\u00a0 \u00a0 Sentencia C-349\/04 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Facultades extraordinarias para escisi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional \u00a0<\/p>\n
Atendiendo al sentido com\u00fan de la palabra escindir, puede entenderse que jur\u00eddicamente la escisi\u00f3n de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creaci\u00f3n de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o m\u00e1s partes o dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo jur\u00eddico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la escisi\u00f3n necesariamente conlleve la liquidaci\u00f3n y supresi\u00f3n de la entidad escindida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-No supresi\u00f3n de entidad escindida \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE ESCISI\u00d3N DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-No supresi\u00f3n ni liquidaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional pod\u00eda escindir el Instituto de Seguros Sociales, seg\u00fan se lo autorizaba el art\u00edculo 16, pero no pod\u00eda suprimirlo, pues le estaba prohibido expresamente por el art\u00edculo 20. As\u00ed las cosas, la escisi\u00f3n solo pod\u00eda consistir en la separaci\u00f3n de alguna o algunas de sus dependencias, que dar\u00eda lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras entidades, pero el Instituto como persona jur\u00eddica deb\u00eda conservarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Car\u00e1cter parafiscal de las cotizaciones \u00a0<\/p>\n
Las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud se erigen como contribuciones parafiscales. As\u00ed lo ha se\u00f1alado la Corte en reiterada jurisprudencia, pues constituyen un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya destinaci\u00f3n espec\u00edfica es financiar ese mismo Sistema, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad. De esta manera, responden con exactitud al concepto de parafiscalidad, seg\u00fan el cual son recursos parafiscales aquellos grav\u00e1menes que se imponen a un grupo definido de personas para financiar un servicio p\u00fablico determinado, sin \u00a0generar una obligaci\u00f3n correlativa \u00a0directa y equivalente a favor del contribuyente y a cargo del Estado, y que, por tener esta destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no entran al engrosar el presupuesto nacional. \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Destinaci\u00f3n espec\u00edfica de cotizaciones \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Recursos son rentas de naturaleza parafiscal \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Car\u00e1cter parafiscal se predica solo de recursos provenientes de cotizaciones mas no de bienes y rentas de entidades \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter parafiscal se predica tan solo los recursos provenientes de las cotizaciones, m\u00e1s no de los bienes y rentas propios de la entidades que prestan el servicio. Por ello la Corte ha distinguido entre los recursos parafiscales que administran \u00a0las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud y su propio patrimonio y rentas. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Patrimonio no tiene car\u00e1cter de recurso parafiscal \u00a0<\/p>\n
ESCISION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Patrimonio no constituye un recurso parafiscal\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Destinaci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
La parafiscalidad no puede interpretarse en el sentido seg\u00fan el cual tal categor\u00eda de recursos s\u00f3lo pueden destinarse al beneficio individual y personal de quienes los han tributado, sino que debe entenderse que esas contribuciones est\u00e1n destinadas a favorecer a todo el sector que las tributa. \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL-Ampliaci\u00f3n progresiva de cobertura \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL-Car\u00e1cter universal y expansivo \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Prima facie no conlleva reducci\u00f3n de la cobertura del servicio \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de escindir el Instituto de Seguros Sociales, separando algunas de sus dependencias para dar lugar a la creaci\u00f3n de otras entidades destinadas tambi\u00e9n a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, prima facie no conlleva directa, necesaria e inmediatamente una reducci\u00f3n de la cobertura del servicio. Adem\u00e1s, aprecia que la decisi\u00f3n correspondiente obedeci\u00f3 a un previo estudio diagn\u00f3stico de las causas de la crisis econ\u00f3mica que atravesaba el ISS, de su factibilidad financiera y de las posibles soluciones al problema, estudio que llev\u00f3 al legislador extraordinario a adoptar esta medida de escisi\u00f3n dentro de criterios de razonabilidad econ\u00f3mica \u00a0t\u00e9cnicamente fundamentados, y que por lo tanto no se trata de una pol\u00edtica inconsulta, caprichosa o no sustentada. \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Objeto perseguido por el legislador extraordinario \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de escindir el ISS no obedeci\u00f3 a la intenci\u00f3n de reducir la oferta de salud para los colombianos en general, reducci\u00f3n prohibida por el art\u00edculos 48 de la Constituci\u00f3n. Contrariamente, el objeto perseguido por el legislador extraordinario fue el mantener la oferta de servicios del ISS, pero a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de nuevas empresas sociales del Estado, buscando llevar a cabo este prop\u00f3sito en condiciones de factibilidad financiera y administrativa, dentro del contexto del mercado de libre competencia previsto por la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Situaci\u00f3n progresiva de d\u00e9ficit econ\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
El juicio de constitucionalidad consiste esencialmente en una confrontaci\u00f3n normativa que se hace entre disposiciones de rango legal y constitucional, a fin de establecer su conformidad o discrepancia. Es un juicio abstracto y objetivo que s\u00f3lo pretende examinar la disposici\u00f3n acusada en su contenido material y el procedimiento seguido para su expedici\u00f3n. En tal virtud, la acusaci\u00f3n fundada en la supuesta mala fe del legislador al expedir una determinada ley rebasa el objeto propio del juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
BUENA FE-Presunci\u00f3n general \u00a0<\/p>\n
La buena fe entendida como aquel principio general de derecho seg\u00fan el cual los sujetos deben conducirse bajo par\u00e1metros de honestidad en las relaciones jur\u00eddicas, es decir bajo el convencimiento de actuar leg\u00edtimamente, v\u00e1lidamente y por medios exentos de fraude, es de presunci\u00f3n general. Es decir, la buena fe se presume y esta presunci\u00f3n cobija igualmente al legislador en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. En tal virtud, la mala fe debe probarse, por lo cual el actuar doloso o fraudulento \u00a0no puede tan solo afirmarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Argumento relativo a la mala fe del Congreso al expedir una disposici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No realizaci\u00f3n de la confrontaci\u00f3n respecto de convenios o acuerdos del Ejecutivo con particulares \u00a0<\/p>\n
El juicio de constitucionalidad implica exclusivamente la comparaci\u00f3n con la Constituci\u00f3n de la norma de rango legal acusada, y no la confrontaci\u00f3n de la misma con convenios o acuerdos del Ejecutivo con particulares. \u00a0<\/p>\n
ESCISION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Facultades constitucionales no pueden limitarse por convenios o acuerdos del Gobierno con los ciudadanos \u00a0<\/p>\n
La Corte entiende que las facultades del legislador para modificar la estructura de la Administraci\u00f3n, facultades que pueden ejercerse decretando la escisi\u00f3n de un organismo del orden nacional, est\u00e1n reconocidas en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n; dichas facultades constitucionales (que en este caso se ejercieron por delegaci\u00f3n al ejecutivo) no pueden serle limitadas al Congreso de la Rep\u00fablica en virtud de normas de inferior jerarqu\u00eda, ni de convenios o acuerdos suscritos por el Gobierno Nacional con los ciudadanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Hip\u00f3tesis de presentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y sin soluci\u00f3n de continuidad a la planta de personal \u00a0<\/p>\n
Tal concepto ha sido entendido no como la inamovilidad del trabajador en t\u00e9rminos absolutos, sino m\u00e1s bien como la garant\u00eda de que existan justas causas para dar por terminada la relaci\u00f3n laboral. As\u00ed, con dicho principio se pretende “asegurar que el empleado goce de una certeza m\u00ednima en el sentido de que el v\u00ednculo laboral contra\u00eddo no se romper\u00e1 de manera abrupta y sorpresiva, de manera que no est\u00e9 expuesto en forma permanente a perder su trabajo y con \u00e9l los ingresos que permiten su propio sustento y el de su familia, por la decisi\u00f3n arbitraria del patrono\u201d. De esta manera, si bien la garant\u00eda constitucional que se comenta no tiene el alcance de conferir al trabajador el derecho a permanecer indefinidamente en el cargo, si comporta la obligaci\u00f3n de pagar una indemnizaci\u00f3n cuando sus expectativas de permanencia resultan injustificadamente desconocidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO EN REFORMAS A LA ESTRUCTURA DEL ESTADO-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-Indemnizaci\u00f3n por desvinculaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTIFICADO-Manera de satisfacer el derecho de estabilidad en el empleo\/INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTIFICADO-Finalidad \u00a0<\/p>\n
El pago de la indemnizaci\u00f3n por despido injustificado es una de las maneras de satisfacer el derecho de estabilidad en el empleo. Esta indemnizaci\u00f3n busca compensar el da\u00f1o que se le genera al trabajador por la perdida intempestiva del trabajo y de la fuente de ingresos para atender a sus necesidades y a las de su familia. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO EN PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTIFICADO-Procedencia en eventos de desvinculaci\u00f3n\/PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Alternativa de indemnizaci\u00f3n por retiro o la nueva vinculaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La indemnizaci\u00f3n por despido injustificado tiene entonces cabida \u00fanicamente en los eventos de desvinculaci\u00f3n, pues solamente aqu\u00ed el trabajador sufre realmente la p\u00e9rdida la estabilidad laboral; es por esto que cuando el proceso de reestructuraci\u00f3n administrativa de una entidad u organismo determina la necesidad de retirar personal de carrera administrativa, existiendo de otro lado la posibilidad de que el servidor o servidores retirados sean posteriormente vinculados en cargos equivalentes, se les ofrezca la alternativa entre la indemnizaci\u00f3n por retiro o la nueva vinculaci\u00f3n. Obs\u00e9rvese que se trata de una alternativa, de manera que se excluye la posibilidad de acceder al nuevo cargo equivalente y al mismo tiempo reclamar la indemnizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y sin soluci\u00f3n de continuidad permite la estabilidad laboral \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de escindir el Instituto de Seguros Sociales no conlleva la p\u00e9rdida del empleo para aquellos servidores p\u00fablicos respecto de quienes se determina la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y sin soluci\u00f3n de continuidad a la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado creadas a partir de la referida escisi\u00f3n. Esta categor\u00eda de trabajadores conserva su trabajo, circunstancia que les permite atender a sus necesidades b\u00e1sicas, as\u00ed como ejercer su profesi\u00f3n y desarrollar su personalidad en la misma forma en la que ven\u00edan haci\u00e9ndolo. La \u00a0situaci\u00f3n de estabilidad es lograda justamente por lo dispuesto por el legislador extraordinario al ordenar la incorporaci\u00f3n \u201cautom\u00e1tica\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d a la nueva planta de trabajo. \u00a0<\/p>\n
ESTABILIDAD EN EL EMPLEO EN ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Protecci\u00f3n ante continuidad de la relaci\u00f3n laboral \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACI\u00d3N LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Alcance en dise\u00f1o del procedimiento \u00a0<\/p>\n
La misma Constituci\u00f3n Pol\u00edtica indica que el ingreso y el ascenso dentro de la carrera administrativa deben llevarse a cabo, \u201cprevio cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes\u201d. De esta manera, las normas superiores otorgan al legislador la competencia para dise\u00f1ar el procedimiento espec\u00edfico de selecci\u00f3n y los requisitos y condiciones para acceder \u00a0la carrera administrativa y ascender dentro de ella, requisitos y condiciones que deben fundarse en el criterio del m\u00e9rito, seg\u00fan lo ha destacado la jurisprudencia. As\u00ed pues, el legislador tiene facultades de configuraci\u00f3n normativa para el dise\u00f1o del procedimiento para el acceso al servicio p\u00fablico, facultades que solo se encuentran restringidas por aquellos l\u00edmites que emanan de la propia Constituci\u00f3n y por los objetivos superiores y derechos \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN RELACION CON LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Derecho de acceso a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN RELACION CON LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Situaci\u00f3n de provisionalidad \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Causales legales determinadas para el retiro del cargo mientras permanezcan en provisionalidad \u00a0<\/p>\n
Al parecer de la Corporaci\u00f3n, el prop\u00f3sito del legislador al se\u00f1alar que solamente por las anteriores causales podr\u00eda ser desvinculado el servidor publico incorporado autom\u00e1ticamente a la nueva planta de personal de las nuevas empresas, mientras permanezca en estado de provisionalidad, no fue otro distinto que el de extender a esta situaci\u00f3n concreta de provisionalidad de tales servidores las normas de carrera administrativa que garantizan la estabilidad laboral. En efecto, n\u00f3tese c\u00f3mo dentro de estas causales no aparece la convocatoria a concurso para la provisi\u00f3n del cargo; en tal virtud, esta categor\u00eda de empleados no podr\u00e1n ser retirados por dicha causa, de lo cual se concluye que s\u00f3lo si se presenta la vacancia en el cargo, motivada por la verificaci\u00f3n de alguna de las causales \u00a0mencionadas en el art\u00edculo 37, podr\u00e1 llevarse a cabo la convocatoria para provisi\u00f3n de la referida vacante mediante concurso. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-R\u00e9gimen especial de permanencia laboral \u00a0<\/p>\n
DERECHOS ADQUIRIDOS EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Garant\u00edas salariales, prestacionales y convencionales \u00a0<\/p>\n
CONVENCION COLECTIVA EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Fuente de derechos adquiridos al menos durante el tiempo que conserv\u00f3 su vigencia \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente y sin soluci\u00f3n de continuidad\u201d en materia de derechos salariales, prestacionales y garant\u00edas convencionales \u00a0<\/p>\n
Las expresiones autom\u00e1ticamente y sin soluci\u00f3n de continuidad, contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garant\u00eda de estabilidad laboral y los dem\u00e1s derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relaci\u00f3n empleador \u2013 trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, adem\u00e1s, seguir cobijados por los reg\u00edmenes de transici\u00f3n pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relaci\u00f3n de trabajo no estar\u00edan aseguradas estas garant\u00edas laborales, puesto que al romperse el v\u00ednculo empleador – trabajador \u00a0en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convenci\u00f3n colectiva vigente. No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido seg\u00fan el cual la automaticidad en el traslado del r\u00e9gimen de trabajadores oficiales a empleados p\u00fablicos y la incorporaci\u00f3n sin soluci\u00f3n de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la p\u00e9rdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garant\u00edas convencionales, la Corte declarar\u00e1 su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4844 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d y la totalidad del Decreto 1750 de 2003 \u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas sociales del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez y otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veinte (20) de abril de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez, Pedro Alfonso Contreras Rivera, Beatriz Carballo Su\u00e1rez, Benjam\u00edn Ochoa Moreno y Jairo Villegas Arbel\u00e1ez, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los art\u00edculos 40 numeral 6\u00b0 y 95 numeral 7\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demandaron la inexequibilidad del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d y, consecuencialmente, la del Decreto Extraordinario 1750 de 2003, \u00a0\u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas sociales del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subsidiariamente solicitaron que se declare \u00fanicamente la inconstitucionalidad del Decreto extraordinario 1750 de 2003; si tampoco procediera esta declaraci\u00f3n, en subsidio de ella solicitan que se declare la inconstitucionalidad parcial de los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todos los casos solicitan que la sentencia de inexequibilidad tenga efectos retroactivos al momento de entrada en vigencia de las normas que se declaren inexequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las normas demandadas, dentro de las cuales se han subrayado las expresiones parcialmente acusadas. Dada la extensi\u00f3n del Decreto Extraordinario 1750 de 2003, demandado en su totalidad, y subsidiariamente en sus art\u00edculos 17 y 18 (parciales), se transcribir\u00e1n exclusivamente \u00e9stos \u00faltimos, se\u00f1alando dentro de su texto las expresiones parcialmente acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 790 DE 2002 \u00a0<\/p>\n
\u201c(diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 16. Facultades extraordinarias. De conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley, para: \u00a0<\/p>\n
a) Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominaci\u00f3n, n\u00famero y orden de precedencia. \u00a0<\/p>\n
El acto mediante el cual se disponga la fusi\u00f3n, determinar\u00e1 los objetivos, la estructura org\u00e1nica y el orden de precedencia del Departamento Administrativo resultante de la fusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acto mediante el cual se disponga la supresi\u00f3n, determinar\u00e1 el orden de precedencia de los restantes Departamentos Administrativos; \u00a0<\/p>\n
b) Determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de los Minis-terios; \u00a0<\/p>\n
c) Reasignar funciones y competencias org\u00e1nicas entre las entidades y organismos de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional; \u00a0<\/p>\n
d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; \u00a0<\/p>\n
e) Se\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las f unciones de las suprimidas; \u00a0<\/p>\n
f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumpl\u00edan las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; \u00a0<\/p>\n
g) Determinar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas nacionales descentralizadas. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica en el presente art\u00edculo para renovar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional, ser\u00e1n ejercidas con el prop\u00f3sito de racionalizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00b0. Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la Rep\u00fablica, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, deber\u00e1 indicar el t\u00e9rmino m\u00e1ximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidaci\u00f3n. Dicho t\u00e9rmino, en ning\u00fan caso, podr\u00e1 ser inferior a un (1) a\u00f1o ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los t\u00e9rminos de ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO NUMERO 1750 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
\u201c(junio 26) \u00a0<\/p>\n
\u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean \u201cunas Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las \u201cfacultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) \u201cdel art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cTITULO IV \u00a0<\/p>\n
\u201cREGIMEN JURIDICO \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cCAPITULO II \u00a0<\/p>\n
\u201cR\u00e9gimen de Personal \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 17. Continuidad de la relaci\u00f3n. Los servidores p\u00fablicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, a las Cl\u00ednicas y a los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedar\u00e1n autom\u00e1ticamente incorporados, sin soluci\u00f3n de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales conservar\u00e1n la calidad de trabajadores oficiales, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. El tiempo de servicio de los servidores p\u00fablicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, creadas en el presente decreto, se computar\u00e1 para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas \u00faltimas, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 18. Del r\u00e9gimen de Salarios y Prestaciones. El R\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto ser\u00e1 el propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetar\u00e1n los derechos adquiridos. Se tendr\u00e1n como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales que autom\u00e1ticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general para los empleados p\u00fablicos no cumplan requisitos para la vinculaci\u00f3n en cargos que les permita percibir cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan recibiendo, ser\u00e1n incorporados en el empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptar\u00e1 las medidas con el fin de mantener la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan percibiendo por concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos, la que devengar\u00e1n mientras permanezcan en el cargo.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Los demandantes pretenden lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. Que se declare la inexequibilidad del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150 numeral 10) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y, en consecuencia, se declare la inexequibilidad del Decreto 1750 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Subsidiariamente, solicitan que se declare la inexequibilidad del Decreto 1750 de 2003, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n, y, en subsidio, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150 numeral 12, 338, 48, 49, 39, 55 y 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Subsidiariamente, piden que se declare la inexequibilidad de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d de los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 53 y 55 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En caso de que se haga alguna de las declaraciones de inconstitucionalidad que solicitan, piden que la misma tenga efectos desde en momento de entrada en vigencia de la norma declarada inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En fundamento de las anteriores solicitudes, sustentan de la siguiente forma los cargos de inconstitucionalidad: \u00a0<\/p>\n
1. Cargos en contra del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de los demandantes, el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 carece de la claridad y precisi\u00f3n exigidas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el numeral 10\u00b0 de su art\u00edculo 150, porque el significado de la palabra \u201cescindir\u201d no puede determinarse de manera cierta usando los m\u00e9todos que la Corte Constitucional ha encontrado admisibles en la interpretaci\u00f3n de las normas que conceden facultades extraordinarias y que, seg\u00fan dicen los actores, son los m\u00e9todos gramatical, sistem\u00e1tico e hist\u00f3rico. Agregan que aunque la palabra \u201cescindir\u201d se encuentra definida en el Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola, \u201cdebido a que la operaci\u00f3n se predica de \u201centidades u organismos administrativos del orden nacional\u201d y la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n y transformaci\u00f3n de estas entidades y organismos est\u00e1 reglada de manera especial, la expresi\u00f3n no es precisa \u00a0mientras se carezca de normas especiales que regulen la forma en la que deber\u00e1n realizarse las operaciones de corte, separaci\u00f3n o divisi\u00f3n.\u201d Adicionalmente, se\u00f1alan que debido a que el art\u00edculo 53 de la Ley 489 de 1998 fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-702 de 1999, \u201cno existe ninguna regla que defina con precisi\u00f3n cu\u00e1l es el proceso y las consecuencias de la \u201cescisi\u00f3n\u201d cuando se trata de entidades u organismos administrativos del sector nacional.\u201d Finalmente, indican que el sentido espec\u00edfico de la palabra \u201cescisi\u00f3n\u201d no puede determinarse acudiendo a las normas del C\u00f3digo de Comercio o del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, porque ambas regulaciones tienen un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n especial que excluye a las entidades y organismos administrativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cargos en contra de la totalidad del Decreto 1750 de 2003 \u00a0<\/p>\n
A. La demanda aduce un argumento de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto 1750 de 2003, seg\u00fan el cual las facultades conferidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 no inclu\u00edan la autorizaci\u00f3n para escindir al Instituto de Seguros Sociales, por expresa limitaci\u00f3n de tales facultades extraordinarias consagrada en el art\u00edculo 20 de la misma Ley 790. Y a\u00fan si se considerase que el Presidente estaba facultado para proceder a ello, \u201cel modo espec\u00edfico en que se realiz\u00f3 la escisi\u00f3n estaba prohibido por contravenir lo dispuesto en los art\u00edculos 150 numeral 12, 338, 48, 49, 39, 55 y 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para explicar este cargo la demanda recuerda el texto del art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, seg\u00fan el cual \u201c(En) desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir, liquidar ni fusionar … el \u00a0Instituto de Seguros Sociales (ISS)\u201d. A pesar de que la norma no utiliza la palabra \u201cescisi\u00f3n\u201d, dice la acusaci\u00f3n que \u201cla exclusi\u00f3n de este tipo de operaciones se concluye necesariamente del hecho que la \u201cescisi\u00f3n\u201d implica la liquidaci\u00f3n.\u201d A su vez, explica esta \u00faltima aseveraci\u00f3n aduciendo que en caso de que la Corte considere que las facultades conferidas en el art\u00edculo 16 literal d) de la ley 790 de 2002 son precisas, la \u201cescisi\u00f3n\u201d debe ser interpretada seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998, del cual se deducir\u00eda la necesidad de liquidaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega la demanda que no es dable afirmar que la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 20 s\u00f3lo se refer\u00eda a la supresi\u00f3n, liquidaci\u00f3n o fusi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y no a la de alguna de sus partes, ni que lo que hizo el Decreto 1750 de 2003 no fue liquidar dicha Instituci\u00f3n, sino simplemente escindir o separar de la empresa la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, todas las cl\u00ednicas y todos los centros de atenci\u00f3n. Lo anterior por cuanto \u201csi la intenci\u00f3n del legislador era proteger sus atribuciones constitucionales en lo relacionado con las reformas significativas de estas entidades, dicha protecci\u00f3n no se surte si se interpreta restrictivamente la prohibici\u00f3n.\u201d Adem\u00e1s, \u201cpor tratarse de entidades que manejan recursos provenientes de contribuciones Parafiscales y por ser estas contribuciones objeto de reserva legal (art. 338 de la Constituci\u00f3n Nacional), la autorizaci\u00f3n del Congreso necesita ser expresa y espec\u00edfica y no meramente deducida por exclusi\u00f3n de la prohibici\u00f3n general\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, continua la demanda, \u201cel hecho de que el decreto 1750 de 2003 no use la palabra \u201csuprimir\u201d y no ordene la liquidaci\u00f3n que exige el art\u00edculo 52 de la ley 489 de 1998 no es un criterio para determinar si hubo o no \u201csupresi\u00f3n\u201d, o si debi\u00f3 o no haber \u201cliquidaci\u00f3n\u201d. En efecto, agrega, \u201ca pesar de que el art\u00edculo 1\u00b0 del decreto 1750 de 2003 afirma que la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud se \u201cescinde\u201d del Instituto de Seguros sociales, el Decreto no crea ninguna entidad que la reemplace en sus funciones, quedando as\u00ed materialmente suprimidas al d\u00e1rsele autonom\u00eda a cada una de las Entidades prestadoras de salud que ella estaba encargada de administrar\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, en este ac\u00e1pite la demanda concluye que el Decreto 1750 de 2003 excedi\u00f3 \u00a0las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica en la Ley 790 de 2002, porque el art\u00edculo 20 de dicha ley prohib\u00eda expresamente suprimir, liquidar o fusionar el Instituto de Seguros Sociales y la escisi\u00f3n implica que se realicen operaciones de supresi\u00f3n y liquidaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Por otro lado, los actores indican que al escindir las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales y crear con ellas empresas sociales del Estado, el Gobierno viol\u00f3 el art\u00edculo 150 numeral 12 de la Carta, al igual que el canon 338 de la misma. \u00a0Explicando lo anterior, la demanda indica que dichas cl\u00ednicas y centros fueron adquiridos con recursos provenientes de contribuciones parafiscales, por lo cual deben permanecer para el beneficio exclusivo del sector que hizo la contribuci\u00f3n; al transferir su propiedad e empresas sociales del Estado, los aportantes del Instituto de Seguros Sociales dejan de ser sus exclusivos beneficiarios, lo cual, estiman, genera el desconocimiento del numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Carta1, y del 338 ibidem2. Agrega que el Instituto de Seguros Sociales hist\u00f3ricamente ha sido financiado de manera casi exclusiva a trav\u00e9s de cotizaciones parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, dicen los demandantes que la escisi\u00f3n determinada por el Decreto 1750 de 2003 \u201cimplica una reducci\u00f3n de la oferta de salud para los colombianos en general que est\u00e1 prohibida por la Constituci\u00f3n Nacional en sus art\u00edculos 48 y 49.\u201d Para demostrar lo anterior hacen una serie de consideraciones relativas a la oferta de salud en Colombia, apoyadas en datos proveniente de un estudio adelantado por el Banco Mundial;3 otras concernientes a la crisis por la que atraviesa el sector salud, crisis derivada del impacto negativo de las variables macroecon\u00f3micas que en general han sufrido deterioro en Colombia durante los \u00faltimos a\u00f1os, y de otras causas intr\u00ednsecas al sector, dentro de las cuales destacan la crisis de las IPS privadas, determinada porque su principal deudor es el Instituto de Seguros Sociales, y la de los hospitales p\u00fablicos y empresas sociales del Estado, ocasionada porque deben asumir a la poblaci\u00f3n simplemente \u201cvinculada\u201d al sistema de seguridad social en salud. En cuanto a las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, afirman que \u201cse han visto protegidos de la inminente quiebra al manejarse de manera integrada la EPS y las IPS\u201d; no obstante, sostienen que el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Nacional quiere acabar con esta solidaridad, pues supuestamente algunas cl\u00ednicas y centro ambulatorios son insostenibles por insuficiente demanda, entendiendo la noci\u00f3n de \u201cdemanda\u201d como la capacidad de compra de servicios m\u00e9dicos. \u00a0Ante esta pol\u00edtica, los actores se preguntan por qu\u00e9 lo importante es salvar los niveles de aseguramiento (el negocio de la EPS) y no los niveles de tratamiento m\u00e9dico (el negocio de las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, los demandantes estiman que las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales s\u00f3lo son viables por la unidad de empresa con el Instituto, y que al ser aut\u00f3nomos presupuestalmente, como lo determina el Decreto acusado, se reduce de manera significativa su viabilidad. El cierre de cl\u00ednicas y centros ambulatorias del Instituto de Seguros Sociales implicar\u00e1 una reducci\u00f3n en la capacidad hospitalaria instalada del pa\u00eds y por lo tanto redundar\u00e1 en la reducci\u00f3n de la cobertura de los servicios de salud prohibida por el principio de progresividad establecido por los art\u00edculos \u00a049 y 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. En otro cargo la demanda aduce que al transferirse las cl\u00ednicas y centros ambulatorios del Instituto de Seguros Sociales a las empresas creadas en el Decreto 1750 de 2003 se violaron las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva que la Constituci\u00f3n consagra en sus art\u00edculos 39 y 55, y el principio de buena fe a que alude el 83 ibidem. \u00a0Para sustentar esta acusaci\u00f3n, la demanda recuerda que en la Sentencia C-579 de 1996 esta Corporaci\u00f3n sostuvo que no eran razonables los l\u00edmites al derecho de negociaci\u00f3n colectiva impuestos a los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales (Empresa Industrial y Comercial del Estado) como consecuencia de su clasificaci\u00f3n como funcionarios de la seguridad social. En tal virtud, la mayor\u00eda de sus empleados quedaron comprendidos dentro de la categor\u00eda general de trabajadores oficiales. En esa condici\u00f3n, el Sindicato que agrupa a la mayor\u00eda de estos empleados suscribi\u00f3 con el Gobierno Nacional un \u201cAcuerdo Integral\u201d encaminado a resolver los problemas financieros del Instituto de Seguros Sociales, el cual modific\u00f3 la Convenci\u00f3n Colectiva vigente hasta 2001 y fue integrado a la nueva Convenci\u00f3n con vigencia entre 2001 y 2004. En este punto la demanda incluye un cuadro que resume los compromisos m\u00e1s importantes del Gobierno logrados en los referidos acuerdos y convenciones4, y de las renuncias a importantes conquistas laborales que hicieron los trabajadores a cambio de tales compromisos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice entonces la acusaci\u00f3n que, al escindir las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales y transferirlas a las empresas sociales del Estado que se crean mediante el Decreto 1750 de 2003, el Gobierno no s\u00f3lo destruy\u00f3 la unidad de empresa del Instituto de Seguros Sociales, sino que \u201cautom\u00e1ticamente\u201d convirti\u00f3 en empleados p\u00fablicos a los trabajadores oficiales que trabajaban en la planta de dichas cl\u00ednicas y centros, dej\u00e1ndolos por fuera de los beneficios de la Convenci\u00f3n o contrato colectivo celebrado en 2001. El mayor impacto de este cambio, afirman, fue la p\u00e9rdida de los beneficios en materia de pensiones de jubilaci\u00f3n. \u00a0Lo anterior, estiman, constituye una violaci\u00f3n a los derechos de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva garantizados en los art\u00edculos 39 y 55 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Tal categor\u00eda de derechos, si bien no son absolutos, implican que el Gobierno, en cuanto patrono, act\u00fae de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones adquiridas, como toda parte en un contrato. Por ello, estiman que el Decreto acusado desconoce el principio de buena fe a que alude el art\u00edculo 83 superior, pues el cambio producido en las condiciones laborales por efectos de la escisi\u00f3n no fue justificado objetiva y razonablemente, como era exigido de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta falta de justificaci\u00f3n, dicen, obedece a varias razones5: (i) A que la escisi\u00f3n no resuelve los problemas financieros de las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n que resultan escindidos, dado que, contrariamente a lo decido, una estrategia de \u201cintegraci\u00f3n vertical\u201d y \u201ceconom\u00eda de escala\u201d hubiera sido m\u00e1s adecuada para esos prop\u00f3sitos. (ii) A que no est\u00e1 demostrado que las cargas laborales del Instituto de Seguros Sociales sean distintas a las que hist\u00f3ricamente ha soportado, pues el r\u00e9gimen especial de prestaciones de que ven\u00edan disfrutando sus servidores data del Decreto 1653 de 1977 y no de la Sentencia C-579 de la Corte Constitucional, que declar\u00f3 a dichos servidores trabajadores oficiales, como err\u00f3neamente lo consider\u00f3 el Gobierno. (iii) No est\u00e1 demostrado tampoco que las pensiones del Instituto de Seguros Sociales sean \u201cun riesgo fiscal para la Naci\u00f3n\u201d, como se afirm\u00f3 en la convenci\u00f3n colectiva. (iv) No ha transcurrido un tiempo razonable para evaluar los resultados de la entrada al mercado del Instituto de Seguros Sociales. (v) Y, finalmente, el Gobierno no ha pagado la deuda hist\u00f3rica con el Instituto de Seguros Sociales, no se han corregido otros problemas como \u201cla selecci\u00f3n adversa en materia de mayores de 60 a\u00f1os6\u201d, la \u201csimplificaci\u00f3n de la \u201cmalla t\u00e9cnica de verificaci\u00f3n7\u201d, la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cargos en contra de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 17 del \u00a0Decreto 1750 de 2003 y \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el art\u00edculo 18 (par\u00e1grafo transitorio) del mismo Decreto. \u00a0<\/p>\n
En otra acusaci\u00f3n los demandantes sostienen que, a\u00fan si el Presidente de la Rep\u00fablica hubiere estado debidamente autorizado para escindir las cl\u00ednicas y centros ambulatorios del Instituto de Seguros Sociales, no pod\u00eda incorporar \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d a los trabajadores oficiales como empleados p\u00fablicos, pues \u00e9stos ten\u00edan derecho a que a la terminaci\u00f3n de sus contratos de trabajo se les reconociera la indemnizaci\u00f3n prevista en al convenci\u00f3n o contrato colectivo vigente. Estos contratos de trabajo se reg\u00edan por el Decreto 2351 de 1965, el cual no contemplaba como justa causa de terminaci\u00f3n la \u201cescisi\u00f3n\u201d, por lo cual han debido ser indemnizados por despido injustificado. Como el Decreto demandado no reconoce estos derechos, las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en los art\u00edculos 17 y 18 (par\u00e1grafo transitorio) del mismo violan lo estatuido por los art\u00edculos 53 y 55 superiores, relativos a la estabilidad en el empleo y al respeto al derecho de negociaci\u00f3n colectiva. La indemnizaci\u00f3n proced\u00eda, afirman, \u201cporque al terminar el v\u00ednculo contractual, e iniciarse un nuevo v\u00ednculo Legal y reglamentario, los Trabajadores Oficiales afectados pierden su derecho a los beneficios pactados en la Convenci\u00f3n Colectiva vigente al momento de la escisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Solicitud de efectos retroactivos para las decisiones de inconstitucionalidad que se profieran.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los demandantes solicitan que en caso de que la Corte haga cualquiera de las declaraciones de inexequibilidad que se le piden las \u00a0mismas tengan efecto retroactivo al momento de entrada \u00a0en vigencia de la norma a que se refieren lo anterior a fin de \u201casegurar la protecci\u00f3n efectiva de los derechos consagrados en los art\u00edculos 48, 49, 39, 53 y 55 de la Constituci\u00f3n Nacional\u201d. Aseguran que el presente ser\u00eda uno de los casos en los cuales, seg\u00fan la jurisprudencia sentada por esta Corporaci\u00f3n, la sentencia deber\u00eda tener tales efectos retroactivos, toda vez que \u201caun si la raz\u00f3n que motiva la decisi\u00f3n no es el resguardar a las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria de la quiebra que se deriva de la escisi\u00f3n…, ni proteger los derechos adquiridos de los trabajadores consignados en la Convenci\u00f3n colectiva vigente…, ambos efectos se empezaron a surtir desde el momento de entrada en vigencia del Decreto 1750 de 2003 y ambos est\u00e1n prohibidos por la Constituci\u00f3n Nacional en sus art\u00edculos 48, 49, 39, 53 y 55.\u201d En cuanto a la posibilidad de que la Corte declare la inexequibilidad del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003, ello comportar\u00eda la carencia de competencia del Presidente para expedir el Decreto 1730 del mismo a\u00f1o, por lo cual su inexequibilidad retroactiva se producir\u00eda autom\u00e1ticamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la demanda se anexan diversos documentos que contienen estudios relativos a la reestructuraci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, a la crisis de la seguridad social en Colombia, y en general al tema de la reforma del sector salud.8 As\u00ed mismo se adjunta la copia de la Convenci\u00f3n Colectiva de Trabajo celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de trabajadores de la Seguridad Social 2001-20049 y el Informe de gesti\u00f3n del doctor Guillermo Fino Serrano, correspondiente al per\u00edodo 2001-2002.10 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
En orden cronol\u00f3gico se resumen a continuaci\u00f3n las intervenciones que se presentaron durante el t\u00e9rmino legal previsto para ello: \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Miguel \u00c1ngel Castrill\u00f3n Collazos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Miguel \u00c1ngel Castrill\u00f3n Collazos intervino oportunamente para coadyuvar la demanda incoada espec\u00edficamente en contra de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en los art\u00edculos 17 y 18, par\u00e1grafo transitorio, del Decreto 1750 de 2003. A juicio del intervinente, el paso \u00a0de los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales al r\u00e9gimen de empleados p\u00fablicos, que de conformidad con lo dispuesto por esas normas deb\u00eda producirse \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d, no puede entenderse como una autorizaci\u00f3n para que la Administraci\u00f3n dentro de su poder de reestructuraci\u00f3n pueda desmejorar sus salarios y prestaciones. El caso, a su parecer, debe decidirse de la misma manera en que se hizo cuando se resolvi\u00f3 la demanda incoada en contra del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 790 de 2002, que culmin\u00f3 con la Sentencia C-880 de 2003, en donde, dice, \u00a0la Corte \u00a0aclar\u00f3 que el poder de reestructuraci\u00f3n del Estado tiene que resultar compatible con el derecho a la estabilidad laboral y la garant\u00eda de que los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores no ser\u00e1n desmejorados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Instituto de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Carlos Libardo Bernal Pulido para oponerse a las pretensiones de \u00a0la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. En cuanto al primer cargo propuesto por los demandantes, seg\u00fan el cual hay una imprecisi\u00f3n en el otorgamiento de facultades extraordinarias por inexistencia de normas que definan el concepto de \u201cescisi\u00f3n\u201d, el Instituto intervinente arguye que la falta de definici\u00f3n del concepto \u201cescisi\u00f3n\u201d en la Ley 489 de 1998, producida por la declaratoria de inexequibilidad de su art\u00edculo 53 mediante sentencia C-702 de 1999, no implica la existencia de un vac\u00edo normativo, pues la propia jurisprudencia constitucional \u201cconsidera la figura de la escisi\u00f3n como una figura jur\u00eddica clara y precisa\u201d. Al respecto cita la Sentencia C-647 de 1997 en la que, a su parecer, resulta n\u00edtidamente definido el concepto. Adem\u00e1s, estima que, tras la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 53 de la Ley 489 de 1998, \u201cla escisi\u00f3n ya no debe hacerse, como lo preve\u00eda este art\u00edculo, es decir, de acuerdo con las reglas propias para la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades y organismos administrativos, previstas por el art\u00edculo 52 de la misma ley, sino por los procedimientos previstos en el derecho comercial (Ley 222 de 1995) y en el derecho financiero (Decreto 663 de 1993)\u201d. Esta posibilidad de \u201cauto integraci\u00f3n normativa\u201d debe ser reconocida en virtud de lo dispuesto por los art\u00edculos 85 y 93 de la Ley 489, que remiten a las normas de derecho privado para llenar las lagunas que eventualmente puedan presentarse en la regulaci\u00f3n contenida en esa Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la facultad de \u201cescindir\u201d puede ser tambi\u00e9n precisada acudiendo a los m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n gramatical, sistem\u00e1tica e hist\u00f3rica a que alude la propia demanda. Conforme al primero, para determinar el significado del concepto \u201cescisi\u00f3n\u201d bastar\u00eda con acudir a la definici\u00f3n legal contenida espec\u00edficamente en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 222 de 1995. \u00a0Conforme al segundo, el contexto de la Ley 790 de 2002 contribuye tambi\u00e9n a esclarecer el significado de la noci\u00f3n de \u201cescisi\u00f3n\u201d, pues atendiendo al tenor literal del art\u00edculo 1\u00b0 de esa Ley puede concluirse que (i) la escisi\u00f3n del Seguro social es uno de los mecanismos elegidos por el legislador para \u201crenovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional\u201d; (ii) el seguro social hace parte de dicha Rama; (iii) el prop\u00f3sito de la Ley 790 es garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, prop\u00f3sito que constituye el fundamento de la escisi\u00f3n a que alude el art\u00edculo 16 de la misma Ley; (iv) la celeridad e inmediaci\u00f3n son necesarias para atender las necesidades de los ciudadanos, figuras que se hace visibles en la nueva estructura del Seguro social, es decir, la que resulta de la escisi\u00f3n. Adem\u00e1s, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica tambi\u00e9n debe involucrar el art\u00edculo 209 superior, por lo cual la palabra escindir debe ser entendida como \u201cel producto de la intenci\u00f3n del legislador de dar cabal cumplimiento a los principios de la funci\u00f3n administrativa\u201d que se mencionan en dicha norma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n hist\u00f3rico lleva a estudiar la exposici\u00f3n de motivos al proyecto que devino en Ley 790 de 2003, exposici\u00f3n en la cual se dijo que la intenci\u00f3n del Gobierno era garantizar la viabilidad \u00a0futura de las entidades, para lo cual era necesario \u201cracionalizar su gasto corriente de forma tal que sea posible el desarrollo estable en el futuro\u201d. All\u00ed mismo se dijo, hace ver el intervinente, que el objeto preciso de las facultades era escindir entidades u organismos del orden nacional creados o autorizados por ley\u201d. Lo dicho en la referida exposici\u00f3n de motivos, concluye el interviniente, demuestra que la escisi\u00f3n \u201cno era una figura inexistente o poco clara en el momento de concepci\u00f3n de la norma cuya constitucionalidad se discute\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, frente a la supuesta inexistencia de normas especiales que determinaran el procedimiento para adelantar la escisi\u00f3n, circunstancia que seg\u00fan los demandantes har\u00eda que las facultades fueran imprecisas, el interviniente se\u00f1ala que tal inexistencia es falsa, pues es perfectamente posible acudir a las normas del C\u00f3digo de Comercio y al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero para estos prop\u00f3sitos. Agrega que no hacen falta normas especiales, y que la remisi\u00f3n est\u00e1 expresamente autorizada por la Ley 489 de 1998, adem\u00e1s de que es 2corolario de del principio de unidad del ordenamiento jur\u00eddico\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto agrega la intervenci\u00f3n que conforme al numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 superior es posible la atribuci\u00f3n de facultades extraordinarias la Presidente de la Rep\u00fablica para la expedici\u00f3n de normas con fuerza de ley, y que esta norma no proh\u00edbe que el Congreso las atribuya para determinar la estructura de la Administraci\u00f3n, ni m\u00e1s espec\u00edficamente para escindir entidades. Cuando el presidente lo hace, obra entonces como legislador extraordinario y no como poder reglamentario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo precisa que \u201cel tratamiento dado a la facultad de \u201cescindir\u201d, en la Ley 489 de 1998, no puede relacionarse con el presente caso, pues la naturaleza de la Ley 489 de 1998 es la de ley marco, mientras que la de la Ley 790 de 2002, es de facultades extraordinarias, por lo que son distintos los supuestos de admisi\u00f3n de esta figura en uno y otro caso, as\u00ed como distintas las competencias conferidas por el legislador al Presidente, en uno y otro caso.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. En cuanto al segundo cargo propuesto en la demanda, seg\u00fan el cual la autorizaci\u00f3n hecha por el Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 no inclu\u00eda la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros sociales, la intervenci\u00f3n dice lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es cierto que cuando el art\u00edculo 20 \u00a0de la Ley 790 excluye la posibilidad de suprimir, liquidar o fusionar al referido Instituto proh\u00edba tambi\u00e9n la escisi\u00f3n del mismo, pues \u00a0la norma en ning\u00fan momento menciona la prohibici\u00f3n para escindir, y es claro que es muy diferente la supresi\u00f3n, liquidaci\u00f3n o fusi\u00f3n de una entidad, que su escisi\u00f3n. \u201cMientras que la escisi\u00f3n consiste en la separaci\u00f3n de algunas de las partes de la entidad administrativa para otorgarles personer\u00eda jur\u00eddica y autonom\u00eda administrativa, patrimonial y financiera propia, la supresi\u00f3n y la liquidaci\u00f3n implican la desaparici\u00f3n total de la entidad y la fusi\u00f3n la simbiosis de dos o m\u00e1s entidades en una sola.\u201d Adem\u00e1s, dado que el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2003 establece una prohibici\u00f3n, la norma no puede hacerse extensiva ni aplicarse por analog\u00eda ni por interpretaci\u00f3n extensiva. El hecho de que la Ley 489 de 1998 en su art\u00edculo 53 -declarado inexequible por esta Corporaci\u00f3n- remitiera a las normas sobre liquidaci\u00f3n para efectos de regular la escisi\u00f3n, no implica una confusi\u00f3n entre las dos figuras, pues en realidad lo que pasa en la escisi\u00f3n es que se transforma la naturaleza de determinadas partes de una entidad administrativa en otra nueva. La escisi\u00f3n, dice la intervenci\u00f3n, no implica necesariamente que la disoluci\u00f3n de una entidad. En el caso del Instituto de Seguros Sociales, es claro que la entidad no se liquid\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es claro tambi\u00e9n, contin\u00faa la intervenci\u00f3n, que el art\u00edculo 16 de la ley 790 de 2003 otorg\u00f3 facultades al Presidente para escindir organismos administrativos del orden nacional, entre ellos el Instituto de Seguros Sociales; y que a su vez lo autoriz\u00f3 para crear nuevas entidades con las partes escindidas. De igual manera, es claro que ninguna norma proh\u00edbe esta operaci\u00f3n. Por lo anterior, las afirmaciones de la demanda carecen de sustento normativo legal o constitucional, como tampoco jurisprudencial. En tal virtud, el Presidente al expedir el Decreto 1750 de 2003 no viol\u00f3 la prohibici\u00f3n establecida en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, ni el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n, \u201cpues de ninguna manera suprimi\u00f3, liquid\u00f3 o fusion\u00f3 al Instituto de Seguros sociales.\u201d Simplemente, \u201cla Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud y todas las cl\u00ednicas y todos los centros de atenci\u00f3n ambulatoria fueron separados del Instituto y se crearon siete Empresas Sociales del Estado con personer\u00eda jur\u00eddica independiente y una distinta naturaleza jur\u00eddica que asumieron loas funciones de las partes escindidas.\u201d \u00a0<\/p>\n
C. En relaci\u00f3n con el cargo esgrimido en la demanda seg\u00fan el cual la autorizaci\u00f3n dada por el Congreso en el art\u00edculo 16 de al Ley 790 de 2003 no inclu\u00eda la de escindir al Instituto de Seguros Sociales, y al hacerlo el Gobierno habr\u00eda violado los art\u00edculos 150 numeral 12 , 338, 48, 49, 39, 55 y 83 de la Constituci\u00f3n, la intervenci\u00f3n expresa que es evidente que la escisi\u00f3n de la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud y de las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales nada tiene que ver ni en nada contradice el numeral 12 del art\u00edculo 150 superior, ni el 338 ibidem, pues en nada cambia la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las contribuciones parafiscales a seguridad social efectuadas en el pasado y por hacer en el futuro. Tales contribuciones, prosigue, \u201cen ning\u00fan caso ingresar\u00e1n al presupuesto nacional… y se seguir\u00e1n destinando espec\u00edficamente a su objetivo particular: la seguridad social en salud.\u201d Ahora bien, dado que no todos los recursos que administran las EPS son recursos parafiscales, pues algunos son propios de la entidad, siendo parafiscales \u00fanicamente las cotizaciones que los afiliados realizan, las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria que hac\u00edan parte del Instituto de Seguros Sociales no pueden considerarse como recursos o contribuciones parafiscales del Sistema de Seguridad Social y, en consecuencia, bien pod\u00eda el Presidente de la Republica escindirlos de la entidad y convertirlos en empresas sociales del Estado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. Frente a la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual la estabilidad financiera de las cl\u00ednicas y los centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales estaba garantizada por la unidad de empresa de este Instituto, estabilidad que se perder\u00eda con su escisi\u00f3n y conversi\u00f3n en empresas sociales del Estado, \u00a0de la cual se derivar\u00eda una reducci\u00f3n en la oferta de salud para los colombianos prohibida por la Constituci\u00f3n en sus art\u00edculos 48 y 49, la intervenci\u00f3n responde que el demandante no precisa qu\u00e9 parte de las norma superiores que menciona resultan desconocidas. Agrega que si bien es cierto que el art\u00edculo 48 superior \u2013no as\u00ed el 49- prescribe que el Estado ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la seguridad social, \u201cel propio texto de esta disposici\u00f3n revela que su car\u00e1cter no es el de una obligaci\u00f3n absoluta\u201d. Simplemente se\u00f1ala uno de los fines del Estado, dejando en manos de las autoridades, especialmente del legislador, la elecci\u00f3n de los medios m\u00e1s adecuados. \u00a0Por ello el art\u00edculo 48 de la Carta indica que tal ampliaci\u00f3n progresiva de la seguridad social se llevar\u00e1 a cabo \u201cen la forma que determine la ley\u201d. Por ello, no puede tacharse de inconstitucional ning\u00fan medio que el legislador adopte, \u201c a no ser que se demuestre con certeza f\u00e1ctica, que es un medio absolutamente carente de idoneidad para el fin propuesto o que incluso juega radicalmente en contra de su obtenci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice entonces la intervenci\u00f3n que la demanda pretende demostrar que las empresas sociales del Estado que se crearon a partir de la escisi\u00f3n son inviables financieramente. Sin embargo, sostiene que tales argumentos \u201cse sit\u00faan fuera de las reflexiones de interpretaci\u00f3n constitucional propia de la jurisdicci\u00f3n constitucional y se ubican m\u00e1s bien en el \u00e1mbito de la conveniencia pol\u00edtica de las medidas adoptadas por el legislador extraordinario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la intervenci\u00f3n procede a arg\u00fcir que el proceso de escisi\u00f3n fue fruto de un juicioso an\u00e1lisis jur\u00eddico y t\u00e9cnico que demostraba la viabilidad posterior de las empresas sociales del Estado que se crearon y del \u00a0mismo Instituto de Seguros Sociales, tras la escisi\u00f3n.11 Destaca que el Departamento Administrativo de la funci\u00f3n P\u00fablica dio el aval para proceder a la creaci\u00f3n de la planta de personal de las nuevas entidades. Insiste en que la argumentaci\u00f3n de la demanda se funda en especulaciones econ\u00f3mica subjetivas y de fiabilidad o certeza reducidos. En cambio, se\u00f1ala que \u201cla escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales se llev\u00f3 a cabo para evitar el colapso de la entidad, que como lo demuestra el documento CONPES 3219 del 31 de marzo de 2003, se habr\u00eda producido de no haberse surtido la reestructuraci\u00f3n. Asimismo, es \u00a0pertinente advertir -continua la intervenci\u00f3n- que los estudios t\u00e9cnicos que sustentaron la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales tambi\u00e9n demostraron, en un sentido radicalmente opuesto a lo aducido por los actores, que el Instituto era inviable financieramente si no se llevaba a cabo la escisi\u00f3n del mismo.\u201d Dichos estudios, asevera, apuntaban que \u201cun aspecto crucial para su viabilidad era la separaci\u00f3n entre el aseguramiento y la prestaci\u00f3n del servicio de salud, pues estas dos actividades se rigen por dos l\u00f3gicas bien distintas \u2013el aseguramiento por la l\u00f3gica de mantener la rentabilidad financiera y la prestaci\u00f3n por la l\u00f3gica de la rentabilidad social y de la prestaci\u00f3n \u00f3ptima del servicio p\u00fablico de salud- que podr\u00edan entrar en contradicci\u00f3n y podr\u00edan ocasionar una esquizofrenia administrativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la intervenci\u00f3n se\u00f1ala que el Decreto 1750 de 2003 no desconoce los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n. Agrega que el Estado no garantiza la cobertura b\u00e1sica en salud a que alude la primera de estas normas mediante el Instituto de Seguros Sociales, pues este simplemente cumple una labor paralela a la del sector privado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
E. En cuanto al cargo de la demanda seg\u00fan el cual el Decreto acusado, al escindir al Instituto de Seguros Sociales y crear las mencionadas empresas sociales del Estado, viol\u00f3 las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva que la Constituci\u00f3n consagra en sus art\u00edculos 39 y 55, y el principio de buena fe previsto en el 83 ibidem, la intervenci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales dice que es necesario precisar lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– Que cuando el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 1750 de 2003 no lo hizo en su calidad de autoridad administrativa sino de legislador extraordinario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Que el Decreto 1750 de 2003 \u201ctiene \u00a0el rango de ley ordinaria que se enmarca en la facultad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
-Que \u201cel Presidente de la Rep\u00fablica, en el proceso de creaci\u00f3n y dise\u00f1o del Decreto 1750 de 2003, tuvo en cuenta los intereses de los servidores p\u00fablicos del Instituto de Seguros Sociales, sus derechos de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva, y el principio de buena fe, y ante el recrudecimiento de la crisis financiera del Instituto, intent\u00f3 negociar con el Sindicato las condiciones y t\u00e9rminos de la reestructuraci\u00f3n de la entidad. Para este fin, se conform\u00f3 una comisi\u00f3n tripartita entre el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato, que ten\u00eda como finalidad primordial estudiar todas las alternativas posibles para la reestructuraci\u00f3n del Instituto, que hab\u00eda demostrado ser una necesidad seg\u00fan lo establecido en el documento Conpes 3219. Sin embargo, las negociaciones de esta comisi\u00f3n tripartita \u00a0nunca llegaron a buen t\u00e9rmino, pues el sindicato no estuvo de acuerdo con ninguna de las alternativas propuestas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
-Que es evidente que si bien los derechos de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva son de rango constitucional, \u201ctambi\u00e9n lo es el principio formal de la competencia que tiene el legislador para determinar la estructura de la Administraci\u00f3n que m\u00e1s se adecue a las necesidades del Estado (art\u00edculo 150 numeral 7 de la Constituci\u00f3n). Este principio y aquellos pueden entrar en colisi\u00f3n cuando, como ocurri\u00f3 en el caso del Instituto de Seguros Sociales, el legislador determina que es imperiosa la reestructuraci\u00f3n de una entidad e intenta a un acuerdo y los sindicatos en que se agrupan los servidores de la misma.\u201d Tambi\u00e9n, en el presente caso, estaba en juego el derecho y el inter\u00e9s de todos los ciudadanos a tener una administraci\u00f3n p\u00fablica eficaz y la debida prestaci\u00f3n del servicio de salud, que deb\u00edan primar sobre los derechos de asociaci\u00f3n colectiva y negociaci\u00f3n sindical.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Que, por lo anterior, \u201cla reestructuraci\u00f3n operada mediante una norma con rango y fuerza de ley\u201d debe prevalecer sobre la convenci\u00f3n colectiva anterior a ella, en los puntos en que ambas son incompatibles. (Aqu\u00ed la intervenci\u00f3n se\u00f1ala c\u00f3mo, en su opini\u00f3n, el acuerdo integral suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales y Sintraseguridadsocial en el a\u00f1o 2001 no ten\u00eda car\u00e1cter de norma jur\u00eddica, sino que simplemente conten\u00eda \u201cplanteamientos con un \u00e9nfasis meramente pol\u00edtico y program\u00e1tico\u201d, por lo cual la alusi\u00f3n al mantenimiento de la unidad de empresa no ten\u00eda car\u00e1cter normativo) \u00a0<\/p>\n
-Que tambi\u00e9n por lo anterior, el principio de buena fe no se vio lesionado, dado que la reestructuraci\u00f3n obedeci\u00f3 a una justificaci\u00f3n objetiva y razonable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
F. Frente a la solicitud formulada en la demanda relativa a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de las expresiones \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d del art\u00edculo 17 del Decreto 1750 de 2003 y \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 18 de ese mismo Decreto, por supuesta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 53 y 55 de la Constituci\u00f3n, la intervenci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales dice esto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 17, 18 y 19 del Decreto 1750 de 2003, \u201cde ninguna manera menoscaban el principio de estabilidad del empleo establecido en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, sino justo todo lo contrario, son un mecanismo para su realizaci\u00f3n.\u201d Lo anterior por cuanto estas normas permiten que la relaci\u00f3n entre el servidor p\u00fablico y la Administraci\u00f3n se mantenga estable, no termine y no tenga soluci\u00f3n de continuidad ni interrupci\u00f3n. Por ello, estas normas no implican una ruptura injustificada de la relaci\u00f3n laboral, sino una transformaci\u00f3n de las condiciones de la misma, correlativa a la transformaci\u00f3n de la naturaleza de la entidad estatal. En tal virtud, los servidores que no se encargaban de la planta f\u00edsica adquirieron la categor\u00eda de empleados p\u00fablicos, que les correspond\u00eda seg\u00fan lo prescrito por el art\u00edculo 195 de la Ley 100 de 1993, y el cap\u00edtulo IV de la Ley 10 de 1990. Transformaci\u00f3n esta que es coherente, desde el punto de vista sistem\u00e1tico, con las dem\u00e1s normas del ordenamiento, y que garantiza el derecho a la igualdad. Finalmente, destaca el intervinente que el Presidente \u00a0fue consciente de que deb\u00eda garantizar la estabilidad laboral, por lo que utiliz\u00f3 la figura de la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y previ\u00f3 las garant\u00edas que aparecen en el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 200312, \u00a0 garant\u00edas que se encuentran reforzadas por lo reglado en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 1752 de 2003.13 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la figura de la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica, el Instituto interviniente se\u00f1ala que su utilizaci\u00f3n tiene como fin leg\u00edtimo proteger los derechos de los trabajadores, su continuidad laboral y estabilidad en el empleo, as\u00ed como la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio, \u201cobjetivo estatal imperioso\u201d seg\u00fan palabras de esta Corporaci\u00f3n.14 \u00a0Que la misma fue utilizada con anterioridad en el proceso de reestructuraci\u00f3n de otras entidades p\u00fablicas como la DIAN, sin que la Corte haya declarado su inexequibilidad, pues lo \u00fanico que ha indicado su jurisprudencia es que puede presentar problemas de constitucionalidad cuando se trata de incorporar autom\u00e1ticamente algunos trabajadores a cargos de carrera administrativa, caso que no es el del art\u00edculo 17 del Decreto acusado. As\u00ed las cosas, \u201cen ning\u00fan caso se produjo el supuesto que origina el pago de la indemnizaci\u00f3n por despido injustificado\u201d y, por lo mismo, nada tienen que ver estos art\u00edculos con el 16 de la convenci\u00f3n colectiva y no contravienen el 55 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostiene el interviniente que \u201cla alegaci\u00f3n y la pretensi\u00f3n de indemnizaciones por supuestos despidos injustificados es un asunto de la jurisdicci\u00f3n ordinaria que nada tiene que ver con el an\u00e1lisis de constitucionalidad de un decreto ley.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como anexos a su intervenci\u00f3n, el Instituto de Seguros Sociales \u00a0allega el Documento CONPES 3219 del 31 de marzo de 2003, \u00a0diversos documentos en los que se contienen estudios t\u00e9cnicos y financieros para la reorganizaci\u00f3n de los prestadores de servicios de salud del Instituto de Seguros Sociales, otros relativos a la viabilidad de las distintas empresas sociales del Estado que se crean, y uno referente a la cuantificaci\u00f3n del ahorro originado por la Convenci\u00f3n del ISS 2001. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
En nombre de la Academia de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Alejandro Venegas Franco, quien, citando los antecedente legislativos del proyecto que devino en Ley 790 de 2003, expres\u00f3 c\u00f3mo a su parecer resulta evidente que la solicitud de facultades extraordinarias tuvo su origen en la necesidad de dotar de herramientas al Gobierno para lograr ciertos objetivos de reestructuraci\u00f3n administrativa, habida cuenta de que en la Sentencia C-702 de 1999 se declar\u00f3 la inexequibilidad de la atribuci\u00f3n presidencial permanente para escindir entidades contenida en el art\u00edculo 53 de la Ley 489 de 199815, por lo cual, a partir de ese pronunciamiento, el Congreso estim\u00f3 que para el ejercicio de la facultad de escindir entidades se necesitaba que el Presidente fuera revestido de facultades extraordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose espec\u00edficamente al cargo de la demanda seg\u00fan el cual las facultades extraordinarias resultan ser imprecisas por no existir normas especiales que regulen la escisi\u00f3n de entidades u organismos administrativos, el interviniente indica que el vocablo \u201cescindir\u201d no es vago, ni amplio, ni impreciso; contrariamente, es un\u00edvoco y no remite a dudas que hace referencia a la posibilidad de \u201cseparar\u201d entidades u organismos administrativos. Ahora bien, en lo relativo a la imprecisi\u00f3n que devendr\u00eda de la circunstancia de no existir normas que regulen la escisi\u00f3n, estima que este argumento en nada tiene que ver con la imprecisi\u00f3n de las facultades, sino con \u201ccuestiones posteriores al desarrollo de las mismas\u201d; opina que no es un requisito para el otorgamiento de facultades extraordinarias la existencia de un contexto normativo que contenga los requisitos que deben observarse al cumplir tales facultades. Adem\u00e1s, recuerda que el presidente de la Rep\u00fablica puede ejercer sus funciones mediante el despliegue de las atribuciones que le confieren los numerales 14, 15 y 16 \u00a0del art\u00edculo 189 superior, caso en el cual requiere de un \u201cmarco\u201d legal, pero tambi\u00e9n puede actuar revestido de facultades extraordinarias, como en la presente oportunidad, caso en el cual no puede pretenderse que exista un marco legal previo al desarrollo de las mismas. Ahora bien, en cualquier caso estima que s\u00ed existen normas conforme a las cuales el Presidente de la Rep\u00fablica puede ejercer las facultades de escisi\u00f3n que le fueran conferidas, cuales son en forma general los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica y los criterios establecidos para la escisi\u00f3n de entidades en el ordenamiento mercantil. Por todo lo anterior, estima que no deben prosperar lo cargos aducidos en contra del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos esgrimidos en contra del Decreto 1750 de 2003, el interviniente opina que tampoco deben prosperar. En efecto, se\u00f1ala que lo que estaba vedado al presidente era \u201csuprimir\u201d ciertas entidades, entre ellas el Instituto de Seguros Sociales, pero que ello es bien distinto de \u201cescindir\u201d la misma instituci\u00f3n. Agrega que la escisi\u00f3n tampoco desconoce la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos parafiscales de la seguridad social, pues precisamente el objeto de las nuevas empresas sociales del Estado ser\u00e1 la prestaci\u00f3n de servicios de salud, siendo evidente que la destinaci\u00f3n de los referidos recursos parafiscales en nada se ver\u00e1 afectada. Concluye adem\u00e1s, que las regulaciones del Decreto en nada implican la reducci\u00f3n en la oferta de salud para los colombianos, como lo afirman los demandantes, sino que, contrariamente, buscan una mayor cobertura y la universalizaci\u00f3n del sistema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la estimaci\u00f3n de la demanda seg\u00fan la cual las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d de los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003 resultar\u00edan inconstitucionales, el interviniente en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia que a su parecer resulta evidente que no se pretende terminar con las relaciones laborales creadas previamente, sino, por el contrario, evitar un rompimiento del v\u00ednculo laboral con el objeto de eliminar conflictos posteriores, motivo por el cual carece de sentido hacer referencia a la necesidad de indemnizar seg\u00fan las normas de la Convenci\u00f3n colectiva. Por todo lo anterior, opina que deben desestimarse todos los cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n de Ministerio del Interior y de Justicia intervino oportunamente la ciudadana Ana Luc\u00eda Guti\u00e9rrez Guingue, en defensa de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo relativo a la inconstitucionalidad del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003, el Ministerio interviniente indica que la facultad concedida cumple cabalmente con el requisito de precisi\u00f3n y claridad constitucionalmente exigido, pues s\u00ed existe un concepto de escisi\u00f3n que ha sido determinado por el legislador en el C\u00f3digo de Comercio y en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la acusaci\u00f3n relativa al exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias por la supuesta prohibici\u00f3n para escindir el Instituto de Seguros Sociales que se derivar\u00eda del art\u00edculo 20 de la Ley 709 de 2003, el Ministerio intervinente arguye que dicha norma en ninguna parte menciona prohibici\u00f3n alguna para escindir, y que, dado que el concepto de escisi\u00f3n es bien diferente al de supresi\u00f3n, liquidaci\u00f3n o fusi\u00f3n, no es dable deducir que de la prohibici\u00f3n para llevar a cabo estas \u00faltimas operaciones se derive la de escindir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la supuesta inconstitucionalidad que se derivar\u00eda de desviar recursos parafiscales por efectos de la escisi\u00f3n determinada en el Decreto 1750 de 2003, la intervenci\u00f3n aclara que \u00e9sta operaci\u00f3n en nada cambia la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de dichas contribuciones, pues estas seguir\u00e1n destinadas a la seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta estabilidad financiera del Instituto de Seguros Sociales, que seg\u00fan la demanda s\u00f3lo se garantizar\u00eda mediante la unidad de \u00a0empresa, la intervenci\u00f3n manifiesta que el cargo se elabora a partir de consideraciones relativas a variables econ\u00f3micas que escapan del \u00e1mbito del control de constitucionalidad. No obstante, sostiene que los estudios t\u00e9cnicos que sustentaron la decisi\u00f3n de escindir demostraban todo lo contrario de lo que en este punto afirma la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la vulneraci\u00f3n de las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva, el Ministerio intervinente recuerda que el acuerdo suscrito entre el Gobierno anterior y el Sindicato del Instituto de Seguros Sociales no es una convenci\u00f3n colectiva de trabajo. Dicho documento, agrega, s\u00f3lo tuvo un alcance pol\u00edtico, y por lo tanto no gener\u00f3 derechos adquiridos, por lo cual no tienen el alcance que pretende darle la demanda. La escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, prosigue la intervenci\u00f3n, tiene una justificaci\u00f3n objetiva y razonable que es el imperativo de hacer viable y sostenible financieramente esa entidad. De otro lado, el mismo Decreto 1750 en su art\u00edculo 18 garantiza el respeto de los derechos adquiridos. La incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica dispuesta en las normas acusadas, tiene como finalidad constitucional proteger los derechos de los trabajadores, garantizando la continuidad en el servicio y la estabilidad laboral. La figura ha sido utilizada en otros procesos de reestructuraci\u00f3n administrativa, como en la DIAN, sin que se haya declarado inconstitucional, salvo cuando se trata de incorporaci\u00f3n a cargos de carrera administrativa, pues ello implica violaci\u00f3n de la igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el Ministerio interviniente estima que los cargos de la demanda no deben prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En intervenci\u00f3n del Ministerio de la referencia intervino oportunamente la ciudadana Rosa Mar\u00eda Laborde Calder\u00f3n, quien pidi\u00f3 a la Corte desestimar la pretensiones de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo seg\u00fan el cual las facultades para escindir resultan vagas e imprecisas, el Ministerio de Hacienda sostiene que, contrariamente a lo afirmado por los demandante, dichas facultades son precisas, puesto que la Ley 790 de 2003 no s\u00f3lo se\u00f1al\u00f3 la materia de la autorizaci\u00f3n sino tambi\u00e9n el prop\u00f3sito o alcance de la misma. El t\u00e9rmino escindir \u201cno es nuevo ni desconocido en el panorama jur\u00eddico\u201d; a \u00e9l se refiri\u00f3 la Ley 45 de 1990, e igualmente lo hace la Ley 222 de 1995. Tambi\u00e9n la doctrina ha precisado el concepto. Adem\u00e1s, no es la primera vez que el Congreso concede facultades la Presidente para llevar a cabo esta operaci\u00f3n, pues en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 45 de 1990 lo hizo respecto de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con r\u00e9gimen de empresas comerciales e industriales del Estado, facultades con fundamento en las cuales el Gobierno escindi\u00f3 del Instituto de fomento Industrial la concesi\u00f3n Salinas. La intervenci\u00f3n transcribe la Sentencia de esta Corporaci\u00f3n que se refiri\u00f3 al ejercicio de esas facultades16. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resalta entonces la intervenci\u00f3n que el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 no debe ser analizado de la misma manera en que se examin\u00f3 el 53 de la Ley 489 de 1998, pues en este \u00faltimo caso se trataba de una ley expedida con fundamento en los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 superior, que s\u00f3lo concede al presidente facultades reglamentarias, al paso que la 790 de 2003 es una Ley de facultades extraordinarias, e4s decir facultades para legislar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la presunta vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, el Ministerio de Hacienda sostiene que el Presidente, al escindir al Instituto de Seguros Sociales, no lo suprimi\u00f3 ni lo liquid\u00f3, por lo cual no viol\u00f3 dicha prohibici\u00f3n; por lo tanto, no se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades conferidas. La escisi\u00f3n no conlleva la disoluci\u00f3n autom\u00e1tica ni la subsiguiente liquidaci\u00f3n de la entidad escindida. En el presente caso, resulta evidente que el Instituto de Seguros Sociales sigue existiendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo \u00a0relativo a la desviaci\u00f3n de los recursos parafiscales de la seguridad social, y a la disminuci\u00f3n de la oferta de servicios que presuntamente se producir\u00edan por la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, el Ministerio de Hacienda sostiene que el cargo no se encuentra adecuadamente sustentado. \u00a0No obstante, estima que dicha escisi\u00f3n en nada cambia la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de dichos recursos, que no ingresar\u00e1n al presupuesto nacional, adem\u00e1s de que de la lectura de los art\u00edculos 48 y 49 superiores o se deduce que la ley no pueda reestructurar los organismos p\u00fablicos cuyo objeto sea la seguridad social. En cambio, el principio de eficiencia obliga al Estado a buscar las mejores alternativas organizacionales para mejorar la prestaci\u00f3n de servicio. Contrariamente a lo sostenido en la demanda, la creaci\u00f3n de empresas sociales del Estado a partir de la escisi\u00f3n del \u00a0Instituto de Seguros Sociales persigue ampliar la cobertura de servicios. Destaca, adem\u00e1s, como a juicio del Ministerio este cargo no se formula a partir de la confrontaci\u00f3n de textos legales con textos constitucionales, sino de apreciaciones y vaticinios econ\u00f3micos y financieros ajenos al control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al desconocimiento de las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva, as\u00ed como del principio de buena fe, el Ministerio sostiene que el \u201cAcuerdo Integral\u201d que la demanda estima desconocido, s\u00f3lo es \u201cun cat\u00e1logo de prop\u00f3sitos\u201d para rescatar al Instituto de Seguros Sociales, y no una convenci\u00f3n colectiva propiamente tal, que genere derechos en cabeza de los trabajadores. No obstante, sostiene que en cumplimiento de dicho acuerdo el Gobierno Nacional gir\u00f3 al Instituto cuantiosos recurso destinados, entre otros asuntos, a gastos de personal y jubilados, con lo cual \u201catendi\u00f3 de manera total e integral lo consignado en el \u201cAcuerdo Integral\u201d. De cualquier manera, dicho Acuerdo no pod\u00eda limitar las competencias legislativas para definir la estructura de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene entonces el Ministerio que en los estudios que antecedieron a la expedici\u00f3n del Decreto 1750 de 2003 se demuestra que el Gobierno tuvo especial preocupaci\u00f3n por mantener al oferta de servicios y garantizar el principio de progresividad de los derechos sociales, y que justamente eso que lo que lo llev\u00f3 a reestructurar el Instituto de Seguros Sociales. Ahora bien, agrega que la suscripci\u00f3n del \u201cAcuerdo Integral\u201dexig\u00eda que todas las partes aunaran esfuerzos para rescatar al Instituto, pero que el organismo sindical fue el que incumpli\u00f3, pues impidi\u00f3 reiteradamente el avance de la concertaci\u00f3n. Por ello no es posible imputar a la Administraci\u00f3n el incumplimietno de dicho acuerdo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto del cargo esgrimido en contra de la reincorporaci\u00f3n \u201cautom\u00e1tica\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d \u00a0de los servidores del Instituto de Seguros Sociales a la planta de las nuevas empresas sociales del Estado, el Ministerio de Hacienda sostiene que esta forma de incorporaci\u00f3n resultaba necesaria para preservar la estabilidad laboral y para garantizar la prestaci\u00f3n ininterrumpida del servicio. Agrega que la transformaci\u00f3n de la relaci\u00f3n laboral de trabajadores oficiales a empleados p\u00fablicos no vulnera derechos adquiridos con anterioridad y \u201cpermite aliviar para el futuro la enorme carga laboral que pesaba sobre los costos de la \u00a0prestaci\u00f3n dl servicio de salud por parte del Instituto de Seguros Sociales. La escisi\u00f3n no hubiera tenido objeto alguno si se hubiera conservado la clasificaci\u00f3n de sus servidores en las nuevas entidades\u201d. Si bien no se puede negar que a pesar de haber conservado su nivel salarial, las prestaciones de los servidores incorporados a las nuevas empresas se ver\u00e1n disminuidas, \u201cello es necesario por la prevalencia del inter\u00e9s general, pues era la \u00fanica forma de aliviar las cargas financieras en las nuevas entidades que de otra forma no tendr\u00edan ninguna viabilidad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
En intervenci\u00f3n del Ministerio de la referencia intervino oportunamente el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodr\u00edguez, quien se opuso a la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual son imprecisas las facultades concedidas en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003, con base en al cuales se expidi\u00f3 el Decreto 1750 del mismo a\u00f1o, el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social afirma que este \u00faltimo decreto se expidi\u00f3 con base no s\u00f3lo en el referido literal del art\u00edculo 16, sino tambi\u00e9n con fundamento en los literales e), f), y g) d ese mismo art\u00edculo de la Ley 790 de 2003. Hace notar entonces la intervenci\u00f3n, que las facultades fueron concedidas justamente para escindir entidades y que esta operaci\u00f3n tiene un sentido y objeto propio del cual se derivan ciertas consecuencias. Que la materia est\u00e1 regulada de tiempo atr\u00e1s en el C\u00f3digo de Comercio y en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, por lo cual la aludida facultad resulta clara, m\u00e1xime si se tienen en cuenta los objetivos de la Ley 790 de 2002 expresados en si art\u00edculo 1\u00b0. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco encuentra que sea de recibo el argumento seg\u00fan el cual la figura de la escisi\u00f3n es imprecisa porque el art\u00edculo 53 de la Ley 489 de 1998 fue declarado inexequible, pues tal declaratoria de inexequibilidad se fund\u00f3 en que era competencia del Congreso la creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n de empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta, por lo cual esa facultad no se pod\u00eda delegar permanentemente mediante una norma con categor\u00eda de ley marco, como lo era la 489 de 1998. Pero, constituyendo la Ley 790 de 2003 una ley de facultades extraordinarias, no pueden aplicarse para el examen de su art\u00edculo 16 las mismas razones que llevaron a declarar la inexequibilidad del 53 de la Ley 489.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Ministerio se\u00f1ala que las facultades conferidas cumplen con todos y cada uno de los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha exigido para la atribuci\u00f3n transitoria de facultades legislativas al ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al presunto incumplimiento del mandato legal de no liquidar el Instituto de Seguros Sociales, contenido en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2003, el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social se\u00f1ala que la escisi\u00f3n no comporta la supresi\u00f3n o liquidaci\u00f3n ni la fusi\u00f3n de la entidad escindida. Hace ver, adem\u00e1s, que la norma contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2003 es prohibitiva, por lo cual no admite interpretaciones extensivas como la que hace la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a la presunta desviaci\u00f3n de recursos parafiscales, la escisi\u00f3n decretada, sostiene el Ministerio, bajo ninguna circunstancia invade la potestad exclusiva del legislador de establecer o modificar la destinaci\u00f3n de las cotizaciones al sistema de seguridad social; adem\u00e1s, la parafiscalidad no puede interpretarse en el sentido seg\u00fan el cual tal categor\u00eda de recursos s\u00f3lo pueden destinarse al beneficio individual y personal de quien los ha tributado, sino que deben entenderse destinados a favorecer a todo el sector que los tributa. Y en cuanto a la supuesta reducci\u00f3n de los servicios de salud que devendr\u00eda de la escisi\u00f3n, estima que la creaci\u00f3n de siete empresas sociales del estado no desatiende el \u201cde\u00f3ntico mandato constitucional\u201d previsto en los art\u00edculos 48 y 49 de la Carta, pues contrario a lo que sostienen los demandantes, la oferta de servicios se ampliar\u00e1 y se optimizar\u00e1 su gesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto al problema de la naturaleza del v\u00ednculo laboral de los servidores p\u00fablicos de las empresas sociales del estado creadas, el Ministerio sostiene que la estructura org\u00e1nica de un organismo o entidad administrativa comprende, entre otras cosas, \u201cla naturaleza y el consiguiente r\u00e9gimen jur\u00eddico\u201d, entre \u00e9ste lo relacionado con el r\u00e9gimen de personal, por lo cual la autorizaci\u00f3n conferida mediante el literal del d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 incluye la de definir el asunto. Prosigue diciendo que en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 195 de la Ley 100 de 1993 se establece que las personas vinculadas a las empresas sociales del Estado tienen el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos o de trabajadores oficiales, y que el 26 de la Ley 10 de 1990 precisa que son \u00a0de esta \u00faltima categor\u00eda quienes desempe\u00f1en cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria, o de servicios generales. Adem\u00e1s, recuerda que corresponde al legislador determinar de qu\u00e9 manera se vinculan a la Administraci\u00f3n sus servidores. Sostiene, adem\u00e1s, que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha dicho que \u00a0la definici\u00f3n del r\u00e9gimen laboral de una entidad hace parte integral de las medidas de reestructuraci\u00f3n legal de la misma. Cita al respecto la Sentencia C-262 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, frente a la acusaci\u00f3n dirigida en contra de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, el Ministerio intervinente replica el cargo afirmando que esas expresiones \u201clejos de volar el principio constitucional de estabilidad en el empleo, lo materializan\u201d puesto que esas normas exigen la permanencia del trabajador en su cargo, adem\u00e1s de que garantizan la continuidad del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social pide a la Corte desestimar los cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal prevista, intervino el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n el se\u00f1or Procurador refiri\u00e9ndose a las competencias del Legislativo y del Ejecutivo en materia de estructura de la Administraci\u00f3n Nacional. Al respecto indica que el numeral 7 del art\u00edculo 150 superior concede al Congreso la facultad de determinar la estructura del la Administraci\u00f3n, creando, suprimiendo y fusionando entidades. Al mismo tiempo, los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se\u00f1alan que es competencia del Presidente suprimir o fusionar estas misma categor\u00eda de entidades de conformidad con los principios y reglas que fije la ley. Por lo tanto, mientras el legislador no expida la ley a que se refieren estos numerales, no puede el Presidente desplegar la atribuci\u00f3n. Ahora bien, nada impide que la facultad a que se refiere el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 superior se atribuya al Presidente mediante la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias, pues el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Carta no incluye este asunto dentro de aquellos respecto de los cuales no es posible autorizar al ejecutivo para legislar. Esta concesi\u00f3n de facultades es lo que ha hecho el legislador en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa entonces la vista fiscal se\u00f1alando c\u00f3mo a su parecer las mencionadas facultades observaron el requisito de precisi\u00f3n que exige la Constituci\u00f3n, pues el vocablo \u201cescindir\u201d tiene un sentido obvio que es el del Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola. La inconstitucionalidad del art\u00edculo 53 de la Ley 489 de 1998, norma qu\u00e9 defin\u00eda el concepto, no se declar\u00f3 frente a la acci\u00f3n misma de escindir, sino respecto de la autorizaci\u00f3n permanente que el congreso hab\u00eda dado al presidente para crear entidades acudiendo al expediente de escindir. Por tanto, los argumento esgrimidos por la Corte en esa ocasi\u00f3n (Sentencia C-702 de 1999) no son de recibo en el presente, pues ahora el ejecutivo est\u00e1 siendo revestido de facultades extraordinarias. Adem\u00e1s, la precisi\u00f3n de la disposici\u00f3n se corrobora con su examen sistem\u00e1tico, teniendo en cuanta lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 1]\u00b0 de la Ley 790 de 2003 y los par\u00e1metros generales establecidos en la Ley 489 de 1998 sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del presunto desconocimiento de la prohibici\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, que se habr\u00eda producido con la expedici\u00f3n del Decreto 1750 de 2003, el Ministerio P\u00fablico indica que a su juicio la escisi\u00f3n es una forma de reestructuraci\u00f3n de una entidad y no de supresi\u00f3n ni de liquidaci\u00f3n de la misma, por cuanto la entidad escindida no deja de existir. Dado que el Decreto 1750 de 2003 no liquid\u00f3 ni suprimi\u00f3 o fusion\u00f3 al Instituto de Seguros Sociales, el legislador extraordinario no incumpli\u00f3 la prohibici\u00f3n a que se refer\u00eda el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo referente a la presunta inobservancia de las normas constitucionales que rigen el manejo de recursos parafiscales, la vista fiscal entiende que la escisi\u00f3n de una entidad implica la distribuci\u00f3n total o parcial de su patrimonio. Si bien es cierto que las cotizaciones a salud son contribuciones parafiscales, su destinaci\u00f3n espec\u00edfica ni implica destinaci\u00f3n exclusiva a un grupo de personas sino al mismo sector. En este caso, los recursos que se recauden se destinan a financiar el sistema de seguridad social en salud, y el ahorro que se obtiene con la escisi\u00f3n igualmente se destina al mismo sector. Por lo anterior, no se desconocen las normas sobre destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo relativo a la vulneraci\u00f3n del principio constitucional de buena fe y de las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva, dice el se\u00f1or Procurador que las referencias que hace el Decreto extraordinario al r\u00e9gimen laboral tienen \u00edntima relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de las entidades creadas y tocan aspectos que han sido regulados por el legislador ordinario, bien sea a trav\u00e9s de leyes marco (Ley 4\u00aa de 1992) o de leyes ordinarias (Ley 100 de 1993). Las normas del Decreto acusado protegen los derechos adquiridos de los trabajadores y se\u00f1alan que no habr\u00e1 soluci\u00f3n de continuidad en su vinculaci\u00f3n laboral ni desmejora d sus condiciones sal\u00e1riales. \u00a0El art\u00edculo 16 del Decreto 17950 de 2003 se limit\u00f3 a recoger lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 195 de la Ley 100 de 1993, el cual, en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la empresas sociales del Estado, se\u00f1ala que las personas vinculadas a estas entidades tendr\u00e1n el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas de la Ley 10 de 1990; por su parte \u00a0el art\u00edculo 17 indica que no habr\u00e1 soluci\u00f3n de continuidad en su vinculaci\u00f3n laboral, y el 18 deja a salvo sus derechos adquiridos, indicando en su par\u00e1grafo que se garantizar\u00e1 que sigan recibiendo la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan percibiendo; norma transitoria que pretende garantizar el mantenimiento de las condiciones laborales de los servidores del ISS que se incorporen a las empresas que se crean. \u00a0Agrega que el r\u00e9gimen laboral no es en s\u00ed mismo un derecho adquirido y, por tanto, las reformas administrativas pueden tener como consecuencia el cambio del car\u00e1cter de la relaci\u00f3n laboral, como ocurre en este caso. Afirma que as\u00ed lo estim\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia \u00a0C-880 de 2003, en la que se pronunci\u00f3 sobre algunos apartes de la Ley 790 de 2003, siguiendo en esto la mima l\u00ednea jurisprudencial del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la presunta vulneraci\u00f3n del principio de buena fe, la vista fiscal manifiesta que el cargo se esgrime a partir de la confrontaci\u00f3n de un Acuerdo sindical con el Decreto acusado, y no de la comparaci\u00f3n entre normas legales y constitucionales, por lo cual el Ministerio P\u00fablico se abstiene de emitir concepto al respecto. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y la no soluci\u00f3n de continuidad consagradas en el decreto 1750 de 2003, la vista fiscal sostiene que estas expresiones de los art\u00edculos 17 y 18 no desconocen el ordenamiento superior, por cuanto pretender proteger la estabilidad laboral de los trabajadores. Tampoco considera que, sin perjuicio de las reclamaciones ante la jurisdicci\u00f3n competente, se vulnere los derechos laborales consignados en los art\u00edculos 25 y 53 de la Carta, por el hecho de negarse a los trabajadores el derecho a la indemnizaci\u00f3n como consecuencia de la terminaci\u00f3n del contrato sin justa causa, pues las indemnizaciones tienen lugar como consecuencia de un da\u00f1o antijur\u00eddico, involucran el da\u00f1o emergente y el lucro cesante y deben ser decididas en cada caso particular seg\u00fan los derechos y obligaciones que surjan del contrato. \u00a0En el presente caso se mantienen los elementos de la relaci\u00f3n laboral, a pesar de que el patrono no sea el Instituto de Seguros Sociales sino una de las empresas sociales del Estado que se crean.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el Ministerio P\u00fablico no comparte el cargo de los demandantes relativo a la vulneraci\u00f3n de los derechos de los trabajadores por no reconoc\u00e9rseles la indemnizaci\u00f3n por terminaci\u00f3n del contrato de trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0<\/p>\n
1. Esta Corporaci\u00f3n es competente para revisar y decidir sobre la exequibilidad de las leyes y tambi\u00e9n de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los art\u00edculos 150 numeral 10 y 341 de la Constituci\u00f3n, tal como lo prev\u00e9n los numerales 4\u00b0 Y 5\u00b0 \u00a0del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Cosa juzgada respecto de la demanda dirigida en contra del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, mediante el cual el Congreso Nacional confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de esa ley, para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley. \u00a0<\/p>\n
2. Como se expuso en el ac\u00e1pite de Antecedentes, la demanda afirma que el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 carece de la claridad y precisi\u00f3n exigidas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el numeral 10\u00b0 de su art\u00edculo 150, porque el significado de la palabra \u201cescindir\u201d no puede determinarse de manera cierta, debido a que el art\u00edculo 53 de la Ley 489 de 1998, que a juicio de los demandantes regulaba la materia, \u00a0fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-702 de 1999. Por tal raz\u00f3n, dicen, actualmente no existe ninguna regla que defina con precisi\u00f3n cu\u00e1l es el proceso y las consecuencias de la \u201cescisi\u00f3n\u201d cuando se trata de entidades u organismos administrativos del orden nacional.\u201d El sentido espec\u00edfico de la palabra \u201cescisi\u00f3n\u201d no puede tampoco determinarse acudiendo a las normas del C\u00f3digo de Comercio o del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, pues ellas tienen un car\u00e1cter especial que las hace inaplicables para efectos de regular la escisi\u00f3n de entidades administrativas nacionales. Por todo lo anterior, la expresi\u00f3n utilizada por el legislador no es precisa, lo cual hace, afirman, que la norma de atribuciones sea inexequible y, consecuencialmente, el Decreto expedido con fundamento en ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto la Corte observa que en demanda anterior radicada bajo el numero D-4791, similares cargos a los anteriores fueron esgrimidos tambi\u00e9n en contra del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002; acusaci\u00f3n que fue resuelta mediante la Sentencia C- 121 de 2004, con ponencia del magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, en la cual la norma ahora acusada fue declarada exequible. En sustento de esa decisi\u00f3n la Corte expuso las siguientes consideraciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… manifiestan los demandantes que seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 150, numeral 7 de la Constituci\u00f3n, al Congreso de la Rep\u00fablica le corresponde en forma privativa la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, y crear, suprimir, fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica, raz\u00f3n por la cual el Congreso no pod\u00eda desprenderse de esa atribuci\u00f3n, para autorizar al jefe del Ejecutivo para \u201cEscindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley\u201d, como lo establece el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre el particular es importante recordar que el Constituyente se\u00f1al\u00f3 expresamente las materias que no pod\u00edan ser objeto de habilitaci\u00f3n legislativa y, por ello, salvo lo que la misma disposici\u00f3n superior consagra en relaci\u00f3n con las materias indelegables, el legislador puede determinar cu\u00e1les materias atribuye en forma transitoria al Presidente de la Rep\u00fablica, para que \u00e9ste en ejercicio de dicha atribuci\u00f3n dicte normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien el numeral 7 del art\u00edculo 150 del ordenamiento superior, no se refiere expresamente a la figura de la escisi\u00f3n, como lo afirman los demandantes, ella se deriva de la atribuci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, pues, seg\u00fan lo define el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola, escindir significa \u201ccortar, dividir, separar\u201d, y en ese orden una entidad u organismo del orden nacional puede ser objeto de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n con el objeto de lograr m\u00e1s eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio, lo cual encaja perfectamente dentro de la facultad del Congreso de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y, constitucionalmente no exist\u00eda impedimento alguno para \u00a0que esa facultad fuera trasladada temporalmente al Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse, en aquella oportunidad se estudiaron similares cargos a los ahora formulados en contra de la misma disposici\u00f3n, por lo cual la Corte estima que ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, que le impide llevar a cabo un nuevo pronunciamiento. En tal virtud, respecto de esta norma proferir\u00e1 un fallo inhibitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Acusaciones en contra de la totalidad del Decreto Extraordinario 1750 de 2003 \u00a0<\/p>\n
3. Como se dijo anteriormente, subsidiariamente la demanda recae tambi\u00e9n sobre la totalidad del Decreto Extraordinario 1750 de 2003, por los siguientes cargos, que ser\u00e1n examinados en el mismo orden en que se formularon: \u00a0<\/p>\n
C.1. Cargo contra la totalidad del Decreto, relativo a la imposibilidad de escindir el ISS, pues la escisi\u00f3n equivaldr\u00eda a su liquidaci\u00f3n y \u00e9sta estaba expresamente prohibida. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan esta acusaci\u00f3n, al expedir el Decreto 1750 de 2003 el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias concedidas, pues a\u00fan sobre el supuesto de que las facultades conferidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 fueran precisas, ellas no pod\u00edan incluir la autorizaci\u00f3n para escindir al Instituto de Seguros Sociales, por expresa limitaci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 20 de la misma Ley 790 de 2002, dado que \u00a0seg\u00fan esta \u00faltima norma, en desarrollo del programa de renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n \u00a0P\u00fablica \u00a0el Gobierno Nacional no pod\u00eda suprimir, liquidar ni fusionar \u00a0el \u00a0Instituto de Seguros Sociales (ISS). \u00a0Agrega la acusaci\u00f3n que a pesar de que el art\u00edculo 20 no \u00a0utiliza la palabra \u201cescisi\u00f3n\u201d, sino que \u00fanicamente se refiere a la prohibici\u00f3n de \u201cliquidar\u201d la \u00a0mencionada Instituci\u00f3n, la \u00a0proscripci\u00f3n de este tipo de operaciones se concluye \u00a0necesariamente del hecho \u00a0que la \u201cescisi\u00f3n\u201d implica la liquidaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sustento de este aserto la demanda aduce tambi\u00e9n que la facultad de escindir debe ser interpretada seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 199817, del cual se deducir\u00eda, dicen los demandantes, la necesidad de liquidaci\u00f3n. Adicionalmente, se\u00f1ala que en este caso la prohibici\u00f3n de escindir no puede ser interpretada restrictivamente, pues se ver\u00eda recortada la intenci\u00f3n del legislador de reservarse atribuciones respecto de reformas significativas al ISS. Por \u00faltimo, la demanda indica que de hecho la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud del Instituto de Seguros Sociales fue escindida, pero ninguna otra entidad vino a reemplazarla, por lo cual puede hablarse de una verdadera liquidaci\u00f3n de \u00a0la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta acusaci\u00f3n la Corte considera lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a04. \u00a0En el lenguaje corriente \u201cescindir\u201d quiere decir tanto como \u201cseparar\u201d o \u201cdividir\u201d. De similar manera, en \u00a0sentido jur\u00eddico el vocablo escindir debe ser entendido en su sentido natural y obvio, es decir como sin\u00f3nimo de separaci\u00f3n o divisi\u00f3n. Como consecuencia de la escisi\u00f3n, lo escindido puede desaparecer. Pero tambi\u00e9n puede solamente verse reducido, por la separaci\u00f3n de una o m\u00e1s partes que conformaba la unidad inicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior la Corte estima que, atendiendo al sentido com\u00fan de la palabra escindir, puede entenderse que jur\u00eddicamente la escisi\u00f3n de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creaci\u00f3n de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o m\u00e1s partes o dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo jur\u00eddico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la escisi\u00f3n necesariamente conlleve la liquidaci\u00f3n y supresi\u00f3n de la entidad escindida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entendida de esta manera la noci\u00f3n de escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de 2003 lleva a concluir que esta Ley concedi\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para escindir entidades del orden nacional, pero sin que, en los casos de las entidades a que se refiere la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 20, dicha escisi\u00f3n pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad escindida resultara finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para \u201cescindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley\u201d, como es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el art\u00edculo 20 se dice que en desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir dicho Instituto.18 \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces que el Gobierno Nacional pod\u00eda escindir el Instituto de Seguros Sociales, seg\u00fan se lo autorizaba el art\u00edculo 16, pero no pod\u00eda suprimirlo, pues le estaba prohibido expresamente por el art\u00edculo 20. As\u00ed las cosas, la escisi\u00f3n solo pod\u00eda consistir en la separaci\u00f3n de alguna o algunas de sus dependencias, que dar\u00eda lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras entidades, pero el Instituto como persona jur\u00eddica deb\u00eda conservarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido cu\u00e1l era el alcance de las facultades, pasa la Corte a verificar si en el ejercicio de las atribuciones legislativas concedidas, el Gobierno respet\u00f3 estos l\u00edmites. \u00a0<\/p>\n
5. El Decreto 1750 de 2003, expedido con fundamento en la facultades conferidas al Presidente en el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003, en sus art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 establece lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00b0. Escisi\u00f3n. Esc\u00edndese del Instituto de Seguros Sociales la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, todas las Cl\u00ednicas y todos los centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. Creaci\u00f3n de empresas sociales del Estado. Cr\u00e9anse las siguientes Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categor\u00eda especial de entidad p\u00fablica descentralizada del nivel nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, y cuyas denominaciones son: \u00a0<\/p>\n
\u201c1.Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe. \u00a0<\/p>\n
\u201c2.Empresa Social del Estado Jos\u00e9 Prudencio Padilla. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.Empresa Social del Estado Antonio Nari\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
\u201c4.Empresa Social del Estado Luis Carlos Gal\u00e1n Sarmiento. \u00a0<\/p>\n
\u201c5.Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta. \u00a0<\/p>\n
\u201c6.Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander, y \u00a0<\/p>\n
\u201c7.Empresa Social del Estado Rita Arango \u00c1lvarez del Pino. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo tercero siguiente, indica que el objeto de las anteriores empresas ser\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. Es claro entonces que, a partir de la escisi\u00f3n de la antigua Vicepresidencia de Servicios de Salud, se crean estas nuevas empresas, sin que el Instituto de Seguros Sociales sea suprimido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Dicen los demandantes que la prohibici\u00f3n de suprimir contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2003 deb\u00eda interpretarse en sentido amplio, pues \u00a0de lo contrario se ver\u00eda recortada la intenci\u00f3n del legislador de reservarse atribuciones respecto de reformas significativas al ISS. En tal virtud, esa interpretaci\u00f3n amplia de la prohibici\u00f3n llevar\u00eda a concluir que el Gobierno no s\u00f3lo no pod\u00eda suprimir el Instituto de Seguros Sociales, sino tampoco alguna de sus partes, como de hecho ocurri\u00f3 con la referida \u00a0Vicepresidencia de Servicios de Salud que dej\u00f3 de existir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte no le asiste raz\u00f3n a la demanda, pues esa interpretaci\u00f3n amplia de la prohibici\u00f3n vaciar\u00eda de contenido la facultad de escindir, expresamente contemplada en el literal d) del art\u00edculo 16. En efecto, si no es posible suprimir al ISS, pero s\u00ed escindirlo, forzoso es concluir que las facultades de escisi\u00f3n permiten \u00fanicamente separar una o m\u00e1s partes del Instituto, parte o partes a partir de las cuales se pueden crear otras entidades, cosa que es exactamente lo que sucedi\u00f3. Pero si esta posibilidad tampoco es admitida, entonces carecer\u00edan de sentido las mencionadas facultades de escindir, dejando sin efectos las atribuciones legislativas concedidas en el literal d) del art\u00edculo 16. \u00a0Por ello, no acoge la Corte la interpretaci\u00f3n extensiva de la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 20 que hacen los demandantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Dicen tambi\u00e9n los actores que \u00a0la facultad de escindir debe ser interpretada seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998 del cual se deducir\u00eda, dicen, la necesidad de liquidaci\u00f3n del ISS. Al respecto, observa la Corte que en dicho art\u00edculo 52 el Congreso, en desarrollo del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 superior, previ\u00f3 los principios y orientaciones generales que el Ejecutivo debe seguir para la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales, se\u00f1alando en qu\u00e9 casos puede el Presidente de la Rep\u00fablica suprimir o disponer la disoluci\u00f3n y consiguiente liquidaci\u00f3n de tales entidades. Observa tambi\u00e9n que en sus dos \u00faltimos par\u00e1grafos el art\u00edculo 52 regula la manera en que se proceder\u00e1 a llevar a cabo la liquidaci\u00f3n patrimonial a que d\u00e9 lugar tal disoluci\u00f3n. Al respecto indica: \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. El acto que ordene la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n, dispondr\u00e1 sobre la subrogaci\u00f3n de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinaci\u00f3n de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el r\u00e9gimen aplicable a la liquidaci\u00f3n y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00b0. Trat\u00e1ndose de entidades sometidas al r\u00e9gimen societario, la liquidaci\u00f3n se regir\u00e1 por las normas del C\u00f3digo de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidaci\u00f3n se realiza.\u201d \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, las reglas transcritas constituyen el marco general al que de estarse el Ejecutivo en el caso de liquidaci\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional que sean disueltas y suprimidas y no aquellos eventos en que la entidad es parcialmente escindida, de manera que contin\u00faa existiendo sin disolverse, como sucedi\u00f3 con el ISS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente la Corte entiende que la supresi\u00f3n de la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud del Instituto de Seguros Sociales producida por efectos de la liquidaci\u00f3n no equivale a la supresi\u00f3n del Instituto, que era lo expresamente vedado al legislador extraordinario. Por todo lo anterior la Corte despacha como improcedente el cargo seg\u00fan el cual el Gobierno Nacional estaba en imposibilidad de escindir el ISS, pues la escisi\u00f3n equivaldr\u00eda a liquidaci\u00f3n o supresi\u00f3n y \u00e9sta estaba expresamente prohibida. \u00a0<\/p>\n
C.2 Cargos contra la totalidad del Decreto, relativos a la inconstitucionalidad del modo espec\u00edfico en que se realiz\u00f3 la escisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En una segunda categor\u00eda de cargos aducidos en contra de la totalidad del Decreto 1750 de 2003, la demanda sostiene que aun si no hubiera extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades extraordinarias, \u201cel modo espec\u00edfico en que se realiz\u00f3 la escisi\u00f3n estaba prohibido por contravenir lo dispuesto en los art\u00edculos 150 numeral 12, 338, 48, 49 39, 55 y 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d Explicando el concepto de violaci\u00f3n de cada una de estas normas superiores, la demanda expone los siguientes argumentos, que ser\u00e1n estudiados por la Corte en el mismo orden en que se aducen: \u00a0<\/p>\n
C. 2. a. Cargo relativo a la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. En lo referente a la contravenci\u00f3n de numeral 12 del art\u00edculo 15019 y del art\u00edculo 338 de la Carta20, la demanda arguye que estas dos normas resultan desconocidas porque las cl\u00ednicas y centros escindidos \u00a0fueron adquiridos con recursos provenientes de contribuciones parafiscales, por lo cual deben permanecer para el beneficio exclusivo del sector que hizo la contribuci\u00f3n; al transferir su propiedad a empresas sociales del Estado, los aportantes del Instituto de Seguros Sociales dejan de ser sus exclusivos beneficiarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de esta acusaci\u00f3n las intervenciones oficiales y ciudadanas hacen ver que es necesario distinguir entre las cotizaciones que hacen las personas afiliadas al r\u00e9gimen de seguridad social y los bienes propios de las entidades, en este caso del Instituto de Seguros Sociales. S\u00f3lo las primeras tienen el car\u00e1cter de recursos parafiscales. \u00a0Agregan entonces que la escisi\u00f3n no viola la destinaci\u00f3n espec\u00edfica a seguridad social de las contribuciones parafiscales efectuadas en el pasado y por hacer en el futuro (cotizaciones), pues las mismas se seguir\u00e1n dirigiendo a ese objeto, dado que las nuevas empresas sociales del Estado se dedicar\u00e1n justamente la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, siendo evidente que la destinaci\u00f3n de los referidos recursos parafiscales en nada se ver\u00e1 afectada. Respecto de los bienes propios del ISS, el Presidente bien pod\u00eda, como consecuencia de la escisi\u00f3n, transferirlos a las nuevas entidades creadas. El Ministerio P\u00fablico recuerda que si bien es cierto que las cotizaciones a salud son contribuciones parafiscales, su destinaci\u00f3n espec\u00edfica ni implica destinaci\u00f3n exclusiva a un grupo de personas sino al mismo sector, siendo claro que en este caso, los recursos que se recauden por concepto de cotizaciones \u00a0seguir\u00e1n destinados a financiar el sistema de seguridad social en salud. \u00a0<\/p>\n
10. A juicio de la Corte, el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar, pues parte de varias premisas erradas como bien lo ponen de presente las intervenciones y la vista fiscal, seg\u00fan pasa a explicarse:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud se erigen como contribuciones parafiscales. As\u00ed lo ha se\u00f1alado la Corte en reiterada jurisprudencia21, pues constituyen un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya destinaci\u00f3n espec\u00edfica es financiar ese mismo Sistema, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad. De esta manera, responden con exactitud al concepto de parafiscalidad, seg\u00fan el cual son recursos parafiscales aquellos grav\u00e1menes que se imponen a un grupo definido de personas para financiar un servicio p\u00fablico determinado, sin\u00a0 generar una obligaci\u00f3n correlativa \u00a0directa y equivalente a favor del contribuyente y a cargo del Estado, y que, por tener esta destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no entran al engrosar el presupuesto nacional. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las cotizaciones al Sistema de \u00a0Seguridad Social se deriva no s\u00f3lo de su condici\u00f3n de contribuciones parafiscales, sino de la indicaci\u00f3n expresa que hace la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 48 cuando dice: “No se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0En este sentido la Corte ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201cAcorde con la exigencia constitucional que proh\u00edbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social \u201cpara fines diferentes a ella\u201d, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo en forma un\u00edvoca que los recursos del Sistema General de la Seguridad Social son rentas de naturaleza parafiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6.2. Las rentas parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la generaci\u00f3n de ingresos p\u00fablicos, representadas en aquella forma de gravamen que se establece con car\u00e1cter impositivo por la ley para afectar a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. De acuerdo con la concepci\u00f3n jur\u00eddica de este tipo de tributo, la Corte22 ha establecido que son caracter\u00edsticas de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los dem\u00e1s tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinaci\u00f3n o singularidad, en cuanto \u00a0s\u00f3lo grava a un grupo, sector o gremio econ\u00f3mico o social; su destinaci\u00f3n espec\u00edfica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condici\u00f3n de contribuci\u00f3n, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestaci\u00f3n equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza p\u00fablica, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan ingresos de la Naci\u00f3n y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulaci\u00f3n excepcional, en cuanto a s\u00ed lo consagra el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de recursos p\u00fablicos, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, directamente o a trav\u00e9s de las contralor\u00edas territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6.3. En atenci\u00f3n a las caracter\u00edsticas citadas, no duda la Corte en calificar los recursos de la seguridad social como rentas parafiscales, pues en verdad \u00e9stos comportan contribuciones obligatorias de naturaleza p\u00fablica, fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
Por tal raz\u00f3n los recursos proveniente de las cotizaciones al R\u00e9gimen de Seguridad Social en Salud no son propios de las entidades que los administran (EPS, ARS y FOSYGA), pues son dineros p\u00fablicos que deben destinarse a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud. Tampoco los cotizantes tienen un derecho adquirido sobre las cotizaciones realizadas, sino tan s\u00f3lo un inter\u00e9s leg\u00edtimo en su correcta utilizaci\u00f3n. Tienen s\u00ed, un derecho subjetivo a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, que no se confunde con la \u201cpropiedad\u201d de las cotizaciones pagadas, ni es correlativamente equivalente a ellas, como antes se dijo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el car\u00e1cter parafiscal se predica tan solo los recursos provenientes de las cotizaciones, m\u00e1s no de los bienes y rentas propios de la entidades que prestan el servicio. Por ello la Corte ha distinguido entre los recursos parafiscales que administran \u00a0las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud y su propio patrimonio y rentas: \u00a0<\/p>\n
Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros p\u00fablicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garant\u00eda administran sin que en ning\u00fan instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atenci\u00f3n al afiliado.\u201d (sentencia SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero).24 \u00a0<\/p>\n
Se tiene entonces que el patrimonio propio de la EPS no tienen el car\u00e1cter de recurso parafiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la acusaci\u00f3n afirma que, toda vez que las cl\u00ednicas y centros escindidos fueron adquiridos con recursos provenientes de contribuciones parafiscales, deben permanecer para el beneficio exclusivo del sector que hizo la contribuci\u00f3n, por lo cual la transferencia de los activos patrimoniales a las nuevas Empresas Sociales del Estado vulnerar\u00eda la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de dichas contribuciones. \u00a0<\/p>\n
Al parecer de la Corte el cargo que ahora se examina resulta ser sustancialmente inadecuado por varias razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Porque como se acaba de explicar, el patrimonio de las entidades cuyo objeto social es la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud no constituye un \u201crecurso parafiscal\u201d, por lo cual su transferencia o transferencia parcial a otras entidades no puede desconocer la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de este tipo de recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Porque, lo m\u00e1s importante, la parafiscalidad no puede interpretarse en el sentido seg\u00fan el cual tal categor\u00eda de recursos s\u00f3lo pueden destinarse al beneficio individual y personal de quienes los han tributado, sino que debe entenderse que esas contribuciones est\u00e1n destinadas a favorecer a todo el sector que las tributa; \u00a0por lo cual, aun suponiendo que los activos patrimoniales propios del ISS que se transferir\u00e1n a las nuevas empresas creadas a partir de la escisi\u00f3n hubieran sido adquiridos con recursos parafiscales, y que esta circunstancia impidiera dirigirlos a otra destinaci\u00f3n diferente de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, es claro que ello no suceder\u00e1, pues en las nuevas empresas que se crean tales bienes patrimoniales continuar\u00e1n dedicados a favorecer al mismo sector que los tribut\u00f3, es decir al Sistema de Seguridad Social en Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. 2. b. Cargo relativo a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 48 y 49 superiores, porque la escisi\u00f3n implicar\u00eda una reducci\u00f3n de la oferta de salud para los colombianos en general, prohibida por la Constituci\u00f3n en dichas normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Como se dijo, la demanda estima que la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales va a implicar una reducci\u00f3n de la oferta de salud para los colombianos en general, reducci\u00f3n que est\u00e1 expresamente prohibida por los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n. A su parecer, las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales s\u00f3lo son viables econ\u00f3micamente mientras permanezcan dentro del Instituto, pero al ser escindidos y dotados de autonom\u00eda presupuestal se reducir\u00e1 esta viabilidad. A esta conclusi\u00f3n arriban a partir de diversos estudios de tipo econ\u00f3mico que aducen en defensa de su posici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a esta acusaci\u00f3n el ISS allega los estudios econ\u00f3micos que soportaron la decisi\u00f3n de escindir y sostiene, con base en ellos, que el proceso de escisi\u00f3n fue fruto de un juicioso an\u00e1lisis jur\u00eddico y t\u00e9cnico que demostraba la viabilidad posterior de las empresas sociales del Estado que se crearon y del \u00a0mismo Instituto de Seguros Sociales, tras la escisi\u00f3n. Manifiesta tambi\u00e9n la \u00a0entidad escindida que, \u201cen un sentido radicalmente opuesto a lo aducido por los actores\u201d, el Instituto era inviable financieramente si no se llevaba a cabo la escisi\u00f3n del mismo, es decir, que el asunto crucial que determinaba su factibilidad financiera era la separaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud de la actividad de aseguramiento de los usuarios. Las dem\u00e1s intervenciones ciudadanas y oficiales se pronuncian en similar sentido, expresando que la escisi\u00f3n no reducir\u00e1 la oferta sino que optimizar\u00e1 la prestaci\u00f3n del servicio, y agregan que este cargo de inconstitucionalidad no se formula a partir de la confrontaci\u00f3n de textos legales con textos constitucionales, sino de apreciaciones y vaticinios econ\u00f3micos y financieros ajenos al control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. En relaci\u00f3n con el cargo anterior la Corte considera lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al tenor de lo prescrito por los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la seguridad social es un derecho irrenunciable de todos los habitantes, a la vez que un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que debe prestarse en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El art\u00edculo 48 indica expresamente que \u201cel Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios en la forma que determine la Ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con base en los anteriores preceptos, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha destacado el car\u00e1cter universal y expansivo de la seguridad social, que se caracteriza \u201cpor propender y ofrecer a las personas el mayor n\u00famero de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, apart\u00e1ndose de la escuela que la limita a lo b\u00e1sico25.\u201d26 La Corte tambi\u00e9n ha explicado que el principio de universalidad no solo representa la extensi\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud a todos los habitantes del territorio nacional sino que tambi\u00e9n \u201cse relaciona con la obligaci\u00f3n impuesta al Estado y a la sociedad de ampliar progresivamente la cobertura del servicio\u201d.27\u00a0 Este car\u00e1cter universal, progresivo y expansivo impide, ha dicho, que se disminuyan, por ejemplo, los recursos p\u00fablicos destinados al r\u00e9gimen subsidiado de salud. En efecto, en la Sentencia C-1165 de 200228, sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201c…esa disminuci\u00f3n de los recursos para el r\u00e9gimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliaci\u00f3n progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el art\u00edculo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias econ\u00f3mico-sociales que vive el pa\u00eds, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, as\u00ed como la calidad del servicio, se ver\u00e1n necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes m\u00e1s requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situaci\u00f3n de debilidad por sus escasos o ningunos recursos econ\u00f3micos, a\u00fan estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, en otros pronunciamientos ha se\u00f1alado que el Estado incumple sus obligaciones relacionadas con el Sistema de Seguridad social en Salud cuando no destina los recursos adecuados para ese prop\u00f3sito: \u00a0<\/p>\n
\u201c[s]e considera que existe una violaci\u00f3n a las obligaciones del Estado de crear y mantener el servicio p\u00fablico de la seguridad social cuando se constata que no destina los recursos, no financia las instituciones, utiliza en indebida forma o destina para otros fines los recursos que han sido asignados espec\u00edficamente para el desarrollo del sistema de salud…\u201d 29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, si se constatara que el efecto directo y necesario de las disposiciones legales acusadas fuera la inmediata disminuci\u00f3n de la cobertura de la seguridad social, tanto desde el punto de vista de la reducci\u00f3n del n\u00famero de personas atendidas, como de los servicios o beneficios incluidos en los planes de salud, la Corte deber\u00eda declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones correspondientes, como lo hizo en el caso de la Sentencia C-1165 de 2002 arriba citada, en donde la sola lectura de la disposici\u00f3n no ofrec\u00eda dudas sobre el objetivo reductor de la referida cobertura pretendido por el legislador, y que se derivar\u00eda directa, inmediata y necesariamente del cumplimiento de la norma.30\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, si tal efecto reductor de la oferta de servicios no deviniera necesariamente de la norma acusada, y la decisi\u00f3n en ella contenida estuviera fundamentada objetiva y razonablemente como mecanismo de mejoramiento de las condiciones de prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, la decisi\u00f3n pol\u00edtica correspondiente escapar\u00eda al control de constitucionalidad. Solamente, se repite, si esa decisi\u00f3n del legislador, en este caso extraordinario, fuera manifiestamente irrazonable y directamente conducente a la reducci\u00f3n de la cobertura del servicio, se revelar\u00eda como contraria al mandato de ampliaci\u00f3n progresiva de dicha cobertura, recogido expresamente en el art\u00edculo 48 superior. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. En la presente oportunidad la Corte aprecia que la decisi\u00f3n de escindir el Instituto de Seguros Sociales, separando algunas de sus dependencias para dar lugar a la creaci\u00f3n de otras entidades destinadas tambi\u00e9n a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, prima facie no conlleva directa, necesaria e inmediatamente una reducci\u00f3n de la cobertura del servicio. Adem\u00e1s, aprecia que la decisi\u00f3n correspondiente obedeci\u00f3 a un previo estudio diagn\u00f3stico de las causas de la crisis econ\u00f3mica que atravesaba el ISS, de su factibilidad financiera y de las posibles soluciones al problema, estudio que llev\u00f3 al legislador extraordinario a adoptar esta medida de escisi\u00f3n dentro de criterios de razonabilidad econ\u00f3mica \u00a0t\u00e9cnicamente fundamentados, y que por lo tanto no se trata de una pol\u00edtica inconsulta, caprichosa o no sustentada. \u00a0<\/p>\n
En efecto, obra dentro del expediente31 el Documento Conpes N\u00b0 3219, titulado \u201cPlan de Modernizaci\u00f3n Instituto de Seguros Sociales-Sector Salud-\u201d \u00a0fechado el 31 de marzo de 2003, documento que tras presentar un diagn\u00f3stico general del problema estructural y econ\u00f3mico del ISS en el \u00e1rea de salud, propone las acciones y compromisos que deben asumirse por ese Instituto para hacer viable su operaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El documento en menci\u00f3n expone c\u00f3mo, para la fecha en que se produjo, es decir antes de la escisi\u00f3n a que se refiere el Decreto acusado, el ISS interven\u00eda \u00a0en el Sistema de Seguridad Social en Salud como EPS y como IPS. Agrega que la IPS se organizaba de la siguiente manera: exist\u00edan 206 Centros de atenci\u00f3n ambulatoria (CAA) dependientes de la EPS y 37 cl\u00ednicas bajo la direcci\u00f3n de la IPS. La problem\u00e1tica estructural del ISS en el \u00e1rea de Salud se explicaba, dice el documento, \u201cpor la inflexibilidad de los gastos, agravada por algunas decisiones judiciales32, y por la suspensi\u00f3n de la afiliaci\u00f3n decretada por la Superintendencia de Salud\u201d. Esta problem\u00e1tica y las dificultades de adaptaci\u00f3n al sistema de la Ley 100, condujeron a un d\u00e9ficit operacional que gener\u00f3 la reducci\u00f3n de la calidad y oportunidad de los servicios, lo que tuvo repercusiones en el retiro de los afiliados. Adicionalmente, \u201cel ISS no logr\u00f3 adecuar sus sistemas de informaci\u00f3n para identificar afiliados y lleg\u00f3 a tener, en el a\u00f1o 2000, deudas con terceros por compra de servicios, suministros, medicamentos impuestos, entre otros, por valor de $625 mil millones.\u201d A esta situaci\u00f3n se sum\u00f3 el hecho de que las instituciones hospitalarias presentaban estructuras administrativas, asistenciales y de equipamientos hospitalarios ineficientes u obsoletos, que no correspond\u00edan a las necesidades de la demanda de servicios de los afiliados a la EPS y cuya deficiencia era compensada con la compra de servicios a otras instituciones. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el cargo de inexequibilidad que ahora se examina, el documento Compes en cita, fechado en marzo de 2003, expresa que \u201cel manejo integrado de la EPS e IPS bajo una misma instituci\u00f3n, sin distinguir claramente los recursos, responsabilidades, debilidades y fortalezas de cada negocio, dificulta la identificaci\u00f3n de los problemas y la adopci\u00f3n oportuna de correctivos. El esquema de direcci\u00f3n y manejo de recursos es altamente centralizado y diluye las responsabilidades de las Unidades Operativas, como en el caso de las cl\u00ednicas y los CAA. Este problema ha impedido la adecuada adaptaci\u00f3n del ISS al entorno competitivo instaurado por la Ley 100 de 1993.\u201d Continuando con el an\u00e1lisis del problema, el documento agrega que \u201clos CAA y las cl\u00ednicas dependen de los ingresos de la EPS y la venta de servicios no es suficiente para que las cl\u00ednicas a trav\u00e9s de la facturaci\u00f3n ni los CAA bajo la modalidad de capitaci\u00f3n, subsistan por s\u00ed solos. … La estructura de gastos de las cl\u00ednicas, CAA y seccionales es bastante r\u00edgida y se refleja en la participaci\u00f3n y composici\u00f3n de los costos operativos y del pago por jubilaciones y prestaciones sociales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosigue el documento refiri\u00e9ndose a la incapacidad de gesti\u00f3n gerencial de las IPS, incluidos los CAA, faltando racionalizaci\u00f3n del gasto, la implementaci\u00f3n de procesos de facturaci\u00f3n, mejoramiento de la productividad, asignaciones \u00f3ptimas de los recursos disponibles, es decir una gesti\u00f3n orientada al logro de resultados. \u00a0<\/p>\n
En la parte de conclusiones, el documento indica que \u201cde acuerdo con lo anterior, la viabilidad financiera del Instituto s\u00f3lo es posible si en la soluci\u00f3n de los problemas estructurales concurren la administraci\u00f3n del ISS como entidad gestora, los trabajadores flexibilizando y recudiendo los costos laborales y la Naci\u00f3n apoyando estos \u00a0procesos.\u201d Refiri\u00e9ndose concretamente al problema del impacto de la Convenci\u00f3n colectiva sobre las finanzas y viabilidad financiera del ISS concluye que el Gobierno Nacional y la administraci\u00f3n del ISS deber\u00edan buscar un acercamiento con los trabajadores para que en virtud del art\u00edculo 480 del C\u00f3digo Sustantivo de Trabajo se revisara la Convenci\u00f3n colectiva antes de su vencimiento, y que si lo anterior no llegara a ser garant\u00eda suficiente de sostenibilidad, el ISS deber\u00eda considerar \u201cla separaci\u00f3n\u201d de los diferentes negocios del Instituto de Seguros sociales \u201ccon el fin de preservar aquellas unidades de negocios que sean sostenibles.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dadas todas las consideraciones planteadas, prosigue el documento, \u00a0\u201cla entidad deber\u00e1 llevar a cabo la escisi\u00f3n de la EPS y la IPS, y estudiar la separaci\u00f3n de pensiones y riesgos profesionales. Las IPS deber\u00e1n operar bajo el principio de que su \u00fanica fuente de ingresos ser\u00e1 la venta de servicios y sus gastos deber\u00e1n estar ajustados a dicho nivel de ingresos. La EPS adoptar\u00e1 las funciones de asegurador que le fija la Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cLa separaci\u00f3n implica -continua el estudio – el desarrollo por parte de la IPS de la planeaci\u00f3n t\u00e9cnica y operativa del negocio \u00a0en sus componentes de producci\u00f3n, venta de servicios, adquisiciones e inventarios, contrataci\u00f3n de servicios, administraci\u00f3n del recurso humano, inversiones en infraestructura, renovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica y sistemas de informaci\u00f3n. As\u00ed mismo, el desarrollo de procesos de gesti\u00f3n para la causaci\u00f3n de costos, facturaci\u00f3n, cobro de servicios y pago a proveedores. La separaci\u00f3n eliminar\u00eda la tendencia a sostener los costos e ineficiencias de las subunidades entre s\u00ed. A su vez, introducir\u00eda transparencia e incentivos a la eficiencia m\u00e1s acordes con las exigencias del contexto competitivo en el que la entidad se desempe\u00f1a.\u201d \u00a0<\/p>\n
14. El documento comentado pone en evidencia ante la Corte que la decisi\u00f3n de escindir el ISS no obedeci\u00f3 a la intenci\u00f3n de reducir la oferta de salud para los colombianos en general, reducci\u00f3n prohibida por el art\u00edculos 48 de la Constituci\u00f3n. Contrariamente, el objeto perseguido por el legislador extraordinario fue el mantener la oferta de servicios del ISS, pero a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de nuevas empresas sociales del Estado, buscando llevar a cabo este prop\u00f3sito en condiciones de factibilidad financiera y administrativa, dentro del contexto del mercado de libre competencia previsto por la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
La pol\u00edtica anterior puede no ser compartida por los demandantes o por otros sectores de la opini\u00f3n p\u00fablica nacional, y en el largo plazo puede llevar o bien a un aumento de la oferta como efecto de la mejor gesti\u00f3n administrativa y financiera de la prestaci\u00f3n del servicio de salud por las nuevas empresas, o a una reducci\u00f3n de tal cobertura si ellas finalmente no alcanzan este objetivo. Pero lo cierto es que esa decisi\u00f3n legislativa fue adoptada en principio para mejorar dicha gesti\u00f3n y evitar lo que a juicio del Gobierno se presentaba, que era una situaci\u00f3n progresiva de d\u00e9ficit econ\u00f3mico en el ISS, situaci\u00f3n esa s\u00ed, que pon\u00eda en peligro la prestaci\u00f3n del servicio y la posibilidad de aumentar la cobertura del mismo por el inminente colapso econ\u00f3mico del Instituto. Conclusi\u00f3n esta a la que, adem\u00e1s, hab\u00eda llegado con base en estudios serios de factibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No compete a la Corte evaluar la factibilidad econ\u00f3mica de la propuesta gubernamental. S\u00f3lo constatar que ella no sea manifiestamente irracional \u00a0o conducente, de manera ineluctable, a la disminuci\u00f3n de la cobertura de la seguridad social. Al parecer de la Corporaci\u00f3n, la decisi\u00f3n de escisi\u00f3n no se reviste de esas connotaciones, y m\u00e1s bien parece responder a la necesidad de evitar el colapso econ\u00f3mico de la principal EPS p\u00fablica, con la consecuente reducci\u00f3n de la referida oferta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior no prospera el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. 2. c. Cargo relativo al desconocimiento de los art\u00edculos 39, 55 y 83 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Considera la demanda que el modo espec\u00edfico en que se llev\u00f3 a cabo la escisi\u00f3n desconoce los art\u00edculos 39, 55 y 83 de la Constituci\u00f3n, pues al transferirse las cl\u00ednicas y centros ambulatorios del Instituto de Seguros Sociales a las empresas creadas en el Decreto 1750 de 2003 se violaron las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva que la Constituci\u00f3n consagra en sus art\u00edculos 39 y 55 \u00a0y el principio de buena fe a que alude el 83 ibidem. \u00a0<\/p>\n
En sustento de esta acusaci\u00f3n la demanda afirma que en la Sentencia C-579 de 1996 esta Corporaci\u00f3n sostuvo que no eran razonables los l\u00edmites al derecho de negociaci\u00f3n colectiva impuestos a los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales (Empresa Industrial y Comercial del Estado) como consecuencia de su clasificaci\u00f3n como funcionarios de la seguridad social, por lo cual, a ra\u00edz de ese pronunciamiento continuaron consider\u00e1ndose trabajadores oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que en esa calidad de trabajadores oficiales, el Sindicato que los agrupa concluy\u00f3 con el Gobierno Nacional un \u201cAcuerdo Integral\u201d encaminado a resolver los problemas financieros del Instituto de Seguros Sociales, el cual modific\u00f3 la Convenci\u00f3n Colectiva vigente hasta 2001 y fue integrado a la nueva Convenci\u00f3n, con vigencia hasta 2004. No obstante, como en el Decreto 1750 de 2003, ahora bajo examen, el Gobierno \u201cautom\u00e1ticamente\u201d convirti\u00f3 en empleados p\u00fablicos a los trabajadores oficiales que trabajaban en la planta de las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n del ISS, \u201cautom\u00e1ticamente\u201d los dej\u00f3 por fuera de los beneficios de la Convenci\u00f3n o contrato colectivo celebrado en 2001, lo cual, a su parecer, constituye una violaci\u00f3n a los derechos de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva garantizados en los art\u00edculos 39 y 55 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, adem\u00e1s de contrario al principio de buena fe, pues el cambio no fue justificado objetiva y razonablemente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a esta acusaci\u00f3n la intervenci\u00f3n oficial del ISS recuerda que al proferir del Decreto 1750 de 2003 el Presidente de la Rep\u00fablica actu\u00f3 como legislador extraordinario y no como autoridad administrativa o Gobierno Nacional, por lo cual dicho Decreto tiene \u00a0categor\u00eda legislativa y constituye una forma de ejercicio, por delegaci\u00f3n, de la facultad que compete al Congreso de determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional. Agrega que al expedirlo el Presidente s\u00ed tuvo en cuenta los intereses de los servidores p\u00fablicos; refiri\u00e9ndose concretamente al respeto de los derechos de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva, as\u00ed como del principio de buena fe, expresa el Instituto que el Gobierno Nacional intent\u00f3 negociar con el Sindicato las condiciones y t\u00e9rminos de la reestructuraci\u00f3n de la entidad, y que para esos efectos se integr\u00f3 una comisi\u00f3n tripartita compuesta por representantes del \u00a0Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato; no obstante, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, y frente a la imperiosa necesidad de reestructurar la entidad y dar prevalencia al inter\u00e9s general impl\u00edcito en la eficaz prestaci\u00f3n del servicio, procedi\u00f3, en uso de las facultades extraordinarias concedidas, a decretar la escisi\u00f3n del ISS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce tambi\u00e9n el Instituto en su intervenci\u00f3n oficial, que el \u201cAcuerdo Integral\u201d suscrito con Sintraseguridadsocial en el a\u00f1o 2001 no ten\u00eda car\u00e1cter vinculante, sino que simplemente conten\u00eda \u201cplanteamientos con un \u00e9nfasis meramente pol\u00edtico y program\u00e1tico\u201d. Por ello, la alusi\u00f3n que en \u00e9l se hac\u00eda a la conservaci\u00f3n de la unidad de empresa en el ISS no obligaba al Gobierno Nacional ni al Congreso. Por estas razones no estima desconocidos ni el art\u00edculo 83 superior, relativo al principio de buena fe, ni los c\u00e1nones 39 y 55 de la Carta, referentes al derecho de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este mismo sentido el Ministerio del Interior aduce que el Acuerdo Integral de 2001 no tiene el car\u00e1cter \u00a0de convenci\u00f3n colectiva de trabajo por lo cual no genera derechos adquiridos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Para la Corte el cargo anterior \u2013esgrimido en contra de la totalidad del Decreto- involucra dos acusaciones: (i) una primera seg\u00fan la cual el legislador extraordinario al expedir el Decreto 1750 de 2003, mediante el cual se escindi\u00f3 el Instituto de Seguros Sociales, desconoci\u00f3 un acuerdo previo suscrito con el Sindicato de esa entidad, en el cual se hablaba de que se mantendr\u00eda la unidad de empresa en el ISS. \u00a0Por esta raz\u00f3n el Decreto violar\u00eda el principio de buena fe, dado que su expedici\u00f3n significa una suerte de desconocimiento de dicho Acuerdo; (ii) y una segunda acusaci\u00f3n que aduce que, \u201cautom\u00e1ticamente\u201d se convierten en empleados p\u00fablicos a los trabajadores oficiales que trabajaban en la planta de las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n del ISS, lo cual de la misma manera autom\u00e1tica los deja por fuera de los beneficios de la Convenci\u00f3n o contrato colectivo celebrado en 2001, circunstancia que, a su parecer, constituye una violaci\u00f3n a los derechos de asociaci\u00f3n sindical y negociaci\u00f3n colectiva garantizados en los art\u00edculos 39 y 55 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Precisado lo anterior, pasa la Corte a estudiar el cargo de inconstitucionalidad aducido contra todo el Decreto por vulneraci\u00f3n del principio de buena fe, que los demandantes formulan por el supuesto desconocimiento de lo convenido entre el Gobierno Nacional y el Sindicato del Instituto de Seguros Sociales en el documento denominado \u201cAcuerdo Integral\u201d, suscrito en el a\u00f1o 2001. \u00a0Para efectos del estudio de este cargo se recuerda brevemente que en el mencionado \u201cAcuerdo Integral,\u201d dentro del cat\u00e1logo de compromisos que el Gobierno Nacional acepta cumplir permanentemente, se encuentra el de \u201cintervenir ante las instancias que se requiera y adoptar todas las medidas necesarias para mantener la Unidad de Empresa del Instituto de los Seguros sociales, respetando su car\u00e1cter p\u00fablico, su autonom\u00eda para el manejo de recursos y la ejecuci\u00f3n de su presupuesto.\u201d En igual forma observa que, como instrumentos para el cumplimiento de este compromiso, el \u00a0Acuerdo prev\u00e9 el establecimiento conjunto entre las partes (Empresa, Gobierno Nacional y Sindicato) \u201cde los lineamientos de la pol\u00edtica para definir el modelo de Unidad de Empresa ISS\u201d\u00a0 y la conformaci\u00f3n de un \u201csistema de planeaci\u00f3n institucional\u201d con participaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n del ISS y el Sindicato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Ahora bien, frente al tema del cumplimiento del mencionado Acuerdo Integral y del compromiso de mantener la unidad \u00a0de empresa en el ISS, las intervenciones oficiales, especialmente la del ISS y la del Ministerio de Hacienda, afirman que en cumplimiento de lo previsto en el referido Acuerdo Integral, \u201cel Gobierno Nacional gir\u00f3 al Instituto de Seguros \u00a0sociales la suma de quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000.oo) en diciembre de 2001 y otros quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000.oo) en diciembre de 2002\u201d;\u00a0 y que \u201cdichos recursos fueron ejecutados por el ISS, entre otros, para los gastos de personal, pagos de jubilados del ISS patrono, fortalecimiento de la red interna, obligaciones del Instituto por concepto de adquisiciones de bienes y servicios en salud.\u201d34 Agrega tambi\u00e9n la intervenci\u00f3n oficial del Ministerio de Hacienda que adicionalmente se expidi\u00f3 la Ley 758 de 2002, mediante la cual la Naci\u00f3n financi\u00f3 el pago de los jubilados del ISS patrono reconocidos a diciembre de 1993. Con todo lo anterior, estima, se demuestra que el Gobierno Nacional s\u00ed cumpli\u00f3 los compromisos del Acuerdo mencionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empero, se\u00f1ala la intervenci\u00f3n en comento as\u00ed como la del ISS, a pesar de los buenos prop\u00f3sitos consignados en el documento, la situaci\u00f3n financiera del Instituto entre la fecha de suscripci\u00f3n del Acuerdo (octubre de 2001) y el momento en que el Ejecutivo hizo uso de las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 el Congreso no s\u00f3lo segu\u00eda siendo cr\u00edtica sino que, aun m\u00e1s, se ven\u00eda agravando, sobre todo en el \u00e1rea de prestaci\u00f3n de servicios de salud, lo que hac\u00eda necesario \u201ctomar otro rumbo para corregir el deterioro\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente esta situaci\u00f3n, dice la intervenci\u00f3n oficial del ISS, el Gobierno, \u201cante el recrudecimiento de la crisis financiera del Instituto, intent\u00f3 negociar con el Sindicato las condiciones y t\u00e9rminos de la reestructuraci\u00f3n de la entidad. Para este fin, se conform\u00f3 una comisi\u00f3n tripartita entre el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato, que ten\u00eda como finalidad primordial estudiar todas las alternativas posibles para la reestructuraci\u00f3n del Instituto, que hab\u00eda demostrado ser una necesidad seg\u00fan lo establecido en el documento Conpes 3219. Sin embargo, las negociaciones de esta comisi\u00f3n tripartita nunca llegaron a buen t\u00e9rmino, pues el sindicato no estuvo de acuerdo con ninguna de las alternativas propuestas.\u201d35 \u00a0<\/p>\n
19. Vistos los supuestos jur\u00eddicos y f\u00e1cticos que fundamentan la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual al escindir el ISS el Gobierno habr\u00eda desconocido el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica relativo al principio de buena fe, por el supuesto incumplimiento de un compromiso adquirido con el Sindicato de esa entidad recogido en un Acuerdo Integral suscrito en 2001, la Corte considera lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
El juicio de constitucionalidad consiste esencialmente en una confrontaci\u00f3n normativa que se hace entre disposiciones de rango legal y constitucional, a fin de establecer su conformidad o discrepancia. Es un juicio abstracto y objetivo que s\u00f3lo pretende examinar la disposici\u00f3n acusada en su contenido material y el procedimiento seguido para su expedici\u00f3n. En tal virtud, la acusaci\u00f3n fundada en la supuesta mala fe del legislador al expedir una determinada ley rebasa el objeto propio del juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la buena fe entendida como aquel principio general de derecho seg\u00fan el cual los sujetos deben conducirse bajo par\u00e1metros de honestidad en las relaciones jur\u00eddicas, es decir bajo el convencimiento de actuar leg\u00edtimamente, v\u00e1lidamente y por medios exentos de fraude, es de presunci\u00f3n general. Es decir, la buena fe se presume y esta presunci\u00f3n cobija igualmente al legislador en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. En tal virtud, la mala fe debe probarse, por lo cual el actuar doloso o fraudulento \u00a0no puede tan solo afirmarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, el cargo de inconstitucionalidad sustentado en la sola afirmaci\u00f3n de la mala fe del legislador carece de aptitud para que la Corte lleve a cabo la confrontaci\u00f3n normativa que implica un examen objetivo de constitucionalidad. \u00a0En este sentido, \u00a0en oportunidad anterior la Corte dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo es admisible la afirmaci\u00f3n del accionante sobre posible mala fe del Congreso al dictar la disposici\u00f3n. Ya ha dicho la Corte, con arreglo al art\u00edculo 83 de la Carta Pol\u00edtica, que quien afirme la mala fe de un organismo o servidor del Estado debe probarla pues la presunci\u00f3n que consagra el sistema jur\u00eddico es cabalmente la contraria. El postulado constitucional prohija unas relaciones de buena fe entre el Estado y los particulares; un clima de mutua confianza que exige presumir aquella en todas las actuaciones de uno y otros, siendo lo adecuado a la Constituci\u00f3n que las presunciones de mala fe se proscriban de los ordenamientos legales.\u201d36 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, al parecer de la Corporaci\u00f3n el juicio de constitucionalidad implica exclusivamente la comparaci\u00f3n con la Constituci\u00f3n de la norma de rango legal acusada, y no la confrontaci\u00f3n de la misma con convenios o acuerdos del Ejecutivo con particulares. Por ello, la inconstitucionalidad del Decreto Ley aqu\u00ed demandado no pude provenir de su conformidad o disconformidad con lo convenido entre el Gobierno Nacional y el Sindicato del Instituto de Seguros Sociales en el mencionado \u201cAcuerdo Integral\u201d. \u00a0<\/p>\n
20. Por otra parte, la Corte entiende que las facultades del legislador para modificar la estructura de la Administraci\u00f3n, facultades que pueden ejercerse decretando la escisi\u00f3n de un organismo del orden nacional, est\u00e1n reconocidas en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n; dichas facultades constitucionales (que en este caso se ejercieron por delegaci\u00f3n al ejecutivo) no pueden serle limitadas al Congreso de la Rep\u00fablica en virtud de normas de inferior jerarqu\u00eda, ni de convenios o acuerdos suscritos por el Gobierno Nacional con los ciudadanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, el cargo esgrimido en contra de la totalidad del Decreto por el hecho de haber desconocido lo convenido en el Acuerdo Integral suscrito en 2001 en lo relativo al mantenimiento de la Unidad de empresa en el Instituto de Seguros Sociales no est\u00e1 llamado a prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. Acusaciones contra las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 17 del \u00a0Decreto 1750 de 2003 y \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el art\u00edculo 18 (par\u00e1grafo transitorio) del mismo Decreto. \u00a0<\/p>\n
D.1. Cuesti\u00f3n previa. Integraci\u00f3n normativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Prima facie la Corte observa que las expresiones \u00a0\u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 17 del \u00a0Decreto 1750 de 2003 y \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el art\u00edculo 18 (par\u00e1grafo transitorio) del mismo Decreto tienen una \u00edntima relaci\u00f3n con el contenido dispositivo del art\u00edculo 19 del mismo Decreto. En efecto, dichas expresiones de los art\u00edculos 17 y 18, parcialmente acusadas en esta oportunidad, pretenden explicar la manera en la cual se producir\u00e1 \u201cla continuidad\u201d de la relaci\u00f3n laboral de los servidores p\u00fablicos que a la entrada en vigencia dicho Decreto se encontraban vinculados al Instituto de Seguros Sociales, y que en lo sucesivo quedan incorporados en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas. Por su parte, el art\u00edculo 19 se refiere a un asunto estrechamente relacionado con el anterior, ya que define que los t\u00e9rminos de la permanencia de dichos servidores en la planta de personal de dicha nuevas empresas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Su texto es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 19. Permanencia. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto tendr\u00e1n derecho de acceder a la carrera administrativa a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n que previa convocatoria se adelante para proveer el empleo. Mientras permanezcan en provisionalidad solo podr\u00e1n ser retirados del cargo por las causales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 y dem\u00e1s normas que la modifiquen o adicionen, o por supresi\u00f3n del cargo.\u201d \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la jurisprudencia sentada por la Corte, la unidad normativa se presenta en varias hip\u00f3tesis: una primera, que no ser\u00eda la del presente caso, se da cuando la norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la declaraci\u00f3n de la Corte -especialmente la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad- puede resultar inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es el sentido propio de la figura de la unidad normativa a la que se refiere el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991 cuando dispone que \u201cla Corte se pronunciar\u00e1 \u00a0de fondo sobre todas las normas demandadas y podr\u00e1 se\u00f1alar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales\u201d.\u00a0 No obstante, en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha entendido que tambi\u00e9n se presenta la unidad normativa cuando no es posible pronunciarse respecto de una norma expresamente demanda, sin referirse tambi\u00e9n a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra \u00edntimamente relacionada. Sin embargo, esta \u00edntima relaci\u00f3n entre las normas no es cualquier tipo de relaci\u00f3n sino aquella que hace que sea \u201cimposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones\u201d. Las normas en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y aut\u00f3nomo38, pero el estudio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la Constituci\u00f3n de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que est\u00e1n contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas \u00faltimas se constituye la unidad normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, la continuidad \u201cautom\u00e1tica\u201d \u00a0y la \u201cpermanencia\u201d de la relaci\u00f3n laboral de los servidores p\u00fablicos son asuntos an\u00e1logos que son regulados tanto por los art\u00edculos 17 y 18, parcialmente acusados, como por el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003, respectivamente; la Corte estima que en este \u00faltimo est\u00e1n presentes ciertos elementos normativos cuyo examen se impone para poder llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de los primeros, pues tales elementos inciden en la posibilidad real de continuidad de dicha relaci\u00f3n laboral. Ciertamente, el art\u00edculo 19 se refiere a la situaci\u00f3n de provisionalidad en el cargo en que en ciertos casos pueden ser vinculados los servidores p\u00fablicos incorporados a la nueva planta de personal de las empresas creadas, y a las causales por las que pueden ser retirados del servicios estando en dicha situaci\u00f3n. \u00a0En tal virtud, su pronunciamiento se extender\u00e1 al mencionado art\u00edculo 19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.2. Ausencia de cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
22. Previamente al examen de los cargos de inconstitucionalidad formulados en contra de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 17 del \u00a0Decreto 1750 de 2003, y \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el art\u00edculo 18 (par\u00e1grafo transitorio) del mismo Decreto, as\u00ed como del art\u00edculo 19 ibidem, la Corte recuerda que en la Sentencia C-225 \/04, (M.P \u00c1lvaro Tafur Galvis) se estudi\u00f3 la demanda incoada en contra de la expresi\u00f3n \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003. No obstante, dicho proceso concluy\u00f3 con un fallo inhibitorio. Por lo anterior, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cautom\u00e1ticamente\u201d, contenida en el art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003 no ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada, por lo cual nada impide a la Corte entrar a examinar dicha expresi\u00f3n respecto de las nuevas acusaciones aqu\u00ed formuladas en contra de ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.3 Estudio conjunto de las disposiciones parcialmente acusadas y del art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
23. Como antes se dijo, los demandantes solicitan de manera subsidiaria que si los cargos aducidos en contra de la totalidad del Decreto no llegaran a prosperar, entonces se declare la inconstitucionalidad de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003. A su parecer estas expresiones desconocen lo estatuido por los art\u00edculos 53 y 55 superiores relativos a la estabilidad en el empleo y al respeto al derecho de negociaci\u00f3n colectiva, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
La estabilidad en el empleo garantizada por el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n se ver\u00eda desconocida, dice la demanda, pues no era posible incorporar \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d a la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado creadas, a los trabajadores de las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n del ISS que resultaban escindidos. Ello por cuanto esta operaci\u00f3n equival\u00eda a una terminaci\u00f3n del v\u00ednculo laboral con el ISS, por un motivo no previsto como causa legal para ello (la escisi\u00f3n), por lo cual dicha terminaci\u00f3n unilateral tendr\u00eda que haber generado el derecho a una indemnizaci\u00f3n y no la simple incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica a la nueva planta de trabajo. La indemnizaci\u00f3n proced\u00eda, afirman, \u201cporque al terminar el v\u00ednculo contractual, e iniciarse un nuevo v\u00ednculo Legal y reglamentario, los Trabajadores Oficiales afectados pierden su derecho a los beneficios pactados en la Convenci\u00f3n Colectiva vigente al momento de la escisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, por la misma raz\u00f3n la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica decretada tambi\u00e9n desconocer\u00eda los derechos de asociaci\u00f3n sindical y de \u00a0negociaci\u00f3n colectiva, por cuanto los trabajadores que pasaron de la categor\u00eda de oficiales para venir a ser empleados p\u00fablicos perdieron los referidos beneficios pactados en la convenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte al estudiar estos cargos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.3.1. Cargo relativo al desconocimiento del derecho a la estabilidad en el empleo, por el hecho de la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y sin soluci\u00f3n de continuidad a la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. \u00a0El art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece los principios m\u00ednimos fundamentales que el Congreso debe tener en cuenta al expedir el estatuto del trabajo, y entre ellos menciona el de \u201cestabilidad en el empleo\u201d. Tal concepto ha sido entendido no como la inamovilidad del trabajador en t\u00e9rminos absolutos, sino m\u00e1s bien como la garant\u00eda de que existan justas causas para dar por terminada la relaci\u00f3n laboral. 39As\u00ed, con dicho principio se pretende “asegurar que el empleado goce de una certeza m\u00ednima en el sentido de que el v\u00ednculo laboral contra\u00eddo no se romper\u00e1 de manera abrupta y sorpresiva, de manera que no est\u00e9 expuesto en forma permanente a perder su trabajo y con \u00e9l los ingresos que permiten su propio sustento y el de su familia, por la decisi\u00f3n arbitraria del patrono\u201d.40\u00a0 De esta manera, si bien la garant\u00eda constitucional que se comenta no tiene el alcance de conferir al trabajador el derecho a permanecer indefinidamente en el cargo, si comporta la obligaci\u00f3n de pagar una indemnizaci\u00f3n cuando sus expectativas de permanencia resultan injustificadamente desconocidas.41\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el terreno concreto de la garant\u00eda de la estabilidad en el empleo frente a situaciones derivadas de reforma a la estructura del Estado, como ocurre en el caso presente, la Corte igualmente ha sostenido la postura seg\u00fan la cual la perdida de la estabilidad laboral derivada de esta causa se resuelve mediante el derecho a la indemnizaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa indemnizaci\u00f3n dada al empleado que ha sido desvinculado de su puesto de trabajo constituye el reconocimiento del derecho que tiene a la estabilidad laboral. \u00a0A pesar de que el ejercicio de este derecho no es pleno, pues, como se dijo, debe ceder frente a situaciones que comprometan intereses p\u00fablicos concretos, que requieran modificar la administraci\u00f3n central, adecu\u00e1ndola a las necesidades de la sociedad, esta carga no puede conllevar su total desconocimiento. \u00a0Por ello, la Corte ha determinado que, en tales casos se tiene derecho a una \u201cestabilidad laboral imperfecta,\u201d materializada mediante una indemnizaci\u00f3n. \u00a0Al respecto, la Corte ha establecido: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed entendida, la cl\u00e1usula de reserva se erige en un desconocimiento frontal de la garant\u00eda de estabilidad laboral que reconoce la Carta Pol\u00edtica de manera expresa en el art\u00edculo 53 superior. En efecto, si bien esta garant\u00eda no reviste un car\u00e1cter absoluto, por cuanto no significa un derecho del trabajador a permanecer indefinidamente en el cargo, concret\u00e1ndose tan s\u00f3lo en el contenido de continuidad y permanencia que deben revestir las relaciones obrero-patronales, si involucra la necesidad de pagar una indemnizaci\u00f3n cuando dichas expectativas de permanencia resultan ser injustificadamente defraudadas. De esta manera, para la Corte la terminaci\u00f3n puede considerarse respetuosa del mencionado derecho de rango superior, aunque no obedezca a una de las causales de justa terminaci\u00f3n consagradas por la ley, siempre y cuando se reconozca la correspondiente indemnizaci\u00f3n por despido injustificado.\u201d Sentencia C-003 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)\u201d 42 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, el pago de la indemnizaci\u00f3n por despido injustificado es una de las maneras de satisfacer el derecho de estabilidad en el empleo. Esta indemnizaci\u00f3n busca compensar el da\u00f1o que se le genera al trabajador por la perdida intempestiva del trabajo y de la fuente de ingresos para atender a sus necesidades y a las de su familia. Efectivamente, la reparaci\u00f3n de un da\u00f1o puede darse en forma \u201crestitutoria (devoluci\u00f3n del mismo bien o restablecimiento de la situaci\u00f3n afectada por la acci\u00f3n da\u00f1osa), reparadora (entrega de una suma equivalente al da\u00f1o causado, comprensiva del da\u00f1o emergente y del lucro cesante) o compensatoria (entrega de una suma o de un bien que no repara el da\u00f1o en su integridad pero mitiga sus efectos negativos)\u201d43, por lo cual el pago de la indemnizaci\u00f3n por despido injustificado se ubica dentro de una de estas dos \u00faltimas categor\u00edas jur\u00eddicas de reparaci\u00f3n del da\u00f1o o perjuicio. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la doctrina seg\u00fan la cual la indemnizaci\u00f3n por despido injustificado satisface el derecho a la estabilidad en el empleo ha sido sostenida en aquellos casos en los cuales el trabajador pierde su trabajo por la decisi\u00f3n intempestiva e injustificada del empleador y con ello pierde tambi\u00e9n no s\u00f3lo la fuente de ingresos para atender su sustento vital, sino la posibilidad espec\u00edfica de desarrollo de su personalidad dentro del \u00e1mbito laboral al que pertenec\u00eda. La estabilidad en el empleo no se ve afectada por el s\u00f3lo hecho del cambio de r\u00e9gimen jur\u00eddico que gobierna la relaci\u00f3n contractual, y dicho cambio puede ser la consecuencia de los procesos de reestructuraci\u00f3n administrativa, como lo es el que supone la escisi\u00f3n del ISS. En este sentido la Corte ha dicho que \u201ces claro que la reestructuraci\u00f3n de una entidad u organismo estatal, tambi\u00e9n puede comprender una nueva regulaci\u00f3n legal del r\u00e9gimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificaci\u00f3n o redefinici\u00f3n de funciones, siempre y cuando se respeten las garant\u00edas necesarias para la protecci\u00f3n de los derechos adquiridos de los trabajadores.\u201d44 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la indemnizaci\u00f3n por despido injustificado tiene entonces cabida \u00fanicamente en los eventos de desvinculaci\u00f3n, pues solamente aqu\u00ed el trabajador sufre realmente la p\u00e9rdida la estabilidad laboral; es por esto que cuando el proceso de reestructuraci\u00f3n administrativa de una entidad u organismo determina la necesidad de retirar personal de carrera administrativa, existiendo de otro lado la posibilidad de que el servidor o servidores retirados sean posteriormente vinculados en cargos equivalentes, se les ofrezca la alternativa entre la indemnizaci\u00f3n por retiro o la nueva vinculaci\u00f3n. Obs\u00e9rvese que se trata de una alternativa, de manera que se excluye la posibilidad de acceder al nuevo cargo equivalente y al mismo tiempo reclamar la indemnizaci\u00f3n.45 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. En el caso presente, la decisi\u00f3n de escindir el Instituto de Seguros Sociales no conlleva la p\u00e9rdida del empleo para aquellos servidores p\u00fablicos respecto de quienes se determina la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica y sin soluci\u00f3n de continuidad a la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado creadas a partir de la referida escisi\u00f3n. Esta categor\u00eda de trabajadores conserva su trabajo, circunstancia que les permite atender a sus necesidades b\u00e1sicas, as\u00ed como ejercer su profesi\u00f3n y desarrollar su personalidad en la misma forma en la que ven\u00edan haci\u00e9ndolo. La \u00a0situaci\u00f3n de estabilidad es lograda justamente por lo dispuesto por el legislador extraordinario al ordenar la incorporaci\u00f3n \u201cautom\u00e1tica\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d a la nueva planta de trabajo. Precisamente los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003 que se demandan en la presente oportunidad -y exactamente en los apartes impugnados- precaven la vulneraci\u00f3n del derecho a la estabilidad laboral al disponer la continuidad de los servidores p\u00fablicos en sus cargos, no obstante la escisi\u00f3n decretada. \u00a0<\/p>\n
En efecto, recu\u00e9rdese que la primera de estas normas, demandada aqu\u00ed en forma parcial, indica que \u201clos servidores p\u00fablicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, a las Cl\u00ednicas y a los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedar\u00e1n autom\u00e1ticamente incorporados, sin soluci\u00f3n de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto\u201d (Art\u00edculo 17) \u00a0Y que \u201cel tiempo de servicio de los servidores p\u00fablicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, creadas en el presente decreto, se computar\u00e1 para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas \u00faltimas, sin soluci\u00f3n de continuidad.\u201d (Art\u00edculo 17, par\u00e1grafo) \u00a0<\/p>\n
Para la Corte la redacci\u00f3n de esta disposici\u00f3n es claramente indicativa de la voluntad del legislador extraordinario de mantener la estabilidad en el empleo, de manera tal que los servidores p\u00fablicos afectados por la decisi\u00f3n de escisi\u00f3n no pierdan su puesto de trabajo ni la fuente de los ingresos para atender a sus necesidades; \u00a0en tal virtud estima que no era procedente ordenar por v\u00eda legislativa la indemnizaci\u00f3n general por despido injustificado, teni\u00e9ndose en cuenta la continuidad de la relaci\u00f3n laboral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. No obstante lo anterior, el art\u00edculo 19 contienen algunos elementos normativos que, como se dijo, inciden en la posibilidad de permanecer en el empleo una vez producida la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales. En efecto, dicha norma se refiere a estos tres asuntos: (i) al derecho que tienen \u00a0los servidores del Instituto de Seguros Sociales incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las nuevas Empresas Sociales del Estado para acceder a la carrera administrativa a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n que previa convocatoria se adelante para proveer el empleo; (ii) tambi\u00e9n se refiere a la situaci\u00f3n de provisionalidad en que estar\u00e1n mientras no se accedan a dicha carrera; y (iii) finalmente la disposici\u00f3n alude a las causales \u00a0por las cuales podr\u00e1n ser retirados del cargo mientras permanezcan en dicha provisionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vista la materia del art\u00edculo 19 debe la Corte examinar su sentido y alcance, a fin de determinar si resulta contrario al derecho constitucional a la estabilidad en el empleo que, como se acaba de ver, parece estar asegurado por lo dispuesto en el art\u00edculo 17 y corroborado en el 18, cuando se refieren a la continuidad \u201cautom\u00e1tica\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d de la relaci\u00f3n laboral. Para ello es menester referirse brevemente a la carrera administrativa como sistema de acceso a los cargos p\u00fablicos y de ascenso dentro de la Administraci\u00f3n, pues, como se acaba de ver, el art\u00edculo bajo examen pretende regular la situaci\u00f3n de los antiguos servidores del \u00a0Instituto de Seguros Sociales incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las nuevas Empresas Sociales del Estado frente al derecho de acceso a dicha carrera, la situaci\u00f3n de provisionalidad en que estar\u00edan mientras logran dicho acceso y la causales que, estando en esa situaci\u00f3n, permitir\u00edan su retiro del cargo, con la consecuente p\u00e9rdida de estabilidad laboral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 125 superior, la carrera administrativa es un sistema de administraci\u00f3n de personal que constituye un \u201cinstrumento para asegurar, sobre la base del m\u00e9rito laboral, acad\u00e9mico y profesional, la igualdad de oportunidades y el desempe\u00f1o eficiente y honesto de las funciones p\u00fablicas, el ingreso, la permanencia, la promoci\u00f3n y el retiro en los diferentes empleos del Estado.\u201d46 Para dar efectividad al principio constitucional de igualdad, el inciso 2\u00b0 del mismo art\u00edculo 125 establece que, salvo las excepciones que determina la Constituci\u00f3n y desarrolla la ley, dichos empleados ser\u00e1n nombrados mediante el sistema de concurso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La carrera administrativa y el sistema de concurso \u00a0que como regla general regula el ingreso y el ascenso dentro de ella persiguen finalidades constitucionales que, seg\u00fan lo ha explicado \u00a0la jurisprudencia, son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(i) El optimo funcionamiento en el servicio p\u00fablico, de forma tal que el mismo se lleve a cabo bajo condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; siendo condiciones que se alcanzan a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n de los servidores del Estado por concurso de m\u00e9ritos y capacidades (C.P. Pre\u00e1mbulo, arts. 1\u00b0, 2\u00b0 y 209). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(ii) Garantizar el ejercicio del derecho de acceso al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos, as\u00ed como la efectividad del principio de igualdad de trato y oportunidad para quienes aspiran a ingresar al servicio estatal, a permanecer en \u00e9l, e incluso, a ascender en el escalaf\u00f3n (C.P. arts. 13, 25 y 40).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Y, finalmente, (iii) proteger y respetar los derechos subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado, originados en el principio de estabilidad en el empleo, en los derechos de ascenso, capacitaci\u00f3n profesional, retiro de la carrera y en los dem\u00e1s beneficios derivados de la condici\u00f3n de escalafonados (C.P arts. 53, 54 y 125).\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la misma Constituci\u00f3n Pol\u00edtica indica que el ingreso y el ascenso dentro de la carrera administrativa deben llevarse a cabo, \u201cprevio cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes\u201d. De esta manera, las normas superiores otorgan al legislador la competencia para dise\u00f1ar el procedimiento espec\u00edfico de selecci\u00f3n y los requisitos y condiciones para acceder \u00a0la carrera administrativa y ascender dentro de ella, requisitos y condiciones que deben fundarse en el criterio del m\u00e9rito, seg\u00fan lo ha destacado la jurisprudencia. 47 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el legislador tiene facultades de configuraci\u00f3n normativa para el dise\u00f1o del procedimiento para el acceso al servicio p\u00fablico, facultades que solo se encuentran restringidas por aquellos l\u00edmites que emanan de la propia Constituci\u00f3n y por los objetivos superiores y derechos fundamentales que el mismo sistema de carrera pretende tutelar. A t\u00edtulo de ejemplo, la jurisprudencia ha hecho ver que el legislador \u201cest\u00e1 facultado para escoger libremente cu\u00e1l objetivo de la carrera se privilegia siempre y cuando no altere la esencia de la carrera\u201d48, de manera que, a t\u00edtulo de ejemplo, puede determinar \u201cqu\u00e9 es el m\u00e9rito, [y] qu\u00e9 aspectos relativos a la capacidad e idoneidad de los aspirantes, seg\u00fan las necesidades propias del servicio administrativo, se resaltan o se juzgan prioritarias\u201d49.50 Sobre la base de esta libertad en el dise\u00f1o del concurso, pasa la Corte a estudiar el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003. \u00a0<\/p>\n
27. El primer enunciado de la norma que se examina indica que los servidores del Instituto de Seguros Sociales incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas tendr\u00e1n derecho de acceder a la carrera administrativa a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n que previa convocatoria se adelante para proveer el empleo. La anterior indicaci\u00f3n se acompasa perfectamente con lo dispuesto por el art\u00edculo 125 de la Carta, pues conforme a esta norma superior toda vacante que se produzca respecto de un cargo de carrera administrativa exige la realizaci\u00f3n de un concurso para proveerla. No a otra cosa puede referirse dicha norma constitucional cuando expresa que \u201cel ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se har\u00e1n previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes.\u201d \u00a0<\/p>\n
En un segundo enunciado,\u00a0 el art\u00edculo 19 bajo examen establece que \u201cmientras permanezcan en provisionalidad\u201d dichos servidores s\u00f3lo podr\u00e1n ser retirados del cargo por ciertas causales legales. Al parecer de la Corte la situaci\u00f3n de provisionalidad a que hace alusi\u00f3n la disposici\u00f3n es consecuencia del hecho de que a la carrera administrativa solo es posible acceder por concurso y tambi\u00e9n de lo dispuesto en los art\u00edculos 17 y 18 cuando indican que los servidores p\u00fablicos que se encontraban vinculados al Instituto de Seguros Sociales y que vienen a entrar al formar parte de la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado creadas, \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d se incorporar\u00e1n a ella; en efecto, si a fin de garantizar el derecho a la estabilidad laboral los referidos servidores p\u00fablicos quedan incorporados a la nueva planta de esa manera autom\u00e1tica, pero no pueden, por impedimento constitucional, acceder a la carrera administrativa mientras no superen un concurso de m\u00e9ritos, la \u00fanica f\u00f3rmula posible para definir su situaci\u00f3n laboral consiste en que se vinculen en situaci\u00f3n de provisionalidad. Por lo anterior, la Corte no ve obst\u00e1culo constitucional a que la vinculaci\u00f3n autom\u00e1tica a los cargos de carrera se haga en esta condici\u00f3n provisional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente el art\u00edculo 19 se\u00f1ala las causales por la cuales podr\u00eda ser desvinculado el servidor publico incorporado autom\u00e1ticamente a la nueva planta de personal mientras permanezca en estado de provisionalidad y al respecto indica que tales causales ser\u00e1n las se\u00f1aladas en el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 y dem\u00e1s normas que la modifiquen o adicionen, o por supresi\u00f3n del cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma a que alude la disposici\u00f3n bajo examen contienen las causales por las cuales puede se desvinculado del cargo un funcionario p\u00fablico de carrera administrativa. En efecto, el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 dice as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
37. Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificaci\u00f3n no satisfactoria en la evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o laboral; \u00a0<\/p>\n
b) Por renuncia regularmente aceptada; \u00a0<\/p>\n
c) Por retiro con derecho a jubilaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
d) Por invalidez absoluta; \u00a0<\/p>\n
e) Por edad de retiro forzoso; \u00a0<\/p>\n
f) Por destituci\u00f3n, desvinculaci\u00f3n o remoci\u00f3n como consecuencia de investigaci\u00f3n disciplinaria; \u00a0<\/p>\n
g) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; \u00a0<\/p>\n
h) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempe\u00f1ar el empleo, de que trata el art\u00edculo 5 de la Ley 190 de 1995; \u00a0<\/p>\n
i) Por orden o decisi\u00f3n judicial; \u00a0<\/p>\n
j) El personal no uniformado de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, con excepci\u00f3n de sus entidades descentralizadas, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Personal, podr\u00e1 ser retirado cuando por informe reservado de inteligencia se considere que es inconveniente su permanencia en el servicio por razones de seguridad nacional. En este caso, la providencia no se motivar\u00e1; \u00a0<\/p>\n
k) Por las dem\u00e1s que determinen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las leyes y los reglamentos. \u00a0<\/p>\n
Al parecer de la Corporaci\u00f3n, el prop\u00f3sito del legislador al se\u00f1alar que solamente por las anteriores causales podr\u00eda ser desvinculado el servidor publico incorporado autom\u00e1ticamente a la nueva planta de personal de las nuevas empresas, mientras permanezca en estado de provisionalidad, no fue otro distinto que el de extender a esta situaci\u00f3n concreta de provisionalidad de tales servidores las normas de carrera administrativa que garantizan la estabilidad laboral. En efecto, n\u00f3tese c\u00f3mo dentro de estas causales no aparece la convocatoria a concurso para la provisi\u00f3n del cargo; en tal virtud, esta categor\u00eda de empleados no podr\u00e1n ser retirados por dicha causa, de lo cual se concluye que s\u00f3lo si se presenta la vacancia en el cargo, motivada por la verificaci\u00f3n de alguna de las causales \u00a0mencionadas en el art\u00edculo 37, podr\u00e1 llevarse a cabo la convocatoria para provisi\u00f3n de la referida vacante mediante concurso. De esta forma, la filosof\u00eda de la disposici\u00f3n es coincidente con la que inspira las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en los art\u00edculos 17 y 18 y consiste en proteger la estabilidad en el empleo de esta categor\u00eda de servidores p\u00fablicos. As\u00ed se da cumplimiento a al art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y a la vez se protege el derecho a la estabilidad laboral consagrado en el art\u00edculo 53 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, auque el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 no se refiere a la supresi\u00f3n del cargo como causal de desvinculaci\u00f3n del cargo un funcionario p\u00fablico de carrera administrativa, resulta claro que si en virtud de un proceso de reestructuraci\u00f3n llevado a cabo en las nuevas entidades creadas esto llegara a suceder, conforme a las normas generales el servidor publico que, en virtud de lo dispuesto por los art\u00edculos 17, 18 y 19 del Decreto 1750 de 2003, estuviere ocupando el cargo en provisionalidad tendr\u00eda derecho a \u00a0ser \u00a0indemnizado. 51\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte observa que en el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003 el legislador defini\u00f3 un r\u00e9gimen especial de permanencia laboral para los \u00a0servidores p\u00fablicos incorporados autom\u00e1ticamente a la nueva planta de personal de las empresas creadas en ese mimo Decreto, r\u00e9gimen especial de permanencia que se debe a la transici\u00f3n de la situaci\u00f3n de trabajadores oficiales a empleados p\u00fablicos, y que pretende dar efectividad a la garant\u00eda de estabilidad en el empleo \u00a0a que alude el art\u00edculo 53 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior la Corte no encuentra que la expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas el los art\u00edculos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, ni lo prescrito por el art\u00edculo 19 \u00a0ibidem desconozca la garant\u00eda constitucional de estabilidad laboral. \u00a0<\/p>\n
Asunto distinto es aquel de si el nuevo r\u00e9gimen laboral al que acceden los trabajadores antes vinculados a la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, a las Cl\u00ednicas y a los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales origina una desmejora de sus condiciones laborales que resulte contraria al derecho de negociaci\u00f3n colectiva y de asociaci\u00f3n sindical, como lo sostienen los demandantes, problema que entra la Corte a resolver.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. 3. 2. \u00a0Cargos relativos al desconocimiento de los derechos de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva, por la p\u00e9rdida de beneficios laborales reconocidos en la convenci\u00f3n vigente. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. Seg\u00fan se dijo, la demanda considera que la incorporaci\u00f3n \u201cautom\u00e1tica\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d decretada origina la vulneraci\u00f3n de los derechos de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva, porque los trabajadores que pasaron de la categor\u00eda de oficiales para venir a ser empleados p\u00fablicos perdieron los beneficios pactados en la convenci\u00f3n vigente. Esta vulneraci\u00f3n, sostienen, deber\u00eda dar lugar a una indemnizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Para resolver estos cargos la Corte debe tener en cuenta lo dicho en la reciente sentencia \u00a0C-314\/04 (M. P Marco Gerardo Monroy Cabra).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este fallo se examin\u00f3 detenidamente a la luz de la jurisprudencia precedente el problema de la posible afectaci\u00f3n de derechos que podr\u00eda originar en cabeza de los trabajadores el hecho del cambio de r\u00e9gimen jur\u00eddico determinado por efecto de reestructuraciones administrativas. En especial se estudiaron algunos apartes demandados de los art\u00edculos 16 y 18 del Decreto 1750 de 200352 frente a la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual, en virtud de lo dispuesto en dichos apartes, se desconoc\u00eda la protecci\u00f3n constitucional especial al trabajo dispuesta por el art\u00edculo 25 superior y las garant\u00edas constitucionales de negociaci\u00f3n colectiva y asociaci\u00f3n sindical, por la posible perdida de beneficios laborales de origen convencional. El estudio de la Corte concluy\u00f3 que el aparte final del primer inciso del art\u00edculo 18 del Decreto bajo examen53 restring\u00eda la protecci\u00f3n constitucional de las garant\u00edas laborales, porque \u00fanicamente hac\u00eda referencia a los derechos adquiridos en materia prestacional, dejando por fuera esta misma categor\u00eda de derechos en materia salarial, as\u00ed como los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo r\u00e9gimen fue transformado por el de empleados p\u00fablicos. Adicionalmente estim\u00f3 que la definici\u00f3n de derechos adquiridos era ambigua, al no diferenciar entre prestaciones causadas y prestaciones que efectivamente hubieran ingresado al patrimonio jur\u00eddico del trabajador. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cSe tendr\u00e1n como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas\u201d era inexequible, por restringir el \u00e1mbito constitucional de protecci\u00f3n de los derechos adquiridos, el cual trascend\u00eda la simple definici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 18. \u00a0<\/p>\n
29. Visto lo anterior, para decidir la constitucionalidad de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en \u00a0el art\u00edculo 17 y en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003, acusadas ahora de desconocer los derechos de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva por la p\u00e9rdida igualmente autom\u00e1tica derechos convencionales que se generar\u00eda con la incorporaci\u00f3n inmediata a la nueva planta de personal, la Corte considera lo siguiente, aclarando previamente que su examen se restringir\u00e1 al alcance concreto de las expresiones acusadas y de los cargos aducidos en contra de ellas y no al contenido dispositivo del resto de las normas en que se encuentran insertadas, o a otros posibles motivos de inconstitucionalidad: \u00a0<\/p>\n
La palabra \u201cautom\u00e1tico\u201d significa lo \u201cdicho de un mecanismo que funciona en todo o en parte por s\u00ed solo\u201d o tambi\u00e9n lo \u201cque sigue a determinadas circunstancias de un modo inmediato y la mayor\u00eda de las veces indefectible\u201d54. Es decir, lo autom\u00e1tico implica dos condiciones: que opera por s\u00ed mismo y que obra sin interrupci\u00f3n temporal entre la causa y el efecto. Por su parte, la expresi\u00f3n \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d tambi\u00e9n hace relaci\u00f3n a la no interrupci\u00f3n temporal de una situaci\u00f3n. Ahora bien, estas expresiones son utilizadas por el legislador en el art\u00edculo 17 y en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003, de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Para establecer que los servidores p\u00fablicos que a la entrada en vigencia de tal Decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, a las Cl\u00ednicas y a los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedar\u00e1n autom\u00e1ticamente incorporados, sin soluci\u00f3n de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en ese presente decreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Para se\u00f1alar que los servidores que sin ser directivos desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales conservar\u00e1n la calidad de trabajadores oficiales, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Para indicar que el tiempo de servicio de los servidores p\u00fablicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, se computar\u00e1 para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas \u00faltimas, sin soluci\u00f3n de continuidad. \u00a0<\/p>\n
d. Para disponer que los servidores del Instituto de Seguros Sociales que autom\u00e1ticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el decreto, y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general para los empleados p\u00fablicos no cumplan requisitos para la vinculaci\u00f3n en cargos que les permita percibir cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan recibiendo, ser\u00e1n incorporados en el empleo para el cual los acrediten. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las anteriores utilizaciones de las expresiones autom\u00e1ticamente y sin soluci\u00f3n de continuidad, la \u00a0Corte entiende que cuando el legislador dice que \u00a0los servidores p\u00fablicos que a la entrada en vigencia del Decreto 1750 de 2004 se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, a las Cl\u00ednicas y a los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales quedan autom\u00e1ticamente incorporados en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el ese mismo Decreto, o que los servidores que sin ser directivos desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales conservar\u00e1n la calidad de trabajadores oficiales, sin soluci\u00f3n de continuidad, est\u00e1 disponiendo que sin requisitos adicionales y sin interrupci\u00f3n temporal de la relaci\u00f3n laboral pasan a incorporarse a dicha planta. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la incorporaci\u00f3n \u201cautom\u00e1tica y sin soluci\u00f3n de continuidad quiere decir: (i) que se produce sin necesidad de requisitos adicionales a la expedici\u00f3n del Decreto 1750 de 2003; (ii) que por lo mismo no requiere de la formalizaci\u00f3n de una nueva relaci\u00f3n laboral; (iii) que implica la pr\u00f3rroga de la relaci\u00f3n laboral preexistente, sin suspensi\u00f3n temporal de la misma, \u00a0aunque ella venga a ser regida por un r\u00e9gimen laboral nuevo, como sucede cuando el trabajador oficial viene a ser empleado p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Este ultimo efecto inmediato y sin soluci\u00f3n de continuidad, es definido directamente por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 17 que al efecto dispone que la no suspensi\u00f3n de la relaci\u00f3n laboral significa que se computar\u00e1, para todos los efectos legales, el tiempo servido al Instituto de Seguros Sociales, con el tiempo que se sirva en las nuevas empresas que se crean.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se pregunta entonces la Corte si las anteriores circunstancias, derivadas todas ellas del alcance de las expresiones autom\u00e1ticamente y sin soluci\u00f3n de continuidad tienen el efecto de desconocer las garant\u00edas de asociaci\u00f3n sindical y de negociaci\u00f3n colectiva, por implicar la perdida de ben\u00e9ficos logrados convencionalmente, como afirman los demandantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corporaci\u00f3n, \u00a0la circunstancia que produce el desconocimiento de derechos laborales no radica en el hecho del que autom\u00e1ticamente y sin soluci\u00f3n de continuidad los trabajadores oficiales se incorporen como empleados p\u00fablicos a la nueva planta de personal (o que simplemente en la misma condici\u00f3n antes ostentada de trabajadores oficiales pasen a formar parte de ella), sino que dicho desconocimiento de garant\u00edas proviene de la definici\u00f3n de derechos adquiridos acogida por el legislador en el aparte final del art\u00edculo 18 del Decreto 1750 de 2003, la cual, como fue expuesto en la Sentencia C-314 de 2004, implicaba la desprotecci\u00f3n de las garant\u00edas salariales y de las convencionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las expresiones autom\u00e1ticamente y sin soluci\u00f3n de continuidad, contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garant\u00eda de estabilidad laboral y los dem\u00e1s derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relaci\u00f3n empleador \u2013 trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, adem\u00e1s, seguir cobijados por los reg\u00edmenes de transici\u00f3n pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relaci\u00f3n de trabajo no estar\u00edan aseguradas estas garant\u00edas laborales, puesto que al romperse el v\u00ednculo empleador – trabajador \u00a0en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convenci\u00f3n colectiva vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido seg\u00fan el cual la automaticidad en el traslado del r\u00e9gimen de trabajadores oficiales a empleados p\u00fablicos y la incorporaci\u00f3n sin soluci\u00f3n de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la p\u00e9rdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garant\u00edas convencionales, la Corte declarar\u00e1 su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos, conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-314 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E : \u00a0<\/p>\n
Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-121 de 2004, que declar\u00f3 la exequibilidad del literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, por los cargos analizados en esa providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1750 de 2003, \u00fanicamente por los cargos generales formulados en contra de todo su texto examinados en la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
Tercero: Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 17 y la expresi\u00f3n \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 18, en el entendido que se respetar\u00e1n los derechos adquiridos conforme se expuso en la Sentencia C-314 de 2004. Lo anterior \u00fanicamente respecto de los cargos examinados en la presente Sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-349\/04 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Inexistencia de presupuestos para la integraci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
No comparto la decisi\u00f3n de extender el juicio de constitucionalidad a dicho art\u00edculo por cuanto no se dan los supuestos para que oficiosamente la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad de una disposici\u00f3n que no ha sido demandada a trav\u00e9s de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad. Esta facultad excepcional prevista en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991, ha venido siendo acogida por la jurisprudencia constitucional solamente frente a dos eventos: (i) cuando la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de una norma resultar\u00eda inocua si no se retiran del ordenamiento jur\u00eddico otras disposiciones que tienen el mismo alcance regulador; y (ii) cuando la disposici\u00f3n jur\u00eddica acusada se encuentre \u00edntima e inescindiblemente relacionada a textos normativos no cuestionados. \u00a0<\/p>\n
Expediente No. D-4844 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d y la totalidad del Decreto 1750 de 2003 \u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean Empresas sociales del estado\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento parcial con la posici\u00f3n mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, precisando que la raz\u00f3n que me llev\u00f3 a salvar parcialmente el voto se circunscribe \u00fanicamente a la integraci\u00f3n oficiosa de la unidad normativa en virtud de la cual esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No comparto la decisi\u00f3n de extender el juicio de constitucionalidad a dicho art\u00edculo por cuanto no se dan los supuestos para que oficiosamente la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad de una disposici\u00f3n que no ha sido demandada a trav\u00e9s de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad. Esta facultad excepcional prevista en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991, ha venido siendo acogida por la jurisprudencia constitucional solamente frente a dos eventos: (i) cuando la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de una norma resultar\u00eda inocua si no se retiran del ordenamiento jur\u00eddico otras disposiciones que tienen el mismo alcance regulador; y (ii) cuando la disposici\u00f3n jur\u00eddica acusada se encuentre \u00edntima e inescindiblemente relacionada a textos normativos no cuestionados. \u00a0<\/p>\n
Dando aplicaci\u00f3n a tales criterios, considero que el contenido del art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003 no guarda la relaci\u00f3n cercana que observ\u00f3 la mayor\u00eda de la Corporaci\u00f3n. A mi juicio, el an\u00e1lisis jur\u00eddico de la \u201cpermanencia\u201d de los empleados p\u00fablicos incorporados a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado no resultaba trascendental para llevar acabo el juicio de constitucionalidad de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d por los cargos propuestos, y en esta medida el alcance del pronunciamiento de la Corte deb\u00eda comprender \u00fanicamente las expresiones contenidas en los art\u00edculos 17 y 18 del decreto 1750 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA A LA SENTENCIA C-349 DE 20 DE ABRIL DE 2004. \u00a0<\/p>\n
CONVENCION COLECTIVA EN ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Continuaci\u00f3n con todos los derechos incorporados a los respectivos contratos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, las exequibilidad de las expresiones \u201cautom\u00e1ticamente\u201d y \u201csin soluci\u00f3n de continuidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 17 del decreto 1750 de 2003 y la expresi\u00f3n \u201cautom\u00e1ticamente\u201d contenida en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 18 del mismo Decreto, condicionada al \u201centendido que se respetar\u00e1n los derechos adquiridos conforme se expuso en al sentencia C-314 de 2004\u201d, necesariamente incluye que los trabajadores del Instituto de Seguro Social que pasan ahora a las plantas de personal de las empresas sociales del Estado creadas en ese Decreto continuar\u00e1n con todos los derechos incorporados a sus respectivos contratos de trabajo en virtud de convenciones colectivas celebradas v\u00e1lidamente antes de la expedici\u00f3n del decreto aludido. De no ser as\u00ed, la sentencia resultar\u00eda inocua porque el respeto a los derechos adquiridos a que ella se refiere quedar\u00eda desprovisto de contenido, caso en el cual se quebrantar\u00eda la protecci\u00f3n al trabajo que ordena el art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como el derecho a la contrataci\u00f3n colectiva expresamente consagrado en el art\u00edculo 55 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a aclarar mi voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la sentencia C-349 de abril 20 de 2004. \u00a0<\/p>\n
A esta aclaraci\u00f3n de voto se extienden las consideraciones que por el suscrito magistrado se hicieren al aclarar tambi\u00e9n su voto con respecto a la sentencia C-314 del primero de abril de 2004 en cuya oportunidad se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta aclaraci\u00f3n de voto espec\u00edficamente se refiere a lo resuelto en el numeral segundo del fallo aludido por cuanto la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cen todo caso\u201d para garantizar as\u00ed el respeto a los derechos adquiridos de los trabajadores de las empresas sociales del Estado que fueron creadas con motivo de la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales mediante el decreto 1750 de 2003, a mi juicio se encuentra necesariamente ligada, tambi\u00e9n al par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 18 del mismo decreto con el cual deber\u00eda haberse procedido por la Corte, de oficio, a realizar una integraci\u00f3n normativa. \u00a0<\/p>\n
En efecto, ese par\u00e1grafo transitorio se refiere de manera especifica a la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de los servidores del Instituto de Seguro Sociales a la nueva planta de personal de las empresas sociales del Estado creadas por el decreto aludido y en \u00e9l se dispone que al Gobierno Nacional le corresponder\u00e1 adoptar \u201clas medidas con el fin de mantener la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan persiguiendo por concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos la que devengar\u00e1n mientras permanezcan en el cargo\u201d. \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, la integraci\u00f3n normativa era indispensable, como quiera que el par\u00e1grafo por su propia naturaleza forma parte de la disposici\u00f3n acusada y tiene relaci\u00f3n directa con los derechos adquiridos de los trabajadores del Instituto de los Seguros Sociales que la Corte Constitucional ordena que \u201cen todo caso habr\u00e1n de ser respetados, bajo el entendido \u201cde que hace referencia tanto a los salarios como al r\u00e9gimen prestacional\u201d, tal cual se decidi\u00f3 en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia a la cual se refiere esta aclaraci\u00f3n de voto. \u00a0<\/p>\n
Obs\u00e9rvese que el par\u00e1grafo tan s\u00f3lo se refiere al mantenimiento de la remuneraci\u00f3n que esos trabajadores ven\u00edan persiguiendo \u201cpor concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos\u201d, restricci\u00f3n esta que podr\u00eda llevar a disminuci\u00f3n y desconocimiento de los trabajadores mencionados en lo que se refiere \u201ctanto a los salarios como al r\u00e9gimen prestacional\u201d, pues esa remuneraci\u00f3n restringida a los tres factores que se mencionan en el par\u00e1grafo no incluye todos los elementos que constituyen salario conforme al art\u00edculo 127 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo que, como se sabe, dispone que todo lo que recibe el trabajador de manera habitual y permanente durante la vigencia de la relaci\u00f3n laboral constituye salario, lo que significa que en este caso no lo ser\u00edan tan solo la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, los puntos de antig\u00fcedad y la prima t\u00e9cnica devengada por los m\u00e9dicos, sino adem\u00e1s los otros factores salariales si llegaren a existir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para evitar confusiones en el futuro y sobre todo para darle coherencia al fallo y certidumbre a los derechos adquiridos que se ordena sean respetados, deber\u00eda haberse realizado al integraci\u00f3n normativa para precisar el alcance jur\u00eddico del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 18 del decreto ley 1750 de 2003. No se hizo as\u00ed por la Corte. Por ello aclaro mi voto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-349 DE 2004 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Inexistencia de presupuestos para la integraci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Como lo tiene se\u00f1alado la Corte, de tiempo atr\u00e1s, la integraci\u00f3n normativa \u00a0para efectos del control constitucional reviste car\u00e1cter excepcional, pues debe preservarse la efectiva \u00a0participaci\u00f3n de los ciudadanos, de las autoridades y del ministerio p\u00fablico, bajo el riesgo de que la Corte incurra \u00a0en control oficioso no autorizado constitucionalmente o inconstitucionalidad de normas no demandadas. En el caso presente no gravitaban los supuestos de excepci\u00f3n que dentro de una hermen\u00e9utica restrictiva permiten \u00a0efectuar \u00a0la dicha interpretaci\u00f3n normativa. \u00a0<\/p>\n
Ref. Expediente D-4844 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa \u00a0de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d y la totalidad del Decreto 1750 de 2002 \u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean \u00a0Empresas Sociales del Estado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones \u00a0de la corporaci\u00f3n, en el proceso de la referencia salvo el voto de manera parcial, en cuanto se refiere al punto 4\u00b0 de la parte resolutiva mediante \u00a0el cual la Corte resolvi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201ccuarto. Declarar exequible el art\u00edculo \u00a019 del Decreto 1750 de 2003.\u201d \u00a0<\/p>\n
En efecto durante la discusi\u00f3n de la ponencia \u00a0que originalmente no inclu\u00eda dicho numeral, pues el art\u00edculo 19 no fue demandado, se puso de presente que la Corte deb\u00eda resolver solamente sobre los cargos planteados por el demandante y con exclusividad en relaci\u00f3n con las disposiciones expl\u00edcitamente acusadas. Y tal decisi\u00f3n era perfectamente posible para efectos del control constitucional sin que fuera dable acudir a la integraci\u00f3n normativa con el art\u00edculo 19 de la ley o con disposici\u00f3n alguna del mismo decreto o de otro estatuto legal. \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, como lo tiene se\u00f1alado la Corte, de tiempo atr\u00e1s, la integraci\u00f3n normativa \u00a0para efectos del control constitucional reviste car\u00e1cter excepcional, pues debe preservarse la efectiva \u00a0participaci\u00f3n de los ciudadanos, de las autoridades y del ministerio p\u00fablico, bajo el riesgo de que la Corte incurra \u00a0en control oficioso no autorizado constitucionalmente o inconstitucionalidad de normas no demandadas (Ver sentencias C-221\/97, C-320\/97 y C-204\/01 \u00a0M.P. \u00a0<\/p>\n
Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-010\/01 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-173\/01 y C-514\/04 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, C-813\/01 M.P. \u00a0Jaime Araujo Renter\u00eda, C-1031\/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-251\/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, C-373\/02 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, C-642\/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior como en el caso presente no gravitaban los supuestos de excepci\u00f3n que dentro de una hermen\u00e9utica restrictiva permiten \u00a0efectuar \u00a0la dicha interpretaci\u00f3n normativa, la Corte ha debido abstenerse de resolver \u00a0sobre el mencionado art\u00edculo 19. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ A LA SENTENCIA C-349 DE\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ABRIL 20 DE 2004 \u00a0<\/p>\n
REF.: EXPEDIENTE D-4844 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d y la totalidad del Decreto 1750 de 2003 \u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean Empresas Sociales del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por compartir \u00edntegramente los argumentos expuestos en el Salvamento de Voto presentado por el Magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, me adhiero a ella. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-349\/04 \u00a0<\/p>\n
TEORIA DEL DERECHO-Postulado fundamental\/DERECHO-L\u00f3gica y coherencia\/LEGISLADOR RESPECTO DEL DERECHO-L\u00edmite dado por la coherencia\/NORMA ACUSADA-Car\u00e1cter ambiguo, vago o confuso (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Conservaci\u00f3n y no desconocimiento de derechos de trabajadores (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Consecuencias respecto del concurso de m\u00e9ritos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
REF.: Expediente D-4844 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado salva el voto, por las razones que expreso a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. Las normas demandadas atentan contra un postulado fundamental de la teor\u00eda del derecho, consistente en que el derecho debe ser l\u00f3gico, coherente; de manera que el legislador cualquiera que el sea, tiene unos l\u00edmites y uno de esos l\u00edmites es la coherencia, de modo que no puede dictar normas ambiguas, vagas o confusas. \u00a0Las normas demandadas violan ese postulado b\u00e1sico de la teor\u00eda del derecho y esto las hace inconstitucionales. \u00a0<\/p>\n
2. Tiene raz\u00f3n el demandante pues se presenta un fraude a la ley por cuanto el esp\u00edritu del Legislador era el conservar el I.S.S. y no desconocer los derechos de los trabajadores. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La supresi\u00f3n del cargo debe atender a hechos reales por cuanto de lo contrario tendr\u00e1 derecho el trabajador a una indemnizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al configurarse alguna de las causales legales de retiro del servicio, la convocatoria a concurso se dar\u00eda s\u00f3lo cargo por cargo. \u00a0La jurisprudencia de la Corte ha se\u00f1alado que no se puede desvincular a un trabajador vinculado en provisionalidad. \u00a0La administraci\u00f3n en el caso particularmente del I.S.S. no puede llamar al trabajador a concurso de m\u00e9ritos hasta tanto no se de el retiro del servicio conforme alguna de las causales contempladas en el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, lo cual deb\u00eda de consignarse en la parte resolutiva de la sentencia. \u00a0Los trabajadores ahora designados en provisionalidad no podr\u00e1n ser convocados a concurso de m\u00e9ritos hasta tanto no se produzca la vacante en el cargo que prev\u00e9 el citado art\u00edculo 37 de la Ley 443, para as\u00ed proteger el derecho a la estabilidad laboral y atender la jurisprudencia constitucional. \u00a0En relaci\u00f3n con la supresi\u00f3n del cargo, se\u00f1al\u00f3 que de hacerse efectiva se tendr\u00e1 derecho a la indemnizaci\u00f3n correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n Especial de voto a la Sentencia C-349\/04 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-No integraci\u00f3n oficiosa para el caso (Aclaraci\u00f3n Especial de voto) \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Alcance de la integraci\u00f3n por la Corte Constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La integraci\u00f3n de la unidad normativa ha de ser una facultad que la Corte Constitucional ejerza con prudencia para delimitar el \u00e1mbito de sus pronunciamientos a lo efectivamente demandado por los ciudadanos, y evitar el riesgo de que la Corporaci\u00f3n se convierta en un juez oficioso de las leyes. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-4844 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d y la totalidad del Decreto 1750 de 2003 \u201cpor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean Empresas sociales del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez y otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Aunque comparto los fundamentos de esta sentencia, estimo que la Corte no ha debido integrar de manera oficiosa la unidad normativa para pronunciarse tambi\u00e9n sobre el art\u00edculo 19 del Decreto 1750 de 2003. Como dicha disposici\u00f3n fue declarada exequible, no salvo el voto habida cuenta de que considero que esta no contraria la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante advertir que la integraci\u00f3n de la unidad normativa ha de ser una facultad que la Corte Constitucional ejerza con prudencia para delimitar el \u00e1mbito de sus pronunciamientos a lo efectivamente demandado por los ciudadanos, y evitar el riesgo de que la Corporaci\u00f3n se convierta en un juez oficioso de las leyes. No obstante, una vez decidido por la mayor\u00eda de la Sala que s\u00ed proced\u00eda en este caso la integraci\u00f3n normativa, acat\u00e9 esa determinaci\u00f3n y vot\u00e9 por la exequibilidad de dicho art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Seg\u00fan este numeral corresponde al Congreso mediante ley \u00a0\u201cestablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
2 Art\u00edculo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. \u00a0<\/p>\n
3 Ver p\u00e1gina 12 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Ver p\u00e1gina 20 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 La demanda en este punto analiza el documento COMPES 3219 y las Actas de la Comisi\u00f3n T\u00e9cnica del ISS, en donde presuntamente se justifica la adopci\u00f3n de las medidas contenidas en el decreto demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Por selecci\u00f3n adversa los demandantes entienden la afiliaci\u00f3n de personas con patolog\u00edas de alto costo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 En este punto la demanda parece aludir a las dificultades derivadas de los continuos cambios en las reglas de compensaci\u00f3n ante el FOSYGA \u00a0<\/p>\n
8 Ver folios 30 y 31 \u00a0y 51 a 291 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Ver folios 292 a 361 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Ver folios 362 a 483 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Anexo a su intervenci\u00f3n, el ISS allega al proceso el estudio de viabilidad financiera de cada una de las empresas sociales del Estado que se crearon.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Decreto 1750 de 2003. Art\u00edculo 19. Permanencia. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales incorporados como empleados p\u00fablicos a la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto tendr\u00e1n derecho de acceder a la carrera administrativa a trav\u00e9s del proceso de selecci\u00f3n que previa convocatoria se adelante para proveer el empleo. Mientras permanezcan en provisionalidad solo podr\u00e1n ser retirados del cargo por las causales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 y dem\u00e1s normas que la modifiquen o adicionen, o por supresi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
Instituto de Seguros Sociales que sean incorporados en empleos p\u00fablicos en las\u00a0<\/p>\n
plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas por el\u00a0<\/p>\n
Decreto-ley 1750 de 2003, y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general para \u00e9stos no\u00a0<\/p>\n
cumplan requisitos para ser incorporados en cargos que les permitan percibir\u00a0<\/p>\n
cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan disfrutando, o\u00a0<\/p>\n
que cumpliendo requisitos se incorporen a un empleo con una asignaci\u00f3n b\u00e1sica\u00a0<\/p>\n
inferior de la que ven\u00edan percibiendo, una prima individual de compensaci\u00f3n, de\u00a0<\/p>\n
car\u00e1cter personal, que nivele sus ingresos con los que ven\u00edan percibiendo por\u00a0<\/p>\n
concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica\u00a0<\/p>\n
para m\u00e9dicos, la que devengar\u00e1n mientras permanezcan en el mismo cargo.<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
La prima de que trata el presente art\u00edculo constituye factor salarial para\u00a0<\/p>\n
liquidar las prestaciones sociales y har\u00e1 parte de la asignaci\u00f3n b\u00e1sica para\u00a0<\/p>\n
efectos pensionales.<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
Los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado creadas en el Decreto Ley 1750\u00a0<\/p>\n
de 2003, establecer\u00e1n de manera individual la cuant\u00eda de la prima a que tiene\u00a0<\/p>\n
derecho cada uno de los empleados p\u00fablicos que se encuentren en esta situaci\u00f3n,\u00a0<\/p>\n
de conformidad con lo establecido en el presente art\u00edculo \u00a0<\/p>\n
15 La Corte entendi\u00f3 que por la v\u00eda de la autorizaci\u00f3n permanente para llevar a cabo escisiones, el Congreso estaba facultando al Presidente para crear Empresas Comerciales e Industriales del Estado y sociedades de Econom\u00eda Mixta, lo cual contrariaba la funci\u00f3n legislativa de crear o autorizar la creaci\u00f3n de dichas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Se refiere a la Sentencia C-647 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ley 489 de 1998. Art\u00edculo 52. \u201cDe la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 suprimir o disponer la disoluci\u00f3n y la consiguiente liquidaci\u00f3n de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el art\u00edculo 38 de la presente ley cuando: \u00a0<\/p>\n
1. Los objetivos se\u00f1alados al organismo o entidad en el acto de creaci\u00f3n hayan perdido su raz\u00f3n de ser. \u00a0<\/p>\n
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial. \u00a0<\/p>\n
3. Las evaluaciones de la gesti\u00f3n administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresi\u00f3n o la transferencia de funciones a otra entidad. \u00a0<\/p>\n
4. As\u00ed se concluya por la utilizaci\u00f3n de los indicadores de gesti\u00f3n y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada a\u00f1o, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, determinada la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qu\u00e9 medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n en un per\u00edodo determinado. \u00a0<\/p>\n
5. Exista duplicidad de objetivos y\/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. \u00a0<\/p>\n
6. Siempre que como consecuencia de la descentralizaci\u00f3n o desconcentraci\u00f3n de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El acto que ordene la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n, dispondr\u00e1 sobre la subrogaci\u00f3n de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinaci\u00f3n de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el r\u00e9gimen aplicable a la liquidaci\u00f3n y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Trat\u00e1ndose de entidades sometidas al r\u00e9gimen societario, la liquidaci\u00f3n se regir\u00e1 por las normas del C\u00f3digo de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidaci\u00f3n se realiza.\u201d \u00a0<\/p>\n
18 Ley 790 de 2003, art\u00edculo 20: \u201cArt\u00edculo 20. Entidades que no se suprimir\u00e1n. En desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe, esta \u00faltima hasta tanto no culmine la misi\u00f3n para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuraci\u00f3n de dichas entidades, ser\u00e1n destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.\u201d \u00a0<\/p>\n
19 Seg\u00fan este numeral corresponde al Congreso mediante ley \u00a0\u201cestablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
20 Art\u00edculo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr., entre otras, las sentencias C-577 de 1995, MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz , C-828 de 2001, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-791 de 2002, M.P Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253 de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-655 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
24 Ibidem \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Sentencias T- 116 de 1993, C-408 de 1994 y C-107 de 2002. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-655 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
27 Ibidem \u00a0<\/p>\n
28 M.P Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 En esa oportunidad se examinaba el art\u00edculo 34 de la Ley 344 de 1996, norma que modific\u00f3 el art\u00edculo 221, literal c) numeral segundo de la Ley 100 de 1993, disponiendo una reducci\u00f3n de los recursos provenientes del presupuesto nacional destinados al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, reducci\u00f3n equivalente a medio punto de la cotizaci\u00f3n del r\u00e9gimen contributivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Ver cuaderno de anexos correspondiente ala intervenci\u00f3n del ISS. \u00a0<\/p>\n
32 En este punto el documento alude expresamente a la Sentencia C-579 de 1996, que llev\u00f3, dice, a que en 1998 la planta de trabajadores oficiales, con derecho a las convenciones colectivas de trabajo pasara de dos mil a veinticuatro mil trabajadores, incrementando en forma considerable los costos laborales derivados de las prestaciones extralegales y pensionales; beneficios que proyectados a diez a\u00f1os, dice el documento, suman 2.8 billones de pesos de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 El documento explica que la inflexibilidad en el gasto se ve\u00eda agravada por las condiciones que para jubilaci\u00f3n se\u00f1alaba la convenci\u00f3n colectiva en t\u00e9rminos de monto y edad de pensi\u00f3n. El 96% de la planta correspond\u00eda a trabajadores oficiales que se jubilar\u00edan a los 50 a\u00f1os de edad (mujeres) o 55 (hombres), en ambos casos con el 100% del salario promedio mensual, a los 20 a\u00f1os de servicio en el ISS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Ver p\u00e1gina 11 de la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, obrante en le expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Ver p\u00e1gina 51 de la intervenci\u00f3n oficial del Instituto de Seguros Sociales, obrante el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-231 de 1998, M.P Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 M.P Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
38 Este rasgo permite distinguir la unidad normativa de la llamada proposici\u00f3n jur\u00eddica completa, pues \u00a0esta \u00faltima figura se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la disposici\u00f3n carece de sentido regulante propio aislado \u00a0del contexto dentro del cual est\u00e1 insertado. Sobre el tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Cf. Sentencia C- 023 de 1994, M.P. Vladimito Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-016 de 1998, M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Cf. Sentencia C- 023 de 1994, M.P. Vladimito Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C- 1341 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia C- 531 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-209 de 1997. M.P Hernando Herrera Vergara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 El inciso primero del art. 39 de la ley 443\/98 consagra como derechos del empleado de carrera administrativa, en caso de supresi\u00f3n del cargo, el de optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir una indemnizaci\u00f3n en los t\u00e9rminos y condiciones que haya establecido el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
La Corte, en la sentencia C-370\/9945, declar\u00f3 exequible el aparte normativo de dicha disposici\u00f3n referente al derecho que tiene el empleado de carrera administrativa, a quien se le suprime el cargo, de recibir el pago de la indemnizaci\u00f3n, cuando no opta por reintegrarse a un cargo equivalente al que desempe\u00f1aba. \u00a0<\/p>\n
46 Cf. Sentencia C-1381 de 2002, M.P Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
47 Cf. entre otras, las sentencias C-1079 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil y C-063 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-063\/97. \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia C- 110\/99. \u00a0<\/p>\n
51 El art\u00edculo 39 de la misma Ley 443 de 1998 se refiere al derecho a la indemnizaci\u00f3n en caso de supresi\u00f3n del cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Los apartes acusados de dichos art\u00edculos eran los siguientes, que aparecen subrayados: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 16. Car\u00e1cter de los servidores. Para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto ser\u00e1n empleados p\u00fablicos, salvo los que sin ser directivos, desempe\u00f1en funciones de mantenimiento de la planta f\u00edsica hospitalaria y de servicios generales, quienes ser\u00e1n trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 18. Del r\u00e9gimen de Salarios y Prestaciones. El R\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto ser\u00e1 el propio de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetar\u00e1n los derechos adquiridos. Se tendr\u00e1n como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales que autom\u00e1ticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en raz\u00f3n del r\u00e9gimen general para los empleados p\u00fablicos no cumplan requisitos para la vinculaci\u00f3n en cargos que les permita percibir cuando menos una asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual igual a la que ven\u00edan recibiendo, ser\u00e1n incorporados en el empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptar\u00e1 las medidas con el fin de mantener la remuneraci\u00f3n que ven\u00edan percibiendo por concepto de asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, puntos de antig\u00fcedad y prima t\u00e9cnica para m\u00e9dicos, la que devengar\u00e1n mientras permanezcan en el cargo.\u201d \u00a0<\/p>\n
53 Este aparte, se recuerda, es del siguiente tenor: \u201cSe tendr\u00e1n como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, as\u00ed como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podr\u00e1n ser afectadas\u201d, \u00a0<\/p>\n
54 Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola. REAL ACADEMIA ESPA\u00d1OLA.. Ed. ESPASA. 2001. P\u00e1g. 170. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-349\/04 \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Facultades extraordinarias para escisi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional \u00a0 Atendiendo al sentido com\u00fan de la palabra escindir, puede entenderse que jur\u00eddicamente la escisi\u00f3n de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creaci\u00f3n de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10488","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10488","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10488"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10488\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10488"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10488"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10488"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}