\u00a0 \u00a0 Sentencia C-573\/04 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Efecto normativo de la inclusi\u00f3n de un programa espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
La inclusi\u00f3n de un programa espec\u00edfico en el Plan de Desarrollo \u00a0tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo efectos normativos, dicha inclusi\u00f3n puede ser sometida al control de esta Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Efectos normativos \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-An\u00e1lisis previo de razones de procedimiento \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Caracter\u00edsticas especiales y contenido constitucional propio \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0<\/p>\n
La Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es m\u00e1s riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violaci\u00f3n de este principio en esta ley es m\u00e1s estricto que el contemplado para las dem\u00e1s leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y no para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relaci\u00f3n o conexi\u00f3n directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera as\u00ed, bastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relaci\u00f3n directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser as\u00ed, estar\u00edan desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte a examinar concretamente la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARRLLO-Disposici\u00f3n que no representa en s\u00ed misma ning\u00fan programa o proyecto de inversi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance respecto de la incorporaci\u00f3n de normas instrumentales \u00a0<\/p>\n
Ha dicho esta Corporaci\u00f3n que es propio de la ley del plan que incorpore \u201cnormas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo\u201d. Sin embargo, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa, y no meramente hipot\u00e9tica, con \u00a0los objetivos y programas del plan. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneraci\u00f3n por inexistencia de conexidad directa con nueva regla de decisi\u00f3n en las loter\u00edas \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4926 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 8\u00ba (parcial) de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Actor: Nestor Iv\u00e1n Osuna Pati\u00f1o\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C, ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Nestor Iv\u00e1n Osuna Pati\u00f1o demanda el inciso 12 del numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 812 de 2003. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n el Diario Oficial No 45.231 del 27 de junio de 2003, y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 812 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(junio 26) \u00a0<\/p>\n
PODER P\u00daBLICO – RAMA LEGISLATIVA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. DESCRIPCI\u00d3N DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSI\u00d3N. La descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente: \u00a0<\/p>\n
(….) \u00a0<\/p>\n
C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL \u00a0<\/p>\n
Los tres desaf\u00edos principales que tiene el Gobierno para construir una sociedad m\u00e1s justa son: \u00a0<\/p>\n
a) Aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; \u00a0<\/p>\n
b) Mejorar la focalizaci\u00f3n del gasto para que los recursos lleguen a los m\u00e1s necesitados; y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Consolidar un sistema de protecci\u00f3n social para que las crisis econ\u00f3micas no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos m\u00e1s vulnerables. \u00a0<\/p>\n
– Ampliar la cobertura en educaci\u00f3n preescolar, b\u00e1sica, media y superior. \u00a0<\/p>\n
(….) \u00a0<\/p>\n
. Ampliaci\u00f3n y mejoramiento de la protecci\u00f3n y la seguridad social \u00a0<\/p>\n
– Se fortalecer\u00e1n e incrementar\u00e1n las coberturas de aseguramiento en salud a trav\u00e9s de un esfuerzo conjunto entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales; la transformaci\u00f3n de subsidios de oferta a demanda, que se realizar\u00e1 progresivamente a partir del a\u00f1o 2004; el recaudo efectivo de recursos para su financiamiento; y la mejor explotaci\u00f3n del monopolio de juegos de suerte y azar. Con estas pol\u00edticas se espera incorporar por lo menos cinco (5) millones de nuevos afiliados al r\u00e9gimen subsidiado de salud. \u00a0<\/p>\n
– Se buscar\u00e1 la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y se mejorar\u00e1 el flujo de recursos y la operaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado. \u00a0<\/p>\n
– Se mejorar\u00e1 el acceso y la prestaci\u00f3n de servicios de salud en el Sistema mediante la reestructuraci\u00f3n y capitalizaci\u00f3n de hospitales, la regulaci\u00f3n de la entrada de Instituciones Prestadoras de Salud al SGSSS, la promoci\u00f3n de mecanismos de acreditaci\u00f3n para mejorar la calidad y la creaci\u00f3n de redes de atenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– En salud p\u00fablica se aumentar\u00e1 la cobertura de vacunaci\u00f3n al menos a 95% en menores de 5 a\u00f1os. Se desarrollar\u00e1 una pol\u00edtica de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n que interact\u00fae con los planes de beneficios del r\u00e9gimen contributivo, subsidiado y complementario. Se dise\u00f1ar\u00e1n programas de salud tendientes a la promoci\u00f3n de estilos de vida saludables; violencia intrafamiliar y sexual; prevenci\u00f3n y control de enfermedades cr\u00f3nicas, salud sexual y reproductiva; formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica de salud mental con especial atenci\u00f3n a afecciones derivadas de la violencia; participaci\u00f3n social en las intervenciones de inter\u00e9s en salud p\u00fablica; desarrollo del sistema de informaci\u00f3n y vigilancia nutricional; y a la reducci\u00f3n, entre otros, de la incidencia del embarazo en adolescentes, el Sida, la malaria y el c\u00e1ncer de cuello uterino. \u00a0<\/p>\n
– Se organizar\u00e1 la red cancerol\u00f3gica nacional dependiente del Instituto Nacional de Cancerolog\u00eda a la cual pertenecer\u00e1n las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud p\u00fablicas, que atender\u00e1n la poblaci\u00f3n pobre no asegurada que padece c\u00e1ncer, con cargo a la financiaci\u00f3n que para tal efecto establezcan el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social y las entidades territoriales, contando adem\u00e1s con los aportes voluntarios del sector privado. \u00a0<\/p>\n
– Se fortalecer\u00e1 el poder de los ciudadanos en la toma de decisiones, facilit\u00e1ndose la participaci\u00f3n de la comunidad organizada en los diferentes procesos del sector de la protecci\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
– Para la protecci\u00f3n a la familia, la juventud y la ni\u00f1ez, se impulsar\u00e1 un proyecto de ley para clarificar las competencias de la Naci\u00f3n y las entidades territoriales sobre la protecci\u00f3n familiar. Progresivamente se descentralizar\u00e1 el ICBF, entidad que se especializar\u00e1 en la proposici\u00f3n y direcci\u00f3n de las pol\u00edticas para la asistencia y protecci\u00f3n familiar. Se formular\u00e1 un plan nacional de alimentaci\u00f3n y nutrici\u00f3n que incluir\u00e1 m\u00faltiples estrategias y acciones integrales para mitigar el problema de la desnutrici\u00f3n con la participaci\u00f3n de los diferentes actores con responsabilidad en el problema. Como parte integrante de este plan se trabajar\u00e1 en el programa de ampliaci\u00f3n de cupos alimentarios para ni\u00f1os, con el fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o almuerzos, buscando alcanzar hasta 1.300.000 ni\u00f1os beneficiarios de este programa. Se promover\u00e1n los bancos de alimentos. \u00a0<\/p>\n
– La protecci\u00f3n a la familia, la juventud y la ni\u00f1ez, se llevar\u00e1 a cabo con la participaci\u00f3n activa del Instituto de Bienestar Familiar, ICBF. Se le dar\u00e1 especial atenci\u00f3n a la ampliaci\u00f3n de cupos alimentarios para ni\u00f1os, con el fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o almuerzos, buscando alcanzar hasta 1.300.000 ni\u00f1os beneficiarios de este programa. Tambi\u00e9n se trabajar\u00e1 en la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de la violencia intrafamiliar, y a los grupos m\u00e1s vulnerables de la poblaci\u00f3n: ancianos y discapacitados. Asimismo, se dise\u00f1ar\u00e1n un sistema de responsabilidad penal juvenil, se implementar\u00e1 el Consejo Nacional de Juventud, el Sistema Nacional de Juventud y el Sistema Nacional de Informaci\u00f3n de Juventud. Bajo la coordinaci\u00f3n de la Consejer\u00eda Presidencial de Equidad para la Mujer y, a partir de un proceso de concertaci\u00f3n con las entidades rectoras de las pol\u00edticas sectoriales, se dise\u00f1ar\u00e1 y se definir\u00e1n las acciones espec\u00edficas, responsabilidades y presupuesto de la pol\u00edtica “Mujeres constructoras de paz y de desarrollo- dentro del marco de las estrategias y programas contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) dise\u00f1ar\u00e1 y ejecutar\u00e1 programas educativos y culturales que permitan la integraci\u00f3n entre la tercera edad y la juventud, encaminados a la formaci\u00f3n en valores y a la recuperaci\u00f3n y fortalecimiento de comportamientos c\u00edvicos y el respeto a la comunidad. \u00a0<\/p>\n
– Se crear\u00e1 una red de protecci\u00f3n social operante para dar continuidad a los programas de la Red de Apoyo Social, reformando el sistema de identificaci\u00f3n y clasificaci\u00f3n de potenciales beneficiarios para programas sociales (Sisb\u00e9n) para contar con una adecuada focalizaci\u00f3n de tales programas. \u00a0<\/p>\n
– La reforma pensional garantizar\u00e1 equidad intra e intergeneracional. El Gobierno Nacional desarrollar\u00e1 una pol\u00edtica integral para hacer frente al problema pensional, a trav\u00e9s de la ejecuci\u00f3n de la Ley 797 \u00a0de 2003. \u00a0<\/p>\n
– Se fortalecer\u00e1 el Sisb\u00e9n como sistema de informaci\u00f3n que consulta la realidad social y regional. El sistema incorporar\u00e1 otras variables necesarias para los prop\u00f3sitos de la gesti\u00f3n, la planeaci\u00f3n y la administraci\u00f3n, y las ponderar\u00e1 de acuerdo con las condiciones socioculturales de los territorios. \u00a0<\/p>\n
– Las loter\u00edas asociadas, o donde confluyan dos o m\u00e1s departamentos, tomar\u00e1n sus decisiones por mayor\u00eda simple, inclusive para la elecci\u00f3n de su Gerente o representante legal. \u00a0<\/p>\n
– Se dise\u00f1ar\u00e1 e implementar\u00e1 la Pol\u00edtica P\u00fablica Nacional de Juventud con una visi\u00f3n a diez a\u00f1os, con base en la concurrencia de la poblaci\u00f3n joven para su dise\u00f1o y construcci\u00f3n, vinculando los procesos locales y municipales. \u00a0<\/p>\n
– Se implementar\u00e1 y fortalecer\u00e1 la promoci\u00f3n institucional de los Consejos de Juventud, entendiendo ello como el hacer visible la funci\u00f3n, responsabilidad e importancia de estos espacios, constituidos para la interlocuci\u00f3n entre los intereses de la juventud y las Administraciones centrales de los Municipios, Distritos, departamentos y de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– Se prestar\u00e1 asistencia permanente de alimentos y medicamentos a las mujeres y los hombres mayores de 60 a\u00f1os de escasos recursos econ\u00f3micos y que presenten deficiencias nutricionales. \u00a0<\/p>\n
– Se apoyar\u00e1 la creaci\u00f3n del Sistema Unico de Informaci\u00f3n Nacional del Adulto Mayor de 60 a\u00f1os, el cual se dar\u00e1 a conocer a trav\u00e9s de los medios de comunicaci\u00f3n masivos. \u00a0<\/p>\n
– En la ampliaci\u00f3n de cobertura los reg\u00edmenes de Seguridad Social en Salud se dar\u00e1 prioridad a la vinculaci\u00f3n de las mujeres y los hombres mayores de 60 a\u00f1os que no se encuentren vinculados en ninguno de los reg\u00edmenes. \u00a0<\/p>\n
– Realizar campa\u00f1as masivas de divulgaci\u00f3n de los Derechos del Adulto Mayor de 60 a\u00f1os, a fin de concientizar a la comunidad en general acerca de la importancia que este grupo poblacional representa para la familia y la sociedad. \u00a0<\/p>\n
– Tambi\u00e9n se trabajar\u00e1 en la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de la violencia intrafamiliar, y a los grupos m\u00e1s vulnerables de la poblaci\u00f3n: ancianos y discapacitados. En el primer caso, se formular\u00e1 la pol\u00edtica p\u00fablica en tercera edad y las estrategias de atenci\u00f3n para mejorar las condiciones y calidad del envejecimiento, para lo cual ser\u00e1 necesario reforzar los servicios sociales complementarios (salud f\u00edsica, mental y social). Se evaluar\u00e1n los resultados y el impacto del programa que en este sentido ha venido siendo ejecutado por la Red de Solidaridad Social, para luego definir modalidades de atenci\u00f3n m\u00e1s flexibles y que privilegien la atenci\u00f3n familiar. Se aplicar\u00e1n modalidades de atenci\u00f3n con subsidios a la demanda que podr\u00e1n ser monetarios, en especie, o a trav\u00e9s de servicios sociales b\u00e1sicos y complementarios. \u00a0<\/p>\n
– Para atender la situaci\u00f3n de discapacidad en el pa\u00eds se desarrollar\u00e1 el Plan Nacional de Intervenci\u00f3n en Discapacidad, dentro del marco de la pol\u00edtica p\u00fablica, con el fin de garantizar los programas y estrategias intersectoriales que prevengan las situaciones de discapacidad. Igualmente, propender\u00e1 por el respeto y reconocimiento de las diferencias que de la condici\u00f3n de discapacidad se derivan, as\u00ed como proveer las condiciones para lograr la mayor autonom\u00eda y participaci\u00f3n de las personas con discapacidad en los espacios cotidianos y de vida ciudadana, con la participaci\u00f3n, compromiso y solidaridad de la familia, la comunidad y el Estado. \u00a0<\/p>\n
– Los entes de control contemplados en el inciso tercero del art\u00edculo 97 de la Ley 715 de 2001 no podr\u00e1n cobrar cuota de auditaje por ning\u00fan concepto a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) o red hospitalaria. Ente de control que contravenga esta disposici\u00f3n o que est\u00e9 inmerso en ella incurrir\u00e1 en causal de mala conducta. Para este caso tambi\u00e9n tendr\u00e1n potestad disciplinaria las dependencias de control interno de la respectiva entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
– Se elaborar\u00e1 un documento Conpes que contenga los lineamientos generales para el dise\u00f1o y construcci\u00f3n de la Pol\u00edtica P\u00fablica Nacional de Juventud. \u00a0<\/p>\n
(….)\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
El actor considera que el inciso acusado desconoce los art\u00edculos 150, 157, 158 y 169 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su parecer, en primer t\u00e9rmino, la disposici\u00f3n demandada rompe el principio de unidad de materia legislativa, pues no existe una conexidad razonable entre su contenido y el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que es el tema de la ley de la cual forma parte. El demandante explica que la ley del plan se refiere a la \u201cdirecci\u00f3n pol\u00edtica y econ\u00f3mica del Estado\u201d y por ello excluye \u201ctodo tipo de prescripciones cuyo objetivo tienda a regular otro tipo de situaciones que no amparen bajo la sombra aquella, como es el caso de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y que tiene por finalidad regular un procedimiento administrativo espec\u00edfico para la toma de decisiones en una empresa estatal determinada y la elecci\u00f3n de un funcionario p\u00fablico en particular\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el actor argumenta que la norma acusada configura una \u201cley de caso \u00fanico\u201d, lo cual desconoce \u201clas caracter\u00edsticas de generalidad, impersonalidad y abstracci\u00f3n que debe tener toda ley\u201d. Para sustentar su acusaci\u00f3n, el demandante explica que s\u00f3lo existe una empresa en el pa\u00eds (la llamada la loter\u00eda \u201cLa Nueve Millonaria de la Nueva Colombia\u201d que tiene las caracter\u00edsticas de \u2018loter\u00eda asociada en la que confluyen dos o m\u00e1s departamentos\u201d, lo cual significa que la hip\u00f3tesis normativa prevista por la norma acusada no configura una regulaci\u00f3n abstracta sino que se refiere a un \u00a0caso \u00fanico. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su parecer, en el Estado social de derecho es posible que existan leyes que, con el fin de buscar la igualdad real, establezcan regulaciones que no est\u00e1n dirigidas a toda la sociedad sino a grupos espec\u00edficos de la sociedad, pero la ley no puede corresponder a un caso \u00fanico o singular, \u201cpues siempre se tratar\u00e1 de un grupo del cual se puede predicar la generalidad, la abstracci\u00f3n y el car\u00e1cter impersonal de la medida\u201d. Por ello, a\u00f1ade el actor, las leyes \u201csingulares\u201d o de \u201ccaso \u00fanico\u201d deben ser, como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional espa\u00f1ola, \u201cexcepcionales\u201d, y por ello deben ser sometidas \u201ca un juicio muy estricto de constitucionalidad\u201d, pues la falta de \u201cproporcionalidad de la ley de caso \u00fanico no solamente puede conllevar serios problemas de vulneraci\u00f3n al principio a la igualdad y de discriminaci\u00f3n por trato diferente, sino que adem\u00e1s, puede suponer una ruptura al principio de la divisi\u00f3n de poderes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, seg\u00fan el demandante, la tramitaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada vulner\u00f3 de modo grave e insalvable las reglas constitucionales sobre formaci\u00f3n de las leyes pues el segmento acusado no fue estudiado en primer debate. As\u00ed, en palabras del demandante, esa disposici\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201ca. No figura en el proyecto de ley No. 169 de 2003 presentado por el Gobierno al Congreso de la Rep\u00fablica, tal como puede constatarse en la Gaceta del Congreso A\u00f1o XII, No. 54, de 10 de febrero de 2003, C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
b. No figura en el articulado de la primera ponencia para debate al proyecto de ley No,. 169 de 2003, tal como puede verificarse en la Gaceta del Congreso A\u00f1o XII, No. 126, de 18 de marzo de 2003, C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
c. No figura en el texto del proyecto de ley No. 169 de 2003 C\u00e1mara, aprobado en primer debate por la comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes en sesi\u00f3n del d\u00eda jueves 20 de marzo de 2003, seg\u00fan consta en Gaceta del Congreso, A\u00f1o XII No. 165 del 14 de abril de 2003, C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
d. Solamente y luego de surtido completamente el primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara se incluy\u00f3 en el texto propuesto para segundo debate la disposici\u00f3n acusada, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso, A\u00f1o XII No. 171, Senado de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor concluye que la norma acusada es inconstitucional pues no fue aprobada en primer debate, sin que pueda sostenerse que \u00e9sta \u201csurgi\u00f3 de una modificaci\u00f3n a los textos y\/o aprobados en primer debate, como quiera que se trata de una disposici\u00f3n incoherente con la naturaleza y \u00a0contenido del plan de desarrollo y respecto de la cual, por lo dem\u00e1s, no se encuentra ninguna alusi\u00f3n, directa, ni siquiera tangencial, en los primeros debates conjuntos de Senado y C\u00e1mara\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV- INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Edmundo Su\u00e1rez Soto, actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, interviene en el proceso para oponerse a la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente comienza por se\u00f1alar que el aparte acusado describe uno de los principales programas que el Gobierno espera ejecutar durante el actual periodo, lo cual no es en sentido estricto una disposici\u00f3n legal, por lo cual solicita a la Corte que se inhiba, por cuanto la \u201cdescripci\u00f3n\u201d de uno de los principales \u201cprogramas\u201d no \u201cconstituye enunciado normativo objeto de control constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
En todo caso el ciudadano analiza el fondo de los cargos del actor. Considera que no existe violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia, pues el aparte acusado se refiere a \u201cempresas monopol\u00edsticas que producen recursos para la seguridad social\u201d, lo cual se encuentra vinculado a los programas del plan de desarrollo, pues el art\u00edculo 8 habla de la \u201campliaci\u00f3n y mejoramiento de la protecci\u00f3n y la seguridad social, junto con la reforma pensional, las pol\u00edticas p\u00fablicas para la juventud, vacunaci\u00f3n para ni\u00f1os menores de 5 a\u00f1os, asistencia de alimentos y medicamentos a mayores de 60 a\u00f1os, prevenci\u00f3n violencia intrafamiliar, etc.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, seg\u00fan su parecer, el segmento acusado no es una ley de caso \u00fanico ya que regula un supuesto abstracto, que son las loter\u00edas asociadas a dos o m\u00e1s departamentos, lo cual comprende \u201cmultitud de posibilidades particulares, presentes o futuras, que el demandante no alcanza a prever, y respecto de las cuales se dispone una regla general de mayor\u00eda, que en nada ri\u00f1e con las disposiciones constitucionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, para el interviniente no hubo vicio de procedimiento pues conforme al art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica del Plan, el \u201cCongreso puede introducir modificaciones en cualquier momento del tr\u00e1mite legislativo, siempre que se mantenga el equilibrio financiero\u201d. Seg\u00fan su parecer, el demandante incurre en el error de invocar el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n, pues olvida que el art\u00edculo 342 de la Carta atribuye a la Ley Org\u00e1nica del Plan la reglamentaci\u00f3n de la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo, y por ello bien pod\u00eda incluirse la descripci\u00f3n de un programa nuevo, siempre que se cumpliera con lo previsto en la Ley Org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, en concepto No 3485, recibido el 11 de febrero de 2004, solicita a la Corte declarar inexequible la norma demandada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal comienza por se\u00f1alar que la regla de unidad de materia \u201ctiene una connotaci\u00f3n diferente\u201d en las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, debido a las caracter\u00edsticas constitucionales especiales de tales leyes, tal y como lo precis\u00f3 la sentencia C-557 de 2000. Por ello considera indispensable tener en cuenta la noci\u00f3n y caracter\u00edsticas de la planeaci\u00f3n, pues \u201clos contenidos que no est\u00e1n encaminados a la ejecuci\u00f3n id\u00f3nea del plan de desarrollo no deben formar parte de la respectiva ley, porque no se ajustan a la unidad de materia\u201d. Y seg\u00fan su parecer, la \u201cplaneaci\u00f3n es un ejercicio de coherencia racional en funci\u00f3n del futuro seg\u00fan el presente\u201d, lo cual implica que la unidad de materia en la ley del plan \u201cdeviene del uso de los diversos recursos disponibles id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n, lo cual se traduce en el empleo del universo legal \u00fanicamente necesario y complementario para tal fin.\u201d Y por ello, a\u00f1ade el Procurador, \u201cpara lograr la unidad de materia, las leyes de planes de desarrollo deben obedecer a los principios de coherencia, racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, vinculaci\u00f3n, armonizaci\u00f3n y conducci\u00f3n gubernamental y administrativa para garantizar su cabal ejecuci\u00f3n de \u00a0acuerdo con los objetivos, resultados y fines contenidos en su parte general y plan de inversiones.\u201d Con base en lo anterior, la Vista Fiscal argumenta que la norma acusada no guarda conexidad con el contenido propio de la ley del plan. Seg\u00fan su criterio: \u00a0<\/p>\n
\u201cLo que no resulta claro ni conexo con el fin de ampliaci\u00f3n y mejoramiento de la protecci\u00f3n y la seguridad social es lo referente a la toma de decisiones por mayor\u00eda simple de las loter\u00edas asociadas o en donde confluyan dos o m\u00e1s departamentos, incluyendo la elecci\u00f3n de sus representantes legales. Este es simplemente un mandato encaminado a flexibilizar o facilitar el control de las sociedades encargadas de los juegos de loter\u00eda, incluida la elecci\u00f3n del representante legal, esto ultimo quiz\u00e1 lo que m\u00e1s interesa a los gobiernos corporativos. \u00a0<\/p>\n
Tal mandato per se no tiene incidencia en la mejor explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar para generar mayores recursos o utilidades para la prestaci\u00f3n del servicio de salud a los entes territoriales. Inclusive, puede resultar perjudicial para la misma eficiencia del negocio societario, la autonom\u00eda territorial y el principio democr\u00e1tico, en cuanto que el control del gobierno corporativo puede terminar desvi\u00e1ndose de la eficiencia societaria esperada en funci\u00f3n de los intereses de quienes controlen la mayor\u00eda simple. \u00a0<\/p>\n
Lo indicado, si se tiene que el art\u00edculo 42 de la ley 643 de 2001, que fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar, establece que los recursos obtenidos por los departamentos, el Distrito Capital y municipios como producto del monopolio de juegos de suerte y azar se destinar\u00e1n para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades p\u00fablicas o privadas la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n vinculada o para la vinculaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado. Lo anterior se puede ver reflejado en las decisiones de gastos que preceden la liquidaci\u00f3n de utilidades, que es en \u00faltimas lo que ser\u00e1 objeto de transferencias, decisiones que pueden resultar ineficientes y con posibilidades de desv\u00edo de recursos para satisfacer intereses particulares. \u00a0<\/p>\n
Los socios minoritarios, si pactan su participaci\u00f3n con base en que las decisiones se tomen por mayor\u00edas calificadas, comprometiendo sus propios recursos seg\u00fan su autonom\u00eda territorial (art\u00edculos 287, 362 Constitucionales), lo hacen con el fin de lograr mayor participaci\u00f3n en las utilidades, que tambi\u00e9n les pertenece, de acuerdo con su capacidad de decisi\u00f3n y no s\u00f3lo de discusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tal determinaci\u00f3n sobre decisiones por mayor\u00eda simple dirigida \u00fanicamente a las loter\u00edas asociadas a su vez resulta discriminatoria sin justificaci\u00f3n alguna constitucional u org\u00e1nica de planeaci\u00f3n, en relaci\u00f3n con el mundo societario en general (derecho a la propiedad privada de acuerdo con las leyes civiles). \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la toma de decisiones por mayor\u00eda simple de las loter\u00edas asociadas viola el principio de unidad de materia, por no ser una \u00a0norma necesaria o complementaria para la cabal ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, ya que no resulta coherente, racional, razonable, proporcionada o instrumental para el gobierno o administraci\u00f3n de su ejecuci\u00f3n, seg\u00fan los objetivos, resultados y fines consignados en dicho instrumento de construcci\u00f3n de futuro, raz\u00f3n por la cual se solicitar\u00e1 declarar su inexequibilidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el Procurador considera que la generalidad, impersonalidad y abstracci\u00f3n de las leyes \u201cse predica de su potencialidad para ser aplicadas, independientemente de que el legislador se inspire en situaciones f\u00e1cticas para su expedici\u00f3n, siempre y cuando obedezcan a la preservaci\u00f3n del inter\u00e9s general o del bien com\u00fan\u201d. Sin embargo, seg\u00fan su parecer, eso no impide \u201cque excepcionalmente se expidan leyes con contenido particular como las de honores o ciertos beneficios tributarios, entre otras, con la condici\u00f3n de que se ajusten a sustentos constitucionales v\u00e1lidos\u201d. En ese contexto, la Vista Fiscal considera que el segundo cargo debe ser desechado, pues la norma sobre la toma de decisiones de las loter\u00edas asociadas es \u201cde car\u00e1cter general, ya que est\u00e1 encaminada no s\u00f3lo a cobijar situaciones f\u00e1cticas actuales sino a cubrir las que en lo sucesivo se presenten\u201d, como lo muestra el hecho de que \u201cmuchos entes territoriales vienen contemplando la posibilidad de asociarse para explotar las loter\u00edas, porque individualmente no les esta siendo rentable\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Procurador coincide con el actor en que la aprobaci\u00f3n de la norma acusada desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad, pues se incluy\u00f3 este inciso en las ponencias para segundo debate, sin ninguna justificaci\u00f3n especial y sin que ese tema guardara conexidad alguna con el plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del aparte acusado del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Asunto procesal previo: solicitud de inhibici\u00f3n por ausencia de norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2- Uno de los intervinientes solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo en el presente caso pues considera que la demanda no recae realmente sobre una norma sino sobre la descripci\u00f3n de un programa, lo cual no constituye un enunciado normativo objeto de control constitucional. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que esa solicitud no es de recibo, por las siguientes dos razones: de un lado, la inclusi\u00f3n de un programa en el plan de desarrollo tiene en s\u00ed mismo efectos normativos, puesto que el plan de inversiones p\u00fablicas, que incluye dichos programas y los presupuestos plurianuales para su realizaci\u00f3n, es una ley que tiene prelaci\u00f3n sobre las otras leyes y sus mandatos no s\u00f3lo constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n sino que, adem\u00e1s, suplen las leyes existentes \u00a0(CP art. 341). Adem\u00e1s, la ley anual de apropiaciones s\u00f3lo puede incluir partidas que correspondan a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a aquellos gastos que el Gobierno proponga para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art. 346). Por consiguiente, la inclusi\u00f3n de un programa espec\u00edfico en el Plan de Desarrollo \u00a0tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo efectos normativos, dicha inclusi\u00f3n puede ser sometida al control de esta Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La solicitud de inhibici\u00f3n es entonces rechazada y entra la Corte a analizar los cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4- Comienza la Corte por examinar los cargos por razones de procedimiento o de competencia, antes de analizar las acusaciones por contenido normativo. La raz\u00f3n de esta prioridad es metodol\u00f3gica, pues si la disposici\u00f3n acusada es inconstitucional por razones de competencia o de procedimiento, resulta innecesario entrar a estudiar los otros cargos, pues en todo caso el aparte acusado ser\u00eda retirado del ordenamiento. Comienza pues la Corte por examinar la acusaci\u00f3n por violaci\u00f3n de la unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
5- Seg\u00fan el demandante, el aparte acusado viola la regla de unidad de materia, pues no guarda ning\u00fan v\u00ednculo razonable con la ley de la cual forma parte, que es el Plan de Desarrollo. La Vista Fiscal comparte su criterio. Por el contrario, uno de los intervinientes considera que el cargo es infundado, pues la regulaci\u00f3n de la regla de decisi\u00f3n en un tipo de empresa monopol\u00edstica que produce recursos para la seguridad social guarda conexidad con programas espec\u00edficos del plan de desarrollo, como la ampliaci\u00f3n y mejoramiento de la protecci\u00f3n y la seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como vemos, el primer problema que la Corte debe resolver es si la norma acusada viola o no la regla de la unidad de materia. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por recordar el alcance del principio de unidad de materia y su relaci\u00f3n con la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La regla de unidad de materia y el contenido constitucional propio de la ley del plan. \u00a0<\/p>\n
6- De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio democr\u00e1tico1. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n ha tambi\u00e9n se\u00f1alado que en el caso de la ley del plan, eso no sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional propio de dicha ley2. En efecto, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 339 de la Carta, en concordancia con la Ley org\u00e1nica del plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas caracter\u00edsticas y un contenido espec\u00edficos. Dicha ley presenta una parte general, que se\u00f1ala los objetivos y prop\u00f3sitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno; y un plan de inversiones publicas, que debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n publica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n. Adem\u00e1s, esa ley tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes y sus mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores (CP art. 341). Finalmente, si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses despu\u00e9s de presentado, el gobierno podr\u00e1 ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene caracter\u00edsticas especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitem\u00e1tica, pues permite la incorporaci\u00f3n de diversos objetivos y prop\u00f3sitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podr\u00eda incluir contenidos muy dis\u00edmiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constituci\u00f3n persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, seg\u00fan ha se\u00f1alado esta Corte, este principio pretende no s\u00f3lo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducci\u00f3n de temas que carecen de relaci\u00f3n con el asunto globalmente debatido, sino que adem\u00e1s asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una m\u00ednima l\u00f3gica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadan\u00eda, puesto que cada ley estar\u00e1 referida exclusivamente a un tema, que deber\u00e1 corresponder a su t\u00edtulo (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la racionalizaci\u00f3n y transparencia del debate legislativo, as\u00ed como en la coherencia interna de su producto: las leyes3. \u00a0<\/p>\n
8- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es m\u00e1s riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violaci\u00f3n de este principio en esta ley es m\u00e1s estricto que el contemplado para las dem\u00e1s leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y no para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relaci\u00f3n o conexi\u00f3n directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera as\u00ed, bastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. As\u00ed, la reciente sentencia C-305 de 2004, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, se\u00f1al\u00f3 en su fundamento 14 al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientaci\u00f3n misma de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversi\u00f3n. Otras, de contenido instrumental, deben se\u00f1alar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas \u00faltimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(\u2026.) \u00a0<\/p>\n
No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporaci\u00f3n estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s\u00ed, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales \u00a0contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural o hipot\u00e9tica. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen l\u00edmites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos, (s\u00f3lo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambi\u00e9n es cierto que cualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un art\u00edculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del tr\u00e1mite del proyecto, tal art\u00edculo nuevo tiene una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con \u00e9sta \u00faltima y por lo tanto guarda un v\u00ednculo razonable con el tema central del debate. \u201c \u00a0<\/p>\n
9- Conforme a lo anterior, las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relaci\u00f3n directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser as\u00ed, estar\u00edan desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte a examinar concretamente la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido de la norma acusada y la ley del plan. \u00a0<\/p>\n
10- La norma acusada es un aparte del art\u00edculo 8\u00b0, cuyo encabezado hace referencia precisamente a los principales programas de inversi\u00f3n que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo. El aparte demandado establece que \u201clas loter\u00edas asociadas, o donde confluyan dos o m\u00e1s departamentos, tomar\u00e1n sus decisiones por mayor\u00eda simple, inclusive para la elecci\u00f3n de su Gerente o representante legal.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11- Esta disposici\u00f3n, a pesar de encontrarse en el art\u00edculo que describe los programas de inversi\u00f3n, no representa en s\u00ed misma ning\u00fan programa o proyecto de inversi\u00f3n, ya que no se\u00f1ala objetivos ni estrategias de inversi\u00f3n sino que regula parcialmente el r\u00e9gimen jur\u00eddico de ciertas personas jur\u00eddicas, como son cierto tipo de loter\u00edas. Esto ya plantea dudas sobre su respeto al principio de unidad de materia, puesto que en el art\u00edculo relativo a la descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n se incluye este contenido normativo, que no describe ninguno de esos programas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12- Con todo, podr\u00eda considerarse que el anterior problema es un puro defecto de t\u00e9cnica legislativa, que no tiene consecuencias constitucionales, y que el aparte acusado, aunque no describe en realidad ning\u00fan programa de inversi\u00f3n, en el fondo representa una norma instrumental para el desarrollo del plan, que puede hacer parte de dicha ley, tal y como esta Corte lo ha se\u00f1alado. En efecto, ha dicho esta Corporaci\u00f3n que es propio de la ley del plan que incorpore \u201cnormas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo\u201d4. Sin embargo, y como ya se explic\u00f3, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa, y no meramente hipot\u00e9tica, con \u00a0los objetivos y programas del plan. Entra pues la Corte a examinar si la norma acusada re\u00fane o no esos requisitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13- Esta disposici\u00f3n modifica las reglas de decisi\u00f3n de las loter\u00edas, cuyos recursos alimentan los programas de salud, por lo que podr\u00eda argumentarse que esa norma respeta la regla de unidad de materia, pues uno de los objetivos del plan, conforme al art\u00edculo 1\u00b0, es construir equidad social, mejorando la distribuci\u00f3n del ingreso y el crecimiento econ\u00f3mico, para lo cual el Gobierno busca que el gasto social sea m\u00e1s eficiente y proteja especialmente a los sectores m\u00e1s vulnerables de la sociedad. En efecto, el art\u00edculo 8\u00b0, al describir los desaf\u00edos para alcanzar ese objetivo, se\u00f1ala que se deber\u00e1 (i) aumentar la eficiencia del gasto social, para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; (ii) mejorar la focalizaci\u00f3n del gasto, para que los recursos lleguen a los m\u00e1s necesitados; y (iii) consolidar un sistema de protecci\u00f3n social para que las crisis econ\u00f3micas no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos m\u00e1s vulnerables. Podr\u00eda entonces pensarse que la modificaci\u00f3n de las reglas de decisi\u00f3n en ciertas loter\u00edas busca hacer m\u00e1s eficiente su funcionamiento, con lo cual racionalizar\u00eda los recursos para la salud y desarrollar\u00eda los objetivos y prop\u00f3sitos del plan de desarrollo, por lo cual no desconocer\u00eda la regla de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo ese v\u00ednculo de la norma acusada con los prop\u00f3sitos y desaf\u00edos del plan de desarrollo no es directo, puesto que del cumplimiento de esta nueva regla de decisi\u00f3n en las loter\u00edas no se sigue inequ\u00edvocamente el logro de esos prop\u00f3sitos de aumentar la eficiencia y focalizaci\u00f3n del gasto social. El v\u00ednculo entre la disposici\u00f3n demandada y los prop\u00f3sitos y programas del plan es entonces lejano e hipot\u00e9tico, por lo que no es suficiente para que respete la regla de unidad de materia, por cuanto la ley del plan, como ya se explic\u00f3, tiene un contenido constitucional propio multitem\u00e1tico, por lo que no basta que exista una conexidad lejana entre los objetivos del plan y las disposiciones normativas e instrumentales incorporadas en la ley del plan. Es necesario que la conexidad sea directa. En ese orden de ideas, como el v\u00ednculo entre el aparte acusado y los objetivos y programas del plan de desarrollo no es directo sino lejano e hipot\u00e9tico, el mencionado aparte ser\u00e1 retirado del ordenamiento, por lo que no es necesario estudiar los otros cargos de la demanda contra dicho aparte, ya que \u00e9ste ser\u00e1 de todos modos retirado del ordenamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 12 del numeral 2\u00b0 art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 812 de 2003, que literalmente dice: \u201cLas loter\u00edas asociadas, o donde confluyan dos o m\u00e1s departamentos, tomar\u00e1n sus decisiones por mayor\u00eda simple, inclusive para la elecci\u00f3n de su Gerente o representante legal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que los H. Magistrados doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la presente sentencia por encontrarse en comisi\u00f3n de servicios en el exterior debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43, C-407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jur\u00eddico No 8, C-478 de 1998, Fundamento 5, \u00a0C-551 de 2001 y C-1025 de 2001. \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sobre las funciones de este principio de unidad \u00a0de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y \u00a0C-501 de 2001, Fundamento d. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-191 de 1995, Fundamento 9, criterio reiterado en la sentencia C-305 de 2004.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-573\/04 \u00a0 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Efecto normativo de la inclusi\u00f3n de un programa espec\u00edfico \u00a0 La inclusi\u00f3n de un programa espec\u00edfico en el Plan de Desarrollo \u00a0tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese programa. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10552","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10552","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10552"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10552\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10552"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10552"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10552"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}