\u00a0 \u00a0 Sentencia C-228\/04 \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD EN CONSEJO PERMANENTE PARA EVALUACION DE NORMAS SOBRE CONTABILIDAD Y JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Hace parte integrante \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Alcance respecto de ley habilitante \u00a0<\/p>\n
La Corte precisa que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, el estudio de \u201cla constitucionalidad de un decreto ley no exige realizar previamente el estudio de constitucionalidad de la ley habilitante, en virtud de la cual aquel fue expedido. La Corte podr\u00eda entrar a analizar dicha ley cuando haya sido demandada, o cuando sea necesario conformar la unidad normativa para realizar el juicio de exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-L\u00edmites temporal y material \u00a0<\/p>\n
Esta Corte ha se\u00f1alado de manera reiterada que el Presidente de la Rep\u00fablica, al ejercer las facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la Rep\u00fablica, se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del t\u00e9rmino que el Congreso ha fijado para el efecto y referidas \u00fanicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado. As\u00ed, este Tribunal ha enfatizado en el car\u00e1cter expreso y preciso de las facultades, lo que implica la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias impl\u00edcitas. \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD EN CONSEJO PERMANENTE PARA EVALUACION DE NORMAS SOBRE CONTABILIDAD Y JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Nueva funci\u00f3n de participaci\u00f3n implica modificaci\u00f3n parcial de composici\u00f3n de entidades sin que implique desbordamientos de competencias por el ejecutivo\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN FUNCIONES DE SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Alteraci\u00f3n que implica modificaci\u00f3n de composici\u00f3n de entidades \u00a0<\/p>\n
Los apartes acusados no pretenden modificar la JCC ni el CPC. Su finalidad es atribuir una nueva funci\u00f3n al Superintendente de Salud, que es la de participar en esas entidades. Es obvio que esa nueva funci\u00f3n implica inevitablemente una modificaci\u00f3n parcial de la composici\u00f3n de esas entidades, pero no por ello el Gobierno desbord\u00f3 su competencia, por cuanto la ley habilitante facultaba expresamente al Presidente a alterar las funciones de la Superintendencia de Salud. \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD CONTABLE-Funciones de vigilancia y regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Control riguroso sobre contabilidad de los diversos agentes que participan del sistema \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4586 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto Ley 1259 de 1994 \u201cpor el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto Longas Londo\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DR. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C, ocho (8) de marzo de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Longas Londo\u00f1o demanda los art\u00edculos 20 y 24 (parciales), de la Ley 789 de 2002, los art\u00edculos 12, 22, 76, 78, 81 y 84 (parciales) de la Ley 795 de 2002 y los art\u00edculos 5, 7 y 17 (parciales) del Decreto 1259 de 1994. Por medio de auto del dos de mayo de 2003, el magistrado sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda \u00fanicamente contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, e inadmiti\u00f3 la demanda dirigida contra el resto de los art\u00edculos por demanda inepta, debido a una insuficiente e indebida formulaci\u00f3n del cargo. El auto concedi\u00f3 al actor un t\u00e9rmino de tres d\u00edas para que corrigiera la demanda y advirti\u00f3 que de no cumplir con esa exigencia, la demanda ser\u00eda rechazada. El actor no corrigi\u00f3 el escrito, por lo que el magistrado sustanciador, por medio de auto del 16 de mayo de 2003, rechaz\u00f3 la demanda contra los art\u00edculos que hab\u00edan sido inadmitidos. El demandante present\u00f3 entonces recurso de s\u00faplica contra el auto de rechazo. La Sala Plena de la Corte Constitucional, por auto del 15 de julio de 2003, rechaz\u00f3 ese recurso de s\u00faplica y confirm\u00f3 en todas sus partes el auto del 16 de mayo de 2003 del magistrado sustanciador. El proceso fue entonces puesto en lista, se corri\u00f3 traslado al Procurador General y se comunic\u00f3 a ciertas instituciones para que intervinieran, si lo consideraban pertinente. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
La Corte destaca que, conforme a lo anterior, \u00fanicamente la demanda contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994 \u201cpor el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud\u201d fue admitida, por lo que esta Corporaci\u00f3n s\u00f3lo rese\u00f1ar\u00e1 los cargos e intervenciones relacionados con esa disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 41.406 del 24 de junio de 1994, y se subrayan los apartes acusados:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDecreto N\u00famero 1259 de 1994 \u00a0<\/p>\n
(Junio 20) \u00a0<\/p>\n
por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0<\/p>\n
(….) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 17. Disposiciones varias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Deberes de los inspectores. Todo inspector debidamente nombrado y posesionado, cuando haya recibido para ello comisi\u00f3n del Superintendente o del Director General de Inspecci\u00f3n y Vigilancia, deber\u00e1 sin demora revisar la entidad designada en dicha comisi\u00f3n y rendir al Superintendente un informe sobre el resultado de su examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Integraci\u00f3n al Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de las normas contables. A partir de la vigencia del presente Decreto el Superintendente Nacional de Salud o su delegado integrar\u00e1 el Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de las normas sobre contabilidad, creado por el art\u00edculo 138 del Decreto 2649 de 1993 o el organismo que lo sustituya.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Traslado de investigaciones a la Junta Central de Contadores e integraci\u00f3n de la misma. De todas las investigaciones adelantadas por la \u00a0Superintendencia Nacional de Salud sobre las actuaciones de contadores p\u00fablicos, una vez culminen, se dar\u00e1 traslado a la Junta Central de Contadores, de la cual ser\u00e1 integrante a partir de la fecha del presente Decreto, el Superintendente Nacional de Salud \u00a0<\/p>\n
4. Adecuaci\u00f3n de la Estructura Org\u00e1nica. La Estructura Org\u00e1nica y las funciones de la Superintendencia que se reestructura mediante este Decreto, as\u00ed como su planta de personal, continuar\u00e1 rigiendo hasta la fecha en que se promulguen las normas que adopten la nueva planta de cargos y el plan de retiro compensado y se produzcan las respectivas incorporaciones.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
El actor considera que los apartes acusados desconocen el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Carta, pues el Gobierno, al expedir esas disposiciones, se excedi\u00f3 en las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el art\u00edculo 240 numeral 2 de la Ley 100 de 1993. Seg\u00fan su criterio, la norma habilitante \u00fanicamente facult\u00f3 al Gobierno para modificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, con el exclusivo prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, pero no le confiri\u00f3 competencia para modificar la Junta Central de Contadores ni el Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de las normas contables, por lo que las normas acusadas, que hacen parte de un decreto ley expedido en virtud de esas facultades extraordinarias, no pod\u00edan alterar la composici\u00f3n de esas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV- INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia del Subsidio Familiar. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nurys del Carmen Hern\u00e1ndez Espitia, actuando como apoderada de la Superintendencia del Subsidio Familiar, interviene en el proceso para oponerse a la demanda. \u00a0Sin embargo, sus argumentos se dirigen contra las disposiciones relativas a esa superintendencia, que hacen parte de las normas inicialmente acusadas por el actor, pero que fueron inadmitidas y rechazadas por la Corte. La ciudadana no presenta entonces consideraciones espec\u00edficas sobre el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la disposici\u00f3n frente a la cual la demanda fue admitida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Andr\u00e9s Guevara Correa, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso para impugnar la demanda. Sin embargo, sus argumentos buscan refutar los cargos formulados por el actor contra disposiciones distintas al art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la \u00fanica disposici\u00f3n frente a la cual la demanda fue admitida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fernando Gonz\u00e1lez Moya, en representaci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud, se opone a las pretensiones de la demanda. El interviniente transcribe varios apartes de algunas sentencias de esta Corte constitucional relativas al sistema de seguridad social, pero la Corte no encuentra en su escrito ninguna consideraci\u00f3n espec\u00edfica sobre el cargo dirigido contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la \u00fanica disposici\u00f3n frente a la cual la demanda fue admitida. \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Luc\u00eda Guti\u00e9rrez Guingue, en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n parcialmente acusada. La ciudadana comienza por recordar que las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso deben ser precisas y claras, pero que eso \u201cno significa que ellas deban ser necesariamente detalladas, minuciosas o taxativas.\u201d En tal contexto, la interviniente argumenta que el Gobierno no incurri\u00f3 en exceso al expedir las disposiciones afectadas, pues el decreto fue expedido en t\u00e9rmino y la atribuci\u00f3n de funciones de car\u00e1cter contable a las superintendencias no s\u00f3lo es necesaria para el desarrollo de sus labores sino que adem\u00e1s respeta las atribuciones conferidas por el art\u00edculo 354 de la Carta al Contador General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano William Acero Ospina, en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, se opone a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, la Corte no encuentra en su escrito ninguna consideraci\u00f3n espec\u00edfica sobre el cargo dirigido contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la \u00fanica disposici\u00f3n frente a la cual la demanda fue admitida. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, en concepto No 3386, recibido el 16 de octubre de 2003, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los apartes acusados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal comienza por recordar que la demanda s\u00f3lo fue admitida el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, por lo que sus consideraciones s\u00f3lo recaen sobre el cargo formulado contra ese art\u00edculo. Acto seguido, el Procurador recuerda ciertas caracter\u00edsticas de la regulaci\u00f3n constitucional de las facultades extraordinarias, y en particular que \u00e9stas deben ser precisas y claras, lo cual no significa que ellas deban ser necesariamente detalladas, minuciosas o taxativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego el Ministerio P\u00fablico entra a analizar si la inclusi\u00f3n del Superintendente Nacional de Salud en la Junta Central de Contadores se ajusta o no a las facultades conferidas por el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, y su respuesta es afirmativa. Seg\u00fan su parecer, las facultades fueron otorgadas para adecuar a la Superintendencia Nacional de Salud a los mandatos de la Ley 100 de 1993. Ahora bien, explica la Vista Fiscal, el sistema de seguridad social en salud dise\u00f1ado por esa ley no s\u00f3lo recauda y administra recursos cuantiosos sino que adem\u00e1s \u00e9stos tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica, y corresponde a la Superintendencia de Salud vigilar y controlar que esos recursos sean efectivamente destinados a las finalidades previstas en la ley. Y por ello considera el Procurador que es entendible que la norma acusada prevea que dicho superintendente haga parte de los \u00f3rganos que disciplinan a los contadores p\u00fablicos, como la Junta Central de Contadores, pues estos profesionales son quienes dan fe de los balances y estados financieros de las entidades que trabajan en el sector salud. Concluye entonces el Ministerio P\u00fablico:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs de inter\u00e9s del Estado, a trav\u00e9s de la Superintendencia Nacional de Salud, por lo antes expuesto, contar con instrumentos legales que le permitan incursionar en los escenarios del poder p\u00fablico, en donde se toman las decisiones que afectan el inter\u00e9s que ella protege y, en este caso, la Junta Central de Contadores, como juez disciplinario de los profesionales de la Contadur\u00eda P\u00fablica cuando quiera que incurran en faltas contra la \u00e9tica profesional, que en el caso que nos ocupa tiene una relaci\u00f3n directa en tanto ellos dan fe p\u00fablica con la firma que hacen de los balances, de los estados financieros y de p\u00e9rdidas y ganancias de las instituciones que prestan los servicios de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de las m\u00faltiples instituciones prestadoras de servicios de salud, Empresas Sociales del Estado y Administradoras del R\u00e9gimen Subsidiado tanto p\u00fablicas como privadas, a los cuantiosos recursos que recaudan y administran, a la garant\u00eda de la prestaci\u00f3n de los servicios, que dependen de la adecuada administraci\u00f3n y recaudo de los recursos del r\u00e9gimen tanto contributivo como subsidiado, encuentra raz\u00f3n de ser, justificaci\u00f3n constitucional y correspondencia entre la ley de facultades y el uso que de ellas hizo el Presidente.\u201d \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el Procurador explica que, conforme a la sentencia C-452 de 2003, las superintendencias pueden aprobar normas generales en materia contable, siempre y cuando \u00e9stas se relacionen con las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a su cargo, y se realicen dentro de los l\u00edmites fijados por la Constituci\u00f3n, la ley y las determinaciones adoptadas en la materia por el Contador General de la Naci\u00f3n. Esta situaci\u00f3n, seg\u00fan su parecer, justifica plenamente que el Superintendente de Salud haga parte del Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de las normas sobre contabilidad, debido a \u201cla importancia de ese organismo colegiado y consultivo, para mantener o modificar las normas contables en lo atinente a la contabilidad de las instituciones prestadoras de los servicios de salud y promotoras de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de un decreto expedido en virtud de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los apartes acusados hacen parte del Decreto 1259 de 1994, que fue expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993 para \u201cmodificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto\u201d en esa ley. Dichos apartes establecen que el Superintendente Nacional de Salud har\u00e1 parte del Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de las normas sobre contabilidad (de ahora en adelante CPC) y de la Junta Central de Contadores (de ahora en adelante JCC). El demandante considera que esos mandatos son inconstitucionales, pues desbordaron las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, ya que esa norma habilitante no habr\u00eda facultado al Gobierno para modificar la JCC ni la CPC. Por el contrario, para una de las intervinientes y para la Vista Fiscal, no existe ninguna extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades extraordinarias, pues la incorporaci\u00f3n del Superintendente de Salud a esas entidades responde claramente a los prop\u00f3sitos del sistema de salud dise\u00f1ado por la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, el problema que plantea la presente demanda es si el Gobierno se extralimit\u00f3 o no en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, al ordenar que el Superintendente Nacional de Salud haga parte del CPC y de la JCC. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por estudiar el alcance de las facultades otorgadas por la norma habilitante, para de esa manera poder determinar si \u00e9stas autorizaban o no al Gobierno a realizar esas modificaciones de esas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las facultades otorgadas por el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993 y la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3- La Corte precisa que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, el estudio de \u201cla constitucionalidad de un decreto ley no exige realizar previamente el estudio de constitucionalidad de la ley habilitante, en virtud de la cual aquel fue expedido. La Corte podr\u00eda entrar a analizar dicha ley cuando haya sido demandada, o cuando sea necesario conformar la unidad normativa para realizar el juicio de exequibilidad.1\u201d En el presente caso, el actor no cuestion\u00f3 la norma habilitante, ni resulta necesario examinar su constitucionalidad. La Corte simplemente examinar\u00e1 el alcance de las facultades conferidas al gobierno por dicha norma, con el fin de precisar si \u00a0los apartes acusados del Decreto Ley 1259 de 1994 desbordaron o no dichas facultades. \u00a0<\/p>\n
4- La norma habilitante, esto es, el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, establece:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstase al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicaci\u00f3n de la presente Ley para:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0(….) \u00a0<\/p>\n
2. El Gobierno Nacional podr\u00e1 modificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley. En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificaci\u00f3n de la estructura y funciones de la superintendencia, el Gobierno Nacional establecer\u00e1 un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual comprender\u00e1 las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y\/o pensiones de jubilaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La lectura de esa norma habilitante permite se\u00f1alar que el l\u00edmite temporal de las facultades conferidas fue de seis meses, contados a partir de la publicaci\u00f3n de la ley, que ocurri\u00f3 el 23 de diciembre de 1993. Este l\u00edmite temporal fue entonces respetado, pues el decreto 1259 de 1994 fue expedido el 20 de junio de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6- Desde el punto de vista material, la norma habilitante facultaba al gobierno para \u201cmodificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud\u201d, con un prop\u00f3sito preciso, pues las modificaciones posibles eran aquellas necesarias \u201cpara dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto\u201d en la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
5- Esta Corte ha se\u00f1alado de manera reiterada que el Presidente de la Rep\u00fablica, al ejercer las facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la Rep\u00fablica, se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del t\u00e9rmino que el Congreso ha fijado para el efecto y referidas \u00fanicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado2. As\u00ed, este Tribunal ha enfatizado en el car\u00e1cter expreso y preciso de las facultades, lo que implica la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias impl\u00edcitas3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6- Este car\u00e1cter estricto de la interpretaci\u00f3n del alcance de las facultades extraordinarias parece dar raz\u00f3n al actor, pues es cierto que la norma habilitante no confiri\u00f3 al Gobierno una atribuci\u00f3n expresa para modificar la JCC ni el CPC, pues la competencia se extend\u00eda exclusivamente a la posibilidad de modificar la estructura y funciones de la Superintendencia de Salud. Ahora bien, la integraci\u00f3n del Superintendente de Salud al CPC y a la JCC implica una modificaci\u00f3n parcial de esas entidades, por lo cual habr\u00eda que concluir que las expresiones acusadas excedieron la competencia atribuida al Gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7- Un examen m\u00e1s atento muestra empero que la anterior tesis, tomada en forma absoluta, es excesiva. La raz\u00f3n es la siguiente: la modificaci\u00f3n de una entidad A, o de sus funciones, puede en determinados casos implicar inevitablemente una modificaci\u00f3n parcial y no esencial de una entidad B. Por ejemplo, la modificaci\u00f3n de las atribuciones de un Ministro, quien hace parte de varias juntas directivas, puede implicar la modificaci\u00f3n de la composici\u00f3n de esas juntas directivas. Por consiguiente, si una ley habilitante confiere atribuciones al Gobierno para alterar las funciones y la estructura de la entidad A, debe entenderse que tambi\u00e9n lo autoriz\u00f3 para cambiar, en forma parcial, la entidad B, si dicha alteraci\u00f3n \u00a0de B es una consecuencia necesaria de atribuir ciertas funciones a la entidad A.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, esto es lo que ocurre en el presente caso, pues los apartes acusados no pretenden modificar la JCC ni el CPC. Su finalidad es atribuir una nueva funci\u00f3n al Superintendente de Salud, que es la de participar en esas entidades. Es obvio que esa nueva funci\u00f3n implica inevitablemente una modificaci\u00f3n parcial de la composici\u00f3n de esas entidades, pero no por ello el Gobierno desbord\u00f3 su competencia, por cuanto la ley habilitante facultaba expresamente al Presidente a alterar las funciones de la Superintendencia de Salud. Por consiguiente, el \u00fanico problema que subsiste es si la asignaci\u00f3n de esa funci\u00f3n al Superintendente de participar en el CPC y a la JCC puede entenderse comprendida dentro de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno, teniendo en cuenta que el Ejecutivo solo pod\u00eda realizar \u00a0aquellas modificaciones que fueran necesarias \u201cpara dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto\u201d en la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8- Para responder a ese interrogante conviene tener en cuenta la naturaleza y funciones tanto de la JCC como del CPP. As\u00ed, en los t\u00e9rminos previstos por el art\u00edculo 20 de la Ley 43 de1990, corresponde a la JCC \u201cejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia, para garantizar que la contadur\u00eda p\u00fablica solo sea ejercida por contadores p\u00fablicos debidamente inscritos y que quienes ejerzan la profesi\u00f3n de contador p\u00fablico, lo hagan de conformidad con las normas legales, sancionando en los t\u00e9rminos de la ley a quienes violen tales disposiciones.\u201d Por su parte, el CPP, seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 138 del decreto 2649 de 1993, se encuentra adscrito al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, y tiene como prop\u00f3sito principal \u201cpropender a trav\u00e9s de sus conclusiones porque las normas legales sobre la contabilidad redunden en informaci\u00f3n neutral, con fidelidad representativa, adecuada a las caracter\u00edsticas y practicas de las diferentes actividades econ\u00f3micas.\u201d Esto significa que, como bien lo se\u00f1ala el Procurador, estas entidades ejercen funciones de vigilancia y regulaci\u00f3n de la actividad contable, a fin de que \u00e9sta se ajuste a las normas legales y refleje fidedignamente el desarrollo de las distintas actividades econ\u00f3micas. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 dise\u00f1\u00f3 un complejo sistema de seguridad social en salud, que moviliza importantes recursos financieros. En efecto, conforme a este sistema, en el r\u00e9gimen contributivo, los trabajadores y empleadores deben realizar cotizaciones a las Empresas Promotoras de Salud (EPS), las cu\u00e1les a su vez deben compensar esos dineros con el Fondo de Solidaridad y Garant\u00edas (Fosyga), del cual reciben la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n \u2013UPC, con la cual la EPS debe cubrir los servicios del Plan Obligatorio de Salud, que sean prestados a los afiliados, por parte de las distintas IPS. Pero eso no es todo; el sistema tambi\u00e9n prev\u00e9 un r\u00e9gimen subsidiado, que es administrado por las Administradoras del R\u00e9gimen Subsidiado -ARS- de car\u00e1cter p\u00fablico o privado, como empresas administradoras de los recursos del R\u00e9gimen, que prestan el servicio de salud seg\u00fan delegaci\u00f3n que el Estado hace. Estas entidades, a su vez, tienen la facultad de prestar los servicios de salud directamente a sus afiliados, o de contratar la atenci\u00f3n de sus usuarios con las diferentes Instituciones Prestadoras de Salud -IPS-. \u00a0<\/p>\n
Dada esa complejidad del sistema y la movilizaci\u00f3n de recursos que ella implica, es normal que deba existir un control riguroso sobre la contabilidad de los diversos agentes que participan del sistema. En ese contexto conviene recordar que la Superintendencia Nacional de Salud tiene funciones de vigilancia y control sobre este sistema de salud, y en particular debe vigilar el adecuado manejo de los dineros del sistema en m\u00faltiples campos. Por solo citar dos ejemplos, conforme al art\u00edculo 220 de la Ley 100 de 1993, corresponde a esa superintendencia realizar el control de la compensaci\u00f3n entre las EPS y el FOSYGA, y conforme al art\u00edculo 226 de ese cuerpo legislativo, esa misma superintendencia podr\u00e1 solicitar a las entidades rectoras del r\u00e9gimen general de pensiones la informaci\u00f3n que permita determinar la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de los aportes por parte de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
9- En tales condiciones, si la Ley 100 de 1993 atribuy\u00f3 a la Superintendencia Nacional de Salud esas competencias de vigilancia y control sobre los dineros del sistema de salud, \u00a0entonces el Gobierno pod\u00eda, en desarrollo de las facultades conferidas por el art\u00edculo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, establecer que dicho superintendente hiciera parte tanto de la JCC como del CPC, pues de esa manera se facilita la labor de vigilancia y control de la superintendencia. Los apartes acusados no excedieron entonces las facultades que le fueron otorgadas al Gobierno, pues se trat\u00f3 de una modificaci\u00f3n de la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. El cargo de la demanda es entonces desechado y los apartes acusados ser\u00e1n declarados exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES, pero por el cargo estudiado, el ordinal 2\u00ba del art\u00edculo 17 del Decreto 1259 de 1994, as\u00ed como la expresi\u00f3n acusada del ordinal 3\u00ba de ese mismo art\u00edculo 17 del Decreto 1259 de 1994, y que literalmente dice: \u201cde la cual ser\u00e1 integrante a partir de la fecha del presente Decreto, el Superintendente Nacional de Salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA, EN RELACI\u00d3N CON LA SENTENCIA C-228 DE 8 DE MARZO DE 2004 (Expediente D-4586) \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-No concesi\u00f3n para legislar en relaci\u00f3n con integraci\u00f3n del Consejo permanente para evaluaci\u00f3n de normas contables y Junta Central de Contadores (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 248 ordinal 2\u00ba de la Ley 100 de 1993, no le fueron conferidas al Gobierno para legislar en relaci\u00f3n con la Junta Central de Contadores o la integraci\u00f3n de la misma, ni tampoco sobre la evaluaci\u00f3n de las normas sobre contabilidad, atribuida por el art\u00edculo 138 del Decreto 2649 de 1993 al Consejo permanente para la evaluaci\u00f3n de las mismas. As\u00ed, la integraci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud al Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de normas contables, nada tiene que ver con la modificaci\u00f3n de la estructura y funciones de esa Superintendencia para alcanzar el prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar cumplimiento eficaz a las normas de la Ley 100 de 1993 sobre seguridad social en pensiones, ni tampoco en salud. Del mismo modo, tampoco guarda ninguna relaci\u00f3n con la composici\u00f3n de la Junta Central de Contadores la facultad que al Gobierno Nacional se le confiri\u00f3 por el Congreso de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 248 ordinal 2\u00ba de la Ley 100 de 1993, pues la disposici\u00f3n seg\u00fan la cual la Superintendencia Nacional de Salud formar\u00e1 en adelante parte de la Junta Central de Contadores, no es un asunto relativo a la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud que pudiera modificarse con el prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para el eficaz cumplimiento del r\u00e9gimen de seguridad social establecido por la Ley 100 de 1993. Salta a la vista el quebranto del art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como la infracci\u00f3n del art\u00edculo 113 de la Carta pues los \u00f3rganos del Estado aunque colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines, tienen funciones separadas. \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la Sentencia C-228 de 8 de marzo de 2004, por las razones que van a expresarse: \u00a0<\/p>\n
1. El actor demand\u00f3 ante la Corte Constitucional la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del numeral 2\u00ba del Decreto 1259 de 1994, as\u00ed como parcialmente, la del numeral 3\u00ba del Decreto en menci\u00f3n, por cuanto estima que se excedieron las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por el art\u00edculo 240 numeral 2\u00ba de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
2. Las facultades extraordinarias acabadas de mencionar, le fueron otorgadas por el Congreso de la Rep\u00fablica al Presidente de la Rep\u00fablica para que, en ejercicio de las mismas pudiera \u201cmodificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta ley. \u00a0En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificaci\u00f3n de la estructura y funciones de la Superintendencia, el Gobierno Nacional establecer\u00e1 un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual comprender\u00e1 las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y\/o pensiones de jubilaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Como se encuentra claramente establecido por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en su art\u00edculo 150, el legislador ordinario es el Congreso de la Rep\u00fablica. S\u00f3lo de manera excepcional puede desprenderse, de manera transitoria pero precisa y clara de la atribuci\u00f3n de legislar para conferir habilitaci\u00f3n extraordinaria al Presidente de la Rep\u00fablica, hasta por seis meses, para que \u00e9ste pueda expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje, facultades que, en tal caso, deben ser solicitadas de manera expresa por el Gobierno Nacional y aprobadas por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
Tales facultades extraordinarias, por expresa prohibici\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica en el art\u00edculo 150 numeral 10, en ning\u00fan caso se pueden conferir para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, ni para decretar impuestos, ni para expedir decretos con fuerza de ley en cuanto a las materias se\u00f1aladas en el numeral 19 de ese mismo art\u00edculo constitucional. \u00a0<\/p>\n
Ello significa, entonces, que es clara la inconstitucionalidad de las normas acusadas en este caso. \u00a0En efecto, las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 248 ordinal 2\u00ba de la Ley 100 de 1993, no le fueron conferidas al Gobierno para legislar en relaci\u00f3n con la Junta Central de Contadores o la integraci\u00f3n de la misma, ni tampoco sobre la evaluaci\u00f3n de las normas sobre contabilidad, atribuida por el art\u00edculo 138 del Decreto 2649 de 1993 al Consejo permanente para la evaluaci\u00f3n de las mismas. \u00a0<\/p>\n
Por tal raz\u00f3n, resulta, a simple comparaci\u00f3n entre el art\u00edculo 248 ordinal 2\u00ba de la Ley 100 de 1993 y los numerales 2\u00ba y 3\u00ba del Decreto – Ley 1259 de 1994 \u2013en lo acusado -, que estas normas son manifiestamente inconstitucionales. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la integraci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud al Consejo Permanente para la evaluaci\u00f3n de normas contables, nada tiene que ver con la modificaci\u00f3n de la estructura y funciones de esa Superintendencia para alcanzar el prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar cumplimiento eficaz a las normas de la Ley 100 de 1993 sobre seguridad social en pensiones, ni tampoco en salud. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, tampoco guarda ninguna relaci\u00f3n con la composici\u00f3n de la Junta Central de Contadores la facultad que al Gobierno Nacional se le confiri\u00f3 por el Congreso de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 248 ordinal 2\u00ba de la Ley 100 de 1993, pues la disposici\u00f3n seg\u00fan la cual la Superintendencia Nacional de Salud formar\u00e1 en adelante parte de la Junta Central de Contadores, no es un asunto relativo a la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud que pudiera modificarse con el prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para el eficaz cumplimiento del r\u00e9gimen de seguridad social establecido por la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
4. Es claro, entonces, que el Presidente de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 por completo en los numerales 2\u00ba y 3\u00ba del Decreto – Ley 1259 de 1994 las facultades extraordinarias que se le confirieron por el art\u00edculo 248 ordinal 2\u00ba de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, salta a la vista el quebranto del art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como la infracci\u00f3n del art\u00edculo 113 de la Carta pues los \u00f3rganos del Estado aunque colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines, tienen funciones separadas, lo que, en este caso, fue trasgredido por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Dado que pese a lo expuesto la Corte declar\u00f3 exequibles las normas acusadas, me veo precisado a salvar el voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-228\/04 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4586 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto Ley 1259 de 1994 \u201cpor el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto, el suscrito magistrado manifiesta que adhiero \u00edntegramente al salvamento de voto de la sentencia C-228 del 8 de marzo de 2004 presentado por el Magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, conforme lo expresado en la deliberaci\u00f3n de la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-228\/04 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4586 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 17 (parcial) del Decreto Ley 1259 de 1994, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-758 de 2001. MP . Fundamento 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-670 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Ver entre otras, las Sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995, C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 de 2002, \u00a0C-298 de 2002, C-398 de 2002. \u00a0<\/p>\n
3 Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-080 de 1994, C- 050 de 1997 y C-702 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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