C-546-94<\/p>\n
Sentencia No. C-546\/94 <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza <\/p>\n
La contribuci\u00f3n parafiscal, fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, es una contribuci\u00f3n obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector. En efecto, las caracter\u00edsticas de la cuota parafiscal son la obligatoriedad, la singularidad y la destinaci\u00f3n sectorial. Obligatoriedad porque el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribuci\u00f3n. Singularidad porque recae sobre un espec\u00edfico grupo de la sociedad. Y destinaci\u00f3n sectorial porque la contribuci\u00f3n mencionada se revierte en el sector del cual se ha extra\u00eddo. La cuota parafiscal genera una contrapartida para el grupo de personas sometidas a ella. Es por ello que los recursos obtenidos del cobro de contribuciones parafiscales, si bien son p\u00fablicos, no ingresan al arca com\u00fan del Estado, ya que se convierten en patrimonios de afectaci\u00f3n, lo cual se desprende de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica como uno de los elementos definitorios de la naturaleza de la parafiscalidad. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Inclusi\u00f3n en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
La contribuci\u00f3n parafiscal no se convierte en renta nacional por el solo hecho de figurar en el presupuesto, siempre y cuando guarde su esencia y tal inclusi\u00f3n obedezca a una buena gesti\u00f3n del recurso. De otro lado, la Constituci\u00f3n no prohibe en ninguna parte que la ley ordene la inclusi\u00f3n de los recursos parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la informaci\u00f3n sobre todas las contribuciones creadas por los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporaci\u00f3n no afecte los elementos definitorios del recurso parafiscal. Pero la inclusi\u00f3n de la cuota parafiscal en el presupuesto es un elemento de conveniencia, mas no es un elemento jur\u00eddico que configure la naturaleza de la parafiscalidad. <\/p>\n
La palabra contribuci\u00f3n del art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n se refiere a las contribuciones fiscales. La Corte reitera entonces su jurisprudencia en el sentido de que no es necesario incluir en el presupuesto las contribuciones parafiscales para que ellas puedan ser recaudadas. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO <\/p>\n
La ley org\u00e1nica del presupuesto tiene prevalencia sobre la ley anual de presupuesto, ya que \u00e9sta se tiene que someter, de manera estricta, a lo estatuido por aquella; es pues inconstitucional toda ley anual de presupuesto que se aparte de lo previsto por la ley org\u00e1nica, la cual, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es entonces la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano. Para que la ley anual de presupuesto pueda incluir determinadas contribuciones parafiscales, es necesario que la ley org\u00e1nica as\u00ed lo haya ordenado. No es de recibo el argumento de que basta que la ley org\u00e1nica no lo prohiba, por cuanto la parafiscalidad tiene rango constitucional, ya que la Carta no prohibe pero tampoco ordena la inclusi\u00f3n de esos ingresos en los diversos presupuestos anuales. Es pues natural que la Corte declare inexequible la incorporaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales por esta ley anual, por cuanto ella desborda los marcos de la ley org\u00e1nica y adquiere un contenido normativo, al ordenar la inclusi\u00f3n en el presupuesto de las contribuciones parafiscales, y no simplemente estimar su monto. <\/p>\n
REF: Demanda No. D-618 <\/p>\n
Normas acusadas: Art\u00edculo 5\u00ba (parcial) de la Ley 88 de 1993. <\/p>\n
Actor: Gaspar Caballero Sierra. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
-La inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto no afecta su naturaleza, ni es requisito obligatorio para su recaudo. <\/p>\n
-Distinci\u00f3n entre la ley que decreta contribuciones, la ley org\u00e1nica de presupuesto y la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, primero (1\u00ba) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Jorge Arango Mej\u00eda y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Gaspar Caballero Sierra presenta demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5\u00ba (parcial) de la Ley 88 de 1993. <\/p>\n
1. Del texto legal objeto de revisi\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 88 de 1993 precept\u00faa lo siguiente. Se subraya la parte demandada: <\/p>\n
ARTICULO 5\u00ba. El Presupuesto de rentas contiene la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes y los recursos administrados por los establecimientos p\u00fablicos que se esperan recaudar durante el a\u00f1o fiscal, los recursos de capital y las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
No se incluyen en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n las contribuciones parafiscales que son administradas por \u00f3rganos diferentes a los mencionados en el art\u00edculo anterior, salvo disposici\u00f3n legal en contrario. <\/p>\n
El actor considera que las normas demandadas violan los art\u00edculos 349 inciso primero, 352 y 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
a) Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 349 y 352 de la Carta: El demandante expresa que “el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones (ley 88 de 1993) debe estar estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Org\u00e1nica, que en la actualidad se trata de la ley 38 de 1989 … y la no sujeci\u00f3n a \u00e9sta acarrear\u00eda una violaci\u00f3n a la Carta Fundamental. En este orden de ideas, el art\u00edculo 5 demandado no pod\u00eda incluir en el presupuesto de rentas las contribuciones parafiscales, por cuanto \u00e9stas, de acuerdo con la ley 38 de 1989, no hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
Agrega el actor que en los art\u00edculos 19, 20 y 21 de la Ley 38\/89 “no se contemplan las contribuciones parafiscales como pertenecientes al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Esto en raz\u00f3n a que tanto en la doctrina como en la jurisprudencia se ha considerado que dichos recursos no son presupuestales, y as\u00ed fue concebido dicho concepto, por la Asamblea Nacional Constituyente”. <\/p>\n
Concluye el ciudadano Caballero Sierra que “la inclusi\u00f3n que hace el art\u00edculo 5 de la 88 de 1993, de las contribuciones parafiscales al presupuesto de rentas, y la que hace el inciso segundo del mismo art\u00edculo, de todas las contribuciones parafiscales, salvo algunas excepciones, al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, estar\u00edan en contradicci\u00f3n con lo preceptuado en la ley 38 de 1989 y por tanto violan los art\u00edculos 349 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que ordenan la estricta sujeci\u00f3n de la Ley Anual de Presupuesto y Rentas de Capital y Apropiaciones a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto”. <\/p>\n
b) Violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta: El ciudadano Gaspar Caballero Sierra sostiene que “al tener las contribuciones parafiscales una destinaci\u00f3n espec\u00edfica la inclusi\u00f3n en el presupuesto de rentas prevista en el art\u00edculo 5 de la ley 88 de 1993 (El presupuesto de rentas contiene (…) y las contribuciones parafiscales) es violatoria del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que prohibe la existencia de rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, salvo tres excepciones, entre las cuales no se encuentran las contribuciones parafiscales”. <\/p>\n
As\u00ed, a\u00f1ade el actor que “en el art\u00edculo 5 de la ley 88 de 1993 se incurre en una doble violaci\u00f3n, como quiera que de una parte se le da a las contribuciones parafiscales el car\u00e1cter de rentas nacionales”, sin tener en cuenta que por definici\u00f3n constitucional aquellas no tienen este car\u00e1cter, y como corolario de esto, al calificarlas err\u00f3neamente como rentas nacionales e incluirlas en el presupuesto de rentas, contraviene la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta, en cuanto dice que no habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica”. <\/p>\n
En consecuencia, el actor afirma que el texto legal demandado transgrede “la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 359) al incluir en el presupuesto de rentas las contribuciones parafiscales, como quiera que \u00e9stas no s\u00f3lo carecen del car\u00e1cter de rentas nacionales sino que tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Es decir, las contribuciones parafiscales se pueden incluir en el presupuesto por razones estad\u00edsticas, mas no como rentas nacionales”. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de Expertos. <\/p>\n
Mediante auto de 21 de junio de 1994, el Magistrado Ponente resuelve invitar a los doctores Hugo Palacios Mej\u00eda y Juan Camilo Restrepo, en su calidad de expertos en la materia de Hacienda P\u00fablica, a fin de que rindan concepto acerca del asunto sub-examine. <\/p>\n
3.1. Intervenci\u00f3n del Dr. Hugo Palacios Mej\u00eda. <\/p>\n
El Dr. Hugo Palacios Mej\u00eda sostiene que “las contribuciones “parafiscales” tienen origen, tambi\u00e9n, en un \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular; es la autoridad p\u00fablica, directamente, la que las hace obligatorias. Se distinguen, por eso, de las cuotas y obligaciones pecuniarias que pueden crear las asociaciones, los gremios y otros grupos de origen voluntario, a cargo de sus afiliados. Pero si el destinatario inmediato de los recursos que producen las “contribuciones parafiscales” fuera el “fisco”, estas resultar\u00edan pr\u00e1cticamente imposibles de distinguir de las contribuciones “fiscales”. Es preciso aceptar, entonces, que su destinatario inmediato, su propietario, su sujeto activo, no es el fisco”. <\/p>\n
Agrega el Dr. Palacios Mej\u00eda que “no creo que el uso final de los recursos que producen sirva para distinguir, en el nivel constitucional, entre una clase de contribuciones y otras. Tanto en el caso de las contribuciones fiscales, como en el de las parafiscales, el inter\u00e9s que se persigue apoyar no es el de la entidad receptora, en s\u00ed misma. No se entiende que las entidades p\u00fablicas puedan tener objetivo final distinto al de servir a la comunidad; y menos a\u00fan se entender\u00eda que los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular obligaran a los particulares a trasladar recursos a entidades privadas sino fuera con el prop\u00f3sito de que estas, de alguna manera, los revirtieran a la comunidad”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los recursos parafiscales, el Dr. Palacios Mej\u00eda afirma que “no estando destinados al “fisco”, no siendo este propietario de ellos, los recursos que producen las contribuciones parafiscales corresponden y son propiedad de particulares o, acaso, de entidades mixtas; aunque su administraci\u00f3n pertenece a quien determine la ley. No comparto, en este punto, y con todo respeto, la jurisprudencia de la Corte, en cuanto considera que tanto las entidades p\u00fablicas, como las semip\u00fablicas o las privadas pueden ser sujetos activos de contribuciones parafiscales. Los recursos que produce la contribuci\u00f3n parafiscal no pueden tener como sujetos activos sino a quienes no son fisco, esto es, a entidades particulares o, si acaso, semip\u00fablicas. Las entidades p\u00fablicas son “fisco”; al considerarlas como beneficiarias de recaudos producidos por contribuciones “parafiscales” habr\u00eda una contradicci\u00f3n en los t\u00e9rminos. Y creo que cuando las entidades p\u00fablicas reciben ingresos con la orden de destinarlos a un prop\u00f3sito espec\u00edfico, cabe hablar, no de una “contribuci\u00f3n parafiscal” sino de una “renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica””. <\/p>\n
El mencionado experto manifiesta que “al examinar la Constituci\u00f3n la \u00fanica diferencia que encuentro entre las “rentas de destinaci\u00f3n especial” y las “contribuciones parafiscales” es, precisamente, que las primeras pertenecen al fisco, es decir, a cualquier entidad p\u00fablica, mientras que las rentas que producen las segundas pertenecen a entidades semip\u00fablicas o particulares. En ambos casos, sujeto activo, propietario, las recibe con un prop\u00f3sito especial, que limita su facultad de disposici\u00f3n. Es s\u00f3lo a trav\u00e9s de un an\u00e1lisis sobre la propiedad de los recursos que produce la contribuci\u00f3n parafiscal, y solo cuando se afirma que \u00e9sta no puede tener como sujeto activo a las entidades p\u00fablicas, como puede llegarse a la conclusi\u00f3n de que los recursos “parafiscales” no deben hacer parte del presupuesto. No veo como, de otra manera, con base en la terminolog\u00eda adoptada por un ministro franc\u00e9s, o en una ponencia de algunos miembros de la Asamblea Constituyente, que no pudieron o quisieron incorporar a un texto constitucional expreso sus ideas, pueda afirmarse que la simple inclusi\u00f3n del t\u00e9rmino “parafiscal” en al Carta, sin mayores complementos, sea suficiente para derogar dos textos constitucionales expl\u00edcitos sobre ordenamiento presupuestal, como son los art\u00edculos 345 y 347″. <\/p>\n
En ese sentido, el Dr. Palacios Mej\u00eda explica que “el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n indica que la ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar. No se refiere la constituci\u00f3n a los gastos que vayan a realizar entidades no estatales, as\u00ed sus recursos provengan de una decisi\u00f3n de un \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular, como el Congreso. Si el producto de una contribuci\u00f3n se destina, en primer t\u00e9rmino, y no importa con qu\u00e9 condiciones, a una entidad p\u00fablica, su gasto es gasto del Estado, y debe aparecer en el presupuesto. Si el producto de la contribuci\u00f3n llega a una entidad privada, as\u00ed llegue con un fin p\u00fablico, no tiene porqu\u00e9 aparecer en el presupuesto”. As\u00ed mismo, “el art\u00edculo 345, seg\u00fan el cual no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto debe interpretarse en armon\u00eda con el art\u00edculo 347: no se pueden percibir ingresos fuera del presupuesto, porque el Estado no debe hacer gasto que no figure en el presupuesto. Pero no se ve, en la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n para que los ingresos que no hayan de ser gastados por el Estado, figuren en los presupuestos de ingresos de las entidades estatales y, en particular, de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
Concluye el Dr. Hugo Palacios Mej\u00eda que “habr\u00eda, s\u00ed, muy buenas razones de pol\u00edtica econ\u00f3mica que har\u00edan aconsejable disponer de informaci\u00f3n sobre todas las contribuciones creadas por los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular, sin importar quien fuera su propietario, administrador o destinatario. Pero esas razones no encuentran eco en los textos constitucionales sobre presupuesto, ni en los relativos a la planeaci\u00f3n. Comparto, entonces, el planteamiento del actor cuando afirma que ninguna contribuci\u00f3n parafiscal se deber\u00eda incluir en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. La Ley 38 de 1989, ley org\u00e1nica del presupuesto, no contempla, ciertamente, a las contribuciones parafiscales cuando regula el contenido del presupuesto General de la Naci\u00f3n; y, a la luz del an\u00e1lisis hecho arriba, no podr\u00eda incluirlas”. <\/p>\n
3.2. Intervenci\u00f3n del Dr. Juan Camilo Restrepo. <\/p>\n
Seg\u00fan el Dr. Juan Camilo Restrepo, la inclusi\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal en el Presupuesto es procedente. Para justificar tal aseveraci\u00f3n, el experto cita apartes de su libro de “Hacienda P\u00fablica” as\u00ed: <\/p>\n
“Deben figurar las contribuciones parafiscales en el presupuesto nacional? En virtud del principio hacend\u00edstico de la universalidad presupuestal nada impide, y por el contrario es conveniente, que las contribuciones parafiscales -al menos partidas globales- figuren en el presupuesto nacional. Esto asegura que el presupuesto ofrezca una visi\u00f3n de conjunto de lo que ser\u00e1 la gesti\u00f3n financiera tanto del Estado propiamente dicho como de aquellas entidades p\u00fablicas o privadas a las que la ley les ha otorgado el privilegio de recaudar obligatoriamente entre sus afiliados, o entre una franja determinada de la sociedad, ciertas contribuciones a fin de ser invertidas de manera exclusiva en actividades que, teniendo externalidades positivas para toda la sociedad (seguridad social, investigaci\u00f3n agr\u00edcola, formaci\u00f3n profesional, por ejemplo), benefician en primera instancia de manera exclusiva a las mismas franjas sociales que aportan dichas contribuciones. Una cosa es que tales partidas aparezcan relacionadas en el presupuesto, lo que es aceptable, y otra bien diferente es que la ejecuci\u00f3n de tales partidas se someta a las normas generales de ejecuci\u00f3n presupuestal, lo que s\u00ed ser\u00eda impropio, pues los receptores de las contribuciones parafiscales deben gozar de flexibilidad para ordenar el gasto de conformidad con la ley que le autoriz\u00f3 el recaudo y sus propios reglamentos internos. Estos recursos, desde luego, deben estar sometidos al control fiscal pues su car\u00e1cter de parafiscales no les releva su condici\u00f3n de recursos recaudados por el ministerio de una autorizaci\u00f3n legal con el prop\u00f3sito de financiar total o parcialmente una actividad que el Estado ha juzgado meritoria”(Hacienda P\u00fablica, Bogot\u00e1. Universidad Externado de Colombia: 1994, p 257). <\/p>\n
De otro lado, seg\u00fan el Dr. Restrepo, si bien la ley org\u00e1nica de presupuesto vigente al momento de elaborar el concepto no prev\u00e9 la inclusi\u00f3n de las contribuciones parafiscales en las diversas leyes anuales, lo cierto es el proyecto de nueva ley org\u00e1nica en la materia s\u00ed ordena la inclusi\u00f3n de las “contribuciones parafiscales que ejecuten los \u00f3rganos que forman parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n”. Ahora bien, como es muy posible que tal proyecto sea ya ley antes de que la Corte se pronuncie sobre esta demanda contra la ley anual de presupuesto, considera el Dr. Restrepo que la Corte debe tomar en consideraci\u00f3n no s\u00f3lo la anterior ley org\u00e1nica de presupuesto (Ley 38 de 1989) sino tambi\u00e9n la nueva, que ordena la incorporaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales al presupuesto. <\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El ciudadano Antonio Jos\u00e9 Nu\u00f1ez Trujillo, apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de los apartes demandados del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 88 de 1993. <\/p>\n
El precitado ciudadano observa que “el primer cargo de la demanda es que la ley org\u00e1nica vigente (Ley 38 de 1989) no prev\u00e9 la inclusi\u00f3n en el Presupuesto General de alguna contribuci\u00f3n parafiscal. Dado que el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones debe expedirse “estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley Org\u00e1nica” (art. 349, Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), la norma demandada resultar\u00eda inconstitucional. Esta afirmaci\u00f3n podr\u00eda resultar cierta si la \u00fanica norma a la que debiera someterse la confecci\u00f3n del Presupuesto fuera la ley org\u00e1nica respectiva. Tal no es el caso puesto que la Constituci\u00f3n es norma de normas (art. 4\u00ba ib\u00eddem) y en ella se prev\u00e9 que las rentas parafiscales hagan parte del presupuesto general. Es claro que las rentas parafiscales son contribuciones puesto que as\u00ed las designa el art\u00edculo 338 de la Carta y, de conformidad con el art\u00edculo 345, “en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas” (se resalta). Cuando las contribuciones fueren del orden nacional por haber sido dispuestas por ley, entonces el presupuesto de rentas es el de la Naci\u00f3n. La Ley 38 de 1989 no prohibe que las rentas parafiscales se incluyan en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que deben serlo cuando sea del orden nacional o de lo contrario no se podr\u00edan “percibir”. Obs\u00e9rvese que el art\u00edculo 7\u00ba del Estatuto Org\u00e1nico, al referirse a los componentes del Presupuesto de Rentas dispone lo que deber\u00e1 contener pero no proscribe la inclusi\u00f3n de otros conceptos cuando ellos tengan base constitucional propia. De lo anterior es l\u00edcito concluir que la disposici\u00f3n impugnada no viola prohibici\u00f3n alguna de la Ley Org\u00e1nica y s\u00ed da cumplimiento a un precepto constitucional que, en todo caso, tiene jerarqu\u00eda superior. El primer cargo, por tanto, no puede prosperar”. <\/p>\n
De otra parte, el mencionado ciudadano manifiesta que “el segundo cargo alude a que, al incluirse las contribuciones parafiscales en el Presupuesto de Rentas se convertir\u00edan en rentas nacionales y, al tener por esencia una destinaci\u00f3n especial, se violar\u00eda el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n. Se observa que el an\u00e1lisis que soporta este aserto es incorrecto a nivel l\u00f3gico, puesto que equivale a afirmar que si no se incluyen en el Presupuesto general las contribuciones parafiscales entonces su destinaci\u00f3n especial no tiene inconveniente, pero que en caso contrario se transmutan en rentas nacionales y lo que era su principal caracter\u00edstica (su destinaci\u00f3n espec\u00edfica) se convierte en un vicio insubsanable. Seg\u00fan este an\u00e1lisis la naturaleza de la contribuci\u00f3n depende del mecanismo presupuestal que se use para determinar la posibilidad de su percepci\u00f3n. Sin embargo, las contribuciones parafiscales pueden presupuestarse en la Ley General de la Naci\u00f3n sin que ello cambie su naturaleza, puesto que dichas contribuciones no son por esencia contrarias al Presupuesto General. Tres son las caracter\u00edsticas de los recursos parafiscales: la obligatoriedad en su percepci\u00f3n, la singularidad (afecta a determinado sector social o econ\u00f3mico) y la destinaci\u00f3n sectorial. Ninguna de estas caracter\u00edsticas se refiere a una supuesta incompatibilidad o mutaci\u00f3n de naturaleza de la contribuci\u00f3n por el hecho de incluirse en el Presupuesto General”. <\/p>\n
Agrega el ciudadano Nu\u00f1ez Trujillo que “la esencia de la parafiscalidad no se pierde al incluirse los respectivos recursos en el Presupuesto General puesto que dicho Presupuesto no puede cambiar el destino que les asign\u00f3 la norma que les sirve de fundamento. En este sentido son “parafiscales”, porque no ingresan a las arcas de la Naci\u00f3n ni, en sentido estricto, al Presupuesto, puesto que siempre son objeto de un trato distinto del de los recursos presupuestales. La propia Corte se ha pronunciado sobre determinados recursos parafiscales (los derivados de la Cuota de Fomento Cerealista) que se incluyen en el Presupuesto por precepto de la norma que los cre\u00f3 (Ley 67 de 1983, art. 6) y los declar\u00f3 ajustados a la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
En ese orden de ideas, el Dr. Nu\u00f1ez Trujillo entiende: <\/p>\n
“a. Que la Constituci\u00f3n dispone que las contribuciones parafiscales se presupuesten y la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto no ha prohibido que as\u00ed se haga ni hubiera podido disponerlo as\u00ed. Igualmente, que en el pasado y bajo la misma ley org\u00e1nica se han presupuestado determinadas contribuciones parafiscales con base en disposiciones legal de car\u00e1cter no org\u00e1nico, que la Corte Constitucional ha declarado constitucional que as\u00ed se haga y que si una ley ordinaria puede servir de base para adicionar la Ley de Presupuesto en materia no prevista en la Ley Org\u00e1nica, mayormente debe servir la propia Constituci\u00f3n. <\/p>\n
b. Que la inclusi\u00f3n en el Presupuesto General de una contribuci\u00f3n parafiscal no la convierte en renta nacional puesto que no es consustancial a las contribuciones parafiscales el no estar presupuestadas”. <\/p>\n
Por lo anterior, el ciudadano Antonio Jos\u00e9 N\u00fa\u00f1ez Trujillo, apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicita que se declare la constitucionalidad del texto legal en revisi\u00f3n. <\/p>\n
5. Del concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
La Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar la exequibilidad del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 88 de 1993, en la parte demandada en este proceso, con fundamento en el siguiente argumento: <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico asevera acerca de la parafiscalidad que “se tiene que es un t\u00e9cnica que se enmarca dentro del g\u00e9nero de ingresos o caudales p\u00fablicos, pero que no es posible asimilarla a la categor\u00eda de ingresos corrientes o de aquellos que engrosan las arcas p\u00fablicas. Es que el car\u00e1cter p\u00fablico de la parafiscalidad, se debe, como ya lo ha dicho este Despacho en ocasiones pasadas, a que existen en su base una serie de impuestos o rentas que son las que le otorgan una dimensi\u00f3n p\u00fablica fiscal, porque van acompa\u00f1adas del impulso de la soberan\u00eda fiscal del Estado. Pero, rep\u00e1rese bien, en que la parafiscalidad, como tanto lo hemos reiterado, si bien goza del g\u00e9nero de lo p\u00fablico, se desenvuelve en un plano sectorizado, pues su esencia radica en que ciertos sectores econ\u00f3micos y sociales se obliguen a pagar en favor de un ente p\u00fablico o privado ciertas sumas (cuotas) con el fin de que reviertan en beneficio de esos mismos contribuyentes, bien sea en la forma de servicio social o bien mediante la aplicaci\u00f3n de mecanismos de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica. Por ello, la parafiscalidad exhibe una originalidad propia distinta a la de los impuestos, los cuales s\u00ed entran a las arcas generales y el Estado dispone indiscriminadamente de ellos, sin atender prioridades particulares de un sector contribuyente”. <\/p>\n
Respecto de la parafiscalidad en el presupuesto la Vista Fiscal explica que “la actual Ley Org\u00e1nica del Presupuesto -Ley 38 de 1989- data de \u00e9poca anterior a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en donde como es sabido, ni siquiera ten\u00eda espacio la consagraci\u00f3n parafiscal. Sin embargo, la Ley 38 no trae disposici\u00f3n que niegue o contrar\u00ede la previsi\u00f3n hoy constitucional de la figura que se comenta. Si la carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales en los art\u00edculos 150-12 y 338 constitucionales, no cabe duda su legitimidad”. <\/p>\n
El Procurador General cita su concepto No. 104 de 1992, en el cual se\u00f1ala el hecho de incorporar la contribuci\u00f3n parafiscal al Presupuesto General de la Naci\u00f3n no le quita el car\u00e1cter que detenta, pues esta medida s\u00f3lo obedece al control propio del Estado para que se cumplan los objetivos de las leyes que crean dichos fondos. <\/p>\n
As\u00ed mismo, trae a colaci\u00f3n el concepto realizado por el Dr. Luis Carlos S\u00e1chica dentro del Expediente D-142. All\u00ed se sostuvo que la contribuci\u00f3n parafiscal aparece en el Presupuesto Nacional por su origen legal y por su naturaleza de contribuci\u00f3n obligatorio, ya que en caso contrario ser\u00eda ineficaz su recaudo e ilusorio el control de su destino. <\/p>\n
Luego, el Ministerio P\u00fablico transcribe un aparte del libro “Hacienda P\u00fablica”, escrito por el Dr. Juan Camilo Restrepo, en el cual se afirm\u00f3 que es aceptable que la contribuci\u00f3n parafiscal aparezca en el presupuesto, mas no que se someta a las normas generales de ejecuci\u00f3n parafiscal, ya que los receptores de las mencionadas contribuciones deben gozar de flexibilidad para ordenar el gasto de conformidad con su finalidad legal. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la Vista Fiscal se ilustra con los comentarios del Dr. Carlos Lleras de la Fuente, en su libro “Interpretaci\u00f3n y G\u00e9nesis de la Constituci\u00f3n”, en donde se manifiesta que el ingreso parafiscal es extrapresupuestario, pero puede ser incorporado al presupuesto para efectos de su administraci\u00f3n y no en cuanto a su origen y destinaci\u00f3n. <\/p>\n
Dado los conceptos precitados y tomando en consideraci\u00f3n las sentencias C-40\/93 y C-490\/93, ambas de la Corte Constitucional, el Procurador deduce que “nada obsta para que las contribuciones parafiscales aparezcan en el Presupuesto de Rentas, siempre y cuando se entienda que su inclusi\u00f3n all\u00ed no les cambia su afectaci\u00f3n especial ni rompe el ciclo de su redistribuci\u00f3n al sector a que se deben”. <\/p>\n
Finalmente, en lo que ata\u00f1e a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta, el Ministerio P\u00fablico sostiene que “las contribuciones parafiscales est\u00e1n permitidas en la Carta (art. 150-12 y 338), pertenecen al g\u00e9nero de caudales e ingresos p\u00fablicos, que obviamente tienen una afectaci\u00f3n y destinaci\u00f3n dadas por la ley que las crea, que por su esencia surgen de un gremio y vuelven a \u00e9l para retribuir recursos y que su aparici\u00f3n en el Presupuesto de Rentas contribuye por un lado a asegurar una visi\u00f3n de conjunto de lo que ser\u00e1 la gesti\u00f3n fiscal del Estado y por otra a facilitar su eficaz recaudo y el adecuado control de su destino”. <\/p>\n
En ese orden de ideas, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes acusados del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 88 de 1993. <\/p>\n
Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 5\u00ba (parcial) de la Ley 88 de 1993, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal. <\/p>\n
2. El primer asunto bajo revisi\u00f3n: \u00bfpuede incluirse una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto de la naci\u00f3n? <\/p>\n
El actor asegura que la inclusi\u00f3n, por parte de la ley acusada, de la contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto nacional hace de \u00e9sta una renta nacional, con lo cual se viola el art\u00edculo 359 constitucional, pues las rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica autorizadas por la Constituci\u00f3n son s\u00f3lo tres, dentro de las cuales no se encuentra la contribuci\u00f3n parafiscal. En este punto coincide con la opini\u00f3n emitida por el Dr. Hugo Palacios Mej\u00eda. <\/p>\n
En respuesta al precitado cargo, el ciudadano Antonio Jos\u00e9 Nu\u00f1ez Trujillo, apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, as\u00ed como el Dr. Juan Camilo Restrepo y el concepto del Ministerio P\u00fablico, sostienen que la inclusi\u00f3n en el Presupuesto general de la naci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal no la convierte en renta nacional, puesto que no es de la esencia de las contribuciones parafiscales el no estar presupuestadas. Comienza entonces la Corte por examinar si la ley puede ordenar la inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto general de la naci\u00f3n. <\/p>\n
3. La inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto general de la naci\u00f3n no altera su naturaleza, ni est\u00e1 prohibida por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La Corte comienza por reiterar sus criterios en torno a la naturaleza de la cuota o contribuci\u00f3n parafiscal. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sido constante en afirmar que la contribuci\u00f3n parafiscal, fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, es una contribuci\u00f3n obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector. En efecto, las caracter\u00edsticas de la cuota parafiscal son la obligatoriedad, la singularidad y la destinaci\u00f3n sectorial1 . Obligatoriedad porque el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribuci\u00f3n. Singularidad porque recae sobre un espec\u00edfico grupo de la sociedad. Y destinaci\u00f3n sectorial porque la contribuci\u00f3n mencionada se revierte en el sector del cual se ha extra\u00edda. <\/p>\n
En ese orden de ideas, la cuota parafiscal genera una contrapartida para el grupo de personas sometidas a ella. Es por ello que los recursos obtenidos del cobro de contribuciones parafiscales, si bien son p\u00fablicos, no ingresan al arca com\u00fan del Estado, ya que se convierten en patrimonios de afectaci\u00f3n2 , lo cual se desprende de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica3 como uno de los elementos definitorios de la naturaleza de la parafiscalidad. <\/p>\n
Ahora bien, \u00bfla inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto modifica su naturaleza, al punto de convertirla en una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, tal y como lo sostienen el actor y uno de los expertos intervinientes? <\/p>\n
En anteriores ocasiones esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite concluir que la prohibici\u00f3n de las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica del art\u00edculo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de car\u00e1cter tributario o impuestos nacionales y, por consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales4. La Corte reitera esa conclusi\u00f3n, porque la asimilaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales a rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica introduce una contradicci\u00f3n entre el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n y los art\u00edculos 150 ordinal 12, 179 ordinal 3 y 338 de la Carta. En efecto, el primero prohibir\u00eda las contribuciones parafiscales, (de cuya esencia es su destinaci\u00f3n espec\u00edfica) mientras que los otros autorizar\u00edan su creaci\u00f3n. Debe entonces concluirse que las contribuciones parafiscales no son rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Se podr\u00eda objetar a la anterior argumentaci\u00f3n que una vez incluida una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto nacional no se la puede diferenciar de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Seg\u00fan tal criterio, en virtud del principio de la universalidad, el presupuesto contiene la estimaci\u00f3n de todos los ingresos fiscales del Estado y la aprobaci\u00f3n de todos los gastos. Por consiguiente, una contribuci\u00f3n parafiscal que se incluya en el presupuesto se volver\u00eda autom\u00e1ticamente un ingreso fiscal. <\/p>\n
La Corte no comparte esa interpretaci\u00f3n, por cuanto considera que la inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto no altera, por ese solo hecho, sus elementos definitorios, a saber, la obligatoriedad, la singularidad y la destinaci\u00f3n espec\u00edfica, siempre y cuando tal inclusi\u00f3n no afecte ni el origen, ni la destinaci\u00f3n del recurso parafiscal. As\u00ed, a pesar de estar en el presupuesto, la contribuci\u00f3n parafiscal sigue siendo singular, ya que carece de la generalidad de los tributos, puesto que es recaudada \u00fanicamente de un sector de la sociedad. Si tal caracter\u00edstica se mantiene, entonces no se la puede asimilar a una renta tributaria. En ese mismo orden de ideas, su inclusi\u00f3n en el presupuesto no implica que la contribuci\u00f3n parafiscal entre a engrosar el erario, ya que ella mantiene su afectaci\u00f3n especial. Al respecto, hab\u00eda dicho esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“Las contribuciones parafiscales tienen determinadas caracter\u00edsticas que las hacen ciertamente diferentes a otros tipos de grav\u00e1menes y en especial a los impuestos. Si una norma cuenta con las caracter\u00edsticas propias de una contribuci\u00f3n parafiscal, no por el hecho de aparecer en el presupuesto debe entenderse que se trata de una renta nacional, siempre que conserve todas las caracter\u00edsticas propias de las rentas parafiscales y que su inclusi\u00f3n en el presupuesto obedezca fundamentalmente a la necesidad de asegurar las condiciones para su adecuado, administraci\u00f3n y control”5 (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
Dado lo anterior, se concluye que la contribuci\u00f3n parafiscal no se convierte en renta nacional por el solo hecho de figurar en el presupuesto, siempre y cuando guarde su esencia y tal inclusi\u00f3n obedezca a una buena gesti\u00f3n del recurso. <\/p>\n
De otro lado, la Constituci\u00f3n no prohibe en ninguna parte que la ley ordene la inclusi\u00f3n de los recursos parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la informaci\u00f3n sobre todas las contribuciones creadas por los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporaci\u00f3n no afecte los elementos definitorios del recurso parafiscal. <\/p>\n
4. La inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto no es requisito necesario para su recaudo. <\/p>\n
Seg\u00fan uno de los intervinientes, no s\u00f3lo la ley puede ordenar la incorporaci\u00f3n de un recurso parafiscal en el presupuesto sino que debe hacerlo, por cuanto el art\u00edculo 345 superior consagra que “no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas”. Por consiguiente, como el art\u00edculo 345 se\u00f1ala que las rentas parafiscales son contribuciones, debe concluirse que para poder ser recaudadas, ellas deben estar incluidas en el presupuesto. Debe entonces la Corte determinar el sentido del art\u00edculo 345 frente a las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
Comienza la Corte por precisar que este art\u00edculo consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de la universalidad de los ingresos y de la fuerza restrictiva de la ley anual de presupuesto, ya que establece que las autoridades s\u00f3lo pueden recaudar las contribuciones que aparezcan en el presupuesto. Sin embargo, este principio debe ser concordado con el art\u00edculo 347 superior que autoriza al gobierno, en caso de que presente un proyecto de presupuesto deficitario, a tramitar por separado la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. Esto significa entonces que la Constituci\u00f3n ya no consagra un principio estricto de universalidad en materia de ingresos, puesto que autoriza el recaudo de algunos ingresos por fuera del presupuesto, por medio de este proyecto por separado, por lo cual la universalidad estricta se predica \u00fanicamente del gasto6. Con todo, el interrogante que subsiste es el siguiente: para poder recaudar contribuciones parafiscales, \u00bfes necesario incluirlas en la ley anual de presupuesto o, eventualmente, en el proyecto separado previsto por el art\u00edculo 347? <\/p>\n
Para responder a este interrogante, la Corte recuerda que, como ya lo hab\u00eda establecido en anterior decisi\u00f3n7, aun cuando la Constituci\u00f3n 1991 es m\u00e1s clara que la Constituci\u00f3n derogada en materia de Hacienda P\u00fablica, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribuci\u00f3n, la Carta no utiliza siempre t\u00e9rminos espec\u00edficos para tales categor\u00edas. As\u00ed, en ocasiones la palabra tributo es usada como un g\u00e9nero que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (CP art. 15 inciso 4), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (CP arts 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (CP art. ord 12), mientras que en otras ocasiones la Constituci\u00f3n parece reservarla a las contribuciones parafiscales (CP art. 154 inciso 2). <\/p>\n
Por lo anterior, es un error asumir mec\u00e1nicamente que como el inciso primero del art\u00edculo 338 da a entender que los recursos parafiscales son una especie del g\u00e9nero “contribuciones”, entonces esta \u00faltima palabra tiene el mismo significado en el resto de la Constituci\u00f3n, y en particular en el art\u00edculo 345. Por el contrario, para la Corte es claro que la palabra “contribuci\u00f3n” en esta disposici\u00f3n se refiere exclusivamente a las contribuciones fiscales y no incluye, por ende, los ingresos parafiscales, por las siguientes razones hist\u00f3ricas, sistem\u00e1ticas y finalistas. <\/p>\n
De un lado, este inciso es una reproducci\u00f3n del art\u00edculo 206 de la Constituci\u00f3n derogada, durante cuya vigencia la palabra contribuci\u00f3n fue entendida como equivalente de contribuci\u00f3n fiscal. Por consiguiente, debe entenderse que el Constituyente de 1991 quiso mantener ese significado normativo, pues no vari\u00f3 la redacci\u00f3n del texto. <\/p>\n
De otro lado, el concepto de parafiscalidad fue introducido, en gran parte, para tener la posibilidad de manejar recursos por fuera del presupuesto. No es entonces l\u00f3gico, desde el punto de vista sistem\u00e1tico, que la Constituci\u00f3n autorice la creaci\u00f3n de contribuciones parafiscales, que pueden ser manejadas por fuera de la ley anual de presupuesto, para luego ordenar que \u00e9stas sean incluidas en ella. <\/p>\n
Esto es a\u00fan m\u00e1s claro si se tiene en cuenta que muchas contribuciones parafiscales no son manejadas por instituciones estatales sino por entidades no estatales. No tendr\u00eda ning\u00fan sentido que la Carta ordenara la inclusi\u00f3n de tales contribuciones -que van a ser administradas por entidades no estatales- en el presupuesto estatal. <\/p>\n
Finalmente, el mandato del art\u00edculo 345 adquiere sentido a la luz del principio de unidad de caja en materia presupuestal, seg\u00fan el cual todos “los dineros que entran al tesoro p\u00fablico, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja com\u00fan, y de ella se podr\u00e1n destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto”8. En efecto, como todos esos ingresos forman un fondo com\u00fan del cual se financian los gastos, es natural que la Constituci\u00f3n exija que en el mismo documento se consagren los ingresos previstos y los gastos proyectados, puesto que de esa manera no s\u00f3lo se racionalizan las finanzas estatales sino que se permite un mejor control pol\u00edtico y democr\u00e1tico de las mismas. En cambio, las contribuciones parafiscales no engrosan esa caja com\u00fan porque tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica; no existe entonces la necesidad de que ellas est\u00e9n incorporadas a la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
Lo anterior permite concluir que la palabra contribuci\u00f3n del art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n se refiere a las contribuciones fiscales. La Corte reitera entonces su jurisprudencia en el sentido de que no es necesario incluir en el presupuesto las contribuciones parafiscales para que ellas puedan ser recaudadas. Esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que “en nuestro ordenamiento jur\u00eddico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento parta la generaci\u00f3n de ingresos p\u00fablicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto, aunque en ocasiones se registre en \u00e9l”9. <\/p>\n
5. El segundo problema bajo examen: \u00bfa trav\u00e9s de qu\u00e9 mecanismo se puede ordenar la inclusi\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n? <\/p>\n
El anterior examen ha mostrado no s\u00f3lo que la Constituci\u00f3n autoriza al Legislador a crear contribuciones parafiscales sino que, adem\u00e1s, la Carta no ordena ni prohibe que estas contribuciones est\u00e9n incluidas en el presupuesto. Por consiguiente, el Legislador tiene una libertad de configuraci\u00f3n en esta materia, y puede, si lo juzga conveniente ordenar la inclusi\u00f3n de tales ingresos en el presupuesto. La Corporaci\u00f3n reitera entonces que la inclusi\u00f3n de la cuota parafiscal en el presupuesto es un elemento de conveniencia, mas no es un elemento jur\u00eddico que configure la naturaleza de la parafiscalidad. “Esta exigencia formal s\u00f3lo tiene implicaciones para efectos de la administraci\u00f3n del recurso, mas no para su identificaci\u00f3n. Se trata de un mecanismo instrumental pero no ontol\u00f3gico”10. <\/p>\n
Luego de afirmar que si es posible que una contribuci\u00f3n parafiscal figure en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n y que tal decisi\u00f3n es de conveniencia, surge un nuevo interrogante: \u00bfa trav\u00e9s de qu\u00e9 mecanismo se toma la decisi\u00f3n aludida?. En efecto, el actor sostiene que la parte acusada de la Ley 88 de 1993 no pod\u00eda prever la inclusi\u00f3n de las contribuciones parafiscales en el presupuesto dado que tal figura no est\u00e1 incluida en la ley org\u00e1nica del presupuesto (Ley 38 de 1989). En cambio, el Procurador y el aludido ciudadano Nu\u00f1ez Trujillo concuerdan en manifestar que la ausencia de menci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal en la ley org\u00e1nica antecitada no es \u00f3bice para que \u00e9sta aparezca en el presupuesto, dado que es una figura de formulaci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
6. Ley org\u00e1nica de presupuesto y ley anual de presupuesto. <\/p>\n
Los art\u00edculo 349 inciso primero y 352 de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1alan: <\/p>\n
ARTICULO 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones. <\/p>\n
ARTICULO 352. Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. (subrayas fuera de texto) <\/p>\n
Estas normas muestran que la ley org\u00e1nica del presupuesto tiene prevalencia sobre la ley anual de presupuesto, ya que \u00e9sta se tiene que someter, de manera estricta, a lo estatuido por aquella; es pues inconstitucional toda ley anual de presupuesto que se aparte de lo previsto por la ley org\u00e1nica, la cual, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es entonces la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano. Al respecto hab\u00eda dicho la Corte: <\/p>\n
“La Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, tiene caracter\u00edsticas constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer t\u00e9rmino, la misma Constituci\u00f3n le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P.\/91). De este car\u00e1cter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la Ley Org\u00e1nica, condiciona la expedici\u00f3n de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad.11.” <\/p>\n
En reciente decisi\u00f3n, la Corte Constitucional reiter\u00f3 tales criterios y sostuvo: <\/p>\n
“La ley 38 de 1989 -Ley Org\u00e1nica de Presupuesto-, cuya vigencia constitucional, preeminencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico colombiano y aplicabilidad, ha sido reconocida por esta Corporaci\u00f3n, consagra la sujeci\u00f3n de toda materia presupuestal a las disposiciones establecidas en ese estatuto. En consecuencia, cualquier normatividad que se refiera o que abarque situaciones no contempladas o autorizadas por la citada ley, debe ser tachada de inconstitucionalidad”12. <\/p>\n
Finalmente, con respecto a la ley anual de presupuesto, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que tal ley no tiene, en sentido estricto, una funci\u00f3n normativa abstracta sino un contenido concreto. En efecto, el papel de esta ley , esencial pero de alcance espec\u00edfico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos p\u00fablicos para una determinada vigencia fiscal13. Por ello, en otras oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha declarado inconstitucionales aquellos apartes de las leyes anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no han respetado lo estatuido por la ley org\u00e1nica14. <\/p>\n
En ese orden de ideas, para que la ley anual de presupuesto pueda incluir determinadas contribuciones parafiscales, es necesario que la ley org\u00e1nica as\u00ed lo haya ordenado. No es de recibo el argumento de que basta que la ley org\u00e1nica no lo prohiba, por cuanto la parafiscalidad tiene rango constitucional, ya que, como se mostr\u00f3 en el punto anterior, la Carta no prohibe pero tampoco ordena la inclusi\u00f3n de esos ingresos en los diversos presupuestos anuales. <\/p>\n
Por lo anterior, los apartes del art\u00edculo 5\u00ba de la ley 88 de 1993, (ley anual de presupuesto) que ordenan la inclusi\u00f3n de determinadas contribuciones parafiscales son inconstitucionales. En efecto, la ley 38 de 1989, org\u00e1nica del presupuesto, no contempla en ninguno de sus apartes la contribuci\u00f3n parafiscal, y la disposici\u00f3n acusada se debi\u00f3 sujetar estrictamente a lo normado por la mencionada ley 38. Esto no se present\u00f3 al incluirse ciertas contribuciones parafiscales en el presupuesto, cuando tal gravamen no est\u00e1 dentro de la regulaci\u00f3n que realiza la ley org\u00e1nica citada. Esto significa que las normas acusadas adquieren un contenido normativo, puesto que ordenan la inclusi\u00f3n de las citadas contribuciones parafiscales, cuando la ley anual s\u00f3lo pod\u00eda limitarse a delimitar su monto. Por ello, tales disposiciones normativas ser\u00e1n declaradas inexequibles en la parte resolutiva de esta sentencia. <\/p>\n
La Corte no considera entonces aceptable la sugerencia de que esta Corporaci\u00f3n deber\u00eda estudiar la constitucionalidad de la ley impugnada frente a la nueva ley org\u00e1nica, en caso de que \u00e9sta ya hubiese sido expedida al momento de proferir esta sentencia. El supuesto de este argumento es que la modificaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica puede subsanar el vicio de inconstitucionalidad de la ley acusada. Pero ello no es as\u00ed. Esta Corporaci\u00f3n ha reiterado que el estudio de los posibles vicios de formaci\u00f3n de un acto sujeto a su control debe hacerse frente a la normatividad existente y aplicable al momento de proferirse el mismo, y no frente a la normatividad posterior15. En efecto, la regulaci\u00f3n ulterior no puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente de un acto que fue regularmente expedido, pero tampoco puede subsanar los vicios de formaci\u00f3n de una norma que fue expedida violando la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte precisa que esa declaratoria de inconstitucionalidad no impide, en manera alguna, el recaudo de tales contribuciones puesto que, como ya se se\u00f1al\u00f3 en esta sentencia, la inclusi\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto no es requisito necesario para su recaudo. <\/p>\n
7. Leyes presupuestales y leyes que crean y regulan las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
La decisi\u00f3n de declarar inexequible aquellos apartes de una ley anual de presupuesto que ordenan la inclusi\u00f3n de contribuciones parafiscales en el presupuesto, cuando la ley org\u00e1nica no prev\u00e9 tal incorporaci\u00f3n, parece contradecir criterios anteriores de esta Corporaci\u00f3n. En efecto, en decisiones precedentes, la Corte hab\u00eda considerado constitucional que leyes ordinarias -y no la ley org\u00e1nica- ordenaran que una determinada contribuci\u00f3n parafiscal estuviera en el presupuesto nacional16. Sin embargo, para la Corte no existe ninguna contradicci\u00f3n sino que, como se mostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n, las situaciones estudiadas son diversas, por cuanto la naturaleza de las normas controladas es distinta. <\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n, la Corte ha estudiado una ley anual de presupuesto que, conforme a los mandatos de la Constituci\u00f3n, no puede abarcar situaciones no contempladas en la ley org\u00e1nica y debe restringirse a delimitar los estimar los ingresos y autorizar los gastos del respectivo per\u00edodo fiscal. Es pues natural que la Corte declare inexequible la incorporaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales por esta ley anual, por cuanto ella desborda los marcos de la ley org\u00e1nica y adquiere un contenido normativo, al ordenar la inclusi\u00f3n en el presupuesto de las contribuciones parafiscales, y no simplemente estimar su monto. En cambio, en las decisiones precedentes, la Corte ha controlado las leyes que crean y regulan determinadas contribuciones parafiscales. No es pues inconstitucional que esas leyes ordenen la inclusi\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal en el presupuesto puesto que, como lo ha se\u00f1alado la Corte, el Legislador tiene la posibilidad de hacerlo, ya que la Constituci\u00f3n no ordena ni prohibe la incorporaci\u00f3n de esos ingresos en el presupuesto. Ahora bien, como es obvio, esos ingresos s\u00f3lo podr\u00e1n ser efectivamente incorporados en los diversos presupuestos anuales en la medida en que la ley org\u00e1nica del presupuesto autorice expresamente su inclusi\u00f3n. <\/p>\n
En s\u00edntesis, la diferencia de naturaleza jur\u00eddica entre una ley anual de presupuesto y una ley creadora de una contribuci\u00f3n parafiscal es lo que determina que las decisiones de la Corte hayan sido diversas. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero: Declarar INEXEQUIBLE la frase “y las contribuciones parafiscales”, la cual se encuentra en inciso primero del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 88 de 1993. <\/p>\n
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 88 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
2 Corte Constitucional. Sentencia No. C-308\/94 del 7 de julio de 1994. MP Antonio Barrera Carbonell y C-360 del 11 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
3Corte Constitucional. Sentencia No. C-040 del 11 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
4 Cf Sentencia C-040\/94 M.P Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
5 Cf Sentencia C-040\/94 M.P Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
6 Ver Corte Constitucional. Sentencia C-478\/92. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
7 Cf Sentencia C-040\/94 M.P Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
8Corte Constitucional. Sentencia C-478\/92. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
9 Corte Constitucional. Sentencia C-308\/94. MP Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
10Corte Cosntitucional. Sentencia C-490\/93. <\/p>\n
11Corte Constitucional. Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
12Corte Constitucional. Sentencia No. C-89A del 3 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
13Corte Constitucional. Sentencia No. C-357 del 11 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
14Ver, por ejemplo, C-039\/94. MP Antonio Barrera Carbonell; o C-89A del 3 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
15Cf por ejemplo Corte constitu\u00adcional. Sala Plena. Sen\u00adtencia C-416\/92. Magistrado Ponente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
16Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-040\/93. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-546-94 Sentencia No. C-546\/94 CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza La contribuci\u00f3n parafiscal, fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, es una contribuci\u00f3n obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector. En efecto, las caracter\u00edsticas de la cuota parafiscal son la obligatoriedad, la singularidad […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-1047","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1047","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1047"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1047\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1047"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1047"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1047"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}