C-521-94<\/p>\n
Sentencia No. C-521\/94 <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-R\u00e9gimen laboral <\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n, norma que dio pie a la regulaci\u00f3n que la ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca central, facult\u00f3 al congreso para dictar “la ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el gobierno expedir\u00e1 los estatutos del banco en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organizaci\u00f3n. As\u00ed, pues, como los aspectos laborales tambi\u00e9n hacen parte de la “organizaci\u00f3n” de una empresa, la Sala considera que la propia Constituci\u00f3n, de manera muy especial, permite la inclusi\u00f3n que de ellos hizo la ley 31 de 1992. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Banca central <\/p>\n
La calificaci\u00f3n legal de la funci\u00f3n de la banca central como “servicio p\u00fablico esencial”, se encuentra ajustada a la Constituci\u00f3n. La sola enumeraci\u00f3n de las principales obligaciones del Banco, lleva a la Sala al convencimiento de que su interrupci\u00f3n, por comprometer la econom\u00eda nacional, afectar\u00eda seriamente la posibilidad de que el Estado pudiera cumplir con sus finalidades esenciales, amenazando, entre otras cosas, los derechos fundamentales constitucionales de las personas, todo lo cual indica que este es un servicio de inter\u00e9s general, esencial, que, para los efectos del art\u00edculo 56 de la Carta prevalece sobre el derecho a la huelga. Se advierte que la declaraci\u00f3n de exequibilidad se concreta a la funci\u00f3n de banca central, en cuanto se califica como servicio p\u00fablico esencial, como claramente lo expresa el inciso segundo del art\u00edculo 39. <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Funcionarios y trabajadores de confianza <\/p>\n
Como la calidad de confianza de los trabajadores es de naturaleza objetiva, pues se origina en la prestaci\u00f3n de servicios que suponen un alto grado de vinculaci\u00f3n del empleado con los intereses del patrono, como es lo natural en los cargos de direcci\u00f3n, de manejo o en ciertas asesor\u00edas, no es de recibo que la ley a priori extienda esa calidad indistintamente a todos los trabajadores del Banco. Basta considerar brevemente que tal calificaci\u00f3n es violatoria del derecho a la igualdad, porque coloca dentro de la misma categor\u00eda a una serie de personas con responsabilidades dis\u00edmiles, e implica una desmejora (en materia de la remuneraci\u00f3n del trabajo extra) de los trabajadores del Banco que en principio no son de confianza, en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s trabajadores colombianos. Obviamente, esto tambi\u00e9n supone una afrenta a sus derechos adquiridos. El criterio expuesto llevar\u00e1 a que se declare, como lo sugiri\u00f3 la Procuradur\u00eda, la exequibilidad de la norma cuestionada, pero advirtiendo que la calidad de confianza s\u00f3lo puede predicarse ab initio respecto de los funcionarios p\u00fablicos -que integran la junta directiva- y de los trabajadores del Banco en quienes recae una responsabilidad directiva, o cuyos servicios suponen un alto grado de identificaci\u00f3n con la empresa. Y por lo mismo, no puede predicarse de los dem\u00e1s trabajadores. <\/p>\n
Ref: Expediente D- 573 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad del art\u00edculo 27, literal f), y algunos apartes de los art\u00edculos 38 y 39 de la ley 31 de 1992 “Por la cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasar\u00e1n los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.” <\/p>\n
Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ <\/p>\n
Magistrado ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJIA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero sesenta (60), correspondiente a la sesi\u00f3n de la Sala Plena del d\u00eda veintiuno (21) del mes de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Por auto del diez y siete (17) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), el Magistrado sustanciador, en primer lugar, admiti\u00f3 la demanda; en segundo lugar, orden\u00f3 a las secretar\u00edas generales del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, la remisi\u00f3n de copias aut\u00e9nticas de los antecedentes legislativos del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la ley 31 de 1992, fijando para ello el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas h\u00e1biles; en tercer lugar, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana, decret\u00f3, vencido el per\u00edodo anotado, la fijaci\u00f3n en lista del negocio en la Secretar\u00eda General por diez (10) d\u00edas; en cuarto lugar, simult\u00e1neamente con la fijaci\u00f3n en lista, dispuso el env\u00edo de copias de las diligencias al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para su concepto de rigor; y, en quinto y \u00faltimo lugar, orden\u00f3 enviar copias de la demanda al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al se\u00f1or Presidente del Congreso para que, si lo estimaban conveniente, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la normas impugnadas. <\/p>\n
Cumplidos todos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
A. Normas acusadas y cargos <\/p>\n
Las disposiciones acusadas, as\u00ed como los cargos en contra de cada una de ellas, son los siguientes: <\/p>\n
1o. El literal f) del art\u00edculo 27 que, inserto en el texto general de la ley, dice: <\/p>\n
“Ley 31 de 1992 <\/p>\n
(diciembre 29) <\/p>\n
“Por la cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspeccci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasar\u00e1n los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia, <\/p>\n
“DECRETA: <\/p>\n
“(…) T\u00edtulo III. <\/p>\n
“Normas generales para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco. <\/p>\n
“Cap\u00edtulo I. <\/p>\n
“Materias generales. <\/p>\n
“(…) Art\u00edculo 27. Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la Rep\u00fablica regular\u00e1n, cuando menos, las siguientes materias: <\/p>\n
“(…) f) R\u00e9gimen laboral en lo no previsto por la ley”. (s\u00f3lo el texto en negrilla es el considerado inconstitucional). <\/p>\n
Y tambi\u00e9n se impugn\u00f3 la parte destacada en negrilla del literal b) del art\u00edculo 38, norma ubicada en la secci\u00f3n primera sobre r\u00e9gimen laboral del cap\u00edtulo V del mismo t\u00edtulo III, as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 38. Naturaleza de los empleados del Banco. Las personas que bajo condiciones de exclusividad o subordinaci\u00f3n laboral desempe\u00f1an labores propias del Banco de la Rep\u00fablica, u otras funciones que al mismo le atribuyen las leyes, decretos y contratos vigentes, son trabajadores al servicio de dicha entidad, clasificados en dos categor\u00edas, como en seguida se indica: <\/p>\n
“a) Con excepci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, los dem\u00e1s miembros de la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios p\u00fablicos de la banca central y su forma de vinculaci\u00f3n es de \u00edndole administrativa. <\/p>\n
“El r\u00e9gimen salarial y prestacional de los funcionarios p\u00fablicos de la banca central ser\u00e1 establecido por el Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“b) Los dem\u00e1s trabajadores del Banco continuar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen laboral propio consagrado en esta ley, en los Estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la Convenci\u00f3n Colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las disposiciones del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo que no contradigan las normas especiales de la presente ley. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 1o. Los pensionados de las diversas entidades oficiales que el Banco de la Rep\u00fablica administr\u00f3 en virtud de las normas legales y contratos celebrados con el Gobierno Nacional, continuar\u00e1n sujet\u00e1ndose al r\u00e9gimen laboral correspondiente a ellos aplicado, de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 2o. Las autoridades competentes del Banco no podr\u00e1n contratar a personas que est\u00e9n ligadas por v\u00ednculo matrimonial o de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con cualquier funcionario o trabajador del Banco”. <\/p>\n
Las disposiciones impugnadas, en concepto del actor, son inconstitucionales porque “el fuero general de competencia en materia laboral corresponde es a la ley, (C.P. Art. 150 Nums. 1 y 2) y tan s\u00f3lo por v\u00eda excepcional al Presidente en forma extraordinaria (Num. 10), o al Presidente, pero para los precisos aspectos salariales y prestacionales expresamente indicados en los literales e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 constitucional”. <\/p>\n
En apoyo de su tesis, el actor cit\u00f3 la sentencia de inexequibilidad del art\u00edculo 38 del decreto extraordinario 3130 de 1968, por el cual se dict\u00f3 “el estatuto org\u00e1nico de las entidades descentralizadas del orden nacional”, providencia dictada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, el trece (13) de diciembre de mil novecientos setenta y dos (1972). Este fallo, en resumen, consider\u00f3 que el art\u00edculo impugnado -que entregaba a las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos p\u00fablicos y empresas industriales y comerciales del Estado la elaboraci\u00f3n del proyecto del estatuto de su personal, para la posterior aprobaci\u00f3n del Gobierno Nacional- era inconstitucional, pues supon\u00eda que tales juntas o consejos ejercieran atribuciones correspondientes privativamente al Congreso, o al Presidente de la Rep\u00fablica como legislador extraordinario, y, adem\u00e1s, contemplaba una pr\u00f3rroga indirecta del plazo que este \u00faltimo ten\u00eda para hacer uso de unas facultades extraordinarias. <\/p>\n
2o.Tambi\u00e9n se demand\u00f3 el inciso 2o. del art\u00edculo 39, cuyo texto es: <\/p>\n
“Art\u00edculo 39. Categor\u00eda especial. Para los efectos previstos en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica, continuar\u00e1n siendo empleados de confianza. <\/p>\n
“Para los fines del art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, def\u00ednese como servicio p\u00fablico esencial la actividad de banca central” (negrilla fuera de texto). <\/p>\n
Para el actor, la actividad bancaria no es esencial. <\/p>\n
En tal sentido, cit\u00f3 varias opiniones que afirman que dentro de los servicios esenciales o primarios, b\u00e1sicos para la vida social, est\u00e1n los del sector hospitalario, los relativos al abastecimiento de agua, electricidad, tel\u00e9fonos, el control de tr\u00e1fico a\u00e9reo, pero no los bancos. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, en la demanda se sostiene que el derecho de huelga hace parte del de asociaci\u00f3n y que \u00e9ste, junto con la negociaci\u00f3n colectiva, constituye, como regla general, un derecho fundamental cuyas excepciones s\u00f3lo pueden ser fijadas, con criterio restrictivo, por la ley laboral. As\u00ed, como la ley 31 de 1992 no es propiamente laboral, no pod\u00eda crear excepciones al derecho de huelga. <\/p>\n
Igualmente, anot\u00f3 el actor, “el art\u00edculo 372 (de la Constituci\u00f3n), inciso 2o., con cuyo fundamento se dict\u00f3 la ley 31 de 1992 acusada, no contiene expresa reserva legal que autorice al legislador para consagrar excepci\u00f3n a un derecho fundamental como es el de huelga”. <\/p>\n
3o. Por \u00faltimo, se demand\u00f3 la parte del inciso primero del art\u00edculo 39 que dice “y trabajadores”: <\/p>\n
Para fundamentar el cargo, el actor comenz\u00f3 advirtiendo la trascendencia del tema, pues si un trabajador es de confianza no tiene derecho a limitaci\u00f3n de la jornada de trabajo, ni a la m\u00e1s favorable remuneraci\u00f3n, la del trabajo extra. <\/p>\n
Continu\u00f3 diciendo que la calidad de confianza de un trabajador deriva de la funci\u00f3n directiva, dispositiva o de mando, raz\u00f3n por la cual es cuesti\u00f3n que “debe estudiarse en cada caso”, y su fijaci\u00f3n corresponde a los jueces. <\/p>\n
Luego de insistir en que los trabajadores de confianza son los que de ordinario est\u00e1n en la c\u00faspide de las jerarqu\u00edas empresariales, por ser quienes responden de la existencia y el \u00e9xito de la empresa, el actor manifest\u00f3 que es l\u00f3gico que en el Banco de la Rep\u00fablica puedan considerarse como tales los “funcionarios”, pues \u00e9stos son, con arreglo al literal a), del art\u00edculo 38 de la ley 31 de 1992, los miembros de la junta directiva. Y en relaci\u00f3n con la extensi\u00f3n de esta calidad, agreg\u00f3 que no es constitucional atribu\u00edrla en forma gen\u00e9rica a quienes no son miembros de la junta, es decir, los dem\u00e1s trabajadores del Banco. <\/p>\n
El demandante plante\u00f3 la idea de que el concepto de confianza es de excepci\u00f3n, que no es absoluto ni totalizador, para conclu\u00edr que la norma acusada vulnera la igualdad de los asalariados colombianos, garantizada por el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, pues identifica o confunde a los funcionarios con los trabajadores del Banco, y, adem\u00e1s, sin distinguir los casos de cargos tales como el de secretario general, director de departamento, tesorero, auditor, gerente regional, incluye a todos los trabajadores dentro de la categor\u00eda de empleados de confianza. <\/p>\n
En este sentido, el actor trajo a colaci\u00f3n el reglamento interno de trabajo del Banco, que hace parte de los contratos de trabajo, para destacar que all\u00ed se except\u00faan de la jornada ordinaria de trabajo s\u00f3lo los trabajadores que desempe\u00f1en puestos de direcci\u00f3n y manejo. <\/p>\n
El criterio del demandante consisti\u00f3 en estimar que la norma impugnada es violatoria del principio de igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, pues “son de confianza “los funcionarios o miembros de la junta directiva del Banco, y por v\u00eda excepcional algunos \u00b4trabajadores\u00b4 seg\u00fan la naturaleza de sus funciones, pero de ninguna manera \u00b4todos… los trabajadores\u00b4como erradamente generaliza y absolutiza la norma acusada”. <\/p>\n
La consecuencia inaceptable de la disposici\u00f3n atacada, a juicio del actor, es la de que los trabajadores del Banco que objetivamente, en la realidad, no son de confianza, artificialmente van a tener que ser tratados como tales, quedando en franca desigualdad con respecto al com\u00fan de los trabajadores colombianos, los cuales s\u00ed tienen derecho a una limitaci\u00f3n de la jornada de trabajo y a percibir una mejor paga por las horas extras laboradas. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el actor consider\u00f3 que la norma cuestionada es violatoria del Convenio Internacional de Trabajo 111 de 1958, sobre discriminaci\u00f3n en materia de empleo y ocupaci\u00f3n, aprobado por la ley 22 de 1967, de los art\u00edculos 7, 23 y 24 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos y, consecuentemente, del pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, y de sus art\u00edculos 1, 2, 4, 25 y 58, los cuales protegen el derecho fundamental del trabajo. <\/p>\n
Igualmente, estim\u00f3 que la ley 31 de 1992, ley no laboral sino t\u00e9cnico-econ\u00f3mica, no pod\u00eda, sin violar el principio de especialidad normativa de los art\u00edculos 25 y 53 de la Constituci\u00f3n, sustitu\u00edr a la norma propia reguladora del trabajo, es decir, al C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo o el Estatuto del Trabajo. <\/p>\n
Sostuvo, adem\u00e1s, que la disposici\u00f3n impugnada viol\u00f3 derechos adquiridos por los trabajadores, a saber, los consagrados en el reglamento interno de trabajo (art\u00edculo 12) y la convenci\u00f3n colectiva de trabajo, pues en esos instrumentos “expresamente se consagra el derecho a la jornada de trabajo para los trabajadores, excluy\u00e9ndose s\u00f3lo a los altos directivos, y la remuneraci\u00f3n salarial por trabajo extra como factor salarial para liquidar prestaciones”. <\/p>\n
Lo anterior llevar\u00eda al quebrantamiento de los derechos de negociaci\u00f3n colectiva y asociaci\u00f3n sindical, reconocidos en los convenios 87 y 98 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, ratificados por la Rep\u00fablica de Colombia, pues la disposici\u00f3n atacada hace caso omiso del car\u00e1cter obligatorio de la convenci\u00f3n colectiva. <\/p>\n
Finalmente, en la demanda se critic\u00f3 el giro adoptado por el primer inciso del art\u00edculo 39 de la ley 31 de 1992, en cuanto dijo que los “trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica continuar\u00e1n siendo empleados de confianza”, porque como no todos \u00e9stos necesariamente ten\u00edan tal calidad, “es un imposible jur\u00eddico el que puedan \u00b4continuar\u00b4si\u00e9ndolo, como lo prev\u00e9 la norma”. El actor record\u00f3 que la Secci\u00f3n 2a. del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de febrero de 1992, anul\u00f3 el art\u00edculo 13 del decreto 386 de 1982, norma que hab\u00eda inclu\u00eddo a los trabajadores del Banco dentro de la categor\u00eda de confianza. Esto, en opini\u00f3n del demandante, signific\u00f3 “que al no ser de ya confianza, es un imposible jur\u00eddico el precepto acusado del art\u00edculo 39 de la ley 31 de 1992, al se\u00f1alar que contin\u00fae siendo lo que no es, por haber dejado de ser. No puede haber continuidad, pues no eran de confianza para la fecha de expedici\u00f3n de la ley 31”. <\/p>\n
B. Intervenciones. <\/p>\n
Ni dentro del t\u00e9rmino establecido por el inciso segundo del art\u00edculo 7o. del decreto 2067 de 1991, para que cualquier ciudadano impugne o defienda las normas acusadas, ni dentro del t\u00e9rmino se\u00f1alado por el inciso segundo del art\u00edculo 11 del mismo decreto, para que las oficinas del Estado interesadas presenten las razones que justifiquen la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas, se presentaron las correspondientes intervenciones. <\/p>\n
C. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por medio de oficio n\u00famero 465 de fecha veintis\u00e9is (26) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de rigor dentro del proceso de la referencia. En \u00e9l solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar exequibles el literal f) del art\u00edculo 27, la parte acusada del literal b) del art\u00edculo 38 y el primer inciso del art\u00edculo 39 “en cuanto la calificaci\u00f3n de empleados de confianza se predique de los funcionarios p\u00fablicos de la banca central y de los trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica que ejerzan cargos de direcci\u00f3n o manejo”, e inexequible “respecto de los trabajadores del Banco que no desempe\u00f1en esos cargos”. Finalmente, pidi\u00f3 declarar exequible el segundo inciso del art\u00edculo 39 de la ley 31 de 1992. <\/p>\n
El primer tema abordado por el se\u00f1or Procurador fue el que ata\u00f1e con la calidad de empleados de confianza de los trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Al respecto, comenz\u00f3 diciendo que en esa entidad, seg\u00fan el art\u00edculo 38 de la ley 31 de 1992, hay “una clasificaci\u00f3n particular” de los empleados. Por una parte, “los funcionarios p\u00fablicos de la banca central, que son los miembros de la junta directiva, cuya forma de vinculaci\u00f3n es de \u00edndole administrativa y su r\u00e9gimen salarial y prestacional es establecido por el Presidente de la Rep\u00fablica”, y por otra parte, “los dem\u00e1s trabajadores del Banco, cuyo r\u00e9gimen laboral est\u00e1 consagrado en esa ley, su reglamento interno de trabajo, la convenci\u00f3n colectiva, los contratos de trabajo y el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo”. <\/p>\n
Luego, con arreglo al tenor literal del inciso primero del art\u00edculo 39, la Procuradur\u00eda observ\u00f3 que, como tanto los funcionarios como los trabajadores del Banco son “considerados como de confianza, para los efectos del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo”, todos ellos habr\u00e1n de sufrir la exclusi\u00f3n de la regulaci\u00f3n sobre jornada ordinaria de trabajo y, por ende, no tendr\u00e1n derecho a liquidaci\u00f3n alguna de horas extras. <\/p>\n
Sin embargo, el Procurador -sin perjuicio de la consideraci\u00f3n de que cuando el Reglamento Interno de Trabajo (art\u00edculo 1o.) dice que todos los trabajadores del Banco “desempe\u00f1an cargos de confianza”, simplemente significa que, por lo delicado de su gesti\u00f3n, la entidad requiere de personas de gran honorabilidad- record\u00f3 que, para los efectos relacionados con la jornada ordinaria, el art\u00edculo 12 de tal Reglamento, aprobado por el Ministerio del ramo mediante resoluci\u00f3n 1513 del 6 de diciembre de 1985, clasific\u00f3 a los trabajadores en los de direcci\u00f3n o manejo, “exclu\u00eddos de la regulaci\u00f3n de esa jornada”, y los dem\u00e1s, “sometidos a la jornada ordinaria”, asimilando el t\u00e9rmino “direcci\u00f3n o manejo” a la noci\u00f3n legal de “empleados de confianza”, con la consecuencia de que “los trabajadores que tengan esa condici\u00f3n est\u00e1n exclu\u00eddos de la jornada ordinaria de trabajo, tal como lo prev\u00e9 el C\u00f3digo para los empleados de confianza”. <\/p>\n
Para la Procuradur\u00eda, el criterio que se acaba de exponer se confirma porque el art\u00edculo 5o. de la convenci\u00f3n colectiva vigente dispone que el valor de las horas extras constituye factor salarial para la liquidaci\u00f3n de prestaciones sociales. <\/p>\n
Todo esto mereci\u00f3 el siguiente comentario: “Salta a la vista que el art\u00edculo 39 de la ley 31, a diferencia de lo prescrito en el reglamento interno y en la convenci\u00f3n colectiva, considera para los efectos del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo a los trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica como empleados de confianza, cuando en la pr\u00e1ctica s\u00f3lo algunos de dichos trabajadores ostentan esa condici\u00f3n: los de direcci\u00f3n y manejo”. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l fue, entonces, la conclusi\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n? <\/p>\n
La de que la parte demandada del inciso primero del art\u00edculo 39, que establece que todos los trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica son de confianza, debe conducir a una “exequibilidad condicionada”, porque su entendimiento desprevenido puede llevar, en primer lugar, a la violaci\u00f3n del principio de igualdad, al dar “igual tratamiento a dos categor\u00edas diferentes de empleados como son los funcionarios p\u00fablicos de la banca central y los trabajadores quienes, en raz\u00f3n de las labores que desempe\u00f1an, merecen de parte del legislador un trato distinto”. Y esto, sin perjuicio de la idea de que dentro de la categor\u00eda de los trabajadores, s\u00f3lo un reducido n\u00famero de ellos -los de direcci\u00f3n o manejo- pueden, en rigor, calificarse como de confianza. En segundo lugar, una interpretaci\u00f3n que adolezca de la distinci\u00f3n entre los trabajadores que son de direcci\u00f3n y manejo y los que no lo son, adem\u00e1s de atentar contra los principios de la irrenunciabilidad de los beneficios m\u00ednimos y la primac\u00eda de la realidad, desconocer\u00eda “los derechos adquiridos de los trabajadores del banco, plasmados en el reglamento y en la convenci\u00f3n colectiva vigente, los cuales, con anterioridad a la expedici\u00f3n de la ley, hab\u00edan consagrado la jornada ordinaria de trabajo para aquellos trabajadores del banco que no desempe\u00f1an cargos de direcci\u00f3n o manejo”. <\/p>\n
El segundo punto que examin\u00f3 la Procuradur\u00eda, fue el de si realmente el Banco de la Rep\u00fablica presta un servicio p\u00fablico esencial. <\/p>\n
El criterio adoptado fue el de que “la ley 31 bien pod\u00eda ocuparse de regular tan importante aspecto”. <\/p>\n
Para ello, el se\u00f1or Procurador se apoy\u00f3 en dos razones. <\/p>\n
La primera la expuso as\u00ed:”de las voces del art\u00edculo 56 fundamental \u00b4se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios p\u00fablicos esenciales definidos por el legislador…\u00b4surge con meridiana claridad que cualquier ley puede establecer cu\u00e1l actividad es considerada como servicio p\u00fablico esencial”. <\/p>\n
Y la segunda consisti\u00f3 en lo que sigue: “de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 371 a 373 superiores, el legislador, al expedir la ley 31 de 1992, se encontraba constitucionalmente habilitado para regular y definir el alcance de la actividad de banca central. As\u00ed, dicha ley es el escenario propicio para definir la actividad de la banca central como un servicio p\u00fablico esencial”. <\/p>\n
Adicionalmente, el se\u00f1or Procurador discrep\u00f3 del criterio seg\u00fan el cual para la O.I.T., la banca central no es un servicio p\u00fablico esencial. Al respecto, se\u00f1al\u00f3: “sobre el particular es conveniente aclarar que para la O.I.T. lo que no constituye servicio p\u00fablico esencial es la actividad bancaria corriente, entendida como el servicio de intermediaci\u00f3n financiera que prestan los bancos p\u00fablicos y privados, y no la banca central, la cual es una actividad particular\u00edsima ya que constituye el soporte del sistema econ\u00f3mico nacional”. Y, complementariamente, dijo que “las categor\u00edas de la O.I.T. para la determinaci\u00f3n de cu\u00e1les son servicios esenciales, constituyen un racero m\u00ednimo que no excluye la posibilidad de que los distintos Estados, en atenci\u00f3n a los diferentes grados de desarrollo y vulnerabilidad de sus instituciones, ampl\u00eden dicho concepto”, de suerte que “es indiscutible que la actividad de banca central constituye un servicio p\u00fablico esencial, toda vez que es inconcebible el funcionamiento de la econom\u00eda nacional sin la existencia de una instituci\u00f3n que desarrolle la misi\u00f3n que hoy por hoy le est\u00e1 encomendada al Banco de la Rep\u00fablica”. <\/p>\n
En resumen, el Procurador opin\u00f3 que “el segundo inciso del art\u00edculo 39 de la ley 31 de 1992 debe ser declarado exequible por no contradecir ning\u00fan texto constitucional”. <\/p>\n
Finalmente, para el Procurador, el art\u00edculo 372 de la Carta facult\u00f3 al Congreso para dictar una ley, con sujeci\u00f3n a la cual el Gobierno debe expedir los estatutos del Banco, creando as\u00ed su autonom\u00eda administrativa. Por tanto,”cuando el legislador dispuso en la norma acusada que los estatutos se ocupar\u00edan del r\u00e9gimen laboral en lo no previsto por la ley, lo hizo en el entendido de que el estatuto no puede reglamentar materias laborales ajenas a las contempladas en la ley”. Adem\u00e1s, los aspectos laborales, como parte de la organizaci\u00f3n misma del Banco, pod\u00edan ser inclu\u00eddos por la ley 31 de 1992, de conformidad con el inciso segundo del art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
A. Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, en raz\u00f3n de lo dispuesto por el numeral 4o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
B. Estudio de los cargos concretos contra las normas demandadas. <\/p>\n
a)La impugnaci\u00f3n del literal f) del art\u00edculo 27 y del literal b) del art\u00edculo 38. <\/p>\n
Se recuerda que estas disposiciones, con lo impugnado destacado en negrilla, dicen as\u00ed: <\/p>\n
“(…) Art\u00edculo 27. Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la Rep\u00fablica regular\u00e1n, cuando menos, las siguientes materias: <\/p>\n
“(…) f) R\u00e9gimen laboral en lo no previsto por la ley”. <\/p>\n
“a) Con excepci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, los dem\u00e1s miembros de la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios p\u00fablicos de la banca central y su forma de vinculaci\u00f3n es de \u00edndole administrativa. <\/p>\n
“El r\u00e9gimen salarial y prestacional de los funcionarios p\u00fablicos de la banca central ser\u00e1 establecido por el Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“b) Los dem\u00e1s trabajadores del Banco continuar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen laboral propio consagrado en esta ley, en los Estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la Convenci\u00f3n Colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las disposiciones del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo que no contradigan las normas especiales de la presente ley. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 1o. Los pensionados de las diversas entidades oficiales que el Banco de la Rep\u00fablica administr\u00f3 en virtud de las normas legales y contratos celebrados con el Gobierno Nacional, continuar\u00e1n sujet\u00e1ndose al r\u00e9gimen laboral correspondiente a ellos aplicado, de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 2o. Las autoridades competentes del Banco no podr\u00e1n contratar a personas que est\u00e9n ligadas por v\u00ednculo matrimonial o de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con cualquier funcionario o trabajador del Banco”. <\/p>\n
En primer lugar, del literal f) del art\u00edculo 27 se deduce que uno de los aspectos que obligatoriamente debe contemplarse en los estatutos del Banco, es el r\u00e9gimen laboral en lo no previsto por la ley. <\/p>\n
Sobre este particular, la Sala, en opini\u00f3n diametralmente opuesta a la de la Procuradur\u00eda -seg\u00fan la cual “el estatuto no puede reglamentar materias laborales ajenas a las contempladas en la ley”- comienza por observar que muy poca o ninguna utilidad tendr\u00eda el que el destino de los estatutos fuera simplemente el de volver a repetir las previsiones de la ley, y, en consecuencia, estima que cuando \u00e9sta los autoriz\u00f3 para ocuparse de “lo no previsto por la ley”, los facult\u00f3 para tratar de los aspectos laborales no previstos por ella. <\/p>\n
La norma, as\u00ed entendida, abre la posibilidad de la creaci\u00f3n estatutaria de beneficios extralegales para los trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica, y no vulnera sus derechos m\u00ednimos, pues \u00e9stos contin\u00faan amparados por la garant\u00eda de su irrenunciabilidad, conforme al art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, norma que dice que uno de los principios m\u00ednimos fundamentales del trabajo es “la irrenunciabilidad a los beneficios m\u00ednimos establecidos en normas laborales”. <\/p>\n
Adem\u00e1s, tampoco es cierto, como lo afirma el demandante, que para la organizaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica, la normatividad laboral de car\u00e1cter legal corresponda s\u00f3lo al legislador por la v\u00eda de la interpretaci\u00f3n, reforma, derogaci\u00f3n de leyes o expedici\u00f3n de c\u00f3digos (art\u00edculo 150, numerales 1o. y 2o., de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), y al Presidente de la Rep\u00fablica en uso de facultades extraordinarias o en desarrollo de leyes marco sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, los miembros del Congreso y la fuerza p\u00fablica, o cuando se ocupa del r\u00e9gimen de las prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales [art\u00edculo 150, numeral 10o. y 19o., literales e) y f) de la Carta]. <\/p>\n
En efecto, el inciso segundo del art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n, norma que dio pie a la regulaci\u00f3n que la ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca central, facult\u00f3 al congreso para dictar “la ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el gobierno expedir\u00e1 los estatutos del banco en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organizaci\u00f3n (…)” (negrilla fuera de texto). As\u00ed, pues, como los aspectos laborales tambi\u00e9n hacen parte de la “organizaci\u00f3n” de una empresa, la Sala considera que la propia Constituci\u00f3n, de manera muy especial, permite la inclusi\u00f3n que de ellos hizo la ley 31 de 1992. <\/p>\n
En segundo lugar, \u00bfqu\u00e9 es lo relevante del literal b) del art\u00edculo 38 para los efectos de esta demanda? A juicio de la Corte, que una de las dos grandes categor\u00edas de empleados del Banco, a saber, la de los trabajadores, fuera del sometimiento ordinario al reglamento interno de trabajo, la convenci\u00f3n colectiva, los contratos de trabajo y las disposiciones del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, viene a estar regida por el r\u00e9gimen laboral propio y especial de la ley 31 de 1992, y particularmente por los estatutos del Banco. <\/p>\n
El inclu\u00edr en los estatutos normas laborales, contemplado, como se acaba de ver, por el inciso segundo del art\u00edculo 372 de la Carta, es exequible y as\u00ed se declarar\u00e1. <\/p>\n
b) La impugnaci\u00f3n del inciso 2o. del art\u00edculo 39. <\/p>\n
La disposici\u00f3n atacada, en su contexto y destacada en negrilla, dice as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 39. Categor\u00eda especial. Para los efectos previstos en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica, continuar\u00e1n siendo empleados de confianza”. <\/p>\n
“Para los fines del art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, def\u00ednese como servicio p\u00fablico esencial la actividad de banca central”. <\/p>\n
Sobre este tema, la Sala discrepa del criterio expuesto por el actor y considera que la calificaci\u00f3n legal de la funci\u00f3n de la banca central como “servicio p\u00fablico esencial”, se encuentra ajustada a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El conjunto de varios argumentos fundamenta la citada apreciaci\u00f3n. <\/p>\n
El primero de ellos gira alrededor de la idea de que, en principio, no resulta contrario a la raz\u00f3n ni a la normatividad constitucional, pensar que un servicio p\u00fablico como el de la banca central, cuyo inter\u00e9s no es otro que el de la naci\u00f3n, y que seg\u00fan las voces del inciso segundo del art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n debe cumplirse “en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general”, y al que la Carta Pol\u00edtica dedica todo un cap\u00edtulo -el 6o. del t\u00edtulo XII sobre r\u00e9gimen econ\u00f3mico y hacienda p\u00fablica- pueda ser catalogado como esencial. Esta idea se refuerza por el hecho de que el art\u00edculo 371, inciso primero, de la Constituci\u00f3n, asigna al Banco de la Rep\u00fablica una naturaleza jur\u00eddica especial y propia, es decir, la de una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, sujeta a un r\u00e9gimen legal propio, rasgos distintivos que permiten concebir al Banco como un \u00f3rgano independiente y aut\u00f3nomo. La trascendencia de la labor de esta instituci\u00f3n se confirma, adem\u00e1s, si se recuerda que, con arreglo al \u00faltimo inciso del citado art\u00edculo 371, el destinatario natural de sus informes es la primera autoridad legislativa del pa\u00eds, el Congreso. <\/p>\n
El segundo argumento est\u00e1 en la consideraci\u00f3n de que dentro de las causas de creaci\u00f3n de los bancos centrales de latinoam\u00e9rica, por encima del criterio de la simple atenci\u00f3n de necesidades gubernamentales, prevaleci\u00f3 la conciencia de su necesidad como instrumentos financieros b\u00e1sicos y elementos de trascendencia para el adecuado control crediticio y monetario. As\u00ed, se pone de presente que, en pa\u00edses como el nuestro, la irrupci\u00f3n de la banca central obedeci\u00f3 a la necesidad palpable de afrontar, con nuevas herramientas, intrincados y cada vez m\u00e1s complejos problemas de econom\u00eda pol\u00edtica. <\/p>\n
Un tercer argumento es el que reconoce el impacto social de las funciones b\u00e1sicas del Banco, de manera que la gravedad de las consecuencias de su falta de prestaci\u00f3n, conduce a la idea de que se est\u00e1 frente a un servicio p\u00fablico cuyo car\u00e1cter no puede ser sino esencial. <\/p>\n
En este sentido, el inciso segundo del art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n claramente establece que “ser\u00e1n funciones b\u00e1sicas del Banco de la Rep\u00fablica: regular la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de \u00faltima instancia y banquero de los establecimientos de cr\u00e9dito y servir como agente fiscal del gobierno”. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 372 precisa que “la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica ser\u00e1 la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley,” y el art\u00edculo 373 se\u00f1ala que “el Estado, por intermedio del Banco de la Rep\u00fablica, velar\u00e1 por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. <\/p>\n
Lo expuesto muestra que el Banco de la Rep\u00fablica est\u00e1 llamado, dentro del criterio de mantener la estabilidad del valor de la moneda, a responder de una importante serie de asuntos, dentro de las cuales se destacan las siguientes: ejercer el monopolio de la emisi\u00f3n de la moneda de curso legal, con poder liberatorio; ocuparse de su retiro y destrucci\u00f3n; fijar el encaje efectivo de los establecimientos de cr\u00e9dito; efectuar operaciones de mercado abierto; en general, tomar determinaciones sobre circulaci\u00f3n monetaria; para apoyar transitoriamente la liquidez de los establecimientos de cr\u00e9dito, hacer uso de descuentos y redescuentos, y, as\u00ed mismo, regular el cr\u00e9dito interbancario; intermediar l\u00edneas de cr\u00e9dito externo; prestar servicios fiduciarios tales como dep\u00f3sitos, compensaciones y giros; administrar fondos de la Naci\u00f3n y de otras entidades p\u00fablicas; brindar el servicio de c\u00e1mara de compensaci\u00f3n a la banca comercial; en forma excepcional y por corto tiempo, se\u00f1alar las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s remuneratorio que los establecimientos de cr\u00e9dito cobren o paguen a sus clientes; sentar las bases para valorar en pesos las unidades de poder adquisitivo constante; actuar como agente fiscal del Gobierno en la contrataci\u00f3n de cr\u00e9ditos; con el voto un\u00e1nime de la junta directiva, financiar al Estado; prestar al Estado la asesor\u00eda t\u00e9cnica que requiera; y, administrar las reservas internacionales inembargables de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
As\u00ed, pues, la sola enumeraci\u00f3n de las principales obligaciones del Banco, lleva a la Sala al convencimiento de que su interrupci\u00f3n, por comprometer la econom\u00eda nacional, afectar\u00eda seriamente la posibilidad de que el Estado pudiera cumplir con sus finalidades esenciales, amenazando, entre otras cosas, los derechos fundamentales constitucionales de las personas, todo lo cual indica que este es un servicio de inter\u00e9s general, esencial, que, para los efectos del art\u00edculo 56 de la Carta prevalece sobre el derecho a la huelga. <\/p>\n
Se advierte que la declaraci\u00f3n de exequibilidad se concreta a la funci\u00f3n de banca central, en cuanto se califica como servicio p\u00fablico esencial, como claramente lo expresa el inciso segundo del art\u00edculo 39. <\/p>\n
c) La impugnaci\u00f3n de la expresi\u00f3n “y trabajadores” del inciso primero del art\u00edculo 39. <\/p>\n
Se recuerda que el texto del inciso es el que sigue: <\/p>\n
“Art\u00edculo 39. Categor\u00eda especial. Para los efectos previstos en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la Rep\u00fablica, continuar\u00e1n siendo empleados de confianza”. (negrillas por fuera de texto). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con este aspecto de la demanda, la Sala, en t\u00e9rminos generales, concuerda con las opiniones del actor y del se\u00f1or Procurador. <\/p>\n
Se estima, entonces, que como la calidad de confianza de los trabajadores es de naturaleza objetiva, pues se origina en la prestaci\u00f3n de servicios que suponen un alto grado de vinculaci\u00f3n del empleado con los intereses del patrono, como es lo natural en los cargos de direcci\u00f3n, de manejo o en ciertas asesor\u00edas, no es de recibo que la ley a priori extienda esa calidad indistintamente a todos los trabajadores del Banco. <\/p>\n
Basta considerar brevemente que tal calificaci\u00f3n es violatoria del derecho a la igualdad, porque coloca dentro de la misma categor\u00eda a una serie de personas con responsabilidades dis\u00edmiles, e implica una desmejora (en materia de la remuneraci\u00f3n del trabajo extra) de los trabajadores del Banco que en principio no son de confianza, en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s trabajadores colombianos. Obviamente, esto tambi\u00e9n supone una afrenta a sus derechos adquiridos. <\/p>\n
Por tanto, el criterio expuesto llevar\u00e1 a que se declare, como lo sugiri\u00f3 la Procuradur\u00eda, la exequibilidad de la norma cuestionada, pero advirtiendo que la calidad de confianza s\u00f3lo puede predicarse ab initio respecto de los funcionarios p\u00fablicos -que integran la junta directiva- y de los trabajadores del Banco en quienes recae una responsabilidad directiva, o cuyos servicios suponen un alto grado de identificaci\u00f3n con la empresa. Y por lo mismo, no puede predicarse de los dem\u00e1s trabajadores. <\/p>\n
III. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los literales f) del art\u00edculo 27, en su totalidad, y b) del art\u00edculo 38 de la ley 31 de 1992, en el aparte que dice “en los Estatutos del Banco”, con la advertencia de que las normas contenidas en los Estatutos no podr\u00e1n vulnerar los beneficios establecidos en leyes laborales. <\/p>\n
SEGUNDO. Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el texto del inciso segundo del art\u00edculo 39 de la misma ley, que dice: “Para los fines del art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, def\u00ednese como servicio p\u00fablico esencial la actividad de banca central”. La exequibilidad de este inciso, que aqu\u00ed se declara, se limita expresamente a los motivos aducidos en esta sentencia, y concretamente al examen a la luz del art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
TERCERO. Decl\u00e1rase EXEQUIBLE la expresi\u00f3n “y trabajadores” del inciso primero del art\u00edculo 39 de la ley 31 de 1992, en cuanto la calificaci\u00f3n de empleados de confianza recaiga en los funcionarios p\u00fablicos del Banco de la Rep\u00fablica, y en los trabajadores que, de conformidad con la ley, el reglamento interno de trabajo, la convenci\u00f3n colectiva y los contratos de trabajo, tengan una responsabilidad directiva, o cuyos servicios supongan un alto grado de identificaci\u00f3n con el Banco. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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