\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1176\/04 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Predicable de fallos de exequibilidad e inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Identidad normativa \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
GESTION FISCAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Principios constitucionales \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Reglas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Sujetos sobre los cuales se ejerce \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los sujetos sobre los cuales se ejerce la vigilancia fiscal, cabe mencionar, que \u00a0independiente de la naturaleza p\u00fablica o privada, o de sus funciones, o de su r\u00e9gimen ordinario o especial, los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por supuesto circunscrito a la gesti\u00f3n fiscal realizada. Por lo que es claro, que el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, al disponer que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la naci\u00f3n, sin excepci\u00f3n alguna, consagra una cl\u00e1usula general de competencia para \u00e9sta entidad, a la cual se le encomend\u00f3, de manera exclusiva y excluyente, la funci\u00f3n p\u00fablica de control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Facultades amplias para ejercer control sobre los recursos ex\u00f3genos de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones \u00a0<\/p>\n
AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance de la vigilancia que realiza sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Por disposici\u00f3n constitucional, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, \u00e9sta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribuci\u00f3n constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General, seg\u00fan as\u00ed lo precisa la propia Constituci\u00f3n. Tambi\u00e9n le corresponde a la Auditoria, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las contralor\u00edas departamentales; y, de manera excepcional, ejerce vigilancia sobre las cuentas de las contralor\u00edas municipales y distritales, sin perjuicio del control que le corresponda a las contralor\u00edas departamentales, en los t\u00e9rminos que establezca el legislador. Atribuci\u00f3n que le corresponde ejercer a la Auditoria, respecto de la Contralor\u00eda General y las territoriales, de conformidad con los mismos principios y sistemas de control fiscal establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley para todas las entidades y organismos del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance de la vigilancia y control fiscal que realiza sobre la Auditoria General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica realiza gesti\u00f3n fiscal, y por lo tanto, el manejo de dichos recursos y bienes de la Naci\u00f3n, no puede quedar exento de vigilancia y control fiscal. Vigilancia y control fiscal de la Auditoria, que en el marco de la Constituci\u00f3n de 1991, le corresponde al m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal, en cuya cabeza el constituyente radic\u00f3 la cl\u00e1usula general de competencia para ejercerlo. Es decir, es a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la que le corresponde la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Auditoria, dado que en Colombia \u00fanicamente \u00e9sta entidad, de manera general, se encuentra autorizada por la Carta Pol\u00edtica para ejercer vigilancia y control fiscal; y, solo de manera excepcional, la Constituci\u00f3n autoriz\u00f3 a la Auditoria para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda. Cabe precisar que tal determinaci\u00f3n, no le resta autonom\u00eda a la Auditoria General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano especial de vigilancia y control fiscal. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No afectaci\u00f3n por vigilancia fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
El ejercicio de la vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Auditoria, deja inc\u00f3lume la autonom\u00eda administrativa, presupuestal, jur\u00eddica y funcional que corresponde a \u00e9sta entidad, pues bien puede seguir ejerciendo con independencia todas las potestades y funciones inherentes a su propia organizaci\u00f3n. Queda intacta su autonom\u00eda presupuestal, pues la Auditoria podr\u00e1 seguir ejecutando su presupuesto en forma independiente en cuanto a la contrataci\u00f3n y ordenaci\u00f3n del gasto de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del presupuesto; y, ni el Auditor ni ning\u00fan otro servidor p\u00fablico de la Auditoria puede ser removido o nombrado por la Contralor\u00eda general, as\u00ed como que ninguno de los actos de la Auditoria, por medio de los cuales ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda, est\u00e1 sometido a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de esta. Tampoco podr\u00e1 la Contralor\u00eda General, interferir la labor que le corresponde ejercer a la Auditoria para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de \u00e9sta, la que debe ejercer aquella con plena autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No afectaci\u00f3n por vigilancia fiscal de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La Auditoria, al ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda, tampoco podr\u00e1 invadir la autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica asignada por la Constituci\u00f3n a \u00e9ste organismo; as\u00ed como tampoco, por no ser su superior, podr\u00e1 interferir la funci\u00f3n misional que en atenci\u00f3n a los art\u00edculos 267 a 273 le corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General, ni interferir tampoco la de las Contralor\u00edas territoriales, quienes act\u00faan de conformidad con las prescripciones que sobre los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n y con las indicaciones y criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que ha determinado el Contralor General de la Rep\u00fablica, al igual que actuar\u00e1n de acuerdo con las normas generales que \u00e9ste funcionario profiere para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial. \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Controles entre los diferentes centros de poder p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
En la Constituci\u00f3n se pueden apreciar una serie de controles que se entrecruzan entre los diferentes centros de poder p\u00fablico, verbigracia el control judicial sobre los actos proferidos por el legislador, que se ejerce a\u00fan trat\u00e1ndose de que, por ejemplo, los Magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la Rep\u00fablica y sin que tal circunstancia comporte relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre el controlador y el controlado; el control administrativo sobre los actos proferidos por las contralor\u00edas en el juicio fiscal; el disciplinario que debe ejercer la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y a \u00e9sta a su vez, le corresponde ejerce el control sobre la gesti\u00f3n fiscal de aquella; El control fiscal que ejerce la Contralor\u00eda General sobre el Congreso de la Rep\u00fablica quien a su vez elige al Contralor y realiza un control pol\u00edtico sobre \u00e9ste; y, en general los controles jur\u00eddicos y pol\u00edticos que corresponde realizan a unos respecto de otros, sin que ello quiera significar, que los unos dependen de los otros, o que por esa sola circunstancia se pierda la autonom\u00eda que corresponde a cada uno de los \u00f3rganos del Estado en el ejercicio de su funci\u00f3n misi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5214 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actora: Clara Eugenia L\u00f3pez Obreg\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil cuatro (2004).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los art\u00edculos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana Clara Eugenia L\u00f3pez Obreg\u00f3n solicita a la Corte Constitucional la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d, al considerar que tal disposici\u00f3n vulnera el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 121, 243, 267 y 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 17 de mayo de 2004, se admiti\u00f3 la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos que contempla el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, solicit\u00f3 a la Presidencia de la Rep\u00fablica los antecedentes que sirvieron de base para la expedici\u00f3n del Decreto-Ley 267 de 2000, y orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista de las normas acusadas, as\u00ed como el traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera concepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, de conformidad con los art\u00edculos 244 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 11 del Decreto 2067 de 1991, comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Director del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, al tenor del art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, envi\u00f3 comunicaci\u00f3n a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la Contadur\u00eda General de la Naci\u00f3n, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica y a los Departamentos de Derecho P\u00fablico de las Universidades Externado de Colombia y Nacional, a fin de que expresaran su opini\u00f3n sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, la Corte Constitucional procede a decidir en relaci\u00f3n con la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto del numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 267 DE 2000\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(febrero 22)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le\u00a0 \u00a0<\/p>\n
confiere el art\u00edculo 1o. de la ley 573 del 7 de Febrero\u00a0 \u00a0<\/p>\n
del 2000 y previo concepto del Contralor\u00a0 \u00a0<\/p>\n
General de la Rep\u00fablica,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 4. SUJETOS DE VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL. Son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los \u00f3rganos que integran las Ramas Legislativa y Judicial del Poder P\u00fablico;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los \u00f3rganos que integran el Ministerio P\u00fablico y sus entidades adscritas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los \u00f3rganos que integran la organizaci\u00f3n electoral y sus entidades adscritas o vinculadas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n y sus entidades adscritas o vinculadas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Las corporaciones aut\u00f3nomas regionales o de desarrollo sostenible;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Las universidades estatales aut\u00f3nomas que administren bienes recursos nacionales o que tengan origen en la naci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El Banco de la Rep\u00fablica cuando administre recursos de la Naci\u00f3n, ejecute actos o cumpla actividades de gesti\u00f3n fiscal y en la medida en que lo haga;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Los dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Las entidades u organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico tanto del sector central como del descentralizado por servicios, del orden nacional, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 38 \u00a0de la Ley 489 de 1998;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando quiera que administren recursos de la Naci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Los particulares que cumplan funciones p\u00fablicas, respecto de los bienes p\u00fablicos que obtengan o administren o cuando manejen bienes o recursos de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
La actora estima que la disposici\u00f3n demandada vulnera el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 121, 243, 267 y 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque desconoce los principios constitucionales de independencia y autonom\u00eda que rigen el control fiscal, al permitir que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica -CGR- pueda vigilar a la Auditoria General de la Rep\u00fablica -AGR-, que constitucionalmente es el \u00f3rgano que ejerce vigilancia sobre ella, impidiendo de esta forma el adecuado ejercicio del control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Afirma que aunque de manera expresa el art\u00edculo 4\u00b0 del DL 267 de 2000 determina como sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica al Banco de la Rep\u00fablica, entes universitarios aut\u00f3nomos, corporaciones aut\u00f3nomas regionales, Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, Ministerio P\u00fablico y sus entidades adscritas y la organizaci\u00f3n electoral, el numeral 8\u00b0 impugnado incluye como sujetos de control \u201ca los dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d, dentro de los cuales figuran la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en su parecer implica entonces que la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica se encuentra contemplada como uno de los sujetos de control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo cual resulta inconstitucional por cuanto esta \u00faltima no se encuentra facultada constitucionalmente para ello. Indica adem\u00e1s que en el dise\u00f1o del nuevo modelo de control fiscal, esta competencia no fue asignada a ning\u00fan otro organismo del Estado, tal como lo precis\u00f3 la Corte Constitucional en sentencia C-803\/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil, lo que considera de especial importancia pues en un estado de derecho las autoridades p\u00fablicas s\u00f3lo pueden hacer aquello para lo cual se encuentren expresamente facultadas. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la accionante la autonom\u00eda e independencia absoluta de la AGR respecto de los sujetos sometidos a su vigilancia y ejercicio del control fiscal con la misma intensidad y principios que rigen la vigilancia que ejerce la CGR (art\u00edculos 274 y 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional al expresar en Sentencia C-499\/98 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, \u00a0que la garant\u00eda de la autonom\u00eda de la que la Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n, lleva la consideraci\u00f3n de que tal \u00f3rgano de control no es destinatario de la vigilancia fiscal por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Al respecto precisa que en aplicaci\u00f3n del principio de independencia absoluta, que garantiza que los juicios emitidos por las autoridades que ejercen inspecci\u00f3n y vigilancia sean imparciales y objetivos, es evidente que la AGR no puede ser sometida a la vigilancia ejercida por alguno de sus sujetos de control, \u201cpues es claro que admitir la posibilidad de que el sujeto sometido a vigilancia pueda a su vez fiscalizar las actuaciones de quien lo vigila, contradice principios constitucionales que rigen la pr\u00e1ctica de auditor\u00edas y el ejercicio del control fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Aduce la accionante que en Sentencia C-803\/03, la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de un aparte del art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002, se\u00f1al\u00f3 tambi\u00e9n que la autonom\u00eda de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica deviene directamente de la Constituci\u00f3n, la cual es la \u00fanica que puede asignar la competencia para el ejercicio del control fiscal del referido organismo, por lo cual considera que \u201cno es procedente mantener dentro del ordenamiento jur\u00eddico disposiciones que admitan la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica pueda ejercer control fiscal sobre la Auditor\u00eda General, mucho menos cuando existe proyecto de ley en curso en el cual se pretende reiterar tal competencia (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Expresa que la norma acusada tambi\u00e9n vulnera el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues autoriza a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para ejercer funciones distintas de las que le han sido atribuidas constitucionalmente. Al respecto sostiene que la citada norma superior permite que el legislador asigne competencias a las autoridades p\u00fablicas que no pueden desbordar los l\u00edmites constitucionales impuestos por el modelo de control fiscal, con base en su amplia facultad de configuraci\u00f3n normativa, por lo que \u00a0no es posible que se atribuya a cualquier organismo de control fiscal que se encuentre sometido a la vigilancia de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, facultades que conlleven, faciliten o propicien una indebida injerencia en este organismo. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que \u00a0las anteriores limitaciones han debido ser observadas por el Presidente de la Rep\u00fablica al momento de ejercer las facultades extraordinarias reconocidas por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 573 de 7 de febrero de 2000, en cuyo desarrollo fue proferido el Decreto 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
A manera informativa, advierte que similares consideraciones debieron ser tenidas en cuenta por el Contralor General de la Rep\u00fablica cuando emiti\u00f3 el concepto previo a la adopci\u00f3n del Decreto 267 de 2000, de conformidad con el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 573 del mismo a\u00f1o, pero se\u00f1ala que nada se dijo por este funcionario al respecto. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, resalta que si bien la norma cuestionada no se\u00f1ala en forma expresa que la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica es sujeto del control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda, si admite una interpretaci\u00f3n en tal sentido, pues cobija a los dem\u00e1s organismos aut\u00f3nomos de creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n constitucional no relacionados por la norma, supuesto dentro del cual se encuentra la AGR.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que lo anterior se pone de presente en las diferentes resoluciones org\u00e1nicas expedidas con base en el art\u00edculo 4 del Decreto 2067 de 2000 por el Contralor General de la Rep\u00fablica, en las que de manera expresa se ha incluido a la AGR como sujeto de control de la CGR, quedando obligado a rendir cuentas ante este organismo y a permitir la realizaci\u00f3n de labores de auditor\u00eda programada por sus funcionarios. Para el efecto, cita las Resoluciones Org\u00e1nicas N\u00b0 05094 de 16 de junio de 2000 (art\u00edculo 4), 05150 de 8 de noviembre de 2000 (art\u00edculo 4) y 05282 de 20 de noviembre de 2001 (art\u00edculo 3), a\u00fan vigente. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, informa que la AGR promovi\u00f3 acci\u00f3n de nulidad contra la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica No. 05094 de 16 de junio de 2000 \u201cpor la cual se establece la sectorizaci\u00f3n de los sujetos de control fiscal\u201d, que fue el primer acto expedido en ejercicio de la facultad mencionada, pero que dicha acci\u00f3n fue resuelta desfavorablemente al considerar que la cl\u00e1usula general de competencia reconocida a la Contralor\u00eda General conlleva la facultad para ejercer control fiscal sobre la AGR. No obstante, agrega que la AGR interpuso recurso extraordinario de s\u00faplica contra tal decisi\u00f3n, el cual actualmente se encuentra pendiente de ser resuelto. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, manifiesta que por la err\u00f3nea interpretaci\u00f3n que se ha dado a la disposici\u00f3n acusada, la CGR ha entendido que dentro de sus sujetos de control fiscal se encuentra incluida la AGR, lo cual se advierte inclusive en el proyecto de ley presentado por aquel organismo \u201cpor la cual se busca reglamentar los organismos de control fiscal, se organiza su funci\u00f3n p\u00fablica, se deroga la Ley 610 de 2000 y se dictan otras disposiciones\u201d (No. 181 Senado), en el que se consagra expresamente como sujeto de control fiscal de la CGR a la AGR (art\u00edculo 36, numeral 6). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, precisa no desconocer que dentro del numeral cuestionado no s\u00f3lo se encuentra comprendida la AGR sino la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil -que a la fecha no ha entrado en funcionamiento-, lo cual podr\u00eda implicar que con la declaraci\u00f3n de inexequibilidad, la CGR quedara sin competencia para ejercer el control fiscal sobre este organismo, pero aclara que de accederse a tal declaratoria, ello no suceder\u00eda pues la Contralor\u00eda General continuar\u00e1 conservando esta facultad, de conformidad con el art\u00edculo 267 Superior y el numeral 10 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto 267 de 2000 que reitera la cl\u00e1usula general de competencia, que le ha sido atribuida para el ejercicio del control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
Eur\u00edpides de Jes\u00fas Cuevas Cuevas, en representaci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, considera que la norma acusada debe declararse condicionalmente exequible bajo el entendido de no incluir en ella a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que de la lectura del art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se colige que la AGR fue creada con una autonom\u00eda muy marcada y con el prop\u00f3sito de vigilar fiscalmente a la Contralor\u00eda, sin que en sus determinaciones puedan tener injerencia de ning\u00fan otro \u00f3rgano de control en materia fiscal, por lo que dar una interpretaci\u00f3n diferente violenta ese art\u00edculo constitucional. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, aclara que el contenido de la norma no deviene inexequible \u201cya que es posible que en lo sucesivo se pueda crear o autorizar otros organismos p\u00fablicos que deben ser vigilados por la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n, como m\u00e1ximo \u00f3rgano fiscal, tal como est\u00e1 concebido en la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0Por esto, considera que la soluci\u00f3n es la declaraci\u00f3n de exequibilidad condicionada, disponiendo que no se afecta la independencia de la AGR, por ser \u00e9ste \u00f3rgano quien precisamente vigila al ente vigilante. \u00a0<\/p>\n
Expresa igualmente que si el constituyente de 1991 hubiese querido que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica vigilara a su vigilante, tendr\u00eda que haberlo hecho en forma expl\u00edcita, ya que no es dable entender que la ley, pueda quitarle autonom\u00eda al ente que precisamente cre\u00f3 para que audite o vigile a quien hoy pretende vigilar. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, con base en la sentencia C-132\/93 concluye que solamente una norma de rango constitucional podr\u00e1 se\u00f1alar qu\u00e9 entidad p\u00fablica puede ejercer control fiscal sobre el ente de rango constitucional denominado Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de referirse a la doctrina constitucional sobre los controles rec\u00edprocos y coordinados entre las ramas del poder p\u00fablico en el estado colombiano (sistema de pesos y contrapesos), destaca la importancia que tienen los \u00f3rganos de control para evitar los excesos que puedan darse en el ejercicio de las funciones y actividades estatales. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, hace un recuento hist\u00f3rico de la organizaci\u00f3n del control fiscal en Colombia destacando que corresponde a la CGR ejercerlo de conformidad con el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre la administraci\u00f3n y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n sin importar su naturaleza. \u00a0En este punto, se\u00f1ala que el ejercicio de esta funci\u00f3n se limita a la vigilancia fiscal de estas entidades, la cual es anterior al control fiscal y que se \u201cejerce sobre la totalidad de los recursos p\u00fablicos, con el fin primordial de que sean adecuadamente administrados, manejados e invertidos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, hace referencia a la cl\u00e1usula general de competencia en materia de control fiscal establecida en cabeza de la CGR por el art\u00edculo 119 Superior, para ejercer la vigilancia exclusiva sobre la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultados de la administraci\u00f3n, funci\u00f3n que se desarrolla en los art\u00edculos 267 y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Ley 42 de 1993 que establece como sujetos de control fiscal, entre otros, los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes como los de control y electorales y los organismos creados por la Constituci\u00f3n Nacional y la ley que tienen r\u00e9gimen especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye en este punto, i) que el legislador no ha exceptuado a ninguno de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes de la \u00f3rbita de competencia de la CGR; ii) si la intenci\u00f3n del constituyente hubiera sido la de excluir alg\u00fan organismo o entidad, as\u00ed lo habr\u00eda establecido de manera precisa; iii) de acuerdo con la l\u00ednea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, el control a la gesti\u00f3n fiscal abarca la totalidad de los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, rest\u00e1ndole importancia a la naturaleza de la entidad o persona, bien sea esta p\u00fablica o privada (sentencias C-167\/95 y C-529\/93) y; iv) el Consejo de Estado ha reiterado la facultad de la CGR de ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal sobre la AGR. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el se\u00f1or Contralor destaca que la AGR realiza dos tipos de funciones, la encomendada por el art\u00edculo 274 Superior de ejercer el control fiscal sobre la CGR, y la administrativa enfocada al cumplimiento de sus funciones, correspondiendo a una secci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 6\u00b0 del Decreto Ley 272 de 2000), generando gesti\u00f3n fiscal a su cargo respecto a los recursos a trav\u00e9s de los cuales se financia. \u00a0As\u00ed indica, que es sobre esta \u00faltima gesti\u00f3n y dentro del marco de la administraci\u00f3n, manejo, recaudo, etc. de los bienes y recursos p\u00fablicos a su cargo, que la CGR ejerce su control, el cual no se extiende a la funci\u00f3n de control que la AGR debe ejercer sobre la CGR. \u00a0<\/p>\n
Sobre la alegada independencia absoluta entre el sujeto vigilado y quien ejerce su fiscalizaci\u00f3n, el interviniente considera que esta no es admisible en un sistema basado en los controles rec\u00edprocos de poder, pues en materia fiscal los \u00f3rganos aut\u00f3nomos gozan de una autonom\u00eda relativa a fin de garantizar la protecci\u00f3n de los bienes p\u00fablicos que manejan durante el cumplimiento de sus funciones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, sostiene que de aceptarse las tesis expuestas en la demanda, se generar\u00edan las siguientes consecuencias negativas: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. \u00a0Si la Auditor\u00eda no estuviera sometida al control fiscal de la Contralor\u00eda General, en caso de que un servidor p\u00fablico de aquella causara da\u00f1o a los bienes o fondos p\u00fablicos sobre los cuales ejerce gesti\u00f3n fiscal, no podr\u00eda ese servidor ser sometido a un proceso de responsabilidad fiscal para resarcir el da\u00f1o causado a dicho patrimonio, pues no habr\u00eda autoridad competente para adelantarlo (art. 268, num. 5\u00b0 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u201c2. No habr\u00eda \u00f3rgano competente para \u201cconceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno\u201d de la Auditor\u00eda (art. 268, num. 6\u00b0) siendo que de la obligaci\u00f3n constitucional de establecerlo (209 y 269 de la CP) se desprende la correlativa y necesaria vigilancia del cumplimiento de dicha obligaci\u00f3n a fin de verificar aquellos est\u00e1ndares de calidad y eficiencia. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. \u00a0No podr\u00eda la Contralor\u00eda exigir a los funcionarios responsables de la administraci\u00f3n de los fondos o bines de la Auditor\u00eda, \u201cinformes sobre su gesti\u00f3n fiscal\u201d, seg\u00fan lo determina el art\u00edculo 268, num. 4\u00b0 de la C.P.. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. \u00a0No podr\u00eda la Contraolor\u00eda incluir la informaci\u00f3n financiera de la Auditor\u00eda -porque no tendr\u00eda como exig\u00edrsela-, para efectos de la \u201ccertificaci\u00f3n sobre la situaci\u00f3n de las finanzas del Estado\u201d (Art. 268, num. 11 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u201c5. \u00a0No podr\u00eda tampoco la Contralor\u00eda incluir la informaci\u00f3n de la Auditor\u00eda, con el fin de ejercer su funci\u00f3n de \u201cpresentar a la C\u00e1mara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda (…)\u201d (Art. 268 num. 13, inciso final, C.P.), informe que es materia prima para el ejercicio del control pol\u00edtico por parte del Congreso\u201d. \u00a0<\/p>\n
Concluye que de prosperar la presente demanda la AGR se convertir\u00eda en un \u00f3rgano supraconstitucional, sui generis, ajeno a los principios y valores de la Constituci\u00f3n, desprovisto de control alguno en el manejo de los recursos p\u00fablicos y con una autonom\u00eda superior a la de los dem\u00e1s \u00f3rganos estatales, de modo que habr\u00eda que \u201ccrear un nuevo organismo para que realizara el control fiscal sobre la entidad a su cargo, y a su vez, este nuevo ente fiscalizados deber\u00eda tener otra instancia de control y, as\u00ed ad infinitum, situaci\u00f3n il\u00f3gica y ajena a los principios de la administraci\u00f3n p\u00fablica, y contraria a la verdadera intenci\u00f3n del constituyente primario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, explica que en el presente asunto no existe cosa juzgada material, pues la sentencia C-803\/03 resolvi\u00f3 un tema presupuestal, por lo que los an\u00e1lisis y fundamentos de la decisi\u00f3n, como la decisi\u00f3n misma, no pod\u00edan tener alcance alguno en relaci\u00f3n con la distribuci\u00f3n o limitaci\u00f3n de competencias. \u00a0Al respecto, advierte que para que operara la cosa juzgada material, siendo normas formalmente distintas, \u201cdeber\u00eda haber identidad en los contenidos normativos de una y otra, condici\u00f3n que, a todas luces, no concurre en el caso concreto\u201d. Y tambi\u00e9n anota que los motivos aducidos por la actora como ratio decidendi de la sentencia no son tales sino que \u00a0fueron, al contrario, dichos de paso, es decir, constitutivos de obiter dicta. \u00a0<\/p>\n
3. Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Amparo Quintero Arturo, en su calidad de Directora de la Oficina Jur\u00eddica de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, considera que se debe declarar la inexequibilidad de la norma demandada, con base en argumentos similares a los se\u00f1alados por la demandante. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de realizar un recuento sobre el alcance de la estructura adoptada para el ejercicio del control fiscal a partir de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, expresa que la gesti\u00f3n fiscal que ejerce la AGR respecto de la CGR y las contralor\u00edas territoriales, cobija no s\u00f3lo las operaciones financieras realizadas con los bienes y recursos asignados, sino adicionalmente, todos sus procesos administrativos incluidos los misionales, esto es, las labores de auditor\u00eda, los procesos sancionatorios fiscales, de responsabilidad fiscal y de jurisdicci\u00f3n coactiva, con el objeto de establecer el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que han actuado los encargados de darles tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, considera que si se admite que la CGR puede ejercer control fiscal sobre la AGR, \u00e9ste tendr\u00e1 que tener la misma intensidad que el ejercido por la AGR sobre la CGR, de tal forma que comprender\u00eda la forma en que se maneja el recurso p\u00fablico confiado al Auditor General, como la forma en que se eval\u00faa la gesti\u00f3n fiscal de la CGR desde el punto de vista de la eficiencia, la econom\u00eda y la eficacia, lo cual en su parecer, contradice los principios que rigen las labores de auditor\u00eda en el sector p\u00fablico, por cuanto implica injerencia sobre la funci\u00f3n p\u00fablica ejercida por la AGR y atenta contra la autonom\u00eda propia de su gesti\u00f3n, que ha sido reconocida por la Corte Constitucional y la Organizaci\u00f3n Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, destaca que la Corte Constitucional en sentencia C-499\/98, realiz\u00f3 un llamado al legislador para que dote de autonom\u00eda jur\u00eddica, administrativa y presupuestal a la AGR, con ocasi\u00f3n del an\u00e1lisis de constitucionalidad del art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Con todo, aclara que ello no significa que se \u201cest\u00e9 sentando como principio general que la AGR deba ser excluida de cualquier clase de control respecto de los recursos que le han sido confiados para el desarrollo de sus funciones\u201d, sino que es competencia del legislador definir mediante acto legislativo la forma en que ha de ejercerse el control y seguimiento sobre los recursos p\u00fablicos administrados por la AGR, o mediante ley, estableciendo el sometimiento de la AGR al an\u00e1lisis y evaluaci\u00f3n practicados por una forma de auditor\u00eda externa, nacional o extranjera.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, acoge los planteamientos de la demanda en el sentido que existe cosa juzgada material, pues en la sentencia C-803\/03, la Corte Constitucional reconoci\u00f3 que es contrario al modelo constitucional vigente que la CGR ejerza control fiscal sobre la Auditor\u00eda, en raz\u00f3n a la naturaleza de la funci\u00f3n que le corresponde cumplir (vigilancia de la gesti\u00f3n de los organismos de control fiscal). \u00a0<\/p>\n
Advierte que a pesar de lo anterior, con base en una decisi\u00f3n de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declar\u00f3 ajustada al ordenamiento jur\u00eddico la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica No. 05094 de 16 de junio de 2000 que incluy\u00f3 a la AGR como uno de los sujetos de control, la CGR ha seguido entendiendo que tiene competencia para ejercer control fiscal sobre la AGR, lo cual se evidencia en un concepto emitido por su oficina jur\u00eddica en tal sentido y en la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley al Congreso de la Rep\u00fablica, que sit\u00faa entre los sujetos de control fiscal, a la AGR. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Andrea del Pilar \u00c1lvarez Acevedo, quien act\u00faa en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, justifica la constitucionalidad de la norma acusada, pues a su modo de ver la vigilancia que ejerce la CGR sobre la gesti\u00f3n de la AGR y esta a su vez sobre la CGR, es jur\u00eddicamente viable en procura de los intereses generales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Con base en el postulado constitucional del Estado Social de Derecho, la interviniente precisa que la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal se orienta a la aplicaci\u00f3n de los principios de eficacia econ\u00f3mica, equidad y valoraci\u00f3n de los costos, y a la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico y la defensa de los bienes del Estado, de manera que las actividades que realizan las entidades y las autoridades aseguren el manejo adecuado de los recursos econ\u00f3micos utilizados para dar cumplimiento a los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
Agrega, que el art\u00edculo 267 Superior es el fundamento constitucional del Decreto 267 de 2000, en tanto materializa el querer del constituyente encaminado a que ninguna entidad o particular que maneje fondos o bienes de la Naci\u00f3n sea excluida del control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, con base en fragmentos de la sentencia C-499 de 1998 de la Corte Constitucional, indica que dentro del marco constitucional del Estado Colombiano, no es posible excluir de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal a ninguna entidad o particular que maneje recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Considera la interviniente, que la afirmaci\u00f3n de la actora respecto a que la CGR no puede realizar control fiscal sobre la AGR por no existir norma constitucional que as\u00ed lo autorice, obedece a una interpretaci\u00f3n exeg\u00e9tica del art\u00edculo 267 Superior, pues con una visi\u00f3n m\u00e1s amplia se puede concluir que en la medida que corresponde a la CGR vigilar la gesti\u00f3n de las entidades que manejen recursos p\u00fablicos, ese control debe recaer tambi\u00e9n sobre la AGR, por ser una entidad estatal con presupuesto de car\u00e1cter p\u00fablico, para lo cual se apoya en la sentencia C-167\/95 de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, frente a la independencia del ejercicio de las funciones propias de la AGR, se\u00f1ala que el control sobre la gesti\u00f3n de los bienes p\u00fablicos es posterior y no previo, a fin de evitar que la vigilancia quede inmersa en el ejercicio de las funciones de los vigilados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00e9ste punto, aclara que el ejercicio del control y la vigilancia sobre la actividad estatal, debe hacerse a partir de la independencia propia de los vigilados, sin que le sea permitido a la Contralor\u00eda General ni a la Auditor\u00eda participar en las labores que cumplen los \u00f3rganos y funcionarios sujetos de control. \u00a0La vulneraci\u00f3n a este principio podr\u00eda enmarcarse como una actuaci\u00f3n contraria a las facultades que otorga la Constituci\u00f3n y la ley a las entidades encargadas de ejercer el control. \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
5.1. Fredy C\u00e9spedes Villa \u00a0<\/p>\n
Este ciudadano, quien act\u00faa en su propio nombre y representaci\u00f3n, defiende la constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada al considerar que la AGR debe estar sometida al control de la CGR. \u00a0<\/p>\n
Para el efecto, despu\u00e9s de reconocer que los \u00f3rganos aut\u00f3nomos no hacen parte de las ramas del poder p\u00fablico, gozan de autonom\u00eda administrativa y presupuestal, considera que si bien la Constituci\u00f3n les concede tales prerrogativas, dentro de sus caracter\u00edsticas no se encuentra disposici\u00f3n constitucional que indique que por su naturaleza no est\u00e1n sometidos al control fiscal de sus operaciones. \u00a0<\/p>\n
Particularmente, respecto a la relaci\u00f3n entre la AGR y la CGR, explica que de conformidad con los art\u00edculos 267, 268 y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se concluye que el objetivo del constituyente es crear una Contralor\u00eda General como \u00f3rgano central del control fiscal, y en torno a ella las contralor\u00edas territoriales, con autonom\u00eda en la \u00f3rbita de sus competencias, raz\u00f3n por la cual el ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia conlleva que \u00e9ste organismo \u201ctenga la facultad de ejercer control sobre la totalidad de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, previsi\u00f3n sobre la cual no hizo excepci\u00f3n el constituyente y mal har\u00eda el interprete en hacerlas\u201d. En \u00e9ste punto, destaca que la cl\u00e1usula mencionada se evidencia en la facultad conferida a la CGR por el numeral 12 del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para armonizar algunas reglas del ejercicio del control fiscal de todas las entidades. \u00a0<\/p>\n
Con base en la Sentencia C-499-98 y lo dispuesto en el Decreto Ley 272 de 2000, concluye que el constituyente no le asign\u00f3 a la Auditor\u00eda la categor\u00eda de \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente, y que por la naturaleza de sus funciones de control, que le exigen cierta independencia del ejecutivo, es acertada la consideraci\u00f3n de la Corte Constitucional, al concluir que, sin haber sido creada como \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente, s\u00ed le son aplicables ciertas potestades constitucionales otorgadas a \u00e9ste tipo de \u00f3rganos creados por el Constituyente. Sin embargo, del reconocimiento de tales potestades, no se puede concluir que existe un segundo nivel de control fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo con \u00e9sta l\u00ednea argumentativa, el interviniente indica que el m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal es la Contralor\u00eda General, sin que con ello, se est\u00e9 desconociendo la autonom\u00eda de los entes de control fiscal. Pero si se debe aclarar que el constituyente de 1991 no cre\u00f3 control fiscal de segundo nivel superior a la Contralor\u00eda General, como en forma equivocada lo sostuvo la Corte Constitucional, afirmaci\u00f3n \u00e9sta que puede ser objeto de reconsideraci\u00f3n, por cuanto la definici\u00f3n de la naturaleza y categor\u00eda de dicha entidad no constitu\u00eda en ese momento la ratio decidendi del pronunciamiento. Considera, por tanto, que es necesario que la Corte Constitucional aclare que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0cre\u00f3 dos niveles para el ejercicio del control fiscal, pero en el entendido de que el primero est\u00e1 conformado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y el segundo por las Contralor\u00edas Territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, afirma que en virtud de la facultad de configuraci\u00f3n normativa, el legislativo puede crear un \u00f3rgano con la estructura funcional que le permita al auditor (art\u00edculo 274 de la Carta), ejercer control fiscal sobre la Contralor\u00eda General y sobre las contralor\u00edas territoriales, sin que con ello se pueda decir que es un tercer nivel de control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo anterior, considera que si la AGR no es un nivel superior de control fiscal, no existe fundamento que permita concluir que dicha entidad est\u00e1 excluida de la obligaci\u00f3n de rendir cuentas a la CGR. \u00a0Al respecto, aclara que la cl\u00e1usula general de competencia de la CGR para realizar el control fiscal de todos los organismos estatales del nivel nacional, \u201cno es excluyente respecto al organismo que le hace el control\u201d, pues lo contrario implicar\u00eda la existencia de un \u00f3rgano sin sometimiento al control fiscal y \u201cdesconocer\u00eda los fundamentos del estado social de derecho fundado en la protecci\u00f3n del individuo y de los recursos que este aporta para el sostenimiento del aparato estatal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, estima que la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada no desconocer\u00eda la Carta Pol\u00edtica, pues el control fiscal de la CGR sobre la auditor\u00eda y viceversa, se encuentra previsto como mecanismo de revisi\u00f3n de la legalidad de las actuaciones, mediante la figura de los pesos y contrapesos. \u00a0<\/p>\n
5.2 \u00a0Amilkar Acosta Medina \u00a0<\/p>\n
Este ciudadano interviene para solicitar la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada bajo el entendido que \u201cdentro de los sujetos de control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se incluye tambi\u00e9n a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que dada la condici\u00f3n de la AGR, de entidad p\u00fablica que maneja recursos y bienes del Estado, e independientemente de la autonom\u00eda que le es inherente, la CGR debe ejercer la vigilancia y el control sobre la gesti\u00f3n fiscal que aquella realice para el cumplimiento de los fines y prop\u00f3sitos encomendados, al tenor de los art\u00edculos 117, 119, 267 y 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 2 de la Ley 43 de 1993 y el numeral 8 del art\u00edculo 4 del DL 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
En \u00e9ste sentido, expresa que la regla general de control fiscal, se encuentra vinculada a la noci\u00f3n del manejo de los recursos p\u00fablicos, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional (sentencia C-167\/95) y tiene su antecedente en el art\u00edculo 59 de la Constituci\u00f3n de 1886. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, advierte que se\u00f1alar que la AGR no es susceptible de vigilancia de su gesti\u00f3n fiscal, implicar\u00eda que\u201clas actuaciones de sus servidores cuando act\u00faen como gestores fiscales, estar\u00edan excluidas de la facultad controladora que el Estado ha instituido\u201d, lo cual es inaceptable por cuanto esta funci\u00f3n le fue otorgada a la CGR por el art\u00edculo 267 Superior, \u201cque consagr\u00f3 la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n en sentido amplio y general, sin restricciones, dado que est\u00e1 de por medio la defensa del patrimonio del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el interviniente cita largos apartes de la sentencia de 20 de junio de 2002 de la Secci\u00f3n Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, en la cual esta Corporaci\u00f3n se refiere al tema de la autonom\u00eda de la AGR y su sujeci\u00f3n al control fiscal ejercido por la CGR. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se refiere a las distintas clases de autonom\u00eda existentes en los t\u00e9rminos de la sentencia C-499 de 1998 (administrativa, presupuestal, jur\u00eddica), para concluir que la autonom\u00eda \u201cimplica para toda entidad limitaciones de orden constitucional y legal y no puede entenderse como una potestad absoluta del ente que la ejerce\u201d. \u00a0De ah\u00ed concluye que el Estado Social de Derecho \u201ctiene previsto un modelo que pretende minimizar los riesgos de extralimitaciones provenientes del ejercicio de las funciones p\u00fablicas; es as\u00ed como acude al sistema de controles que mantengan la institucionalidad y defiendan los dem\u00e1s intereses del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor \u00a0Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, mediante concepto de 3 de agosto de 2004, solicita declarar la exequibilidad de la norma acusada por cuanto considera que de conformidad con los art\u00edculos 267 y 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, debe entenderse que dentro de los organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda, se\u00f1alados como sujetos de control fiscal por parte de la CGR por la disposici\u00f3n atacada, no se encuentra incluida la AGR. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Vista Fiscal considera que \u00a0el numeral 8 del art\u00edculo 4 del Decreto-Ley 267 de 2000 inequ\u00edvocamente debe ser interpretado en el sentido de que no incluye, dentro de los organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda, que son sujetos de control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General, a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues de lo contrario \u201cse impedir\u00eda el ejercicio efectivo del control fiscal que sobre la Contralor\u00eda debe ejercer la Auditor\u00eda, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 274 de la Carta Pol\u00edtica que se\u00f1ala que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se ejercer\u00e1 por la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, gener\u00e1ndose de este modo un conflicto de intereses que atentar\u00eda contra los principios de transparencia e imparcialidad, desnaturalizando as\u00ed la vigilancia misma\u201d (Negrillas originales). \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, se\u00f1ala que contrario a lo decidido por el Consejo de Estado en sentencia de 20 de junio de 2002, de ninguna norma constitucional o legal se puede inferir que la CGR tenga competencia para fiscalizar a la AGR, y advierte que en este tema ha existido \u201cun desafortunado vac\u00edo constitucional y legal, que no puede llenarse, como en su oportunidad lo hizo el Consejo de Estado, interpretando que los controles rec\u00edprocos entre organismos pueden ejercerse en relaci\u00f3n con la misma funci\u00f3n, pues no es razonable que una entidad realice revisi\u00f3n de cuentas, control financiero, control de legalidad, control de gesti\u00f3n y control de resultados sobre otra, que a su vez lo ejerce sobre la primera, pues ello sin lugar a dudas, acabar\u00eda con la independencia, objetividad e imparcialidad, propias de un control fiscal eficiente y efectivo\u201d (Negrillas de la Vista Fiscal). \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, considera que es necesario que se exhorte al Congreso de la Rep\u00fablica para que dentro del menor t\u00e9rmino posible, llene este vac\u00edo constitucional advirti\u00e9ndole que la Contralor\u00eda no puede ser quien vigile fiscalmente a la Auditor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Aclara que si bien la AGR, a la luz de lo planteado por el art\u00edculo 274 constitucional, ejerce vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de dicho mandato no se infiere que pueda intervenir en el control fiscal que la Contralor\u00eda ejerce sobre la administraci\u00f3n y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que el texto constitucional fue claro y preciso, por lo que la facultad de la Auditor\u00eda s\u00f3lo llega hasta la vigilancia de la forma en que la Contralor\u00eda administra los recursos que le son asignados, pero sin llegar a la suplantaci\u00f3n del control fiscal, que al tenor de lo estipulado por el art\u00edculo 267 constitucional, le asign\u00f3 la propia Constituci\u00f3n a la CGR. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, indica que la norma acusada no desconoce la cosa juzgada constitucional, pues el an\u00e1lisis realizado en la sentencia C-803\/03 sobre el art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002, se encuentra dentro de un contexto normativo distinto al del numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4 del Decreto-Ley 267 de 2000, puesto que en la primera se estudi\u00f3 si resultaba contrario a la regla de la unidad de materia que en una ley por medio de la cual se modificaba el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigilancia fiscal de 2002, se incluyera un art\u00edculo conforme al cual se exceptuaba a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal, mientras que en la segunda se intenta establecer cu\u00e1les son los sujetos pasivos del control fiscal de la Contralor\u00eda General, y como consecuencia de ello, demarcar su \u00e1mbito de ejercicio. \u00a0<\/p>\n
De \u00e9sta forma, concluye que aunque en la sentencia referida se haya manifestado que la AGR no est\u00e1 sujeta al control fiscal de la CGR, esto no significa que exista cosa juzgada, pues no equivale a la ratio decidendi de aquel fallo, es decir, \u00a0a aquellos conceptos consignados en la parte motiva que guardan una relaci\u00f3n estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por estar dirigida contra un Decreto Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demandante, el numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000 vulnera los art\u00edculos 121, 243, 267 y 274 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que al incluir como sujetos de vigilancia y control de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a \u201clos dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d, permite que este \u00f3rgano tambi\u00e9n pueda controlar a la Auditoria General de la Rep\u00fablica, a la que constitucionalmente compete ejercer en forma independiente vigilancia sobre ella, desconociendo de esta forma los principios constitucionales de independencia y autonom\u00eda que rigen el control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n indica que el fundamento de la decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-803 de 2003 hace parte de la cosa juzgada constitucional absoluta, predicable de la referida decisi\u00f3n, como qued\u00f3 expuesto a lo largo de la exposici\u00f3n de los argumentos de violaci\u00f3n planteados en la demanda. \u00a0<\/p>\n
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal comparte los planteamientos de la demanda, y propone a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n objeto de censura, en el entendido de excluir a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica de \u00a0los sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Directora Jur\u00eddica de la AGR, si bien se identifica con los anteriores planteamientos, considera sin embargo que en el asunto bajo revisi\u00f3n ha operado la cosa juzgada constitucional en sentido material, pues en su parecer en la Sentencia C-803 de 2001 la Corte dej\u00f3 establecido que la AGR no puede ser objeto de control fiscal por parte de la CGR.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica estima, por el contrario, que la norma impugnada es exequible, pues en su criterio a la luz de la Carta Pol\u00edtica todo ente que maneje recursos p\u00fablicos debe estar sujeto al control fiscal que ejerce ese organismo, sin importar que goce de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda. En su criterio no pueden admitirse los argumentos de la demanda ya que el Estado de Derecho es inconcebible sin la existencia de rec\u00edprocos controles entre los entes p\u00fablicos, y agrega que el control fiscal de la CGR sobre la AGR no afecta la autonom\u00eda de \u00e9ste organismo, por cuanto solamente recae en la ejecuci\u00f3n de su presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Director del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y los ciudadanos intervinientes comparten los planteamientos hechos por el Contralor General, y anotan que la vigilancia y el control fiscal deben realizarse a partir de la autonom\u00eda de la AGR, sin que ello implique intromisi\u00f3n en el ejercicio de su funci\u00f3n constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n cree, por su parte, que la norma impugnada debe ser declarada exequible bajo en el entendido que la CGR no puede vigilar a la AGR, pues \u00e9sta \u00faltima entidad es un \u00f3rgano que debe ejercer control fiscal sobre aquella en forma independiente e imparcial. De lo contrario, indica, se generar\u00eda un conflicto de intereses que atentar\u00eda contra los principios superiores de transparencia e imparcialidad de la funci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde entonces a la Corte determinar: (i) si respecto del numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000 ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional; (ii) si al incluir la ley como sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a los dem\u00e1s \u00f3rganos creados o autorizados por la Carta con r\u00e9gimen de autonom\u00eda, incluy\u00f3 a la Auditoria General de Rep\u00fablica, desbordando el \u00e1mbito de competencia previsto en la Constituci\u00f3n para la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y, (iv) si tal disposici\u00f3n desconoce los principios de independencia y autonom\u00eda respecto de la Auditoria General de la Rep\u00fablica. Para resolver los anteriores interrogantes, la Corte previamente se referir\u00e1 al control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y a la Auditoria General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Inexistencia de cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
Se plantea en la demanda una violaci\u00f3n al art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, aduciendo que la declaratoria de exequibilidad parcial del art\u00edculo 11 de la ley 779 de 2002, que hizo la Corte mediante Sentencia C-803 de 2003, hace parte de la cosa juzgada constitucional absoluta predicable de la referida decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Directora de la Oficina Jur\u00eddica de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en su escrito de intervenci\u00f3n sostiene que en el caso bajo revisi\u00f3n se configura el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional en sentido material, como quiera que esta Corte en Sentencia C-803 de 2003, al declarar la exequibilidad del art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002, que exceptu\u00f3 a la AGR del pago de tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal, sent\u00f3 la doctrina acerca de la imposibilidad de que la CGR ejerza control fiscal sobre la AGR en raz\u00f3n del car\u00e1cter aut\u00f3nomo de esta \u00faltima entidad, la cual es desconocida por la norma que se revisa al incluir como sujeto de control fiscal de la CGR a la AGR, de manera que ha de estarse a lo resuelto en el mencionado pronunciamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-803 de 2003, declar\u00f3 la exequibiliadad del art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002, salvo la expresi\u00f3n \u201cen raz\u00f3n a que dicho control es ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas\u201d, que se declara inexequible. Cabe recordar el contenido normativo de dicha disposici\u00f3n, subarrayando la expresi\u00f3n que la Corte declar\u00f3 inexequible. \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 11. Exceptuase de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la Auditoria General de la Naci\u00f3n en raz\u00f3n a que dicho control es ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Al respecto de la Cosa juzgada material, esta Corporaci\u00f3n, en Sentencia C-311 de 2002, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, consider\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl inciso segundo del art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica establece lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cNinguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con la disposici\u00f3n constitucional citada, para determinar si se esta en presencia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, es preciso examinar cuatro elementos: \u00a0<\/p>\n
Que un acto jur\u00eddico haya sido previamente declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
Que la disposici\u00f3n demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jur\u00eddico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacci\u00f3n de los art\u00edculos como el contexto dentro del cual se ubica la disposici\u00f3n demandada, de tal forma que si la redacci\u00f3n es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducci\u00f3n.1 \u00a0<\/p>\n
Que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la \u201creproducci\u00f3n\u201d haya sido declarado inconstitucional por \u201crazones de fondo\u201d,\u00a0 lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando estos cuatro elementos se presentan, se est\u00e1 ante el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional material y, en consecuencia, la norma reproducida, tambi\u00e9n debe ser declarada inexequible por la violaci\u00f3n del mandato dispuesto en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues \u00e9ste limita la competencia del legislador para expedir la norma ya declarada contraria a la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, la concurrencia de estos cuatro elementos es analizada por la Corte caso por caso puesto que cada uno de ellos exige de un proceso de interpretaci\u00f3n encaminado a precisar si se cumplen los supuestos establecidos en la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con anterioridad a este fallo, tambi\u00e9n ha venido reconociendo la Corte, la posibilidad de que la cosa juzgada material se predique igualmente de los fallos de exequibilidad. As\u00ed, en Sentencia C-1216 de 2001, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda, se consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl fen\u00f3meno de la cosa juzgada material no se encuentran restringido a las decisiones de inexequibilidad, que imponen la obligaci\u00f3n al legislador de abstenerse de reproducir el contenido normativo que fue declarado inconstitucional, sino que tambi\u00e9n se extiende a las decisiones de exequibilidad cuyo contenido ha sido confrontado de manera integral frente a la Carta Pol\u00edtica. (\u2026) S\u00ed existe una diferenciaci\u00f3n entre actos jur\u00eddicos inexequibles y los exequibles. Los primeros no pueden ser reproducidos ni textualmente, ni materialmente. Los segundos s\u00ed pueden ser reproducidos aunque esto no afecta la cosa juzgada material y si se demanda un acto en el que est\u00e9 determinada su identidad textual o material, lo procedente es una sentencia que declare la cosa juzgada. (\u2026) Es as\u00ed como el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material abarca las decisiones tanto negativas como positivas relacionadas con el contenido sustancial de una determinada disposici\u00f3n jur\u00eddica y corresponde a esta Corporaci\u00f3n determinar sin en el asunto objeto de estudio se encuentran presentes los requisitos mencionados para proceder a su declaraci\u00f3n en consonancia con la jurisprudencia que para el efecto se ha desarrollado\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un cotejo de la redacci\u00f3n de las dos normas en cuesti\u00f3n, muestra a primera vista que no se refieren al mismo contenido normativo: en un caso se consagra una excepci\u00f3n de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la Auditoria General de la Rep\u00fablica; en el otro, se indica que son sujetos de control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entre otros, los dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
En este caso es evidente, que no ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, pues no se trata de la reproducci\u00f3n de dos normas con el mismo sentido normativo, faltando por lo tanto, uno de los elementos necesarios para que este fen\u00f3meno tenga operancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante tal evidencia, no es posible avanzar en otro de los elementos indispensables para determinar una cosa juzgada material, como el examen de la ratio decidendi de la sentencia C-803 de 2003. Cabe recordar, que el fundamento de una sentencia que dicta la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional no determina por s\u00ed solo la existencia de la cosa juzgada en sentido material, pues el objeto del control de constitucionalidad son las normas jur\u00eddicas y es de ellas que se puede predica la existencia de cosa juzgada; por lo tanto, para que opere la cosa juzgada en sentido material, es indispensable que exista identidad de contenido normativo respecto de la norma que fue declarada exequible o inexequible con el de la nueva disposici\u00f3n sujeta a examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso que se revisa no se dan entonces los supuestos para predicar la existencia de cosa juzgada constitucional en sentido material, as\u00ed como tampoco en sentido formal, dado que tampoco existe decisi\u00f3n de la Corte sobre la norma que ahora se acusa. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, al no contener la Sentencia C-803 de 2003 un pronunciamiento de fondo sobre el contenido normativo al que se refiere la norma sub examine, debe la Corte entrar a determinar en esta oportunidad si ella vulnera o no el Ordenamiento Superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, el control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica especializada, que consiste en vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al respecto de la nueva dimensi\u00f3n que adquiere la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, esta Corporaci\u00f3n ha considerado que debe orientarse dentro de la filosof\u00eda del nuevo Estado Social de Derecho en general, y especialmente dirigida a la aplicaci\u00f3n de los principios de eficacia econ\u00f3mica, equidad y valoraci\u00f3n de los costos ambientales. Es as\u00ed como en el nuevo Estado social de derecho, se han concebido dentro de un largo proceso hist\u00f3rico sistemas articulados de controles y contrapesos que procuran prevenir y sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio del poder p\u00fablico. Es bajo este orden de ideas que el constituyente colombiano institucionaliz\u00f3 varios sistemas de controles entre los cuales se destaca el control fiscal, que comprende la \u201cgesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n\u201d que no solo se limita a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, sino que se hace extensivo a todos los \u00f3rganos del Estado y a los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n3. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado4. En este sentido la jurisprudencia ha estimado que como el fisco o el erario p\u00fablico est\u00e1 integrado por los bienes o fondos p\u00fablicos cualquiera sea su origen, el concepto de gesti\u00f3n fiscal alude a la administraci\u00f3n o manejo de tales bienes en sus diferentes etapas de recaudo o prescripci\u00f3n, conservaci\u00f3n, adquisici\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n5. Por lo tanto, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se orienta a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jur\u00eddicas, financieras y materiales a las que se traduce la gesti\u00f3n fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o se\u00f1alados por el Contralor General, recursos, p\u00fablicos y, finalmente los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen en un per\u00edodo determinado la meta y proyectos de la administraci\u00f3n6. \u00a0<\/p>\n
Es decir, el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, p\u00fablica o privada, que realiza la funci\u00f3n o tarea sobre el cual recae aquel, ni su r\u00e9gimen jur\u00eddico7. \u00a0<\/p>\n
Establece tambi\u00e9n la Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 267, un control fiscal con un doble car\u00e1cter, el de posterior y adem\u00e1s selectivo. Es decir, que la vigilancia se cumple respecto de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos; y, mediante un procedimiento t\u00e9cnico de elecci\u00f3n de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones y actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal8. \u00a0<\/p>\n
El ejercicio del control fiscal en Colombia, se rige por los principios constitucionales de eficiencia, econom\u00eda, equidad, y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado, que la asignaci\u00f3n de recursos sea la m\u00e1s conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relaci\u00f3n con sus objetivos y metas. As\u00ed mismo, que permita identificar los receptores de la acci\u00f3n econ\u00f3mica y analizar la distribuci\u00f3n de costos y beneficios entre sectores econ\u00f3micos y sociales y entre entidades territoriales y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gesti\u00f3n de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n, uso y explotaci\u00f3n de los mismos9. \u00a0<\/p>\n
Control fiscal que se debe ejercer mediante la aplicaci\u00f3n de sistemas de control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados, definidos, cada uno, en la Ley 42 de 193, art\u00edculos 10, 11, 12 y 1310. Igualmente, debe evaluarse el control interno de las entidades y organismos del Estado. \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar, que la Carta Pol\u00edtica dispone en el art\u00edculo 269, la obligaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas de dise\u00f1ar y aplicar, seg\u00fan la naturaleza de sus funciones, m\u00e9todos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, de cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la Rep\u00fablica (C.P., art 268-6), con lo cual se logra una distinci\u00f3n esencial entre los contenidos, fines y responsabilidades propios del control interno que debe organizarse en las entidades p\u00fablicas y las del control fiscal externo ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Se confiere as\u00ed forma real a la diferenciaci\u00f3n entre las tareas administrativas y las de control fiscal, de donde el control interno se entiende como parte del proceso administrativo y corresponde adelantarlo a los administradores; teniendo oportunidad propia en todos los momentos del cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa, pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que permite que el funcionario cumpla su funci\u00f3n, asumiendo la responsabilidad por sus actuaciones y resultados; sin perjuicio de la independencia de los organismos de control fiscal, no coadministradores, que cumplir\u00e1n sus funciones de manera posterior y selectiva, sin ocuparse de funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n11. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los textos constitucionales, la vigilancia fiscal es una atribuci\u00f3n exclusiva de los organismos de control fiscal. Por lo cual, no se puede confundir el ejercicio contractual de la vigilancia fiscal con la organizaci\u00f3n y el funcionamiento en las entidades p\u00fablicas del sistema de control interno que est\u00e1n obligadas a dise\u00f1ar y aplicar aquellas, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ala la ley12. Tambi\u00e9n ha considerado la Corte, que no pueden existir instancias de control fiscal sustitutivas de las que las contralor\u00edas desempe\u00f1an por mandato constitucional, y entronizadas como parte de la administraci\u00f3n en general, sin perjuicio de que puedan existir dependencias de la Contralor\u00eda General o de las contralor\u00edas departamentales, distritales, o municipales, que se denominen auditorias, y cuyos jefes a su vez sean calificados de auditores13. \u00a0<\/p>\n
El control fiscal entonces, de conformidad con lo previsto en el mismo art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, se sujeta en t\u00e9rminos generales a las siguientes reglas: \u00a0<\/p>\n
\u201c \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Se ejerce en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cb) El ejercicio de la vigilancia fiscal se manifiesta y hace efectiva a trav\u00e9s del control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultado, sobre la actividad de la gesti\u00f3n fiscal del Estado, fundado en criterios de eficiencia, moralidad, econom\u00eda, equidad y en la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la efectividad del aludido control, se utilizan mecanismos auxiliares como la revisi\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia. \u00a0<\/p>\n
\u201cc) El control fiscal se ejerce en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administraci\u00f3n nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gesti\u00f3n de los particulares cuando manejan bienes o recursos p\u00fablicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, p\u00fablica o privada, que realiza la funci\u00f3n o tarea sobre el cual recae aqu\u00e9l, \u00a0ni su r\u00e9gimen jur\u00eddico. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cd) Consecuente con la concepci\u00f3n participativa del Estado Social de Derecho se prev\u00e9n, seg\u00fan la regulaci\u00f3n que establezca la ley, sistemas de intervenci\u00f3n ciudadana en la vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica en los diferentes sectores de la administraci\u00f3n.\u201d14. \u00a0<\/p>\n
6. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, se consagr\u00f3 el principio de la separaci\u00f3n de poderes, al indicarse que son ramas del poder p\u00fablico la legislativa, la ejecutiva y la judicial, con el prop\u00f3sito no solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambi\u00e9n, para que esas competencias as\u00ed determinadas, en sus l\u00edmites, se constituyeran en controles autom\u00e1ticos de las distintas ramas entre s\u00ed y, para, seg\u00fan la afirmaci\u00f3n cl\u00e1sica, defender la libertad del individuo y de la persona humana15. \u00a0<\/p>\n
Igualmente se dispuso, que adem\u00e1s de los \u00f3rganos que integran las Ramas del Poder P\u00fablico, existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado. \u00d3rganos, que si bien tienen funciones separadas, colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, determin\u00f3 el art\u00edculo 117 Superior los denominados \u201cde control\u201d, el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u00e9sta \u00faltima que tiene a su cargo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultados de la administraci\u00f3n. (C.P. art.119). Esta l\u00f3gica de separaci\u00f3n, independencia y autonom\u00eda otorgada a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, anuncia por s\u00ed misma, la concepci\u00f3n que se consagra en la nueva Constituci\u00f3n del control fiscal16. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, le corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejercer la funci\u00f3n p\u00fablica de control fiscal, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la naci\u00f3n. Norma que igualmente ha determinado, que la Contralor\u00eda es una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico, que no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n; y tambi\u00e9n, le otorga directamente la Constituci\u00f3n, autonom\u00eda administrativa y presupuestal, como un reflejo de la estructura org\u00e1nico-funcional b\u00e1sica del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera general, esta Corporaci\u00f3n ha considerado que la autonom\u00eda que ostentan los organismos que llevan a cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del Estado unitario (C.P., art\u00edculo 1\u00b0), lo cual significa que \u00e9sta se ejerce con arreglo a los principios establecidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley.17 En este sentido la mencionada autonom\u00eda consiste, b\u00e1sicamente, en el “\u2026establecimiento de una estructura y organizaci\u00f3n de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias espec\u00edficas en relaci\u00f3n con la materia rese\u00f1ada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley sin la injerencia ni la intervenci\u00f3n de otras autoridades u \u00f3rganos.”18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha considerado esta Corporaci\u00f3n, que [L]a ejecuci\u00f3n del presupuesto por parte de los \u00f3rganos constitucionales a los que se reconoce autonom\u00eda presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposici\u00f3n de los recursos no significa que no se requiera del tr\u00e1mite presupuestal previsto en la ley org\u00e1nica, en cuanto a la certificaci\u00f3n de la existencia de recursos y la racionalizaci\u00f3n de la programaci\u00f3n presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonom\u00eda en la ejecuci\u00f3n presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroecon\u00f3micas y los planes de financiamiento de la operaci\u00f3n estatal. La autonom\u00eda se cumple dentro de los l\u00edmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroecon\u00f3mico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n (CP arts. 352). El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecuci\u00f3n del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado – limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que ata\u00f1en al ordenador del gasto19. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los sujetos sobre los cuales se ejerce la vigilancia fiscal, cabe mencionar, que \u00a0independiente de la naturaleza p\u00fablica o privada, o de sus funciones, o de su r\u00e9gimen ordinario o especial, los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por supuesto circunscrito a la gesti\u00f3n fiscal realizada20. Por lo que es claro, que el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, al disponer que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la naci\u00f3n, sin excepci\u00f3n alguna, consagra una cl\u00e1usula general de competencia para \u00e9sta entidad, a la cual se le encomend\u00f3, de manera exclusiva y excluyente, la funci\u00f3n p\u00fablica de control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar, que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, corresponde a \u00e9stas; la de los municipios incumbe a las contralor\u00edas departamentales, salvo lo que al respecto determine la ley, seg\u00fan as\u00ed lo prev\u00e9 el art\u00edculo 272 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero, debe aclarar la Corte, que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene facultades amplias para ejercer control sobre los recursos ex\u00f3genos de las entidades territoriales, como lo ha determinado esta Corporaci\u00f3n al considerar que \u201cAs\u00ed, se impone entonces una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de lo dispuesto por los art\u00edculos 267, inciso primero, 272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusi\u00f3n la existencia de una competencia concurrente, para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la gesti\u00f3n fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no puede ejercerse simult\u00e1neamente esas funciones por la Contralor\u00eda Territorial y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Es pues, claro que el fundamento de la exequibilidad de la norma acusada no lo es el control excepcional sino, en forma directa, el que se desprende de los art\u00edculos 267 inciso primero, 272 y 286 de la Carta.\u201d21, a prop\u00f3sito de la declaratoria de exequibilidad del numeral 6\u00ba del art\u00edculo 5 del Decreto-Ley 267 de 2000, que consagra como funci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la de ejercer en forma prevalente y en coordinaci\u00f3n con las Contralor\u00edas Territoriales, la vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal y los resultados de la administraci\u00f3n y manejo de los recursos nacionales que se transfieren a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, en relaci\u00f3n con los recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, la Contralor\u00eda General puede ejercer el control fiscal excepcional22, por lo que, de manera posterior puede ejercerlo sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralor\u00edas departamentales, distritales o municipales, cuando se presente solicitud en tal sentido del gobierno departamental, distrital o municipal, o de una comisi\u00f3n permanente del Congreso o de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales; y, a solicitud de la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n que establezca la ley (Ley 42\/93, art. 26). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las funciones del Contralor General de la Rep\u00fablica, los art\u00edculos 268 y 273 Superiores disponen que a \u00e9ste corresponde: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, a fin de que la rendici\u00f3n de cuentas se haga de una manera ordenada y sistem\u00e1tica, facilitando a los responsables el cumplimiento de tal obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse, para darle cumplimiento a la nueva visi\u00f3n del control que supera la simple revisi\u00f3n num\u00e9rico legal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado, proyectando el control hacia la gesti\u00f3n, los resultados y el impacto de las pol\u00edticas p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, y bajo su responsabilidad, la Contralor\u00eda podr\u00e1 exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensi\u00f3n inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Presentar proyectos de ley relativos al r\u00e9gimen del control fiscal y a la organizaci\u00f3n \u00a0y funcionamiento de la Contralor\u00eda General.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Proveer mediante concurso p\u00fablico los empleos de su dependencia que haya creado la ley; dictar normas generales para, armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Ordenar que el acto de adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n tenga lugar en audiencia p\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Todas las dem\u00e1s que le se\u00f1ale la ley. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe resaltar, que a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no le corresponde ejercer \u00fanicamente un control fiscal de car\u00e1cter microecon\u00f3mico, es decir, aquel que se relaciona con la vigilancia de la actividad espec\u00edfica de las diferentes personas o entidades p\u00fablicas o privadas que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, que se realiza mediante la revisi\u00f3n de las cuentas de cada una de ellas y se consolida en el control de resultados, as\u00ed como establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal e imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. A la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde adem\u00e1s, a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, realizar una gesti\u00f3n de vital importancia en un nivel macroecon\u00f3mico y que comprende a nivel global las finanzas del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, consagra en sus numerales 3, 7, 11, e inciso final, en armon\u00eda con el 354 idem., como atribuciones del Contralor General de la Rep\u00fablica, [Llevar un registro de la deuda p\u00fablica de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, presentar al Congreso de la Rep\u00fablica un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, presentar al Congreso y al Presidente de la Rep\u00fablica certificaci\u00f3n sobre la situaci\u00f3n de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley; y, presentar a la C\u00e1mara de Representantes la Cuenta general del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador General. En otras palabras, le corresponde tambi\u00e9n al Contralor General de la Rep\u00fablica, auditar el balance general de la Naci\u00f3n, registrar la deuda p\u00fablica y certificar las finanzas p\u00fablicas, para lo cual obviamente cuenta con todas las facultades de recopilaci\u00f3n, procesamiento y divulgaci\u00f3n de la informaci\u00f3n financiera p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En suma, seg\u00fan las normas constitucionales, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es el m\u00e1ximo organismo de vigilancia y control fiscal en la organizaci\u00f3n estatal colombiana; y por lo tanto, en \u00e9l radic\u00f3 el constituyente una cl\u00e1usula general de competencia para el cabal cumplimiento de los fines propios de nuestro Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
7. La Auditoria General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n, consagra que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se ejercer\u00e1 por un auditor, as\u00ed como que corresponde a la ley determinar la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal. \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n constitucional, concreta uno de los postulados del Estado social de derecho, en cuanto que la gesti\u00f3n fiscal que realiza el m\u00e1ximo \u00f3rgano de vigilancia y control fiscal, respecto de los recursos p\u00fablicos que le asigna el presupuesto general de la Naci\u00f3n, no queda por fuera de la vigilancia fiscal a que est\u00e1n sujetos todos los organismos y entidades del Estado, pues como lo ha considerado esta Corporaci\u00f3n, en cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art\u00edculo 2\u00ba) y la exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros p\u00fablicos (C.P., art\u00edculo 209), implican que la gesti\u00f3n fiscal que lleve a cabo la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no quede exenta de vigilancia. Ahora bien, atentar\u00eda contra los principios constitucionales de equidad, trasnsparencia e imparcialidad (C.P., art\u00edculos 209 y 267) el que fuera la propia Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de gesti\u00f3n fiscal. Por ese motivo, la Carta Pol\u00edtica, en su art\u00edculo 274, determin\u00f3 que el control de la gesti\u00f3n fiscal desarrolada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado de terna enviada por la corte Suprema 23. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decreto 272 de 2000, al determinar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditoria General de la Rep\u00fablica, dispuso en el art\u00edculo primero que es un organismo de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, dotado de autonom\u00eda jur\u00eddica, administrativa, contractual y presupuestal. El cual est\u00e1 a cargo del auditor de que trata el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la citada disposici\u00f3n legal, y al declararla exequible en la Sentencia C-1339 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte consider\u00f3, que en desarrollo del art. 274 de la Constituci\u00f3n no resulta contrario a la Constituci\u00f3n que se institucionalice en la referida norma el \u00f3rgano de control, con la denominaci\u00f3n de Auditoria General de la Rep\u00fablica, y que se institucionalice igualmente el \u00f3rgano persona, es decir, el Auditor, bajo cuya direcci\u00f3n se encuentra aquella. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma sentencia se consider\u00f3, que como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-499\/98, es de la esencia del \u00f3rgano de control de la gesti\u00f3n fiscal de las contralor\u00edas, su car\u00e1cter t\u00e9cnico; estar dotado de autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica, y poseer una estructura y organizaci\u00f3n administrativa propias, que lo habiliten para ejercer sus competencias, con la misma intensidad y de acuerdo con los principios que regulan el control fiscal que aquellas ejercen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera concreta, sobre los conceptos de autonom\u00eda, en la Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, la Corte consider\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a la jurisprudencia de esta Corte y las disposiciones del art\u00edculo 267 de la Carta Pol\u00edtica, la autonom\u00eda gen\u00e9rica antes se\u00f1alada se traduce en tres caracter\u00edsticas espec\u00edficas y concurrentes: (1) autonom\u00eda administrativa; (2) autonom\u00eda presupuestal; y, (3) autonom\u00eda jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn punto a la autonom\u00eda administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00e9sta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organizaci\u00f3n y a las que les corresponde cumplir de conformidad con los art\u00edculos 267 y 268 del Estatuto Superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cRespecto a la autonom\u00eda presupuestal de las entidades u \u00f3rganos que llevan a cabo un control externo de la gesti\u00f3n fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n y de la ordenaci\u00f3n del gasto o, dicho de otro modo, el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal reside en las facultades de manejo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contrataci\u00f3n y de ordenaci\u00f3n del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley org\u00e1nica del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, la autonom\u00eda jur\u00eddica de los \u00f3rganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor p\u00fablico que ostenta la direcci\u00f3n del \u00f3rgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal no pueden estar sometidos a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado que la autonom\u00eda jur\u00eddica de los organismos de control resulta vulnerada cuando una disposici\u00f3n legal (1) somete al supremo director de un \u00f3rgano de control a alg\u00fan tipo de direcci\u00f3n funcional o jer\u00e1rquica en asuntos que, conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo de control a funcionarios que no dependan jer\u00e1rquicamente de quien ostenta la direcci\u00f3n de ese \u00f3rgano; y, (3) atribuye funciones que, seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica, son exclusivas del director del \u00f3rgano de control, a un funcionario distinto a \u00e9ste\u201d. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en la sentencia C-402 de 2001 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, la corte Consider\u00f3 que [E]l art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n tambi\u00e9n le atribuye autonom\u00eda e independencia a la Auditoria General de la Rep\u00fablica, cuando le asigna la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Providencia en la que se cita la Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, que considero, que, aunque la norma constitucional no espec\u00edfica en que t\u00e9rminos debe desarrollarse la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica por parte del auditor, esta debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los principios que rigen el control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda frente a las restantes entidades y organismos del Estado24; y que si ello es as\u00ed, la auditoria a que se refiere el art\u00edculo 274 de la constituci\u00f3n pol\u00edtica, debe contar con todas aquellas garant\u00edas reautonom\u00eda que el estatuto superior depara a los \u00f3rganos que llevan a cabo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en Colombia para la realizaci\u00f3n de sus fines. Por estos motivos, las normas legales que desarrollen el art\u00edculo 274 de la Carta y establezcan el dise\u00f1o, funciones y competencias de la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica deben permitir que \u00e9sta sea aut\u00f3noma para desarrollar sus competencias. Es decir, la mencionada auditor\u00eda debe contar con autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica frente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de acuerdo a los t\u00e9rminos que se definen a continuaci\u00f3n. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cadscrita al Despacho de Contralor General de la Naci\u00f3n (sic)\u201d contenida en el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, norma que consagraba que la Auditoria era una dependencia de car\u00e1cter t\u00e9cnico adscrita al Despacho del Contralor General; y condicion\u00f3 la exequibilidad del citado art\u00edculo, bajo el entendido de que la expresi\u00f3n \u201cdependencia\u201d se refiere a un \u00f3rgano de fiscalizaci\u00f3n aut\u00f3nomo de origen constitucional. \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces, que por disposici\u00f3n constitucional, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, \u00e9sta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribuci\u00f3n constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General, seg\u00fan as\u00ed lo precisa la propia Constituci\u00f3n. Tambi\u00e9n le corresponde a la Auditoria, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las contralor\u00edas departamentales25; y, de manera excepcional, ejerce vigilancia sobre las cuentas de las contralor\u00edas municipales y distritales, sin perjuicio del control que le corresponda a las contralor\u00edas departamentales26, en los t\u00e9rminos que establezca el legislador. Atribuci\u00f3n que le corresponde ejercer a la Auditoria, respecto de la Contralor\u00eda General y las territoriales, de conformidad con los mismos principios y sistemas de control fiscal establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley para todas las entidades y organismos del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar, que es el Decreto 272 de 2000 \u201cPor el cual se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditoria General de la Rep\u00fablica\u201d, el que se\u00f1ala, en el art\u00edculo 17, las funciones del Auditor General, la mayor\u00eda de ellas referidas a la organizaci\u00f3n y funcionamiento interno de la propia Auditoria, otras relacionadas con la forma como ejercer\u00e1 la funci\u00f3n de vigilancia que le corresponde, tales como: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Prescribir los m\u00e9todos y la forma en que sus vigilados deben rendir cuentas y determinar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados, entre otros, que deber\u00e1n aplicarse para el ejercicio de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y para la evaluaci\u00f3n del control fiscal interno.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Promover las acciones pertinentes para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las entidades sujetas a su vigilancia; recomendar al Contralor General de la Rep\u00fablica y al Gobierno Nacional las reformas legales que considere necesarias para el mejoramiento del r\u00e9gimen de control fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Certificar la gesti\u00f3n de resultados de las entidades sometidas a su vigilancia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra los funcionarios o exfuncionarios de las entidades vigiladas que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Constituirse por s\u00ed mismo o por intermedio de abogado, en representaci\u00f3n de los intereses de la Naci\u00f3n, como sujeto procesal dentro de los procesos penales que se adelanten contra funcionarios o exfuncionarios de las entidades sometidas a su vigilancia, y contra los funcionarios o exfuncionarios de la Auditoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Establecer la responsabilidad fiscal que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, la Auditoria General de la Rep\u00fablica, vigila la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con los postulados que para el efecto consagra el legislador. \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0El caso concreto. \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 267 de 2000, \u201cPor el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d, dispuso en el art\u00edculo cuatro sobre los sujetos de vigilancia y control fiscal. Indic\u00f3 este art\u00edculo, que son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entre otros, \u201clos dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d, numeral que se acusa de inconstitucional en la demanda que se estudia en esta oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demandante, la inconstitucionalidad de dicho precepto radica en que la Auditoria General de la Rep\u00fablica se encuentra contemplada como uno de los sujetos de control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo cual resulta inconstitucional por cuanto \u00e9sta no se encuentra facultada constitucionalmente para ello. \u00a0<\/p>\n
Al respecto de dicha acusaci\u00f3n cabe recordar, que el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, consagra que el control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n. Consagr\u00f3 de tal manera el constituyente, sin excepci\u00f3n alguna, una cl\u00e1usula general de competencia para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, que radico en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a fin de que ning\u00fan \u00f3rgano de la administraci\u00f3n o particular que maneje fondos o bienes de la Naci\u00f3n pudiere quedar exento de control fiscal. As\u00ed lo ha considerado esta Corporaci\u00f3n, al decir que, \u201c\u2026es funci\u00f3n p\u00fablica exclusiva y excluyente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n\u201d27. Al respecto ha considerado tambi\u00e9n, que ning\u00fan ente, por soberano que sea, puede abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos p\u00fablicos o bienes de la comunidad; en consecuencia la Constituci\u00f3n vigente crea los organismos de control independientes para todos los que manejen fondos p\u00fablicos y recursos del Estado, incluyendo a los particulares\u201d28. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo entendi\u00f3 el legislador, al desarrollar la citada cl\u00e1usula general de competencia en cabeza de la Contralor\u00eda, al disponer en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 42 de 1993, que son sujetos de control fiscal los \u00f3rganos que integran las ramas legislativa y judicial, los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes como los de control y electorales, los \u00f3rganos que hacen parte de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y dem\u00e1s entidades nacionales, los organismos creados por la Constituci\u00f3n Nacional y la ley que tienen r\u00e9gimen especial, las sociedades de econom\u00eda mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jur\u00eddicas y cualquier otro tipo de organizaci\u00f3n o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con \u00e9stos y el Banco de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y posteriormente tambi\u00e9n, al dictar normas sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en el Decreto Ley 267 de 2000, art\u00edculo 4\u00ba, \u00a0dispuso que son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de este organismo: los \u00f3rganos que integran las Ramas Legislativa y Judicial del Poder P\u00fablico; los \u00f3rganos que integran el Ministerio P\u00fablico y sus entidades adscritas; los \u00f3rganos que integran la organizaci\u00f3n electoral y sus entidades adscritas o vinculadas; la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n y sus entidades adscritas o vinculadas; las corporaciones aut\u00f3nomas regionales o de desarrollo sostenible; las universidades estatales aut\u00f3nomas que administren bienes recursos nacionales o que tengan origen en la naci\u00f3n; el Banco de la Rep\u00fablica cuando administre recursos de la Naci\u00f3n, ejecute actos o cumpla actividades de gesti\u00f3n fiscal y en la medida en que lo haga; los dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda; las entidades u organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico tanto del sector central como del descentralizado por servicios, del orden nacional, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 38 \u00a0de la Ley 489 de 1998; las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas y territoriales que administren bienes o recursos nacionales o que tengan origen en la Naci\u00f3n; las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando quiera que administren recursos de la Naci\u00f3n; los particulares que cumplan funciones p\u00fablicas, respecto de los bienes p\u00fablicos que obtengan o administren o cuando manejen bienes o recursos de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Obs\u00e9rvese, que fue justamente en atenci\u00f3n al querer del constituyente, que se consagr\u00f3 en la Constituci\u00f3n de 1991, que la Contralor\u00eda General tambi\u00e9n estar\u00e1 sujeta a la vigilancia de su gesti\u00f3n fiscal, a fin de que ninguna rama del poder p\u00fablico, entidad, instituci\u00f3n, etc., quedara sin control fiscal, so pena de contrariarse los postulados del nuevo Estado Social de Derecho. Es por ello que, como ya se indic\u00f3, a\u00fan respecto del m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 274 Superior, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se encuentra a cargo de un Auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de justicia. \u00a0<\/p>\n
Ha sido por lo tanto clara esta Corporaci\u00f3n, al considerar que \u201cEn este orden de ideas, para la Corte es di\u00e1fano que el art\u00edculo 267 de la carta Magna, delimita el rango de acci\u00f3n de la funci\u00f3n fiscalizadora o controladora al otorgarle a la Contralor\u00eda las prerrogativas de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n, entendi\u00e9ndose este vocablo en su m\u00e1s amplia acepci\u00f3n, es decir referido tanto a las tres ramas del poder p\u00fablico como cualquier entidad de derecho p\u00fablico, y, a los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n, que garanticen al Estado la conservaci\u00f3n y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Naci\u00f3n; as\u00ed pues donde quiera que haya bienes o ingresos p\u00fablicos, deber\u00e1 estar presente en la fiscalizaci\u00f3n el ente superior de control\u201d29. \u00a0<\/p>\n
Acorde con lo anterior, el art\u00edculo 95 del Decreto 111 de 1996 \u201cPor el cual se compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto\u201d, dispuso que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ejercer\u00e1 la vigilancia fiscal de la ejecuci\u00f3n del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales. (Ley 38 de 1989, art. 79, Ley 179 de 1994, art. 71). \u00a0<\/p>\n
Vigilancia y control fiscal de la Auditoria, que en el marco de la Constituci\u00f3n de 1991, le corresponde al m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal, en cuya cabeza el constituyente radic\u00f3 la cl\u00e1usula general de competencia para ejercerlo. Es decir, es a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la que le corresponde la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Auditoria, dado que en Colombia \u00fanicamente \u00e9sta entidad, de manera general, se encuentra autorizada por la Carta Pol\u00edtica para ejercer vigilancia y control fiscal; y, solo de manera excepcional, la Constituci\u00f3n autoriz\u00f3 a la Auditoria para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Cabe precisar que tal determinaci\u00f3n, no le resta autonom\u00eda a la Auditoria General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano especial de vigilancia y control fiscal, pues tal atribuci\u00f3n no es de car\u00e1cter absoluto, como no lo es la de ninguno de los entes que gozan de tal condici\u00f3n, pues por lo menos en el \u00e1mbito presupuestal, como ya lo ha determinado esta Corporaci\u00f3n, \u201c… la independencia de los recursos no significa que no se requiera el tr\u00e1mite presupuestal previsto en la ley org\u00e1nica, en cuento a la certificaci\u00f3n de la existencia de recursos y la racionalizaci\u00f3n de la programaci\u00f3n presupuestal\u201d; y, respecto de la ejecuci\u00f3n del presupuesto, \u201c… la autonom\u00eda no supone independencia respecto de las metas macroecon\u00f3micas y los planes de financiamiento de la operaci\u00f3n estatal. La autonom\u00eda se cumple dentro de los l\u00edmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroecon\u00f3mico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n (C.P. art. 352)\u201d 32. \u00a0<\/p>\n
Autonom\u00eda presupuestal que tampoco significa que la Auditoria pueda ser el \u00fanico organismo que se encuentre ausente de control fiscal, pues en el marco de la Constituci\u00f3n de 1991, ning\u00fan ente que tenga que ver, directa o indirectamente, con ingresos p\u00fablicos o bienes de la comunidad puede alegar estar exento de \u00e9l, y mucho menos con fundamento en falta de norma constitucional expresa que indique a quien le corresponde ejercer dicho control, pues, se insiste, el constituyente opt\u00f3 por consagrar una cl\u00e1usula general de competencia, a trav\u00e9s de la cual, pudiera un solo \u00f3rgano especializado cubrir la vigilancia y control \u00a0de toda la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n, siendo innecesario entonces determinar de manera particular, como no lo hizo para ninguno de los \u00f3rganos del Estado o particulares sujetos de vigilancia y control fiscal, indicar que le correspond\u00eda a la Contralor\u00eda General ejercer dicha vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Auditoria. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, de conformidad con el art\u00edculo 267 Superior, en armon\u00eda con lo previsto en el art\u00edculo 95 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, \u00a0que encarg\u00f3 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de la vigilancia fiscal de la ejecuci\u00f3n del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales; y, atendiendo al principio de unidad de la Constituci\u00f3n que obliga a interpretar arm\u00f3nicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, debe concluirse que la norma acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que realiza la Auditoria General de la Rep\u00fablica que le corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica bajo los mismos par\u00e1metros y condiciones que se aplican respecto de todos los sujetos de control fiscal, y que como tal, no puede considerarse interfiere la autonom\u00eda e independencia que le ha sido reconocida a aquella entidad para realizar la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de \u00e9sta, pues tanto la Contralor\u00eda como la Auditoria tienen demarcada su competencia rec\u00edproca, \u00fanica y exclusivamente respecto de la gesti\u00f3n fiscal que cada una realiza, sin que, ni la una ni la otra, puedan invadir o entrometerse en el ejercicio de la misi\u00f3n constitucional que a cada una de ellas le ha entregado la Constituci\u00f3n; por lo tanto, cada una de ellas debe establecer criterios de control fiscal que no impliquen la determinaci\u00f3n de las funciones del otro o la intromisi\u00f3n en ellas. \u00a0<\/p>\n
Cabe precisar, que el ejercicio de la vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Auditoria, deja inc\u00f3lume la autonom\u00eda administrativa, presupuestal, jur\u00eddica y funcional que corresponde a \u00e9sta entidad, pues bien puede seguir ejerciendo con independencia todas las potestades y funciones inherentes a su propia organizaci\u00f3n. Queda intacta su autonom\u00eda presupuestal, pues la Auditoria podr\u00e1 seguir ejecutando su presupuesto en forma independiente en cuanto a la contrataci\u00f3n y ordenaci\u00f3n del gasto de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del presupuesto; y, ni el Auditor ni ning\u00fan otro servidor p\u00fablico de la Auditoria puede ser removido o nombrado por la Contralor\u00eda general, as\u00ed como que ninguno de los actos de la Auditoria, por medio de los cuales ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda, est\u00e1 sometido a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de esta. Tampoco podr\u00e1 la Contralor\u00eda General, interferir la labor que le corresponde ejercer a la Auditoria para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de \u00e9sta, la que debe ejercer aquella con plena autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Auditoria, al ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda, tampoco podr\u00e1 invadir la autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica asignada por la Constituci\u00f3n a \u00e9ste organismo; as\u00ed como tampoco, por no ser su superior, podr\u00e1 interferir la funci\u00f3n misional que en atenci\u00f3n a los art\u00edculos 267 a 273 le corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General, ni interferir tampoco la de las Contralor\u00edas territoriales, quienes act\u00faan de conformidad con las prescripciones que sobre los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n y con las indicaciones y criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que ha determinado el Contralor General de la Rep\u00fablica33, al igual que actuar\u00e1n de acuerdo con las normas generales que \u00e9ste funcionario profiere para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial34. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en el Estado social de derecho, se han concebido dentro de un largo proceso hist\u00f3rico sistemas articulados de controles y contrapesos que procuran prevenir y sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio del poder p\u00fablico35. Se ha considerado por esta Corporaci\u00f3n36, que en la Constituci\u00f3n se pueden apreciar una serie de controles que se entrecruzan entre los diferentes centros de poder p\u00fablico, verbigracia el control judicial sobre los actos proferidos por el legislador, que se ejerce a\u00fan trat\u00e1ndose de que, por ejemplo, los Magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la Rep\u00fablica y sin que tal circunstancia comporte relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre el controlador y el controlado; el control administrativo sobre los actos proferidos por las contralor\u00edas en el juicio fiscal; el disciplinario que debe ejercer la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y a \u00e9sta a su vez, le corresponde ejerce el control sobre la gesti\u00f3n fiscal de aquella; El control fiscal que ejerce la Contralor\u00eda General sobre el Congreso de la Rep\u00fablica quien a su vez elige al Contralor y realiza un control pol\u00edtico sobre \u00e9ste; y, en general los controles jur\u00eddicos y pol\u00edticos que corresponde realizan a unos respecto de otros, sin que ello quiera significar, que los unos dependen de los otros, o que por esa sola circunstancia se pierda la autonom\u00eda que corresponde a cada uno de los \u00f3rganos del Estado en el ejercicio de su funci\u00f3n misi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Control fiscal que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, independientemente de que los sujetos de control fiscal se encuentren exentos del pago de la \u201ctarifa de control fiscal\u201d, pues como tambi\u00e9n ya lo ha determinado la Corte, la misma no se cobra a los organismos fiscalizados a t\u00edtulo de recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les prestan, ni a t\u00edtulo de participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen. En realidad se trata se trata de un impuesto especial que ingresa al presupuesto General de la Naci\u00f3n para engrosar las arcas del Estado, sin perjuicio de que lo equivalente al valor recaudado vaya a ser parte de los recursos que luego se apropian para cumplir con la gesti\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n37. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte, al declarar exequible el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 20 de la Ley 789 de 2002, que dispone que, las entidades mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinaci\u00f3n de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Nacional no estar\u00e1n obligadas a cancelar contribuciones a las contralor\u00edas, consider\u00f3 que [N]o sobra aclarar que, aun cuando las EPS y las Cajas de Compensaci\u00f3n han sido excluidas por la ley del pago de la tarifa de control fiscal, el hecho de que manejen recursos de naturaleza parafiscal, es decir, recursos p\u00fablicos, conlleva a que, en lo referente a tales recursos, se encuentren sometidas al control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica38. \u00a0<\/p>\n
Y en cuanto a la Auditoria, el art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002 dispuso, \u201cExceptuase de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la Auditoria General de la Naci\u00f3n (sic) en raz\u00f3n a que dicho control es ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas\u201d. Art\u00edculo que fue declarado exequible, salvo la expresi\u00f3n \u201cen raz\u00f3n a que dicho control es ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas\u201d, mediante Sentencia C-803 de 2003.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la mencionada sentencia, la Corte encontr\u00f3 que en la disposici\u00f3n acusada era posible distinguir dos contenidos normativos claramente separables; por un lado, la norma se\u00f1ala que se except\u00faa de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la Auditoria, y, por otro, expresa que tal control es ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas. Contenidos normativos sobre las cuales gir\u00f3 el centro de la decisi\u00f3n de la Corte, los cuales no ten\u00edan por objeto definir la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para ejercer la vigilancia y control sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Auditoria. \u00a0<\/p>\n
Respecto del primero, encontr\u00f3 la Corte, que el mismo no es contrario al principio de unidad de materia. Respecto del segundo, y como fundamento de su inexequibilidad, la Corte consider\u00f3 que \u201c…no existe duda en torno a que en este aparte, la norma acusada tiene un contenido de regulaci\u00f3n material en un tema de enorme trascendencia dentro de la estructura del Estado y que la misma se introdujo en una ley cuya materia para nada se relaciona con el reparto de competencias en relaci\u00f3n con el control fiscal. De este modo, la norma acusada se orienta a definir, con car\u00e1cter permanente, la competencia para el control fiscal sobre la gesti\u00f3n de la Auditoria General de la Naci\u00f3n (sic), y por consiguiente, no s\u00f3lo desborda el \u00e1mbito temporal de una ley modificatoria de la ley anual de presupuesto, sino que comporta un desconocimiento del principio de unidad de materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones concluye la Corte, que el numeral ocho del art\u00edculo cuarto del Decreto 267 de 2000 se ajusta a la Constituci\u00f3n y por lo tanto debe declararse exequible. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-1176\/04 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE LOS ORGANOS DE CONTROL FISCAL-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Vigilancia de gesti\u00f3n fiscal de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n integral de la Carta permite concluir que el \u00f3rgano que de manera especial se previ\u00f3 en la Constituci\u00f3n para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, no puede estar, a su vez, \u00a0sometido al control de \u00e9sta, por cuanto se ver\u00eda afectada su autonom\u00eda jur\u00eddica, como quiera que los actos sobre los que recaer\u00eda el control, que es un control integral, ser\u00edan los actos mediante los cuales la Auditor\u00eda ejerce su labor de vigilancia sobre la Contralor\u00eda, lo cual, sin lugar a dudas, afecta su independencia. Si bien la Constituci\u00f3n establece un sistema de frenos y contrapesos, que implica, en cierta medida, la existencia de controles rec\u00edprocos entre distintos \u00f3rganos del Estado, no es menos cierto que someter al control del vigilado los actos a trav\u00e9s de los cuales se ejerce la vigilancia, as\u00ed sea s\u00f3lo en su dimensi\u00f3n fiscal, comporta un menoscabo de la independencia del ente de vigilancia, en este caso de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y si, como se ha sostenido por la propia Corte, la labor de control que ejerce la Auditor\u00eda participa de las mismas caracter\u00edsticas de la propia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entre ellas la independencia y la autonom\u00eda, tal situaci\u00f3n resulta contraria al ordenamiento constitucional. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a salvar el voto en la sentencia de la referencia, por cuanto, no obstante que comparo la decisi\u00f3n mayoritaria, conforme a la cual en el presente caso no se estaba ante la existencia de una cosa juzgada material, estimo que la Corte debi\u00f3 reiterar el precedente contenido en la Sentencia C-803 de 2003, en la que de manera clara y expresa se hizo un pronunciamiento en relaci\u00f3n con el asunto que era objeto de debate en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la Sentencia C-803 de 2003 la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201c[l]a garant\u00eda de autonom\u00eda de la que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, goza la Auditoria General de la Naci\u00f3n, lleva la consideraci\u00f3n de que tal \u00f3rgano de control no es destinatario de la vigilancia fiscal que por v\u00eda de una cl\u00e1usula general de competencia se atribuye a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d Puso de presente la Corte que en la Sentencia C-499 de 1998 se hab\u00eda se\u00f1alado por la Corporaci\u00f3n que la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica goza de la misma autonom\u00eda que se predica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en el ejercicio de sus competencias de vigilancia fiscal, materia sobre la cual la Corte hab\u00eda puntualizado que \u00a0\u201c… el ejercicio del control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los \u00f3rganos que lo lleven a cabo sean de car\u00e1cter t\u00e9cnico y gocen de autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica.39\u201d Al delinear lo elementos de la mencionada autonom\u00eda la Corte indic\u00f3 que la misma consiste, b\u00e1sicamente, en el \u201c… establecimiento de una estructura y organizaci\u00f3n de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias espec\u00edficas en relaci\u00f3n con la materia rese\u00f1ada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley sin la injerencia ni la intervenci\u00f3n de otras autoridades u \u00f3rganos.\u201d 40\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa sentencia, la Corte se remiti\u00f3 in extenso a las consideraciones que sobre el particular se hab\u00edan plasmado en la Sentencia C-499 de 1998, en la cual, en cuanto hace a la autonom\u00eda jur\u00eddica, se expres\u00f3 que \u201c\u2026 la autonom\u00eda jur\u00eddica de los \u00f3rganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor p\u00fablico que ostenta la direcci\u00f3n del \u00f3rgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal no pueden estar sometidos a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia.\u201d41 \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 la Corte en la Sentencia C-803 de 2003 que, como quiera que en la Constituci\u00f3n nada se dispuso sobre la materia, no hab\u00eda entidad que tuviese competencia para ejercer la vigilancia fiscal sobre la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y que la autonom\u00eda de la Auditor\u00eda, que se deriva directamente de la Constituci\u00f3n, hac\u00eda imperativo que fuese la propia Carta la que asignase una competencia para el ejercicio del control fiscal sobre la gesti\u00f3n de ese \u00f3rgano de raigambre constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, sin una suficiente argumentaci\u00f3n, la Corte, en la sentencia de cuyo sentido me aparto, decidi\u00f3 variar su criterio, para se\u00f1alar exactamente lo contrario de lo afirmado en la Sentencia C-803 de 2003, esto es, que de la cl\u00e1usula general de competencia que la Constituci\u00f3n estableci\u00f3, sin excepci\u00f3n alguna, para el ejercicio del control fiscal en cabeza de la Contralor\u00eda General del la Rep\u00fablica se desprende que dicha entidad ejerce el control sobre la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y que ello no comporta mengua de la autonom\u00eda y la independencia de esta \u00faltima. Con base en las razones expuestas en la Sentencia C-803 de 2003, considero que, contrariamente a lo decidido, la Corte debi\u00f3 mantener el criterio all\u00ed expuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n integral de la Carta permite concluir que el \u00f3rgano que de manera especial se previ\u00f3 en la Constituci\u00f3n para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, no puede estar, a su vez, \u00a0sometido al control de \u00e9sta, por cuanto se ver\u00eda afectada su autonom\u00eda jur\u00eddica, como quiera que los actos sobre los que recaer\u00eda el control, que es un control integral, ser\u00edan los actos mediante los cuales la Auditor\u00eda ejerce su labor de vigilancia sobre la Contralor\u00eda, lo cual, sin lugar a dudas, afecta su independencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien la Constituci\u00f3n establece un sistema de frenos y contrapesos, que implica, en cierta medida, la existencia de controles rec\u00edprocos entre distintos \u00f3rganos del Estado, no es menos cierto que someter al control del vigilado los actos a trav\u00e9s de los cuales se ejerce la vigilancia, as\u00ed sea s\u00f3lo en su dimensi\u00f3n fiscal, comporta un menoscabo de la independencia del ente de vigilancia, en este caso de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y si, como se ha sostenido por la propia Corte, la labor de control que ejerce la Auditor\u00eda participa de las mismas caracter\u00edsticas de la propia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entre ellas la independencia y la autonom\u00eda, tal situaci\u00f3n resulta contraria al ordenamiento constitucional. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones, estimo que la Corte debi\u00f3 declarar la inexequibilidad de la norma demandada en cuanto ella significase que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerce el control fiscal sobre la gesti\u00f3n de la Auditoria General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver entre otras las sentencias C-427 de 1996. MP: Alejandro Mart\u00ednez Caballero, donde la Corte se\u00f1al\u00f3 que el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos normativos son iguales. \u00a0<\/p>\n
2 En la sentencia C-447\/97, MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, donde la Corte sostuvo que \u201cla cosa juzgada material no debe ser entendida como una petrificaci\u00f3n de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligaci\u00f3n de ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no s\u00f3lo de elementales consideraciones de seguridad jur\u00eddica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino tambi\u00e9n del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. (\u2026) Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra consideraci\u00f3n jur\u00eddica, puesto que ello no s\u00f3lo puede petrificar el ordenamiento jur\u00eddico sino que, adem\u00e1s, podr\u00eda provocar inaceptables injusticias.\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-529 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Ver tambi\u00e9n Sentencias C-586 de 1995 M.P. Eduardo Ciifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y C-570 de 1997 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-529 de 1993 M.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
8 Ley 42 de 1993, art\u00edculo 5\u00ba. \u00a0<\/p>\n
9 Ley 42 de 1993, art\u00edculo 8\u00ba. \u00a0<\/p>\n
10 Ley 42 de 1993. Art\u00edculo 10. El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoria de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General. \u00a0Art\u00edculo 11. El control de legalidad es la comprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. \u00a0 Art\u00edculo 12. El control de gesti\u00f3n es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, determinada mediante la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad. \u00a0 Art\u00edculo 13. El control de resultadotes el examen que se realiza para establecer en que medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-534 de 1993 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-534 de 1993 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonel. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
17 C-272de 1996 MP. Antonio Barrera Carbonell.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 C-272 de 1996 MP. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-101 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia 374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-127 de 2002 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-364 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
24 Decreto 272 de 2000, Art\u00edculo 4. Objetivo. Ejercer la funci\u00f3n y vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal , en la modalidad m\u00e1s aconsejable, mediante los sistemas de control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, en desarrollo de los principios de eficiencia, econom\u00eda y equidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Ley 330 de 1996, art\u00edculo 10. La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las Contralor\u00edas Departamentales ser\u00e1 ejercida por la Auditor\u00eda ante la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0Norma declarada exequible en Sentencia C-110 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0 En armon\u00eda con el Decreto 272 de 2000, art\u00edculo 2. Corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de las contralor\u00edas departamentales, en los t\u00e9rminos que este decreto establece. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Decreto 272 de 2000, art\u00edculo 17-12. Ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, en forma excepcional, sobre las cuentas de las contralor\u00edas municipales y distritales, sin perjuicio del control que le corresponda a las contralor\u00edas departamentales, previa solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal; de cualquier comisi\u00f3n permanente del congreso de la Rep\u00fablica; de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales o de la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana que establece la ley. Este control no ser\u00e1 aplicable a la Contralor\u00eda del distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. \u00a0 La corte, mediante Sentencia C-1339 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, declar\u00f3 exequible la anterior disposici\u00f3n, salvo las expresiones \u201cen forma excepcional\u201d y \u201cprevia solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal; de cualquier comisi\u00f3n permanente del congreso de la Rep\u00fablica; de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales o de la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana que establece la ley. Este control no ser\u00e1 aplicable a la Contralor\u00eda del distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1\u201d que fueron declaradas inexequibles. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
30 Decreto 272 de 2000, par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Decreto 272 de 2000, art\u00edculo 7. Recursos y bienes. El manejo de los recursos y bienes que presupuestal y contablemente le corresponden a la Auditoria General de la rep\u00fablica estar\u00e1 a cargo del Auditor General, sin perjuicio de las delegaciones a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-101 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 C.P., art, 268-1. \u00a0<\/p>\n
34 C.P., artr. 268-12. \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
36 Ver entre otras la sentencia C-189 de 1998 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-|1148 de 2001 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-655 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 SC-132\/93 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); SC-374\/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-534\/93 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); SC-167\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); SC-100\/96 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-272\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998. \u00a0<\/p>\n
40 SC-272\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998. \u00a0<\/p>\n
41 ST-006\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); SC-283\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1176\/04 \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Predicable de fallos de exequibilidad e inexequibilidad \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Identidad normativa \u00a0 CONTROL FISCAL-Definici\u00f3n \u00a0 GESTION FISCAL-Concepto \u00a0 CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo \u00a0 CONTROL FISCAL-Principios constitucionales \u00a0 CONTROL FISCAL-Reglas\u00a0 \u00a0 CONTROL FISCAL-Sujetos sobre los cuales se ejerce \u00a0 En cuanto a los sujetos […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10422","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10422","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10422"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10422\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10422"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10422"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10422"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}