00ed como cu\u00e1les son las medidas que llevan a promover la participaci\u00f3n comunitaria y el mejoramiento social y cultural”. Subrayamos. <\/p>\n
En torno a la funci\u00f3n de la ley en tales aspectos, la misma providencia expres\u00f3: <\/p>\n
“…las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado Unitario son ejercidas bajo los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, tal y como lo dispone el art\u00edculo 288 (…). En ning\u00fan caso puede entenderse que la ley pueda reducir a un \u00e1mbito m\u00ednimo el espacio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed, el principio de coordinaci\u00f3n no puede identificarse con el de control o tutela. Coordinaci\u00f3n implica participaci\u00f3n eficaz en la toma de decisiones, que es la \u00fanica forma leg\u00edtima, en un Estado democr\u00e1tico, de llegar a una regulaci\u00f3n entre intereses diversos, as\u00ed como la mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios. <\/p>\n
Igualmente, el principio de concurrencia evoca un proceso de participaci\u00f3n importante entre los entes aut\u00f3nomos. La concurrencia no puede significar imposici\u00f3n de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los intereses respectivos. <\/p>\n
Es claro que el principio de subsidiariedad est\u00e1 directamente relacionado con el de complementariedad, y en este caso, como en los anteriores, es especialmente importante para su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica que el apoyo funcional de un ente territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus funciones o competencias”. (Subrayamos). <\/p>\n
De todo lo cual se concluye que, en criterio de los magistrados firmantes, fundado en la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n y, ante todo, en los perentorios textos constitucionales, quebrantan la Carta Pol\u00edtica las normas de la ley que interfieran el campo reservado y aut\u00f3nomo de las entidades territoriales, desbordando la funci\u00f3n directriz que al legislador corresponde y transformando las pautas que deber\u00eda trazar en verdaderas imposiciones por cuya virtud resulta inane la atribuci\u00f3n regional y local de gestionar sus propios intereses. <\/p>\n
Aplicando los criterios de interpretaci\u00f3n constitucional que se dejan expuestos, consideramos que los art\u00edculos atacados se sujetaban a la preceptiva fundamental apenas parcialmente. <\/p>\n
En efecto, la Ley 60 de 1993, de la cual hacen parte, estableci\u00f3 normas org\u00e1nicas sobre distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y para ello invoc\u00f3 expresamente los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El art\u00edculo 21, que fue demandado en su numeral 1\u00ba, orden\u00f3 a los municipios destinar las mencionadas participaciones a las actividades de educaci\u00f3n; salud; vivienda; servicios de agua potable y saneamiento b\u00e1sico; subsidios para la poblaci\u00f3n pobre que garanticen el acceso a los servicios p\u00fablicos domiciliarios; actividades agrarias; grupos de poblaci\u00f3n vulnerables; justicia; protecci\u00f3n del ciudadano; educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n y deporte; cultura; prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de desastres; desarrollo institucional; pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones f\u00edsicas; construcci\u00f3n y mantenimiento de las redes viales municipales e intermunicipales; y otros sectores que el CONPES social estime conveniente, a solicitud de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. <\/p>\n
Con la enunciaci\u00f3n de los precedentes rubros el legislador cumpli\u00f3 la norma del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n en el sentido de definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiar\u00e1n con los recursos provenientes de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Pero, en cambio, era abiertamente inconstitucional la parte demandada del art\u00edculo 22, mediante el cual se fijaron las reglas de asignaci\u00f3n de las participaciones sociales. <\/p>\n
La disposici\u00f3n atacada dispuso que “las participaciones para sectores sociales se asignar\u00e1n por los municipios a las actividades indicadas en el art\u00edculo precedente, conforme a las siguientes reglas:…” (Subraya la Corte). <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el precepto se\u00f1al\u00f3 de manera imperativa los porcentajes correspondientes a los rubros en que cada municipio debe invertir sus recursos: en educaci\u00f3n, el 30%; en salud, el 25%; en agua potable y saneamiento b\u00e1sico, el 20%, cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la poblaci\u00f3n con agua potable; en educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%; en libre inversi\u00f3n, el 20%. <\/p>\n
Dispuso el par\u00e1grafo que los porcentajes as\u00ed definidos se aplicar\u00e1n a la totalidad de la participaci\u00f3n en 1999 y que antes de ese a\u00f1o “se podr\u00e1n destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el 50%, en 1995 el 40%, en 1996 el 30%, en 1997 el 20%, en 1998 el 10%”. Y orden\u00f3 finalmente: “el porcentaje restante en cada a\u00f1o se considerar\u00e1 de obligatoria inversi\u00f3n”. <\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, el legislador no se limit\u00f3 a se\u00f1alar las \u00e1reas de inversi\u00f3n social, como lo ordena la Constituci\u00f3n, sino que fue mucho m\u00e1s all\u00e1: limit\u00f3 la autonom\u00eda municipal, se\u00f1alando porcentajes m\u00e1ximos de inversi\u00f3n en dichas \u00e1reas. Con ello ignor\u00f3 las diferencias de prioridades y necesidades existentes en los distintos municipios, uniformando la administraci\u00f3n de sus rentas e impidi\u00e9ndoles orientar las respectivas partidas hacia los sectores de inversi\u00f3n social que m\u00e1s lo requieran seg\u00fan las conveniencias y circunstancias de cada localidad. En s\u00edntesis, desconoci\u00f3 la autonom\u00eda que para la gesti\u00f3n de sus propios intereses garantiz\u00f3 a las entidades territoriales el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Pensamos que al aplicar en esa forma el art\u00edculo 357 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador desfigur\u00f3 su sentido. <\/p>\n
En efecto, cuando la norma mencionada estatuye que la ley, a iniciativa del Gobierno, determinar\u00e1 el porcentaje m\u00ednimo de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, lo que conf\u00eda al legislador no es la competencia para establecer porcentajes m\u00e1ximos relativos a la destinaci\u00f3n que cada municipio haga de los recursos que individualmente reciba en el reparto que le corresponda por concepto de la aludida participaci\u00f3n; lo que el mandato constitucional determina es que la ley establecer\u00e1 la proporci\u00f3n global en que los municipios participar\u00e1n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; en otras palabras, del total de dichos ingresos ir\u00e1 a los municipios -considerados ellos en conjunto- el porcentaje que la ley disponga. <\/p>\n
As\u00ed definida la participaci\u00f3n, el siguiente paso previsto por la Carta es la distribuci\u00f3n de los recursos que la componen entre los municipios. Ello compete a la ley, de conformidad con los criterios constitucionales, cuyo alcance ser\u00e1 precisado por el mismo legislador, seg\u00fan el art\u00edculo 357 en cita. <\/p>\n
Asignada la partida a cada municipio, \u00e9ste es aut\u00f3nomo en su inversi\u00f3n, si bien la ley habr\u00e1 de se\u00f1alar las \u00e1reas prioritarias y dispondr\u00e1, por mandato constitucional, que un porcentaje de los ingresos se invierta en zonas rurales. Este, que es el \u00fanico aspecto en que se permite al legislador condicionar la inversi\u00f3n que efect\u00faen los municipios, ha sido desarrollado en la parte no acusada del art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993, al establecer: “En todo caso a las \u00e1reas rurales se destinar\u00e1 como m\u00ednimo el equivalente a la proporci\u00f3n de la poblaci\u00f3n rural sobre la poblaci\u00f3n total del respectivo municipio”. No es el caso de pronunciarse ahora sobre su constitucionalidad. <\/p>\n
Dice textualmente la Sentencia: <\/p>\n
“Para la Corte, la definici\u00f3n de las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social implica necesariamente la fijaci\u00f3n o determinaci\u00f3n del porcentaje m\u00ednimo de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n para financiar con dichos recursos las actividades destinadas a la educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable. <\/p>\n
De ah\u00ed que el legislador a trav\u00e9s de la Ley 60 de 1993 se\u00f1al\u00f3 las reglas de asignaci\u00f3n de la participaci\u00f3n para sectores sociales a fin de atender las actividades indicadas en el art\u00edculo 21 Ib\u00eddem, consignando los porcentajes respectivos y fijando un veinte por ciento (20%) de libre inversi\u00f3n conforme a los sectores indicados en la misma”. <\/p>\n
No podemos pasar por alto la confusi\u00f3n en que incurri\u00f3 la mayor\u00eda al interpretar el texto del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, seg\u00fan se acaba de explicar, una cosa es el porcentaje m\u00ednimo de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que, obedeciendo a la Carta, debe ser previsto por la ley a iniciativa del Gobierno, y otra muy distinta la fijaci\u00f3n de porcentajes respecto de la destinaci\u00f3n que cada municipio haga de los ingresos que reciba. Lo primero implica el ejercicio de una facultad de la Naci\u00f3n, en cuanto se trata de disponer, por mandato de la Constituci\u00f3n, de parte de sus propios recursos para dar lugar a la participaci\u00f3n municipal, por lo cual es perfectamente explicable y coherente que sea el legislador quien resuelva sobre el respectivo porcentaje m\u00ednimo, previa consideraci\u00f3n, an\u00e1lisis e iniciativa del Ejecutivo. Lo segundo, en cambio, afecta el ejercicio de una clara e inalienable atribuci\u00f3n del municipio, que ha recibido unos ingresos provenientes de la Naci\u00f3n pero que han pasado a formar parte de su patrimonio. <\/p>\n
En el campo de la disposici\u00f3n de dichos fondos ya asignados al municipio, se repite que no puede intervenir el legislador sino de la manera prevista por el Constituyente en el art\u00edculo mencionado: definiendo las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiar\u00e1n, lo que no exige -como piensa la mayor\u00eda- que el legislador establezca porcentajes de obligatorio acatamiento para los municipios. Existen muchas otras formas de indicar prioridades sobre la base del reconocimiento a la autonom\u00eda municipal. <\/p>\n
La Corte ha aceptado, sin consultarla con su propia jurisprudencia, la argumentaci\u00f3n expuesta por el Senador Victor Ren\u00e1n Barco durante la Audiencia P\u00fablica que se llev\u00f3 a cabo sobre esta materia, en el sentido de que los municipios no gozan de autonom\u00eda para la inversi\u00f3n de los aludidos recursos. No es extra\u00f1o, entonces que, dejando inaplicadas garant\u00edas expresas como las previstas en el art\u00edculo 287 del Estatuto Fundamental, se haya acogido un criterio del todo ajeno a los postulados descentralistas y autonomistas que inspiraron al Constituyente de 1991. <\/p>\n
En nuestro sentir, la autonom\u00eda de las entidades territoriales ha pasado a convertirse en un enunciado puramente te\u00f3rico, que no solamente resulta flagrantemente contrario a los postulados y fines del Estado colombiano despu\u00e9s de expedida la nueva Carta Pol\u00edtica, sino que significa inexplicable involuci\u00f3n respecto del proceso legislativo previo. Comp\u00e1rese, por ejemplo, la norma hallada exequible con las de la Ley 12 de 1986, que, pese al marco constitucional entonces imperante, no consagraban porcentajes de inversi\u00f3n encaminados a constre\u00f1ir el libre ejercicio de las facultades de disposici\u00f3n de los municipios. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra <\/p>\n
<\/p>\n
1 Cfr. Gaceta Judicial. Tomo CXCVII. N\u00famero 2436. Bogot\u00e1, 1989. Pg 262. MP. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
2Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-506 de noviembre 10 de 1994. MP. Dr. Fabio Mor\u00f3n Diaz. <\/p>\n
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C-520-94 Sentencia C-520\/94 AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES La autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos se\u00f1alados en la Carta Pol\u00edtica y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constitu\u00eddo en forma de Rep\u00fablica unitaria. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-1039","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1039","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1039"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1039\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1039"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1039"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1039"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}