\u00a0 \u00a0 Sentencia C-406\/04 \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DE VALORES-Car\u00e1cter de Superintendencia a partir de la Constituci\u00f3n vigente \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Nuevo pronunciamiento de fondo frente a la Constituci\u00f3n vigente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL AMBITO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho, representa una de las conquistas del constitucionalismo democr\u00e1tico, protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y act\u00faa regulando el poder sancionatorio del Estado a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de l\u00edmites “al ejercicio de dicha potestad punitiva. As\u00ed, ha se\u00f1alado que en virtud de este principio las conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa sino que, adem\u00e1s, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definici\u00f3n no puede ser delegada en la autoridad administrativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar que el principio de legalidad est\u00e1 integrado a su vez por el principio de reserva legal y por el principio de tipicidad, que por supuesto guardan entre s\u00ed una estrecha relaci\u00f3n. Por 10 tanto, s\u00f3lo el legislador est\u00e1 constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de car\u00e1cter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de car\u00e1cter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposici\u00f3n. De acuerdo con el segundo, el legislador est\u00e1 obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o il\u00edcito, en la forma m\u00e1s clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisi\u00f3n o la prohibici\u00f3n que da lugar a sanci\u00f3n de car\u00e1cter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanci\u00f3n indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el t\u00e9rmino, la cuant\u00eda, o el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la potestad sancionadora del Estado, pueden distinguirse diversas especies, las cuales se diferencian entre s\u00ed por las materias reguladas, la determinaci\u00f3n de los sujetos o las sanciones consagradas respecto de las conductas sancionables. Esta distinci\u00f3n ha sido reconocida de tiempo atr\u00e1s por esta Corporaci\u00f3n, acogiendo los criterios utilizados por la Corte Suprema de Justicia cuando ejerc\u00eda el control de constitucionalidad, seg\u00fan los cuales “el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como g\u00e9nero, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica o “impeachment”. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad \u00a0<\/p>\n
Debido a las particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, que difieren entre s\u00ed por las consecuencias derivadas en su aplicaci\u00f3n y por los efectos sobre los asociados, el principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha considerado que el principio de legalidad es m\u00e1s riguroso en algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad f\u00edsica sino que sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilizaci\u00f3n con excepci\u00f3n del derecho penal \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilizaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posibilidad de flexibilizaci\u00f3n del principio de legalidad, que cobija al derecho administrativo sancionador, pues si bien es cierto, esta Corporaci\u00f3n ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que en el derecho administrativo sancionador tambi\u00e9n rige el debido proceso, de forma tal que se exige una tipicidad de las conductas reprochables, una sanci\u00f3n predeterminada y un procedimiento que asegure el derecho de contradicci\u00f3n, tambi\u00e9n ha considerado que en materia administrativa el principio de legalidad se aplica con una mayor flexibilidad, para asegurar la efectividad de la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, dada la naturaleza de su objeto y las sanciones para ella establecidas, que difieren frente a otros derechos sancionadores. \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal \u00a0<\/p>\n
Ha reiterado la Corte, que en el derecho administrativo sancionador “aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal\u201d, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable de la descripci\u00f3n t\u00edpica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, as\u00ed como los dem\u00e1s principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses leg\u00edtimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-No id\u00e9ntica aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance \u00a0<\/p>\n
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Car\u00e1cter determinable de la forma t\u00edpica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debido a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente m\u00e1s controles para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanci\u00f3n, como por ejemplo las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanci\u00f3n prevista no afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del principio de legalidad, la forma t\u00edpica pueda tener un car\u00e1cter determinable. Posibilidad que no significa la concesi\u00f3n de una facultad omn\u00edmoda al operador jur\u00eddico, para que en cada situaci\u00f3n establezca las hip\u00f3tesis f\u00e1cticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma t\u00edpica determinable, es imprescindible que la legislaci\u00f3n o el mismo ordenamiento jur\u00eddico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hip\u00f3tesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia. \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Grado de movilidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aspectos m\u00ednimos que debe establecer el legislador directamente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Funci\u00f3n\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INFRACCION ADMINISTRATIVA-Uso de conceptos indeterminados \u00a0<\/p>\n
En el caso de las infracciones de car\u00e1cter administrativo, seg\u00fan ya lo ha precisado la Corte, el uso de conceptos indeterminados es admisible, siempre y cuando ellos sean determinable s en forma razonable, esto es que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos, o de otra \u00edndole, que permitan prever, con suficiente precisi\u00f3n, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Puede admitirse entonces, que para efectos de la concreci\u00f3n de los conceptos indeterminados, se acuda a las reglas que cada profesi\u00f3n tiene para su buen hacer o “Lex Artis”, en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente juega un papel importante al momento de hacer la correspondiente determinaci\u00f3n de conductas sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condici\u00f3n intr\u00ednseca o de com\u00fan aceptaci\u00f3n como regla adecuada de conducta comercial cuando es p\u00fablica, uniforme y reiterada. Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definici\u00f3n del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD BURSATIL EN POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Ambig\u00fcedad y vaguedad de expresi\u00f3n \u201csuficientemente\u201d en relaci\u00f3n con las operaciones no representativas del mercado\/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Ambig\u00fcedad y vaguedad de expresi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto indeterminado que puede ser determinable de manera razonable \u00a0<\/p>\n
LEY-Remisi\u00f3n normativa \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto indeterminado que consagra una descripci\u00f3n t\u00edpica determinable de manera razonable \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Previamente al hecho o acto objeto de investigaci\u00f3n establecer\u00e1 de manera general los criterios t\u00e9cnicos y especializados con los cuales determinar\u00e1 qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Desarrollo en concreto mediante normas generales de entes administrativos o por actividades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Facultad reglamentaria y funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4874 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 12, numeral 3, literal \u00a0b) de la Ley 32 de 1979 \u201cPor la cual se crea la Comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d; 8\u00ba, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 \u201cPor el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa\u201d y 6\u00ba, literal b) de la Ley 27 de 1990 \u201cpor la cual se dictan normas en relaci\u00f3n con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los dep\u00f3sitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00c1ngela Mar\u00eda Mu\u00f1oz Carrillo. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil cuatro (2004).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los art\u00edculos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana \u00c1ngela Mar\u00eda Mu\u00f1oz Carrillo solicita a la Corte declarar inexequibles los art\u00edculos 12, numeral 3, literal \u00a0b) de la Ley 32 de 1979 \u201cPor la cual se crea la Comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d; 8\u00ba, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 \u201cPor el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa\u201d y 6\u00ba, literal b) de la Ley 27 de 1990 \u201cpor la cual se dictan normas en relaci\u00f3n con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los dep\u00f3sitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto\u201d \u00a0<\/p>\n
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del dos (02) de octubre de 2003, admiti\u00f3 la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos exigidos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991. \u00a0En dicha \u00a0providencia se orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas y dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al mismo tiempo se resolvi\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. De igual forma, de conformidad con el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invit\u00f3 a participar a la Superintendencia de Valores, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Academia Nacional de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho P\u00fablico de las Universidades Los Andes, Javeriana, Rosario y Externado de Colombia, a fin de que emitieran su concepto en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Corte Constitucional procede a decidir en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto del art\u00edculo 12, numeral 3\u00ba, literal b) de la ley 32 de 1979; articulo 8\u00ba , numeral 4\u00ba del decreto 1172 de 1980 y el articulo 6\u00ba literal b) de la ley 27 de 1990. Se subrayan las partes demandadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Ley 32 de 1979 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se crea la Comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Articulo 12. en ejercicio de sus funciones la comisi\u00f3n nacional de valores podr\u00e1: \u00a0<\/p>\n
1) Suspender la inscripci\u00f3n de un documento en el registro nacional de valores cuando hubiere temor fundado de que con \u00e9l se puede causar da\u00f1o a sus tenedores o al mercado de valores, por el t\u00e9rmino necesario y hasta cuando se subsanen las irregularidades que hayan motivado la suspensi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2) Cancelar la inscripci\u00f3n de un documento cuando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Sus emisores incumplan las obligaciones que les impone la presente Ley, o las decisiones de la Comisi\u00f3n o aquellas exigidas para la inscripci\u00f3n de un documento;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El documento deje de satisfacer los requisitos necesarios para su inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3) Suspender la inscripci\u00f3n de un intermediario en el Registro Nacional de Intermediarios cuando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Incurra en violaci\u00f3n de lo ordenado por esta Ley, sus disposiciones reglamentarias o las decisiones de la Comisi\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Realice operaciones que no sean suficientemente representativas de la situaci\u00f3n del mercado;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) En su actuaci\u00f3n se presenten irregularidades que puedan comprometer la seguridad del mercado;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4) Cancelar la inscripci\u00f3n de un intermediario en el registro nacional de intermediarios cuando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Incurra en violaciones reiteradas a lo dispuesto en esta ley, en sus disposiciones, o las decisiones de la Comisi\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Deje de satisfacer los requisitos exigidos para su inscripci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Injustificadamente incumpla las obligaciones que surjan de las operaciones contratadas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Entre en per\u00edodo de liquidaci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Proporcione a la Comisi\u00f3n informaciones falsas o enga\u00f1osas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto Ley 1172 de 1980 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 8\u00ba – Proh\u00edbase a las sociedades comisionistas de Bolsa a sus socios y a sus administradores: \u00a0<\/p>\n
1. Representar en las asambleas generales de accionistas las acciones que se negocien en mercados p\u00fablicos de valores, y recibir poderes para este efecto; \u00a0<\/p>\n
2. Negociar por cuenta propia, directamente o por interpuesta persona acciones inscritas en Bolsa, exceptuando aquellas que reciban a t\u00edtulo de herencia o legado o las de su propia sociedad comisionista de Bolsa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cobrar comisiones o emolumentos no autorizados por la Comisi\u00f3n Nacional de Valores. \u00a0<\/p>\n
4. Realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores; y \u00a0<\/p>\n
Ley 27 de 1990 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se dictan normas en relaci\u00f3n con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los dep\u00f3sitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto\u201d \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6\u00ba – De ciertas sanciones pecuniarias que puede imponer la Comisi\u00f3n Nacional de Valores. \u00a0 La Comisi\u00f3n Nacional de Valores, sin perjuicio de las facultades que le asignen la leyes vigentes, tendr\u00e1 adem\u00e1s las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Imponer, a quienes desobedezcan sus decisiones o violen las normas legales que regulen el mercado de valores o las entidades sujetas a su inspecci\u00f3n y vigilancia, multas sucesivas hasta por cinco millones de pesos hasta por un monto igual al valor de la operaci\u00f3n realizada, si este \u00faltimo fuere superior a cinco millones de pesos. \u00a0Para efectos de determinar la sanci\u00f3n se tendr\u00e1 en cuenta la gravedad de la infracci\u00f3n y\/o el beneficio pecuniario obtenido;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Imponer multas hasta de cinco millones de pesos cada una, seg\u00fan la gravedad de la infracci\u00f3n a quienes directamente o a trav\u00e9s de interpuestas personas realicen operaciones que no sean suficientemente representativas de la situaci\u00f3n del mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.- Las sumas establecidas en el presente art\u00edculo se ajustar\u00e1n anualmente en el mismo sentido y porcentaje en que var\u00ede el \u00edndice de precios al consumidor que suministre el Departamento Nacional de Estad\u00edstica, DANE.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
La ciudadana \u00c1ngela Mar\u00eda Mu\u00f1oz Carrillo demand\u00f3 los art\u00edculos 12, numeral 3, literal \u00a0b) de la Ley 32 de 1979 \u201cPor la cual se crea la Comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d; 8\u00ba, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 \u201cPor el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa\u201d y 6\u00ba, literal b) de la Ley 27 de 1990 \u201cpor la cual se dictan normas en relaci\u00f3n con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los dep\u00f3sitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, advierte que la Corte Suprema de Justicia, en virtud del control de constitucionalidad que ejerc\u00eda con anterioridad a la Constituci\u00f3n de 1991, hab\u00eda declarado la exequibilidad de la Ley 32 de 1979 y del art\u00edculo 8\u00ba, numeral 4\u00ba del Decreto Ley 1172 de 1980. \u00a0 Sin embargo, afirma que por el tr\u00e1nsito de Constituci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n ha admitido acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad contra este tipo de disposiciones, sobre las cuales la Corte Suprema ejerci\u00f3 control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que el contenido de las disposiciones demandadas desconoce los art\u00edculos 6, 28 y 29 de la Constituci\u00f3n, que consagran el principio constitucional de legalidad. \u00a0A su juicio, la hip\u00f3tesis sancionatoria consagrada en los art\u00edculos demandados, “deja a la mera discrecionalidad del funcionario (decidir) cu\u00e1ndo una operaci\u00f3n es o no suficientemente representativa del mercado p\u00fablico de valores, de cara a la imposici\u00f3n de sanciones a los ciudadanos, lo que constituye un verdadero desaf\u00edo frente al principio democr\u00e1tico de la \u00b4legalidad\u00b4”. \u00a0<\/p>\n
Haciendo alusi\u00f3n a la jurisprudencia constitucional, explica que el principio de legalidad le impone al legislador la obligaci\u00f3n de definir previa, taxativa e inequ\u00edvocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrir\u00e1 quien cometa alguna de las conductas prohibidas. \u00a0Por lo anterior considera que las normas son abiertamente inconstitucionales, al no consagrar un comportamiento antijur\u00eddico claro, expl\u00edcito e inequ\u00edvoco que describa la infracci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, afirma que las normas cuestionadas vulneran este principio constitucional, en la medida en que los sujetos destinatarios de las mismas no pueden conocer de antemano cu\u00e1les son o no las “operaciones representativas del mercado”, mucho menos cuando su calificaci\u00f3n depende a posteriori de la autoridad administrativa competente. Seg\u00fan la demandante, al analizar las disposiciones acusadas se observa que la ley ha dejado en total libertad y discrecionalidad a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores -hoy Superintendencia de Valores- en su calidad de operador jur\u00eddico, para definir en forma caprichosa cu\u00e1ndo una operaci\u00f3n es o no suficientemente representativa del mercado p\u00fablico de valores. \u00a0En virtud de lo expuesto, considera que debe ser directamente la ley, quien determine qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, asegura que las normas vulneran el principio de imparcialidad, porque permiten que sea la misma Superintendencia quien \u201ca su juicio\u201d determine qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado y a la vez quien imponga la sanci\u00f3n por vulnerar esa conducta. A su parecer, esto permitir\u00eda que un funcionario p\u00fablico pueda en un caso concreto\u201cpor s\u00ed y ante s\u00ed definir el bien y el mal\u201d, y no con base en \u00a0disposiciones erga omnes, impersonales y abstractas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carlos Andr\u00e9s Guevara Correa, obrando en calidad de apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicita se declare la exequibilidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de explicar, a la luz de la jurisprudencia colombiana y la doctrina creada por la Superintendencia de Valores, lo que debe entenderse por operaci\u00f3n no representativa, afirma que por la din\u00e1mica del mercado, la calificaci\u00f3n de la representatividad de una operaci\u00f3n no \u00a0puede considerarse a priori ni en abstracto, pues se trata de un ejercicio que se debe realizar en cada caso en concreto, teniendo en cuenta las condiciones espec\u00edficas del mercado al momento de la realizaci\u00f3n de la operaci\u00f3n cuestionada. \u00a0Al respecto, se\u00f1ala que desde 1983, la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, ha puesto de presente que \u00a0“la representatividad de las operaciones registradas en rueda es cosa que no puede proclamarse a priori, con base en una visi\u00f3n formal e insular de la mismas”. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 1172 de 1980, expresa que \u00a0esta disposici\u00f3n no se configura como un tipo en blanco, tal y como lo sugiere la demandante. \u00a0A su juicio, del texto de la misma se puede determinar qu\u00e9 conducta constituye una operaci\u00f3n no representativa de las condiciones del Mercado, pues “una vez definido en t\u00e9rminos econ\u00f3micos lo que se entiende por mercado, sus presupuestos, as\u00ed como la din\u00e1mica del mismo, regida por las fuerzas de la oferta y la demanda, determinadas estas en forma libre y espont\u00e1nea, resulta obvio que las operaciones ajenas a este contexto, no pueden ser consideradas como representativas del Mercado.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, aduce que tipificar expresamente las m\u00faltiples conductas con las cuales pueden trasgredirse las operaciones del mercado p\u00fablico de valores impedir\u00eda el prop\u00f3sito ulterior de esta normatividad, cual es proteger la \u00a0transparencia, confiabilidad y el inter\u00e9s p\u00fablico en general. \u00a0Anota que el art\u00edculo 317 del C\u00f3digo Penal y la Resoluci\u00f3n 157 de 2002 emanada de la Superintendencia de Valores no completan el tipo administrativo consagrado en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 172 de 1980, ya que, a su juicio, esa norma no requiere de complementaci\u00f3n, pues en s\u00ed misma consagra un tipo completo. \u00a0En relaci\u00f3n con este aspecto, explica que si bien la \u201cmanipulaci\u00f3n fraudulenta de especies inscritas en el Registro Nacional de Valores e intermediarios\u201d est\u00e1 consagrada en el mencionado art\u00edculo 317 del C.P. como un tipo penal, ello no excluye la posibilidad de que pueda ser infringido el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 1172 de 1980, cuando por las especiales condiciones que rodean una operaciones, la misma conducta pueda ser calificada por la Superintendencia como no representativa del mercado. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de reforzar su argumento en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 27 de 1990, cita la doctrina que al respecto ha sentado la Superintendencia de Valores para as\u00ed corroborar que dicha norma no puede ser clasificada como un tipo en blanco, sino \u00a0como un tipo administrativo completo en la medida en que precisa la conducta reprochada: “realizar operaciones no suficientemente representativas del mercado”. En su sentir, cualquier actuaci\u00f3n en la cual se generen operaciones que no respeten la transparencia, la equidad, la publicidad y la seguridad del mercado p\u00fablico de valores, deber\u00e1 ser cuestionada por la Superintendencia de Valores en uso de las funciones de polic\u00eda econ\u00f3mica administrativa que le asisten de acuerdo a la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, \u00a0se\u00f1ala que en materia penal, es v\u00e1lida la redacci\u00f3n de un tipo en el cual se consagra un resultado, sin ejemplificar las posibles modalidades que puedan utilizarse para llegar a \u00e9ste. \u00a0En efecto, explica que en materia de derecho administrativo sancionador, los principios de legalidad y tipicidad no tienen el mismo vigor; as\u00ed como tambi\u00e9n indica que los derechos involucrados en el evento de una sanci\u00f3n penal son de mayor jerarqu\u00eda que para el caso de una sanci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
Fundamenta sus razonamientos con base en la sentencia del 25 de febrero de 1998, proferida por el Consejo de Estado, en la cual se consideraron ajustadas a la ley las Resoluciones No. 099 y 131 de 1983, por medio de las cuales el Presidente de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores sancion\u00f3 a la Sociedad Grancolombiana Administradora de Inversi\u00f3n -Graninversi\u00f3n S.A.-, \u00a0por la realizaci\u00f3n de operaciones no representativas del mercado con base en una norma de id\u00e9ntica redacci\u00f3n al literal b) del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 27 de 1990. \u00a0<\/p>\n
Argumenta que all\u00ed se consagraron conductas que atentan contra cualquier postulado o principio que propenda por la existencia de un mercado confiable, transparente, organizado y seguro. \u00a0Indica que, si bien la Superintendencia est\u00e1 obligada a ejercer sus competencias y atribuciones, haciendo uso de las herramientas normativas, tambi\u00e9n le est\u00e1 permitido hacer uso de la hermen\u00e9utica jur\u00eddica y dem\u00e1s elementos de juicio, a fin de esclarecer los hechos que se consideran irregulares, sin que por esta raz\u00f3n sea admisible afirmar que ha actuado a priori, definiendo conductas que arbitrariamente son, a su juicio, no representativas del mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que si bien la Resoluci\u00f3n 157 de 2002 fue expedida con el \u00e1nimo de proteger los sanos usos y pr\u00e1cticas en el mercado de valores, \u00e9sta no pretende enunciar las conductas de manipulaci\u00f3n que pueden presentarse. Afirma que dicha resoluci\u00f3n debe entenderse como una colaboraci\u00f3n reglamentaria en la tipificaci\u00f3n de las disposiciones acusadas. En suma, expresa que la norma cuestionada por la demandante es un tipo completo que describe suficientemente la conducta t\u00edpica que se reprochar\u00e1 a los administrados en caso de que \u00e9stos las desarrollen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Valores\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Javier Angarita Fonseca, actuando en calidad de apoderado y funcionario de la Superintendencia de Valores interviene con el fin de defender la constitucionalidad de los art\u00edculos acusados. En su sentir, \u00a0las normas demandadas contienen elementos suficientes que permiten una adecuaci\u00f3n t\u00edpica de las operaciones no representativas del mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, afirma que las normas no vulneran el debido proceso, pues \u00e9stas incluyen todos los elementos necesarios de un tipo completo, claro e inequ\u00edvoco, de contenido t\u00e9cnico, cuyo \u00fanico fin es preservar el orden p\u00fablico econ\u00f3mico. En relaci\u00f3n con el posible desconocimiento del principio de imparcialidad, indica que la expresi\u00f3n normativa “a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores” \u00a0no le confiere al funcionario facultades arbitrarias para crear tipos normativos seg\u00fan lo considere conveniente. \u00a0Las facultades que en tal sentido se otorgan a esta entidad se limitan a adecuar la conducta de los vigilados dentro del contexto normativo existente, seg\u00fan las diferentes modalidades de operaciones que en \u00faltimas interfieran en el libre juego de la oferta y la demanda. \u00a0<\/p>\n
Afirma que es claro que las disposiciones acusadas consagran de manera precisa la conducta reprochable y que del concepto de mercado se desprenden los elementos de cuya inobservancia se predica la infracci\u00f3n, en atenci\u00f3n al principio de legalidad. Por ende, considera que a esta Superintendencia no le han sido conferidas facultades arbitrarias para crear tipos normativos seg\u00fan su conveniencia. Se\u00f1ala que el contenido normativo de las disposiciones demandadas “operaciones no representativas de las condiciones de mercado” \u00a0abarca todas aquellas acciones u omisiones mediante las cuales se efect\u00fae alguna negociaci\u00f3n, transacci\u00f3n o contrato sobre valores, con la cual sea afectada la libre interferencia de la oferta y la demanda. \u00a0Por lo anterior advierte que tipificar expresamente las m\u00faltiples conductas con las cuales pueden trasgredirse las operaciones del mercado p\u00fablico de valores impedir\u00eda el fin \u00faltimo de esta normativa, que consiste en proteger la transparencia, confiabilidad y el inter\u00e9s p\u00fablico en general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n ciudadana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Juan Carlos Melo Santos interviene en el tr\u00e1mite del presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de los preceptos demandados. A su juicio, resulta equivocado afirmar que debido a que el legislador no describi\u00f3 \u00edntegramente las conductas que dan lugar a operaciones no representativas del mercado, los textos impugnados son inconstitucionales. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que en el derecho comparado, la facultad preventiva de evitar que se produzcan este tipo de operaciones constituye una constante respecto de las autoridades de supervisi\u00f3n de las bolsas de valores. En su sentir, por tratarse de un asunto de derecho econ\u00f3mico, su regulaci\u00f3n requiere cierto margen de flexibilidad, ante la imposibilidad de definir en estrictos moldes legales, las variables exclusivamente econ\u00f3micas. \u00a0Por ello, explica que el legislador facult\u00f3 expresamente a la autoridad administrativa para que \u00e9sta definiera las situaciones que comportan una operaci\u00f3n no representativa del mercado, atendiendo la cambiante realidad econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, a pesar de expresar que las normas acusadas no son per se violatorias de la Carta, considera que la constitucionalidad de su aplicaci\u00f3n estar\u00e1 atada a la existencia previa de un acto expedido por el Superintendente de Valores, mediante el cual se defina y se informe a los intermediarios del mercado burs\u00e1til, cu\u00e1les son las pr\u00e1cticas o conductas que constituyen \u00a0“operaciones no representativas del mercado”. Por lo anterior, solicita se declare la exequibilidad condicionada de las mismas, en el entendido de que \u00e9stas s\u00f3lo ser\u00e1n aplicables cuando est\u00e9n precedidas de un acto administrativo de car\u00e1cter general expedido por el Superintendente de Valores, mediante el cual se definan claramente las “operaciones representativas del mercado”, permitiendo el conocimiento previo de las conductas sancionables por parte del ciudadano, a fin de preservar el respeto a la legalidad y al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal rinde concepto, solicitando se declare la exequibilidad del literal b) del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 12 de la Ley 32 de 1979, del numeral 4\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 1172 de 1980 y del literal b) del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 27 de 1990.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, hace referencia a la facultad reguladora del Estado en el mercado de valores, y a la delegaci\u00f3n que de la misma hace el Presidente de la Rep\u00fablica a la Superintendencia de Valores. Lo anterior, para fundamentar las funciones que cumple la Superintendencia de Valores, respecto de los criterios indicativos para determinar la representatividad de una operaci\u00f3n, de manera general y abstracta, por medio de circulares y resoluciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la expresi\u00f3n “operaciones no representativas del mercado”, al no estar definida por el Legislador o el Ejecutivo, deber\u00e1 interpretarse por las autoridades y por los particulares, de la manera que lo se\u00f1ala el art\u00edculo 29 del C\u00f3digo Civil, el cual reza “Las palabras t\u00e9cnicas de toda ciencia o arte se tomar\u00e1n en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”. Respecto a la posible vulneraci\u00f3n del principio de imparcialidad, el Ministerio P\u00fablico sostiene que la expresi\u00f3n “a juicio de la Superintendencia de Valores” no debe interpretarse como una facultad arbitraria. Comenta que es com\u00fan que las autoridades administrativas realicen evaluaciones t\u00e9cnicas para determinar en un caso concreto la comisi\u00f3n o no de una conducta administrativa reprochable, sin que pueda por ello pensarse que se vulnera el principio de imparcialidad, ya que esto obedece al desempe\u00f1o propio de su actividad, que responde al principio de especializaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, indica que teniendo en cuenta la multiplicidad de conductas que pueden constituirse en operaciones no representativas del mercado y los diferentes grados de afectaci\u00f3n al mercado de valores, corresponde a la autoridad administrativa aplicar este concepto t\u00e9cnico de acuerdo con los usos del lenguaje especializado, e imponer la respectiva sanci\u00f3n. \u00a0Se\u00f1ala adem\u00e1s, que los presuntos infractores cuentan con la oportunidad de aportar pruebas y controvertir las decisiones de la administraci\u00f3n con argumentos igualmente t\u00e9cnicos. \u00a0<\/p>\n
A su juicio las operaciones no representativas del mercado deben ser determinadas en cada caso por la autoridad competente, pues “ser\u00eda imposible establecer de manera taxativa los casos en que una operaci\u00f3n es o no representativa del mercado, por cuanto se trata de una evaluaci\u00f3n con referencia a las circunstancias concretas y coyunturales del mercado en el momento de realizar la operaci\u00f3n.\u201d \u00a0Considera adem\u00e1s que consagrar reglas generales aplicables a las operaciones propias de esta actividad a cargo del legislador y del Ejecutivo y la facultad de inspecci\u00f3n, control y vigilancia a cargo de la Superintendencia de Valores constituyen formas diferentes y complementarias de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, al tiempo que buscan asegurar pr\u00e1cticas sanas, garantizar que los oferentes y demandantes del mercado de valores puedan acceder a la negociaci\u00f3n de valores en condiciones de transparencia y seguridad, garantizar la estabilidad y competitividad del mercado burs\u00e1til y prevenir las conductas que distorsionen las condiciones del mercado y afecten tanto el inter\u00e9s general como los intereses particulares de quienes intervienen en \u00e9l.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n indica que las normas acusadas no vulneran los principios de legalidad e imparcialidad. No obstante anota que para asegurar la observancia de las garant\u00edas propias del debido proceso y proteger los derechos del sancionado debe garantizarse la posibilidad de interponer los recursos de ley y recurrir la decisi\u00f3n de la Superintendencia de Valores ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 y 5\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por estar dirigida contra disposiciones que forman parte un decreto ley y de leyes de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Asuntos previos: Vigencia de la Ley 32 de 1979 y aplicabilidad de ella a la Superintendencia de Valores. Ausencia de cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las normas demandadas en esta oportunidad, hace parte de la Ley 32 de 1979. Como ya lo hab\u00eda considerado la Corte en anterior oportunidad1, no obstante haber sido sustitu\u00edda la Comisi\u00f3n Nacional de Valores por la Superintendencia de Valores, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 52 Transitorio de la Constituci\u00f3n, se expidi\u00f3 el Decreto 2739 de 1991 que dispuso en su art\u00edculo primero incorporar la normatividad de dicho estatuto al sistema jur\u00eddico que estructur\u00f3 la citada Superintendencia en cuanto no fuera contrario a las nuevas normas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, debe tenerse en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, tal y como lo afirma la actora, declar\u00f3 exequibles algunas de las normas acusadas ahora nuevamente, cuando ejerc\u00eda el control constitucional bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, esa corporaci\u00f3n en providencia del 15 de mayo de 1981, declar\u00f3 exequible en su totalidad la ley 32 de 1979, porque consider\u00f3 que \u201cella no ha violado los siguientes art\u00edculos: 31, 32, 55, 61, 63 76, 132, 135, y 206 ni ning\u00fan otro art\u00edculo de la Constituci\u00f3n.\u201d Con posterioridad, ser\u00eda demandado el ordinal b) del numeral 3 del art\u00edculo 12 de la Ley 32 de 1979, que hoy de nuevo se demanda, \u00a0y la Corte Suprema de Justicia decidi\u00f3 en sentencia No 5 del 30 de enero de 1984 estarse a lo decidido en la sentencia de 15 de mayo de 1981, \u201cmediante la cual \u00a0se expres\u00f3 lo siguiente \u201ces constitucional la ley 32 de 1979 que cre\u00f3 y regula la Comisi\u00f3n Nacional de Valores\u201d\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual forma, en Sentencia No. 4 de enero 30 de 1984, declar\u00f3 exequible el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto No. 1172 de 1980, que consagra la prohibici\u00f3n para las sociedades comisionistas de Bolsa, a sus socios y administradores \u201crealizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores\u201d. En aquella ocasi\u00f3n, el demandante sostuvo que dicha disposici\u00f3n vulneraba los art\u00edculos 23 y 28 de la Constituci\u00f3n Nacional de 1886, al establecer una restricci\u00f3n a la libertad sin haber determinado previamente, de manera clara y precisa, qu\u00e9 se entiende por una operaci\u00f3n no representativa del mercado, delegando a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores el cumplimiento de tal funci\u00f3n. En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n del art\u00edculo 23 constitucional, la Corte Suprema de Justicia manifest\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon respecto a la primera violaci\u00f3n constitucional manifestada por el actor, vale la observaci\u00f3n de que el organismo estatal al que la ley asigna la funci\u00f3n de juzgar cu\u00e1ndo las sociedades comisionistas de Bolsa o sus socios o sus administradores realizan operaciones que no son representativas de las condiciones del mercado, es precisamente la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, la cual por su composici\u00f3n, sus objetivos y sus labores ostenta el car\u00e1cter de entidad altamente especializada en las actividades cuya vigilancia debe ejercer, sin que por otra parte, ni sus funciones generales, ni las espec\u00edficas a las que se refiere la norma acusada, puedan ser desempe\u00f1adas de manera arbitraria, ya que para todas ellas existen estatutos legales que la enmarcan y las determinan. \u00a0Adem\u00e1s los actos de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores necesarios para llegar a las determinaciones de que trata la norma impugnada son puramente administrativos, y, como tales, se hallan sujetos a los recursos propios de los de su especie, los cuales, est\u00e1n previstos, para el asunto actual, de manera particular en el art\u00edculo 14 de la Ley 132 de 1979. \u00a0Es de advertir, de otra parte, que el art\u00edculo 23 de la Constituci\u00f3n, indicado por el actor como el objeto de lesi\u00f3n, se refiere muy espec\u00edficamente a casos de la privaci\u00f3n de la libertad de las personas, o de registro de su domicilio, sin que vea c\u00f3mo la disposici\u00f3n de la norma acusada alcance a afectar la materia de que trata aquel art\u00edculo constitucional que se afirma ha sido violado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara el caso la referencia legal a las condiciones del mercado y la correspondencia con ellas de parte de las operaciones que realicen los comisionistas individualmente o asociados, no solo constituye un criterio para \u00a0el juicio de la Comisi\u00f3n \u00a0Nacional de Valores que es la encargada de analizar los hechos y calificarlos, por que su autoridad en la materia as\u00ed lo recomienda, sino que ofrece abundantes elementos que permiten llegar a la determinaci\u00f3n del comportamiento que se proh\u00edbe, no de manera caprichosa, sino ajust\u00e1ndose a una realidad mercantil muy concreta, y se\u00f1alada con claridad y precisi\u00f3n suficientes. Lo dem\u00e1s, es el margen indispensable para que la autoridad que ha de analizar y calificar los hechos lo haga por su propio criterio, con indispensable elasticidad y con la objetividad que seg\u00fan ya se dijo, debe garantizar su experiencia y su ciencia en estos menesteres de la econom\u00eda financiera, como lo afirma acertadamente el Procurador, el principio de legalidad no supone la eliminaci\u00f3n de todo ingrediente de apreciaci\u00f3n o valoraci\u00f3n del juzgador sino la suspensi\u00f3n de las valoraciones puramente subjetivas, caprichosas o arbitrarias.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de la existencia de pronunciamientos previos de la Corte Suprema de Justicia, en relaci\u00f3n con la ley 32 de 1979 en general, su art\u00edculo 12 numeral 3 literal b) en particular y \u00a0el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 1172 de 1980, esta Corporaci\u00f3n juzgar\u00e1 de nuevo la exequibilidad de \u00e9stas disposiciones, pues de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es viable un nuevo pronunciamiento a la luz de las normas de la Constituci\u00f3n de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la sentencia C-397 de 19952, la Corte al decidir en esa oportunidad precisamente sobre la exequibilidad de una norma contenida en la Ley 32 de 19793 \u201cpor la cual se crea la comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d, constat\u00f3 que la Corte Suprema de Justicia hab\u00eda declarado en su totalidad la exequibilidad de las normas integrantes de esa ley. Adicionalmente, verific\u00f3 que estas normas segu\u00edan vigentes, por cuanto si bien la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1al\u00f3 en su art\u00edculo transitorio 52 que \u201ca partir de la entrada en vigencia de esta Constituci\u00f3n, la Comisi\u00f3n Nacional de Valores tendr\u00e1 el car\u00e1cter de superintendencia\u201d \u00a0el Decreto 2739 de 1991 dispuso que esa normatividad fuera incorporada al sistema jur\u00eddico que estructur\u00f3 la Superintendencia en cuanto no fuera contrario a las nuevas normas. De esta forma, concluy\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, dicha disposici\u00f3n estableci\u00f3 que, en aplicaci\u00f3n del mandato constitucional, todas aquellas normas en ese momento vigentes, que hac\u00edan referencia a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores o al Presidente de la misma se entender\u00edan hacerlo en adelante a la Superintendencia y al Superintendente de Valores, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
Pero a pesar del pronunciamiento previo de la Corte Suprema de Justicia y dado que las normas segu\u00edan vigentes y produc\u00edan efectos jur\u00eddicos, la Corte determin\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cno obsta, sin embargo, para que la Corte Constitucional pueda efectuar el an\u00e1lisis que le compete sobre normas integrantes de esa normatividad, ya que la cosa juzgada se circunscribi\u00f3 al cotejo entre las disposiciones legales en menci\u00f3n y la Carta Pol\u00edtica vigente en el momento del fallo, que lo era la de 1886 con sus reformas. \u00a0<\/p>\n
Al respecto se reitera lo ya expresado por esta Corte en el sentido de que, en casos como el presente, el examen efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa Corporaci\u00f3n ejerc\u00eda las funciones de control de constitucionalidad, se entiende que ha reca\u00eddo \u00fanicamente sobre la acusaci\u00f3n en su oportunidad formulada y, de todas maneras, frente a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de la \u00e9poca, motivo por el cual la cosa juzgada que amparaba la sentencia de exequibilidad se predic\u00f3 y surti\u00f3 la totalidad de sus efectos mientras tal Carta Pol\u00edtica estuvo en vigor, sin posibilidad alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de las mismas normas legales respecto de una nueva Constituci\u00f3n, como la de 1991.\u201d \u00a0<\/p>\n
Esta posici\u00f3n ya ha sido sostenida por la Corte en varias decisiones, como por ejemplo en la sentencia C-319 de 19964, en donde la Corte se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, el hecho de que la Corte Suprema de Justicia haya declarado exequible el art\u00edculo 1o. del decreto 1895 de 1989, dentro de un marco jur\u00eddico distinto al de la Constituci\u00f3n de 1991, el de la Constituci\u00f3n de 1886, no impide un nuevo examen de constitucionalidad de la norma por vicios de fondo\u201d \u00a0<\/p>\n
E igualmente en la sentencia C-060 de 19945 en donde analiz\u00f3 la exequibilidad del decreto 196 de 1971, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte Suprema de Justicia bajo la vigencia de la Carta Pol\u00edtica de 1886, declar\u00f3 exequibles, entre otros, los art\u00edculos 44, 62 y 63 del decreto 196 de 1971, que en esta oportunidad tambi\u00e9n se demandan, seg\u00fan consta en sentencia de fecha 23 de mayo de 1975, publicada en la Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, \u00a0p\u00e1gs. 66 a 76; pronunciamiento que vers\u00f3 no solo sobre aspectos de competencia de las disposiciones acusadas, sino tambi\u00e9n de contenido. En efecto, al concluir el fallo dijo esa Corporaci\u00f3n: “a) Los art\u00edculos del decreto n\u00famero 196 de 1971, materia de la demanda, no exceden las facultades extraordinarias que al Presidente de la Rep\u00fablica le confiri\u00f3 la ley 16 de 1968”; “b) Igualmente, esas disposiciones no quebrantan los textos constitucionales indicados por el actor, ni otro alguno”. Sin embargo ese hecho no impide que la Corte Constitucional se pronuncie nuevamente sobre \u00e9llos, en cuanto ata\u00f1e a vicios de fondo exclusivamente, pues ante la existencia de un nuevo orden constitucional, corresponde a esta Corporaci\u00f3n confrontar las disposiciones legales precitadas, frente a la Carta que hoy rige, con el fin de determinar si se ajustan o no a sus mandatos.\u201d (Subrayado fuera de texto.) \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, ser\u00e1n analizados de fondo, en esta oportunidad, los cargos planteados por la actora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cargos de inconstitucionalidad y problemas jur\u00eddicos que debe resolver la corte. \u00a0<\/p>\n
La demandante afirma que las expresiones acusadas desconocen el principio de legalidad, porque no definen previa, taxativa e inequ\u00edvocamente cu\u00e1ndo una actividad se constituye en una operaci\u00f3n no representativa de las condiciones de mercado. \u00a0A su juicio, tal situaci\u00f3n no respeta el principio de legalidad, porque deja a la mera discrecionalidad del funcionario establecer qu\u00e9 debe entenderse por \u00e9sta expresi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todos los intervinientes y la Vista Fiscal, si bien presentan algunas diferencias en cuanto a la interpretaci\u00f3n de las normas acusadas, coinciden en afirmar que ellas se ajustan a la Constituci\u00f3n, por cuanto consideran que la calificaci\u00f3n de la representatividad de una operaci\u00f3n no puede considerar a-priori, en abstracto, y que las normas contienen elementos suficientes que permiten una adecuaci\u00f3n t\u00edpica a las operaciones que ellas sancionan. \u00a0<\/p>\n
Le corresponde a la Corte resolver entonces, si las expresiones acusadas del art\u00edculo 12 n. 3 literal b) de la Ley 32 de 1979, del n. 4 del art\u00edculo 8 del Decreto Ley 1172 de 1980, y del literal b) del art\u00edculo 6 de la Ley 27 de 1990, en relaci\u00f3n con las potestad sancionadora de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, vulneran los principios de legalidad y de imparcialidad. Para dilucidar estos asuntos y tomar una decisi\u00f3n al respecto, ser\u00e1 necesario reiterar la jurisprudencia constitucional sobre la funci\u00f3n del principio de legalidad y de tipicidad en los diversos derechos sancionadores, en especial en el derecho administrativo sancionador, y precisar\u00e1 si una facultad dada a una autoridad administrativa, en este caso a la Superintendencia de Valores, para se\u00f1alar los criterios con los cuales determinar qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa de mercado, afecta el principio de imparcialidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El principio de legalidad \u00a0y su proyecci\u00f3n especial en el \u00e1mbito de la potestad administrativa sancionadora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho, representa una de las conquistas del constitucionalismo democr\u00e1tico, protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y act\u00faa regulando el poder sancionatorio del Estado a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de l\u00edmites “al ejercicio de dicha potestad punitiva6. As\u00ed, ha se\u00f1alado que en virtud de este principio las conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa sino que, adem\u00e1s, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definici\u00f3n no puede ser delegada en la autoridad administrativa\u201d7. \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar entonces, que el principio de legalidad est\u00e1 integrado a su vez por el principio de reserva legal y por el principio de tipicidad, que por supuesto guardan entre s\u00ed una estrecha relaci\u00f3n. Por 10 tanto, s\u00f3lo el legislador est\u00e1 constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de car\u00e1cter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de car\u00e1cter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposici\u00f3n. De acuerdo con el segundo, el legislador est\u00e1 obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o il\u00edcito, en la forma m\u00e1s clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisi\u00f3n o la prohibici\u00f3n que da lugar a sanci\u00f3n de car\u00e1cter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanci\u00f3n indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el t\u00e9rmino, la cuant\u00eda, o el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposici\u00f3n\u201d8. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la potestad sancionadora del Estado, pueden distinguirse diversas especies, las cuales se diferencian entre s\u00ed por las materias reguladas, la determinaci\u00f3n de los sujetos o las sanciones consagradas respecto de las conductas sancionables. Esta distinci\u00f3n ha sido reconocida de tiempo atr\u00e1s9 por esta Corporaci\u00f3n, acogiendo los criterios utilizados por la Corte Suprema de Justicia cuando ejerc\u00eda el control de constitucionalidad, seg\u00fan los cuales “el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como g\u00e9nero, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica o “impeachment”10. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, debido a las particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, que difieren entre s\u00ed por las consecuencias derivadas en su aplicaci\u00f3n y por los efectos sobre los asociados, el principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha considerado que el principio de legalidad es m\u00e1s riguroso en algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad fisica sino que sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo ha reiterado la Corte11, entre otras, por ejemplo en la sentencia C-827 de 2001 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis: \u00a0<\/p>\n
“Entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. As\u00ed, el derecho penal no s\u00f3lo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con m\u00e1ximo rigor las garant\u00edas del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no s\u00f3lo no afectan la libertad fisica, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que adem\u00e1s sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n especial -como los servidores p\u00fablicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como m\u00e9dicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal. ” (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Esta posibilidad de flexibilizaci\u00f3n del principio de legalidad en los diversos derechos sancionadores, con excepci\u00f3n del derecho penal, ha sido sostenida \u00faltimamente por la Corte en una clara l\u00ednea de precedentes, recogidos en la sentencia C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, en donde se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
…….. \u00a0<\/p>\n
“Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad12. Y esto implica que los comportamientos sancionables por la administraci\u00f3n deben estar previamente definidos, y en forma suficientemente clara, por la ley. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n ha tambi\u00e9n se\u00f1alado que el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal (C.P. art. 29)13. El derecho administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garant\u00edas propias de debido proceso, tiene matices en su aplicaci\u00f3n y mal podr\u00eda ser asimilado, sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Posibilidad de flexibilizaci\u00f3n del principio de legalidad, que cobija entonces al derecho administrativo sancionador, pues si bien es cierto, esta Corporaci\u00f3n ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que en el derecho administrativo sancionador tambi\u00e9n rige el debido proceso, de forma tal que se exige una tipicidad de las conductas reprochables, una sanci\u00f3n predeterminada y un procedimiento que asegure el derecho de contradicci\u00f3n14, tambi\u00e9n ha considerado que en materia administrativa el principio de legalidad se aplica con una mayor flexibilidad, para asegurar la efectividad de la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica15, dada la naturaleza de su objeto y las sanciones para ella establecidas, que difieren frente a otros derechos sancionadores. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s ha reiterado la Corte, que en el derecho administrativo sancionador \u00a0<\/p>\n
“aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal\u201d16, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable de la descripci\u00f3n t\u00edpica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, as\u00ed como los dem\u00e1s principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses leg\u00edtimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas17 \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar, que si bien es cierto que el debido proceso rige toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, ello no implica que el principio de legalidad tenga id\u00e9ntica aplicaci\u00f3n en todos los derechos sancionadores, pues “no significa que los principios del derecho penal se aplican exactamente de la misma forma en todos los \u00e1mbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. (..) la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal.\u201d18. \u00a0<\/p>\n
Al respecto del derecho administrativo sancionador, ha considerado la Corte, que “En particular, la administraci\u00f3n ejerce una potestad sancionadora propia, la cual constituye una important\u00edsima manifestaci\u00f3n de poder jur\u00eddico que es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus fines. Se trata de una potestad que se ejercita a partir de la vulneraci\u00f3n o perturbaci\u00f3n de reglas preestablecidas, pero que no obstante ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pac\u00edfica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que “la potestad administrativa sancionadora de la administraci\u00f3n, se traduce normalmente en la sanci\u00f3n correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijur\u00eddicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.\u201d19. \u00a0<\/p>\n
Igualmente esta Corporaci\u00f3n ha expresado, que “La potestad administrativa sancionadora constituye entonces un instrumento de realizaci\u00f3n de los fines que la Carta atribuye a estas autoridades, pues permite realizar los valores del orden jur\u00eddico institucional, mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos. Pueden distinguirse entonces por lo pronto diferentes \u00f3rbitas de acci\u00f3n sancionadora de la administraci\u00f3n: as\u00ed, frente a sus propios servidores opera el derecho disciplinario en sentido estricto, mientras que frente a la generalidad de los administrados se suele hablar en general de derecho correccional20\u201d.21 \u00a0<\/p>\n
Se insiste entonces, en que si bien es necesario que las normas que facultan y regulan el poder administrativo sancionatorio deben adecuarse a los principios de configuraci\u00f3n del sistema sancionador22, es decir, a los principios de “legalidad (toda sanci\u00f3n debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripci\u00f3n especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisi\u00f3n de cada conducta, as\u00ed como la correlaci\u00f3n entre unas y otras) y de prescripci\u00f3n (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios)\u201d23, y que, en sentencia C-127 de 199324, reiterada en la C-1490 de 200025 y en la C-099 de 2033, entre otras, la Corte haya considerado tambi\u00e9n que “Con la tipicidad se desarrolla el principio fundamental “nullum crimen, nulla poena sine lege”, es decir, la abstracta descripci\u00f3n que tipifica el legislador con su correspondiente sanci\u00f3n, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminaci\u00f3n para no caer en una decisi\u00f3n subjetiva y arbitraria, tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que esta Corporaci\u00f3n ha reiterado, que respecto de actuaciones administrativas, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n -correctiva y disciplinaria-, las reglas del debido proceso se aplican con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jur\u00eddicos afectados con la sanci\u00f3n.\u201d26. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, debido a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente m\u00e1s controles para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanci\u00f3n, como por ejemplo las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanci\u00f3n prevista no afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del principio de legalidad, la forma t\u00edpica pueda tener un car\u00e1cter determinable. Posibilidad que no significa la concesi\u00f3n de una facultad omn\u00edmoda al operador jur\u00eddico, para que en cada situaci\u00f3n establezca las hip\u00f3tesis f\u00e1cticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma t\u00edpica determinable, es imprescindible que la legislaci\u00f3n o el mismo ordenamiento jur\u00eddico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hip\u00f3tesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia27. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la sentencia C-564 de 200028, se\u00f1al\u00f3 la Corte que: “el derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanci\u00f3n para cada una de las infracciones administrativas que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones m\u00e1s o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador se\u00f1ala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanci\u00f3n, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanci\u00f3n que pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposici\u00f3n, tener un marco de referencia cierto para la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n en un caso concreto “. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, cuando esta Corporaci\u00f3n analiz\u00f3 la constitucionalidad de una norma en la cual se daba facultad al Banco de la Rep\u00fablica para fijar y reglamentar el encaje de las distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito, se\u00f1alar o no su remuneraci\u00f3n y “establecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia”, consider\u00f3, en la sentencia C-827 de 200129, que dicha disposici\u00f3n era exequible. Para ello, la Corte reiter\u00f3 que si bien el principio de legalidad es com\u00fan a todos los reg\u00edmenes punitivos, “no se proyecta en todos ellos con la misma intensidad.\u201d Y corrobor\u00f3 que en ese caso preciso era claro “que la ley ha se\u00f1alado elementos b\u00e1sicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, como autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo sancionatorio que ser\u00e1 aplicado por la Superintendencia Bancaria – con sujeci\u00f3n a los principios y reglas que orientan en la Constituci\u00f3n y en la ley la aplicaci\u00f3n de las sanciones-, quedando as\u00ed salvaguardado el principio de tipicidad de la sanci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, guarda coherencia con los fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las hip\u00f3tesis f\u00e1cticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la administraci\u00f3n, de forma tal que \u00e9sta pueda cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un car\u00e1cter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como m\u00ednimo, los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca tambi\u00e9n la sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad. \u00a0<\/p>\n
Estos criterios fueron concretados por la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-\u00ad530 de 200330, en la que se estudi\u00f3 si la expresi\u00f3n “maniobras peligrosas e irresponsables” contenida en el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre, desconoc\u00eda el principio de legalidad y de tipicidad. Para ello, esta Corporaci\u00f3n determin\u00f3 primero que dichas normas operaban en el campo del derecho administrativo sancionador “puesto que en general la investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n de las infracciones de tr\u00e1nsito son atribuidas a autoridades administrativas\u201d. En un segundo lugar, indic\u00f3 que en este tipo de derecho tambi\u00e9n rigen mutatis mutandi los principios del derecho penal, aunque con ciertos matices, por lo cual reiter\u00f3 que “En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal31\u201d. Y en un tercer lugar, precis\u00f3 que el uso de conceptos indeterminados es admisible para las infracciones administrativas “pero siempre y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos o de otra \u00edndole, que permitan prever, con suficiente precisi\u00f3n, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados\u201d. Con base en estos argumentos, la Corte decidi\u00f3 que la expresi\u00f3n demandada era exequible, siempre y cuando se entendiera que deb\u00eda tratarse de maniobras que violen las normas de tr\u00e1nsito, que pusieran en peligro a las personas o a las cosas, y que constituyeran conductas dolosas o altamente imprudentes. Lo anterior, por cuanto \u00e9sta era la \u00fanica interpretaci\u00f3n que permit\u00eda encontrar los criterios por medio de los cuales se pod\u00eda establecer el contenido conceptual de la expresi\u00f3n indeterminada “maniobras peligrosas e irresponsables\u201d. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, en el caso de las infracciones de car\u00e1cter administrativo, seg\u00fan ya lo ha precisado la Corte32, el uso de conceptos indeterminados es admisible, siempre y cuando ellos sean determinable s en forma razonable, esto es que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos, o de otra \u00edndole, que permitan prever, con suficiente precisi\u00f3n, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. \u00a0<\/p>\n
Puede admitirse entonces, que para efectos de la concreci\u00f3n de los conceptos indeterminados, se acuda a las reglas que cada profesi\u00f3n tiene para su buen hacer o “Lex Artis”, en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente juega un papel importante al momento de hacer la correspondiente determinaci\u00f3n de conductas sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condici\u00f3n intr\u00ednseca o de com\u00fan aceptaci\u00f3n como regla adecuada de conducta comercial cuando es p\u00fablica, uniforme y reiterada. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definici\u00f3n del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. \u00a0<\/p>\n
5. An\u00e1lisis del caso concreto. \u00a0<\/p>\n
Las expresiones demandadas est\u00e1n contenidas en leyes y decreto con fuerza de ley33, a trav\u00e9s de los cuales fue creada la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, aplicables hoy a la Superintendencia de Valores, dictadas con el objeto de regular la actividad de los comisionistas de bolsa, las bolsas de valores, el mercado p\u00fablico de valores y los dep\u00f3sitos centralizados de valores, y se refieren de manera particular, a ciertas funciones relacionadas con el poder sancionador de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el art\u00edculo 12 n. 3 literal b) acusado, hace relaci\u00f3n a la facultad que tiene la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, hoy Superintendencia de valores, para suspender la inscripci\u00f3n de un intermediario en el Registro Nacional de Intermediarios, cuando realice operaciones que no sean suficientemente representativas de la situaci\u00f3n del mercado. Por su parte, el numeral 4 del art\u00edculo 8 del Decreto Ley 1172 de 1980, tambi\u00e9n acusado, dispone que se proh\u00edbe a las sociedades Comisionistas de Bolsa realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores (hoy Superintendencia de valores); y finalmente, el tambi\u00e9n acusado literal b) del art\u00edculo 6 de la ley 27 de 1990, dispone que la Comisi\u00f3n Nacional de Valores (hoy Superintendencia de Valores), sin perjuicio de las facultades que le asignen las leyes vigentes, podr\u00e1 imponer multas hasta de cinco millones de pesos cada una, seg\u00fan la gravedad de la infracci\u00f3n a quienes directamente o a trav\u00e9s de interpuestas personas realicen operaciones que no sean suficientemente representativas de la situaci\u00f3n del mercado. \u00a0<\/p>\n
Ya de tiempo atr\u00e1s, la doctrina y la jurisprudencia constitucional, han identificado la actividad burs\u00e1til como una de aquellas en que se manifiesta la potestad administrativa sancionatoria. En efecto, en la sentencia C-506 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy, la Corte se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDentro de las manifestaciones del poder sancionatorio en el Estado Social de Derecho, aparece la potestad sancionadora en materia administrativa a lado de la potestad sancionadora en materia penal. El reconocimiento de la primera, que ha sido posterior en el tiempo, ha venido aparejado con el incremento de las actividades administrativas, el cual su vez se ha producido por el cambio en la concepci\u00f3n del papel del Estado contempor\u00e1neo. Si en sus inicios el Estado constitucional liberal se justificaba como garante de los derechos y libertades individuales, pero sin ning\u00fan compromiso con la verdadera promoci\u00f3n de los mismos, el Estado social de Derecho se concibe como el promotor de toda la din\u00e1mica social hacia la efectividad de tales derechos y garant\u00edas. A estos efectos, el Estado ha sido llamado al cumplimiento de nuevas actividades y al ejercicio de funciones como las de planeaci\u00f3n e intervenci\u00f3n de la econom\u00eda, la redistribuci\u00f3n del ingreso para garantizar la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas asociadas con la efectividad de los derechos fundamentales, la protecci\u00f3n del medio ambiente, etc.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por tanto, para hacer el juicio de constitucionalidad sobre las expresiones acusadas, debe tenerse en cuenta que est\u00e1n cumpliendo su funci\u00f3n dentro del campo del derecho administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
Examinando las normas demandadas, encuentra la Corte que ellas describen, entre otras, una de las conductas sancionables, hoy por la Superintendencia de Valores, y referente a “operaciones que no sean suficientemente representativas de la situaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del mercado\u201d u “operaciones no representativas de las condiciones del mercado\u201d, conceptos indeterminados, que por encontrarse en el derecho administrativo sancionador, corresponde a la Corte resolver sobre su admisibilidad, teniendo en cuenta que para el actor esa indeterminaci\u00f3n viola el principio de legalidad, as\u00ed como el de imparcialidad al otorgar a la Superintendencia de Valores la potestad de determinar \u201ca su juicio\u201d cuando una operaci\u00f3n no es suficientemente representativa de las condiciones del mercado, y a la vez facultarla para imponer la sanci\u00f3n cuando encuentre cometida dicha conducta. \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, la norma del literal b) del numeral 3 del art\u00edculo 12 de la Ley 32 de 1979 y la del literal b) del art\u00edculo 6 de la Ley 27 de 1990, hace referencia a la \u201csuficiencia\u201d de las operaciones no representativas del mercado. Para la Corte, esta espec\u00edfica calificaci\u00f3n respecto de la operaci\u00f3n no representativa de las condiciones del mercado, para efectos de determinar la conducta sancionable administrativamente es de tal amplitud, que le imprime a la norma un car\u00e1cter ambiguo y vago. La concreci\u00f3n de una conducta con tal caracter\u00edstica, requiere del operador jur\u00eddico un juicio de car\u00e1cter subjetivo, es decir, para cada caso en particular, permiti\u00e9ndole un amplio margen de discrecionalidad y por ende una libertad en la valoraci\u00f3n y sanci\u00f3n respectiva. Por lo tanto, la expresi\u00f3n \u201csuficientemente\u201d, para el caso, resulta constitucionalmente inadmisible34. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan ya lo ha precisado la Corte35, el uso de conceptos indeterminados es admisible en una infracci\u00f3n administrativa, siempre y cuando ellos sean determinables en forma razonable y previamente a la conducta sancionable, esto es que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos, o de otra \u00edndole, que permitan prever, con suficiente precisi\u00f3n, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Tal es el caso de la expresi\u00f3n \u201coperaciones que no sean representativas de la situaci\u00f3n del mercado\u201d, contenida en las normas demandadas, que si bien se trata de un concepto indeterminado, puede ser determinable de manera razonable, acudiendo a la remisi\u00f3n y a los criterios tambi\u00e9n consagrados en las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta, que en el numeral 4\u00ba \u00a0del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 1172 de 1980, el legislador utiliza la expresi\u00f3n “a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores\u201d, enti\u00e9ndase hoy Superintendencia de Valores, que si bien para algunos de los intervinientes \u00fanicamente se refiere a una facultad de adecuaci\u00f3n, lo que les permite concluir que las disposiciones acusadas deber\u00eda declararse inconstitucionales, sin embargo, para la Corte, esta expresi\u00f3n corresponde a una remisi\u00f3n normativa realizada por la ley, a trav\u00e9s de la cual se prev\u00e9 la entidad a quien corresponde la labor de determinaci\u00f3n previa de cuales son las operaciones no representativas de la situaci\u00f3n de mercado, dado su conocimiento t\u00e9cnico y especializado en la materia, mediante actos administrativos expedidos previamente. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, las disposiciones acusadas contienen un marco dentro del cual la Superintendencia de valores puede, de manera razonable, concretar o precisar el alcance de la prohibici\u00f3n de realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, utilizando para ello criterios t\u00e9cnicos. \u00a0<\/p>\n
Como lo han se\u00f1alado algunos intervinientes, la mencionada expresi\u00f3n \u201coperaciones no representativas de las condiciones de mercado\u201d, tiene un car\u00e1cter t\u00e9cnico y con posibilidades de ser cambiante por ser desarrolladas especialmente en el \u00e1mbito del mercado de valores. Igualmente indican, que sin llegar a ser taxativos y de acuerdo a la doctrina y a la teor\u00eda desarrollada por los operadores de las bolsas de valores, las operaciones no representativas del mercado son aquellas que alteran significativamente el libre juego de la oferta y la demanda y est\u00e1n conformadas entre otras, por (i) pr\u00e1cticas de abuso de mercado, generadas cuando directa o indirectamente los participantes en el mercado p\u00fablico ejecutan acciones orientadas a la distorsi\u00f3n en la formaci\u00f3n de precios a trav\u00e9s de la manipulaci\u00f3n del mercado, o (ii) cuando es usada informaci\u00f3n no p\u00fablica de forma privilegiada. Tambi\u00e9n indican, que tales usos generan desconfianza en el mercado y le restan a \u00e9ste transparencia, competitividad y eficiencia, con lo cual son afectados mandatos y principios constitucionales de protecci\u00f3n y regulaci\u00f3n de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, si bien las normas demandadas utilizan un concepto indeterminado, operaciones no representativas del mercado, bien puede ser determinado por la correspondiente entidad, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de resoluciones, las cuales minimizan el eventual car\u00e1cter vago o indeterminado de la expresi\u00f3n, de forma tal que el operador jur\u00eddico cuenta con criterios precisos para ejercer la actividad de adecuaci\u00f3n. Bajo este entendido, las normas acusadas resultan ajustadas a la Constituci\u00f3n, pues en este caso se entiende que la expresi\u00f3n consagra una descripci\u00f3n t\u00edpica determinable de manera razonable, elimin\u00e1ndose de esta manera la posibilidad de arbitrariedad en el ejercicio de adecuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Pero a\u00fan as\u00ed, puede considerarse que en las expresiones operaciones no representativas de la situaci\u00f3n del mercado y a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, persiste todav\u00eda una zona de penumbra en su interpretaci\u00f3n, dado que est\u00e1n sometidas a una acelerada movilidad conceptual, ligada a la din\u00e1mica de la disciplina en la cual funciona. As\u00ed parece entenderlo la Vista Fiscal, quien indica que \u201cel concepto \u201coperaciones no representativas del mercado\u201d aunque no est\u00e9 definido en la ley y sea un concepto m\u00f3vil, es determinable en cada caso por la autoridad competente\u201d (subraya fuera de texto), as\u00ed como el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al decir que \u201c..la calificaci\u00f3n de la representatividad de una operaci\u00f3n no puede considerarse a priori ni en abstracto, pues se trata de un ejercicio que se debe realizar en cada caso concreto, \u00a0teniendo en cuenta las condiciones especificas del mercado al momento de realizarse la operaci\u00f3n..\u201d (subraya fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
Las anteriores interpretaciones de las normas acusadas, que permiten sugerir que la determinaci\u00f3n de la conducta puede establecerse al arbitrio en cada caso concreto por el operador jur\u00eddico, vulneran los mandatos superiores, pues las personas eventualmente afectadas con la norma, no ser\u00edan capaces de inferir previamente cu\u00e1l es la conducta reprochada. Por lo tanto, un entendimiento de la norma acorde con la Constituci\u00f3n indica que la determinaci\u00f3n de la conducta reprochable debe realizarse por parte de la Superintendencia de Valores de manera previa. Entendimiento que no solo se refiere al numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 8\u00b0 del Decreto Ley 1172 de 1980, que contiene la expresi\u00f3n a juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de valores, sino que igualmente cabe respecto del art\u00edculo 12 numeral 3 literal b) de la ley 32 de 1979 y del art\u00edculo 6 literal b) de la Ley 27 de 1990, en las que, si bien no existe la misma remisi\u00f3n normativa respecto de la citada expresi\u00f3n, sin embargo, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del conjunto normativo, incluyendo aquellas otras disposiciones que regulan la actividad y las funciones de la Superintendencia de Valores, nos permite concluir que para su perfecta armonizaci\u00f3n estas normas igualmente deben ser condicionadas. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, es preciso condicionar la exequibilidad de las normas acusadas en el entendido de que previamente la Superintendencia de Valores establecer\u00e1 los criterios t\u00e9cnicos y especializados con los cuales determinar\u00e1 que es una operaci\u00f3n no representativa del mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta medida, los actos administrativos que expida la Superintendencia de\u00ad Valores con el fin de determinar la conducta reprochable, deben tener las mismas caracter\u00edsticas del acto que complementan y deben ajustarse igualmente al principio de legalidad. En dicha medida, deben tener car\u00e1cter general o abstracto, ser previos al acto sancionable, claros e inequ\u00edvocos, haber sido expedidos por la autoridad competente dentro de la Superintendencia de valores, y haber surtido la publicad propia de este tipo de actos. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Superintendencia de Valores, en virtud de su funci\u00f3n reguladora, ha proferido varias circulares y resoluciones en las cuales ha se\u00f1alado los criterios y modalidades de operaciones no representativas del mercado. Seg\u00fan \u00e9stas, como tambi\u00e9n lo identific\u00f3 la Vista Fiscal, existe una operaci\u00f3n no representativa del mercado cuando i) la operaci\u00f3n no es consecuencia del libre juego de la oferta y la demanda en el momento de su realizaci\u00f3n; ii) la finalidad real de las operaciones es divergente a la expresada; iii) existe ausencia de intenci\u00f3n real de transferir propiedad; iv) se desconocen los principios del mercado de valores: transparencia, lealtad y adecuaci\u00f3n de la ley, y v) son realizadas operaciones por debajo de los rangos m\u00ednimos establecidos por la bolsa36, entre otros. \u00a0<\/p>\n
En este punto la Corte entiende que i) las normas acusadas est\u00e1n asignando a la Superintendencia de Valores una facultad de regular un tema espec\u00edfico relacionado con sus funciones, cuesti\u00f3n que efectivamente ha realizado en las resoluciones rese\u00f1adas; y adicionalmente, ii) se le faculta para sancionar el desconocimiento de esas regulaciones. \u00a0<\/p>\n
Pero, alega tambi\u00e9n la demandante, que precisamente la facultad dada a la Superintendencia para que \u201ca su juicio\u201d determine qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado, vulnera el principio de imparcialidad, pues quien impone la sanci\u00f3n es tambi\u00e9n quien determina el hecho, concentr\u00e1ndose en una misma entidad facultades dis\u00edmiles. La Corte no comparte los argumentos del actor como pasa a explicarse. \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar que ya la Corte Constitucional en la sentencia C-397 de 1995, dilucid\u00f3 el interrogante de si la existencia de disposiciones constitucionales por cuya virtud determinadas actividades estatales de regulaci\u00f3n, especialmente en el campo econ\u00f3mico, son confiadas a la responsabilidad complementaria del Congreso y del Gobierno, fijando aquellas disposiciones generales y \u00e9ste las normas concretas que permitan adecuar una actividad cambiante y din\u00e1mica, son compatibles con el funcionamiento de la Superintendencia de valores, que depende del gobierno pero que no lo integra en sentido estricto. \u00a0<\/p>\n
Al respecto consider\u00f3 la Corte en la mencionada sentencia, que bien puede la ley establecer que el gobierno actuar\u00e1 por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervenci\u00f3n, control y sanci\u00f3n sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas. Lo anterior, por cuanto en materias corno la regulaci\u00f3n de la actividad financiera, burs\u00e1til y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, la actividad del Estado no se agota en la definici\u00f3n de pol\u00edticas, en la expedici\u00f3n de leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante la expedici\u00f3n de normas generales, que en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como la Superintendencia de valores en lo no establecido en la normatividad jer\u00e1rquicamente superior, ya por las actividades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia a cargo de tal organismo especializado, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general se\u00f1alado en el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n, dado que las mencionadas actividades financieras y burs\u00e1tiles son de inter\u00e9s p\u00fablico y solo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley. \u00a0<\/p>\n
De forma complementaria se se\u00f1al\u00f3, que una teor\u00eda extrema, por medio de la cual se exigiera la actuaci\u00f3n directa y exclusiva del Presidente y de quienes con \u00e9l constituyen el Gobierno en sentido restringido, para llevar a la pr\u00e1ctica la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica y para efectuar en concreto todas las tares se inspecci\u00f3n y control sobre las m\u00faltiples formas de actividad financiera, burs\u00e1til, asegurador y de intermediaci\u00f3n, \u201cconducir\u00eda al marchitamiento del papel activo y din\u00e1mico que la Carta Pol\u00edtica ha encomendado al Estado -y, dentro de \u00e9ste, al Ejecutivo- en la conducci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, en la inmediaci\u00f3n con los diversos fen\u00f3menos que son materia de su regulaci\u00f3n y vigilancia y en la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de objetivos concretos que desarrollan las grandes pautas consignadas en las normas constitucionales y legales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n reiterar\u00e1 esta jurisprudencia constitucional, por cuanto considera que, tal y como lo se\u00f1al\u00f3 la sentencia citada, en el especial caso de la Superintendencia de Valores es constitucionalmente posible que \u00e9sta entidad tenga facultad reglamentaria y funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Lo anterior por cuanto, como ha sido dicho con insistencia, \u00e9sta particular configuraci\u00f3n garantiza el cumplimiento del mandato constitucional del art\u00edculo 333, en el cual se dispone que “El Estado, por mandato de la ley, impedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y evitar\u00e1 o controlar\u00e1 cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominante en el mercado nacional\u201d \u00a0y en general de todas aquellas disposiciones superiores que permiten al Estado intervenir en la econom\u00eda, con el objeto de lograr los fines del Estado Social de Derecho. El conocimiento concreto de las situaciones que pueden conspirar contra tan claros fines constitucionales y la adopci\u00f3n de medidas y correctivos pertinentes no pueden estar confiados de manera exclusiva y excluyente a la normatividad gen\u00e9rica, sino que es indispensable la previsi\u00f3n de \u00f3rganos que est\u00e9n dotados de suficiente agilidad y capacidad de indagaci\u00f3n, verificaci\u00f3n, control y sanci\u00f3n sobre los infractores, a la vez que gocen de atribuciones suficientes para dictar normas con mayor flexibilidad, que hagan efectivas las reglas b\u00e1sicas y las pol\u00edticas estatales. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s debe tenerse en cuenta que, \u201cLa inmediaci\u00f3n que se da entre dichos entes y los temas reales de implementaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n imponen que sean estos los que se\u00f1alen la microregulaci\u00f3n de la Ley. La imposibilidad de previsi\u00f3n total por parte del \u00f3rgano legislativo es -para muchos- suficiente sustento de la necesidad de 1ue sea una entidad t\u00e9cnica la que produzca el reglamento correspondiente\u201d37. \u00a0<\/p>\n
Regulaciones a cargo de la Superintendencia de Valores, que deben expedirse entonces, seg\u00fan lo ha determinado la Corte, con arreglo a la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos gubernamentales, para organizar el mercado p\u00fablico de valores y corregir los errores de su imperfecci\u00f3n, as\u00ed como para delimitar el ejercicio de la libertad de empresa y preservar una sana y transparente competencia, mediante un sistema eficiente, que lleve el registro nacional de valores e intermediarios, que se\u00f1ale las reglas espec\u00edficas que deben observarse dentro del mercado primario y secundario de valores, que establezca los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las pr\u00e1cticas monopol\u00edsticas y las operaciones encaminadas al control indebido de las empresas, que consagre las formas espec\u00edficas de control y vigilancia, as\u00ed como las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan, y que se haga presente, a trav\u00e9s de sus agente, en las bolsas de valores y las entidades comisionistas, para evitar en concreto las distorsiones econ\u00f3micas que la normatividad proscribe38. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, cabe recordar que el art\u00edculo 335 de la Carta dispone que \u201clas actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del art\u00edculo 150 son de inter\u00e9s p\u00fablico y s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias y promover\u00e1 la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito\u201d. Y que, la Ley 35 de 1993, por virtud de la cual se dictaron las normas generales y se se\u00f1alaron en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico y se dictaron otras disposiciones en materia financiera y aseguradora, dispuso en el art\u00edculo 33 inciso tercero que, el Gobierno Nacional adoptar\u00e1 las normas de intervenci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 4\u00b0 de esta ley por conducto de la Sala General de la Superintendencia de valores, as\u00ed como las normas de funcionamiento del Registro Nacional de valores e Intermediarios, los requisitos que deben reunir los documentos e intermediarios y aqu\u00e9llas a que se refieren los numerales: 3, 4, 5, 6, 7, 10, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 36 del art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 2739 de 1991; tambi\u00e9n se dispuso en el inciso 6\u00b0 del mismo art\u00edculo, que las dem\u00e1s funciones legales sobre el mercado de valores que no se encuentren expresamente se\u00f1aladas en la presente ley ser\u00e1n ejercidas por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s de la Superintendencia de Valores. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de las normas demandadas en el entendido de que previamente al hecho o al acto objeto de investigaci\u00f3n la Superintendencia de Valores establecer\u00e1 de manera general los criterios t\u00e9cnicos y especializados con los cuales determinar\u00e1 qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado, salvo la expresi\u00f3n \u201csuficientemente\u201dque ser\u00e1 declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE el literal b) del numeral 3 del art\u00edculo 12 de la Ley 32 de 1979, en el entendido de que previamente al hecho o al acto objeto de investigaci\u00f3n, la Superintendencia de Valores establecer\u00e1 de manera general los criterios t\u00e9cnicos y especializados con los cuales determinar\u00e1 qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado, salvo la expresi\u00f3n \u201csuficientemente\u201d que se declara INEXEQUIBLE. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE el numeral 4 del art\u00edculo 8\u00b0 del Decreto Ley 1172 de 1980, en el entendido de que la expresi\u00f3n \u201ca juicio de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores\u201d se refiere a que previamente al hecho o al acto objeto de investigaci\u00f3n la Superintendencia de Valores establecer\u00e1 de manera general los criterios t\u00e9cnicos y especializados con los cuales determinar\u00e1 qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- DECLARAR EXEQUIBLE el literal b) del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 27 de 1990, en el entendido \u00a0de que previamente al hecho o al acto objeto de investigaci\u00f3n la Superintendencia de Valores establecer\u00e1 de manera general los criterios t\u00e9cnicos y especializados con los cuales determinar\u00e1 qu\u00e9 es una operaci\u00f3n no representativa del mercado, salvo la expresi\u00f3n \u201csuficientemente\u201d que se declara INEXEQUIBLE. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notifiquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-406 DE 2004 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE REGULACION Y FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Atribuci\u00f3n a autoridades diferentes (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el esquema constitucional sobre las funciones de \u00a0regulaci\u00f3n, por una parte, y de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, por otra, \u00a0aquellas y \u00e9stas por principio deber\u00edan estar confiadas a autoridades diferentes. \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Organo encargado de regulaci\u00f3n debe ser diferente al que ejerce la inspecci\u00f3n, vigilancia y control\/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-M\u00ednimo de separaci\u00f3n funcional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Al menos el \u00f3rgano encargado dentro de la Superintendencia de Valores de adoptar \u201cla regulaci\u00f3n\u201d debe ser diferente de aquel encargado de ejercer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la regulaci\u00f3n. S\u00f3lo as\u00ed se logra el m\u00ednimo de separaci\u00f3n funcional que corresponde al esquema del estado social y democr\u00e1tico de derecho y s\u00f3lo as\u00ed se logra la armonizaci\u00f3n que debe existir entre las funciones asignadas legalmente por la Constituci\u00f3n y la ley al Gobierno y las que en virtud de la ley puedan corresponder a la Superintendencia de Valores como parte de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4874 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 \u201cPor la cual se crea la Comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d, 8\u00b0, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 \u201cPor el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa\u201d y 6\u00b0, literal b) de la Ley 27 de 1990 \u201cPor la cual se dictan normas en relaci\u00f3n con las bolsas de valores, el mercado p\u00fablico de valores, los dep\u00f3sitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto manifiesto a continuaci\u00f3n las razones de la aclaraci\u00f3n de voto anunciada al t\u00e9rmino de la discusi\u00f3n del proyecto que se convirti\u00f3 en la sentencia de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Si bien como comparto la decisi\u00f3n adoptada, considero pertinente hacer las siguientes precisiones en relaci\u00f3n con la parte motiva de la sentencia: \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el esquema constitucional sobre las funciones de \u00a0regulaci\u00f3n, por una parte, y de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, por otra, \u00a0aquellas y \u00e9stas por principio deber\u00edan estar confiadas a autoridades diferentes. Esa regla que se pone en evidencia en la Constituci\u00f3n respecto del tratamiento que se da en torno de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, en el cual la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n no se conf\u00eda a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos pues a \u00e9sta compete con exclusividad la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, proyecta por lo dem\u00e1s en nuestro sistema jur\u00eddico, el entendimiento que sobre estas materias se da en otros sistemas y sobre lo que hay copiosa doctrina. \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto, que la funci\u00f3n \u00a0primigenia y b\u00e1sica de regulaci\u00f3n, en un r\u00e9gimen democr\u00e1tico y social de derecho corresponde al legislador, es tambi\u00e9n cierto, que en raz\u00f3n \u00a0de la preservaci\u00f3n de los equilibrios que han de existir entre los agentes encargados del ejercicio de una actividad determinada y en ellos y los usuarios y destinatarios y el Estado en su conjunto, -en especial en las actividades que es dable definir, como lo hace la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 335, como de inter\u00e9s p\u00fablico o que se trate de actividades de servicio p\u00fablico en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 365 a 370 de la Carta- cabe reconocer la existencia de \u00f3rganos encargados del ejercicio de una especial actividad de \u201cregulaci\u00f3n\u201d, sectorial o social, como se ha denominado en la doctrina. Tales \u00f3rganos -generalmente colegiados- tienen a su cargo, de manera inmediata y directa, \u00a0dentro del Estado, con un r\u00e9gimen de especial autonom\u00eda e independencia, establecer, a partir del marco se\u00f1alado en la ley y sin perjuicio de la potestad reglamentaria \u00a0constitucionalmente atribuida al Presidente de la Rep\u00fablica, una funci\u00f3n de se\u00f1alamiento de reglas eminentemente t\u00e9cnicas con el fin de preservar la competencia en la prestaci\u00f3n de las actividades y servicios \u00a0y precaver las afectaciones a la libertad e igualdad en el desarrollo de la actividad de que se trate, para asegurar las satisfacci\u00f3n de las finalidades sociales y de inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Las funciones a cargo de los organismos de regulaci\u00f3n se hallan subordinadas, como se ha dicho, a la ley y al reglamento y han de obedecer a estrictas reglas de competencia que \u00a0implican solo el ejercicio de aquellas actividades y funciones expl\u00edcitamente asignadas en virtud de la Constituci\u00f3n o de la ley. Por ello las expresiones utilizadas en la sentencia, que permitir\u00edan reconocer una especie de competencia residual \u00a0(p\u00e1gina 27 de la sentencia) a favor, en el caso concreto, de la Superintendencia Nacional de Valores, puede resultar extra\u00f1a al ordenamiento constitucional pues afectar\u00eda precisamente el car\u00e1cter propio de la competencia como \u00e1mbito dentro del cual cabe ejercer una determinada funci\u00f3n por la autoridad a la que se la haya, de manera especifica, asignado dicha funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El apropiado entendimiento de esa \u201ccompetencia residual\u201d no ha de ser el de habilitar el \u00f3rgano \u201cregulador\u201d, para suplantar el \u00f3rgano legislativo o al Gobierno en sus propias competencias, cuando \u00e9stos no las hayan ejercido, sino de actuar dentro del marco trazado -seg\u00fan la mayor o menor intensidad del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa- la actividad \u00a0propia expl\u00edcitamente atribuida. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas habr\u00e1 de tenerse en cuenta que al menos el \u00f3rgano encargado dentro de la Superintendencia de Valores de adoptar \u201cla regulaci\u00f3n\u201d debe ser diferente de aquel encargado de ejercer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la regulaci\u00f3n. S\u00f3lo as\u00ed se logra el m\u00ednimo de separaci\u00f3n funcional que corresponde al esquema del estado social y democr\u00e1tico de derecho y s\u00f3lo as\u00ed se logra la armonizaci\u00f3n que debe existir entre las funciones asignadas legalmente por la Constituci\u00f3n y la ley al Gobierno y las que en virtud de la ley puedan corresponder a la Superintendencia de Valores como parte de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-406\/04 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICAS-Importancia y necesidad de desarrollo\/INTERVENCION DEL ESTADO EN EL MERCADO PUBLICO DE VALORES-Desarrollo de normas constitucionales (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La Corte ha debido decir expresamente en la parte motiva que cuando se desarrollen las normas constitucionales sobre la intervenci\u00f3n estatal en el mercado p\u00fablico de valores, tambi\u00e9n se debe desarrollar el principio de participaci\u00f3n atendiendo claro est\u00e1 a las particularidades del sector. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICAS-Necesidad de desarrollo seg\u00fan reglas constitucionales (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La Corte ha debido en la parte motiva de la sentencia resaltar la necesidad de que la Constituci\u00f3n sea desarrollada en lo que tiene que ver con la aplicaci\u00f3n del principio de participaci\u00f3n en el \u00e1mbito del derecho de las regulaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICAS-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICAS-Valores de relevancia constitucional que se promueven (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN TOMA DE DECISIONES POR LA ADMINISTRACION Y AUTORIDADES DE REGULACION-Desarrollo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICAS-Necesidad de haber incluido consideraciones b\u00e1sicas para el desarrollo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La Corte ha debido incluir en la parte motiva de esta sentencia consideraciones b\u00e1sicas encaminadas a facilitar el desarrollo posterior de la Carta dentro de un marco seguro y estable. Este silencio sobre uno de los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n como lo es el de la democracia participativa me lleva a aclarar el voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-4874 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 \u201cPor la cual se crea la Comisi\u00f3n Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones\u201d; 8\u00b0, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 \u201cPor el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa\u201d y 6\u00b0, literal b) de la Ley 27 de 1990 \u201cpor la cual se dictan normas en relaci\u00f3n con las bolsas de valores, el mercado p\u00fablico de valores, el mercado p\u00fablico de valores, los dep\u00f3sitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00c1ngela Mar\u00eda Mu\u00f1oz Carrillo \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto aclaro mi voto porque estimo que la Corte Constitucional en esta sentencia ha debido referirse tambi\u00e9n al principio de democracia participativa as\u00ed como a las disposiciones constitucionales y legales que lo desarrollan. \u00a0<\/p>\n
1. Las normas acusadas en el presente proceso son anteriores a la Constituci\u00f3n de 1991. No obstante, su materia es propia del derecho de la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica, un asunto que sufri\u00f3 una transformaci\u00f3n fundamental en 1991, la cual tiene dos aspectos relevantes en el presente caso. En primer lugar, la funci\u00f3n estatal de regulaci\u00f3n fue abordada de manera expresa por el constituyente, el cual estableci\u00f3 principios generales y tambi\u00e9n reglas espec\u00edficas aplicables a distintos sectores de la econom\u00eda o inclusive a ciertas actividades. As\u00ed, en el \u00e1mbito del mercado p\u00fablico de valores se aplican las normas generales sobre intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, as\u00ed como el principio seg\u00fan el cual todas las personas tienen derecho a participar en las decisiones que les interesan y afectan en particular cuando tales decisiones son adoptadas por un \u00f3rgano de regulaci\u00f3n (art. 2\u00ba C.P.). En segundo lugar, respecto de la intervenci\u00f3n estatal en el mercado p\u00fablico de valores la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 algunas reglas espec\u00edficas. As\u00ed el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que por medio de las leyes le corresponde al Congreso \u201c[d]ictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (\u2026) d) Regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico (\u2026).\u201d Igualmente, el art\u00edculo 52 transitorio dispuso que \u201cla Comisi\u00f3n Nacional de Valores tendr\u00e1 el car\u00e1cter de Superintendencia. El Gobierno Nacional dispondr\u00e1 lo necesario para la adecuaci\u00f3n de dicha instituci\u00f3n a su nueva naturaleza (\u2026).\u201d39\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Sin embargo, el legislador no ha desarrollado ni los aspectos generales ni las reglas espec\u00edficas anteriormente se\u00f1aladas.40\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por eso, a pesar de que ya ha transcurrido m\u00e1s de una d\u00e9cada desde la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, el presente proceso plantea un problema jur\u00eddico que todav\u00eda se inserta en la etapa de transici\u00f3n constitucional. Esto es especialmente relevante puesto que los problemas jur\u00eddicos que ten\u00eda que abordar la Corte en la presente ocasi\u00f3n apuntaban a verificar la compatibilidad de normas legales anteriores a 1991 con la Carta vigente. As\u00ed lo hizo la Corte al introducir un condicionamiento encaminado a que se respete el debido proceso principalmente en lo que tiene que ver con la descripci\u00f3n previa, general, cierta y p\u00fablica de las conductas que ser\u00e1n objeto de investigaci\u00f3n y eventualmente de sanci\u00f3n. No obstante, respecto del principio de participaci\u00f3n y su trascendencia en el \u00e1mbito de las regulaciones econ\u00f3micas, la Corte guard\u00f3 silencio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Sobre el tema de la participaci\u00f3n, la Corte ha debido decir expresamente en la parte motiva que cuando se desarrollen las normas constitucionales sobre la intervenci\u00f3n estatal en el mercado p\u00fablico de valores, tambi\u00e9n se debe desarrollar el principio de participaci\u00f3n atendiendo claro est\u00e1 a las particularidades del sector. Quiz\u00e1s no era posible en este caso avanzar en el sentido de introducir un condicionamiento sobre este asunto porque no existe un referente legislativo que reglamente la participaci\u00f3n en la expedici\u00f3n de regulaciones ni en la expedici\u00f3n de actos administrativos de alcance general, atendiendo a las especificidades de esta actividad econ\u00f3mica \u2013la que hacen, por ejemplo, muy sensible a la circulaci\u00f3n de informaci\u00f3n entre los interesados- as\u00ed como tampoco existe un mandato espec\u00edfico en este sector semejante al que aplic\u00f3 la Corte en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios en la sentencia C-150 de 200341. \u00a0<\/p>\n
Tampoco podr\u00eda la Corte ordenar que se expida la ley que desarrolla el principio de participaci\u00f3n en estos \u00e1mbitos, m\u00e1xime cuando est\u00e1 juzgando normas anteriores a la Constituci\u00f3n de 1991, como sucede en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte ha debido en la parte motiva de la sentencia resaltar la necesidad de que la Constituci\u00f3n sea desarrollada en lo que tiene que ver con la aplicaci\u00f3n del principio de participaci\u00f3n en el \u00e1mbito del derecho de las regulaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La participaci\u00f3n ordenada por la Constituci\u00f3n puede tener diversas modalidades. En el \u00e1mbito de las regulaciones econ\u00f3micas, generalmente se trata de la posibilidad de que no s\u00f3lo los regulados sino tambi\u00e9n otros interesados en las caracter\u00edsticas de la regulaci\u00f3n, como por ejemplo, organizaciones de la sociedad civil que demuestren tener dicho inter\u00e9s, manifiesten de manera oportuna y efectiva su opini\u00f3n sobre la materia que se va a regular y sobre el contenido y las implicaciones de la futura regulaci\u00f3n. No se trata, por lo tanto, de un proceso de concertaci\u00f3n entre el regulador y los que participen. Tampoco consiste la participaci\u00f3n en este \u00e1mbito en la institucionalizaci\u00f3n del \u201ccabildeo\u201d. Por el contrario, en el \u00e1mbito de las regulaciones, el Estado conserva la facultad de decidir de manera aut\u00f3noma y unilateral cu\u00e1l es la regulaci\u00f3n que promueve el inter\u00e9s general y que mejor desarrolla los mandatos legales a los cuales ha de sujetarse el regulador. Adem\u00e1s, las opiniones de quienes intervengan en el proceso de participaci\u00f3n en ning\u00fan caso son obligatorias para el regulador. No obstante, la informaci\u00f3n y las opiniones de quienes conocen el sector es un insumo importante para la calidad de la regulaci\u00f3n, su impacto y su eficaz implementaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva constitucional, la participaci\u00f3n de los interesados en la adopci\u00f3n de regulaciones promueve varios valores de relevancia constitucional, dentro de los cuales se destacan los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La transparencia, que se refiere a las etapas claves del proceso de adopci\u00f3n de la regulaci\u00f3n correspondiente, del cual a su vez dependen valores tales como la legitimidad del proceso regulatorio y la posibilidad de los agentes de adoptar decisiones de manera \u00f3ptima y eficiente.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. La imparcialidad, definida como la ausencia de designio anticipado o de prevenci\u00f3n en favor o en contra de algunos de los eventuales afectados por el proceso de regulaci\u00f3n, la cual permite la protecci\u00f3n del derecho a la igualdad durante el proceso regulatorio. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
c. La eficiencia en lo que tiene que ver con informaci\u00f3n suficiente para adoptar la mejor decisi\u00f3n por el regulador. \u00a0\u00a0<\/p>\n
d. La estabilidad en las reglas del juego, que se refiere a la permanencia de las normas adoptadas por el ente regulador en relaci\u00f3n con las actividades realizadas por los agentes del mercado. Dicho valor tiene una importante incidencia en la posibilidad de que los agentes planeen con anticipaci\u00f3n y certeza sus estructuras de costos e ingresos e implica un menor nivel de costos de transacci\u00f3n; variables que as\u00ed mismo, son fundamentales para que los agentes inviertan a largo plazo, y por ende, para que aumente el nivel de prestaci\u00f3n y calidad del servicio en un contexto de seguridad jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
e. El pluralismo, que busca la representaci\u00f3n de los distintos sectores econ\u00f3micos y grupos sociales afectados por la regulaci\u00f3n y la valoraci\u00f3n de las distintas perspectivas sobre un mismo problema.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
f. El debido proceso administrativo que es especialmente relevante cuando se van a precisar los elementos de conceptos jur\u00eddicos indeterminados de los cuales puede derivarse una sanci\u00f3n y cuyo contenido depende de la pr\u00e1ctica de los que se dedican espec\u00edficamente a una actividad determinada que requiere alg\u00fan experticio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva legal, cabe recordar que actualmente est\u00e1n vigentes normas de rango legal que representan un primer paso en el desarrollo del principio de participaci\u00f3n en la toma de decisiones por la administraci\u00f3n p\u00fablica y por autoridades de regulaci\u00f3n. En especial, cabe resaltar el Decreto 2130 de 1992, expedido en desarrollo del art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n. En \u00e9l se prev\u00e9 una modalidad de participaci\u00f3n en los actos administrativos de alcance general de car\u00e1cter facultativo en la medida en que es la autoridad la que discrecionalmente decide si es conveniente aplicar el procedimiento all\u00ed previsto.42 \u00a0<\/p>\n
En la Ley 489 de 1998 tambi\u00e9n se incluyeron algunas normas generales sobre la participaci\u00f3n en este tipo de decisiones. Entre otras, dicha Ley establece la participaci\u00f3n como uno de los principios de la funci\u00f3n administrativa43 y como pol\u00edtica del desarrollo administrativo44, y se\u00f1ala la obligaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas y autoridades de \u201cdesarrollar su gesti\u00f3n acorde con los principios de democracia participativa y democratizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica.\u201d45\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien estas disposiciones legales constituyen un avance importante en el desarrollo de la democracia participativa, est\u00e1n lejos de ser un estatuto general sobre la materia como el que existe, por ejemplo, desde hace varias d\u00e9cadas en los Estados Unidos, tanto a nivel federal (Administrative Procedure Act) como en cada estado federal.46 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n como int\u00e9rprete de la Constituci\u00f3n, la Corte ha debido incluir en la parte motiva de esta sentencia consideraciones b\u00e1sicas encaminadas a facilitar el desarrollo posterior de la Carta dentro de un marco seguro y estable. Este silencio sobre uno de los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n como lo es el de la democracia participativa me lleva a aclarar el voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Y ACLARACI\u00d3N A LA SENTENCIA C-406 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Determinaci\u00f3n de las operaciones no representativas del mercado (Salvamento parcial y aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
El literal B, numeral 3, art\u00edculo 12 de la Ley 32 de 1979, por las siguientes razones viola el principio de legalidad, entendido como, que es el legislador quien determina con precisi\u00f3n, en todos los elementos que la tipifican, la conducta que da lugar a la sanci\u00f3n. Este principio es v\u00e1lido para todo el poder punitivo del Estado (delitos, contravenciones, faltas disciplinarias, administrativas, etc.; su manifestaci\u00f3n m\u00e1s conocida es el denominado principio de tipicidad, tanto de las conductas como de las penas); de modo que es el legislador quien debe se\u00f1alar qu\u00e9 operaciones no son representativas de la situaci\u00f3n del mercado; tipificarlas, se\u00f1alando sus elementos muy claramente de modo que esa tipificaci\u00f3n no puede hacerla un \u00f3rgano administrativo; pues eso atenta contra los derechos de los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Consagraci\u00f3n en instrumentos internacionales (Salvamento parcial y aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
REF: EXPEDIENTE D- 4874 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito salvar el voto respecto del literal B, numeral 3, art\u00edculo 12 de la Ley 32 de 1979, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Porque viola el principio de legalidad, entendido como, que es el legislador quien determina con precisi\u00f3n, en todos los elementos que la tipifican, la conducta que da lugar a la sanci\u00f3n. \u00a0Este principio es v\u00e1lido para todo el poder punitivo del Estado (delitos, contravenciones, faltas disciplinarias, administrativas, etc.; su manifestaci\u00f3n m\u00e1s conocida es el denominado principio de tipicidad, tanto de las conductas como de las penas); de modo que es el legislador quien debe se\u00f1alar qu\u00e9 operaciones no son representativas de la situaci\u00f3n del mercado; tipificarlas, se\u00f1alando sus elementos muy claramente de modo que esa tipificaci\u00f3n no puede hacerla un \u00f3rgano administrativo; pues eso atenta contra los derechos de los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
Este principio se encuentra consagrado no solamente en el derecho interno, sino tambi\u00e9n en el derecho internacional, en la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Interamericana, refiri\u00e9ndose al principio de legalidad, en relaci\u00f3n al poder punitivo penal, pero que es igualmente aplicable a las penas administrativas en el caso Castillo Petruzzi y en otra decisi\u00f3n, Baena Ricardo dijo: \u201cEn suma, en un Estado de Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuaci\u00f3n de todos los \u00f3rganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio del poder punitivo en el que se manifiesta, con m\u00e1xima fuerza, una de las m\u00e1s graves e intensas funciones del Estado frente a los seres humanos: la represi\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces que la norma viola doblemente el principio de legalidad: a) Porque no es el legislador quien tipifica las conductas que dan lugar a la sanci\u00f3n y b) porque ni siquiera la autoridad administrativa los ha determinado previamente con claridad, lo que permite la arbitrariedad y el favoritismo del caso por caso. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el literal B, del art\u00edculo 6 de la Ley 27 de 1990, me permito aclarar el voto pues estoy de acuerdo con lo que se declara inexequible, pero respecto de lo que se declara exequible son igualmente v\u00e1lidas las observaciones arriba consignadas, ya que las sanciones se aplican a conductas que no est\u00e1n determinadas por el Legislador. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 C-397 de 1995 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
2 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
3 En esta ocasi\u00f3n el art\u00edculo demandado fue el 9\u00ba \u00a0<\/p>\n
4 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
6 Ver entre otras sentencias la C-710 de 2001 y la C-099 de 2003 \u00a0<\/p>\n
7 C-597 de 1996 \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-214 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
11 Ver entre otras la Sentencia C-597 de 1996 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
12 Ver la sentencia C-597 de 1996 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
13 Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992; C-195 de 1993; C-244 de 1996, y C-280 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Cf. Sentencia C – 099 de 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. La Corte tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 en la sentencia T-\u00ad145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, lo siguiente: \u201cLa no total aplicabi1idad de las garant\u00edas del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicaci\u00f3n restringida de estas garant\u00edas – quedando a salvo su n\u00facleo esencial – en funci\u00f3n de la importancia del inter\u00e9s p\u00fablico amenazado o desconocido”. \u00a0<\/p>\n
15Cf. Sentencia C – 506 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy \u00a0Cabra \u00a0<\/p>\n
16 C-099 de 2003 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-099 de 2003 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o que reiter\u00f3 lo dicho al respecto en la C-564 de 2000 M.P. Alfredo Be1tr\u00e1n Sierra\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Cf. Sentencia C-597 de 1996 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-214\/94 MP Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-597 de 1996 M.P. Alejandro Mart\u00ednez caballero \u00a0<\/p>\n
22 sentencia C-827 de 2001 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C – 530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
24 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
25 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
26 Cf. Sentencia C – 530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
27 Cf. C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
28 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
29 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0<\/p>\n
30 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
31 Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, MP \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
33 Ley 32 de 1979, Decreto Ley 1172 de 1980 y Ley 27 de 1990 \u00a0<\/p>\n
34 Cf. Sentencia C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
36 Cf. Resoluciones 1200 de 1995, 400 de 1995 No. 37 1998, 01 de 2000, 157 de 2002 \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-1162 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
39 Adicionalmente, la Corte ha reconocido que las funciones de algunos \u00f3rganos de regulaci\u00f3n particulares \u201cencuentran consagraci\u00f3n expresa en la propia Carta Pol\u00edtica. Estos \u00f3rganos de regulaci\u00f3n gozan de un alto nivel de autonom\u00eda, la cual, como ya se indic\u00f3, se predica tanto respecto del Ejecutivo como del Legislativo en la medida en que la propia Constituci\u00f3n delimita su \u00e1mbito de competencias, el cual debe ser respetado por las ramas tradicionales del poder p\u00fablico. Por ejemplo, en materia de regulaci\u00f3n de la televisi\u00f3n el gobierno no puede asignar los espacios ni definir los horarios porque ello se encuentra dentro de la \u00f3rbita de competencia constitucional de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n (art. 77 de la C.P.) Igualmente, el legislador ordinario no puede atribuir a un ministerio la regulaci\u00f3n de la televisi\u00f3n porque el propio constituyente estim\u00f3 que dicha funci\u00f3n deb\u00eda recaer en una autoridad especializada aut\u00f3noma (art. 76 de la C.P.). No s\u00f3lo su perfil, sus funciones y su ubicaci\u00f3n institucional han sido precisados por la Constituci\u00f3n, sino que su existencia misma como \u00f3rganos aut\u00f3nomos no depende de decisiones pol\u00edticas adoptadas por mayor\u00edas coyunturales puesto que s\u00f3lo mediante una reforma constitucional es posible determinar su desaparici\u00f3n. Tan valiosa es esta autonom\u00eda para el constituyente que en el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n se dice claramente: \u2018Adem\u00e1s de los \u00f3rganos que las integran existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado\u2019. \u201c (Sentencia C-150 de 2003, MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
40 Si bien la Ley 35 de 1993 en su art\u00edculo 4\u00ba formul\u00f3 unas normas gen\u00e9ricas respecto de la intervenci\u00f3n en el mercado de valores, el tema de la participaci\u00f3n no fue cabalmente desarrollado por dicha Ley. Otras normas que tangencialmente materializan alg\u00fan aspecto de la intervenci\u00f3n estatal en el mercado de valores, pero que no lo hacen de manera integral son las siguientes: Ley 674 de 2001 (Acuerdo de Cooperaci\u00f3n para la Prevenci\u00f3n Control Y Represi\u00f3n del Lavado de Activos Derivados de cualquier Actividad Il\u00edcita entre Colombia Y Rep\u00fablica Dominicana); Ley 550 de 1999 (R\u00e9gimen de Reactivaci\u00f3n Empresarial); Ley 546 de 1999 (Ley de Financiaci\u00f3n de Vivienda); Ley 511 de 1999 (Reforma Financiera); Ley 472 de 1998 (Reglamento de las Acciones Populares y de Grupo);Ley 446 de 1998 (Ley de descongesti\u00f3n judicial); Ley 222 de 1995 (R\u00e9gimen de Procesos Concursales). \u00a0<\/p>\n
41 MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; SV Jaime Araujo Renter\u00eda; SPV Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. En esta sentencia, al analizar la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 142 de 1994, la Corte se pronunci\u00f3 respecto del procedimiento para la adopci\u00f3n de las f\u00f3rmulas tarifarias de servicios p\u00fablicos domiciliarios en un Estado social y democr\u00e1tico, en relaci\u00f3n con la efectividad del derecho a la participaci\u00f3n \u00a0de los usuarios. La Corte consider\u00f3 que \u201cLa Corte ha puesto de presente que el principio democr\u00e1tico consagrado en la Constituci\u00f3n de 1991 no s\u00f3lo cubre los procesos electorales sino que se extiende a m\u00faltiples \u00e1mbitos de la vida en sociedad. El principio democr\u00e1tico supone, sobre todo, una garant\u00eda en virtud de la cual se busca que los ciudadanos dispongan de mecanismos concretos que les permiten tomar parte en la adopci\u00f3n de las decisiones que los puedan afectar. (\u2026) || (\u2026) || Uno de los \u00e1mbitos diferentes (\u2026) en el cual el constituyente previ\u00f3 expresamente la necesidad de un proceso decisorio participativo, fue el de los servicios p\u00fablicos. La institucionalizaci\u00f3n de canales de participaci\u00f3n de los usuarios de los servicios p\u00fablicos en los procesos decisorios de los \u00f3rganos de regulaci\u00f3n de creaci\u00f3n legal, es uno de los instrumentos fundamentales para impulsar al regulador a tener en cuenta y valorar debidamente los derechos de \u00e9stos y para asegurar un equilibrio en la toma de decisiones que tienda a la promoci\u00f3n del inter\u00e9s general. || De esta forma, la participaci\u00f3n de los usuarios se constituye en un mecanismo, tanto para fortalecer la legitimidad democr\u00e1tica de las decisiones de regulaci\u00f3n, como para disminuir el riesgo de captura del \u00f3rgano de regulaci\u00f3n por los agentes regulados. Al tener el regulador que o\u00edr y atender tanto las posiciones de los prestadores de los servicios p\u00fablicos domiciliarios como de los usuarios de los mismos, se busca precaver que el regulador adopte la visi\u00f3n del regulado cuando se presenta el fen\u00f3meno de la captura (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
42 El Decreto 2130 de 1992 estipul\u00f3 en su art\u00edculo primero que corresponde a los Ministros, Directores de Departamentos Administrativos, Directores, Presidentes o Gerentes de entidades descentralizadas, Superintendentes y Jefes de entidades u organismos administrativos de la rama ejecutiva nacional, ejercer las siguientes funciones: “1. Se\u00f1alar los proyectos de decisiones de car\u00e1cter general que por raz\u00f3n de sus implicaciones sea conveniente colocar en conocimiento de los ciudadanos y grupos interesados para escuchar previamente sus opiniones al respecto”; “2. Disponer que se informe p\u00fablicamente a los eventuales interesados, por los medios que estime adecuados, sobre el contenido b\u00e1sico, el prop\u00f3sito y los alcances de los proyectos de decisiones administrativas de car\u00e1cter general a que hace referencia el numeral anterior. En el respectivo informe deber\u00e1 se\u00f1alarse el plazo dentro del cual se podr\u00e1n presentar sus observaciones. En todo caso la autoridad administrativa adoptar\u00e1 aut\u00f3nomamente la decisi\u00f3n que a su juicio sirva mejor el inter\u00e9s general”; “3. Disponer el registro p\u00fablico de tales observaciones y de las respuestas que la entidad hubiere dado a las presentadas por quienes representen sectores significativos de la comunidad y por organizaciones no gubernamentales promotoras del inter\u00e9s p\u00fablico”; “9. Elaborar un informe anual sobre el cumplimiento de estas funciones el cual deber\u00e1 ser anexado al informe que presenten al Congreso de la Rep\u00fablica o al Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente en la oportunidad que \u00e9ste se\u00f1ale.” \u00a0<\/p>\n
43 \u201cArt\u00edculo 3\u00b0. Principios de la funci\u00f3n administrativa. La funci\u00f3n administrativa se desarrollar\u00e1 conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, econom\u00eda, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participaci\u00f3n, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicar\u00e1n, igualmente, en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y r\u00e9gimen.\u201d (subraya fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
44 Art\u00edculo 17. \u201cPol\u00edticas de desarrollo administrativo. Las pol\u00edticas de desarrollo administrativo formuladas por el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y adoptadas por el Gobierno Nacional tendr\u00e1n en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: || (\u2026) 6. Estrategias orientadas a garantizar el car\u00e1cter operativo de la descentralizaci\u00f3n administrativa, la participaci\u00f3n ciudadana y la coordinaci\u00f3n con el nivel territorial. || 11. Dise\u00f1o de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participaci\u00f3n ciudadana en general y de la poblaci\u00f3n usuaria en el proceso de toma de decisiones, en la fiscalizaci\u00f3n y el \u00f3ptimo funcionamiento de los servicios.\u201d (Subraya fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 \u201cArt\u00edculo 32. Democratizaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Todas las entidades y organismos de la Administraci\u00f3n P\u00fablica tienen la obligaci\u00f3n de desarrollar su gesti\u00f3n acorde con los principios de democracia participativa y democratizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica. Para ello podr\u00e1n realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, control y evaluaci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica. || Entre otras podr\u00e1n realizar las siguientes acciones: || 1. Convocar a audiencias p\u00fablicas. || 2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gesti\u00f3n las pol\u00edticas y programas encaminados a fortalecer la participaci\u00f3n ciudadana. || 3. Difundir y promover los mecanismos de participaci\u00f3n y los derechos de los ciudadanos. || 4. Incentivar la formaci\u00f3n de asociaciones y mecanismos de asociaci\u00f3n de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos. || 5. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan. || 6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la funci\u00f3n administrativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
46 Las agencias independientes norteamericanas, cumplen en su mayor\u00eda funciones de regulaci\u00f3n de la vida econ\u00f3mica y social (por ejemplo, diferentes agencias regulan la pol\u00edtica monetaria – Federal Reserve Board, las operaciones burs\u00e1tiles – Securities and Exchange Commission, la salud y seguridad laboral – Occupational Safety and Heatth Review Commission, las telecomunicaciones – Federal Communications Commission, la inmigraci\u00f3n Inmigration and Naturalisations Services y el medio ambiente -Environmental Protection Agency) y tienen un poder amplio de producci\u00f3n de normas regulatorias, est\u00e1n encargadas de su aplicaci\u00f3n y de la imposici\u00f3n de sanciones administrativas. Sus decisiones est\u00e1n sujetas a un procedimiento administrativo que est\u00e1 abierto a la participaci\u00f3n ciudadana, el cual es menos formal si se va a expedir una “regla general” y es m\u00e1s riguroso si se va a decidir sobre un caso particular. Este procedimiento participativo fue establecido por una ley especial (Administrative Procedure Act) adoptada en 1946, la cual ha sido reformada varias veces y es la base del derecho administrativo de las regulaciones. Ver Stephen Breyer y Richard Stewart. Administrative Law and Regulatory Policy. Little, Browm and Company, Boston, 1985, 2nd Ed. Adicionalmente, es relevante anotar que la participaci\u00f3n no es un elemento ajeno a los procesos de regulaci\u00f3n en otros pa\u00edses desarrollados. As\u00ed, en el continente europeo se destaca Suecia como el pa\u00eds con un r\u00e9gimen muy desarrollado en materia de estructuras regulatorias. Dicha naci\u00f3n ha practicado tradicionalmente un sistema de regulaci\u00f3n de pr\u00e1cticamente de todos los sectores de la vida econ\u00f3mica y social que se distingue claramente del poder gubernamental pol\u00edtico, confiado a ciertos ministerios. El poder de regulaci\u00f3n es ejercido a nivel nacional por un sinn\u00famero de agencias altamente aut\u00f3nomas, sometidas a un d\u00e9bil control pol\u00edtico pero expuestas a un control de organizaciones sociales, como los usuarios de servicios. (ver Gentot Michel. Les Autorit\u00e9s Administratives Ind\u00e9pendantes, Mnontchrestien, Paris, 1991, p. 30.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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