\u00a0 \u00a0 Sentencia C-306\/04 \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Competencia \u00a0<\/p>\n
En el contexto de las democracias liberales, la funci\u00f3n legislativa, es decir, la actividad estatal dirigida a la creaci\u00f3n del derecho positivo, se radica en cabeza de una instituci\u00f3n espec\u00edfica del Estado, el Parlamento, en cuanto es \u00e9ste el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular por antonomasia. \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Competencia no es exclusiva y excluyente del Congreso\/FUNCION LEGISLATIVA-Asignaci\u00f3n a la rama ejecutiva \u00a0<\/p>\n
Al margen de haberse asignado al \u00f3rgano de mayor representatividad la funci\u00f3n legislativa, \u00e9sta no es competencia exclusiva y excluyente del Congreso o Parlamento. La complejidad que identifica y caracteriza el funcionamiento del Estado contempor\u00e1neo, proyectado en razones de conveniencia, de organizaci\u00f3n y de celeridad en el desarrollo de las pol\u00edticas p\u00fablicas, ha llevado a revaluar el antiguo concepto de la separaci\u00f3n absoluta de las ramas del poder p\u00fablico, haciendo necesario, en aplicaci\u00f3n del principio universal de \u201ccolaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d – imperante en nuestro sistema pol\u00edtico (C.P. art. 114)-, que se asigne a ciertos \u00f3rganos del Estado algunas de las funciones que en principio son privativas de otros; para el caso, que tambi\u00e9n se asigne a la rama ejecutiva, en cabeza del Gobierno, el cumplimiento de algunas funciones legislativas. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Significado \u00a0<\/p>\n
Dentro de las competencias que en el campo legislativo son reconocidas al Gobierno, resulta de especial inter\u00e9s destacar la instituci\u00f3n de las llamadas \u201cFacultades Extraordinarias\u201d, en virtud de la cual el propio Congreso Nacional habilita al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley respecto de asuntos y materias determinadas. Siguiendo el criterio de interpretaci\u00f3n fijado por la jurisprudencia constitucional, a trav\u00e9s del reconocimiento de las facultades extraordinarias el Congreso \u201cconf\u00eda\u201d al Ejecutivo mediante la figura de la \u201ccomisi\u00f3n\u201d, el cumplimiento de una labor que por naturaleza le corresponde, pero que a causa del dispendioso procedimiento legislativo, al inter\u00e9s que prima sobre su pronta realizaci\u00f3n y al hecho de tratarse de asuntos t\u00e9cnicos o complejos conocidos con profundidad por el Gobierno, la misma puede ser llevada acabo en forma m\u00e1s efectiva y r\u00e1pida por la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Car\u00e1cter del ejercicio\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Car\u00e1cter excepcional y restrictivo con sujeci\u00f3n a ciertos presupuestos \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que el ejercicio de facultades extraordinarias conlleva el desplazamiento de una competencia constitucional de una a otra Rama del Poder P\u00fablico, o en otras palabras, implica una alteraci\u00f3n del reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo, su ejercicio es por esencia excepcional y de interpretaci\u00f3n restrictiva, sujeto al cumplimiento de ciertos presupuestos de orden temporal y material. El car\u00e1cter excepcional y restrictivo se explica, entonces, por cuanto el prop\u00f3sito inmediato es evitar que la expedici\u00f3n de las leyes, manifestaci\u00f3n jur\u00eddica del poder soberano, vaya a tener permanente ocurrencia por fuera del foro p\u00fablico, sin que haya lugar a las deliberaciones y debates que por regla general debe anteceder a su aprobaci\u00f3n y que son de la esencia de todo sistema democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-L\u00edmites al ejercicio \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Uso restringido y naturaleza extraordinaria \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condiciones de reconocimiento \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 150 de la Carta supedit\u00f3 el reconocimiento de facultades extraordinarias a la observancia de nuevas condiciones, a saber: (i) la obligaci\u00f3n de que la delegaci\u00f3n legislativa sea solicitada expresamente por el Gobierno, impidiendo con ello que el Congreso pueda eludir sus responsabilidades al trasladar por iniciativa propia alguna de sus funciones al Presidente de la Rep\u00fablica; (ii) la exigencia de que las facultades sean aprobadas por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara legislativa, haciendo m\u00e1s estricto el reconocimiento de competencias normativas al Ejecutivo al descartarse su aprobaci\u00f3n por mayor\u00eda simple; (iii) la exclusi\u00f3n expresa de facultades para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas y leyes marco y para decretar impuestos, con lo cual se reserva para el Congreso la competencia de legislar en asuntos que por su naturaleza, importancia o complejidad, deben debatirse \u00fanica y exclusivamente por los cuerpos de representaci\u00f3n popular; y (iv) la competencia reconocida al Legislador para que en todo tiempo y por iniciativa propia, reforme y modifique los decretos leyes dictados por el Gobierno con base en las facultades extraordinarias, profundiz\u00e1ndose con ello el principio democr\u00e1tico al permitirse que el \u00f3rgano legislativo conserve la iniciativa en las materias delegables. Como complemento a la pol\u00edtica promovida por la actual Constituci\u00f3n, el dispositivo en cita tambi\u00e9n mantuvo vigente los requisitos previstos en el ordenamiento anterior (C.P. art. 76-12), como son los de exigir (iv) que la habilitaci\u00f3n legislativa solamente pueda otorgarse \u201ccuando la necesidad lo exija o las conveniencias p\u00fablicas lo aconsejen\u201d; (v) que la misma se conceda con car\u00e1cter temporal o \u201cpro t\u00e9mpore\u201d, haciendo este requisito m\u00e1s estricto al impedir que puedan concederse por un t\u00e9rmino mayor a seis (6) meses; y (vi) que las facultades conferidas sean \u201cprecisas\u201d. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Sobre la exigencia de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, ha dicho la Corporaci\u00f3n, que a trav\u00e9s de la misma se le impone al Congreso la obligaci\u00f3n de definir en forma espec\u00edfica, clara, cierta y delimitable, el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno, sin que le sea posible hacerlo en forma vaga, ambigua e indeterminada, \u201cpuesto que ello representar\u00eda una habilitaci\u00f3n en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la funci\u00f3n legislativa que el constituyente le ha confiado\u201d; circunstancia que, por supuesto, conduce indefectiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por su intermedio fueron expedidas. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Concesi\u00f3n de facultades amplias y generales no se opone al requisito de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Aun cuando la validez del requisito de precisi\u00f3n depende b\u00e1sicamente de que el Congreso fije a las facultades un objetivo claro y espec\u00edfico en torno a la materia, a los prop\u00f3sitos y a los criterios orientadores de la habilitaci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional, en pro de no hacer inoperante el ejercicio de esa funci\u00f3n constitucional extraordinaria, tambi\u00e9n ha venido sosteniendo, incluso desde la \u00e9poca en que la H. Corte Suprema ejerc\u00eda el control de constitucionalidad de las leyes, que la concesi\u00f3n de facultades amplias y generales por parte del Parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia de precisi\u00f3n, y en consecuencia, tampoco conlleva una violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan lo ha expuesto la Corte, \u201cel mandato de precisi\u00f3n y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y espec\u00edficamente el \u00e1mbito de la habilitaci\u00f3n sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la Rep\u00fablica a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acci\u00f3n que la Constituci\u00f3n permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizar\u00eda la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias\u201d. Esto \u00faltimo tendr\u00eda ocurrencia, precisamente, si el Congreso predetermina exhaustivamente o en forma taxativa y meticulosa el contenido de las facultades y de sus futuros decretos leyes, pues all\u00ed no esta habilitando temporalmente al Ejecutivo para legislar, sino asumiendo en forma \u00edntegra y directa el ejercicio de una funci\u00f3n legislativa que, si bien le corresponde desarrollar por antonomasia, es en su materia delegable y ha sido objeto de previa solicitud gubernamental. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Garant\u00eda plena del requisito de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Siguiendo estrictamente la hermen\u00e9utica constitucional sobre la materia, la exigencia sustancial de \u201cprecisi\u00f3n\u201d se garantiza plenamente cuando la ley de facultades ha definido en forma clara la materia y en ella se encuentran descritos los presupuestos y objetivos de la habilitaci\u00f3n, sin que en ning\u00fan caso pueda incidir en su validez la extensi\u00f3n o amplitud de los temas por tratar, pues de ser ello as\u00ed, la citada normatividad podr\u00eda degenerar en una ley ordinaria, ignor\u00e1ndose por completo el prop\u00f3sito constitucional que respalda la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias: el traslado de ciertas facultades legislativas al Ejecutivo. Es m\u00e1s, sobre la base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o establecer un v\u00ednculo causal directo entre las materias delegadas y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una afectaci\u00f3n al requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, ni tampoco es posible la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa. Para que esto \u00faltimo tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal irregularidad material. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Factor de desconocimiento del requisito de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Se desconoce el requisito material de \u201cprecisi\u00f3n\u201d en el evento en que las normas dictadas por el Gobierno traten asuntos ajenos a las materias que son objeto de la atribuci\u00f3n legislativa. Sin embargo, no se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes guardan una relaci\u00f3n tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con el plexo de materias contentivas de la aludida atribuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION-Concesi\u00f3n y desarrollo \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION-Prop\u00f3sito \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION-Escisi\u00f3n del ISS y creaci\u00f3n de ESES \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Car\u00e1cter de los servidores \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Continuidad de la relaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-R\u00e9gimen de salarios y prestaciones \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Acceso a la carrera administrativa \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Conformaci\u00f3n del patrimonio\/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Asignaci\u00f3n de cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria\/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Transformaci\u00f3n de recursos, bienes y derechos patrimoniales a su favor \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION -Alcance de la facultad otorgada para determinar la estructura org\u00e1nica de las entidades resultantes de la escisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PUBLICA DEL ORDEN NACIONAL-Competencia para crear, suprimir y fusionar y para se\u00f1alar objetivos y estructura org\u00e1nica\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE ENTIDAD PUBLICA DEL ORDEN NACIONAL-Delegaci\u00f3n de atribuci\u00f3n de crear, suprimir y fusionar y para se\u00f1alar objetivos y estructura org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
La atribuci\u00f3n para crear, suprimir y fusionar entidades p\u00fablicas del orden nacional y para se\u00f1alar sus objetivos y estructura org\u00e1nica, se radica en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica, el cual a su vez puede delegarlas en el Ejecutivo a trav\u00e9s del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegaci\u00f3n en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
ESTADO-Actuaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ORGANOS DEL ESTADO-Reconocimiento de personalidad jur\u00eddica\/ORGANOS DEL ESTADO-Centro de imputaci\u00f3n jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
El reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica a los \u00f3rganos del Estado, \u201cpermite y facilita su sometimiento al orden institucional en los mismos t\u00e9rminos en que se encuentran los dem\u00e1s sujetos de derecho – personas naturales y jur\u00eddicas de derecho privado -, haci\u00e9ndolos particularmente responsable por las acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y representan\u201d. As\u00ed, la personalidad jur\u00eddica que le es reconocida a los \u00f3rganos, adem\u00e1s de suponer una transferencia de capacidad para actuar, esto es, para intervenir en el tr\u00e1fico jur\u00eddico a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos y la celebraci\u00f3n de contratos, tambi\u00e9n los convierte en el centro de imputaci\u00f3n jur\u00eddica cuando con su proceder se infrinjan da\u00f1os o se causen perjuicios a los asociados, permiti\u00e9ndole a \u00e9stos formular en su contra las pretensiones de responsabilidad como garant\u00eda de resarcimiento a tales perjuicios. Como es sabido, se entiende por imputaci\u00f3n la acci\u00f3n de atribuirle o endilgarle a un sujeto las consecuencias jur\u00eddicas que resulten de su propia actuaci\u00f3n o de la actuaci\u00f3n de otros, es decir, de terceras personas. Trat\u00e1ndose de las personas f\u00edsicas, la imputaci\u00f3n puede generar alg\u00fan grado de controversia solo en los casos en que la actuaci\u00f3n provenga de un tercero. Pero no ocurre lo mismo cuando el sujeto que act\u00faa es una persona jur\u00eddica. En estos eventos siempre se va a presentar el problema de la imputaci\u00f3n, derivado no solo del hecho de ser la persona jur\u00eddica un sujeto imperceptible, sino tambi\u00e9n de que quien en realidad act\u00faa a su nombre son sus agentes o representantes. \u00a0<\/p>\n
PERSONA JURIDICA-Tipo de imputaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En el derecho p\u00fablico moderno, el tipo de imputaci\u00f3n que se aplica para el caso de las personas jur\u00eddicas es el que surge de la relaci\u00f3n org\u00e1nica, en contraposici\u00f3n al de la representaci\u00f3n legal acogido por el derecho cl\u00e1sico. \u00a0<\/p>\n
TEORIA DE LA REPRESENTACION Y TEORIA DEL ORGANO-Tr\u00e1nsito de la imputaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TEORIA DEL ORGANO-Alcance \u00a0<\/p>\n
TEORIA ORGANICA-Objetivo \u00a0<\/p>\n
El objetivo perseguido con la aplicaci\u00f3n de la teor\u00eda org\u00e1nica no es solamente conceder capacidad de acci\u00f3n al \u00f3rgano a trav\u00e9s de la expresi\u00f3n de la voluntad de sus agentes, sino tambi\u00e9n dotar de mayor seguridad jur\u00eddica a los terceros que mantienen relaciones – contractuales o extracontractuales – con las entidades p\u00fablicas que representan al Estado, de modo que exista plena certeza sobre la responsabilidad del \u00f3rgano cuando con el comportamiento de sus titulares se causa un da\u00f1o o se lesiona un inter\u00e9s jur\u00eddico tutelado por el derecho. \u00a0<\/p>\n
ORGANO-Elementos\/ORGANOS RELATIVOS AL ESTADO-Elementos fundamentales \u00a0<\/p>\n
ORGANOS DEL ESTADO-Porci\u00f3n funcional y elemento determinante de la existencia \u00a0<\/p>\n
ORGANOS DEL ESTADO-Elemento formal y humano\/ORGANOS DEL ESTADO-Consideraci\u00f3n en su integridad o estructura \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD-Referencia a elementos que integran el \u00f3rgano \u00a0<\/p>\n
La referencia que se haga a la estructura org\u00e1nica de una entidad administrativa, necesariamente hace menci\u00f3n a todos los elementos que integran el \u00f3rgano, debiendo considerarse all\u00ed incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente p\u00fablico su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DEL ESTADO-Implicaciones de la creaci\u00f3n producto de la escisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Cuando se crea una entidad o cuando de la escisi\u00f3n de una existente surgen nuevas entidades, ese proceso de “creaci\u00f3n” lleva impl\u00edcito la precisi\u00f3n de sus objetivos y de su estructura org\u00e1nica y, por lo tanto, la regulaci\u00f3n de todos los elementos del \u00f3rgano; esto es, la determinaci\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, la composici\u00f3n del ente, las competencias atribuidas a la nueva entidad a trav\u00e9s de las cuales llevar\u00e1 a cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jur\u00eddico le asigna, la integraci\u00f3n de su patrimonio – como atributo de su personalidad jur\u00eddica -, el r\u00e9gimen jur\u00eddico de sus actos y contratos y, finalmente, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servidores a trav\u00e9s de los cuales va a actuar, que, por lo dem\u00e1s, incluye el se\u00f1alamiento de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n y la forma de integraci\u00f3n y designaci\u00f3n de sus titulares. \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA ORGANICA-Aspectos que incluye el concepto \u00a0<\/p>\n
El legislador ha desarrollado el concepto de estructura org\u00e1nica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definici\u00f3n de los elementos del \u00f3rgano, es decir, lo relacionado b\u00e1sicamente con su r\u00e9gimen jur\u00eddico, patrimonial y de personal. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Contenido de los actos de creaci\u00f3n\/ESTRUCTURA ORGANICA DE ORGANISMO-Elementos \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD-Alcance de la competencia legislativa para establecerla \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD-Facultad incluye definici\u00f3n de reg\u00edmenes jur\u00eddico, patrimonial y laboral \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA DETERMINAR ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD RESULTANTE DE ESCISION-Aspectos que incluye \u00a0<\/p>\n
La competencia referida a la modificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica, incluye no solo lo relacionado con la composici\u00f3n del \u00f3rgano, sino tambi\u00e9n la definici\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, su r\u00e9gimen patrimonial y, especialmente, lo relacionado con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de sus servidores como parte fundamental del nuevo \u00f3rgano que se crea. La competencia otorgada al Presidente de la Rep\u00fablica para determinar la estructura org\u00e1nica de las entidades resultantes de la escisi\u00f3n, incluye la facultad para establecer todo lo concerniente al r\u00e9gimen laboral aplicable a sus servidores y al r\u00e9gimen patrimonial de las mismas entidades. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DEL ESTADO-Aspectos que deben preceder acto de creaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
No resulta jur\u00eddicamente admisible crear una entidad sin personal vinculado a su servicio y sin patrimonio. Considerando que los \u00f3rganos p\u00fablicos son el instrumento de expresi\u00f3n de la voluntad del Estado y que es la persona f\u00edsica quien proyecta el cumplimiento de los prop\u00f3sitos, fines e ideales del ente social y organiza sus bienes, no cabe duda que el acto de creaci\u00f3n de cada uno de \u00e9stos debe estar precedido necesariamente de todo lo referente a su personal, recursos y organizaci\u00f3n interna, por constituir tales elementos su n\u00facleo esencial y, en ese orden, el medio id\u00f3neo a trav\u00e9s del cual desarrollan y ejecutan las funciones encomendadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE ENTIDAD RESULTANTE DE ESCISION-Definici\u00f3n de r\u00e9gimen jur\u00eddico y patrimonial para establecer estructura org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
Cuando se le otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para crear una entidad – en este caso por escisi\u00f3n- y para establecer su estructura org\u00e1nica, es natural y obvio que no pueda entenderse cumplida tal atribuci\u00f3n si aqu\u00e9l no entra a definir lo referente a su r\u00e9gimen patrimonial y al r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servidores p\u00fablicos de la nueva entidad. Resultar\u00eda un desprop\u00f3sito pensar que esa habilitaci\u00f3n legislativa solo abarca la creaci\u00f3n de una estructura org\u00e1nica vac\u00eda, sin norte en cuanto refiere a su organizaci\u00f3n interna y a su propia operatividad, y que para efectos de definir la forma como ser\u00edan vinculados sus servidores y como estar\u00eda conformado el patrimonio, es necesaria la expedici\u00f3n de una nueva ley. Sin duda que tal proceder no solo hace del todo inoperancia la instituci\u00f3n jur\u00eddica de las facultades extraordinarias, y concretamente la competencia legislativa para determinar la estructura de una entidad, sino que tambi\u00e9n resulta contrario a los principios constitucionales de eficacia, econom\u00eda y celeridad, los cuales est\u00e1n llamados a gobernar el desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No concesi\u00f3n para regulaci\u00f3n de r\u00e9gimen salarial y prestacional \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE ENTIDAD RESULTANTE DE ESCISION-Remisi\u00f3n al r\u00e9gimen salarial y prestacional y al r\u00e9gimen de carrera administrativa previsto en la ley\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No desbordamiento por remisi\u00f3n al r\u00e9gimen salarial y prestacional y al r\u00e9gimen de carrera administrativa previsto en la ley \u00a0<\/p>\n
En aquellos eventos en que el legislador extraordinario se limita a remitir al r\u00e9gimen salarial y prestacional previsto en la ley, e incluso al r\u00e9gimen de carrera administrativa existente en la Ley 443 de 1998, que es la situaci\u00f3n planteada en las normas acusadas (arts. 18 y 19), no puede arg\u00fcirse que ha incurrido en un desbordamiento de sus facultades, puesto que tal previsi\u00f3n, adem\u00e1s de hacer parte de la competencia delegada para determinar la estructura org\u00e1nica de una entidad, tambi\u00e9n es un requisito de seguridad jur\u00eddica y de operatividad del nuevo \u00f3rgano, el cual no estar\u00eda en capacidad de desarrollar sus atribuciones sino se definiera previamente el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a sus servidores. \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance respecto del patrimonio \u00a0<\/p>\n
En punto al tema espec\u00edfico de la escisi\u00f3n del patrimonio del antiguo Instituto de Seguro Social y de su transferencia a las nuevas ESES, al cual se refieren los art\u00edculos 20, 22 y 26 acusados, cabe anotar que si se dan facultades para escindir una entidad, dicha escisi\u00f3n tiene consecuencias necesarias tanto para la entidad existente como para aquellas nuevas entidades que se crean mediante la figura en menci\u00f3n. Una de esas consecuencias, por lo dem\u00e1s necesaria y obvia, es el escindir tambi\u00e9n el patrimonio, como uno de los aspectos de su naturaleza como persona jur\u00eddica que es y como parte integral del concepto de \u00f3rgano. Por ello, si se divide una entidad y como resultado de ello se procede a crear nuevas estructuras administrativas con las funciones que la anterior ven\u00eda desempe\u00f1ando, las facultades para escindir comprende la facultad para dividir su patrimonio, con la posibilidad de asignar a los nuevos entes parte de dichos bienes para que cumplan cabalmente las funciones que por raz\u00f3n de la escisi\u00f3n se le asignan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESCISION DE ENTIDAD DEL ESTADO-Efectos patrimoniales \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE ENTIDAD RESULTANTE DE ESCISION-Existencia de relaci\u00f3n de causalidad directa e inescindible en determinaci\u00f3n de estructura org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4828 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 y par\u00e1grafos 1\u00b0 y 2\u00b0, 22 y 26 del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003. \u00a0<\/p>\n
Actor: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., \u00a0treinta (30) de \u00a0marzo de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo demand\u00f3 los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 y par\u00e1grafos 1\u00b0 y 2\u00b0, 22 y 26 del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas empresas sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 22 de agosto de 2003, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda presentada, y como consecuencia dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor, orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana, as\u00ed como comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social e invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad Santo Tom\u00e1s, a fin de que emitan su opini\u00f3n sobre las disposiciones que son materia de impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los referidos tr\u00e1mites, procede la Corte a resolver la presente demanda, aclarando que la ponencia inicial presentada por el Magistrado Jaime Araujo Renter\u00eda no fue acogida por la mayor\u00eda de los miembros de la Sala Plena; raz\u00f3n por la cual se design\u00f3 como nuevo ponente al Magistrado Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, \u00a0conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 45.230 del 26 de junio de 2003:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO NUMERO 1750 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(junio 26) \u00a0<\/p>\n
por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, \u00a0<\/p>\n
DECRETA\u201d \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 16. Car\u00e1cter de los servidores. Para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto ser\u00e1n empleados p\u00fablicos, salvo los que sin ser directivos, desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales, quienes ser\u00e1n trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 17. Continuidad de la relaci\u00f3n. Los servidores p\u00fablicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, a las Cl\u00ednicas y a los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedar\u00e1n autom\u00e1ticamente incorporados, sin soluci\u00f3n de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales conservar\u00e1n la calidad de trabajadores oficiales, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 18. Del r\u00e9gimen de Salarios y Prestaciones. El R\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto ser\u00e1 el propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetar\u00e1n los derechos adquiridos. Se tendr\u00e1n como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales que autom\u00e1ticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general para los empleados p\u00fablicos no cumplan requisitos para la vinculaci\u00f3n en cargos que les permita percibir cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan recibiendo, ser\u00e1n incorporados en el empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptar\u00e1 las medidas con el fin de mantener la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan percibiendo por concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos, la que devengar\u00e1n mientras permanezcan en el cargo. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 19. Permanencia. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto tendr\u00e1n derecho de acceder a la carrera administrativa a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n que \u00a0previa convocatoria se adelante para proveer el empleo. Mientras permanezcan en provisionalidad solo podr\u00e1n ser retirados del cargo por las causales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 y dem\u00e1s normas que la modifiquen o adicionen, o por supresi\u00f3n del cargo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 20. Conformaci\u00f3n del patrimonio. El patrimonio de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto estar\u00e1 conformado por: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Los bienes muebles e inmuebles del Instituto de Seguros Sociales que se le transfieran como consecuencia de la escisi\u00f3n y que corresponden a los activos que actualmente tiene para el desempe\u00f1o de las actividades de la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, de las Cl\u00ednicas y de los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Las Cl\u00ednicas y Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria previstas en el presente decreto. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de constituci\u00f3n e instalaci\u00f3n de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, el Gerente General designar\u00e1 los servidores p\u00fablicos para la realizaci\u00f3n del inventario pormenorizado de los bienes, o en su defecto contratar\u00e1 el servicio. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00b0. Para efectos de la apertura de la contabilidad de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, se deber\u00e1n tomar los valores de los bienes, derechos y obligaciones que figuren registrados en la contabilidad del Instituto de Seguros Sociales conforme a las normas expedidas por la Contadur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 22. Cl\u00ednicas y Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria de las Empresas Sociales del Estado. Las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, para el cumplimiento de sus funciones, contar\u00e1n con Cl\u00ednicas y Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria distribuidos as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. La Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica V\u00edctor C\u00e1rdenas Jaramillo, Cl\u00ednica Santa Gertrudis, Cl\u00ednica Santa Mar\u00eda del Rosario y Cl\u00ednica Le\u00f3n XIII; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Apartad\u00f3, Barbosa, Bello, Caldas, Carepa, Chigorod\u00f3, Copacabana, El Carmen de Viboral, Girardota, Guarne, Hern\u00e1n Posada, La Ceja, La Estrella, Marinilla, Barrio Colombia, Comercio – Juan de Dios Uribe, San Ignacio – Gustavo Uribe Escobar, Occidente, Campo Vald\u00e9s, Central, C\u00f3rdoba, Oriente, Quibd\u00f3, Istmina, Ceret\u00e9, Chin\u00fa, Monter\u00eda, Lorica, Montel\u00edbano, Planeta Rica, Sahag\u00fan, Tierra Alta y Turbo. \u00a0<\/p>\n
\u201c2. La Empresa Social del Estado Jos\u00e9 Prudencio Padilla contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica Centro de Barranquilla, Cl\u00ednica Sur de Barranquilla, Cl\u00ednica Norte de Barranquilla, Cl\u00ednica Andes, Cl\u00ednica Henrique de la Vega, Cl\u00ednica Ana Mar\u00eda, Cl\u00ednica Ram\u00f3n G\u00f3mez Bonivento y Cl\u00ednica Jos\u00e9 Mar\u00eda Campo Serrano; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Los Andes, Sabanalarga, El Bosque, Central, Pedro de Heredia, Magangu\u00e9, Mamonal, Turbaco, Aguachica, La Jagua de Ibirico, Codazzi, Albania – El Cerrej\u00f3n, Hatonuevo, Maicao, Portete Puerto Bol\u00edvar, Ci\u00e9naga, Cund\u00ed, El Banco, Fundaci\u00f3n, Pivijay, El Plato, Orihueca, San Andr\u00e9s, Corozal y Sincelejo. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. La Empresa Social del Estado Antonio Nari\u00f1o, contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica Rafael Uribe Uribe, Cl\u00ednica Bellavista, Cl\u00ednica Santa Isabel de Hungr\u00eda, Cl\u00ednica Santa Ana de los Caballeros, Cl\u00ednica Nuestra Se\u00f1ora de la Paz, Cl\u00ednica Nuestra Se\u00f1ora del Carmen, Cl\u00ednica ISS – Popay\u00e1n, Cl\u00ednica Norte de Puerto Tejada y Cl\u00ednica Marid\u00edaz; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Alfonso L\u00f3pez, Andaluc\u00eda, Bugalagrande, Los C\u00e1mbulos, Candelaria, Cartago, Cerrito, Florida, Ginebra, Guacar\u00ed, Jamund\u00ed, La Flora, La Selva, Libertadores, Oasis de Paso Ancho, Pradera, Salomia, El Tabor, Tulu\u00e1, Villa Colombia, Villa del Sur, Yumbo, Zarzal, Corinto, El Bordo – Pat\u00eda, Miranda, Popay\u00e1n, Santander de Quilichao, Ipiales, La Uni\u00f3n, Norte, Barrios Sur Orientales, Tumaco, T\u00faquerres y Mocoa. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. La Empresa Social del Estado Luis Carlos Gal\u00e1n Sarmiento, contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica San Pedro Claver, Cl\u00ednica del Ni\u00f1o \u00abJorge Bejarano\u00bb, Cl\u00ednica Eduardo Santos, Cl\u00ednica Misael Pastrana Borrero y Cl\u00ednica Carlos Lleras Restrepo; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Santaf\u00e9, Los Alc\u00e1zares, Alquer\u00eda La Fragua, Dorado, Kennedy, Paiba, Quiroga, Santa B\u00e1rbara, Santa Isabel, Suba, Tunjuelito, Usaqu\u00e9n, Central, Comercial y Bancario, Centro de Urgencias del Norte de Bogot\u00e1 Hernando Zuleta Holgu\u00edn, Bosa, Chapinero I, Veinte de Julio, Puente Aranda Carlos Echeverry, La Granja y Fontib\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c5. La Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica Julio Sandoval Medina, Cl\u00ednica Federico Lleras Acosta, Cl\u00ednica Carlos Hugo Estrada y Cl\u00ednica Manuel Elkin Patarroyo Murillo; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Chiquinquir\u00e1, Duitama, Moniquir\u00e1, Nobsa – Belencito, Soat\u00e1, Paz del R\u00edo, Puerto Boyac\u00e1, Samac\u00e1, Sogamoso, Tunja, Florencia, Villanueva, Yopal, Cajic\u00e1, Ch\u00eda, Facatativ\u00e1, Funza, Madrid, Fusagasug\u00e1, Girardot, Guaduas, Mosquera, Mu\u00f1a, Soacha, Sop\u00f3, Ubat\u00e9, Villeta, Zipaquir\u00e1, El Altico, Campoalegre, Garz\u00f3n, Gigante, Pitalito, La Plata, Neiva, Acac\u00edas, Cumaral, Granada, Puerto L\u00f3pez, Ambalema, Guayabal, Centenario, Chaparral, Espinal, Fresno, Guamo, Honda, Ibagu\u00e9, Mariquita, L\u00edbano y Purificaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c6. La Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander, contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica Los Comuneros, Cl\u00ednica Ca\u00f1averal, Cl\u00ednica Primero de Mayo y Cl\u00ednica ISS – C\u00facuta; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Barbosa, Bucarica – Floridablanca, Central, Gir\u00f3n, Lebrija, Norte, Oriente, San Gil, Socorro, Puerto Wilches, Pie de Cuesta, Pamplona, Atalaya, Santa Ana, Los Patios y Arauca. \u00a0<\/p>\n
\u201c7. La Empresa Social del Estado Rita Arango Alvarez del Pino, contar\u00e1 con las siguientes Cl\u00ednicas: Cl\u00ednica ISS Manizales, Cl\u00ednica San Jos\u00e9, Cl\u00ednica P\u00edo XII; y contar\u00e1 con los siguientes Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria: Aguadas, Anserma, Neira, Manizales 2, Chinchin\u00e1, Palestina, La Dorada, R\u00edo Sucio, Risaralda, Salamina, Manizales 3, Villa Mar\u00eda, Sup\u00eda, Alberto Duque, Hernando V\u00e9lez Uribe, Ligia Nieto de Jaramillo, Chamanes, Quimbaya, Salento, La Tebaida, Dos Quebradas, Maray\u00e1 Pereira y La Virginia. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 26. Transferencia de recursos, bienes y derechos patrimoniales. El Instituto de Seguros Sociales deber\u00e1 concluir en un plazo m\u00e1ximo de (1) a\u00f1o contado a partir de la vigencia del presente decreto, todos los tr\u00e1mites relacionados con la transferencia de los recursos, bienes y derechos patrimoniales a las empresas sociales del Estado creadas en el presente decreto. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa transferencia de los recursos, bienes y derechos se har\u00e1 mediante actas de entrega las cuales, cuando se trate de bienes inmuebles, se inscribir\u00e1n en el Registro de Instrumentos P\u00fablicos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor los art\u00edculos 16, 17, 18, 20 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 par\u00e1grafos 1\u00b0 y 2\u00b0, 22 y 26 del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003 deben ser declarados inexequibles, por vulnerar los art\u00edculos 13, 113 y 150 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, basado en los argumentos que a continuaci\u00f3n se exponen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante el Presidente de la Rep\u00fablica no fue revestido por la Ley 790 de 2000 de facultades extraordinarias para dictar las normas legales atinentes al r\u00e9gimen laboral de quienes eran servidores p\u00fablicos en el Instituto de Seguros Sociales, ni tampoco para definir la naturaleza del v\u00ednculo laboral \u2013empleados p\u00fablicos o trabajadores oficiales- menos todav\u00eda para modificar el tipo de relaci\u00f3n existente \u2013pasar de un v\u00ednculo contractual, modificando las condiciones en vigor, a uno legal y reglamentario -. Tampoco para, previo traslado en bloque de los servidores p\u00fablicos de una entidad a otras, modificar las reglas al amparo de las cuales se hab\u00edan vinculado laboralmente; cambiar su r\u00e9gimen de trabajo y sus prestaciones sociales; ni para desconocer los t\u00e9rminos de la convenci\u00f3n colectiva que esos servidores p\u00fablicos, en calidad de trabajadores oficiales, ten\u00edan celebrada y vigente con el Instituto. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene el actor que el estudio constitucional de los decretos – leyes que el Presidente de la Rep\u00fablica expida con base en el art\u00edculo 150, numeral 10 de la Carta Pol\u00edtica, debe hacerse desde el punto de vista material y desde el punto de vista temporal. \u00a0Adem\u00e1s, manifiesta que la Corte Constitucional ha reiterado la tesis de que no cabe, en materia de facultades extraordinarias, una interpretaci\u00f3n amplia o an\u00e1loga, raz\u00f3n por la cual \u201cno hay facultades impl\u00edcitas\u201d. \u00a0<\/p>\n
El estudio de las facultades extraordinarias lo hace respecto a dos consideraciones espec\u00edficas: la del r\u00e9gimen de personal y la del r\u00e9gimen patrimonial de las Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen personal de las Empresas Sociales del Estado, el actor hace un an\u00e1lisis comparativo de las facultades extraordinarias que invoc\u00f3 el Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Decreto 1750 de 2003 con las que le otorg\u00f3 el Congreso de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de la ley habilitante, es decir, la ley 790 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el demandante considera que, en raz\u00f3n del art\u00edculo 150, numeral 19, constitucional, el Congreso de la Rep\u00fablica es el \u00f3rgano competente para que, a trav\u00e9s de \u201cleyes marco\u201d, fije el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos (literal e) y regule el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales (literal f). \u00a0En este sentido, tambi\u00e9n afirma que disposiciones como el art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003, han debido estar incluidas en una ley dictada por el Congreso, en la que se determine las reglas generales, los objetivos y criterios, para ser desarrollados por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 19 acusado, el actor afirma que en la ley habilitante no exist\u00eda facultad para regular los requisitos y las condiciones para determinar lo pertinente al acceso de la carrera administrativa, as\u00ed como los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes dentro del proceso de selecci\u00f3n, ni tampoco sobre las causas de retiro. Adem\u00e1s, considera que si se accede a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad relativa al car\u00e1cter de vinculaci\u00f3n de los servidores del Instituto de Seguros Sociales, la norma ser\u00eda inconstitucional por conexidad, porque el art\u00edculo 125 constitucional exime a los trabajadores oficiales de la carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen patrimonial de las Empresas Sociales del Estado, el actor afirma que el Presidente de la Rep\u00fablica no ten\u00eda competencias para expedir los art\u00edculos 20, 22 y 26, porque con ellos se hizo una transferencia de bienes y recursos del Instituto de Seguros Sociales a las nuevas Empresas creadas, sin que existieran precisas facultades extraordinarias para ello. Considera que, en tanto no cabe una interpretaci\u00f3n extensiva respecto a esas facultades, tampoco puede afirmarse que en la \u201cescisi\u00f3n\u201d autorizada por el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1750 de 2002 estaba inherente la transferencia del patrimonio, porque la \u201cescisi\u00f3n\u201d de un organismo llega hasta la divisi\u00f3n y redistribuci\u00f3n de las funciones del mismo, mas no a la liquidaci\u00f3n de su patrimonio, ni el traspaso de los bienes a otra entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este mismo sentido, afirma que, en raz\u00f3n de que el Decreto 1750 de 2003, no suprimi\u00f3 el Instituto de Seguros Sociales \u00e9ste no qued\u00f3 disuelto y, por tanto, no puede aplicarse el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 17 de la Ley 790 de 2002, que regula la liquidaci\u00f3n de las entidades u organismos \u201cdisueltos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia, sostiene, que si fue vulnerada la Constituci\u00f3n por las razones dichas, en cuanto el Gobierno invadi\u00f3 la \u00f3rbita de competencia del Congreso, tanto por exceso en el uso de las facultades extraordinarias como por haber desvirtuado ese mecanismo para sustituir el de las leyes marco en aquellas materias que han debido ser objeto de regla general dictada por el legislador ordinario, fue transgredido tambi\u00e9n el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n. Esta trasgresi\u00f3n implica, al decir del actor, que con las normas demandadas tambi\u00e9n fue vulnerado el art\u00edculo 3\u00b0 de la Carta. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones de particulares \u00a0<\/p>\n
1.- La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino en el presente proceso para solicitar la inexequibilidad de las normas acusadas. Sostiene en apoyo de su postura que las precisas facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 son para escindir, se\u00f1alar, modificar, determinar, crear, suprimir, fusionar o transformar entidades u organismos administrativos, pero no para expedir normas a trav\u00e9s de las cuales el Gobierno Nacional fije el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos de las Empresas Sociales del estado o regule sus prestaciones sociales, porque fijar y regular estas materias son competencias que el Congreso de la Rep\u00fablica, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 150, numeral 19, literal e) y f) de la Constituci\u00f3n, ha de ejercer plenamente mediante normas generales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto al desconocer los literales f) y g) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se vulner\u00f3 tambi\u00e9n el art\u00edculo 113 \u00edbidem, porque, los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaborar\u00e1n arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines, as\u00ed como el art\u00edculo 3\u00b0 Superior, ya que las funciones p\u00fablicas que ejercen los representantes del pueblo deben realizarse en los t\u00e9rminos que establecen la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, afirma que en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003, he de manifestar que el derecho de acceder a la carrera administrativa desconoce el art\u00edculo 125 constitucional, porque \u00e9sta es una cuesti\u00f3n de reserva legal del Congreso de la Rep\u00fablica, que adem\u00e1s no ha sido objeto de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
Tocante con el segundo cargo formulado por el actor, manifiesta que teniendo en cuenta que no existen facultades extraordinarias impl\u00edcitas, el Presidente no estaba habilitado para transferir algunos bienes y recursos del Instituto de Seguros Sociales a las siete nuevas Empresas Sociales creadas. En su concepto, como lo sostiene el demandante, en la facultad de escindir no est\u00e1 inherente la transferencia del patrimonio, porque la escisi\u00f3n de un organismo llega hasta la divisi\u00f3n y redistribuci\u00f3n de las funciones del mismo, mas no a la liquidaci\u00f3n de su patrimonio ni al traspaso de los bienes a las entidades creadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera adem\u00e1s que tampoco podr\u00eda considerarse que la transferencia de los bienes de la entidad escindida a la entidad creada es una competencia constitucional propia del Presidente de la Rep\u00fablica, en su condici\u00f3n de Suprema Autoridad Administrativa, que est\u00e1 incluida en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, no s\u00f3lo porque suprimir no es escindir, sino porque el propio Legislador, en la Ley 790 de 2002, distingui\u00f3 como facultad propia del Presidente la fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales, de la escisi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley. Finaliza esta parte aduciendo que la facultad de escindir no incluye la transferencia de los bienes de la entidad escindida a los bienes de las entidades creadas. Por estas razones la Corte debe declarar inexequible los art\u00edculos 20 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 as\u00ed como los par\u00e1grafos 1\u00b0 y 2\u00b0, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de realizar un estudio acucioso con relaci\u00f3n a la naturaleza jur\u00eddica de las siete empresas sociales del Estado creadas por la escisi\u00f3n de la Empresa Industrial y comercial del Estado, Instituto de Seguros Sociales, concluye que la similitud entre las primeras y la segunda es evidente, porque en unas y en otras sus funciones, los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y de administraci\u00f3n, el r\u00e9gimen de los actos y los contratos es similar al de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. La diferencia radicar\u00eda en el objeto y en la finalidad del servicio que prestan. Dice que las creadas siete Empresas Sociales son una forma o modalidad de prestaci\u00f3n del servicio de salud en la que \u00e9sta realiza actividades econ\u00f3micas y en la que concurre y compite con los particulares, que implica una gesti\u00f3n econ\u00f3mica: la prestaci\u00f3n del servicio de salud. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido asevera que el r\u00e9gimen de los actos de las Empresas Sociales del Estado, tambi\u00e9n es semejante al de la Empresa Industrial y comercial del Estado escindida. Sus actos est\u00e1n sujetos al r\u00e9gimen jur\u00eddico propio de las personas de derecho p\u00fablico, con las excepciones que la ley establece. El r\u00e9gimen contractual tambi\u00e9n es semejante. En una y otra clase de empresa este r\u00e9gimen est\u00e1 sometido a las normas del derecho privado, pero no excluye el uso discrecional de las cl\u00e1usulas exorbitantes del Estatuto General de Contrataci\u00f3n Administrativo. \u00a0<\/p>\n
Estima, luego de citar las normas que se refieren a la clasificaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Empresas Sociales del Estado, manifiesta que la importancia de establecer la similitud entre la Empresa Social del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 y la Empresa Industrial y Comercial del Estado escindida, radica en que la norma general que determina el r\u00e9gimen laboral de las personas que prestan sus servicios a las Empresas Sociales del Estado, es que quienes no desempe\u00f1en empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n son empleados p\u00fablicos y que quienes desempe\u00f1en cargos no directivos destinados al mantenimiento de la Planta f\u00edsica hospitalaria, o de servicios generales son trabajadores oficiales. Sin embargo, respecto del ISS, como empresa Industrial y Comercial del Estado escindible, el r\u00e9gimen aplicable es el general de los trabajadores oficiales, previsto en el art\u00edculo 5\u00b0 del Decreto 3135 de 1968. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que el Decreto 1750 de 2003 al determinar el car\u00e1cter de los servidores p\u00fablicos de las siete nuevas Empresas Sociales del Estado fija la naturaleza del v\u00ednculo laboral, que supone una \u201cdistinci\u00f3n\u201d entre los empleados p\u00fablicos y los trabajadores oficiales, que antes de la escisi\u00f3n eran trabajadores oficiales y que en virtud del decreto demandado pasan a ser empleados p\u00fablicos. Lo que constituye, a su juicio, una injusta discriminaci\u00f3n respecto de otros servidores p\u00fablicos, lo que comporta tambi\u00e9n una lesi\u00f3n de sus derechos. Implicando una doble desigualdad, la una, la que se origina en el cambio de trabajadores oficiales a empleados p\u00fablicos, esto es una desigualdad de trato. De otra parte, la desigualdad que se da en relaci\u00f3n con los servidores p\u00fablicos que pertenecen a Empresas Industriales y Comerciales del Estado, quienes son trabajadores oficiales y ejercen funciones similares a las que ejercen los empleados p\u00fablicos de las siete nuevas Empresas Sociales creadas. Esta es la desigualdad ante la ley. \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, quienes el 26 de junio de 2003 laboran al servicio de las siete nuevas \u201cEmpresas Sociales del Estado\u201d tendr\u00edan la calidad de empleados p\u00fablicos, es decir, estar\u00edan vinculados a la administraci\u00f3n por una relaci\u00f3n legal y reglamentaria, no por la contractual con la que se vincularon, propia, adem\u00e1s, del resto de los trabajadores oficiales que laboraban y laboran al servicio de la Empresa Industrial del Estado escindida. Por esa variaci\u00f3n se desconoce el principio de igualdad, pues tienen una situaci\u00f3n laboral diferente a la que ten\u00edan con anterioridad a la vigencia del Decreto 1750 de 1993, por cuanto, no tendr\u00edan los mismos derechos laborales ni la misma protecci\u00f3n legal respecto a los trabajadores de la Empresa Industrial y Comercial escindida, as\u00ed como tampoco tendr\u00edan el mismo trato respecto de servidores de Empresas Industriales y Comerciales del Estado que prestan de manera similar el servicio de salud. Esta situaci\u00f3n de desequilibrio se traduce en que los trabajadores oficiales, a diferencia de los empleados p\u00fablicos, gozar\u00edan plenamente del derecho de asociaci\u00f3n sindical, as\u00ed como del derecho de asociaci\u00f3n colectiva. \u00a0<\/p>\n
En su criterio resulta aplicable a este caso, para conservar el principio de igualdad en las decisiones judiciales, la Sentencia C \u2013 579 de 1996, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara, que declar\u00f3 inexequible el par\u00e1grafo del art\u00edculo 235 de la Ley 100 de 1993, seg\u00fan el cual los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales mantendr\u00e1n el car\u00e1cter de empleados de la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
Finaliza su intervenci\u00f3n, manifestando que resulta \u201cnovedosa\u201d y \u201cpreocupante\u201d la comprensi\u00f3n de los derechos adquiridos que subyace en el Decreto demandado, que parece reducir estos derechos al \u00e1mbito de las prestaciones sociales, pero que no parece advertir que el hecho de la naturaleza de la misma vinculaci\u00f3n laboral mediante contrato de trabajo o que la condici\u00f3n de trabajadores oficiales que detentan los servidores p\u00fablicos que han sido incorporados leg\u00edtimamente a una Empresa Industrial y Comercial del Estado, mediante una relaci\u00f3n jur\u00eddica de \u00edndole contractual, tambi\u00e9n son derechos adquiridos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que para el Gobierno Nacional parecer\u00eda que el cambio de la naturaleza del v\u00ednculo laboral contractual a un v\u00ednculo legal, la terminaci\u00f3n unilateral del contrato sin indemnizaci\u00f3n, la modificaci\u00f3n del car\u00e1cter como servidores p\u00fablicos est\u00e1n vinculados a una entidad, el traslado de servidores p\u00fablicos, la modificaci\u00f3n del car\u00e1cter como los servidores p\u00fablicos est\u00e1n vinculados a una entidad, el cambio del r\u00e9gimen salarial y de las prestaciones de los trabajadores oficiales y el desconocimiento de los t\u00e9rminos de la convenci\u00f3n colectiva que los trabajadores oficiales ten\u00edan celebrada y vigente con el ISS. Estos son derechos de los trabajadores y no simples expectativas de derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con dicha conducta se lesiona el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, que incorpora \u00a0a la legislaci\u00f3n interna los Convenios Internacionales del Trabajo, debidamente ratificados por Colombia. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, estima que no resulta razonable ni justo que un Estado que es social y de derecho, sacrifique los derechos constitucionales de los trabajadores con la finalidad de renovar y modernizar la estructura de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico. En consonancia con lo expuesto, los servidores p\u00fablicos no deben soportar \u00edntegramente la carga espec\u00edfica de la adecuaci\u00f3n y reestructuraci\u00f3n del Estado. \u00c9sta debe ser asumida por toda la sociedad en raz\u00f3n del principio de igualdad de todos ante las cargas p\u00fablicas, as\u00ed como expresi\u00f3n del principio de la solidaridad. \u00a0<\/p>\n
2. La doctora In\u00e9s Murillo Rubio actuando en nombre de la Universidad Santo Tom\u00e1s, intervino en este proceso y se adhiri\u00f3, en breve escrito, a los argumentos del demandante. \u00a0Discrepando s\u00f3lo en lo relacionado con la estructura org\u00e1nica de la nueva Empresa Social del Estado creada por el art\u00edculo 22 del Decreto 1750 de 2003. En su sentir dicho art\u00edculo se ci\u00f1e a lo facultado por la Ley 790 de 2002 y como resultado est\u00e1 de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n de entidades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
3.- El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en su intervenci\u00f3n solicita la exequibilidad de las normas acusadas. En opini\u00f3n de esta entidad el ejecutivo fue investido de precisas facultades extraordinarias no s\u00f3lo para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley, sino crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades que se escindan, y para se\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las escisiones. Cita en apoyo de sus afirmaciones apartes de la Sentencia C \u2013 140 de 1998 de la Corte Constitucional, seg\u00fan la cual, es posible que el Congreso otorgue facultades extraordinarias al ejecutivo respecto de las facultades previstas en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que la atribuci\u00f3n de facultades extraordinarias para la creaci\u00f3n de una entidad, y el se\u00f1alamiento de su estructura org\u00e1nica, implica necesariamente la facultad de definir el r\u00e9gimen laboral de sus servidores, porque, en su concepto, as\u00ed lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia, cita en apoyo de sus argumentos la Sentencia C\u2013209 de 1997, Mp. Dr. Hernando Herrera Vergara. Igual postura sostiene -dice- la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado (Sentencia del 25 de noviembre de 1998 \u2013Exp. 1573). \u00a0<\/p>\n
Afirma que mediante los art\u00edculos 16, 17, 18 y 19 acusados, lo que hizo el legislador extraordinario fue dar cumplimiento a las facultades conferidas. Por eso la clasificaci\u00f3n que el legislador extraordinario dispuso est\u00e1 en consonancia con el tipo de entidad que se crea, toda vez que de conformidad con el art\u00edculo 195 \u2013 5 de la Ley 100 de 1993, las personas vinculadas a una Empresa Social del Estado ser\u00e1n empleados p\u00fablicos o trabajadores oficiales, seg\u00fan las reglas contenidas en el cap\u00edtulo IV de la Ley 10 de 1990, que como regla general, contempla que los servidores de este tipo de entidades tiene el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos y que excepcionalmente podr\u00e1n vincularse personas como trabajadores oficiales, siempre y cuando desempe\u00f1en cargos no directivos orientados al mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria o de servicios generales. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que no existe desconocimiento de derechos adquiridos, puesto que no se crea un r\u00e9gimen laboral o salarial, tan solo se acude a uno previamente definido por el legislador ordinario para el caso de las empresas sociales del Estado. Sobre el particular concluye que las facultades otorgadas por la Ley 790 de 2002 tienen como objetivo renovar y modernizar la estructura de la Rama Ejecutiva del orden nacional con el prop\u00f3sito de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Naci\u00f3n un adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Dice que se consider\u00f3 como mejor alternativa para las nuevas empresas creadas la de tener naturaleza jur\u00eddica de empresas sociales del Estado, permitiendo con ello mayor flexibilidad y condiciones de competitividad con el sector privado. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en cuanto a la violaci\u00f3n del numeral 19 de la Constituci\u00f3n, considera que el Decreto 1750 de 2003 no pretendi\u00f3 convertirse o modificar en una \u201cley marco\u201d, simplemente, remiti\u00f3 a la legislaci\u00f3n vigente que regula la materia. Por tanto, la inconstitucionalidad denunciada es inexistente. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la violaci\u00f3n del numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 Superior por la expedici\u00f3n de normas en materia del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, estima que basta con leer el precepto para encontrar que lo \u00fanico que prescribe es la relativa estabilidad en el empleo de los servidores que se incorporen a las nuevas Empresas Sociales del Estado. La pertenencia a la carrera administrativa, es algo que se deduce directamente de la norma constitucional y la posibilidad de participar en concursos para acceder a la carrera administrativa est\u00e1 instituida por la Ley 443 de 1998, luego el art\u00edculo 19 objetado, solamente hace alusi\u00f3n a estas circunstancias, para a rengl\u00f3n seguido establecer esa especial protecci\u00f3n para los servidores, sino por las determinadas causales que hoy se aplican a los funcionarios de carrera a quienes la ley les ha conferido una estabilidad relativa. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta por la divisi\u00f3n del patrimonio del ISS \u00a0arguye el Ministerio que el traspaso de bienes muebles e inmuebles y dem\u00e1s recursos, as\u00ed como de cl\u00ednicas y centros ambulatorios del Instituto, afectos a la prestaci\u00f3n de las funciones establecidas, es pues, una consecuencia obligatoria de la escisi\u00f3n de la entidad y no podr\u00eda entenderse la habilitaci\u00f3n al ejecutivo para escindir entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sin la habilitaci\u00f3n para disponer qu\u00e9 bienes se dividen y traspasan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, expresa que conforme a las anteriores manifestaciones, las normas acusadas el ejecutivo no se extralimit\u00f3 en el ejercicio extraordinarias conferidas por el Legislativo mediante el art\u00edculo 16 literales d), e), f) y g) de la Ley 790 de 2002, por lo que de manera alguna con las normas objeto de estudio transgredi\u00f3 los art\u00edculos 3\u00b0 y 113 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- El Ministerio del Interior y del Derecho, solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles las disposiciones acusadas, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
Al se\u00f1alar el legislador extraordinario en el decreto demandado, que los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el mismo, ser\u00edan empleados p\u00fablicos salvo los de mantenimiento y servicios generales que ser\u00edan trabajadores oficiales, no est\u00e1 fijado un nuevo r\u00e9gimen jur\u00eddico de dichos servidores p\u00fablicos, por el contrario est\u00e1 indicando el ya se\u00f1alado previamente por el legislador en el art\u00edculo 195 de la ley 100 de 1993, y el cap\u00edtulo IV de la ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, al se\u00f1alare el Presidente en el decreto demandado, que los servidores \u00a0del ISS incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el mismo, tendr\u00e1n derecho de acceder a la carrera administrativa a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n correspondiente, de manera alguna \u00e9sta regulando el r\u00e9gimen de carrera de dichos servidores p\u00fablicos, pues dicho r\u00e9gimen ya ha sido se\u00f1alado previamente por el legislador a trav\u00e9s de la ley 443 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Aduce que el Presidente, al indicar que el r\u00e9gimen salarial y prestacionales de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales \u00a0del Estado creadas en el mismo, ser\u00e1 el propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, pues al hacerlo, de manera alguna puede entenderse que est\u00e9 fijando el r\u00e9gimen salarial y prestacional de dichos servidores p\u00fablicos, pues dicho r\u00e9gimen ya ha sido se\u00f1alado previamente \u00a0por el legislador a trav\u00e9s de la Ley 443 de 1992 y el art\u00edculo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Transferencia patrimonial del ISS a las Empresas Sociales del Estado creadas en el decreto demandado, estar\u00e1 conformado por los bienes del ISS que se le transfieran como consecuencia de la escisi\u00f3n y que corresponde a los activos que tiene para el desempe\u00f1o de las actividades de la prestaci\u00f3n de servicio de salud, todo lo cual implica la transferencia de recursos, bienes y derechos del ISS a dichas \u00a0entidades. \u00a0<\/p>\n
La escisi\u00f3n admite varias modalidades, algunas de las cuales involucran el traslado de activo, pasivos o cuentas patrimoniales de una sociedad que puede o no disolverse, a una o varias sociedades ya existentes, mientras que en otros eventos esos activos, pasivos o cuentas son destinados a la creaci\u00f3n de una o varias sociedades nuevas. \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto, no se entiende c\u00f3mo sea posible trasladar funciones sin prever la asignaci\u00f3n de recursos para tal efecto. En ese sentido, el traslado patrimonial del ISS a las Empresas Sociales del Estado creadas mediante el decreto acusado, es inherente a la escisi\u00f3n de la entidad, para cuyo efecto el Presidente de la Rep\u00fablica se encontraba expresamente facultado seg\u00fan lo dispuesto en el literal d ) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anteriormente expuesto se desprende que el legislador extraordinario realiz\u00f3 un ejercicio adecuados de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 790 de 2002 y, en consecuencia, la vulneraci\u00f3n Constitucional alegada carece de sustento. \u00a0<\/p>\n
6.- El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica solicita a la Honorable Corte Constitucional no acceder a las pretensiones de la demanda; por el contrario, realizando un an\u00e1lisis a cada una de las disposiciones acusadas, pide su exequibilidad, por lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16: lo que hizo el Presidente fue trasladar unas disposiciones que ya hab\u00eda dispuesto el legislador y que regulan las Empresas Sociales del Estado, como son el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales. En la cual lo soporta \u00a0con los art\u00edculos 194 y 195 de la ley 100 de 1993 y el art\u00edculo 26 de la ley 10 de 1990\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Articulo 17: Lo que se pretende es dar continuidad a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud por parte del estado, cuya atenci\u00f3n es ineludible, impostergable y prioritaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18: lo que hizo el legislador fue incorporar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos que se vincularan a las Empresas Sociales del Estado creadas, mediante este mismo decreto. \u00a0<\/p>\n
Esta facultad le fue otorgada al Presidente de la Rep\u00fablica mediante la Ley Marco de Salarios, Ley 4\u00aa de 1992, y se trasladen otras disposiciones que el legislador ya hab\u00eda contemplado y que regulan el r\u00e9gimen jur\u00eddico de esta especial categor\u00edas de entidades descentralizadas, destinadas a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19: se pretende es garantizar los derechos laborales de los funcionarios, permitiendo que permanezcan en provisionalidad, hasta tanto el legislador expida la nueva Ley de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las disposiciones establecidas en los art\u00edculos 20, 22 y 26 son indispensables y necesarias para garantizar la continuidad \u00a0de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud de las nuevas Empresas Sociales del Estado; ya que estas entidades, para prestar oportuna, contin\u00faa y eficientemente el servicio P\u00fablico de salud deben contar con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye diciendo este Departamento que tal como lo expresa la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C \u2013 895 de 2001, no se configura exceso en el uso de las facultades extraordinarias, cuando se establece una relaci\u00f3n directa de \u00edndole material entre los temas se\u00f1alados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo de la excepcional habilitaci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
7.- El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social interviene en el presente proceso, debidamente representado, para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
A juicio de este interviniente no existi\u00f3 la pretendida extralimitaci\u00f3n de las facultades concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica mediante el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, la cual con claridad y precisi\u00f3n necesarias autoriz\u00f3 al ejecutivo para escindir entidades y para ajustar las estructuras org\u00e1nicas y los objetivos, tanto de las entidades escindidas como de las beneficiarias, as\u00ed como para determinar la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de las entidades beneficiarias. \u00a0<\/p>\n
Acerca a la definici\u00f3n de la naturaleza de los cargos, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores de las nuevas empresas sociales del Estado, la divisi\u00f3n del patrimonio de la entidad escindida, los argumentos expuestos por este Ministerio son similares a los del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de suerte que para no ser reiterativos, no es necesario reproducirlos, empero, se rese\u00f1ar\u00e1n aquellos aspectos que no profundiz\u00f3 el segundo de los Ministerios anotados. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas refiere el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social que la definici\u00f3n del v\u00ednculo laboral de los servidores p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado cuya creaci\u00f3n fue ordenada en el Decreto Ley acusado, constituye una materia inherente a la definici\u00f3n de la estructura org\u00e1nica de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que es de formaci\u00f3n legal, a su vez, constituye una materia delegable en el legislador extraordinario; en consecuencia, tal definici\u00f3n por parte del ejecutivo se enmarca en las atribuciones conferidas por la Ley de facultades. \u00a0<\/p>\n
4.- El Instituto de Seguros Sociales (ISS), mediante apoderado, interviene en el presente proceso y solicita la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se exponen. \u00a0<\/p>\n
El interviniente realiza una presentaci\u00f3n de los argumentos del demandante que, en su criterio, son seis (6). Pasa, enseguida, al an\u00e1lisis del primero y lo descompone, a su vez, en seis (6) pasos. Luego se\u00f1ala que el actor cit\u00f3 textos incompletos \u201cy en cierta medida descontextualizado\u201d de la Sentencia C \u2013 895 de 2001, de esta Corporaci\u00f3n, porque en su concepto lo que dijo \u00e9sta fue otra cosa distinta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ISS la cita que reproduce de la providencia citada con antelaci\u00f3n, quiere decir que si existe esa relaci\u00f3n material directa entre los temas de los decretos leyes y los dem\u00e1s temas de la ley habilitante, no se podr\u00e1 decir (i) que los decretos leyes se refieren a asuntos distintos de aquellos que aparecen en la ley habilitante. En su criterio exigir una correspondencia sem\u00e1ntica literal exhaustiva entre lo prescrito por la ley habilitante y los decretos leyes resulta absurdo y desfigura la naturaleza de las facultades extraordinarias, ahonda en estos argumentos y los sustenta en contenidos de las Sentencias C \u2013 074 de 1993 y C \u2013 245 de 2001, en las que se acogi\u00f3 una doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la que hace la trascripci\u00f3n, pero no la correspondiente cita.; (ii) que si existe una relaci\u00f3n material directa entre los temas de los decretos leyes y los temas de la ley habilitante, ser\u00e1 preciso aceptar que \u00e9sta s\u00ed se ha referido a los temas de los decretos leyes, es decir, se trata de asuntos regulados por ella, y no de asuntos no regulados a los que se les aplica una regulaci\u00f3n distinta; y (iii) si existe una relaci\u00f3n material directa entre los temas de los decretos leyes y los temas de la ley habilitante, ser\u00e1 preciso aceptar que \u00e9sta s\u00ed ha previsto los temas de los decretos leyes y, por tanto, no se aplica la interpretaci\u00f3n extensiva. \u00a0<\/p>\n
Afirma en s\u00edntesis, que la Corte Constitucional escudri\u00f1\u00f3 en la Sentencia C \u2013 452 de 2002 M.P., Jaime Araujo Renter\u00eda, el contenido sem\u00e1ntico de las expresiones \u201corganizar\u201d y de \u201cadministraci\u00f3n\u201d, del Sistema de Riesgos Profesionales y encontr\u00f3 que se desprenden varias actividades concernientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la funci\u00f3n de administrar el referido Sistema. Con todo, dice, esta alusi\u00f3n literal no era necesaria, por cuanto todo esto forma parte del contenido de significado dl verbo \u201corganizar\u201d y del sustantivo \u201cadministraci\u00f3n\u201d. Una estrategia paralela emple\u00f3 la Corte para determinar el contenido sem\u00e1ntico del sustantivo administraci\u00f3n (del Sistema de Riesgos Profesionales), fue indagar qu\u00e9 asuntos estaban impl\u00edcitos en la \u201cadministraci\u00f3n\u201d de sub – sistemas an\u00e1logos, como el pensiones y salud que hab\u00edan sido regulados directamente por el legislador ordinario en la Ley 100 de 1993. As\u00ed, precis\u00f3 que \u201cadministrar\u201d comprend\u00eda lo relativo a \u201clas entidades administradoras de los Fondos de Pensiones, sus funciones, recursos, costos de administraci\u00f3n y la forma de financiaci\u00f3n de cada r\u00e9gimen, entre otros\u201d. \u00a0<\/p>\n
Estima que la Corte Constitucional debe reconocer, si se toma en cuenta este precedente constitucional y las razones anteriores, que la catalogaci\u00f3n como empleados p\u00fablicos, de los servidores de las Empresas Sociales del Estado escindidas del Instituto de Seguros Sociales, pueden encuadrarse perfectamente dentro de los m\u00e1rgenes sem\u00e1nticos de los verbos rectores: escindir, se\u00f1alar, modificar y determinar… la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las…escisiones\u201d, y \u201ccrear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades u organismos que se escindan\u201d. Todos los verbos rectores se encuentran en los literales d, e y f del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Luego pasa en interviniente a profundizar sobre el verbo escindir para realizar aseveraciones similares a las efectuadas por las dem\u00e1s entidades que intervinieron para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que al decidir que las entidades creadas como consecuencia de la escisi\u00f3n del ISS tendr\u00edan el car\u00e1cter de Empresas Sociales del estado, el Presidente deb\u00eda otorgar necesariamente a sus servidores p\u00fablicos el r\u00e9gimen laboral que ofreciera la mayor coherencia sistem\u00e1tica, habida cuenta de las normas reguladoras de la funci\u00f3n p\u00fablica para las empresas que tienen este mismo car\u00e1cter, y la m\u00e1s coherente con el principio de igualdad del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. En ese sentido, dice, la clasificaci\u00f3n de estos servidores como empleados p\u00fablicos, era la \u00fanica que el Presidente de la Rep\u00fablica pod\u00eda adoptar. Considera, que si el Presidente no hubiese reiterado esta circunstancia en el art\u00edculo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003, de todas maneras as\u00ed ser\u00eda, en raz\u00f3n de lo establecido por las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993. Y correlativamente, el Presidente no habr\u00eda podido establecer un r\u00e9gimen laboral diverso. \u00a0<\/p>\n
Concluye sobre este punto que la facultad de escindir implica la de crear nuevas entidades con aquellas partes escindidas; la facultad de crear estas nuevas entidades, reconocida expresamente por la Ley 790 de 2002, exige, a su vez, necesariamente, que se le otorgue una naturaleza jur\u00eddica y con ella se aplique impl\u00edcitamente el r\u00e9gimen laboral propio que le corresponde. Por estas razones pide la constitucionalidad de los art\u00edculos 16, 17, 18 y 19 del Decreto Ley 1750 de 2003. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, se refiere otra vez al art\u00edculo 18 acusado, que fija el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, para afirmar que ni en su literalidad ni en su intenci\u00f3n, el Decreto Ley 1750 pretende sustituir a una ley marco. Tampoco el art\u00edculo 18 puede subsumirse dentro del supuesto reservado por la Constituci\u00f3n en el numeral 19 del art\u00edculo 150 para las leyes marco, pues, en su concepto, lo \u00fanico que hace, en coherencia con las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, es establecer que los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas a partir de la escisi\u00f3n del ISS, que han sido calificados como empleados p\u00fablicos por el art\u00edculo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003, seguir\u00e1n el r\u00e9gimen de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
Indica que este art\u00edculo habr\u00eda suplantado a una ley marco, si hubiese establecido detalladamente el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden Nacional, sin embargo, lo que hace es algo muy distinto, incluir dentro de su \u00e1mbito normativo a los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado resultantes a partir de la escisi\u00f3n del ISS y que ya han sido declarados como tales por el art\u00edculo 16 del mismo decreto. Una cosa es fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados y otra es establecer que los servidores de ciertas entidades se incluyen dentro del \u00e1mbito normativo de aqu\u00e9l r\u00e9gimen. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo seg\u00fan el cual el art\u00edculo 19 del Decreto Ley 1750 de 2003, es inconstitucional porque regula aspectos de la carrera administrativa, afirma que dicho Decreto no entr\u00f3 a regular aspectos de carrera administrativa. Dice que la referencia que hace este art\u00edculo a la carrera administrativa, es que se trata exclusivamente del reconocimiento de que a estos empleos se debe aplicar las normas de la carrera administrativa, reguladas en la legislaci\u00f3n ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, estima que ninguno de los cargos analizados encuentra asidero en la Constituci\u00f3n. En ninguno de los art\u00edculos acusados del Decreto Ley 1750 de 2003, el Presidente de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 DE 2002, \u00a0por tanto, tampoco vulner\u00f3 el principio de separaci\u00f3n de poderes del art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n. Por la misma raz\u00f3n, arguye que tampoco vulner\u00f3 el principio de constitucionalidad de las funciones que ejercen los representantes del pueblo, del art\u00edculo 3\u00b0 Superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de rigor en el presente proceso mediante escrito del 15 de octubre de 2004, para solicitar la exequibilidad de los art\u00edculos 16, 17, 18, 20, en lo acusado, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, por los cargos analizados, con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se resumen. \u00a0<\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n el Ministerio P\u00fablico aduciendo que si bien es cierto que la ley que en ejercicio del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n puede dictar el Congreso de la Rep\u00fablica, materialmente puede tener las caracter\u00edsticas de una ley marco, el Constituyente en la numeraci\u00f3n de \u00e9stas, 150-19, no incluy\u00f3 la de la determinaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, raz\u00f3n por la que no se puede afirmar que dicha materia deba ser regulada por una ley marco y, por tanto, el Legislador puede v\u00e1lidamente conceder facultades extraordinarias al Presidente para que regule esta materia. \u00a0<\/p>\n
Arguye que el Congreso si pod\u00eda conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para escindir entidades, pues, conforme al art\u00edculo 150-7 Superior esa facultad corresponde a la primera de las entidades citadas, quien por disposici\u00f3n del numeral 10\u00b0 de la misma, puede delegarla de forma temporal en el Ejecutivo, tal como se hizo en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. En su criterio, la norma acusada delimita de modo concreto la materia de su objeto, pues, se refiere a la potestad del Ejecutivo de escindir o dividir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la competencia otorgada por el literal e) del art\u00edculo 16, demandado, manifiesta que debe entenderse unida a la de se\u00f1alar y determinar la estructura y los objetivos de las entidades escindidas y de las que asuman sus funciones y, por tanto, sin perjuicio de la facultad constitucional reconocida al Presidente de la Rep\u00fablica en el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, la que puede ejercer en cualquier tiempo con sujeci\u00f3n a los principios se\u00f1alados en el art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998, en los t\u00e9rminos de la Sentencia C \u2013 702 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice que las facultades extraordinarias son precisas en cuanto indicaron de manera clara que corresponde al Presidente se\u00f1alar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades que resulten de las fusiones y las de aquellas a las que se les trasladen las funciones de las suprimidas, con el objeto de racionalizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica o con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera de la Naci\u00f3n. En cuanto a los criterios para orientar las decisiones del Ejecutivo, la ley demarc\u00f3 los l\u00edmites dentro de los cuales el Presidente de la Rep\u00fablica puede ejercer esta competencia legislativa extraordinaria, para efectos de lograr tales prop\u00f3sitos. Iguales razonamientos realiza el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en torno a \u00a0los literales f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Sobre la constitucionalidad de las normas acusadas manifiesta el Ministerio P\u00fablico, que el Ejecutivo no excedi\u00f3 las facultades concedidas por el Legislador ordinario, por cuanto, si bien las facultades extraordinarias deben ser expresas y precisas y no pueden ser interpretadas de manera extensiva, no se requiere que el Legislador tenga que se\u00f1alar en forma minuciosa los aspectos a los que el ejecutivo puede referirse en uso de las facultades, siempre y cuando, estos aspectos puedan desprenderse de forma directa e inequ\u00edvoca de las facultades concedidas. \u00a0<\/p>\n
Por ello, estima que debe entenderse que la reforma de una entidad tiene inevitablemente efectos sobre su planta de personal y la organizaci\u00f3n del mismo, pero s\u00f3lo en la medida en que sea indispensable para la modificaci\u00f3n del organismo y no en aspectos que no sean inherentes a la transformaci\u00f3n org\u00e1nica de \u00e9ste, es decir, aquellos necesarios en atenci\u00f3n a la nueva naturaleza, objetivos y funciones y en cualquier caso, estas medidas no podr\u00e1n afectar los derechos adquiridos de los trabajadores, argumentos que respalda con las sentencias C \u2013 209 de 1997 y C \u2013 880 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, indica que las normas demandadas se ajustan a los criterios de la ley marco que regula el r\u00e9gimen de los empleados p\u00fablicos (Ley 4\u00aa\/92) y concordantes con la Ley 100 de 1993, en lo relativo al r\u00e9gimen de los servidores vinculados a las Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Al entrar en el an\u00e1lisis concreto de algunas de las normas demandadas sostiene el Ministerio P\u00fablico que ellas no desconocen la Carta Pol\u00edtica. As\u00ed, respecto de los art\u00edculos 16, 17 y 18 acusados, sostiene argumentos similares a los expresados por los dem\u00e1s intervinientes, que han defendido la exequibilidad de estas disposiciones. Adem\u00e1s, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 19 se\u00f1ala que no encuentra que el Ejecutivo exceda las facultades concedidas por cuanto la norma no establece el r\u00e9gimen de carrera ni sus elementos esenciales como son los requisitos y condiciones para el ingreso a la carrera, la permanencia, el retiro, etc, elementos que por prescripci\u00f3n del art\u00edculo 125 constitucional deben ser determinados por el Legislador y para lo cual no estaba facultado el Ejecutivo, sino que simplemente se limita a se\u00f1alar las condiciones transitorias de los servidores en tanto se limita a regir la carrera de los empleados de las Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
En cuanto, a la escisi\u00f3n del patrimonio del Instituto de Seguros Sociales al igual que en lo acabado de rese\u00f1ar reitera los argumentos de las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas defensoras de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, expresa que en la pol\u00edtica de reestructuraci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica debe primar el inter\u00e9s general, el cual justifica la supresi\u00f3n, fusi\u00f3n, creaci\u00f3n, escisi\u00f3n o cualquier otra forma de modificaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas. Indica que estas decisiones pueden implicar cambios en el r\u00e9gimen de personal e inclusive la supresi\u00f3n misma de los cargos. As\u00ed, -dice- el r\u00e9gimen laboral no es en s\u00ed mismo un derecho adquirido y, por tanto, las reformas administrativas pueden tener como consecuencia el cambio del car\u00e1cter de la relaci\u00f3n laboral como ocurre en este caso, en el cual quienes eran trabajadores oficiales pasan a ser empleados p\u00fablicos, puesto que es la naturaleza jur\u00eddica de la entidad la que determina el r\u00e9gimen laboral de los servidores que se incorporen a ella; posici\u00f3n que respalda en la Sentencia C \u2013 880 de 2003. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la disposici\u00f3n parcialmente acusada forma parte de un Decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
2. Asunto sometido a la consideraci\u00f3n de la Corte \u00a0<\/p>\n
2.1. De acuerdo con lo se\u00f1alado en el ac\u00e1pite de antecedentes, en el presente caso el demandante solicita a la Corte que declare inexequibles los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 y par\u00e1grafos 1\u00b0 y 2\u00b0, 22 y 26 del Decreto – Ley 1750 de 2003, por considerar que, a trav\u00e9s de ellos, el Presidente de la Rep\u00fablica viol\u00f3 el art\u00edculo 150 numerales 10 y 19 de la Carta Pol\u00edtica (en concordancia con los art\u00edculos 3\u00b0 y 113 ib\u00eddem), al exceder las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 y regular materias diferentes a las all\u00ed contenidas. \u00a0<\/p>\n
2.2. A juicio del actor, en ninguno de los literales mencionados se habilit\u00f3 al ejecutivo para dictar normas relacionadas con las siguientes materias: (i) el r\u00e9gimen laboral de quienes eran servidores p\u00fablicos en el Instituto de Seguros Sociales, incluida la modificaci\u00f3n del v\u00ednculo existente, el cambio de las reglas y condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convenci\u00f3n colectiva vigente-; (ii) el r\u00e9gimen salarial y prestacional de tales servidores; (iii) su r\u00e9gimen de acceso y retiro a la carrera administrativa, y (iv) el r\u00e9gimen patrimonial del ISS, que comprendi\u00f3 la divisi\u00f3n y transferencia de parte de sus recursos a las nuevas Empresas Sociales. Considera que haberlo hecho en los dispositivos acusados, desconoce los preceptos constitucionales que, por una parte, limitan el ejercicio de facultades extraordinarias a las materias expresamente definidas en la ley (C.P. art.150-10), y por la otra, proh\u00edben regular a trav\u00e9s de tales facultades asuntos que son privativos del Congreso por v\u00eda de la expedici\u00f3n de leyes marco, como es el referido al r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos (C.P. art. 150-19-literal e). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Con excepci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia que coadyuva la demanda en similares t\u00e9rminos a los expuestos en ella, los dem\u00e1s intervinientes y el Ministerio P\u00fablico defienden la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, y coinciden en sostener que el Presidente de la Rep\u00fablica s\u00ed estaba facultado para expedirlas en la forma en que lo hizo. De acuerdo con su parecer, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas por el Decreto – Ley 1750, constituye una materia inherente e impl\u00edcita a la definici\u00f3n de la \u201cestructura org\u00e1nica\u201d de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, asunto que es delegable en el Legislador Extraordinario y que se enmarca en las atribuciones conferidas en la ley de facultades. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a la definici\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los nuevos empleados p\u00fablicos, sostienen que el Decreto 1750 no busca sustituir o modificar una ley marco al referirse a tal asunto, ya que el mismo se limita a remitir a los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas a partir de la escisi\u00f3n del ISS, y que han sido calificados como empleados p\u00fablicos, al r\u00e9gimen ya existente para esta categor\u00eda de empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En el mismo sentido afirman que frente al r\u00e9gimen de carrera administrativa, la referencia que se hace en los art\u00edculos acusados, concretamente en el art\u00edculo 19, es una simple remisi\u00f3n a las normas de carrera administrativa existentes en la legislaci\u00f3n ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en punto a la divisi\u00f3n del patrimonio del ISS, aducen que el traspaso de bienes y recursos del Instituto es una consecuencia obligatoria de la escisi\u00f3n de la entidad, y no podr\u00eda entenderse la habilitaci\u00f3n al Ejecutivo para escindir entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sin la habilitaci\u00f3n para disponer qu\u00e9 bienes se dividen y se traspasan a las nuevas entidades. \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
A partir de los cargos formulados en la demanda y de lo expresado en las distintas intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si, de acuerdo con las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, el Presidente de la Rep\u00fablica estaba habilitado para regular, a trav\u00e9s de los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 ,22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, aspectos relacionados con el r\u00e9gimen laboral y de carrera administrativa de los servidores p\u00fablicos del Instituto de Seguros Sociales – incorporados a las Empresas Sociales del Estado creadas por el citado Decreto -, y para transferir bienes y recursos del Instituto de los Seguros Sociales a dichas Empresas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El ejercicio de las facultades extraordinarias y el cumplimiento del requisito de precisi\u00f3n. Par\u00e1metros de aplicaci\u00f3n normativa y jurisprudencial. \u00a0<\/p>\n
4.1. Teniendo en cuenta que el presente juicio de inconstitucionalidad se funda en un presunto desbordamiento de las facultades extraordinarias conferidas en los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, la Corte considera imprescindible referirse a dicha instituci\u00f3n, en los t\u00e9rminos en que ha sido regulada por la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
4.2. Como es sabido, en el contexto de las democracias liberales, la funci\u00f3n legislativa, es decir, la actividad estatal dirigida a la creaci\u00f3n del derecho positivo, se radica en cabeza de una instituci\u00f3n espec\u00edfica del Estado, el Parlamento, en cuanto es \u00e9ste el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular por antonomasia. En Colombia, los art\u00edculos 114 y 150 de la actual Carta Pol\u00edtica, al igual que lo hac\u00eda el art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Centenaria de 1886, consagran la cl\u00e1usula general de competencia, asign\u00e1ndole al Congreso de la Rep\u00fablica la potestad de \u201chacer las leyes\u201d y el ejercicio de las funciones que de \u00e9sta se derivan. \u00a0<\/p>\n
4.3. Pero al margen de haberse asignado al \u00f3rgano de mayor representatividad la funci\u00f3n legislativa, \u00e9sta no es competencia exclusiva y excluyente del Congreso o Parlamento. La complejidad que identifica y caracteriza el funcionamiento del Estado contempor\u00e1neo, proyectado en razones de conveniencia, de organizaci\u00f3n y de celeridad en el desarrollo de las pol\u00edticas p\u00fablicas, ha llevado a revaluar el antiguo concepto de la separaci\u00f3n absoluta de las ramas del poder p\u00fablico, haciendo necesario, en aplicaci\u00f3n del principio universal de \u201ccolaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d – imperante en nuestro sistema pol\u00edtico (C.P. art. 114)-, que se asigne a ciertos \u00f3rganos del Estado algunas de las funciones que en principio son privativas de otros; para el caso, que tambi\u00e9n se asigne a la rama ejecutiva, en cabeza del Gobierno, el cumplimiento de algunas funciones legislativas. \u00a0<\/p>\n
4.4. Dentro de las competencias que en el campo legislativo son reconocidas al Gobierno, resulta de especial inter\u00e9s destacar la instituci\u00f3n de las llamadas \u201cFacultades Extraordinarias\u201d, en virtud de la cual el propio Congreso Nacional habilita al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley respecto de asuntos y materias determinadas. Siguiendo el criterio de interpretaci\u00f3n fijado por la jurisprudencia constitucional1, a trav\u00e9s del reconocimiento de las facultades extraordinarias el \u00a0Congreso \u201cconf\u00eda\u201d al Ejecutivo mediante la figura de la \u201ccomisi\u00f3n\u201d, el cumplimiento de una labor que por naturaleza le corresponde, pero que a causa del dispendioso procedimiento legislativo, al inter\u00e9s que prima sobre su pronta realizaci\u00f3n y al hecho de tratarse de asuntos t\u00e9cnicos o complejos conocidos con profundidad por el Gobierno, la misma puede ser llevada acabo en forma m\u00e1s efectiva y r\u00e1pida por la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. Teniendo en cuenta que el ejercicio de facultades extraordinarias conlleva el desplazamiento de una competencia constitucional de una a otra Rama del Poder P\u00fablico, o en otras palabras, implica una alteraci\u00f3n del reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo, su ejercicio es por esencia excepcional y de interpretaci\u00f3n restrictiva, sujeto al cumplimiento de ciertos presupuestos de orden temporal y material. El car\u00e1cter excepcional y restrictivo se explica, entonces, por cuanto el prop\u00f3sito inmediato es evitar que la expedici\u00f3n de las leyes, manifestaci\u00f3n jur\u00eddica del poder soberano, vaya a tener permanente ocurrencia por fuera del foro p\u00fablico, sin que haya lugar a las deliberaciones y debates que por regla general debe anteceder a su aprobaci\u00f3n y que son de la esencia de todo sistema democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
4.6. En relaci\u00f3n con esto \u00faltimo, no sobra recordar que la adscripci\u00f3n de l\u00edmites claros al ejercicio de las facultades extraordinarias, adquiri\u00f3 en nuestro sistema pol\u00edtico mayor relevancia a partir de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991. Teniendo en cuenta que en Colombia tal instituci\u00f3n se remonta a las primeras constituciones republicanas, para esa \u00e9poca y durante la vigencia de la Carta de 1886, debido a una especie de indeterminaci\u00f3n normativa sobre los alcances de la instituci\u00f3n, \u00e9sta fue utilizada en forma recurrente, indiscriminada y generalizada por el Congreso y el Ejecutivo, desapareciendo su naturaleza exceptiva y privilegi\u00e1ndose en exceso el car\u00e1cter presidencialista del r\u00e9gimen vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el firme prop\u00f3sito de evitar los abusos y de robustecer al Congreso como instancia de deliberaci\u00f3n pol\u00edtica, el Constituyente del 91 introdujo modificaciones a la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias, dirigidas b\u00e1sicamente a reivindicar su uso restringido y su naturaleza extraordinaria, constituy\u00e9ndola as\u00ed en un verdadero mecanismo de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las dos Ramas del Poder P\u00fablico \u2013 Legislativa y Ejecutiva -, cuid\u00e1ndose de no afectar la autonom\u00eda e independencia funcional que se reconoce a los distintos \u00f3rganos del Estado, ni el marco de sus competencias constitucionales m\u00e1s pr\u00f3ximas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como complemento a la pol\u00edtica promovida por la actual Constituci\u00f3n, el dispositivo en cita tambi\u00e9n mantuvo vigente los requisitos previstos en el ordenamiento anterior (C.P. art. 76-12), como son los de exigir (iv) que la habilitaci\u00f3n legislativa solamente pueda otorgarse \u201ccuando la necesidad lo exija o las conveniencias p\u00fablicas lo aconsejen\u201d; (v) que la misma se conceda con car\u00e1cter temporal o \u201cpro t\u00e9mpore\u201d, haciendo este requisito m\u00e1s estricto al impedir que puedan concederse por un t\u00e9rmino mayor a seis (6) meses; y (vi) que las facultades conferidas sean \u201cprecisas\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.8. Orientada por los criterios de procedibilidad arriba se\u00f1alados, a prop\u00f3sito de las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra leyes habilitantes y decretos con fuerza de ley, la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, ha venido evolucionando en favor de una interpretaci\u00f3n restrictiva sobre la concesi\u00f3n y ejercicio de las facultades extraordinarias, procediendo a delimitar en forma clara el alcance de las exigencias formales y materiales que lo han requerido, sin dejar de ser cautelosa en su valoraci\u00f3n para no vaciar de contenido o hacer nugatorio el ejercicio de esa funci\u00f3n exceptiva. As\u00ed, a trav\u00e9s de distintos pronunciamientos, la Corporaci\u00f3n ha procedido a declarar inexequibles aquellas facultades que han sido otorgadas sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta e interpretados por la jurisprudencia y, contrario sensu, tambi\u00e9n ha mantenido vigentes en el ordenamiento jur\u00eddico las delegaciones legislativas temporales que se ajustan sin discusi\u00f3n a los par\u00e1metros exigidos. \u00a0<\/p>\n
4.9. Para lo que interesa a esta causa, uno de los requisitos materiales de mayor trascendencia en la convalidaci\u00f3n del reconocimiento de facultades extraordinarias, que ha sido objeto de interpretaci\u00f3n por parte de la jurisprudencia constitucional, es el referido a la \u201cprecisi\u00f3n\u201d en el acto condici\u00f3n propio de la habilitaci\u00f3n legislativa. Sobre la exigencia de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, ha dicho la Corporaci\u00f3n, en forma por dem\u00e1s reiterada, que a trav\u00e9s de la misma se le impone al Congreso la obligaci\u00f3n de definir en forma espec\u00edfica, clara, cierta y delimitable, el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno, sin que le sea posible hacerlo en forma vaga, ambigua e indeterminada, \u201cpuesto que ello representar\u00eda una habilitaci\u00f3n en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la funci\u00f3n legislativa que el constituyente le ha confiado\u201d2; circunstancia que, por supuesto, conduce indefectiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por su intermedio fueron expedidas. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-050 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mej\u00eda), recogiendo la posici\u00f3n que de manera uniforme ha venido adoptando la Corte desde sus primeras decisiones (Sentencias C-416 y C-514 de 1992, C-398 de 1995, C-503 y C-1252 de 2001, entre otras), esta Tribunal se refiri\u00f3 al requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl que las facultades extraordinarias deban ser “precisas”, significa que, adem\u00e1s de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser tambi\u00e9n puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepci\u00f3n a la regla general que ense\u00f1a que de ordinario la elaboraci\u00f3n de las leyes “corresponde al Congreso”. As\u00ed, pues, en trat\u00e1ndose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la Rep\u00fablica debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Recientemente, en la Sentencia C-979 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda), la Corporaci\u00f3n reiter\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma que puedan ser \u201cindividualizados, pormenorizados y determinados,\u201d3 seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed pues, si bien el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de facultades extraordinarias es competente para derogar o modificar leyes expedidas por el Congreso, \u00e9stas \u00faltimas deben estar claramente establecidas en la ley habilitante.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como complemento a lo anterior, en la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que la delimitaci\u00f3n precisa de las facultades extraordinarias comprende a su vez varios elementos como son: \u201cel se\u00f1alamiento de la materia, los prop\u00f3sitos o alcances de la habilitaci\u00f3n y los criterios que dirijan las decisiones que habr\u00e1 de adoptar el ejecutivo\u201d; lo cual constituye una forma de resaltar el alcance restrictivo de la delegaci\u00f3n de facultades, ya que \u201cel respeto al principio de la separaci\u00f3n de poderes y al principio democr\u00e1tico, exige que el Congreso o Parlamento sea el que adopte las decisiones b\u00e1sicas que delimitan la pol\u00edtica p\u00fablica que desarrollar\u00e1 luego el ejecutivo al ejercer las facultades legislativas para los cuales fue expresa y transitoriamente habilitado\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.10. Cabe aclarar que, aun cuando la validez del requisito de precisi\u00f3n depende b\u00e1sicamente de que el Congreso fije a las facultades un objetivo claro y espec\u00edfico en torno a la materia, a los prop\u00f3sitos y a los criterios orientadores de la habilitaci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional, en pro de no hacer inoperante el ejercicio de esa funci\u00f3n constitucional extraordinaria4, tambi\u00e9n ha venido sosteniendo, incluso desde la \u00e9poca en que la H. Corte Suprema ejerc\u00eda el control de constitucionalidad de las leyes, que la concesi\u00f3n de facultades amplias y generales por parte del Parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia de precisi\u00f3n, y en consecuencia, tampoco conlleva una violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha expuesto la Corte, \u201cel mandato de precisi\u00f3n y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y espec\u00edficamente el \u00e1mbito de la habilitaci\u00f3n sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la Rep\u00fablica a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acci\u00f3n que la Constituci\u00f3n permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizar\u00eda la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias\u201d5. Esto \u00faltimo tendr\u00eda ocurrencia, precisamente, si el Congreso predetermina exhaustivamente o en forma taxativa y meticulosa el contenido de las facultades y de sus futuros decretos leyes, pues all\u00ed no esta habilitando temporalmente al Ejecutivo para legislar, sino asumiendo en forma \u00edntegra y directa el ejercicio de una funci\u00f3n legislativa que, si bien le corresponde desarrollar por antonomasia, es en su materia delegable y ha sido objeto de previa solicitud \u00a0gubernamental. \u00a0<\/p>\n
En torno al asunto, la propia Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia N\u00b0 83 de agosto 24 de 1983 (M.P. Manuel Gaona Cruz), tuvo oportunidad de expresar: \u00a0<\/p>\n
\u201cUna ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisi\u00f3n hubiere que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condici\u00f3n de su validez constitucional, perder\u00eda su esencial raz\u00f3n de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendr\u00eda ley ordinaria y har\u00eda in\u00fatil o nugatorio el decreto extraordinario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manteniendo el criterio de interpretaci\u00f3n, en la Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), la Corte Constitucional afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que el concepto “precisi\u00f3n” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitaci\u00f3n de la materia a la que se refiere.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a trav\u00e9s de una formulaci\u00f3n general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisi\u00f3n. Como se se\u00f1al\u00f3, basta con que los l\u00edmites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, se dijo en la Sentencia C-032 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa): \u00a0<\/p>\n
\u201cEn punto a la exigencia de precisi\u00f3n, materia del presente debate, la jurisprudencia ha sostenido que si bien por su intermedio se busca establecer par\u00e1metros claros al acto condici\u00f3n propia de la funci\u00f3n legislativa extraordinaria, el mismo no comporta una limitaci\u00f3n \u00a0absoluta ni rigurosa que obligue al Congreso a definir en forma meticulosa el contenido de los asuntos materia de regulaci\u00f3n normativa, reduciendo a su m\u00ednima expresi\u00f3n el ejercicio de las facultades y, por ende, torn\u00e1ndolas inoperantes e innecesarias\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
Esta posici\u00f3n fue reiterada por la Corte en la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), al sostenerse en ella que: \u00a0<\/p>\n
En torno a la exigencia de que las facultades sean \u201cprecisas\u201d, la jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la habilitaci\u00f3n no constituye una violaci\u00f3n de la Carta \u00a0<\/p>\n
En suma, siguiendo estrictamente la hermen\u00e9utica constitucional sobre la materia, la exigencia sustancial de \u201cprecisi\u00f3n\u201d se garantiza plenamente cuando la ley de facultades ha definido en forma clara la materia y en ella se encuentran descritos los presupuestos y objetivos de la habilitaci\u00f3n, sin que en ning\u00fan caso pueda incidir en su validez la extensi\u00f3n o amplitud de los temas por tratar, pues de ser ello as\u00ed, la citada normatividad podr\u00eda degenerar en una ley ordinaria, ignor\u00e1ndose por completo el prop\u00f3sito constitucional que respalda la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias: el traslado de ciertas facultades legislativas al Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.11. Es m\u00e1s, sobre la base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o establecer un v\u00ednculo causal directo entre las materias delegadas y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una afectaci\u00f3n al requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, ni tampoco es posible la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa. Para que esto \u00faltimo tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal irregularidad material. En esa l\u00ednea se expres\u00f3 la Corte en la Sentencia C-039 de 1995 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), cuando se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
El exceso en el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitaci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
Pero, desde luego, como corolario de lo dicho, para que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, sin perjuicio del postulado seg\u00fan el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente de la Rep\u00fablica debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relaci\u00f3n directa de \u00edndole material entre los temas se\u00f1alados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitaci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en el Sentencia C-398 de 1995 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), la Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 al tema se\u00f1alando que: \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe recordarse que, como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n en varios fallos, para que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las facultades extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la materia tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones conferidas se refer\u00edan en efecto a temas no incorporados en las respectivas autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si eventualmente el Gobierno ha desarrollado una funci\u00f3n que, sin corresponder a interpretaciones anal\u00f3gicas o extensivas, resulta necesariamente de la investidura excepcional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Entonces, reconociendo plena validez al anterior criterio de interpretaci\u00f3n constitucional, se desconoce el requisito material de \u201cprecisi\u00f3n\u201d en el evento en que las normas dictadas por el Gobierno traten asuntos ajenos a las materias que son objeto de la atribuci\u00f3n legislativa. Sin embargo, no se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes guardan una relaci\u00f3n tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con el plexo de materias contentivas de la aludida atribuci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones que han sido expuestas, las cuales recogen fielmente la posici\u00f3n adoptada por la jurisprudencia en torno al ejercicio de las facultades extraordinarias y a la aplicaci\u00f3n de su requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, entra la Sala a establecer si a trav\u00e9s de los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 ,22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, el Presidente de la Rep\u00fablica se excedi\u00f3 en la habilitaci\u00f3n legislativa conferida por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
5. Las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 y el desarrollo de la mismas mediante la expedici\u00f3n del Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
5.1. A iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la Rep\u00fablica tramit\u00f3 y aprob\u00f3 la Ley 790 del 27 de diciembre de 2002, por medio de la cual \u201cse expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan una facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2. En cumplimiento de los objetivos propuestos con dicha ley, a trav\u00e9s art\u00edculo 16 el Congreso Nacional revisti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la ley, para: \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominaci\u00f3n, n\u00famero y orden de procedencia. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Determinar los objetivos y estructura org\u00e1nica de los Ministerios; \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Reasignar funciones y competencia org\u00e1nicas entre la entidades y organismos de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional; \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; \u00a0<\/p>\n
e) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Se\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las f unciones de las suprimidas; \u00a0<\/p>\n
f) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; \u00a0<\/p>\n
g) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Determinar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas nacionales descentralizadas\u201d. (Negrillas y subrayas fuera de texto original) \u00a0<\/p>\n
5.3. En el par\u00e1grafo primero (1\u00b0) de dicho art\u00edculo, aclar\u00f3 el legislador que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica para renovar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional, \u201cser\u00e1n ejercidas con el prop\u00f3sito de racionalizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Naci\u00f3n\u201d. (Negrillas y subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
5.4. Invocando las facultades concedidas por los literales d), e), f) y g) del precitado art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, el Presidente de la Rep\u00fablica procedi\u00f3 a dictar el Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, \u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. Conforme con el prop\u00f3sito del decreto, en su art\u00edculo 1\u00b0 se dispuso \u201cescindir\u201d del Instituto de Seguro Social (ISS) la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de salud, todas las cl\u00ednicas y todos los centros de atenci\u00f3n ambulatoria; al tiempo que en los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 se orden\u00f3 la creaci\u00f3n de siete (7) Empresas Sociales del Estado (ESES) encargadas de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, constituidas como una categor\u00eda especial de entidades p\u00fablicas descentralizadas del nivel nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonial, adscritas al Ministerio de Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
5.6. Con el fin de desarrollar las medidas generales adoptadas en sus primeros art\u00edculos, mediante las normas objeto de impugnaci\u00f3n se regularon aspectos relacionados b\u00e1sicamente con los reg\u00edmenes de personal y patrimonial de las reci\u00e9n creadas ESES, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 16 se ocupa de definir el car\u00e1cter o naturaleza de los servidores, dividi\u00e9ndoles en empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 17 dispone sobre la reincorporaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos que se encontraban vinculados al ISS a la planta de personal de las ESES, regulando tambi\u00e9n lo referente a la conservaci\u00f3n de la calidad de trabajadores oficiales, sin soluci\u00f3n de continuidad, de los servidores que sin ser directivos desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales. Asimismo dispuso sobre c\u00f3mputo del tiempo de servicio de los servidores p\u00fablicos que pasan del ISS a las ESES, con el tiempo que sirvan en estas \u00faltimas, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 18, define lo atinente al r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las ESES, remiti\u00e9ndolo al propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Define los derechos adquiridos en materia prestacional como aquellas situaciones en que existan prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas. El par\u00e1grafo de este art\u00edculo establece un r\u00e9gimen transitorio, referido a la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de servidores del ISS a la nueva planta de personal de las ESES y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general de empleados p\u00fablicos no cumplan requisitos para la vinculaci\u00f3n en cargos que le permita percibir cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan recibiendo, para que sean incorporados en el empleo para el cual los acrediten, con la advertencia de que el Gobierno Nacional adopte las medidas con el fin de mantener la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan percibiendo por concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos. \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 19 contiene lo referente al acceso a la carrera administrativa de los servidores del ISS incorporados a las ESES; aclarando la norma que mientras permanezcan en provisionalidad solo podr\u00e1n ser retirados del cargo por las causales previstas por la Ley 443 de 1998 y dem\u00e1s normas que la modifiquen o adiciones, o por supresi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
– Por su parte, los art\u00edculos 20,22 y 26 en lo acusado, tratan el tema de la conformaci\u00f3n del patrimonio de las ESES. El primero, incorporando los bienes muebles e inmuebles del ISS que le son transferidos como consecuencia de la escisi\u00f3n y que hagan parte de los activos que ten\u00eda la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, las cl\u00ednicas y los centros de atenci\u00f3n ambulatoria; adoptando a su vez medidas relacionadas con su inventario y contabilidad. El segundo, asignando y distribuyendo a cada una de las ESES creadas, las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n con que contar\u00e1n para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de salud. Y el tercero, otorg\u00e1ndole al ISS el plazo de un a\u00f1o, contado a partir de la expedici\u00f3n del decreto, para concluir los tr\u00e1mites relacionados con la transferencia de recursos, bienes y derechos patrimoniales a las ESES. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Del presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, y de su otorgamiento para crear entidades p\u00fablicas del orden nacional. Exigencias frente al requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.1. Siguiendo con lo expuesto en el numeral anterior, las facultades extraordinarias otorgadas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 y que a su vez fueron invocadas por el Presidente en el Decreto 1750 de 2003, se concedieron (i) para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional, como en efecto lo es el Instituto de Seguros Sociales, del cual se escindi\u00f3 la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de salud, todas las cl\u00ednicas y todos los centros de atenci\u00f3n ambulatoria; (ii) para crear las entidades u organismos que se requieran con el fin de desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades que se escindan, que fue lo ocurrido con la creaci\u00f3n de las siete (7) Empresas Sociales del Estado a quienes se encarg\u00f3 de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud; y (iii) para se\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las escisiones, a partir de la cual se procedi\u00f3 a definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las ESES que en lo correspondiente a las normas acusadas, abarc\u00f3 aspectos de su r\u00e9gimen de personal y patrimonial. \u00a0<\/p>\n
6.2. Como se deduce del texto de la demanda, en el presente caso no se cuestionan las facultades de escisi\u00f3n del Instituto de Seguro Social (ISS) ni de creaci\u00f3n de las llamadas Empresas Sociales del Estado (ESES). En realidad, el punto de controversia se remite al alcance de la facultad otorgada para determinar la estructura org\u00e1nica de las entidades resultantes de la escisi\u00f3n, en cuanto para el actor ella no incluye la de adoptar medidas relacionadas con los reg\u00edmenes de personal y patrimonial de las empresas que fueron creadas. Seg\u00fan su parecer, si el ejercicio de facultades extraordinarias es de interpretaci\u00f3n restrictiva, la posibilidad de legislar en esos campos exige de una facultad expresa que, por lo dem\u00e1s, no puede extenderse a aspectos relacionados con el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos, ya que dicho tema debe ser definido a trav\u00e9s de una ley marco que es competencia privativa del Congreso. \u00a0<\/p>\n
6.3. Sobre este particular, habr\u00e1 de aclararse inicialmente que la atribuci\u00f3n para crear, suprimir y fusionar entidades p\u00fablicas del orden nacional y para se\u00f1alar sus objetivos y estructura org\u00e1nica, se radica en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica, el cual a su vez puede delegarlas en el Ejecutivo a trav\u00e9s del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegaci\u00f3n en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En este sentido se pronunci\u00f3 la Corte, entre otras, en la Sentencia C-140 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz), al afirmar: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026la atribuci\u00f3n que en esta ocasi\u00f3n se le confiri\u00f3 al Gobierno en lo que respecta a las “dependencias” est\u00e1 expresamente consagrada en el numeral 7o. del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, como funci\u00f3n propia del legislador, en estos t\u00e9rminos: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ….7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica….”. Y, en consecuencia, nada imped\u00eda que fuera trasladada temporalmente al jefe del Ejecutivo, como en este caso sucedi\u00f3. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
No le asiste entonces raz\u00f3n al actor, pues la facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es una atribuci\u00f3n privativa del Congreso de la Rep\u00fablica, que bien pod\u00eda delegar en forma transitoria al Presidente de la Rep\u00fablica mediante la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias, como sucedi\u00f3 en el caso que es objeto de la presente demanda.\u201d \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a06.4. No obstante, de acuerdo a las explicaciones que en relaci\u00f3n con el ejercicio de las facultades extraordinarias se hicieran en el apartado 4 de las consideraciones de esta Sentencia, la convalidaci\u00f3n del reconocimiento de la habilitaci\u00f3n legislativa esta supeditada al cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos en el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 superior. En particular, a la observancia del requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, el cual, si bien le impone al Congreso el deber de se\u00f1alar en forma clara y espec\u00edfica el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno, no exige de aqu\u00e9l una definici\u00f3n minuciosa de los asuntos materia de regulaci\u00f3n. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una relaci\u00f3n de causalidad directa entre las materias delegadas y las disposiciones dictadas por el Gobierno, debe entenderse cumplido tal requisito y, en consecuencia, ajustados a la Constituci\u00f3n los decretos leyes que hayan sido cuestionados por ese aspecto. \u00a0<\/p>\n
6.5. Bajo ese entendido, para definir si existe un presunto exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, se requiere establecer previamente si la funci\u00f3n de regular la \u201cestructura org\u00e1nica\u201d de una entidad comprende, entre otros aspectos, la fijaci\u00f3n de sus reg\u00edmenes de personal y patrimonial; o si, por el contrario, no existe un v\u00ednculo causal entre tal funci\u00f3n y los referidos temas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Verdadero alcance de la facultad legislativa referente a la regulaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica de una entidad. Exequibilidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1. Seg\u00fan lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, el Estado, como organizaci\u00f3n socio – pol\u00edtica y estructura jur\u00eddica del poder p\u00fablico, para los efectos de cumplir y realizar sus fines, \u201cse desenvuelve en el orden institucional a trav\u00e9s de un conjunto de \u00f3rganos, dirigidos, coordinados y manejados por personas naturales que ostentan la calidad de agentes, funcionarios o autoridades p\u00fablicas, cuyos actos relacionados con el servicio son imputables directamente al ente pol\u00edtico estatal, representado en cada caso por sus entidades u organismos del nivel central y descentralizado\u201d6. \u00a0<\/p>\n
En cuanto el Estado es concebido como un ente ficticio impedido para obrar directamente por no gozar de entidad material, resulta necesario que, para la realizaci\u00f3n del orden jur\u00eddico, actu\u00e9 por intermedio de los \u00f3rganos que lo conforman, a los cuales el derecho les reconoce personalidad jur\u00eddica para el cumplimiento de los objetivos y fines se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n y las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica a los \u00f3rganos del Estado, \u201cpermite y facilita su sometimiento al orden institucional en los mismos t\u00e9rminos en que se encuentran los dem\u00e1s sujetos de derecho – personas naturales y jur\u00eddicas de derecho privado -, haci\u00e9ndolos particularmente responsable por las acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y representan\u201d7. As\u00ed, la personalidad jur\u00eddica que le es reconocida a los \u00f3rganos, adem\u00e1s de suponer una transferencia de capacidad para actuar, esto es, para intervenir en el tr\u00e1fico jur\u00eddico a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos y la celebraci\u00f3n de contratos, tambi\u00e9n los convierte en el centro de imputaci\u00f3n jur\u00eddica cuando con su proceder se infrinjan da\u00f1os o se causen perjuicios a los asociados, permiti\u00e9ndole a \u00e9stos formular en su contra las pretensiones de responsabilidad como garant\u00eda de resarcimiento a tales perjuicios. \u00a0<\/p>\n
7.2. Como es sabido, se entiende por imputaci\u00f3n la acci\u00f3n de atribuirle o endilgarle a un sujeto las consecuencias jur\u00eddicas que resulten de su propia actuaci\u00f3n o de la actuaci\u00f3n de otros, es decir, de terceras personas. Trat\u00e1ndose de las personas f\u00edsicas, la imputaci\u00f3n puede generar alg\u00fan grado de controversia solo en los casos en que la actuaci\u00f3n provenga de un tercero. Pero no ocurre lo mismo cuando el sujeto que act\u00faa es una persona jur\u00eddica. En estos eventos siempre se va a presentar el problema de la imputaci\u00f3n, derivado no solo del hecho de ser la persona jur\u00eddica un sujeto imperceptible, sino tambi\u00e9n de que quien en realidad act\u00faa a su nombre son sus agentes o representantes. \u00a0<\/p>\n
En el derecho p\u00fablico moderno, el tipo de imputaci\u00f3n que se aplica para el caso de las personas jur\u00eddicas es el que surge de la relaci\u00f3n org\u00e1nica, en contraposici\u00f3n al de la representaci\u00f3n legal acogido por el derecho cl\u00e1sico. Seg\u00fan lo ense\u00f1a la doctrina especializada, el tr\u00e1nsito de la imputaci\u00f3n basada en la representaci\u00f3n a la originada en la relaci\u00f3n org\u00e1nica, tuvo como fundamento la doctrina alemana de la teor\u00eda del \u00f3rgano, en virtud de la cual se le reconoci\u00f3 a la persona jur\u00eddica capacidad para obrar a trav\u00e9s de sus agentes, de manera que los actos de voluntad realizados por \u00e9stos no se consideraban ya como simple manifestaci\u00f3n de su actividad propia, sino como manifestaci\u00f3n de la actividad del sujeto colectivo que es el \u00f3rgano. Como lo explican los tratadistas Luciano Pareja, Antonio Jim\u00e9nez blanco y Luis Ortega \u00c1lvarez en su obra \u201cManual de Derecho Administrativo\u201d -Parte General -, mientras que en la teor\u00eda de la representaci\u00f3n \u201cel representante imputa al representado los efectos jur\u00eddicos de los actos que realiza por cuenta de \u00e9ste\u201d, en la relaci\u00f3n org\u00e1nica \u201cel titular del \u00f3rgano imputa todos los aspectos de los actos que realiza a la persona jur\u00eddica de la que forma parte; el acto del representante es del representante mismo y a \u00e9ste se le imputa en cuanto acto, por el contrario, el acto adoptado por el titular del \u00f3rgano es de la propia persona jur\u00eddica\u2026\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular, valga precisar que el objetivo perseguido con la aplicaci\u00f3n de la teor\u00eda org\u00e1nica no es solamente conceder capacidad de acci\u00f3n al \u00f3rgano a trav\u00e9s de la expresi\u00f3n de la voluntad de sus agentes, sino tambi\u00e9n dotar de mayor seguridad jur\u00eddica a los terceros que mantienen relaciones – contractuales o extracontractuales – con las entidades p\u00fablicas que representan al Estado, de modo que exista plena certeza sobre la responsabilidad del \u00f3rgano cuando con el comportamiento de sus titulares se causa un da\u00f1o o se lesiona un inter\u00e9s jur\u00eddico tutelado por el derecho. \u00a0<\/p>\n
7.3. Ciertamente, a pesar de que los \u00f3rganos conforman el cuerpo del Estado y el instrumento expresivo de su voluntad, la realidad de aquellos es puramente jur\u00eddica en la medida en que no gozan de una existencia visible o perceptible sensorialmente. Siguiendo el criterio doctrinal de mayor aceptaci\u00f3n, puede afirmarse sin discusi\u00f3n que, objetivamente, los \u00f3rganos representan una mera abstracci\u00f3n -jur\u00eddica- en cuanto lo que en verdad se aprecia de estos no es el ente en s\u00ed mismo, sino las personas que los integran y representan, los recursos materiales y bienes de que disponen para el cumplimiento de sus objetivos, la infraestructura f\u00edsica o la sede donde desarrollan las actividades que les ha sido encomendada, e incluso sus propias ejecutorias. \u00a0<\/p>\n
7.4. Desde este punto de vista, la doctrina ius publicista m\u00e1s avanzada, acogiendo los postulados de la teor\u00eda org\u00e1nica, ense\u00f1a que todo \u00f3rgano esta conformado por tres elementos fundamentales que son connaturales a su existencia, y \u00a0a trav\u00e9s de los cuales no solo es posible exteriorizar la actividad y el querer del Estado, sino tambi\u00e9n determinar la definici\u00f3n de su r\u00e9gimen jur\u00eddico8. Tales elementos son: la competencia, la forma y la voluntad humana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la competencia, se ha dicho que la misma determina los l\u00edmites dentro de los que debe actuar el \u00f3rgano, y surge del conjunto de atribuciones y potestades que se le conf\u00edan y que ejerce de acuerdo con los fines y prop\u00f3sitos que inspiran su creaci\u00f3n. La competencia de cada \u00f3rgano debe fijarse por el derecho objetivo y en inter\u00e9s p\u00fablico – dentro del \u00e1rea administrativa -, lo que descarta que estos participen directa o indirectamente de tal asignaci\u00f3n y que sea posible su derogatoria por los propios particulares o por el consenso de \u00e9stos con la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace al elemento formal, se refiere a la manera como pueden ser configurados los \u00f3rganos, esto es, todo lo relacionado con la organizaci\u00f3n interna para proyectar su actividad hacia el medio social, lo cual tiene ocurrencia de acuerdo a razones y circunstancias diversas, generalmente relacionadas con el origen y especialidad de las funciones asignadas o con principios de orden pol\u00edtico imperantes. En virtud del elemento formal, los \u00f3rganos pueden ser clasificados en: (i) los unipersonales, cuando se integran con una sola voluntad humana o con varias pero que proceden en forma corporativa; (ii) los pluripersonales o colegiados, en los cuales la voluntad individual de sus componentes se manifiesta de manera diversa, sin perjuicio de que la voluntad final del \u00f3rgano se forma por la voluntad mayoritaria de aquellos; (iii) lo simples, que son aquellos constituidos por un solo \u00f3rgano; y (iv) los complejos, integrados por dos o m\u00e1s \u00f3rganos o por un conjunto de \u00e9stos. A dicha clasificaci\u00f3n se a\u00f1ade que, por raz\u00f3n de su origen, los \u00f3rganos suelen dividirse tambi\u00e9n en constitucionales, que son los que tienen su origen en la Norma Superior y surgen con el Estado de Derecho, y legales, que son aquellos cuyo nacimiento se da por ministerio de la ley y su competencia es limitada por los \u00f3rganos constitucionales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5. As\u00ed entendido, cada \u00f3rgano, como parte integral del Estado, tiene una porci\u00f3n funcional que corresponde a la forma que asume y a las competencias que se le atribuyen por el ordenamiento jur\u00eddico en raz\u00f3n de la especializaci\u00f3n y respecto de las cuales adquiere poder jur\u00eddico; y tiene tambi\u00e9n, como elemento determinante de su existencia, la voluntad de la persona f\u00edsica que act\u00faa como parte del \u00f3rgano y que constituye a su vez la voluntad de \u00e9ste, lo que implica que las manifestaciones que haga dentro del \u00e1mbito de sus competencias, se imputen directamente al Estado a trav\u00e9s del respectivo \u00f3rgano al que pertenece.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6. Esta conjunci\u00f3n de elementos, en la que adquiere especial relevancia \u00a0 \u00a0– como se dijo- el individuo y su voluntad, conforman el \u00f3rgano es s\u00ed mismo y, por lo tanto, hacen parte integral, funcional y material de su estructura org\u00e1nica, a partir de la cual es posible llevar a cabo los cometidos estatales asignados a cada ente p\u00fablico. El funcionario estatal y el conjunto de unidades b\u00e1sicas de actuaci\u00f3n adscritas a una actividad estatal concreta – plantillas t\u00e9cnicas, administrativas y patrimoniales -, constituyen sin duda el aparato administrativo de los \u201c\u00f3rganos\u201d que se crean para la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta orientaci\u00f3n, Manuel Mar\u00eda Diez sostiene que: \u201cEl individuo f\u00edsico, que act\u00faa como titular del \u00f3rgano, no pierde su calidad de persona y, como tal, de sujeto capaz de tener toda clase de derechos y de obligaciones. Su voluntad desempe\u00f1a un doble papel. En una primera expresi\u00f3n representa el querer de s\u00ed mismo en cuanto ser humano, y, por lo tanto persona, y en una segunda manifestaci\u00f3n de su voluntad, expresa el querer de la persona jur\u00eddica cuyo \u00f3rgano integra.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n el tratadista Ram\u00f3n Parada coincide con esta posici\u00f3n, al afirmar que: \u201cSeg\u00fan esta explicaci\u00f3n el servidor p\u00fablico, parlamentario o funcionario, no es algo ajeno o externo a la Administraci\u00f3n sino una parte de ella, su instrumento, de la misma manera que la boca o las manos son \u00f3rganos e instrumentos de las personas f\u00edsicas por medio de los que \u00e9stas expresan su voluntad. Desaparece as\u00ed la dualidad de la teor\u00eda de la representaci\u00f3n: el funcionario no es, pues, un representante que act\u00faa para el Estado; act\u00faa directamente por \u00e9l, en cuanto que forma parte de \u00e9l como el \u00f3rgano a trav\u00e9s del cual el Estado expresa su propia voluntad y, por tanto, lo que haga como tal es directamente imputable a la Administraci\u00f3n.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
En plena concordancia con los criterios referidos, Aparicio M\u00e9ndez, en su obra \u201cLa Teor\u00eda del \u00d3rgano\u201d, afirma que: \u201c…Dentro del concepto de la personalidad jur\u00eddica del Estado, como toda otra agrupaci\u00f3n con ese car\u00e1cter, ella explica desde un punto de vista t\u00e9cnico todo lo que tiene relaci\u00f3n con la estructura (fragmentaci\u00f3n por divisi\u00f3n de trabajo y especializaci\u00f3n), ordenamiento de esas unidades en sistemas y su acci\u00f3n tanto en sus relaciones \u00edntimas y rec\u00edprocas como en la proyecci\u00f3n de su actividad hacia el medio social. Pero, y esto es de importancia fundamental, explica y regula la actividad humana al servicio del grupo de acuerdo con reglas y principios espec\u00edficos que no pueden encontrarse con igual perfecci\u00f3n en ninguna otra teor\u00eda.\u201d11 \u00a0<\/p>\n
En la misma obra, al referirse a la separaci\u00f3n te\u00f3rica de los elementos del \u00f3rgano, precisa este mismo autor que: “La separaci\u00f3n te\u00f3rica de los elementos formales y sustantivos es un hecho que precede a la constituci\u00f3n org\u00e1nica. El \u00f3rgano, efectivamente, se crea y ordena para realizar la funci\u00f3n. Por consiguiente, en el procedimiento de creaci\u00f3n debe figurar como tema importante la elecci\u00f3n del sistema org\u00e1nico o del \u00f3rgano, seg\u00fan los casos, adecuados a la naturaleza de la actividad que se les entregar\u00e112. Luego, el estudio de lo relacionado con las funciones y con los sistemas y formas org\u00e1nicos requiere desarrollos independientes, en teor\u00eda, sin perjuicio de la necesaria relaci\u00f3n que les impone su calidad de elementos org\u00e1nicos. En la etapa de organizaci\u00f3n, como veremos, se vinculan uno y otro mediante el acto de creaci\u00f3n, para constituir un sistema u \u00f3rgano determinados. La teor\u00eda, como es elemental, debe encarar todos estos aspectos as\u00ed como el de la integraci\u00f3n de los titulares. \u00a0<\/p>\n
Los fines del Estado, tanto en la consideraci\u00f3n de los servicios \u2018uti universi\u2019 como los \u2018uti singuli\u2019, precisan para cada organizaci\u00f3n pol\u00edtica su contenido funcional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ya mediante declaraci\u00f3n13, ya por fijaci\u00f3n de competencias14, la Carta Pol\u00edtica determina la acci\u00f3n estatal inmediata por medio de \u00f3rganos de creaci\u00f3n constitucional y la mediata por \u00f3rganos de creaci\u00f3n legal posterior, preceptiva o facultativa15. \u00a0<\/p>\n
Las funciones, pues, son objeto de determinaci\u00f3n cualitativa y cuantitativa, como fines del Estado, en estudio que se desenvuelven en un plano diferente. Pero, a partir del momento en que se entra a la etapa de organizaci\u00f3n (infra, No. 111) deben ser analizados conjuntamente los tres elementos (formal, sustantivo v espec\u00edfico) como presupuesto indispensable para la formulaci\u00f3n del acto de creaci\u00f3n. La teor\u00eda del \u00f3rgano los encara en su integralidad.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
7.7. De acuerdo con lo expuesto, no es posible considerar como cuestiones accesorias o independientes al \u00f3rgano, lo relacionado con el elemento formal del mismo, es decir, su car\u00e1cter de porci\u00f3n o fracci\u00f3n estatal y su composici\u00f3n, y tampoco el elemento humano titular de las funciones que se le asignan en virtud del ejercicio de un cargo, sino que hay que considerar el \u00f3rgano en su integridad o estructura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.8. A este respecto, no sobra recordar que, desde el punto de vista etimol\u00f3gico, el concepto de estructura, cuya voz proviene de la arquitectura y se proyecta en la actualidad a otros campos incluido el derecho, refiere, precisamente, a las partes importantes de una cosa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 – enti\u00e9ndase edifico, organismo, cuerpo qu\u00edmico, etc- y a su orden y distribuci\u00f3n. En ese sentido, los diccionarios de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola y de Uso del Espa\u00f1ol de Mar\u00eda Moliner, en la acepci\u00f3n que viene al caso, definen expresamente la palabra \u201cestructura\u201d como la \u201cdistribuci\u00f3n y orden de las partes importantes de un edificio17 [de un tejido, de un organismo, de un cuerpo qu\u00edmico, de un poema]18\u201d. \u00a0<\/p>\n
7.9. De este modo, la referencia que se haga a la estructura org\u00e1nica de una entidad administrativa, necesariamente hace menci\u00f3n a todos los elementos que integran el \u00f3rgano, debiendo considerarse all\u00ed incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente p\u00fablico su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
7.10. As\u00ed, cuando se crea una entidad o cuando de la escisi\u00f3n de una existente surgen nuevas entidades, ese proceso de “creaci\u00f3n” lleva impl\u00edcito la precisi\u00f3n de sus objetivos y de su estructura org\u00e1nica y, por lo tanto, la regulaci\u00f3n de todos los elementos del \u00f3rgano; esto es, la determinaci\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, la composici\u00f3n del ente, las competencias atribuidas a la nueva entidad a trav\u00e9s de las cuales llevar\u00e1 a cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jur\u00eddico le asigna, la integraci\u00f3n de su patrimonio – como atributo de su personalidad jur\u00eddica -, el r\u00e9gimen jur\u00eddico de sus actos y contratos y, finalmente, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servidores a trav\u00e9s de los cuales va a actuar, que, por lo dem\u00e1s, incluye el se\u00f1alamiento de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n y la forma de integraci\u00f3n y designaci\u00f3n de sus titulares. \u00a0<\/p>\n
7.11. Este criterio organicista, que reconoce al individuo como la piedra angular de la personalidad jur\u00eddica del \u00f3rgano, y que condiciona la existencia de \u00e9ste a la presencia de sus elementos esenciales: conjunto de personas, unos bienes, la organizaci\u00f3n de personas y bienes, y un objetivo por desarrollar, es sin duda acogido por nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en diferentes escenarios normativos. Inicialmente, en el campo de la imputaci\u00f3n jur\u00eddica, a trav\u00e9s del art\u00edculo 90, al erigir el concepto del da\u00f1o antijur\u00eddico causado por las autoridades p\u00fablicas como el fundamento de la responsabilidad del Estado, y ratificar la responsabilidad patrimonial de sus agentes que obran con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. Luego, en el terreno de la organizaci\u00f3n del Estado, en los art\u00edculos 113 y 123, al otorgarle el calificativo de \u00f3rganos a todas las entidades que representan al Estado Colombiano y que contribuyen a la realizaci\u00f3n de sus fines – Ramas del Poder P\u00fablico y dem\u00e1s entidades aut\u00f3nomas e independientes -, y al consagrar que sus integrantes son servidores p\u00fablicos y que se encuentran al servicio del Estado y de la comunidad. Finalmente, tambi\u00e9n en el escenario propio de la organizaci\u00f3n administrativa, cuando en el art\u00edculo 210, al hacer menci\u00f3n a las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios, dispone que dichas dependencias administrativas deben ser creadas por ley, y que corresponde tambi\u00e9n a la ley establecer su r\u00e9gimen jur\u00eddico y la responsabilidad de sus directivos – ll\u00e1mense presidentes, directores o gerentes -. \u00a0<\/p>\n
7.12. En concordancia con el fundamento constitucional citado, el legislador ha desarrollado el concepto de estructura org\u00e1nica partiendo \u00a0del supuesto de que el mismo incluye la definici\u00f3n de los elementos del \u00f3rgano, es decir, lo relacionado b\u00e1sicamente con su r\u00e9gimen jur\u00eddico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del art\u00edculo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para se\u00f1alar sus objetivos y estructura org\u00e1nica, el art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creaci\u00f3n de una entidad, dispone expresamente que la estructura org\u00e1nica de un organismo comprende la determinaci\u00f3n de los siguientes elementos: (i) la denominaci\u00f3n, (ii) la naturaleza jur\u00eddica y el consiguiente r\u00e9gimen jur\u00eddico, (iii) la sede, (iv) la integraci\u00f3n de su patrimonio, (v) el se\u00f1alamiento de los \u00f3rganos superiores de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n y la forma de integraci\u00f3n y de designaci\u00f3n de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estar\u00e1n adscritos o vinculados. \u00a0<\/p>\n
7.13. Tambi\u00e9n la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en torno al alcance de la competencia legislativa para establecer la estructura org\u00e1nica de una entidad, coincidiendo plenamente con el criterio org\u00e1nico, en el sentido de que dicha facultad incluye la definici\u00f3n de los reg\u00edmenes jur\u00eddico, patrimonial y laboral de los funcionarios y empleados de la respectiva entidad. Sobre el tema, a prop\u00f3sito de la declaratoria de exequible del Par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 113 de la Ley 99 de 1993, por el cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para reestructurar la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Cauca CVC, en la Sentencia C-262 de 1995 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), la Corporaci\u00f3n tuvo oportunidad de se\u00f1alar:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este orden de cosas, y por la pertinencia de la materia regulada, la disposici\u00f3n inicialmente acusada se ajusta necesariamente a lo que se entiende por definici\u00f3n de la estructura org\u00e1nica de la entidades del orden nacional y a la reglamentaci\u00f3n del funcionamiento de las Corporaciones aut\u00f3nomas Regionales; pero adem\u00e1s, nada se opone en la Constituci\u00f3n de 1991 a que dentro del proceso legal de reestructuraci\u00f3n de las entidades administrativas del orden nacional adelantada con fundamento en el mencionado numeral 7o. del art\u00edculo 150 de la Carta, se incluya la definici\u00f3n del r\u00e9gimen laboral de los empleados y trabajadores de la entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y como lo ordenan, de modo gen\u00e9rico, el art\u00edculo 58 constitucional y, de modo espec\u00edfico para las materias laborales, el art\u00edculo 53 de la misma Carta, que es la base del ordenamiento jur\u00eddico parcial y especialmente previsto desde la Constituci\u00f3n, para regular las relaciones y los v\u00ednculos laborales en el r\u00e9gimen jur\u00eddico colombiano\u201d. (Negrillas y subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte en la Sentencia C-209 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara), al encontrar ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el literal e) y el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 55, as\u00ed como los art\u00edculos 101, 102 y 103 de la Ley 300 de 1996. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ordenamiento constitucional colombiano atribuye al Legislador la facultad de regular la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asign\u00f3 mayores poderes al Ejecutivo para que la administraci\u00f3n p\u00fablica fuera din\u00e1mica y se adecuara m\u00e1s f\u00e1cilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, mantuvo para el Congreso de la Rep\u00fablica la competencia constitucional de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, con el respectivo se\u00f1alamiento de sus objetivos y estructura org\u00e1nica, as\u00ed como, de regular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario, entre otras.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte es claro que la reestructuraci\u00f3n de una entidad u organismo estatal, tambi\u00e9n puede comprender una nueva regulaci\u00f3n legal del r\u00e9gimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificaci\u00f3n o redefinici\u00f3n de funciones, siempre y cuando se respeten las garant\u00edas necesarias para la protecci\u00f3n de los derechos adquiridos de los trabajadores\u201d. (Negrillas y subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Y recientemente, con ocasi\u00f3n del an\u00e1lisis de constitucionalidad del Art\u00edculo 53, inciso 3\u00ba de la Ley 633 de 2000, este Tribunal precis\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con el art\u00edculo 150, numeral 7 de la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de ley, \u201c[d]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional…\u201d competencia que comprende, seg\u00fan se desprende de la misma disposici\u00f3n, en armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 121 de la Carta, la de se\u00f1alar la estructura org\u00e1nica y las competencias de las entidades que se creen. A su vez, el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n dispone que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, por un lado, \u201c[c]rear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central, se\u00f1alar sus funciones especiales…\u201d (Numeral 14), y, por otro, \u201c[m]odificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos nacionales, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley.\u201d (Numeral 16). \u00a0<\/p>\n
La arm\u00f3nica interpretaci\u00f3n de las anteriores disposiciones permite concluir que, al paso que a la ley corresponde, para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, crear los distintos \u00f3rganos que la componen, se\u00f1alando para el efecto sus respectivas competencias, al Presidente de la Rep\u00fablica le corresponde, con sujeci\u00f3n a la ley, fijar la estructura interna de cada una de las entidades nacionales, as\u00ed como el se\u00f1alamiento, tanto de las plantas de personal como de las funciones especiales que correspondan a los distintos empleos. \u00a0<\/p>\n
Dentro de los anteriores par\u00e1metros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n, puesto que, al establecer la estructura org\u00e1nica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del se\u00f1alamiento de las respectivas competencias. As\u00ed, entre m\u00e1s detallado y preciso sea el se\u00f1alamiento de las competencias de un \u00f3rgano, menor es el espacio para la concreci\u00f3n reglamentaria de las funciones que corresponden a sus distintos empleos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.14. As\u00ed las cosas, es claro que cuando el Congreso de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s los literales d) y e) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, concede facultades extraordinarias al ejecutivo para escindir entidades del orden nacional y para \u201cse\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de dicha escisi\u00f3n\u201d, la competencia referida a la modificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica (literal e), incluye no solo lo relacionado con la composici\u00f3n del \u00f3rgano, sino tambi\u00e9n la definici\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, su r\u00e9gimen patrimonial y, especialmente, lo relacionado con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de sus servidores como parte fundamental del nuevo \u00f3rgano que se crea. \u00a0<\/p>\n
7.15. En consecuencia, la acusaci\u00f3n que el actor formula contra los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias al regular aspectos relacionados con los reg\u00edmenes de personal y patrimonial de las Empresas Sociales del Estado (ESES) escindidas del Instituto de Seguro Social (ISS), no esta llamada a prosperar. Como ha quedado suficientemente explicado, la competencia otorgada al Presidente de la Rep\u00fablica para determinar la estructura org\u00e1nica de las entidades resultantes de la escisi\u00f3n, incluye la facultad para establecer todo lo concerniente al r\u00e9gimen laboral aplicable a sus servidores y al r\u00e9gimen patrimonial de las mismas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.16. En ese sentido, el Presidente de la Rep\u00fablica no desbord\u00f3 el \u00e1mbito material de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por la ley arriba citada, al dictar normas relacionadas con: (i) la definici\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de los servidores de las ESES (art. 16), (ii) la reincorporaci\u00f3n de los servidores del ISS a la planta de personal de las ESES (art. 17), (iii) la remisi\u00f3n del personal de las ESES al r\u00e9gimen salarial de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional (art. 18); (iv) el acceso a la carrera administrativa de los servidores de las ESES (art. 19); y (v) la conformaci\u00f3n del patrimonio de las ESES transfiriendo o escindiendo algunos bienes del ISS (arts. 20, 22 y 26); toda vez que dichos temas hacen parte integral de los reg\u00edmenes de personal y patrimonial de las entidades escindidas. \u00a0<\/p>\n
7.17. Seg\u00fan se ha visto, no resulta jur\u00eddicamente admisible crear una entidad sin personal vinculado a su servicio y sin patrimonio. Considerando que los \u00f3rganos p\u00fablicos son el instrumento de expresi\u00f3n de la voluntad del Estado y que es la persona f\u00edsica quien proyecta el cumplimiento de los prop\u00f3sitos, fines e ideales del ente social y organiza sus bienes, no cabe duda que el acto de creaci\u00f3n de cada uno de \u00e9stos debe estar precedido necesariamente de todo lo referente a su personal, recursos y organizaci\u00f3n interna, por constituir tales elementos su n\u00facleo esencial y, en ese orden, el medio id\u00f3neo a trav\u00e9s del cual desarrollan y ejecutan las funciones encomendadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en este criterio, cuando se le otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para crear una entidad – en este caso por escisi\u00f3n- y para establecer su estructura org\u00e1nica, es natural y obvio que no pueda entenderse cumplida tal atribuci\u00f3n si aqu\u00e9l no entra a definir lo referente a su r\u00e9gimen patrimonial y al r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servidores p\u00fablicos de la nueva entidad. Resultar\u00eda un desprop\u00f3sito pensar que esa habilitaci\u00f3n legislativa solo abarca la creaci\u00f3n de una estructura org\u00e1nica vac\u00eda, sin norte en cuanto refiere a su organizaci\u00f3n interna y a su propia operatividad, y que para efectos de definir la forma como ser\u00edan vinculados sus servidores y como estar\u00eda conformado el patrimonio, es necesaria la expedici\u00f3n de una nueva ley. Sin duda que tal proceder no solo hace del todo inoperancia la instituci\u00f3n jur\u00eddica de las facultades extraordinarias, y concretamente la competencia legislativa para determinar la estructura de una entidad, sino que tambi\u00e9n resulta contrario a los principios constitucionales de eficacia, econom\u00eda y celeridad, los cuales est\u00e1n llamados a gobernar el desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
7.18. Ahora bien, en punto a la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos, le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que se trata de una materia privativa del Congreso, que le corresponde desarrollar mediante la expedici\u00f3n de una ley marco a la que hace referencia el literal e) del numeral 19 del Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional, y que por expresa prohibici\u00f3n del art\u00edculo 150-10 del mismo ordenamiento no puede ser objeto de facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe aclararse que, en lo que se refiere a dicha materia, el art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003 no desconoce la prohibici\u00f3n constitucional en referencia, toda vez que, por su intermedio, no se busc\u00f3 establecer una regulaci\u00f3n completa del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos de las nuevas ESES. Por el contrario, dentro de la facultad concedida para definir la estructura org\u00e1nica de esas entidades, la norma, al consagrar que \u201cEl R\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto ser\u00e1 el propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional\u201d, se limit\u00f3 simplemente a definir cu\u00e1l es el r\u00e9gimen aplicable a sus servidores remitiendo al ya existente; r\u00e9gimen que, por lo dem\u00e1s, se encuentra establecido en las Leyes 10 de 1990 (arts. 26 y siguientes) y 100 de 1993 (art. 194), ordenamientos que recogen en su integridad y de forma especial el r\u00e9gimen jur\u00eddico – salarial y prestacional- aplicable a los servidores de las empresas sociales de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular, el art\u00edculo 194 de la Ley 100 de 1993 dispone expresamente: \u00a0<\/p>\n
\u201cR\u00e9gimen jur\u00eddico: Las empresas sociales de salud se someter\u00e1n al siguiente r\u00e9gimen jur\u00eddico: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
5. Las personas vinculadas a la empresa tendr\u00e1n el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del cap\u00edtulo IV de la Ley 10 de 1990.\u201d (Negrillas y subrayas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
De esta forma, en aquellos eventos en que el legislador extraordinario se limita a remitir al r\u00e9gimen salarial y prestacional previsto en la ley, e incluso al r\u00e9gimen de carrera administrativa existente en la Ley 443 de 1998, que es la situaci\u00f3n planteada en las normas acusadas (arts. 18 y 19), no puede arg\u00fcirse que ha incurrido en un desbordamiento de sus facultades, puesto que tal previsi\u00f3n, adem\u00e1s de hacer parte de la competencia delegada para determinar la estructura org\u00e1nica de una entidad, tambi\u00e9n es un requisito de seguridad jur\u00eddica y de operatividad del nuevo \u00f3rgano, el cual no estar\u00eda en capacidad de desarrollar sus atribuciones sino se definiera previamente el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a sus servidores. \u00a0<\/p>\n
7.19. En punto al tema espec\u00edfico de la escisi\u00f3n del patrimonio del antiguo Instituto de Seguro Social y de su transferencia a las nuevas ESES, al cual se refieren los art\u00edculos 20, 22 y 26 acusados, cabe anotar que si se dan facultades para escindir una entidad, dicha escisi\u00f3n tiene consecuencias necesarias tanto para la entidad existente como para aquellas nuevas entidades que se crean mediante la figura en menci\u00f3n. Una de esas consecuencias, por lo dem\u00e1s necesaria y obvia, es el escindir tambi\u00e9n el patrimonio, como uno de los aspectos de su naturaleza como persona jur\u00eddica que es y como parte integral del concepto de \u00f3rgano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si a la entidad que se crea se le reconoce personalidad jur\u00eddica, como ocurre en el caso de las Empresas Sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 (art. 2\u00b0), esa condici\u00f3n de sujeto de derecho la hace titular de todos los atributos de la personalidad y entre ellos de un patrimonio, el cual, al menos parcialmente, debe provenir de la entidad escindida. Por ello, si se divide una entidad y como resultado de ello se procede a crear nuevas estructuras administrativas con las funciones que la anterior ven\u00eda desempe\u00f1ando, las facultades para escindir comprende la facultad para dividir su patrimonio, con la posibilidad de asignar a los nuevos entes parte de dichos bienes para que cumplan cabalmente las funciones que por raz\u00f3n de la escisi\u00f3n se le asignan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando sea posible sostener que la escisi\u00f3n en derecho p\u00fablico difiere de la escisi\u00f3n en derecho privado, lo cierto es que, en principio, la escisi\u00f3n tiene per se efectos patrimoniales en ambos casos, puesto que, precisamente, lo que se trata de escindir es una universalidad jur\u00eddica. En el caso espec\u00edfico de los art\u00edculos 20, 22 y 26 Decreto 1750 de 2003, el legislador extraordinario estaba habilitado para establecer esa escisi\u00f3n patrimonial, ya que ten\u00eda plenas facultades para determinar la estructura org\u00e1nica de las nuevas entidades que se crearon con el fin de asumir las funciones de prestaci\u00f3n de los servicios de salud, antiguamente radicadas en cabeza de la entidad escindida, en este caso el Instituto de Seguro Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, si de conformidad con lo estatuido en el Par\u00e1grafo Primero del art\u00edculo 16 de la ley habilitante (Ley 790 de 2002), las facultades reconocidas al Presidente para renovar la Administraci\u00f3n deb\u00edan ser \u201cejercidas con el prop\u00f3sito de racionalizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Naci\u00f3n\u201d; no cabe duda que las medidas de car\u00e1cter financiero adoptadas en las normas acusadas, consistentes en dividir el patrimonio del ISS para transferir a las ESES aquella parte resultante de la escisi\u00f3n, cumplen fielmente el prop\u00f3sito de la ley habilitante, en cuanto aportan al cumplimiento del objetivo de racionalizar el gasto p\u00fablico y contribuir a la sostenibilidad financiera del Estado. \u00a0<\/p>\n
7.19. Por estos aspectos, el contenido de los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, se ajusta plenamente a la autorizaci\u00f3n otorgada por el literal e) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003, ya que entre las medidas en ellos adoptadas y la aludida autorizaci\u00f3n existe una relaci\u00f3n de causalidad directa e inescindible, derivada del \u00e1mbito omnicomprensivo de la funci\u00f3n reconocida al legislador extraordinario para determinar la \u201cestructura org\u00e1nica\u201d de las entidades u organismos resultantes de la escisi\u00f3n del Instituto de Seguro Social. As\u00ed, aun cuando a la aludida facultad se le atribuya un alcance general y amplio, no cabe afirmar que se presenta un desconocimiento del requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d – cuya observancia es necesaria para la convalidaci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n legislativa -, dada la coincidencia tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica que se presenta entre las materias delegadas por el Congreso y las disposiciones expedidas por el Gobierno en los citados art\u00edculos del Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
7.19. \u00a0De acuerdo con todo lo expuesto, y en relaci\u00f3n con los cargos esgrimidos en su contra, los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003 ser\u00e1n declarados exequibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos esgrimidos en su contra, declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CONSUELO SARRIA OLCOS \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNET, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-306\/04 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO-No admisi\u00f3n por analog\u00eda, extensi\u00f3n o impl\u00edcita (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El Estado de Derecho implica la limitaci\u00f3n del poder del Estado por el derecho, lo que se traduce en la cl\u00e1sica f\u00f3rmula seg\u00fan la cual el gobernante s\u00f3lo puede hacer lo que de modo expreso le est\u00e1 autorizado; por ello, debe saber de antemano qu\u00e9 puede hacer. Este dise\u00f1o es el que permite controlar los abusos de poder. Si se admite que el detentador del poder se auto atribuya competencias, ya sea por analog\u00edas, por inferencias o extensiones, el Estado de Derecho no ser\u00eda una garant\u00eda eficaz de las libertades p\u00fablicas. S\u00f3lo le bastar\u00eda al gobernante inferir, deducir o extender competencias, para actuar conforme a su nuda voluntad de poder. De suerte, que para garantizar los derechos de la ciudadan\u00eda, no se admite en el Estado de Derecho competencias impl\u00edcitas, por analog\u00edas, ni por extensi\u00f3n. Es la \u00fanica manera para que el gobernante ajuste su conducta a la Constituci\u00f3n y a la ley. De lo contrario \u00e9stas no prestar\u00edan ninguna utilidad, para resguardar al individuo de los abusos de quienes detentan el poder. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Pilar fundamental de las Constituciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Importancia para la democracia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
No puede existir democracia sin separaci\u00f3n de poderes, pues, este principio es el que posibilita el control del poder pol\u00edtico. Los frenos y contrapesos (cheks and balances) s\u00f3lo operan cundo existen varios detentadores de poder, aptos para controlarse de forma rec\u00edproca, sin que ninguno de ellos pueda concentrar, ni mucho menos monopolizar, las funciones estatales atribuidas a los otros \u00f3rganos del Estado. Si ello se produce se origina un desequilibrio, que puede desencadenar en la desintegraci\u00f3n o resquebrajamiento del r\u00e9gimen democr\u00e1tico. De modo excepcional se admite que un \u00f3rgano pueda desarrollar funciones de otros \u00f3rganos, pero bajo estrictos criterios restrictivos. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consecuencias del excesivo otorgamiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Fortalecimiento del Congreso (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Traslado al Ejecutivo sujeto a estrictos criterios restrictivos\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Otorgamiento bajo claros criterios restrictivos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones del mandato de precisi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD-Referencia al \u00f3rgano y no a los servidores (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Cuando se alude a la “estructura org\u00e1nica” de una entidad, se est\u00e1 haciendo referencia es al \u00f3rgano, propiamente dicho, y no a sus servidores, pues, l\u00f3gicamente, \u00e9stos no son, ni pueden ser, una “dependencia” del \u00f3rgano. \u00a0<\/p>\n
ORGANOS DEL ESTADO-Creaci\u00f3n y r\u00e9gimen de los titulares no son subsumibles (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n de un \u00f3rgano supone fijarle una estructura, es decir, establecer la distribuci\u00f3n y orden de sus partes; mientras que regular al titular del \u00f3rgano, implica establecer su ingreso, permanencia, remuneraci\u00f3n y retiro, as\u00ed como, su r\u00e9gimen de responsabilidades. \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DEL ESTADO Y FUNCION PUBLICA-Distinci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEL ORDEN NACIONAL-R\u00e9gimen jur\u00eddico (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ORGANO Y TITULAR DEL ORGANO-Distinci\u00f3n\/ESTADO Y TITULAR DEL ORGANO-Personalidades separadas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones de creaci\u00f3n de \u00f3rganos y regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de los titulares\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Prohibici\u00f3n para r\u00e9gimen salarial y prestacional de empleados y prestaciones sociales m\u00ednimas de trabajadores oficiales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La delegaci\u00f3n en el Ejecutivo de las funciones de creaci\u00f3n de \u00f3rganos y de regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de sus titulares, a trav\u00e9s del instituto de las facultades extraordinarias, no est\u00e1n prohibidas por la Constituci\u00f3n, con excepci\u00f3n de las facultades previstas en el numeral 20 (se refiere al 19) del art\u00edculo 150 de la Carta, dentro de las cuales aparecen las relacionadas con “el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica” (literal e) y con “el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales”, (literal d). La raz\u00f3n de esta prohibici\u00f3n es clara: mediante este tipo de facultades se dictan las normas generales, y se se\u00f1alan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, para regular estas materias, de forma que si se permite a \u00e9ste fijadas, terminar\u00eda desplazando al Congreso y regulando de forma \u00edntegra una materia, que por la concentraci\u00f3n y desequilibrio en el ejercicio del poder que suponen, no pueden transferirse al Ejecutivo, y es por ello que tienen reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE EMPRESAS SOCIALES ESCINDIDAS DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-No autorizaci\u00f3n para regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos\/EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDAD DEL ESTADO Y CREACION DE OTRAS-Habilitaci\u00f3n para regular el \u00f3rgano m\u00e1s no a sus titulares (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Ninguna de estas facultades permit\u00edan al Presidente de la Rep\u00fablica regular el r\u00e9gimen laboral de las personas al servicio de las nuevas Empresas Sociales del Estado, creadas por el Decreto 1750 de 2002, pues, todas ellas habilitan para regular al \u00f3rgano propiamente dicho, m\u00e1s no a sus titulares. De manera que todas las normas expedidas por el Presidente mediante legislaci\u00f3n delegada, que se refieran no al \u00f3rgano sino al personal de las nuevas Empresas Sociales exceden las facultades conferidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 y, por ende, los art\u00edculos 3\u00b0,113,121,123-2 y 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL Y CREACION DE OTRAS-No autorizaci\u00f3n para regular el r\u00e9gimen laboral y prestacional de servidores de nuevas empresas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REGULACION DE ESTRUCTURA ORGANICA-No regulaci\u00f3n para estatuir r\u00e9gimen laboral de servidores p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE ESTRUCTURA DE ENTIDAD-Implicaciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD-Establecimiento no implica regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Tampoco a la luz de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, se puede concluir que el establecer la estructura org\u00e1nica de una entidad, implica regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos, atendiendo a que la Carta incluye disposiciones que se refieren por separado a cada una de esas funciones, esto es, a la funci\u00f3n de regular el \u00f3rgano y a la funci\u00f3n de regular a su titular. \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL Y CREACION DE OTRAS-No concesi\u00f3n expresa y precisa para regular el r\u00e9gimen laboral de los trabajadores (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Regulaci\u00f3n de r\u00e9gimen laboral y prestacional de empleados p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ESCISION DE ENTIDAD-No comporta dividir ni transferir el patrimonio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL Y CREACION DE OTRAS-No facultad expresa para transferir parte del patrimonio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4828 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional de los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 numerales 1\u00ba y 2\u00ba del Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Con todo el respeto que me merece la mayor\u00eda de la Corporaci\u00f3n, me permito consignar las razones de mi disenso: \u00a0<\/p>\n
1. El Estado de Derecho no acepta competencias por analog\u00eda, por extensi\u00f3n, ni mucho menos impl\u00edcitas \u00a0<\/p>\n
El Estado de Derecho implica la limitaci\u00f3n del poder del Estado por el derecho, lo que se traduce en la cl\u00e1sica f\u00f3rmula seg\u00fan la cual el gobernante s\u00f3lo puede hacer lo que de modo expreso le est\u00e1 autorizado; por ello, debe saber de antemano qu\u00e9 puede hacer. Este dise\u00f1o es el que permite controlar los abusos de poder. Si se admite que el detentador del poder se auto atribuya competencias, ya sea por analog\u00edas, por inferencias o extensiones, el Estado de Derecho no ser\u00eda una garant\u00eda eficaz de las libertades p\u00fablicas. S\u00f3lo le bastar\u00eda al gobernante inferir, deducir o extender competencias, para actuar conforme a su nuda voluntad de poder. \u00a0<\/p>\n
De suerte, que para garantizar los derechos de la ciudadan\u00eda, no se admite en el Estado de Derecho competencias impl\u00edcitas, por analog\u00edas, ni por extensi\u00f3n. Es la \u00fanica manera para que el gobernante ajuste su conducta a la Constituci\u00f3n y a la ley. De lo contrario \u00e9stas no prestar\u00edan ninguna utilidad, para resguardar al individuo de los abusos de quienes detentan el poder. \u00a0<\/p>\n
2. Las facultades extraordinarias s\u00f3lo se pueden otorgar al ejecutivo bajo claros criterios restrictivos \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la cl\u00e1sica teor\u00eda de la separaci\u00f3n de poderes entre aut\u00f3nomos e independientes \u00f3rganos del Estado, al Legislador le corresponde hacer la ley, al Ejecutivo ejecutarla y a los jueces resolver los conflictos que surjan de esa aplicaci\u00f3n. Si bien esta teor\u00eda ha sido objeto de transformaciones a lo largo de la historia constitucional moderna, ella sigue siendo un pilar fundamental de las constituciones pol\u00edticas contempor\u00e1neas, y la nuestra no ha sido la excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De forma que no puede existir democracia sin separaci\u00f3n de poderes, pues, este principio es el que posibilita el control del poder pol\u00edtico. Los frenos y contrapesos (cheks and balances) s\u00f3lo operan cundo existen varios detentadores de poder, aptos para controlarse de forma rec\u00edproca, sin que ninguno de ellos pueda concentrar, ni mucho menos monopolizar, las funciones estatales atribuidas a los otros \u00f3rganos del Estado. Si ello se produce se origina un desequilibrio, que puede desencadenar en la desintegraci\u00f3n o resquebrajamiento del r\u00e9gimen democr\u00e1tico. De modo excepcional se admite que un \u00f3rgano pueda desarrollar funciones de otros \u00f3rganos, pero bajo estrictos criterios restrictivos. \u00a0<\/p>\n
Nuestro R\u00e9gimen Pol\u00edtico democr\u00e1tico, adoptado en las constituciones que nos han regido, sufri\u00f3 hipertrofia en el sano equilibrio que debe existir entre las tres ramas del poder p\u00fablico, por la preponderancia del ejecutivo sobre las otras ramas19, originado, principalmente, por el excesivo otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, lo que determin\u00f3 que los principales ramos de la legislaci\u00f3n (c\u00f3digos, libertades p\u00fablicas, derechos fundamentales, etc.) quedaran abandonadas a su arbitrio20. Esta Corte plasm\u00f3 en claros y precisos t\u00e9rminos este fen\u00f3meno, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“El expediente de la “legislaci\u00f3n delegada” hab\u00eda venido perdiendo su car\u00e1cter exceptivo, extraordinario seg\u00fan las voces de la Constituci\u00f3n (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que deb\u00edan ser objeto de regulaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. Autorizados doctrinantes hab\u00edan expresado su preocupaci\u00f3n por el desequilibrio que entre los poderes p\u00fablicos pod\u00eda generar el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Carta anterior, por su car\u00e1cter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberaci\u00f3n en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las m\u00e1s importantes materias legislativas se produc\u00edan mediante el uso de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
“Sin duda es sobre el vac\u00edo de la legislaci\u00f3n ordinaria del Congreso, que se ha producido el poder legiferante del Presidente de la Rep\u00fablica, amparado tambi\u00e9n por las facultades extraordinarias, reconocidas por la Constituci\u00f3n, […] El hecho hist\u00f3rico es recurrente a lo largo de las \u00faltimas d\u00e9cadas: \u00a0la pl\u00e9tora de la legislaci\u00f3n extraordinaria, por la v\u00eda de las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evoluci\u00f3n pol\u00edtica y jur\u00eddica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa una realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las m\u00e1s importantes leyes de los \u00faltimos tiempos, entre ellas varios c\u00f3digos como el de Procedimiento Civil, el de Procedimiento Penal y el de Comercio han surgido al amparo de las facultades extraordinarias. Por eso quiz\u00e1 las f\u00f3rmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su art\u00edculo 150-10, sea una respuesta leg\u00edtima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el r\u00e9gimen de la anterior normatividad constitucional”21 . \u00a0<\/p>\n
La situaci\u00f3n descrita fue una de las causas de la crisis social e instituciona1 que desemboc\u00f3 en el cambio constitucional de 1991. Uno de los objetivos de dicha reforma fue la de fortalecer al Congreso de la Rep\u00fablica, recuperando su funci\u00f3n legislativa. Sobre el particular la Corte Constitucional sostuvo, en la misma providencia citada, que: \u00a0<\/p>\n
“Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricci\u00f3n de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos b\u00e1sicos de la temporalidad y la precisi\u00f3n de la materia, estos tienen un dise\u00f1o legal distinto. La extensi\u00f3n en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duraci\u00f3n m\u00e1xima de seis (6) meses. La precisi\u00f3n de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (art\u00edculo 150 numeral 10), una restricci\u00f3n a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podr\u00e1n conferirse “para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic) del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos”. La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto fundamental, seg\u00fan id\u00e9ntica f\u00f3rmula que el anterior, para “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje”. Restricciones adicionales se introducen en el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva el gobierno, y se dispone que su aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara “. \u00a0<\/p>\n
De suerte que el traslado de funciones legislativas al ejecutivo fue sometido a estrictos criterios restrictivos. As\u00ed, ha dicho la Corte que las facultades deben ser expresas y precisas, nunca impl\u00edcitas y no admiten analog\u00edas, ni interpretaciones extensivas y, que por tanto, se viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando se entiende que una cierta facultad incorpora a incluye a otras, que no se encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades22. Por tanto, los asuntos que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma, que puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados”, seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n23. \u00a0<\/p>\n
Sobre este mismo punto es menester puntualizar que esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C – 097 de 2003, M.P. Dr. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, despu\u00e9s de realizar un recuento hist\u00f3rico de las facultades extraordinarias, de la redefinici\u00f3n de las mismas por la Carta de 1991 y de los prop\u00f3sitos del Constituyente en la materia, entra a se\u00f1alar cu\u00e1les son las funciones del mandato constitucional de la precisi\u00f3n de las mencionadas facultades, que por recoger la postura de la Corte al respecto, se presentan as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
(i) La ley habilitante puede ser general pero no imprecisa, porque lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado impide que el juez constitucional controle el respecto del marco de la habilitaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
(ii) El mandato de la precisi\u00f3n impide las facultades en blanco, pues, las grandes decisiones en una democracia corresponde al \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular; \u00a0<\/p>\n
(iii) La precisi\u00f3n de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por tanto, es el Congreso el que debe definir la delimitaci\u00f3n de los aspectos b\u00e1sicos de una pol\u00edtica p\u00fablica que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador; \u00a0<\/p>\n
(v) Este mandato evita que se habilite al Ejecutivo sin un objetivo b\u00e1sico, claro y espec\u00edfico, y que \u00e9ste, a su turno, improvise en el dise\u00f1o y la articulaci\u00f3n de una pol\u00edtica o la cambie ante las presiones de grupos con acceso privilegiado al proceso de elaboraci\u00f3n de las normas; \u00a0<\/p>\n
(vi) El requisito de la precisi\u00f3n de la habilitaci\u00f3n legislativa tambi\u00e9n cumple la funci\u00f3n de preservar la seguridad jur\u00eddica. Como se dijo en la sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, “la finalidad del requisito de precisi\u00f3n en la descripci\u00f3n de las materias o asuntos materia de facultades es evitar posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad jur\u00eddica, pues si el Congreso no fija l\u00edmites al concederlas \u00e9stas pueden ser utilizadas en forma arbitraria y desbordada”. \u00a0<\/p>\n
3. Las funciones que regulan la creaci\u00f3n de los \u00f3rganos del Estado y el r\u00e9gimen de los titulares de los mismos no son subsumibles la una en la otra \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el reparto de facultades efectuado por el Constituyente, al Congreso de la Rep\u00fablica le compete hacer la ley, y a trav\u00e9s de ellas cumple diversas funciones. Dentro de \u00e9stas aparecen dos tipos de facultades, que aunque guardan relaci\u00f3n entre si, no son id\u00e9nticas, ni subsumibles la una en la otra. Estas funciones est\u00e1n referidas, la una, a la creaci\u00f3n y conformaci\u00f3n de los \u00f3rganos que integran la administraci\u00f3n nacional, o a otras entidades de este mismo orden; y, la otra, a la regulaci\u00f3n de la vinculaci\u00f3n de las personas naturales que, como servidores p\u00fablicos24, prestan sus servicios a dichos \u00f3rganos. Por consiguiente, cuando se alude a la “estructura org\u00e1nica” de una entidad, se est\u00e1 haciendo referencia es al \u00f3rgano, propiamente dicho, y no a sus servidores, pues, l\u00f3gicamente, \u00e9stos no son, ni pueden ser, una “dependencia” del \u00f3rgano25. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la creaci\u00f3n de un \u00f3rgano supone fijarle una estructura, es decir, establecer la distribuci\u00f3n y orden de sus partes; mientras que regular al titular del \u00f3rgano, implica establecer su ingreso, permanencia, remuneraci\u00f3n y retiro, as\u00ed como, su r\u00e9gimen de responsabilidades. \u00a0<\/p>\n
Prueba de ello, es que cuando la propia Constituci\u00f3n de 1991, al referirse en su T\u00edtulo V, a la organizaci\u00f3n del Estado, regula en cap\u00edtulo separado “la estructura del Estado” (Cap. 1\u00b0), donde de manera general, el Constituyente dispone cu\u00e1les son las ramas que integran el poder p\u00fablico y dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado; y en otro cap\u00edtulo, la “funci\u00f3n p\u00fablica” (Cap. 2\u00b0), donde regula lo referido a la relaci\u00f3n del Estado con sus servidores, es decir, con las personas naturales que le prestan su voluntad. De acuerdo con lo expuesto, puede concluirse que son fen\u00f3menos diversos, como ya qued\u00f3 explicado. \u00a0<\/p>\n
Iguales par\u00e1metros a los vistos en el fundamento jur\u00eddico anterior, utiliza el Constituyente al regular en la Constituci\u00f3n, las funciones atribuidas al Congreso de la Rep\u00fablica, atinentes a la creaci\u00f3n de \u00f3rganos y a los servidores de \u00e9stos. En efecto, al establecer las funciones que debe cumplir el Legislador mediante leyes, se refiere por separado a las dos regulaciones que la Corte viene tratando, en los numerales 7\u00b0; 19\u00b0 literales e) y f) y 23 del art\u00edculo 150 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el numeral 7\u00b0 citado, se le atribuye al Congreso las funciones relacionadas con (i) la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional (ii) crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; (iii) reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; y (iv) crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el numeral 23 le atribuye al Congreso, la facultad de expedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas, en concordancia con los art\u00edculos 122, 123, 124, 125, 127 y 128 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que tambi\u00e9n se refieren a esta materia. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior demuestra dos cosas: por un lado, que si bastara las normas que regulan la estructura de un \u00f3rgano, para derivar de \u00e9stas la facultad de regular el personal, sobrar\u00edan las normas de la Carta Pol\u00edtica en que el Constituyente se refiere en forma concreta a los servidores p\u00fablicos, para determinar, por ejemplo, su acceso, permanencia y retiro del servicio, lo cual comprueba que lo uno no implica lo otro; por otro lado, en relaci\u00f3n con la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestaciona1 de los empleados p\u00fablicos, as\u00ed como la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales de que tratan los literales e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 Superior, el Presidente de la Rep\u00fablica no pod\u00eda tocarlos mediante legislaci\u00f3n delegada, por estarle prohibido de modo expreso por el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta, a cuyo tenor el Congreso de la Rep\u00fablica no podr\u00e1 conferirle facultades extraordinarias al Ejecutivo para regular las materias previstas en el numeral 19\u00b0 de la Constituci\u00f3n. Si lo hace quebranta de manera grave la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Menci\u00f3n especial merece lo previsto en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n, respecto a la creaci\u00f3n de las entidades descentralizadas del orden nacional. Dice la mencionada disposici\u00f3n que “[l]a ley establecer\u00e1 el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes”. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, cuando esta norma alude al “r\u00e9gimen jur\u00eddico” de las citadas entidades, est\u00e1 haciendo referencia tanto a la “estructura org\u00e1nica” de las mismas, como a su “r\u00e9gimen de personal\u201d, pues, la palabra r\u00e9gimen tiene un alcance omnicomprensivo, al referirse al conjunto de normas que gobiernan las entidades descentralizadas del orden nacional. Por tanto, el “r\u00e9gimen jur\u00eddico” de estas entidades, no coincide con los elementos que lo integran, as\u00ed como tampoco podr\u00eda coincidir el todo con sus partes. Entonces, la sola “estructura org\u00e1nica” o el solo “r\u00e9gimen de personal” no constituyen el r\u00e9gimen jur\u00eddico de estas entidades, ni el r\u00e9gimen jur\u00eddico se agota en la “estructura org\u00e1nica” o en el “r\u00e9gimen de personal\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Teor\u00eda General del Estado, liberal y democr\u00e1tica, que subyace en nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, diferenci\u00f3 de forma clara entre \u00f3rgano y titular del mismo. Lo que coincide con la teor\u00eda de la despersona1izacion del poder pol\u00edtico. Para indicar que los cargos p\u00fablicos no pertenecen al titular del mismo, por lo que existe una diferenciaci\u00f3n radical entre ambos. Uno de los grandes te\u00f3ricos del Estado, Georg Jellinek, sostuvo con singular claridad sobre esta diferenciaci\u00f3n, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“La situaci\u00f3n del \u00f3rgano tiene siempre, naturalmente, como titular a un individuo, que jam\u00e1s se puede identificar con el \u00f3rgano mismo. Estado y titular del \u00f3rgano son, por tanto, dos personalidades separadas, entre las cuales es posible y necesaria una pluralidad de relaciones jur\u00eddicas. As\u00ed por ejemplo, los derechos y deberes de los funcionarios frente al Estado no son derechos y deberes del \u00f3rgano, sino del titular del \u00f3rgano, La retribuci\u00f3n la recibe el titular del \u00f3rgano, no el \u00f3rgano; del propio modo que las penas disciplinarias se imponen a aqu\u00e9l, no a \u00e9ste”26 \u00a0<\/p>\n
En ese mismo sentido, otro de los autores cl\u00e1sicos sobre Teor\u00eda del Estado, Raymond Carr\u00e9 de Malberg, sostiene: \u00a0<\/p>\n
“La palabra \u00f3rgano tiene por objeto, en segundo lugar, se\u00f1alar que el \u00f3rgano no se identifica con las personas f\u00edsicas que desempe\u00f1an la funci\u00f3n org\u00e1nica. A diferencia de la palabra representante, que llama directamente la atenci\u00f3n sobre la persona que ha de actuar por otra, la palabra \u00f3rgano hace abstracci\u00f3n de los individuos encargados de querer por el Estado. Es un t\u00e9rmino impersonal, que \u00fanicamente se refiere a la organizaci\u00f3n estatal y que relega al \u00faltimo plano a los individuos, cuyo concurso es indispensable sin embargo para el funcionamiento de la organizaci\u00f3n. Indudablemente, el valor y las actitudes personales de los hombres que sirven de \u00f3rganos al Estado tienen para \u00e9ste gran importancia desde el punto de vista pol\u00edtico; pero desde el punto de vista jur\u00eddico, la consideraci\u00f3n de su individualidad es indiferente. La raz\u00f3n de ello es que no hay que confundir al \u00f3rgano con la o las personas que se hallan, en un momento determinado, investidas de un cometido org\u00e1nico…\u201d27 \u00a0<\/p>\n
4. Las funciones de creaci\u00f3n de \u00f3rganos y de regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de los titulares pueden ser delegadas en el ejecutivo, excepto lo relacionado con el r\u00e9gimen salarial y prestacional de sus empleados y las prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales \u00a0<\/p>\n
La delegaci\u00f3n en el Ejecutivo de las funciones de creaci\u00f3n de \u00f3rganos y de regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de sus titulares, a trav\u00e9s del instituto de las facultades extraordinarias, no est\u00e1n prohibidas por la Constituci\u00f3n, con excepci\u00f3n de las facultades previstas en el numeral 20 (se refiere al 19) del art\u00edculo 150 de la Carta, dentro de las cuales aparecen las relacionadas con “el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica” (literal e) y con “el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales”, (literal d). \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de esta prohibici\u00f3n es clara: mediante este tipo de facultades se dictan las normas generales, y se se\u00f1alan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno28, para regular estas materias, de forma que si se permite a \u00e9ste fijadas, terminar\u00eda desplazando al Congreso y regulando de forma \u00edntegra una materia, que por la concentraci\u00f3n y desequilibrio en el ejercicio del poder que suponen, no pueden transferirse al Ejecutivo, y es por ello que tienen reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
Pero en todo caso, debe cumplirse con todas las exigencias que al respecto exige la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, de orden temporal y material. \u00a0<\/p>\n
5. A prop\u00f3sito de los cargos formulados \u00a0<\/p>\n
Conforme a los cargos formulados por el actor y coadyuvados por otros intervinientes, \u00e9stos, en realidad, pueden resumirse as\u00ed: (i) exceso en las facultades extraordinarias por el Presidente de la Rep\u00fablica al haber regulado el r\u00e9gimen laboral de empleados y trabajadores p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003; (ii) desconocimiento del numeral 190 del art\u00edculo 150 de la Carta, porque el Congreso de la Rep\u00fablica es el competente para regular el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos y no el Presidente; (iii) exceso en las facultades concedidas al regular los requisitos y las condiciones para determinar lo pertinente al acceso a la carrera administrativa; (iv) que el Presidente no ten\u00eda competencia para expedir los art\u00edculos 20, 22 y 26 acusados, porque con ellos se efectu\u00f3 una transferencia de bienes y recursos del Instituto de Seguros Sociales a las nuevas Empresas creadas, sin que existieran precisas facultades para ello; y (v) como consecuencia de las anteriores violaciones, se desconocieron tambi\u00e9n los art\u00edculos 3\u00b0 y 113 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. El Presidente de la Rep\u00fablica no fue autorizado para regular lo relacionado con el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de las empresas sociales escindidas del Instituto de Seguros Sociales \u00a0<\/p>\n
La conclusi\u00f3n correspondiente, luego de escrutar los cargos aducidos contra los art\u00edculos 16, 17, 18 y 19 del Decreto 1750 de 2003, es que hubo exceso por el Presidente de la Rep\u00fablica, de las facultades atribuidas por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 200229, \u00a0al expedir los art\u00edculos citados, que regulan aspectos relacionados con el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de las empresas sociales escindidas del Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
Cabe anotar que los literales a), b) y c) del art\u00edculo 16 citado, no fueron invocados por el Presidente para expedir el Decreto 1750 de 2003, pues, s\u00f3lo apel\u00f3 a los cuatro \u00faltimos, es decir, a los literales d), e), f) y. g), empero, aqu\u00e9llos tampoco le otorgaban facultades para regular el r\u00e9gimen laboral de los trabajadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n conviene citar los literales del art\u00edculo 16 de La Ley 790 de 2002, invocados por el Presidente de la Rep\u00fablica, como fundamento de sus habilitaci\u00f3n para expedir los art\u00edculos 16, 17, 18 Y 19 del Decreto 1750 acusado, que establecen lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; \u00a0<\/p>\n
“e) Se\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas; \u00a0<\/p>\n
“f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; \u00a0<\/p>\n
“g) Determinar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas nacionales descentralizadas “. \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse, ninguna de estas disposiciones est\u00e1 habilitando al Presidente de la Rep\u00fablica, para regular aspectos relacionados con el r\u00e9gimen del personal al servicio de las nuevas Empresas Sociales del Estado, escindidas del Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el literal d) reviste al Presidente para “escindir” entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; por su parte, el literal e) 10 faculta para “se\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas; el literal f) para “crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; y el literal g) para “determinar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas nacionales descentralizadas “. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, ninguna de estas facultades permit\u00edan al Presidente de la Rep\u00fablica regular el r\u00e9gimen laboral de las personas al servicio de las nuevas Empresas Sociales del Estado, creadas por el Decreto 1750 de 2002, pues, todas ellas habilitan para regular al \u00f3rgano propiamente dicho, m\u00e1s no a sus titulares. De manera que todas las normas expedidas por el Presidente mediante legislaci\u00f3n delegada, que se refieran no al \u00f3rgano sino al personal de las nuevas Empresas Sociales exceden las facultades conferidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 y, por ende, los art\u00edculos 3\u00b0,113,121,123-2 y 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Respecto al contenido de los art\u00edculos demandados del Decreto 1750 de 2003, relacionados con el cargo analizado, se encuentra lo siguiente: el art\u00edculo 16 define el car\u00e1cter o naturaleza de los servidores, dividi\u00e9ndoles en empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 17 trata sobre la reincorporaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos que se encontraban vinculados al ISS a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas por el citado Decreto, regulando, tambi\u00e9n, lo referente a la conservaci\u00f3n de la calidad de trabajadores oficiales, sin soluci\u00f3n de continuidad, por parte de los servidores que sin ser directivos desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales; asimismo, dispuso sobre c\u00f3mputo del tiempo de servicio de los servidores p\u00fablicos que pasan del ISS a las Empresas Sociales del Estado, creadas por ese Decreto, con el tiempo que sirvan en estas \u00faltimas, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 18, regul\u00f3 lo atinente al r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas por el citado Decreto, remiti\u00e9ndolo al propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Define los derechos adquiridos en materia prestacional como aquellas situaciones en que existan prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas. El par\u00e1grafo de este art\u00edculo establece un r\u00e9gimen transitorio, referido a la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de servidores del ISS a la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas por el citado Decreto y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general de empleados p\u00fablicos no cumplan requisitos para la vinculaci\u00f3n en cargos que le permita percibir cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan recibiendo, para que sean incorporados en el empleo para el cual los acrediten, con la advertencia de que el Gobierno Nacional adopte las medidas con el fin de mantener la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan percibiendo por concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el art\u00edculo 19 dispone lo relacionado a reglas que deben observar los servidores del ISS incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas por el citado Decreto, para acceder a la carrera administrativa. Asimismo, precept\u00faa, que mientras permanezcan en provisionalidad solo podr\u00e1n ser retirados del cargo por las causales previstas por la Ley 443 de 1998 y dem\u00e1s normas que la modifiquen o adiciones, o por supresi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse todos los aspectos tratados por los art\u00edculos 16, 17, 18 y 19 acusados est\u00e1n relacionados con la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral y prestacional de los servidores de las nuevas Empresas Sociales del Estado, anotadas. Para lo cual, como ya se dijo y ahora se reafirma, el Presidente de la Rep\u00fablica no estaba facultado. De suerte, que esto demuestra la violaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, constatada por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los defensores de la constitucionalidad de estos art\u00edculos, aducen que la facultad de regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos est\u00e1 “comprendida” en la funci\u00f3n de regular la “estructura org\u00e1nica” de una entidad. As\u00ed, sostiene el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social que de “conforme a los establecido en el art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998, la estructura org\u00e1nica de un organismo o entidad administrativa, comprende, entre otras, ‘la naturaleza y el consiguiente r\u00e9gimen jur\u00eddico”‘. Lo que refuerza con apartes de la Sentencia C – 262 de 1995, proferida por esta Corporaci\u00f3n, que en criterio de esa entidad, se\u00f1ala que la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral, forma parte integrante de la estructura org\u00e1nica de una entidad, por lo que tambi\u00e9n se encuentra dentro de los puntos autorizados por el literal e) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
En similar sentido se pronunci\u00f3 el Instituto de Seguros Sociales. Para esta entidad la facultad de escindir implica la de crear nuevas entidades con aquellas partes escindidas; la facultad de crear estas nuevas entidades, exige, a su vez, que se le otorgue una naturaleza jur\u00eddica y con ella se aplique, impl\u00edcitamente, el r\u00e9gimen laboral propio que le corresponde. Asimismo, se apoya en la Sentencia C – 452 de 2002, M.P. Dr. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, para sostener que en ella la Corte escudri\u00f1\u00f3 el contenido sem\u00e1ntico de las expresiones “organizar” y “administraci\u00f3n” del Sistema de Riesgos Profesionales, y con base en este an\u00e1lisis, estableci\u00f3 con mayor precisi\u00f3n, aquello para lo que estaba habilitado el Presidente de la Rep\u00fablica: “dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden el conjunto de organismos encargados (sic), los sistemas y los bienes destinados a la funci\u00f3n de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales […]” \u00a0<\/p>\n
El criterio de las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas intervinientes, as\u00ed como la del Procurador General de la Naci\u00f3n, respecto a la constitucionalidad de los referidos art\u00edculos, por ser en esencia los mismos, bien pueden recogerse en algunos de los argumentos expresados anteriormente. \u00a0<\/p>\n
El argumento, seg\u00fan el cual la facultad de regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos est\u00e1 “comprendida” en la funci\u00f3n de regular la “estructura org\u00e1nica” de una entidad, no lo comparte esta Corporaci\u00f3n. En primer lugar, porque en un Estado de Derecho no hay facultades impl\u00edcitas; en segundo lugar, debido a que como se expuso en fundamentos jur\u00eddicos anteriores, la regulaci\u00f3n del \u00f3rgano y la de los titulares del mismo, son fen\u00f3menos diversos, y que la una no implicaba la otra, a la luz de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
De suerte que cuando se faculta al Presidente de la Rep\u00fablica para que regule la “estructura org\u00e1nica”, no se habilita para que estatuya el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos al servicio de esa entidad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los t\u00e9rminos con que finaliza el primer segmento normativo del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, el mismo tampoco autoriza regular el r\u00e9gimen de personal. En efecto, establece dicho aparte, que corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, “[d]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos, y otras entidades de orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica” (negrillas fuera de texto). Obs\u00e9rvese que lo que dispone esta norma es que al “crear, suprimir30 o fusionar” las citadas entidades, se les se\u00f1ale sus objetivos y estructura org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
Este mandato no comporta la facultad de regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de las entidades que se creen u fusionen. Se\u00f1alarle sus objetivos entra\u00f1a, en esencia, fijarles los fines que debe realizar o alcanzar la entidad; mientras que el concepto de “estructura org\u00e1nica” empleado por dicha norma, est\u00e1 referido s\u00f3lo a la composici\u00f3n o conformaci\u00f3n del \u00f3rgano. \u00a0<\/p>\n
De hecho el Diccionario de la Real Academia de la Lengua en sus dos acepciones del t\u00e9rmino “estructura”, pertinentes al caso en estudio, se refiere s\u00f3lo a la distribuci\u00f3n de las partes de una cosa o edificio. As\u00ed, conforme a su primera significaci\u00f3n “estructura” es la “distribuci\u00f3n y orden de las partes importantes de un edificio”; y de acuerdo a la segunda, es la “distribuci\u00f3n de las partes del cuerpo o de otra cosa”. Por consiguiente, determinar la estructura de una entidad implica s\u00f3lo establecer la distribuci\u00f3n y orden de las diferentes partes, en este caso, dependencias, que la componen. Romper\u00eda todo canon de sind\u00e9resis y ponderaci\u00f3n considerar que las personas naturales al servicio de un \u00f3rgano del Estado, son una parte del mismo. La teor\u00eda org\u00e1nica expuesta atr\u00e1s por la Corte demuestra que esto no es as\u00ed. Es m\u00e1s, ella plasm\u00f3 la radical diferencia que existe entre el \u00f3rgano y su titular, diferenciando con claridad y pertinencia su r\u00e9gimen jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, como los sostuvo Geor Jellinek, en el aparte citado m\u00e1s arriba, la situaci\u00f3n del \u00f3rgano tiene siempre, naturalmente, como titular a un individuo, que jam\u00e1s se puede identificar con el \u00f3rgano mismo. Estado y titular del \u00f3rgano son, por tanto, dos personalidades separadas, entre las cuales es posible y necesaria una pluralidad de relaciones jur\u00eddicas. As\u00ed por ejemplo, los derechos y deberes de los funcionarios frente al Estado no son derechos y deberes del \u00f3rgano, sino del titular del \u00f3rgano. La retribuci\u00f3n la recibe el titular del \u00f3rgano, no el \u00f3rgano; del propio modo que las penas disciplinarias se imponen a aqu\u00e9l, no a \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, es insostenible a la luz de la Teor\u00eda del Estado aducir que regular el \u00f3rgano supone regular a su titular, pues, se trata de fen\u00f3menos y situaciones muy diversas, que aunque relacionadas, no se funden ni se mezclan. \u00a0<\/p>\n
Tampoco a la luz de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, se puede concluir que el establecer la estructura org\u00e1nica de una entidad, implica regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos, atendiendo a que la Carta incluye disposiciones que se refieren por separado a cada una de esas funciones, esto es, a la funci\u00f3n de regular el \u00f3rgano y a la funci\u00f3n de regular a su titular. Tal como lo expuso la Corte en fundamentos jur\u00eddicos anteriores de esta Sentencia. \u00a0<\/p>\n
De modo que no es posible arg\u00fcir que una facultad deriva, o que comporta, o que est\u00e1 impl\u00edcita en la otra, pues, la Constituci\u00f3n claramente las diferencia. Si bien es cierto, que la reforma de una entidad tiene inevitablemente efectos sobre su planta de personal y la organizaci\u00f3n del mismo, la habilitaci\u00f3n legislativa para regular uno de estos aspectos, no implica la trasferencia de atribuciones para regular el otro, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que no hay facultades por analog\u00edas, ni mucho menos extensivas. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, uno de los intervinientes sostiene que el art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998 establece que la estructura org\u00e1nica de un organismo o entidad administrativa, comprende, entre otras, \u2018la naturaleza y el consiguiente r\u00e9gimen jur\u00eddico’. En primer lugar, encuentra la Corte que no es la Constituci\u00f3n la que se tiene que interpretar conforme a la ley, sino la ley conforme a la Constituci\u00f3n, debido a que es \u00e9sta la “norma de normas” (C.P., art. 4\u00b0) y, por tanto, su jerarqu\u00eda normativa debe ser respetada por las dem\u00e1s leyes. En ese sentido, de la Constituci\u00f3n no se deriva, ni puede derivarse, que establecer la estructura org\u00e1nica de un organismo o entidad administrativa, comprenda, la funci\u00f3n de determinar el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de ese organismo o entidad administrativa. Por el contrario, como ya se dijo, la Constituci\u00f3n regula por separado estas materias, y en consecuencia, es su criterio el que prima sobre consideraciones de \u00edndole legal. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, a criterio del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social en la Sentencia C -262 de 1995, proferida por esta Corporaci\u00f3n, se dijo que la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral, forma parte integrante de la estructura org\u00e1nica de una entidad. A juicio de la Corte Constitucional dicho Ministerio, con el fin de lograr la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas referidas, recorta y desvirt\u00faa el sentido y alcance de la Sentencia C – 262 de 1995, debido a que tanto de las disposiciones acusadas en esa oportunidad como de la ratio decidendi, no se desprenden las conclusiones a que llega ese Ministerio. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, porque el art\u00edculo 113 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, adem\u00e1s de facultar al Presidente de la Rep\u00fablica para reestructurar la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Cauca – CVC, de forma clara y precisa, atribuy\u00f3 al Presidente la facultad de regular el r\u00e9gimen laboral de sus servidores p\u00fablicos. En efecto, dispone el par\u00e1grafo 1\u00b0 de dicho art\u00edculo, que “[l]as facultades conferidas en este art\u00edculo, incluyen la definici\u00f3n del r\u00e9gimen laboral de los actuales empleados y trabajadores de la CVC sin perjuicio de sus derechos adquiridos”. \u00a0<\/p>\n
De suerte que, contrario a lo que afirma el citado Ministerio y de lo que sucede en el caso sub examine, el art\u00edculo 113 de la Ley 99 de 1993, facult\u00f3 de forma expresa y precisa al Presidente de la Rep\u00fablica para regular el r\u00e9gimen laboral de los actuales empleados y trabajadores de la CVC, tal como se aprecia en el par\u00e1grafo citado. Aspecto que no hizo el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. Luego, nos encontramos ante normas diversas, pues, mientras la primera confiere competencia para regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos, la segunda, no confiri\u00f3 competencia alguna para esos mismos fines, respecto de los servidores de las nuevas Empresas Sociales del Estado de que trata el Decreto 1750 de 2003. Luego, mal pudo la Corte Constitucional indicar en la Sentencia C – 262 de 1995, que la facultad de regular el \u00f3rgano est\u00e1 inmersa en la de regular la estructura org\u00e1nica del mismo. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, los cargos que se formularon en esa oportunidad no fueron por exceso de facultades extraordinarias, sino que estuvieron referidos, en esencia, al cambio de naturaleza de los servidores p\u00fablicos de la CVC. Por tanto, la ratio decidendi de la referida Sentencia estuvo encaminada a desvirtuar esos cargos y no, con en el presente caso, a analizar un exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, en los considerandos de la aludida Sentencia en que se apoya ese Ministerio, tampoco se sostiene lo afirmado por esa entidad. La Corte reproducir\u00e1 el p\u00e1rrafo citado por el Ministerio, para demostrar este aserto, resaltando en negrillas los mismos apartes que rese\u00f1\u00f3 la citada entidad, veamos: \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse aqu\u00ed la Corte no sostuvo que la facultad de regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores de un \u00f3rgano, est\u00e9 inmersa en la de establecer su estructura org\u00e1nica. La Corte en este p\u00e1rrafo se est\u00e1 refiriendo es al fen\u00f3meno de la “reestructuraci\u00f3n”, el cu\u00e1l comporta, modificar tanto la estructura del \u00f3rgano o entidad como el r\u00e9gimen de personal, siempre y cuando se “ordene”. T\u00e9rmino que debe entenderse en el contexto en que fueron conferidas las facultades extraordinarias que fueron conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica en esa oportunidad, es decir, en el de que el Ejecutivo fue revestido de forma expresa para regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de la Corporaci\u00f3n Regional del Cauca – CVC, por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 113 de la Ley 99 de 1999. \u00a0<\/p>\n
De manera que mal har\u00eda ese Ministerio en apoyarse en una Sentencia que con claridad demuestra la tesis contraria a la por \u00e9l defendida, esto es, que el Presidente de la Rep\u00fablica debe estar autorizado de forma precisa y expresa para regular el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de una entidad p\u00fablica. En s\u00edntesis, en este caso el interviniente desvi\u00f3 el sentido de la Sentencia citada, para ponerla a decir lo que no dice, lo que por su puesto, no se compadece con el postulado de lealtad procesal, que desde luego tambi\u00e9n hay que observarla en los procesos que deban surtirse ante esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, uno de los intervinientes se\u00f1ala que la escisi\u00f3n implica la creaci\u00f3n de una nueva entidad, para lo cual es necesario definir todo su r\u00e9gimen jur\u00eddico y que, por tanto, en el caso sub examine resultaba indispensable precisar cu\u00e1l ser\u00eda el r\u00e9gimen laboral de los servidores p\u00fablicos de las nuevas entidades, adem\u00e1s porque en su criterio, existe una relaci\u00f3n material directa entre los temas indicados en la ley habilitante y los temas desarrollados por los decretos leyes. \u00a0<\/p>\n
No comparto las conclusiones a que llega este interviniente, porque en un Estado de derecho no existen facultades por extensi\u00f3n o anal\u00f3gicas y a\u00fan m\u00e1s, en materia de facultades extraordinarias esta Corporaci\u00f3n ha sostenido, que estas s\u00f3lo pueden concederse bajo claros criterios restrictivos; y lo que arguye el interviniente es precisamente una especie de facultades extensivas, por lo que enseguida se explicar\u00e1. \u00a0<\/p>\n
La facultad de escindir significa en esencia dividir una cosa, en este caso, a un \u00f3rgano del Estado, separando una o varias de sus dependencias. Por ende, la simple escisi\u00f3n no entra\u00f1a, por ejemplo, el cambio de naturaleza jur\u00eddica de los servidores. Para hacerlo se debe estar expresamente facultado para ello. Luego, sostener que de la escisi\u00f3n se deriva la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral de sus servidores, significa extender indebidamente facultades a materias que no est\u00e1n contenidas en una escisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se observa que si bien se trata de fen\u00f3menos relacionados, su regulaci\u00f3n se efect\u00faa con base en facultades diversas, que por lo mismo, deben ser trasladadas al Ejecutivo de modo expreso, sin que la facultad para escindir comporte la de regular el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores. En consecuencia, no es factible establecer entre ellos una relaci\u00f3n material directa, que permita afirmar que los temas desarrollados por los art\u00edculos analizados puedan subsumirse en los temas indicados en la ley habilitante. Si esto fuera as\u00ed bastar\u00eda con que se otorgara facultad al Presidente para escindir una entidad para que \u00e9ste pudiera regular el r\u00e9gimen disciplinario, fiscal, de carrera administrativa, etc., de los servidores p\u00fablicos pertenecientes a la entidad escindida, llag\u00e1ndose por esta v\u00eda a una anchura omnicomprensiva, capaz de abarcar cualquier cosa, lo que no es compatible con la naturaleza de la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias, que necesariamente exigen precisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Conforme a las anteriores consideraciones debe concluirse que el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, lo que genera la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n, pues, esta es una materia con reserva de ley y s\u00f3lo es susceptible de ser regulada por el Presidente de la Rep\u00fablica cuando de manera expresa y precisa lo autoriza el Congreso de la Rep\u00fablica, lo que no aconteci\u00f3 en este caso, lo que significa que el Ejecutivo invadi\u00f3 la \u00f3rbita de competencia del Legislador, lo que exige que dichas normas sean retiradas del orden jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
Esta violaci\u00f3n tambi\u00e9n desconoce el art\u00edculo 3\u00b0 Superior, en cuanto el poder que ejercen los representantes del pueblo, debe hacerse en los t\u00e9rminos que la Constituci\u00f3n establece, y en este caso el Presidente ejerci\u00f3 poderes por fuera de la Carta Fundamental; asimismo resultan vulnerados los art\u00edculos 121 y 123-2 Superiores, toda vez que, los servidores p\u00fablicos s\u00f3lo pueden hacer lo que expresamente le est\u00e1 autorizado por la Constituci\u00f3n y la ley, y como quiera que en este caso el Presidente de la Rep\u00fablica no esta autorizado para regular el r\u00e9gimen laboral de los trabajadores, desconoci\u00f3 estas disposiciones constitucionales. Adem\u00e1s, con dicho comportamiento desconoci\u00f3 el art\u00edculo 113 de la Carta, dado que invadi\u00f3 la \u00f3rbita de competencia del Congreso, desconociendo el principio seg\u00fan el cual las ramas del poder y los \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas y como se vio el Ejecutivo se arrob\u00f3 facultades del Congreso, lo que es una raz\u00f3n adicional para dicha declaratoria de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Tocante al art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003 acusado, es inconstitucional por una raz\u00f3n adicional. Dicha norma regula lo concerniente al r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas por el referido Decreto, aspectos estos materia de las denominadas leyes marco, o lo que es lo mismo, de las previstas en el numeral 19\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta, y conforme 10 ordena el numeral 10\u00b0 del mismo art\u00edculo, no se le pueden conferir facultades extraordinarias al Presidente para regular estas materias. \u00a0<\/p>\n
Las leyes marco establecen los objetivos y criterios generales a los que debe sujetarse el Gobierno para regular las materias relacionadas en el numeral 19\u00b0 citado, luego si se le permite a \u00e9ste fijarlos, terminar\u00eda regulando aspectos que el propio Constituyente reserv\u00f3 a la ley; de modo que le est\u00e1 prohibido al Ejecutivo regularlos mediante legislaci\u00f3n delegada. Como quiera que en el art\u00edculo 19 acusado regul\u00f3 estos aspectos, es una raz\u00f3n m\u00e1s para declarar su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
7. Escindir una entidad no comporta dividir ni transferir su patrimonio \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n abordar\u00e9 el an\u00e1lisis del cuarto cargo, relacionado con la divisi\u00f3n y transferencia de parte del patrimonio del ISS a las nuevas Empresas Sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003. Pues bien, el actor asevera, apoyado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, que el Presidente de la Rep\u00fablica no ten\u00eda competencia para expedir los art\u00edculos 20, 22 y 26 acusados, porque con ellos se hizo una transferencia de bienes y recursos del ISS a las nuevas Empresas creadas, sin que existieran precisas facultades para ello. \u00a0<\/p>\n
Estimo que este cargo est\u00e1 llamado a prosperar atendiendo a que el Presidente de la Rep\u00fablica no fue facultado de forma expresa por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, para transferir parte del patrimonio del Instituto de Seguros Sociales a las nuevas Empresas Sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Tampoco esta transferencia o traslado de patrimonio, pod\u00eda derivarse o inferirse de la facultad de escisi\u00f3n. Lo \u00fanico que comporta esta atribuci\u00f3n, es la creaci\u00f3n de otra u otras personas jur\u00eddicas. Pero no necesariamente quiere decir esto, que se transfiera el patrimonio; pues, esto puede hacerse o no hacerse, o tambi\u00e9n integrarse el patrimonio con otros recursos que disponga el Legislador. Empero, si se quiere hacerlo con los mismos recursos de la entidad escindida, debe haber autorizaci\u00f3n expresa por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como no hubo tal autorizaci\u00f3n, el Presidente no se encontraba habilitado para transferir parte del patrimonio del ISS a las nuevas Empresas Sociales del Estado, como 10 hizo, excedi\u00f3 las precisas facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. Como consecuencia vulner\u00f3 el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los art\u00edculos 3\u00b0, 113, 121 y 123-2\u00b0 ib\u00eddem, por los mismos motivos expuestos al analizar el primer cargo, por los cuales devinieron inexequibles el primer grupo de disposiciones estudiadas. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA, EN RELACI\u00d3N CON LA SENTENCIA C-306 DE MARZO 30 DE 2004. (Expediente D-4828).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL Y CREACION DE OTRAS-Inexistencia de facultad para expedir r\u00e9gimen laboral (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si se examina con la debida atenci\u00f3n el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 se encuentra que en esa norma legal no se confiri\u00f3 facultad alguna al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un r\u00e9gimen laboral de las empresas sociales del Estado que fueron creadas para asumir el desempe\u00f1o de las funciones que antes ten\u00eda a su cargo el ISS a trav\u00e9s de su Vicepresidencia de Salud. Es claro que esas facultades no pod\u00edan referirse a tales empresas, por cuanto \u00e9stas no siquiera ten\u00edan entonces existencia. \u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION Y FIJACION DEL REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Distinci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Son asuntos diferentes la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional, de un lado y, de otro, la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No autorizaci\u00f3n para fijaci\u00f3n de r\u00e9gimen salarial y prestacional de servidores p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-No otorgamiento para modificar el tipo de vinculaci\u00f3n de los trabajadores oficiales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Las facultades extraordinarias a que se ha hecho referencia no fueron otorgadas por el Congreso de la Rep\u00fablica para modificar el tipo de vinculaci\u00f3n de los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales, raz\u00f3n esta que al menos por lo que hace al art\u00edculo 17 del decreto acusado y con respecto a la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de los antiguos servidores del Seguro Social a las empresas sociales del Estado que fueron creadas por el articulo 22 del mismo decreto, impone que se respeten en su integridad las condiciones de trabajo que antes se ten\u00edan por ellos, en los mismos t\u00e9rminos de las convenciones colectivas que modificaron sus contratos de trabajo en el Instituto de Seguros Sociales y que se incorporaron a los mismos. \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-No facultad para expedir r\u00e9gimen laboral ni para modificar tipo de vinculaci\u00f3n de trabajadores oficiales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ESCISION Y FUSION DE ENTIDAD-Distinci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Vaguedad e imprecisi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo en este caso mi voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la Sentencia C-306 de 30 de marzo de 2004, por cuanto a mi juicio el Presidente de la Rep\u00fablica para expedir las normas acusadas no se ajust\u00f3 a ninguno de los literales del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, mediante la cual le fueron concedidas facultades extraordinarias para los precisos fines contemplados en ella. \u00a0<\/p>\n
Si se examina con la debida atenci\u00f3n el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 se encuentra que en esa norma legal no se confiri\u00f3 facultad alguna al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un r\u00e9gimen laboral de las empresas sociales del Estado que fueron creadas para asumir el desempe\u00f1o de las funciones que antes ten\u00eda a su cargo el ISS a trav\u00e9s de su Vicepresidencia de Salud. \u00a0Es claro que esas facultades no pod\u00edan referirse a tales empresas, por cuanto \u00e9stas no siquiera ten\u00edan entonces existencia. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, una cosa es la estructura de la administraci\u00f3n y otra la definici\u00f3n o establecimiento del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos. \u00a0En este punto, conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 150 numeral 19 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso de la Rep\u00fablica corresponde dictar las normas generales y se\u00f1alar los objetivos y criterios a los que debe sometimiento el Gobierno Nacional, entre otras cosas para \u201cfijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede confundirse esa atribuci\u00f3n con la que corresponde al Congreso por ministerio del art\u00edculo 150, numeral 7 de la Carta Pol\u00edtica para que por medio de ley se ejerza la funci\u00f3n de \u201cdeterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica\u201d, as\u00ed como para \u201ccrear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta suerte, son asuntos diferentes la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional, de un lado y, de otro, la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos. \u00a0Para lo primero, en el \u00e1mbito de la reforma administrativa para la cual se concedieron las facultades extraordinarias espec\u00edficamente se\u00f1aladas en el art\u00edculo 16 de la Ley 790, exist\u00eda habilitaci\u00f3n para que el Presidente de la Rep\u00fablica adelantara la reforma all\u00ed precisada por el legislador. \u00a0No ocurre lo mismo en relaci\u00f3n con la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de quienes eran trabajadores oficiales del Seguro Social y pasaron \u201cautom\u00e1ticamente\u201d a la planta de personal de las empresas sociales del Estado que se crearon por el art\u00edculo 22 del Decreto 1750 de 26 de junio de 2003. \u00a0<\/p>\n
Tanto es ello as\u00ed, que en la intervenci\u00f3n que durante este proceso y en tiempo oportuno se hizo por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, \u00e9sta, que por disposici\u00f3n legal tiene funciones de asesor\u00eda del Estado Colombiano, de manera contundente expresa que tales facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, no lo autorizaron para expedir normas a trav\u00e9s de las cuales el Gobierno asuma la funci\u00f3n de fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos de las empresas sociales del Estado, pues tal regulaci\u00f3n y fijaci\u00f3n es funci\u00f3n que ha se ce\u00f1irse a lo dispuesto por el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, se encuentra por el suscrito magistrado que las facultades extraordinarias a que se ha hecho referencia no fueron otorgadas por el Congreso de la Rep\u00fablica para modificar el tipo de vinculaci\u00f3n de los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales, raz\u00f3n esta que al menos por lo que hace al art\u00edculo 17 del decreto acusado y con respecto a la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de los antiguos servidores del Seguro Social a las empresas sociales del Estado \u00a0que fueron creadas por el articulo 22 del mismo decreto, impone que se respeten en su integridad las condiciones de trabajo que antes se ten\u00edan por ellos, en los mismos t\u00e9rminos de las convenciones colectivas que modificaron sus contratos de trabajo en el Instituto de Seguros Sociales y que se incorporaron a los mismos. \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, ha de anotarse que en la Sentencia C-880 de 2003, no se abord\u00f3 el tema de la escisi\u00f3n de entidades administrativas, sino el de la fusi\u00f3n de las mismas, lo cual es distinto y por ello no ser\u00eda posible extender el condicionamiento que en esa sentencia se hizo con respecto a las normas contenidas en el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo 20 del Decreto 1750 de 2003, adolece de vaguedad e imprecisi\u00f3n de tal magnitud que no puede saberse con certeza cu\u00e1les son para cada una de las empresas sociales del Estado creadas por ese decreto los activos que les corresponden, lo que no queda a salvo con lo dispuesto por el par\u00e1grafo primero de ese art\u00edculo mediante el cual se inviste al Gerente General del Instituto de Seguros Sociales para designar \u201clos servidores p\u00fablicos para la realizaci\u00f3n del inventario pormenorizado de los bienes\u201d o, para \u201cen su defecto\u201d contratar ese servicio. \u00a0En lugar de hacerlo directamente por el legislador extraordinario que se consideraba facultado para ello, se decidi\u00f3 a su turno delegar a otro, lo que resulta inadmisible conforme a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0SALVAMENTO DE VOTO \u00a0DE LA MAGISTRADA CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ A LA SENTENCIA C-306 DE 2004 \u00a0<\/p>\n
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Carencia de facultades para expedir r\u00e9gimen laboral y cambiar tipo de vinculaci\u00f3n de los trabajadores oficiales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
REF.: EXPEDIENTE D-4828 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16, 17, 18, 19, 20 numerales 1\u00ba y 2\u00ba y par\u00e1grafos 1\u00ba y 2\u00ba, 22 y 26 del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por compartir los argumentos expuestos en el Salvamento de Voto presentado por el Magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, en cuanto a que el Presidente de la Rep\u00fablica carec\u00eda de facultades extraordinarias para expedir el R\u00e9gimen Laboral de las Empresas Sociales del Estado que fueron creadas por el Decreto 1750 de 2003, dada la diferencia que existe entre la norma contenida en el art\u00edculo 150, numeral 7 y la del 150, numeral 19; y adem\u00e1s, en cuanto a que tampoco le fueron otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica facultades para cambiar el tipo de vinculaci\u00f3n de los trabajadores oficiales del I.S.S., me adhiero a ellos. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. La Sentencia C-510 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C- 097 de 2003, (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-097 de 2003. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-619 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Enrique Sayagu\u00e9s Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. p\u00e1gs. 180 y siguientes; Manuel Mar\u00eda Diez, El Acto Administrativo, p\u00e1gs. 74 y siguientes; y Renato Alessi, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, p\u00e1gs. 73 y siguientes. \u00a0<\/p>\n
9 Manuel Mar\u00eda Diez, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, p\u00e1g 30. \u00a0<\/p>\n
10 Ram\u00f3n parada, Derecho Administrativo, Tomo II, P\u00e1g. 21. \u00a0<\/p>\n
11 Aparicio M\u00e9ndez, Teor\u00eda del \u00d3rgano, p\u00e1g. 35.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 M\u00e9ndez, Principios…, Op. Cit., Cap. II, No. 13. \u00a0<\/p>\n
13 Secci\u00f3n II, Cap\u00edtulo II de la constituci\u00f3n uruguaya de 1967. \u00a0<\/p>\n
14 El art\u00edculo 85, con 20 incisos y el 168, con 26, se\u00f1alan respectivamente las competencias de los Poderes Legislativos, Ejecutivos, en la misma Constituci\u00f3n (Uruguaya). \u00a0<\/p>\n
15 Casos de los art\u00edculos 189, 206 de la Constituci\u00f3n uruguaya de 1967, entre otros. \u00a0<\/p>\n
16 Aparicio M\u00e9ndez, La Teor\u00eda del \u00d3rgano, p\u00e1g. 35 y 53.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Diccionario \u00a0De La lengua Espa\u00f1ola, Real Academia Espa\u00f1ola, Vig\u00e9sima Primera Edici\u00f3n, Editorial Espasa-Calpe, Madrid Espa\u00f1a, p\u00e1g. 921.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Diccionario De Uso Del Espa\u00f1ol, Mar\u00eda Moliner, Editorial Gredos, Madrid Espa\u00f1a, P\u00e1g.1238.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Este fen\u00f3meno se enmarca dentro de lo que el jurista y soci\u00f3logo franc\u00e9s Maurice Duverger, llama “presidencialismo”, que seg\u00fan \u00e9l “constituye una aplicaci\u00f3n deformada del r\u00e9gimen presidencial cl\u00e1sico, por debilitamiento de los poderes del Parlamento e hipertrofia de los poderes del presidente: de ah\u00ed su nombre. Funciona sobre todo en los pa\u00edses latinoamericanos que han trasportado las instituciones constitucionales de los Estados Unidos a una sociedad diferente, caracterizada por el subdesarrollo t\u00e9cnico, el predominio agrario, las grandes propiedades agr\u00edcolas y la semicolonizaci\u00f3n por la vecina y superpoderosa econom\u00eda de los Estados Unidos”. Instituciones Pol\u00edticas y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1988, p. 152. \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0Sentencia C – 417 de 1992, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
\u201cAun cuando en todas las ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del art\u00edculo 150, que se refiere a “crear los servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras”, todo parece indicar que se trata de un error de codificaci\u00f3n y que el constituyente quiso se\u00f1alar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas “leyes cuadros” o “leyes marco” de que trata el numeral 19, y que son las que puede “dictar (el Congreso) las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: \u00a0<\/p>\n
a) Organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico; \u00a0<\/p>\n
b) Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica; \u00a0<\/p>\n
c) Modificar, por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; \u00a0<\/p>\n
d) Regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; \u00a0<\/p>\n
e) Fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica; \u00a0<\/p>\n
f) Regular el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones p\u00fablicas territoriales y \u00e9stas no podr\u00e1n arrog\u00e1rselas.” \u00a0<\/p>\n
22 En este sentido pueden verse las Sentencias C – 498 de 1995 y C – 452 de 2002, M.P., Dr, Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C – 979 de 2002, M.P. Dr. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
24 En ese sentido el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica precept\u00faa que “[l]os servidores p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y de la comunidad; ejercer\u00e1n sus funciones en la forma prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento”. \u00a0<\/p>\n
25 La Teor\u00eda del \u00d3rgano fue introducida en nuestra legislaci\u00f3n por la Reforma Constitucional de 1936. Es de origen alemana y se le debe a Gierke. Al respecto se\u00f1ala Raymond Carr\u00e9 de Malberg en su obra Teor\u00eda General del Estado, M\u00e9xico, Fondo de Cultura Econ\u00f3mica, 1978, p. 998, que “…hay que reconocer que Gierke es el primer autor que haya hecho aparecer claramente la oposici\u00f3n entre representante y el \u00f3rgano, al demostrar que por el \u00f3rgano es la colectividad misma la que quiere y act\u00faa”. \u00a0<\/p>\n
27 Op. Cit., p. 1013. \u00a0<\/p>\n
28 Estas leyes han sido denominadas por la doctrina leyes marcos, por que establecen el marco general y los objetivos y criterios, a los que debe sujetarse el Gobierno para regular determinadas materias (C.P., 150-19). \u00a0<\/p>\n
29 El citado art\u00edculo 16 citado dispone: “De conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley, para: a) Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominaci\u00f3n, n\u00famero y orden de precedencia. \/\/ El acto mediante el cual se disponga la fusi\u00f3n, determinar\u00e1 los objetivos, la estructura org\u00e1nica y el orden de precedencia del Departamento Administrativo resultante de la fusi\u00f3n. \/\/ El acto mediante el cual se disponga la supresi\u00f3n, determinar\u00e1 el orden de precedencia de los restantes Departamentos Administrativos; \/\/ b) Determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de los Ministerios; \/\/ c) Reasignar funciones y competencias org\u00e1nicas entre las entidades y organismos de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional; \/\/ PARAGRAFO lo. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica en el presente art\u00edculo para renovar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional, ser\u00e1n ejercidas con el prop\u00f3sito de racionalizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Naci\u00f3n. \/\/ PAR\u00c1GRAFO 20. Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la Rep\u00fablica, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, deber\u00e1 indicar el t\u00e9rmino m\u00e1ximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidaci\u00f3n. Dicho t\u00e9rmino, en ning\u00fan caso, podr\u00e1 ser inferior a un (1) a\u00f1o ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los t\u00e9rminos de ley. […]” \u00a0<\/p>\n
30 En estricta l\u00f3gica, dicho predicado se aplica s\u00f3lo a dos de los verbos utilizados, es decir, crear y suprimir, puesto que cuando se suprime una entidad, por sustracci\u00f3n de materia, es imposible se\u00f1alarle estructura org\u00e1nica y objetivos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-306\/04 \u00a0 FUNCION LEGISLATIVA-Competencia \u00a0 En el contexto de las democracias liberales, la funci\u00f3n legislativa, es decir, la actividad estatal dirigida a la creaci\u00f3n del derecho positivo, se radica en cabeza de una instituci\u00f3n espec\u00edfica del Estado, el Parlamento, en cuanto es \u00e9ste el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular por antonomasia. \u00a0 CONGRESO […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10476","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10476","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10476"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10476\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10476"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10476"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10476"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}