\u00a0 \u00a0 Sentencia C-515\/04 \u00a0<\/p>\n
GASTOS ELECTORALES-Reposici\u00f3n y pago efectivo \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Prolongaci\u00f3n de efectos en el tiempo \u00a0<\/p>\n
LEY DE CONTENIDO ELECTORAL-Trato especial \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Ambito \u00a0<\/p>\n
NORMA ELECTORAL-Tratamiento legislativo especial\/LEY ELECTORAL-Procedimientos especiales para expedici\u00f3n y reforma\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Reserva en materia de reposiciones de gastos electorales\/FINANCIACION DE CAMPA\u00d1AS ELECTORALES-Puntos centrales dentro de la reglamentaci\u00f3n es materia de leyes estatutarias \u00a0<\/p>\n
ORGANOS DE ADMINISTRACION ELECTORAL Y PROCESOS ELECTORALES-Reglamentaci\u00f3n es materia de leyes estatutarias \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Alcance de la reserva en normas accesorias e instrumentales\/LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Alcance de la reserva en normas de car\u00e1cter operativo \u00a0<\/p>\n
Es importante precisar que, seg\u00fan su caracter\u00edsticas y su incidencia, tambi\u00e9n asuntos electorales que podr\u00edan ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan esta definici\u00f3n: por una parte, porque una caracter\u00edstica distintiva de las normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas\u2013 y de su combinaci\u00f3n \u2013 se derivan efectos importantes para la din\u00e1mica y los resultados de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su reglamentaci\u00f3n no quede en manos de mayor\u00edas coyunturales, sino que se someta a procedimientos \u00a0especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado, muchas de las \u00a0normas electorales de car\u00e1cter operativo tienen la virtualidad de afectar \u00a0derechos fundamentales, en puntos como la intimidad, \u00a0la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. \u2013 raz\u00f3n por la cual aparece como necesario que su regulaci\u00f3n se realice a trav\u00e9s de leyes estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la obligaci\u00f3n de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales que sean eminentemente accesorias o instrumentales. \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Objeto propio y proceso de formaci\u00f3n particular\/LEY DE PRESUPUESTO-No contienen normas de car\u00e1cter estatutario \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4985 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Francisco Reyes \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintisiete (27) mayo de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Reyes demand\u00f3 el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n demandada es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 844 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(octubre 17) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se efect\u00faan unas modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2003\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Para tener derecho a la reposici\u00f3n de gastos electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deber\u00e1n presentar ante las Oficinas de la Registradur\u00eda donde se inscribieron, los informes p\u00fablicos a que se refieren los art\u00edculos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigi\u00f3 la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil al momento de la inscripci\u00f3n. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deber\u00e1n presentar dicho informe auditado por un Contador P\u00fablico juramentado, el cual deber\u00e1 ser acreditado ante la Auditor\u00eda del Partido que inscribi\u00f3 al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendici\u00f3n del respectivo informe. Tales Contadores P\u00fablicos formar\u00e1n el sistema de Auditor\u00eda Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos ser\u00e1 responsable solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe. \u00a0<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n podr\u00e1 presentarse el informe por la entidad u organizaci\u00f3n que el candidato haya acreditado ante la Organizaci\u00f3n Electoral para el efecto. \u00a0<\/p>\n
\u201cRecibido el informe la Registradur\u00eda lo remitir\u00e1 al Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la reposici\u00f3n. Dicho pago deber\u00e1 hacerse dentro de los ciento veinte (120) d\u00edas siguientes a la fecha de presentaci\u00f3n del informe, salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensi\u00f3n de dicho t\u00e9rmino o la negaci\u00f3n de la reposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa reposici\u00f3n de los gastos electorales se har\u00e1 a trav\u00e9s de los Partidos y Movimientos pol\u00edticos con Personer\u00eda Jur\u00eddica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no tendr\u00e1n responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante solicita declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003, por ser violatorio de los art\u00edculos 152, 153 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el actor que la norma demandada vulnera tanto el principio de la unidad de materia, contemplado en el art\u00edculo 158 de la Carta, como la reserva de ley estatutaria, consagrada en los art\u00edculos 152 y 153 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio de la unidad de materia expresa que \u201cel texto de la norma impugnada es extra\u00f1o al contenido mismo de la ley de presupuesto, pues no se refiere ni al c\u00e1lculo de rentas y recursos de capital, ni a las apropiaciones presupuestales, sino que, por su contenido se relaciona con una materia ajena por completo a la ley mencionada, como lo es el tema de la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Aclara tambi\u00e9n que este principio \u201cimplica no solo la relaci\u00f3n de cada una de las disposiciones que integran la ley con su finalidad, sino tambi\u00e9n la coherencia del t\u00edtulo de la misma frente al contenido y objeto de la ley.\u201d Al respecto anota que el t\u00edtulo de la Ley 844 no tiene ninguna relaci\u00f3n con el contenido del art\u00edculo 13, \u201cpues mientras el t\u00edtulo y el objeto de la ley es la expedici\u00f3n de normas relacionadas con el presupuesto general de la naci\u00f3n para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2003, el art\u00edculo acusado se ocupa de regular temas absolutamente ajenos a este objeto y t\u00edtulo, como lo es el relativo a la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales y sobre qui\u00e9nes tienen la obligaci\u00f3n de rendir las cuentas de las mismas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para soportar sus afirmaciones transcribe apartes de las sentencias C-025 de 1993, C-086 de 1995, C-446 de 1996 y C-562 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, afirma que el art\u00edculo atacado, relativo a la reposici\u00f3n de gastos electorales, deb\u00eda haber sido expedido siguiendo el tr\u00e1mite propio de las leyes estatutarias. Lo contrario constituye una vulneraci\u00f3n de la cl\u00e1usula constitucional de la reserva de ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anota que el art\u00edculo 13 acusado se ocupa de lo siguientes temas: \u201c1) Reposici\u00f3n de gastos electorales a los candidatos que participaron en las elecciones del 26 de octubre de 2003; 2) Obligatoriedad de los candidatos de presentar los informes p\u00fablicos correspondientes a la campa\u00f1a electoral, 3) Auditor\u00eda por un Contador P\u00fablico juramentado para la rendici\u00f3n del informe p\u00fablico de campa\u00f1a; 4) Reconocimiento y pago de la reposici\u00f3n de gastos de campa\u00f1a; y 5) Reposici\u00f3n de los gastos electorales a trav\u00e9s de los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista.\u201d \u00a0<\/p>\n
Considera que todos esos temas \u201ctienen relaci\u00f3n directa y conexa con los partidos y movimientos pol\u00edticos y con las funciones electorales\u201d y que, por consiguiente, deb\u00edan haber sido regulados mediante una ley estatutaria. Anota que incluso la materia del art\u00edculo 13 ya hab\u00eda sido regulada mediante la ley 130 de 1994, que es una ley estatutaria. Por eso, concluye que \u201cel legislador al incluir esta disposici\u00f3n en una ley ordinaria vulner\u00f3 la reserva de ley estatutaria exigible en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 152 superior para un tema propio de partidos pol\u00edticos y de funciones electorales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para apoyar su argumentaci\u00f3n sobre este punto cita apartes de las sentencias C-145 de 1994C-247 de 1995 y C-156 de 1996. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Astrid Consuelo Salcedo Saavedra, defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la acusaci\u00f3n acerca de la violaci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria expresa que \u201cno todo lo que se refiere a la organizaci\u00f3n y r\u00e9gimen de los partidos y movimientos pol\u00edticos afecta su n\u00facleo esencial, ni toda disposici\u00f3n del orden jur\u00eddico como la financiaci\u00f3n de campa\u00f1as o alusiva a ellos tiene que sufrir tan especial tr\u00e1mite.\u201d Sobre este punto anota que en la sentencia C-145 de 1994 se estableci\u00f3 que, excepcionalmente, ciertas materias electorales pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias. As\u00ed ocurre con las disposiciones que regulan asuntos puramente operativos que \u00a0facilitan la realizaci\u00f3n de una elecci\u00f3n concreta y guardan conexidad con el tema electoral, sin que ellos sean en s\u00ed mismos funciones electorales. Agrega que la misma sentencia trae como ejemplo de estas disposiciones la autorizaci\u00f3n de una apropiaci\u00f3n presupuestal para financiar unas elecciones determinadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa su exposici\u00f3n con la manifestaci\u00f3n de que los temas concernientes al presupuesto est\u00e1n regulados por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de 1996, \u201cpor el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u201d Afirma, entonces, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido, con base en lo prescrito por el Estatuto, que la ley anual del presupuesto incluye tres partes: el presupuesto de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales, que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y rigen \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expiden. Anota que la Corte Constitucional ha se\u00f1alado sobre estas normas, en su sentencia C-201 de 1998, que a su amparo no puede el legislador expedir mandatos legales en sentido material o modificar o derogar normas de car\u00e1cter sustantivo. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, concluye esta secci\u00f3n con la manifestaci\u00f3n de que \u201clas leyes anuales de presupuesto regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan, pues su contenido es puramente instrumental, dado que su finalidad es permitir una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, la cual, igualmente, podr\u00e1 contener aspectos conexos, como es el tema que nos ocupa.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al principio de la unidad de materia expone que \u201cla jurisprudencia constitucional ha indicado que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan diversos contenidos tem\u00e1ticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relaci\u00f3n de conexidad.\u201d Cita al respecto las sentencias C-025 de 1993, C-1185 de 2000, C-597 de 1996 y C-803 de 2003. Sobre esta \u00faltima manifiesta que en ella se declara que el examen de constitucionalidad desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, para armonizar este principio \u00a0con el principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa entonces que en el art\u00edculo bajo an\u00e1lisis no se presenta una vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, por cuanto \u201clos asuntos regulados por la norma demandada tienen una relaci\u00f3n de conexidad con la materia dominante en la ley y con el t\u00edtulo al cual pertenecen. Para el caso en estudio, la materia dominante es la reposici\u00f3n de gastos electorales, tema eminentemente del Presupuesto General de la Naci\u00f3n.\u201d Asimismo, expone:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs f\u00e1cil encontrar una relaci\u00f3n de conexidad entre las normas demandadas y el t\u00edtulo de la Ley 844 de 2003, por cuanto las normas contenidas en ella guardan una estrecha relaci\u00f3n con el t\u00edtulo de la mima.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo es explicable pensar que porque eventualmente una disposici\u00f3n toque varios temas, se le ubique en uno solo de ellos y, por eso, se le niegue la posibilidad de regular otros temas estrechamente relacionados, como lo pretende el demandante\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien es cierto que el art\u00edculo acusado crea el derecho de reposici\u00f3n de gastos electorales, no es menos cierto que esas disposiciones guardan conexidad tem\u00e1tica indiscutible con el t\u00edtulo de la Ley 844 de 2003, y no se requiere mayor an\u00e1lisis para concluir que las disposiciones acusadas no son ajenas a la materia presupuestal, ni se aparta de su finalidad… \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) es posible afirmar que la incorporaci\u00f3n del texto objeto de la presente litis, que regula el pago por la reposici\u00f3n de votos para una determinada vigencia fiscal, no produce una ruptura al principio de unidad de materia, toda vez que la regulaci\u00f3n propia de una ley anual de presupuesto es la fijaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de las partidas de ingresos y de gastos, por eso es que all\u00ed quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan ejecutarse.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para terminar, expresa que el art\u00edculo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, \u201cpor el cual se adopta una Reforma Pol\u00edtica Constitucional y se dictan otras disposiciones\u201d, promulgado el d\u00eda 3 de julio de 2003, dispuso en su art\u00edculo 3, reformatorio del art\u00edculo 109 de la Carta, que el Congreso reglamentar\u00eda lo relacionado con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales y que, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales de 2003, esa reglamentaci\u00f3n deber\u00eda expedirse dentro de los tres meses siguientes. En caso de que el Congreso no cumpliera con ese mandato, el Gobierno Nacional dictar\u00eda un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. INTERVENCI\u00d3N DEL CIUDADANO JOS\u00c9 ANTONIO CASTILLO \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Antonio Castillo intervino en el proceso, en forma extempor\u00e1nea, para solicitar que se declarara la inexequibilidad del art\u00edculo acusado, por cuanto vulnera distintas normas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Su intervenci\u00f3n ser\u00e1 resumida escuetamente. \u00a0<\/p>\n
Expone que a pesar de que la Ley 844 de 2003 es una ley ordinaria, el art\u00edculo 13 de la misma regula materias relacionadas con las funciones electorales, las cuales deben ser reglamentadas a trav\u00e9s de leyes estatutarias. Afirma, adem\u00e1s, que el art\u00edculo 13 viola el principio de la unidad de materia, por cuanto \u201cno es coherente que se haya insertado en una ley ordinaria (Ley 844 de 2003, art\u00edculo 13), un tema que debe ser abordado por una ley estatutaria\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Anota que el Gobierno dict\u00f3 el Decreto 2207 de 2003 con fundamento en precisas facultades y competencias atribuidas por el art\u00edculo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, con lo cual ese decreto reviste el car\u00e1cter de decreto constitucional. Por eso, expone que \u201csi el Congreso de Colombia (…) leg\u00edtimamente pretend\u00eda reformar lo dispuesto en el Decreto 2207 de 2003, en lo referente a establecer nuevos requisitos y crear la obligaci\u00f3n de presentar los informes p\u00fablicos de rendici\u00f3n de cuentas y gastos de campa\u00f1as pol\u00edticas, deb\u00eda con el cumplimiento de las formalidades establecidas agotar las instancias que prev\u00e9 la misma Constituci\u00f3n para el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias, por tratarse de precisas funciones electorales, ajenas al conocimiento de una ley ordinaria.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico solicita que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone, en primer lugar, que desde el encabezamiento de la Ley 844 de 2003 se advierte que la intenci\u00f3n del legislador era modificar la ley anual de presupuesto, a trav\u00e9s de una adici\u00f3n al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Por eso, expresa que \u201cpara que la disposici\u00f3n demandada se reputara conforme a la regla constitucional de la unidad de materia, deber\u00eda tener un hilo conductor con el articulado y la materia dominante del proyecto, lo cual no sucede en el caso que nos ocupa, dado que desde el t\u00edtulo se advierte que lo que se busca regular es la materia presupuestal y as\u00ed es desarrollado, salvo en lo que tiene que ver con el art\u00edculo demandado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 13 establece un procedimiento para la reposici\u00f3n de los gastos en que incurrieran los candidatos en las elecciones del 26 de octubre de 2003, \u201casunto que nada tiene que ver con la materia dominante del cuerpo normativo de la Ley 844 de 2003, que es la modificaci\u00f3n del presupuesto nacional para la vigencia de 2003, pues si bien esa reposici\u00f3n toca con el presupuesto, lo regulado por el precepto hace referencia al mecanismo que habr\u00e1 de tenerse en cuenta para que \u00e9l se efect\u00fae, asunto \u00e9ste ajeno a la ley anual del presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, asevera que es claro que el art\u00edculo 13 vulnera el principio de la unidad de materia. Agrega que incluso, si en gracia de la discusi\u00f3n se admitiera que esta norma puede ser incorporada en una ley destinada a modificar el presupuesto, \u201cbajo el entendido de que nada obsta para que el Legislador regule varias materias en una misma ley, ello ser\u00eda as\u00ed siempre y cuando desde el t\u00edtulo mismo de la ley se advirtiera tal hecho, por ejemplo, consagr\u00e1ndolo en el t\u00edtulo del proyecto y en la exposici\u00f3n de motivos. Sin embargo, se advierte que ello no se cumpli\u00f3 en el caso en revisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otra parte, considera que el art\u00edculo atacado tambi\u00e9n viola la reserva de ley estatutaria, por cuanto la reposici\u00f3n de gastos constituye sin lugar a dudas \u201cun componente importante de la organizaci\u00f3n de los partidos pol\u00edticos, materia que como tal se debe someter al tr\u00e1mite contemplado en el art\u00edculo 153 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica…\u201d Anota que la Corte Constitucional ha expresado que \u201cun aspecto central del funcionamiento y r\u00e9gimen de los partidos y movimientos pol\u00edticos es el relacionado con la financiaci\u00f3n estatal de las campa\u00f1as electorales, como uno de los temas de ineludible regulaci\u00f3n de una ley estatutaria, en el que la reposici\u00f3n de gastos hace parte integral en el fortalecimiento de la democracia a partir de la revitalizaci\u00f3n econ\u00f3mica de dichos partidos y movimientos.\u201d Cita al respecto apartes de la sentencia C-145 de 1994, en la cual se declar\u00f3 la inconstitucionalidad de normas relacionadas con la reposici\u00f3n de los gastos electorales, que hab\u00edan sido aprobadas \u00a0a trav\u00e9s de una ley ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la norma acusada tambi\u00e9n regula asuntos propios de la funci\u00f3n electoral, cuando le atribuye funciones relacionadas con la reposici\u00f3n de los gastos a la organizaci\u00f3n electoral y al Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales del Consejo Nacional Electoral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 regul\u00f3 distintas condiciones para que los candidatos en las elecciones del 26 de octubre de 2003 tuvieran derecho a la reposici\u00f3n de los gastos electorales. En vista de ello, el problema jur\u00eddico que ha de resolver la Corte es el siguiente: dado que la Ley 844 de 2003 tuvo por objeto modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2003, \u00bfvulnera el art\u00edculo 13 de la mencionada ley los principios \u00a0de \u00a0reserva de ley estatutaria y de unidad de materia, contemplados en la Constituci\u00f3n, en sus art\u00edculos 152 y 153, y 158, respectivamente? \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa: la vigencia de la norma demandada \u00a0<\/p>\n
3. El art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 hace parte de una ley ordinaria, mediante la cual se modific\u00f3 el presupuesto de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2003. En atenci\u00f3n a que las leyes de presupuesto y sus modificaciones tienen una vigencia temporal definida de un a\u00f1o, la primera pregunta que debe responder la Corte en este proceso es si debe pronunciarse sobre el art\u00edculo demandado – \u00a0dado que ya expir\u00f3 el per\u00edodo de vigencia del presupuesto del a\u00f1o 2003 – o si debe dictar un fallo inhibitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mismo art\u00edculo demandado da a entender que sus efectos se prolongar\u00edan hasta el a\u00f1o 2004. El fija algunas normas acerca de la reposici\u00f3n de los gastos electorales y en su contenido establece que el pago efectivo de los mismos deber\u00eda hacerse dentro de los 120 d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n de los informes p\u00fablicos de los partidos y movimientos pol\u00edticos sobre los ingresos y los gastos causados en sus campa\u00f1as, siempre y cuando las cuentas presentadas no hubieren sido objeto de observaciones por parte del Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales. Pues bien, en vista de la disposici\u00f3n anotada, de que las elecciones regionales se celebraron el d\u00eda 26 de octubre de 2003 y de que los art\u00edculos 18 de la Ley 134 de 1994 y 9 del Decreto 2207 disponen que los partidos y movimientos pol\u00edticos cuentan con un t\u00e9rmino de un mes para presentar sus cuentas ante el Consejo Nacional Electoral, es claro que los efectos de la norma demandada se prolongan hasta el a\u00f1o 2004. Adem\u00e1s, es un hecho de conocimiento p\u00fablico que \u00a0la inmensa mayor\u00eda de las cuentas presentadas por los partidos han sido objetadas, raz\u00f3n por la cual a\u00fan se siguen los procedimientos establecidos para la aprobaci\u00f3n de las mismas y el posible pago de la reposici\u00f3n de los gastos electorales, todo lo cual se ha de ce\u00f1ir tambi\u00e9n a las normas contenidas en el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores, la Corte habr\u00e1 de dictar un fallo de fondo en este caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunas precisiones necesarias sobre la norma demandada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El art\u00edculo 3 del Acto Legislativo N\u00ba 001 de 2003, publicado en el Diario Oficial del d\u00eda 3 de julio, modific\u00f3 el art\u00edculo 109 de la Constituci\u00f3n, para determinar el nuevo marco constitucional para la financiaci\u00f3n p\u00fablica de los partidos y movimientos pol\u00edticos, as\u00ed como de las campa\u00f1as electorales. En su par\u00e1grafo transitorio, el art\u00edculo prescribi\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En vista de que el Congreso de la Rep\u00fablica no expidi\u00f3 la reglamentaci\u00f3n exigida para las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, el Gobierno Nacional, haciendo uso de las facultades que le fueron conferidos por el par\u00e1grafo transitorio transcrito, expidi\u00f3 el Decreto 2207 del 5 de agosto del 2003, \u201cpor medio del cual se desarrolla el art\u00edculo 3\u00ba del acto legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.\u201d En el decreto, que, como ya se precis\u00f3, solamente tendr\u00eda aplicaci\u00f3n para las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, se contemplan normas referidas a aspectos tales como el valor de reposici\u00f3n de cada voto v\u00e1lido, los porcentajes de votaci\u00f3n que se deben obtener para poder acceder a la reposici\u00f3n de los gastos electorales, los topes en los gastos de campa\u00f1a, la forma en que deben llevar los partidos y movimientos pol\u00edticos sus cuentas y la manera en que deben presentar sus informes contables ante el Consejo Nacional Electoral. Las normas pertinentes para este proceso \u00a0establecen:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 8\u00b0. Sistema de auditor\u00eda interna. Para recibir los recursos a que alude el presente decreto, los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica y los grupos significativos de ciudadanos deber\u00e1n acreditar un sistema de auditor\u00eda interna de acuerdo con los t\u00e9rminos previstos en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa acreditaci\u00f3n deber\u00e1 hacerse dentro del mes siguiente a la fecha de expedici\u00f3n del presente decreto. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl auditor ser\u00e1 solidariamente responsable del manejo que se haga de dichos recursos, por lo que deber\u00e1 informar al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades que se cometan. De igual manera, debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la parte pertinente de la Ley 130 de 1994. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl sistema de auditor\u00eda as\u00ed como los t\u00e9rminos y condiciones para la rendici\u00f3n de cuentas ser\u00e1n reglamentados por el Consejo Nacional Electoral. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 9\u00b0. Informes p\u00fablicos. Los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica, grupos significativos de ciudadanos y las personas jur\u00eddicas que los apoyen deber\u00e1n presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes p\u00fablicos sobre el monto, origen y destino de sus ingresos, detallando los obtenidos y los gastos realizados durante las campa\u00f1as. \u00a0<\/p>\n
\u201cEste balance deber\u00e1 ser presentado a m\u00e1s tardar un (1) mes despu\u00e9s del correspondiente debate electoral y una vez sean revisados por el Consejo Nacional Electoral ser\u00e1n publicados en un diario de amplia circulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 10. Rendici\u00f3n p\u00fablica de cuentas. Sin perjuicio de las disposiciones establecidas en los art\u00edculos 18, 19, 20, 21 de la Ley 130 de 1994, los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica y los grupos significativos de ciudadanos tendr\u00e1n que presentar ante el Consejo Nacional Electoral sus libros de contabilidad, como condici\u00f3n para poder acceder a los recursos de reposici\u00f3n por voto depositado. Los libros irregularmente llevados no ser\u00e1n medio de prueba y la lista perder\u00e1 el derecho a obtener la reposici\u00f3n por votos depositados a su favor. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11. Responsables de los informes p\u00fablicos y de la rendici\u00f3n p\u00fablica de cuentas. Para estos efectos de la presentaci\u00f3n de informes y de la rendici\u00f3n p\u00fablica de cuentas los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica y los grupos significativos de ciudadanos deber\u00e1n determinar para cada lista en cada circunscripci\u00f3n electoral la persona responsable de la presentaci\u00f3n de estos informes. \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Reposici\u00f3n de gastos. La reposici\u00f3n de gastos de campa\u00f1as solo podr\u00e1 hacerse a trav\u00e9s de los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica o grupos significativos de ciudadanos, que inscribieron la respectiva lista. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos partidos, movimientos pol\u00edticos o grupos significativos de ciudadanos distribuir\u00e1n los aportes estatales entre los candidatos inscritos, de conformidad con lo establecido en sus estatutos. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. El reconocimiento por parte del Estado de la reposici\u00f3n de los gastos electorales conforme a lo dispuesto en el presente decreto deber\u00e1 efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva elecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl pago efectivo de lo dispuesto en el presente decreto sobre reposici\u00f3n de votos se har\u00e1 dentro del mes siguiente a la comprobaci\u00f3n del cumplimiento de los topes m\u00e1ximos de financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as.\u201d \u00a0<\/p>\n
6. El art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 tuvo por objeto, precisamente, modificar varias de las normas del Decreto 2207, que fueron consideradas como inconvenientes. Al respecto es importante anotar que este art\u00edculo no hac\u00eda parte del proyecto original de modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2003, presentado por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El art\u00edculo que ahora se examina fue propuesto en el momento en que se debat\u00eda el proyecto en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. Dado que la disposici\u00f3n no hab\u00eda sido \u00a0aprobada por la C\u00e1mara de Representantes, hubo de ser considerada luego en la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n. La proposici\u00f3n aditiva que se convertir\u00eda en el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 fue presentada por el senador Carlos Holgu\u00edn Sardi, quien la fundament\u00f3 de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) esta proposici\u00f3n que me voy a permitir presentar como art\u00edculo nuevo, surgi\u00f3 del debate que se adelant\u00f3 aqu\u00ed el martes pasado con la Registradora, el Presidente del Consejo Nacional Electoral y el Ministro del Interior; pretende, simplemente, aclarar un problema que se cre\u00f3 con la expedici\u00f3n del decreto 2007,1 que hizo el Gobierno el 6 de agosto en uso de unas facultades constitucionales que se le dieron para reglamentar la reposici\u00f3n de gastos \u00a0electorales de las elecciones del 25 de octubre; aqu\u00ed no se est\u00e1n modificando las partidas (…) lo que se pretende es que los responsables de la rendici\u00f3n de cuentas para reposici\u00f3n de gastos electorales, sigan siendo los candidatos, con una auditor\u00eda que acrediten ante la autoridad correspondiente, ante la Registradur\u00eda, de acuerdo con lo que dijo el Consejo Nacional Electoral al momento de inscribirse las candidaturas el 6 de agosto y que no tengan responsabilidad sobre esa rendici\u00f3n de cuentas las personas jur\u00eddicas que avalaron la inscripci\u00f3n de esos candidatos; en otras palabras, el decreto pretende que los responsables de la rendici\u00f3n de cuentas de todos los candidatos en todos los municipios del pa\u00eds a todas las corporaciones, a todas y cada una, sean los partidos y movimientos que los inscribieron, eso nunca ha sido as\u00ed, durante toda la vigencia de la ley 130 son los candidatos los que presentan las cuentas y se le reponen a trav\u00e9s de los partidos; el art\u00edculo pertinente va en esa direcci\u00f3n, es simplemente que quienes tienen que rendir cuentas, para reponer cuentas de sus gastos electorales, son los candidatos ante la Registradur\u00eda respectiva. El Consejo Nacional Electoral hace la auditor\u00eda de esas cuentas, determina si cumple o no cumple los requisitos, si violaron o no violaron los topes y reponen, es como ha venido ocurriendo siempre y no se asume como dispone el decreto 2007, que tiene fuerza de ley y fue expedido con facultades constitucionales, no responde por ello ni el partido, ni la lista.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPorque es que con lo que dice el decreto, en primer lugar no va a haber reposici\u00f3n de gastos, porque si uno de la lista no informa, pues toda la lista se queda sin reposici\u00f3n y adem\u00e1s cualquier violaci\u00f3n a esa norma puede traer como consecuencia que se anula la totalidad de esa lista en un concejo, o en una asamblea. Adem\u00e1s, se pretende solucionar un problema de \u00edndole pr\u00e1ctica, porque ese decreto 2007, dio plazo hasta el 6 de septiembre para inscribir el Sistema Nacional de Auditaje, de todas las listas en el pa\u00eds, nadie lo pudo cumplir. Entonces ya hoy en d\u00eda no habr\u00eda quien reuniera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) entonces se\u00f1ores Senadores esta preocupaci\u00f3n de no permitir que no se repongan los gastos electorales, se debe solucionar hoy aqu\u00ed, ser\u00eda un art\u00edculo adicional al proyecto de ley, que no implica ning\u00fan gasto fiscal porque la partida no se toca, est\u00e1 incluida en el monto del presupuesto adicional, simplemente se remueven unos requisitos que puso el Gobierno, a trav\u00e9s del decreto 2007 que son imposibles de cumplir porque ya se vencieron los plazos…\u201d 2 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, como se puede observar, el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003, objeto del presente examen de constitucionalidad, modific\u00f3 distintas \u00a0normas del Decreto 2207 de 2003. As\u00ed, este art\u00edculo establece que los informes p\u00fablicos que deben presentar los candidatos se deben ce\u00f1ir \u00fanicamente a los requisitos que exigi\u00f3 la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil en el momento de la inscripci\u00f3n. Adem\u00e1s, dispone que los partidos y movimientos pol\u00edticos que aspiren a reposiciones de gastos electorales superiores a cincuenta millones de pesos deben presentar sus informes p\u00fablicos sobre ingresos y gastos de la campa\u00f1a auditados por un Contador P\u00fablico juramentado. Este contador deber\u00eda ser acreditado, antes de la rendici\u00f3n del informe, tanto ante \u00a0la auditor\u00eda del Partido que inscribi\u00f3 al candidato como ante el Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales del Consejo Nacional Electoral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre estos puntos, el Decreto 2207 prescrib\u00eda que los partidos y movimientos pol\u00edticos y los grupos significativos de ciudadanos deb\u00edan acreditar \u2013 dentro del mes siguiente a la expedici\u00f3n del decreto \u2013 un sistema de auditor\u00eda interna de acuerdo con los t\u00e9rminos previstos en la ley, y \u00a0facultaba al Consejo Nacional Electoral para reglamentar c\u00f3mo deb\u00eda funcionar ese sistema de auditor\u00eda y cu\u00e1les ser\u00edan los t\u00e9rminos y condiciones para la rendici\u00f3n de cuentas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo 13 dispone que, en aquellos casos en los que no se hubieren objetado los informes presentados, el pago de la reposici\u00f3n de gastos deber\u00e1 hacerse dentro de los 120 d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n del informe, mientras que en el decreto se expresaba- en el par\u00e1grafo de su art\u00edculo 13 \u2013 que el reconocimiento de la reposici\u00f3n de gastos electorales deb\u00eda efectuarse dentro del mes siguiente a la elecci\u00f3n y que el pago efectivo de la reposici\u00f3n se cumplir\u00eda dentro \u201cdel mes siguiente a la comprobaci\u00f3n del cumplimiento de los topes m\u00e1ximos de financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 precisa que si bien la reposici\u00f3n de los gastos se har\u00e1 a trav\u00e9s de los partidos y movimientos pol\u00edticos \u00a0o grupos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, las agrupaciones pol\u00edticas, \u201csus representantes, tesoreros o auditores no tendr\u00e1n responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.\u201d Por su parte, el Decreto 2207 establec\u00eda que el auditor del partido, movimiento pol\u00edtico o grupo significativo de ciudadanos \u201cser\u00e1 solidariamente responsable del manejo que se haga de dichos recursos [los obtenidos por medio de la reposici\u00f3n]\u201d (art. 8) y que estas agrupaciones pol\u00edticas deb\u00edan \u201cdeterminar para cada lista en cada circunscripci\u00f3n electoral la persona responsable de estos informes\u201d (art. 11). \u00a0<\/p>\n
La reserva de ley estatutaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El Decreto 2207 de 2003 introdujo modificaciones al r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de los partidos y las campa\u00f1as electorales que hab\u00eda sido establecido por la Ley 130 de 1994, la ley estatutaria \u201cpor la cual se dicta el estatuto b\u00e1sico de los partidos y movimientos pol\u00edticos, se dictan normas sobre su financiaci\u00f3n y la de las campa\u00f1as electorales y se dictan otras disposiciones.\u201d El Decreto 2207 es un decreto con fuerza de ley, dado que fue dictado con base en las facultades que le fueron otorgadas al Gobierno Nacional en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo N\u00ba 001 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica decidi\u00f3 modificar los preceptos \u00a0constitucionales sobre la financiaci\u00f3n de los partidos y movimientos pol\u00edticos, y de las campa\u00f1as electorales. Con el objeto de que las nuevas disposiciones fueran desarrolladas prontamente para lograr su aplicaci\u00f3n en las elecciones del mes de octubre, en el texto del Acto Legislativo se decidi\u00f3 otorgar facultades al Congreso de la Rep\u00fablica, y en subsidio al Gobierno Nacional, para reglamentarlas. Puesto que ello es as\u00ed, la reforma constitucional autoriz\u00f3 que las normas estatutarias existentes sobre la materia fueran modificadas, de manera excepcional, sin cumplir con los tr\u00e1mites propios de los proyectos de ley estatutaria, bien fuera por el Congreso de la Rep\u00fablica o, en su defecto, por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 hace parte de una ley ordinaria, mediante la cual se modific\u00f3 el presupuesto de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0La pregunta que debe ahora absolverse es si el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 pod\u00eda dictarse sin cumplir con los procedimientos propios de las leyes estatutarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto lo primero que cabe resaltar es que el art\u00edculo acusado reglamenta algunos aspectos de la reposici\u00f3n de los gastos de las campa\u00f1as electorales a los partidos y movimientos pol\u00edticos y a los grupos significativos de ciudadanos, tal como se anot\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 6 de esta sentencia. \u00a0Adem\u00e1s, como se advirti\u00f3, este art\u00edculo 13 modific\u00f3 algunas disposiciones del decreto constitucional 2207 del 5 agosto de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, es procedente recordar la jurisprudencia de la Corte acerca de las leyes estatutarias en materia electoral. En la sentencia C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero)3 se expuso por qu\u00e9 las leyes de contenido electoral recib\u00edan un trato especial en el derecho colombiano: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democr\u00e1tico basado en la alternancia de mayor\u00edas, requiere el reconocimiento por los actores sociales y pol\u00edticos de reglas b\u00e1sicas previas, encaminadas no s\u00f3lo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino tambi\u00e9n a proteger los derechos de las minor\u00edas en la din\u00e1mica democr\u00e1tica. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayor\u00edas ni un mecanismo para que \u00e9stas atropellen a las minor\u00edas; por eso s\u00f3lo hay verdadera democracia all\u00ed donde las minor\u00edas y la oposici\u00f3n se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor eso, las normas consti\u00adtucionales que establecen las reglas para el procedimiento democr\u00e1tico no son \u00a0propiamente una expresi\u00f3n del principio de mayor\u00eda como tal sino que son las reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego democr\u00e1tico basado en la alternancia de las mayor\u00edas y la protecci\u00f3n de las minor\u00edas. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las funciones electorales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl respeto de las reglas electorales es entonces lo que permite que la democracia se constituya en un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de manera pac\u00edfica sus conflictos y resuelven sus diferencias. Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayor\u00eda y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas electorales quedan ellas mismas sometidas al dominio de las mayor\u00edas, pueden convertirse en instrumento de poder de estas mayor\u00edas y de exclusi\u00f3n de las minor\u00edas de la din\u00e1mica pol\u00edtica. Por eso, como lo han mostrado m\u00faltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos pol\u00edticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fen\u00f3menos de violencia no s\u00f3lo en Colombia sino en numerosos pa\u00edses. Esto explica entonces que sea constitucionalmente leg\u00edtimo someter la adopci\u00f3n, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de tr\u00e1mite m\u00e1s fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayor\u00eda pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la funci\u00f3n electoral para desconocer los derechos de las minor\u00edas y perpetuarse en el poder…\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer la precisi\u00f3n anotada, la misma sentencia C-145 de 1994 plantea acerca del \u00e1mbito de las leyes estatutarias en materia electoral lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no s\u00f3lo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podr\u00edan en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente t\u00e9cnicos, pero que tienen efectos determinantes en la din\u00e1mica electoral, como la fijaci\u00f3n de las fechas de elecciones, el establecimiento de los t\u00e9rminos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organizaci\u00f3n de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. As\u00ed, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realizaci\u00f3n de una elecci\u00f3n concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en s\u00ed mismas funciones electorales, como la autorizaci\u00f3n de una apropiaci\u00f3n presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del tr\u00e1mite de una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs obvio que este criterio general seg\u00fan el cual toda regulaci\u00f3n permanente de las funciones electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de f\u00e1cil aplicaci\u00f3n. Por eso corresponde al juez constitucional desentra\u00f1ar y precisar en aquellos casos dif\u00edciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisi\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en la sentencia C-484 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) se reiter\u00f3 que desde hac\u00eda varias d\u00e9cadas la Constituci\u00f3n colombiana hab\u00eda reconocido la importancia de brindar un tratamiento legislativo especial a las normas electorales, dado que ellas constituyen uno de los fundamentos esenciales del sistema democr\u00e1tico, sobre el cual no pueden disponer a su antojo las mayor\u00edas pol\u00edticas coyunturales. En esta sentencia se mencion\u00f3, adem\u00e1s, que la decisi\u00f3n de adoptar procedimientos especiales para la expedici\u00f3n y reforma de las leyes electorales no era una particularidad \u00a0colombiana, sino que era una caracter\u00edstica que se pod\u00eda encontrar en distintos pa\u00edses latinoamericanos, como una respuesta a una historia pol\u00edtica \u201cen la cual ha sido muy corriente el recurso a las elecciones como m\u00e9todo de legitimaci\u00f3n pol\u00edtica, pero a la vez se han manipulado frecuentemente las normas electorales poni\u00e9ndolas al servicio de un candidato o de un partido.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma sentencia C-484 de 1996 se consider\u00f3 importante precisar lo manifestado en la sentencia C-145 de 1994 al respecto de lo que deb\u00eda ser asunto de ley estatutaria en materia electoral:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl t\u00e9rmino \u2018permanente\u2019 que se utiliza para diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que no, puede inducir a una cierta confusi\u00f3n, en la medida en que la definici\u00f3n de lo que es permanente o transitorio depender\u00e1 en muchos casos del criterio subjetivo del legislador, y en tanto que para la definici\u00f3n no necesariamente ha de tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que tiene la normatividad electoral para la definici\u00f3n de qui\u00e9nes ser\u00e1n los gobernantes y para la legitimidad de \u00e9stos, as\u00ed como al hecho de que las reglas electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas, es v\u00e1lido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que todas las normas que se ocupen de la reglamentaci\u00f3n de los \u00f3rganos de administraci\u00f3n electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escapar\u00edan \u00fanicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos grupos pol\u00edticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposici\u00f3n que esas reglas no podr\u00e1n ser variadas f\u00e1cilmente por las mayor\u00edas establecidas.\u201d \u00a0<\/p>\n
9. Como se se\u00f1al\u00f3 atr\u00e1s, el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 modific\u00f3 algunas de las normas contenidas en el Decreto 2207 de 2003, el cual, a su vez, hab\u00eda modificado la ley estatutaria 130 de 1994 – \u201cpor la cual se dicta el estatuto b\u00e1sico de los partidos y movimientos pol\u00edticos, se dictan normas sobre su financiaci\u00f3n y la de las campa\u00f1as electorales y se dictan otras disposiciones\u201d -, en lo referido a las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003. La pregunta que debe entonces formularse es si el Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 autorizado para legislar sobre esos puntos sin seguir el tr\u00e1mite de una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico considera que el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 regula puntos meramente operativos destinados a facilitar una elecci\u00f3n concreta \u2013 la de octubre de 2003 – y que, por lo tanto, no era necesario que fuera expedido a trav\u00e9s de una ley estatutaria. Respalda su afirmaci\u00f3n en la misma sentencia C-145 de 1994, que determin\u00f3 que ciertas materias electorales pod\u00edan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Por el contrario, el Procurador General de la Naci\u00f3n y el ciudadano interviniente consideran que el art\u00edculo \u00a013 no pod\u00eda ser incluido en una ley ordinaria, sino que deb\u00eda ser materia de una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte el concepto acerca de que el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 ten\u00eda que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El art\u00edculo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposici\u00f3n de los gastos electorales, que afectan \u2013 condicionan – el derecho de recibir esa reposici\u00f3n y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentaci\u00f3n de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentaci\u00f3n de la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales y, por consiguiente, deb\u00edan ser tratados por medio de una ley estatutaria. En este punto, la Corte reitera lo expresado en la sentencia C-484 de 1996, en el sentido de que \u201ctodas las normas que se ocupen de la reglamentaci\u00f3n de los \u00f3rganos de administraci\u00f3n electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escapar\u00edan \u00fanicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales.\u201d En este caso, como se ha precisado, el contenido del art\u00edculo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposici\u00f3n de gastos y establece qui\u00e9n asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campa\u00f1as.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto considera la Corte que es importante precisar que, seg\u00fan su caracter\u00edsticas y su incidencia, tambi\u00e9n asuntos electorales que podr\u00edan ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan esta definici\u00f3n: por una parte, porque una caracter\u00edstica distintiva de las normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas\u2013 y de su combinaci\u00f3n \u2013 se derivan efectos importantes para la din\u00e1mica y los resultados de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su reglamentaci\u00f3n no quede en manos de mayor\u00edas coyunturales, sino que se someta a procedimientos \u00a0especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado, muchas de las \u00a0normas electorales de car\u00e1cter operativo tienen la virtualidad de afectar \u00a0derechos fundamentales, en puntos como la intimidad, \u00a0la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. \u2013 raz\u00f3n por la cual aparece como necesario que su regulaci\u00f3n se realice a trav\u00e9s de leyes estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la obligaci\u00f3n de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales que sean eminentemente accesorias o instrumentales, como lo anot\u00f3 la Corte en la sentencia reciente sobre el mecanismo del voto electr\u00f3nico, en la cual se manifest\u00f3 al respecto:4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3.3.4.1. Estima la Corte que en el art\u00edculo objeto de estudio, en criterio que es aplicable a las dem\u00e1s disposiciones del proyecto de ley, no tienen car\u00e1cter estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos eminentemente t\u00e9cnicos y operativos pero que no comportan una decisi\u00f3n sobre la modalidad de votaci\u00f3n ni sobre las garant\u00edas que deben acompa\u00f1ar al proceso electoral. Tales materias, por consiguiente, podr\u00e1n ser reguladas en el futuro mediante ley ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, es preciso se\u00f1alar que las autoridades electorales cuentan con competencias residuales de reglamentaci\u00f3n, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en relaci\u00f3n con aquellos aspectos meramente t\u00e9cnicos y operativos cuyo desarrollo es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la Constituci\u00f3n les atribuye. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTal es el caso, por ejemplo, del inciso segundo de este art\u00edculo, que atribuye a la Organizaci\u00f3n Electoral la responsabilidad de dise\u00f1ar y se\u00f1alar los mecanismos necesarios para que el voto electr\u00f3nico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimento f\u00edsicos. En su dimensi\u00f3n estatutaria, esta norma contiene una disposici\u00f3n que obedece a un imperativo constitucional, cual es el de promover la condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo de manera especial a quienes se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta. (C.P. Art. 13) La realizaci\u00f3n pr\u00e1ctica de ese imperativo, corresponde, sin embargo, a desarrollos t\u00e9cnicos y operativos que pueden quedar a cargo de las autoridades electorales, en el \u00e1mbito de sus competencias constitucionales y en ejercicio de atribuciones residuales de reglamentaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es pertinente recordar que en la sentencia C-145 de 1994 se declar\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 18 de la Ley 84 de 1993, que establec\u00eda normas sobre la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales. En la sentencia se declar\u00f3 que los asuntos tratados en el art\u00edculo 18 deb\u00edan ser objeto de ley estatutaria, por cuanto se refer\u00edan a un asunto decisivo en materia electoral, como es el de la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as. En el pronunciamiento se se\u00f1al\u00f3, en el aparte pertinente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 18 regula la financiaci\u00f3n estatal de las campa\u00f1as electorales. \u00a0Frente a tal regulaci\u00f3n, la Corte efect\u00faa las siguientes observaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe un lado, considera la Corte que se trata de un elemento central esencial de la regulaci\u00f3n de las funciones electorales, por lo cual es materia de reserva de ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y r\u00e9gimen de los partidos y movimientos pol\u00edticos, es el relacionado con la financiaci\u00f3n estatal de las campa\u00f1as electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulaci\u00f3n mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 152, literal c) de la Carta Pol\u00edtica. As\u00ed lo entendi\u00f3 inequ\u00edvocamente el legislador al ocuparse de manera integral de esta tem\u00e1tica en la Ley Estatutaria N\u00famero 11\/92 C\u00e1mara, 348\/93 Senado, cuyo art\u00edculo 13, luego de reiterar el deber constitucional que en ese sentido tiene el Estado, se\u00f1ala las cifras o montos de reposici\u00f3n de los gastos de campa\u00f1a para los distintos cargos de elecci\u00f3n popular, al igual que la forma de distribuci\u00f3n de los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento pol\u00edtico, de acuerdo a sus estatutos, como tambi\u00e9n la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad con el aumento del \u00edndice de precios al consumidor (art\u00edculos 13, 39 y 40 ibidem).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn esas condiciones, mal podr\u00eda el legislador ocuparse de regular la misma materia mediante ley ordinaria, como lo hizo en el presente asunto, pues ello equivaldr\u00eda a desnaturalizar la esencia misma de los contenidos normativos que por decisi\u00f3n del constituyente, en raz\u00f3n a su trascendencia, ameritan de un procedimiento de especial\u00edsimo orden y calificaci\u00f3n para la formaci\u00f3n de la voluntad legislativa, lo que lleva a esta Corporaci\u00f3n a estimar que el precepto acusado efectivamente viola el art\u00edculo 152 literal c), en concordancia con el 153 de la Carta Pol\u00edtica. As\u00ed habr\u00e1 de declararse.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formaci\u00f3n particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular m\u00faltiples materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, raz\u00f3n por la cual han sido llamadas en ocasiones \u00a0leyes \u00f3mnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de car\u00e1cter estatutario as\u00ed estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formaci\u00f3n de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n de la ley anual – o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificaci\u00f3n o adici\u00f3n del presupuesto -, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extra\u00f1as a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la pr\u00e1ctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificaci\u00f3n del mismo afectar\u00eda uno de los mecanismos m\u00e1s importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Corte declarar\u00e1 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para terminar, es necesario hacer dos precisiones: con la primera la Corte quiere se\u00f1alar que no entrar\u00e1 a analizar la acusaci\u00f3n acerca de la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, dado que prosper\u00f3 el cargo acerca de la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria. La segunda tiene por objeto establecer que en lo relacionado con los efectos de este fallo se aplicar\u00e1n las reglas generales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 El senador Holgu\u00edn trata en su exposici\u00f3n sobre el Decreto 2007, pero evidentemente se est\u00e1 refiriendo al Decreto 2207 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0Ver Gaceta del Congreso 553 del 27 de octubre de 2003, pp. 23-24.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 La sentencia cont\u00f3 con el salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Carlos Gaviria D\u00edaz, \u00a0Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa, quienes consideraron que todas las normas de la ley deb\u00edan haber sido declaradas inexequibles, por tratarse de una ley sobre funciones electorales que no hab\u00eda sido expedida con el cumplimiento de los tr\u00e1mites propios de las leyes estatutarias. En algunos puntos salvaron parcialmente su voto los magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Hernando Herrera Vergara, quienes estimaron que varios de los art\u00edculos declarados inexequibles no requer\u00edan ser adoptados mediante los procedimientos de las leyes estatutarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-307 de 2004. Ms.Ps. Rodrigo Escobar Gil, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Manuel Jos\u00e9 Cepeda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-515\/04 \u00a0 GASTOS ELECTORALES-Reposici\u00f3n y pago efectivo \u00a0 NORMA ACUSADA-Prolongaci\u00f3n de efectos en el tiempo \u00a0 LEY DE CONTENIDO ELECTORAL-Trato especial \u00a0 LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Ambito \u00a0 NORMA ELECTORAL-Tratamiento legislativo especial\/LEY ELECTORAL-Procedimientos especiales para expedici\u00f3n y reforma\u00a0 \u00a0 LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Reserva en materia de reposiciones de gastos electorales\/FINANCIACION DE […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10536","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10536","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10536"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10536\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10536"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10536"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10536"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}