\u00a0 \u00a0 Sentencia C-409\/04 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y creaci\u00f3n de empresas sociales del Estado \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5036 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1, 20, numeral 1, y 26, el Decreto-ley 1750 de 2003 \u201cPor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Alcides Arrieta Meza \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil cuatro (2004).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el ciudadano Alcides Arrieta Meza, interpuso acci\u00f3n de inexequibilidad contra los art\u00edculos 1, 20, numeral 1, y 26, del Decreto-ley 1750 de 2003 \u201cPor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por auto de 2 de febrero del a\u00f1o 2004, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda presentada y orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas. As\u00ed mismo, se dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y \u00a0al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMAS DEMANDADAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las normas demandadas, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No.45.230 de 26 de junio de 2003. \u00a0Se subraya lo acusado. \u00a0<\/p>\n
Decreto 1750 de 2003 \u00a0<\/p>\n
(junio 26) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1.- \u00a0ESCISION. Esc\u00edndese del Instituto de Seguros Sociales la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, todas las Cl\u00ednicas y todos los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 20.- \u00a0El patrimonio de las empresas sociales del Estado creadas en el presente Decreto, estar\u00e1 conformada por: \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 Los bienes muebles e inmuebles del Instituto de Seguros Sociales que se le transfieran como consecuencia de la escisi\u00f3n y que corresponden a los activos que actualmente tiene para el desempe\u00f1o de las actividades de la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, de las Cl\u00ednicas y de los Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Las Cl\u00ednicas y Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria previstas en el presente Decreto. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Las donaciones que reciba la Empresa Social del Estado de entidades p\u00fablicas y privadas, nacionales o internacionales, y de personas naturales. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Los dem\u00e1s bienes que adquiera a cualquier t\u00edtulo. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Los incrementos patrimoniales. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO 1. \u00a0Dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de constituci\u00f3n e instalaci\u00f3n de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente Decreto, el Gerente General designar\u00e1 los servidores p\u00fablicos para la realizaci\u00f3n del inventario pormenorizado de los bienes, o en su defecto contratar\u00e1 el servicio. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO 2. \u00a0Para efectos de la apertura de la contabilidad de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente Decreto, se deber\u00e1n tomar los valores de los bienes, derechos y obligaciones que figuren registrados en la contabilidad del Instituto de Seguros Sociales conforme a las normas expedidas por la Contadur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 26.- \u00a0 TRANSFERENCIA DE RECURSOS, BIENES Y DERECHOS PATRIMONIALES. \u00a0<\/p>\n
El Instituto de Seguros Sociales deber\u00e1 concluir en un plazo m\u00e1ximo de (1) a\u00f1o contado a partir de la vigencia del presente Decreto, todos los tr\u00e1mites relacionados con la transferencia de los recursos, bienes y derechos patrimoniales a las empresas sociales del estado creadas en el presente Decreto. \u00a0<\/p>\n
La transferencia de los recursos, bienes y derechos se har\u00e1 mediante actas de entrega las cuales, cuando se trate de bienes inmuebles, se inscribir\u00e1n en el Registro de Instrumentos P\u00fablicos\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante plantea la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 113, 121 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por parte de las disposiciones acusadas, en tanto establecen la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y la consecuente transferencia de recursos, bienes y derechos a las nuevas ESEs, porque a su juicio el Presidente de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 las precisas facultades que le confiri\u00f3 la ley de facultades, pues actu\u00f3 contra la expresa prohibici\u00f3n de suprimir el ISS, como lo consagra el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la escisi\u00f3n decretada por el Decreto 1750 de 2003, en claro abuso de la ley de facultades, se constituy\u00f3 en realidad en la supresi\u00f3n de la empresa industrial y comercial del Estado de la salud y, se cre\u00f3 una nueva a la cual le fueron transferidos los bienes de la suprimida, circunstancia que no pod\u00eda realizarse por expresa prohibici\u00f3n de la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Intervenci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales \u00a0<\/p>\n
El apoderado de la entidad interviniente, solicita la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Expresa que si bien el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, proh\u00edbe suprimir, liquidar o fusionar el Instituto de Seguros Sociales, dicha norma no se refiere a la facultad de escindir, figura que es muy diferente a la supresi\u00f3n . En efecto, se\u00f1ala que mientras la escisi\u00f3n consiste en la separaci\u00f3n de algunas de las partes de la entidad administrativa para otorgarles personer\u00eda jur\u00eddica y autonom\u00eda administrativa, patrimonial y financiera propias, la supresi\u00f3n y la liquidaci\u00f3n implican la desaparici\u00f3n total de la entidad, y la fusi\u00f3n la simbiosis de dos o m\u00e1s entidades en una sola. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de referirse a la definici\u00f3n de escisi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 3 de la Ley 222 de 1995 y, a la se\u00f1alada por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-647 de 1997, y de realizar un breve an\u00e1lisis de lo que implica la actividad de escindir una entidad administrativa, expresa el apoderado del Instituto de Seguros Sociales, que el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de escindir organismos administrativos del orden nacional, entre los que se encuentra la entidad que representa, y tambi\u00e9n lo autoriz\u00f3 para crear nuevas entidades con las partes escindidas, raz\u00f3n por la cual carecen de sustento constitucional, legal y jurisprudencial, las afirmaciones hechas por el demandante. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el Presidente de la Rep\u00fablica no se extralimit\u00f3 en el ejercicio de sus funciones, pues el Instituto de Seguros Sociales no fue ni suprimido, ni liquidado, ni fusionado. El Decreto-ley 1750 de 2003, realiz\u00f3 fue la escisi\u00f3n del instituto en cuesti\u00f3n, el cual contin\u00fao conservando su naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado, lo que sucede es que la vicepresidencia de prestaci\u00f3n de servicios de salud, as\u00ed como las cl\u00ednicas y centros de atenci\u00f3n ambulatoria, adquirieron personer\u00eda jur\u00eddica independiente y el car\u00e1cter de Empresas Sociales del Estado. Es decir, se transformaron en su naturaleza jur\u00eddica pero no fueron suprimidas, liquidadas o fusionadas, como err\u00f3neamente lo interpreta el accionante. \u00a0<\/p>\n
Agrega que en relaci\u00f3n con la transferencia de bienes del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, se debe tener en cuenta que seg\u00fan el concepto de escisi\u00f3n constitucionalmente aceptado, incluye necesariamente la transferencia de bienes desde la entidad escindida \u00a0a las nuevas entidades que se crean. Luego de citar apartes de la sentencia C-647 de 1997, se\u00f1ala el apoderado de la interviniente que \u201c[e]s una verdad de Perogrullo que la conformaci\u00f3n del patrimonio de las Empresas Sociales del Estado que se escinden del Instituto de Seguros Sociales y su integraci\u00f3n mediante una transferencia de bienes y recursos desde este \u00faltimo hacia aquellas, estaba comprendida dentro de los m\u00e1rgenes sem\u00e1nticos de las facultades extraordinarias del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002 y no vulnera en nada la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 20 de dicha Ley ni los art\u00edculos 113, 121 y 150 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
Solicita el apoderado del Ministerio interviniente la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos acusados del Decreto-ley 1750 de 2003, porque a su juicio, el Presidente de la Rep\u00fablica no desbord\u00f3 las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002 y, en consecuencia, no se present\u00f3 la usurpaci\u00f3n de competencia del legislativo, como lo afirma el demandante, pues el Ejecutivo actu\u00f3 dentro de las facultades que le confiri\u00f3 el art\u00edculo 16 de la ley mencionada, concretamente para escindir entidades, y para ajustar las estructuras org\u00e1nicas y los objetivos, tanto de las entidades escindidas como de las creadas. Agrega que la escisi\u00f3n adelantada en el Instituto de Seguros Sociales no implica en modo alguno la supresi\u00f3n de esa entidad, como lo se\u00f1ala equivocadamente el demandante. En efecto, aduce que \u00a0\u201c[l]a orden de escisi\u00f3n y las consecuentes decisiones que de ella derivan son la consecuencia l\u00f3gica de la operaci\u00f3n adoptada, conforme a las normas generales que rigen la materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de referirse a la ley habilitante, en la cual se otorga al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de escindir, expresa el apoderado de la entidad interviniente que de la escisi\u00f3n se desprenden una serie de consecuencias ineludibles, dentro de las cuales se encuentra la divisi\u00f3n del patrimonio de la entidad escindida, junto con sus funciones o su operaci\u00f3n. Luego de citar la Ley 222 de 1995, as\u00ed como apartes de la sentencia C-647 de 1997, manifiesta que ni el concepto de escisi\u00f3n de la legislaci\u00f3n comercial, ni el de esta Corte, equiparan la figura de la escisi\u00f3n con la de la supresi\u00f3n, liquidaci\u00f3n y fusi\u00f3n. Por el contrario, a\u00f1ade, expresa que este Tribunal Constitucional ha sostenido que dicha figura involucra el traslado de activos, pasivos o cuentas patrimoniales de una sociedad que puede o no disolverse, \u201c[c]on lo que se hace a\u00fan m\u00e1s evidente la independencia y singularidad de la figura de la \u2018escisi\u00f3n\u2019 con la disoluci\u00f3n por ejemplo. En el mismo sentido, debe observarse que la escisi\u00f3n es todo lo contrario a la fusi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, agrega el apoderado del Ministerio de Protecci\u00f3n Social, que conforme a la ley de facultades el Ejecutivo ten\u00eda la facultad clara y precisa para escindir entidades del orden nacional, como en este caso se hizo con el Instituto de Seguros Sociales, al escindir la parte de su operaci\u00f3n relacionada con la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, lo cual se realiz\u00f3 mediante la creaci\u00f3n de las Empresas Sociales del Estado a las que necesariamente se les tienen que transferir los elementos indispensables para continuar con dicha operaci\u00f3n. \u201c[S]ostener lo contrario lleva al absurdo de que una escisi\u00f3n en realidad no afectar\u00eda a la entidad escindida, sino que esta figura simplemente consistir\u00eda en autorizar a unas entidades que se crean, las Empresas Sociales del Estado, para ejecutar unas funciones, dejando inc\u00f3lume la entidad escindente. Por ello, no puede considerarse como lo hace el demandante, que el proceso de escisi\u00f3n implic\u00f3 una supresi\u00f3n o liquidaci\u00f3n parcial de la entidad objeto del mismo\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaraci\u00f3n de exequibilidad del art\u00edculo 1 del Decreto-ley 1750 de 2003, y la declaratoria de inhibici\u00f3n respecto de los art\u00edculo 20 y 26 del decreto aludido, por ausencia de cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n precisando los conceptos de escisi\u00f3n y supresi\u00f3n, seg\u00fan el diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola. Luego, expresa que el Presidente de la Rep\u00fablica al expedir el decreto acusado, dio estricto cumplimiento a las facultades otorgadas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002. Aduce que para la escisi\u00f3n para la prestaci\u00f3n de los servicios de salud del Instituto de Seguros Sociales, el Ejecutivo no solamente contaba con el respaldo de la ley habilitante, sino que se armoniza con lo ordenado por el legislador en el art\u00edculo 194 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible por esta Corte en sentencia C-408 de 1994, que dispone que la prestaci\u00f3n de servicios de salud en forma directa por la Naci\u00f3n, debe hacerse principalmente a trav\u00e9s de Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que en el caso de los Seguros Sociales, no se puede afirmar como erradamente lo hace el demandante, que se present\u00f3 una supresi\u00f3n \u201c[p]ues es incontrovertible que la entidad existe y no ha desaparecido del mundo jur\u00eddico. Lo que ocurri\u00f3 con la entidad a ra\u00edz de la expedici\u00f3n del Decreto 1750 de 2003, fue que separ\u00f3 del Instituto la prestaci\u00f3n de los servicios de salud para facilitarlos a trav\u00e9s de Empresas Sociales del Estado, tal como lo ordena el Estatuto de la Seguridad Social, con el fin de que la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, sea aut\u00f3noma, eficiente, competente y sostenible\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala el apoderado de la entidad interviniente, que si bien el accionante no sustenta en debida forma la acusaci\u00f3n contra los art\u00edculos 20 y 26 cuestionados, lo cierto es que la transferencia de bienes muebles e inmuebles y otros derechos y recursos, resulta indispensable y necesaria para garantizar la continuidad de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud de las nuevas Empresas Sociales del Estado, a fin de prestar oportuna, continua y eficientemente el servicio p\u00fablico de salud. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio que interviene, pide la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas. Aduce que el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, en ninguna parte menciona la prohibici\u00f3n para escindir y resulta claro que esa figura es diferente la supresi\u00f3n, liquidaci\u00f3n y fusi\u00f3n, que si se encuentran prohibidas para el Instituto de Seguros Sociales por la norma mencionada. A\u00f1ade que mientras la escisi\u00f3n consiste en la separaci\u00f3n de alguna de las partes de una entidad para otorgarle personer\u00eda y autonom\u00eda, la supresi\u00f3n y liquidaci\u00f3n implican la desaparici\u00f3n de la entidad y la fusi\u00f3n la uni\u00f3n de dos o m\u00e1s entidades. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, considera que el Ejecutivo no desbord\u00f3 las facultades conferidas por la ley habilitante, pues no viol\u00f3 la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 20, pues de ninguna manera suprimi\u00f3, liquid\u00f3 ni fusion\u00f3 el Instituto de Seguros Sociales, sino que escindi\u00f3 una parte del mismo que adquiri\u00f3 personer\u00eda jur\u00eddica independiente y la entidad continu\u00f3 conservando su naturaleza jur\u00eddica. A\u00f1ade que no existe en Derecho la figura de la supresi\u00f3n parcial de una entidad u organismo, con la secuela de una liquidaci\u00f3n igualmente parcial. \u201c[L]os organismos y entidades de la administraci\u00f3n se crean o se suprimen y mientras existan se transforman, escinden o fusionan. El procedimiento de la supresi\u00f3n, que implica la desaparici\u00f3n material y jur\u00eddica de las entidades u organismos administrativos, es incompatible con los procedimientos de reestructuraci\u00f3n, escisi\u00f3n o fusi\u00f3n, que se predican exclusivamente de las entidades u organismos sup\u00e9rstites de la Administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para concluir, aduce la apoderada de la entidad interviniente, que no se entiende como sea posible trasladar funciones sin prever la asignaci\u00f3n de recursos para el efecto. Por ello, el traslado patrimonial al ISS a las Empresas Sociales del Estado, creadas mediante el decreto acusado, es inherente a la escisi\u00f3n de la entidad, para cuyo efecto el Presidente de la Rep\u00fablica se encontraba plenamente facultado, como consecuencia del ejercicio de la facultad extraordinaria contemplada en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto 3516 de 17 de marzo de 2003, inicia su intervenci\u00f3n con una aclaraci\u00f3n previa, en el sentido de expresar que en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 20 y 26 demandados, relativos a la conformaci\u00f3n del patrimonio de las Empresas Sociales del Estado y la transferencia de recursos, bienes y derechos patrimoniales del Instituto de Seguros Sociales a esas empresas, ese despacho se pronunci\u00f3 mediante los conceptos Nos. 3385 y 3416, proferidos dentro de los expedientes D-4428 y D-4844, respectivamente, raz\u00f3n por la cual al momento de proferirse la sentencia en el asunto sub examine, es probable que pueda existir cosa juzgada respecto de esos art\u00edculos. Por ello, de presentarse la existencia de dicho fen\u00f3meno, solicita estarse a lo resuelto por esta Corporaci\u00f3n en las providencias correspondientes. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 1 del Decreto 1750 de 2003, tambi\u00e9n acusado, aduce el Ministerio P\u00fablico, que si bien ese art\u00edculo no hab\u00eda sido demandado en anteriores ocasiones, \u201c[s]i fue objeto de estudio por este Despacho. Por tanto, en el an\u00e1lisis de los cargos materiales presentados en la demanda se retomar\u00e1n algunas consideraciones expuestas por el Ministerio P\u00fablico en los conceptos mencionados\u201d. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Ministerio P\u00fablico, la escisi\u00f3n es una forma de reestructurar las entidades p\u00fablicas, sin que ello implique que dejan de existir, sino que algunas de sus funciones son asumidas por otras entidades, con el fin de lograr una mejor prestaci\u00f3n del servicio. As\u00ed las cosas, la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, no fue sustraer a las entidades en \u00e9l mencionadas del proceso de reestructuraci\u00f3n administrativa, sino impedir su supresi\u00f3n y liquidaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la Vista Fiscal que el Decreto 1750 de 2003, no dispone la supresi\u00f3n y liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, sino que escinde de \u00e9l la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, las cl\u00ednicas y lo Centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria y crea las Empresas Sociales del Estado, que asumen la prestaci\u00f3n de ese servicio como corresponde a la naturaleza jur\u00eddica de esas entidades, seg\u00fan lo disponen las Leyes 489 de 1998 y 100 de 1003. En efecto, a\u00f1ade, el decreto mencionado no realiza ninguno de los verbos objeto de prohibici\u00f3n por el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002 y, si bien la prestaci\u00f3n del servicio de salud es una de las funciones esenciales del Instituto escindido, no es la \u00fanica funci\u00f3n. De ah\u00ed, que esa entidad pueda ser reestructurada para cumplir con los objetivos de la ley habilitante, es decir, \u201c[r]acionalizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica y garantizar la racionalidad financiera de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de referirse a la competencia general del Congreso de la Rep\u00fablica para hacer las leyes, y de la posibilidad de que dicho organismos faculte transitoriamente al Presidente de la Rep\u00fablica para ejercer algunas de sus competencias, se\u00f1ala el Procurador General que la Ley 790 de 2002, facult\u00f3 al Ejecutivo para escindir entidades u organismos del orden nacional. Agrega que si bien las facultades extraordinarias deben ser expresas y precisas, y no pueden ser interpretadas de manera extensiva, ello no implica que el legislador tenga que se\u00f1alar en forma minuciosa los aspectos a los que el Ejecutivo puede referirse en uso de las facultades extraordinarias \u201c[s]iempre y cuando estos aspectos puedan desprenderse de forma directa e inequ\u00edvoca de las facultades concedidas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que los art\u00edculos 20 y 26 acusados se refieren a la transferencia de bienes por parte del Instituto de Seguros Sociales a las nuevas Empresas Sociales del Estado, lo cual constituye un aspecto necesario cuando se escinde una entidad y se crean otras nuevas para asumir sus funciones, de suerte que para que las \u00faltimas puedan cumplir sus objetivos, se hace imprescindible determinar su patrimonio. A\u00f1ade que crear una persona jur\u00eddica implica determinar los elementos esenciales de \u00e9sta, como son, su denominaci\u00f3n, naturaleza y r\u00e9gimen jur\u00eddico, su domicilio, objeto, patrimonio, \u00f3rganos de direcci\u00f3n y estructura. \u00a0<\/p>\n
Expresa el Procurador General que \u201c[L]a escisi\u00f3n de una persona jur\u00eddica no implica solamente distribuir sus funciones como lo pretende el demandante sino tambi\u00e9n su patrimonio, para organizar con \u00e9l las nuevas entidades que asumir\u00e1n tales funciones, ya que se trata de una decisi\u00f3n con implicaciones administrativas y financieras y no ser\u00eda posible transferir las funciones sin dotar a la nueva entidad de los recursos necesarios para la atenci\u00f3n del servicio. Normalmente la escisi\u00f3n de una entidad en otras existente o nuevas, implica la distribuci\u00f3n total o parcial de su patrimonio y as\u00ed lo ha comprendido la Corte Constitucional (sentencia C-647 de 1997).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia. \u00a0<\/p>\n
2. Cosa Juzgada Constitucional \u00a0<\/p>\n
2.1. Seg\u00fan el demandante, el Presidente de la Rep\u00fablica al expedir el Decreto-ley 1750 de 2003, mediante el cual se orden\u00f3 la escisi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y la consecuente transferencia de los recursos, bienes y derechos patrimoniales, incurri\u00f3 en extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, por cuanto la autorizaci\u00f3n no inclu\u00eda la escisi\u00f3n aludida, ya que por expresa prohibici\u00f3n del art\u00edculo 20 de la ley mencionada, el Ejecutivo no pod\u00eda suprimir, liquidar ni fusionar el ISS. Para el actor la escisi\u00f3n decretada constituye una verdadera supresi\u00f3n de la Empresa Industrial y Social del Estado, y se crea una nueva a la cual se le transfieren los bienes de la suprimida, con lo cual el Presidente de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 las facultades otorgadas en la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
Observa la Corte que en demanda anterior radicada bajo el n\u00famero D-4844, se analiz\u00f3 un cargo similar al que ahora se plantea. En esa oportunidad la acusaci\u00f3n fue resuelta mediante la sentencia C-349 de 2004, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, en la cual fue declarado exequible el Decreto 1750 de 2003, por los cargos generales examinados en esa sentencia. \u00a0<\/p>\n
La Corte como sustento de sus decisiones expres\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c4. \u00a0En el lenguaje corriente \u201cescindir\u201d quiere decir tanto como \u201cseparar\u201d o \u201cdividir\u201d. De similar manera, en \u00a0sentido jur\u00eddico el vocablo escindir debe ser entendido en su sentido natural y obvio, es decir como sin\u00f3nimo de separaci\u00f3n o divisi\u00f3n. Como consecuencia de la escisi\u00f3n, lo escindido puede desaparecer. Pero tambi\u00e9n puede solamente verse reducido, por la separaci\u00f3n de una o m\u00e1s partes que conformaba la unidad inicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior la Corte estima que, atendiendo al sentido com\u00fan de la palabra escindir, puede entenderse que jur\u00eddicamente la escisi\u00f3n de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creaci\u00f3n de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o m\u00e1s partes o dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo jur\u00eddico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la escisi\u00f3n necesariamente conlleve la liquidaci\u00f3n y supresi\u00f3n de la entidad escindida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entendida de esta manera la noci\u00f3n de escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de 2003 lleva a concluir que esta Ley concedi\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para escindir entidades del orden nacional, pero sin que, en los casos de las entidades a que se refiere la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 20, dicha escisi\u00f3n pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad escindida resultara finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para \u201cescindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley\u201d, como es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el art\u00edculo 20 se dice que en desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir dicho Instituto.1 \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces que el Gobierno Nacional pod\u00eda escindir el Instituto de Seguros Sociales, seg\u00fan se lo autorizaba el art\u00edculo 16, pero no pod\u00eda suprimirlo, pues le estaba prohibido expresamente por el art\u00edculo 20. As\u00ed las cosas, la escisi\u00f3n solo pod\u00eda consistir en la separaci\u00f3n de alguna o algunas de sus dependencias, que dar\u00eda lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras entidades, pero el Instituto como persona jur\u00eddica deb\u00eda conservarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido cu\u00e1l era el alcance de las facultades, pasa la Corte a verificar si en el ejercicio de las atribuciones legislativas concedidas, el Gobierno respet\u00f3 estos l\u00edmites. \u00a0<\/p>\n
5. El Decreto 1750 de 2003, expedido con fundamento en la facultades conferidas al Presidente en el art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003, en sus art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 establece lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud, todas las Cl\u00ednicas y todos los centros de Atenci\u00f3n Ambulatoria. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. Creaci\u00f3n de empresas sociales del Estado. Cr\u00e9anse las siguientes Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categor\u00eda especial de entidad p\u00fablica descentralizada del nivel nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, y cuyas denominaciones son: \u00a0<\/p>\n
\u201c1.Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe. \u00a0<\/p>\n
\u201c2.Empresa Social del Estado Jos\u00e9 Prudencio Padilla. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.Empresa Social del Estado Antonio Nari\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
\u201c4.Empresa Social del Estado Luis Carlos Gal\u00e1n Sarmiento. \u00a0<\/p>\n
\u201c5.Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta. \u00a0<\/p>\n
\u201c6.Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander, y \u00a0<\/p>\n
\u201c7.Empresa Social del Estado Rita Arango \u00c1lvarez del Pino. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo tercero siguiente, indica que el objeto de las anteriores empresas ser\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. Es claro entonces que, a partir de la escisi\u00f3n de la antigua Vicepresidencia de Servicios de Salud, se crean estas nuevas empresas, sin que el Instituto de Seguros Sociales sea suprimido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Dicen los demandantes que la prohibici\u00f3n de suprimir contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2003 deb\u00eda interpretarse en sentido amplio, pues \u00a0de lo contrario se ver\u00eda recortada la intenci\u00f3n del legislador de reservarse atribuciones respecto de reformas significativas al ISS. En tal virtud, esa interpretaci\u00f3n amplia de la prohibici\u00f3n llevar\u00eda a concluir que el Gobierno no s\u00f3lo no pod\u00eda suprimir el Instituto de Seguros Sociales, sino tampoco alguna de sus partes, como de hecho ocurri\u00f3 con la referida \u00a0Vicepresidencia de Servicios de Salud que dej\u00f3 de existir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte no le asiste raz\u00f3n a la demanda, pues esa interpretaci\u00f3n amplia de la prohibici\u00f3n vaciar\u00eda de contenido la facultad de escindir, expresamente contemplada en el literal d) del art\u00edculo 16. En efecto, si no es posible suprimir al ISS, pero s\u00ed escindirlo, forzoso es concluir que las facultades de escisi\u00f3n permiten \u00fanicamente separar una o m\u00e1s partes del Instituto, parte o partes a partir de las cuales se pueden crear otras entidades, cosa que es exactamente lo que sucedi\u00f3. Pero si esta posibilidad tampoco es admitida, entonces carecer\u00edan de sentido las mencionadas facultades de escindir, dejando sin efectos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
las atribuciones legislativas concedidas en el literal d) del art\u00edculo 16. \u00a0Por ello, no acoge la Corte la interpretaci\u00f3n extensiva de la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 20 que hacen los demandantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Dicen tambi\u00e9n los actores que \u00a0la facultad de escindir debe ser interpretada seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998 del cual se deducir\u00eda, dicen, la necesidad de liquidaci\u00f3n del ISS. Al respecto, observa la Corte que en dicho art\u00edculo 52 el Congreso, en desarrollo del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 superior, previ\u00f3 los principios y orientaciones generales que el Ejecutivo debe seguir para la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales, se\u00f1alando en qu\u00e9 casos puede el Presidente de la Rep\u00fablica suprimir o disponer la disoluci\u00f3n y consiguiente liquidaci\u00f3n de tales entidades. Observa tambi\u00e9n que en sus dos \u00faltimos par\u00e1grafos el art\u00edculo 52 regula la manera en que se proceder\u00e1 a llevar a cabo la liquidaci\u00f3n patrimonial a que d\u00e9 lugar tal disoluci\u00f3n. Al respecto indica: \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. El acto que ordene la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n, dispondr\u00e1 sobre la subrogaci\u00f3n de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinaci\u00f3n de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el r\u00e9gimen aplicable a la liquidaci\u00f3n y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, las reglas transcritas constituyen el marco general al que de estarse el Ejecutivo en el caso de liquidaci\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional que sean disueltas y suprimidas y no aquellos eventos en que la entidad es parcialmente escindida, de manera que contin\u00faa existiendo sin disolverse, como sucedi\u00f3 con el ISS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente la Corte entiende que la supresi\u00f3n de la Vicepresidencia de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud del Instituto de Seguros Sociales producida por efectos de la liquidaci\u00f3n no equivale a la supresi\u00f3n del Instituto, que era lo expresamente vedado al legislador extraordinario. Por todo lo anterior la Corte despacha como improcedente el cargo seg\u00fan el cual el Gobierno Nacional estaba en imposibilidad de escindir el ISS, pues la escisi\u00f3n equivaldr\u00eda a liquidaci\u00f3n o supresi\u00f3n y \u00e9sta estaba expresamente prohibida\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.2. De las consideraciones transcritas, encuentra la Corte Constitucional que los cargos que fueron examinados en la sentencia C-349 de 2004, son los mismos que se plantean en el asunto sub examine, como se ha se\u00f1alado. En esa oportunidad la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que la escisi\u00f3n decretada por el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2002, no equivale a la supresi\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, circunstancia que estaba expresamente prohibida por el art\u00edculo 20 de la ley habilitante, raz\u00f3n por la cual encontr\u00f3 exequible el Decreto-ley 1750 de 2003, \u201c\u00fanicamente por los cargos generales formulados en contra de todo su texto examinados en la presente Sentencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-306 de 2004. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-409\/04 \u00a0<\/p>\n
Ref.: Expediente D-5036 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1, 20 numeral 1 y 26 del Decreto-Ley 1750 de 2003 \u201cPor el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Dado que en la sentencia C-306 de 2004, al cual se remite el presente fallo, salve mi voto, los argumentos all\u00ed expuestos tambi\u00e9n son aplicables en este caso y a ellos me remito. \u00a0<\/p>\n
Fecha ur supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ley 790 de 2003, art\u00edculo 20: \u201cArt\u00edculo 20. Entidades que no se suprimir\u00e1n. En desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe, esta \u00faltima hasta tanto no culmine la misi\u00f3n para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuraci\u00f3n de dichas entidades, ser\u00e1n destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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