\u00a0 \u00a0 Sentencia C-577\/04 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LOS ESPECTACULOS PUBLICOS EN MATERIA DE EXHIBICION CINEMATOGRAFICA-Incertidumbre sobre vigencia actual llevo a su derogaci\u00f3n expresa por el legislador \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Derogaci\u00f3n expresa de norma cuya vigencia actual no existe claridad alguna\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Vigencia actual de impuesto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Derogaci\u00f3n expresa de norma que creaba impuesto objeto de incertidumbre \u00a0<\/p>\n
EXENCION TRIBUTARIA-Predicable de impuesto existente \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Derogaci\u00f3n expresa \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION PARA FISCAL PARA EL SECTOR CINEMATOGRAFICO-Establecimiento y promoci\u00f3n del inter\u00e9s general\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD CINEMATOGRAFICA-fomento y promoci\u00f3n del inter\u00e9s general\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia, lejos de beneficiar \u00fanicamente a los miembros del sector en cuesti\u00f3n, constituye un medio para estimular el desarrollo del cine, en tanto manifestaci\u00f3n de la cultura y bien constitucional expresamente protegido por la Carta Pol\u00edtica en m\u00faltiples art\u00edculos. El art\u00edculo 70 de la Carta Pol\u00edtica obliga a promover y fomentar el acceso de todos los colombianos a la cultura, que \u201cen sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad\u201d. Lo que es m\u00e1s, dispone este mandato constitucional que \u201cel Estado promover\u00e1 la investigaci\u00f3n, al ciencia, el desarrollo y la difusi\u00f3n de los valores culturales de la naci\u00f3n\u201d; fomentar el sector cinematogr\u00e1fico constituye una medida id\u00f3nea para cumplir con esta meta \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre argumentos de conveniencia \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE IMPUESTO-Decisi\u00f3n sobre derogaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5005 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 22 (parcial) de la Ley 814 de 2003, \u201cpor la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: \u00a0William Aranda Vargas \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano William Aranda Vargas, obrando en su condici\u00f3n de ciudadano colombiano \u2013aunque aclarando que tambi\u00e9n ostenta la calidad de apoderado especial de la Secretar\u00eda de Hacienda del Distrito Capital1 demand\u00f3 el art\u00edculo 22, parcial, de la Ley 814 de 2003, \u201cpor la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del d\u00eda 19 de diciembre de 2003, la Corte admiti\u00f3 la demanda de la referencia, orden\u00f3 que se fijara en lista la admisi\u00f3n para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana, comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del proceso a algunas autoridades, corri\u00f3 traslado de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, e invit\u00f3 a participar en el proceso a algunas organizaciones p\u00fablicas y privadas relacionadas con el sector cinematogr\u00e1fico. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo demandado en el presente proceso, y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 814 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(julio 2) \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan normas para el fomento de la\u00a0 \u00a0<\/p>\n
actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia \u00a0<\/p>\n
(…) Art\u00edculo 22. Vigencia y derogatorias: Esta ley rige a partir de su promulgaci\u00f3n y en cuanto respecta al espect\u00e1culo p\u00fablico de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica deroga el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 1932 y el literal a) del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 33 de 1968, as\u00ed como las dem\u00e1s disposiciones relacionadas con este impuesto en lo pertinente a dicho espect\u00e1culo.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que la disposici\u00f3n acusada es lesiva de los art\u00edculos 1, 95, 287, 294, 362 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por las razones que se resumen as\u00ed: \u201cde acuerdo con lo establecido en la Carta las entidades territoriales tienen autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses (art. 1), en virtud de lo cual tienen derecho, entre otros, a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (art. 287), se proh\u00edbe expresamente a la ley conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (art. 294) y se consagra un principio de autonom\u00eda patrimonial en el sentido de que los bienes y rentas, tributarias o no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y rentas de los particulares (art. 362). \/\/ Igualmente, la disposici\u00f3n demandada desconoce el principio de solidaridad seg\u00fan el cual es deber de todos los miembros de la colectividad contribuir a los gastos necesarios para el sostenimiento del Estado (art. 95) y reiterado en el art\u00edculo 363, cuando se refiere en general a los principios del sistema tributario\u201d. \u00a0<\/p>\n
Recuerda, en primer lugar, que la norma demandada forma parte de la Ley 814 de 2003, destinada a propiciar el desarrollo progresivo, arm\u00f3nico y equitativo de la industria y la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia, en la cual se cre\u00f3 \u2013entre otras medidas- la \u201ccuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico\u201d, \u201ccontribuci\u00f3n parafiscal que estar\u00e1 a cargo del gremio (exhibidores, distribuidores, productores) para que con su producto se forme el Fondo para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico (art. 10) que destinar\u00e1 el monto de este tributo a crear est\u00edmulos, subsidios, cr\u00e9ditos, constituir garant\u00eds y conformar un Sistema de Registro Cinematogr\u00e1fico (art. 12)\u201d. \u00a0<\/p>\n
El actor explica, a continuaci\u00f3n, que la violaci\u00f3n del art\u00edculo 294 superior \u2013de la cual se derivan, en su concepto, las violaciones de los art\u00edculos 1, 287 y 362 de la Carta -, surge del desconocimiento, por la norma acusada, de la prohibici\u00f3n de conceder mediante ley exenciones o tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Precisa que la prohibici\u00f3n el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n se aplica cuando concurren una serie de elementos: (i) que se trate de una ley, (ii) que dicha ley conceda una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial, y (iii) que dicha exenci\u00f3n o tratamiento preferencial recaiga sobre un tributo de propiedad de una entidad territorial. Cada uno de estos elementos est\u00e1 presente en la norma demandada, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
(i) se trata de una disposici\u00f3n contenida en una ley aprobada por el Congreso; \u00a0<\/p>\n
(ii) la disposici\u00f3n crea una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial en relaci\u00f3n con un impuesto que es de propiedad de las entidades territoriales, a saber, el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos creado mediante la Ley 12 de 1932, que pertenece a los municipios y distritos. Explica as\u00ed el interviniente la evoluci\u00f3n normativa de este impuesto: \u201cmediante la citada ley (12 de 1932) se cre\u00f3 un impuesto extraordinario a los espect\u00e1culos p\u00fablicos, del 10% para atender los gastos generados por la guerra contra el Per\u00fa. El procedimiento para el recaudo de este tributo fue reglamentado por el Decreto 1558 de 1932. \u00a0Posteriormente, mediante el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 33 de 1968, se radic\u00f3 el impuesto en cabeza de las entidades territoriales, al se\u00f1alar que a partir del 1\u00ba de enero de 1969, ser\u00edan de propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial de Bogot\u00e1 algunos impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones, dentro de los cuales se encuentra el denominado impuesto a espect\u00e1culos p\u00fablicos establecido por el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 1932. \u00a0Por \u00faltimo, es importante aclarar que este tributo es diferente al impuesto nacional de espect\u00e1culos p\u00fablicos, tambi\u00e9n del 10%, el cual fue creado mediante Ley 1\u00aa de 1967 (que lo estableci\u00f3 para la reconstrucci\u00f3n de Quibd\u00f3) y fue continuado por las leyes 49 de 1967 (que lo extendi\u00f3 para el Valle del Cauca), 47 de 1968 (que lo ampli\u00f3 a todo el territorio nacional), 30 de 1971, 2\u00aa de 1976, 181 de 1995 y 397 de 1997\u201d. \u00a0<\/p>\n
(iii) La ley demandada crea una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial respecto del referido impuesto de propiedad de las entidades territoriales. Explica: \u201caunque t\u00e9cnicamente para los tributaristas la palabra \u2018exenci\u00f3n\u2019 tenga un contenido m\u00e1s o menos preciso2, debemos aceptar que generalmente cuando se habla de exenci\u00f3n, tratamiento preferencial o beneficio tributario, se alude a un mismo fen\u00f3meno hacend\u00edstico\u2026 En general, podr\u00edamos afirmar que el concepto de exenci\u00f3n o tratamiento preferencial se refiere a situaciones o hip\u00f3tesis de hecho que, si no estuvieran contempladas por la norma que las consagra, estar\u00edan gravadas de acuerdo con el r\u00e9gimen general de un tributo\u201d. Cita el demandante en sustento de su apreciaci\u00f3n las sentencias C-188 de 1998, C-291 de 2000 y C-1060A de 2001; asimismo, para responder al interrogante sobre cu\u00e1ndo una norma consagra una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial en relaci\u00f3n con un tributo, se remite a la jurisprudencia de la Corte Constitucional para afirmar lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201csi un contribuyente o materia imponible ya se encontraba inmerso dentro del supuesto de hecho consagrado en la norma tributaria y por efecto de la norma queda por fuera, se verific\u00f3 una exoneraci\u00f3n o tratamiento preferencial. Al respecto, en reciente fallo afirm\u00f3: \u2018el legislador no est\u00e1 estableciendo una exenci\u00f3n, pues no est\u00e1 eximiendo a un grupo de contribuyentes del pago de una obligaci\u00f3n tributaria existente\u20193. De manera espec\u00edfica, en relaci\u00f3n con tributos del orden territorial, la jurisprudencia constitucional ha entendido el alcance del art\u00edculo 294 precisando que esta protecci\u00f3n constitucional abarca los tributos que ya hacen parte de los fiscos territoriales. Al respecto ha dicho: \u2018El concepto de exenci\u00f3n, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el art\u00edculo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos grav\u00e1menes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades \u2013y eso es lo proscrito por la Constituci\u00f3n -, se pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aquellas\u20194. Esta posici\u00f3n ha sido reiterada por la Corte, quien ha insistido en la protecci\u00f3n de los tributos de propiedad de las entidades territoriales, entendiendo que no se puede otorgar una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial en grav\u00e1menes que ya existen. En tal sentido ha afirmado: \u2018la Corte concluy\u00f3 que esa prohibici\u00f3n legal (la de gravar juegos de suerte y azar) no afectaba la autonom\u00eda territorial ni desconoc\u00eda el art\u00edculo 294 superior, pues este precepto alude a tributos ya existentes\u20195\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, el demandante afirma que la norma acusada efectivamente crea una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial en relaci\u00f3n con un tributo de propiedad de los municipios y distritos: \u201cEs importante ver qu\u00e9 hizo el texto en cuesti\u00f3n. En primer lugar, deroga el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 19326, que cre\u00f3 el impuesto municipal a los espect\u00e1culos p\u00fablicos, pero, vale la pena advertirlo, s\u00f3lo lo hizo para la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica. En segundo lugar deroga tambi\u00e9n el literal a) del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 33 de 19687, en virtud del cual se cedi\u00f3 a los municipios y a Bogot\u00e1 el impuesto en cuesti\u00f3n, norma que s\u00f3lo aplica, de nuevo, para el espect\u00e1culo de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica. Al final se deroga cualquier norma que tenga que ver con el impuesto municipal de espect\u00e1culos que pueda llegar a afectar a quienes realizan la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica. \u00a0A partir de lo anterior es apenas l\u00f3gico concluir que s\u00ed se consagr\u00f3 una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial: en virtud de esta norma de \u2018derogatorias\u2019 unos contribuyentes que ya ven\u00edan incursos en una obligaci\u00f3n tributaria quedar\u00e1n exonerados de la misma. \/\/ Al respecto vale la pena resaltar que aunque tradicionalmente las exenciones y beneficios tributarios se consagran en normas sustanciales, debemos anotar que, como en este caso, es factible que el trato preferencial se pueda dar en virtud de una norma de derogatorias. Es m\u00e1s, la doctrina resalta como el efecto final de cualquier norma que consagra una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial es el de \u2018derogar\u2019 el tratamiento fiscal ordinario para un caso concreto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, resalta el actor en relaci\u00f3n con este cargo que a lo largo del tr\u00e1mite de la Ley 814 de 2003 se present\u00f3 una clara \u201cintenci\u00f3n exoneratoria\u201d del Congreso, seg\u00fan se consagra en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley 141 de 2001, que condicion\u00f3 la eficiencia de las medidas adoptadas a que \u201cno contin\u00fae cobr\u00e1ndose sobre la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica el impuesto sobre espect\u00e1culos p\u00fablicos previsto en la Ley 12 de 1932\u201d8, y en las ponencias para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes y para primer debate en el Senado, en las cuales se hicieron afirmaciones similares. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que protege los impuestos departamentales y municipales en tiempos de paz, se\u00f1ala el demandante que \u00e9sta se relaciona directamente con la concesi\u00f3n legal de un tratamiento preferencial en relaci\u00f3n con un impuesto de propiedad de los distritos y municipios, que conlleva el desconocimiento del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. Para sustentar este cargo, el demandante recuerda las razones que llevaron al Legislador a afectar el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos de propiedad de los municipios y distritos: \u00a0<\/p>\n
\u201cResaltaron los autores de la iniciativa la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal para promover la actividad cinematogr\u00e1fica. Mostraron su preocupaci\u00f3n por una carga tributaria excesiva en cabeza del gremio, toda vez que sobre \u00e9l ya reca\u00edan impuestos tales como los de \u2018renta, remesas, industria y comercio, timbre en los diferentes momentos de la cadena productiva iniciada en la contrataci\u00f3n de servicios y la adquisici\u00f3n de insumos y servicios para la producci\u00f3n\u2019, ello hac\u00eda concluir que la actividad \u2018no soportar\u00eda una carga fiscal o parafiscal adicional\u2019, teniendo en cuenta que la cinematograf\u00eda ten\u00eda una carga impositiva \u2018que lleg\u00f3 al 42%\u20199. \u00a0En otras palabras, se reconoce que la actividad cinematogr\u00e1fica est\u00e1 afectada por una serie de tributos nacionales y territoriales que, en su concepto, la hac\u00edan gravosa10. Estos tributos ser\u00edan, seg\u00fan la exposici\u00f3n de motivos, los impuestos nacionales de renta (hoy a una tarifa del 35%), IVA (actualmente al 16%), timbre (que grava los contratos escritos a un porcentaje de 1.5%), remesas (7%), impuesto nacional a los espect\u00e1culos p\u00fablicos (a una tarifa del 10% sobre la boleter\u00eda); adicionalmente, se mencionan unos impuestos municipales muy inferiores en impacto (ICA, cuya tarifa m\u00e1xima s\u00f3lo puede ser el 10 por mil11) y el impuesto municipal a espect\u00e1culos p\u00fablicos (con la misma tarifa del nacional). \u00a0En este punto es importante aclarar una imprecisi\u00f3n en la que incurri\u00f3 la citada exposici\u00f3n de motivos toda vez que la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica est\u00e1 exenta del impuesto nacional de espect\u00e1culos p\u00fablicos en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 125 de la Ley 6\u00aa de 1992\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, el actor pregunta: \u201c\u00bfPor qu\u00e9 si se trata de estimular una actividad con una alta carga tributaria, se escogi\u00f3 como incentivo el impuesto municipal? Si el legislador goza de plena gobernabilidad sobre los tributos nacionales como renta, IVA, timbre, remesas y espect\u00e1culos p\u00fablicos, no aparece claramente explicable por qu\u00e9 el \u2018est\u00edmulo\u2019 a la actividad estar\u00eda soportado por los fiscos municipales. \/\/ No era contrario a la Constituci\u00f3n otorgar incentivos a la actividad cinematogr\u00e1fica, lo violatorio de la Carta fue la elecci\u00f3n que hizo el legislador, escogiendo para tal fin la exoneraci\u00f3n de un tributo de car\u00e1cter territorial (municipal)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tampoco es aceptable, para el actor, el argumento de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de la actual Ley 814 de 2003, seg\u00fan el cual se justifica la supresi\u00f3n del impuesto en cuesti\u00f3n por que su cobro est\u00e1 concentrado en unos cuantos municipios del pa\u00eds: \u201cen primer lugar, en virtud del principio de autonom\u00eda, cada entidad territorial es libre de acoger o no un determinado impuesto autorizado por la ley; en segundo lugar, el cobro de todo tributo est\u00e1 supeditado a que el supuesto de hecho consagrado como hecho generador del mismo tenga ocurrencia en un lugar determinado (aspecto espacial) y esto puede no ocurrir simult\u00e1neamente en todo el territorio nacional; y, en tercer lugar, las cifras en materia de impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos simplemente reflejan la realidad de la tributaci\u00f3n territorial en el pa\u00eds, donde el esfuerzo tributario est\u00e1 concentrado en los grandes municipios\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en relaci\u00f3n con el mismo cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 362 Superior, argumenta el actor que, si se acoge la conceptualizaci\u00f3n de los beneficios tributarios como \u201cgastos fiscales\u201d \u2013la cual fue incorporada, seg\u00fan afirma, en la ley de responsabilidad fiscal -, \u201ccreemos que se viola tambi\u00e9n la autonom\u00eda porque se estar\u00eda estableciendo un verdadero gasto para una entidad territorial, desde la propia Ley. Y es que en tal sentido es necesario reconocer que los beneficios tributarios constituyen un gasto fiscal toda vez que la reducci\u00f3n destinada al fomento, convertible adem\u00e1s en gasto directo, permite equiparar el menor monto recibido por el Estado con lo que hubiera erogado si hubiese decidido adelantar directamente la gesti\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el demandante considera que la norma desconoce los art\u00edculos 95 y 363 de la Constituci\u00f3n. Explica que el argumento principal que tuvieron los promotores de la norma acusada fue el de crear una contribuci\u00f3n parafiscal cuyo recaudo se destinar\u00eda a un fondo encargado de la promoci\u00f3n de las actividades cinematogr\u00e1ficas, para lo cual se opt\u00f3 por \u201cdesmontar los impuestos de car\u00e1cter municipal que recaen sobre el gremio\u201d. Ello es, para el actor, inaceptable, puesto que \u201cse estar\u00eda aceptando que los tributos con destino a un gremio o grupo social determinado \u2018desplacen\u2019 los tributos cuyo destinatario final es toda la comunidad\u201d. Precisa el demandante el sustento de este cargo as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cTal como lo ha aceptado tradicionalmente la doctrina y la jurisprudencia sobre el tema, en Colombia los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones. Los impuestos son tributos que no tienen car\u00e1cter contraprestacional directo y su recaudo se dirige a la satisfacci\u00f3n de las necesidades de toda la comunidad. Las contribuciones, entre ellas las parafiscales, \u00e9stas (sic) son recaudadas en un grupo social o gremio determinado y para \u2018beneficio\u2019 del mismo (art. 338 C.P.), raz\u00f3n por la cual algunos tratadistas las incluyen dentro de la categor\u00eda de los tributos vinculados, porque s\u00ed hay una contraprestaci\u00f3n (vinculaci\u00f3n) para el grupo social que las paga. \u00a0Un sistema fiscal hace necesario que convivan todas las modalidades de tributos; al lado de los impuestos que financian las necesidades colectivas, se establecen tasas y contribuciones, que refuerzan el papel estatal en algunos puntos espec\u00edficos. Este equilibrio se hace necesario si se quiere cumplir con los fines principales del Estado Social de Derecho: satisfacer necesidades colectivas y promover ciertas actividades que se consideran esenciales para la sociedad (agricultura, arte, protecci\u00f3n al medio ambiente, etc.). \u00a0Sin embargo, lo que no puede aceptarse, ni hacer carrera, es la argumentaci\u00f3n seg\u00fan la cual el establecimiento de una contribuci\u00f3n parafiscal, que es un tributo de un grupo social para su propio beneficio, tenga la posibilidad de sustituir a los impuestos, que son tributos que van a la \u2018bolsa com\u00fan\u2019 en procura de la satisfacci\u00f3n de las necesidades esenciales de toda la colectividad. \u00a0Si se admite la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal en beneficio de un sector determinado, no se puede asentir que este beneficio deba traducirse en un perjuicio para el resto de la comunidad. Con esta argumentaci\u00f3n la creaci\u00f3n de rentas parafiscales, cada vez m\u00e1s numerosas, permitir\u00eda que se acabaran los impuestos; y la satisfacci\u00f3n de necesidades generales terminar\u00eda cediendo ante los intereses de grupos sociales claramente determinados.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, se desconoce el art\u00edculo 95 de la Carta, que establece el deber de todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado en el marco de la justicia y la equidad; as\u00ed, en virtud de este mandato constitucional, \u201cla tributaci\u00f3n se dirige ante todo a la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas, deber que est\u00e1 en cabeza de todos dentro de la sociedad\u201d; igualmente, \u201cque la generalidad de los asociados contribuyan al sostenimiento de las cargas p\u00fablicas, contribuye al logro de los principios del sistema tributario consagrados en el art\u00edculo 363 de la Carta\u201d. En esa medida, el establecimiento de una contribuci\u00f3n parafiscal que vaya en desmedro de los tributos destinados a satisfacer las necesidades colectivas, en particular los impuestos, viola la Carta Pol\u00edtica. \u201cEn este sentido vale la pena resaltar que los impuestos deben ser la regla y las contribuciones parafiscales la excepci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n conjunta de los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Cultura. \u00a0<\/p>\n
Mediante un escrito conjunto recibido en la Secretar\u00eda General de la Corte el d\u00eda catorce (14) de febrero del a\u00f1o en curso, los se\u00f1ores Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y Mar\u00eda Consuelo Araujo Castro, Ministra de Cultura, intervinieron en este proceso en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. Expresan, para sustentar su petici\u00f3n de que la norma sea declarada exequible, los argumentos que se rese\u00f1an a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, resaltan la importancia del cine, que \u201cadem\u00e1s de ser una herramienta de cohesi\u00f3n social que afianza nuestra identidad, es patrimonio cultural que requiere fomento y conservaci\u00f3n\u201d; en ese sentido, \u201cla actividad cinematogr\u00e1fica es de inter\u00e9s social y al igual que todas las dem\u00e1s actividades y expresiones culturales est\u00e1 bajo la protecci\u00f3n del Estado\u201d. Por lo tanto, mediante la Ley que se demanda, cuyo objeto es el de propiciar el desarrollo de la cinematograf\u00eda y la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia, se estableci\u00f3 una contribuci\u00f3n parafiscal para el desarrollo de la industria, o \u201cCuota para Desarrollo Cinematogr\u00e1fico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al tratarse de una contribuci\u00f3n parafiscal, los recursos que se recauden por concepto de la Cuota para Desarrollo Cinematogr\u00e1fico \u201cser\u00e1n canalizados a las diversas etapas que contempla la actividad cinematogr\u00e1fica, para el desarrollo de esta industria cultural y el incremento de su contribuci\u00f3n a la econom\u00eda nacional\u201d. Precisan, a este respecto, que \u201cen nuestro ordenamiento jur\u00eddico el gravamen de contribuci\u00f3n parafiscal es un instrumento para la obtenci\u00f3n de recursos p\u00fablicos con una destinaci\u00f3n especial y espec\u00edfica de car\u00e1cter econ\u00f3mico, gremial o de previsi\u00f3n social, en beneficio del mismo grupo o sector gravado\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00edmismo, se\u00f1alan los intervinientes que \u201cel fomento del cine nacional, la viabilidad de la gesti\u00f3n cinematogr\u00e1fica en Colombia y la protecci\u00f3n de la cinematograf\u00eda del pa\u00eds, demandan gran cantidad de recursos que no pueden ser suministrados por el Estado y que no fueron aportados con el impuesto que se deroga expresamente porque hace tiempo dej\u00f3 de existir y cuya finalidad era la de financiar una guerra. La contribuci\u00f3n parafiscal creada pretende aunar acciones p\u00fablicas y privadas de cuya interrelaci\u00f3n resulte el desarrollo art\u00edstico e industrial de la creaci\u00f3n y producci\u00f3n cinematogr\u00e1fica, as\u00ed como su conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n\u201d. Por otra parte, recuerdan que la competencia para establecer contribuciones parafiscales corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley; y que \u201cde igual manera, los impuestos establecidos mediante Ley por el Congreso pueden ser modificados o derogados de la misma forma por esta Corporaci\u00f3n que ostenta la representaci\u00f3n del pueblo colombiano\u201d. Igualmente, anotan que el proyecto de ley de la norma bajo examen fue presentado al Congreso por iniciativa del Gobierno, y que encontraba respaldo en un estudio del impacto econ\u00f3mico del sector en la econom\u00eda nacional adelantado por Fedesarrollo, as\u00ed como en el consenso que se hab\u00eda logrado entre los diversos gremios afectados por la medida, y en las recomendaciones del Conpes. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n citan los intervinientes algunos apartes de los antecedentes legislativos de la norma en cuesti\u00f3n, en los cuales se recalc\u00f3 que para garantizar la viabilidad del sector cinematogr\u00e1fico en Colombia, dada la creaci\u00f3n de la nueva contribuci\u00f3n parafiscal, los recursos actualmente percibidos (en un monto muy) bajo por concepto de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica en virtud del impuesto a espect\u00e1culos p\u00fablicos de la Ley 12 de 1932 fueran destinados a fomentar la actividad cinematogr\u00e1fica colombiana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, haciendo relaci\u00f3n a la evoluci\u00f3n normativa del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos creado en la Ley 12 de 1932, se\u00f1alan los siguientes hitos hist\u00f3ricos: \u00a0<\/p>\n
– La Ley 12 de 1932, aprobada para recaudar ciertos fondos destinados a financiar la guerra con Per\u00fa, autoriz\u00f3 al gobierno para conseguir en pr\u00e9stamo cierta suma de dinero, entre otras por medio de la emisi\u00f3n de \u201cbonos de empr\u00e9stito patri\u00f3tico\u201d, y cre\u00f3 algunos grav\u00e1menes para atender al pago de tales bonos, entre ellos el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos, que en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de dicha Ley qued\u00f3 formulado as\u00ed: \u201cUn impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espect\u00e1culos p\u00fablicos de cualquier clase, y por cada boleta o tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos, o de cualquier otro sistema de repartici\u00f3n de sorteos\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Posteriormente, \u201cel impuesto concebido inicialmente con car\u00e1cter temporal y extraordinario, hasta tanto se pagara el empr\u00e9stito adquirido para financiar la guerra con el Per\u00fa, se convirti\u00f3 en permanente por la Ley 69 de 1946\u201d. El art\u00edculo 12 de esta ley dispuso: \u201cRestabl\u00e9cese el impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor de cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos a que se refiere el ordinal 1\u00ba del art\u00edculo 7 de la Ley 12 \u00a0de 1932\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Luego, el art\u00edculo 3 de la Ley 33 de 1968 cedi\u00f3 tal impuesto a los municipios y al Distrito Especial de Bogot\u00e1, as\u00ed: \u201ca partir del 1\u00ba de enero de 1969, ser\u00e1n propiedad exclusiva de los Municipios y del Distrito Especial de Bogot\u00e1, el impuesto sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas, y premios de las mismas, a que se refieren las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, y dem\u00e1s disposiciones complementarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Por \u00faltimo, el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal (Decreto 1333 de 1986) precis\u00f3 en sus art\u00edculos 227 y 228 cu\u00e1les eran las normas vigentes sobre el tributo en cuesti\u00f3n. Por una parte, el art\u00edculo 227 dispone: \u201cDe conformidad con la ley 69 de 1946, est\u00e1 vigente el impuesto del diez por ciento (10%) el valor de cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos a que se refiere el ordinal 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 1932\u201d; por otra, el art\u00edculo 228 establece: \u201cSon propiedad exclusiva de los Municipios y del Distrito Especial de Bogot\u00e1 los impuestos sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas, y premios de las mismas, a que se refieren las leyes 12 de 1932y 69 de 1946 y dem\u00e1s disposiciones complementarias. \u00a0Los municipios y el Distrito Especial proceder\u00e1n a organizar y asumir oportunamente la administraci\u00f3n y recaudo de los impuestos a que se refiere este art\u00edculo, con las tarifas y sobre las bases normativas en vigencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se\u00f1alan los intervinientes que el tema de la vigencia del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos creado en la Ley 12 de 1932 no es claro, y que ello fue debatido durante el proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley 814 de 2003: \u201cen la exposici\u00f3n de motivos se hizo amplia referencia al impuesto sobre espect\u00e1culos p\u00fablicos creado mediante la Ley 12 de 1932, art\u00edculo 7\u00ba, enfatiz\u00e1ndose que sobre la vigencia del mismo a\u00fan no hay claridad por lo que para algunos se encuentra vigente y para otros derogado; esto \u00faltimo, porque las razones de hecho y de derecho en que se fundamentaba desaparecieron y el impuesto previsto en el art\u00edculo 12 de la Ley 69 de 1946, es un impuesto nuevo y diferente, de lo contrario se desconocer\u00eda lo previsto en el art\u00edculo 14 de la Ley 153 de 1887\u201d. Especifican los intervinientes, en este sentido, que \u201cuna comparaci\u00f3n de las dos normas permite verificar que no fue restablecido (o no se volvi\u00f3 permanente, como se ha venido interpretando) el impuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espect\u00e1culos p\u00fablicos de cualquier clase y que el nuevo gravamen se hizo recaer solamente sobre el valor de las boletas o tiquetes de apuestas en toda clase de juegos permitidos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Hechas las anteriores consideraciones, los intervinientes se pronuncian de la siguiente forma sobre los cargos espec\u00edficos de la demanda: \u00a0<\/p>\n
1.1. En relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 287 de la Carta, consideran que \u201cno es posible concluir que con la expedici\u00f3n de la Ley 814 de 2003 y el art\u00edculo 22 de la misma, se atente contra la autonom\u00eda de los entes territoriales, porque en nada se afectan los derechos consagrados y reconocidos a su favor en la norma transcrita\u201d. Citan a este respecto la jurisprudencia de la Corte Constitucional seg\u00fan la cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales no es absoluta y se enmarca en la Constituci\u00f3n y la Ley, y tambi\u00e9n los pronunciamientos jurisprudenciales en que se ha reconocido la potestad legislativa de establecer, modificar y extinguir tributos. Afirman que \u201cel actor parte del supuesto de que con la derogatoria del numeral 1 del art\u00edculo 7 de la Ley 12 de 1932 y del literal a) del art\u00edculo 3 de la Ley 33 de 1968, en lo que hace referencia con la causaci\u00f3n del Impuesto Municipal de Espect\u00e1culos P\u00fablicos para el caso de las exhibiciones cinematogr\u00e1ficas, se establece por parte del legislador un tratamiento preferencial o exenci\u00f3n, lo que se encuentra expresamente prohibido en el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Lo descrito en el p\u00e1rrafo anterior, es cuestionable debido a que el legislador en el precepto demandado se limita a derogar expresamente una ley, en forma parcial, lo que constituye el ejercicio leg\u00edtimo de una atribuci\u00f3n propia del Congreso de la Rep\u00fablica de acuerdo con el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n\u2026 siguiendo el principio jur\u00eddico universal que se\u00f1ala que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el ordenamiento tributario el de que quien crea los grav\u00e1menes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario\u201d. Y en relaci\u00f3n espec\u00edfica con la facultad que tiene el legislador para modificar el r\u00e9gimen de las rentas territoriales, citan la sentencia C-720 de 1999, en la cual la Corte afirm\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn suma, el art\u00edculo 362 de la Carta, seg\u00fan el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protecci\u00f3n que la propiedad de los particulares, inhibe al Legislador para apropiarse o trasladar a la Naci\u00f3n rentas efectivamente causadas a favor de la entidad territorial12. En efecto, si el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n se lee en armon\u00eda con lo dispuesto por los art\u00edculos 150-12, 330-4 y 313-4 de la Carta no puede afirmarse nada distinto a que la garant\u00eda contenida en la primera de las normas citadas no limita la competencia del legislador para modificar o derogar tributos de las entidades territoriales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n expresan los intervinientes, sobre este cargo, que \u201cel legislador cuenta con la autorizaci\u00f3n constitucional para limitar la autonom\u00eda territorial en materia tributaria en asuntos atinentes a los intereses nacionales, como consecuencia de que el sistema tributario se encuentra gobernado por el principio de unidad, en virtud del cual se busca evitar que los tributos municipales resulten incongruentes con prop\u00f3sitos de mayor envergadura como lo consider\u00f3 el legislador en la Ley 814, por la cual se dictaron normas para el fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.2. En cuanto al cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, expresan que la norma acusada no establece una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial, sino una derogatoria que modifica una parte del hecho generador de un determinado impuesto: \u201ccon la derogatoria de la citada norma no se establece una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial, como quiera que el art\u00edculo 22 de la ley 814 de 2003, se\u00f1ala directrices en torno a los hechos gravados y sobre los objetos materia del impuesto en estudio, con lo cual se unifica la pol\u00edtica tributaria del Estado. En otros t\u00e9rminos, con la derogatoria se est\u00e1 modificando el hecho generador que no hac\u00eda referencia a espect\u00e1culos p\u00fablicos de forma taxativa sino gen\u00e9rica, en el sentido de establecer que est\u00e1n por fuera del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del Impuesto Municipal de Espect\u00e1culos P\u00fablicos las exhibiciones cinematogr\u00e1ficas\u2026 se insiste en la modificaci\u00f3n del hecho generador, elemento sustancial de la obligaci\u00f3n tributaria, lo que est\u00e1 dentro de la potestad de configuraci\u00f3n normativa con que cuenta el legislador\u201d. Citan en sustento de este argumento la sentencia C-219 de 1997 de la Corte, en la cual se explic\u00f3 que en virtud del poder tributario del Legislador, \u00e9ste puede crear, modificar y eliminar impuestos, as\u00ed como regular lo relacionado con sus elementos b\u00e1sicos, sin violar el art\u00edculo 362 constitucional. Tal es el caso de la norma acusada, que no consagra exenciones ni tratamientos preferenciales: \u201cse est\u00e1 produciendo una derogatoria y con ello no puede decirse que se est\u00e1n otorgando beneficios a ninguna persona\u201d. De hecho, recuerdan que el impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos creado en la Ley 12 de 1932 fue de car\u00e1cter nacional. Adem\u00e1s, citan la sentencia C-537 de 1995, en que la Corte se declar\u00f3 inhibida para pronunciarse sobre la Ley 12 de 1932, ya que \u00e9sta hab\u00eda dejado de existir. \u201cSe reitera entonces \u2013concluyen- la p\u00e9rdida de vigencia y efectos del tributo establecido sobre espect\u00e1culos p\u00fablicos, mediante la Ley 12 de 1932, cuyo recaudo ten\u00eda una finalidad distinta a la de fomentar la importante actividad cultural del cine en nuestro pa\u00eds y que sin lugar a dudas ten\u00eda car\u00e1cter nacional. De conformidad con lo antes manifestado, podr\u00eda considerarse inocua e innecesaria la derogatoria contenida en el art\u00edculo 22 de la Ley 814 de 2003, o conveniente porque pone fin a la discusi\u00f3n doctrinal que existe sobre la vigencia o no del impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos en relaci\u00f3n con la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica establecida en la ley 12 de 1932, y adem\u00e1s contribuye con la seguridad jur\u00eddica, pero nunca podr\u00eda concluirse que con dicha derogatoria se est\u00e1 violando el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.3. Tampoco consideran fundado el cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 362 y 363 de la Constituci\u00f3n, ya que el impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos al que se refiere la Ley 12 de 1932 y que gravaba la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica \u201cno se encuentra vigente, no existe como tal y nunca tuvo car\u00e1cter territorial\u201d. Precisan, adicionalmente, que \u201cla cinematograf\u00eda es una actividad cultural que constituye patrimonio cultural de la Naci\u00f3n cuya protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n contribuye al bienestar general, por estas razones los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Cultura consideramos desacertado y contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica una apreciaci\u00f3n (sic) de la actividad cinematogr\u00e1fica s\u00f3lo en consideraci\u00f3n al contenido econ\u00f3mico que pudiera desprenderse de su ejercicio, porque el cine es mucho m\u00e1s que eso y su importancia radica en que corresponde a una de las muchas expresiones culturales que goza de protecci\u00f3n del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.4. Sobre el cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba y 95 de la Carta, se\u00f1alan que \u201cla contribuci\u00f3n parafiscal, al igual que el impuesto y cualquier otro gravamen imponen a los gobernados la obligaci\u00f3n de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, esta obligaci\u00f3n en materia fiscal se concreta mediante todo gravamen, no es exclusivo del impuesto. \u00a0La apreciaci\u00f3n errada y subjetiva del actor de que la figura tributaria de contribuci\u00f3n parafiscal s\u00f3lo beneficia a unos pocos, que en nada contribuye al bienestar general y que puede traducirse en perjuicio para la comunidad, es contraria a lo hasta ahora legislado en materia tributaria en nuestro pa\u00eds, la carga impositiva de los gobernados no tiene que ser siempre un impuesto. Y, de la derogatoria de un impuesto y la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal no puede concluirse que se est\u00e9n violando los principios del sistema tributario. \u00a0Adem\u00e1s, es innegable que a trav\u00e9s de una contribuci\u00f3n parafiscal, como lo es la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico que permite el desarrollo de la industria cinematogr\u00e1fica en Colombia, tambi\u00e9n se contribuye a la efectividad de otros derechos individuales y colectivos, tales como la cultura, la defensa del patrimonio cultural de la Naci\u00f3n, el trabajo, la educaci\u00f3n, el conocimiento, la informaci\u00f3n y la recreaci\u00f3n, entre otros.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT). \u00a0<\/p>\n
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, por medio de una comunicaci\u00f3n suscrita por su presidente, Alfredo Lewin Figueroa, intervino en el presente proceso por invitaci\u00f3n de la Corte, para solicitar que la norma demandada sea declarada inexequible. Se precisa que el concepto del Instituto fue elaborado con ponencia de los abogados Enrique Manosalva Afanador y Luis Miguel G\u00f3mez Sj\u00f6berg; los abogados Carlos A. Ram\u00edrez Guerrero, Lucy Cruz de Qui\u00f1ones, Jaime Abella Z\u00e1rate y Juan de Dios Bravo Gonz\u00e1lez salvaron su voto y adjuntaron un escrito en el que sustentaban su disenso. \u00a0<\/p>\n
Las razones que sustentan la posici\u00f3n del Instituto son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
– La disposici\u00f3n acusada hace referencia a normas que fueron incorporadas al Decreto Ley 1333 de 1986, C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, por lo cual desaparecieron del ordenamiento. \u201cAhora bien \u2013se afirma -, la norma demandada, en su texto literal, utiliza la expresi\u00f3n de la \u2018derogatoria\u2019 para eliminar el tributo de espect\u00e1culos p\u00fablicos pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con la \u2018exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica\u2019. El instrumento de la derogatoria, en la forma como qued\u00f3 plasmado en la norma acusada, ofrece interpretaciones, especialmente, en el sentido de contener un tratamiento preferencial respecto de la no aplicaci\u00f3n del tributo para un sector de los obligados. Bajo esta perspectiva, cabr\u00eda entender que el legislador us\u00f3 de un subterfugio para crear tal beneficio haci\u00e9ndolo pasar por una pac\u00edfica derogatoria. \/\/ No obstante lo anterior, a\u00fan bajo la consideraci\u00f3n de estar frente a la figura de una derogatoria en s\u00ed misma o del establecimiento de un tratamiento preferencial, es inequ\u00edvocamente cierto que el legislador afect\u00f3 las rentas de los entes territoriales, aspecto \u00e9ste que es causa eficiente de la ley y materia fundamental del an\u00e1lisis constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el tema de la titularidad del tributo, se expresa: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ICDT es plenamente conciente de la tesis predominante de la jurisprudencia que esa ilustre corporaci\u00f3n ha venido sosteniendo en sus fallos, para determinar la titularidad de un tributo. \/\/ Empero, el Instituto respetuosamente se permite considerar que el criterio material debe ser el determinante para establecer la titularidad del tributo, dado que tal par\u00e1metro define el aspecto sustancial de la propiedad del mismo, como quiera que mira el hecho econ\u00f3micamente real, la titularidad para la disposici\u00f3n del tributo y el aprovechamiento efectivo por parte de quien ostenta la capacidad cierta para su cobro y percepci\u00f3n. En el presente caso, adem\u00e1s, el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 323 de 1968, de manera expresa, estipula que la \u2018propiedad exclusiva\u2019 del impuesto en comentario lo es de los municipios y del Distrito Especial de Bogot\u00e1. \u00a0Titularidad que, para el caso en estudio, debe examinarse tambi\u00e9n tomando muy en cuenta el particular origen del tributo: su creaci\u00f3n por la Ley 12 de 1932 obedeci\u00f3 a la necesidad de recaudos para atender la guerra con el Per\u00fa. Y ya conocemos c\u00f3mo la guerra es raz\u00f3n suficiente de car\u00e1cter excepcional para que la Naci\u00f3n perciba rentas, desplazando a los entes territoriales y locales temporalmente\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Por lo anterior, se afirma que la norma acusada elimin\u00f3 en forma indebida un tributo de propiedad de los entes territoriales, sin compensaci\u00f3n. Citando lo dispuesto en los art\u00edculos 287 y 362 de la Constituci\u00f3n, se afirma que \u201cestas normas plantean un primer aspecto de relevancia, para determinar el correcto \u00e1mbito y alcance del r\u00e9gimen de propiedad de los tributos. Para el Instituto, tal derecho de propiedad no s\u00f3lo se predica de las rentas ya causadas, sino que cubre la capacidad de disponer del instrumento tributario correspondiente que le garantice los recursos futuros suficientes para atender sus necesidades y el cumplimiento de sus funciones. Y para este efecto, el art\u00edculo 294 de la CN, que proh\u00edbe que la ley conceda exenciones o tratamientos preferenciales, se refiere de manera expl\u00edcita, a \u2018los tributos de propiedad de las entidades territoriales\u2019. De esta suerte, considerando las varias normas comentadas, cabe afirmar que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica persigue proteger no s\u00f3lo las rentas ya causadas, sino, de manera comprensiva, las territoriales, y que son recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines, vale decir los tributos que le pertenecen (e instrumento tributario como tal y las rentas que produce, actuales y futuras)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, concept\u00faa el Instituto que a la luz de una lectura conjunta de los art\u00edculos 362 y 58 de la Carta, \u201cel legislador puede ciertamente levantar la garant\u00eda sobre tales rentas tributarias, pero en tanto medien razones de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social superiores (motivos que deben estar definidos), en cuyo caso el mismo legislador debe establecer la fuente de compensaci\u00f3n de las rentas que le sustrae al ente municipal o territorial (a modo de indemnizaci\u00f3n, si se quiere), a fin de evitar las lesiones que la carta censura\u201d. \u00a0<\/p>\n
– En consecuencia, la opini\u00f3n del Instituto sobre los cargos concretos de la demanda es que la norma demandada lesiona los art\u00edculos 58, 294 y 362 de la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.1. Viola los art\u00edculos 58 y 362, bien sea que se interprete como una derogatoria o bien como un tratamiento preferencial encubierto, al desconocer que el citado impuesto es de propiedad exclusiva de los entes territoriales (concepto de propiedad que se apuntala, se repite, con el art\u00edculo 294) y que, en consecuencia, goza de las mismas garant\u00edas que amparan la propiedad y renta de los particulares. Ello, por cuanto viola la garant\u00eda de que gozan estos tributos territoriales, como propiedad exclusiva de los mismos, y de que no se cumplen los requisitos para levantar tal garant\u00eda, como son la existencia de un inter\u00e9s p\u00fablico superior y el establecimiento del mecanismo de compensaci\u00f3n de las rentas que producir\u00eda tal tributo. \u00a0<\/p>\n
4.2. Viola el art\u00edculo 294, dada la interpretaci\u00f3n factible de que se entienda que la aparente derogatoria, en los t\u00e9rminos en que qued\u00f3 redactado el art\u00edculo 22 de la Ley 814 de 2003, conduce a un tratamiento preferencial, que esta norma proh\u00edbe.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de los ciudadanos Alba Luc\u00eda Orozco y Santiago Pardo. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito recibido en esta Corporaci\u00f3n el d\u00eda 2 de febrero de 2004, los ciudadanos Alba Luc\u00eda Orozco y Santiago Pardo intervinieron en el presente proceso en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los argumentos siguientes: \u00a0<\/p>\n
– El impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos creado por el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 1932 ten\u00eda car\u00e1cter temporal o transitorio, que desapareci\u00f3 del ordenamiento jur\u00eddico tan pronto se amortiz\u00f3 el empr\u00e9stito patri\u00f3tico para la guerra con Per\u00fa; por ello, al momento de la expedici\u00f3n de la norma acusada, este impuesto ya hab\u00eda dejado de producir efectos, por lo cual no era una renta de propiedad de los municipios y distritos que pudiera afectarse con la derogatoria que estableci\u00f3 el art\u00edculo 22 demandado. Explican que si bien el impuesto se convirti\u00f3 en permanente mediante el art\u00edculo 12 de la Ley 69 de 1946, ello \u00fanicamente ocurri\u00f3 en lo relativo a las apuestas en toda clase de juegos permitidos, y no a los espect\u00e1culos p\u00fablicos; y que por su parte, el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal (Decreto 1333 de 1986), refiri\u00e9ndose a los impuestos vigentes de conformidad con la Ley 69 de 1946, \u201c\u00fanicamente consider\u00f3 como vigente el impuesto del 10% del valor de cada tiquete o apuesta en toda clase de juegos permitidos a que se refiere el ordinal 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la ley 12 de 1932. Fue \u00fanicamente en relaci\u00f3n con este tributo, que le otorg\u00f3 su propiedad exclusiva a los municipios y al Distrito Capital de Bogot\u00e1\u201d. Se\u00f1alan que con base en este mismo examen normativo, la Corte Constitucional dict\u00f3 un fallo inhibitorio en relaci\u00f3n con una demanda de inexequibilidad presentada contra el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 1932; en efecto, citan la sentencia C-537 de 1995, en la cual la Corte afirm\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026la Corte se declarar\u00e1 inhibida para conocer de la demanda formulada contra el art\u00edculo 7\u00ba de la ley 12 de 1932, por cuanto la remisi\u00f3n que a esta ley hacen leyes posteriores \u2013leyes 69 de 1946 y 33 de 1968, no hacen que aquella reviva. Como lo se\u00f1ala aquella en su art\u00edculo final, una vez que se pague este impuesto, desaparece ya que su creaci\u00f3n fue en aquel momento temporal y extraordinaria \u2013para obtener recursos para atender la guerra con el Per\u00fa-. Por lo tanto, la ley dej\u00f3 de producir sus efectos, lo que obliga a un pronunciamiento inhibitorio de esta Corporaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, concluyen los intervinientes que la derogatoria efectuada en el art\u00edculo 22 de la Ley 814 de 2003, demandado, no configura un tratamiento preferencial a una renta de propiedad de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
– En segundo lugar, en relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 362 de la Carta, se\u00f1alan que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo dispuesto en tal art\u00edculo debe ser armonizado con los mandatos de los art\u00edculos 150-12, 300-4 y 313-13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En sustento de este argumento, citan la sentencia C-490 de 1997, en la cual esta Corte afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026en oportunidades anteriores, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que el nivel central de Gobierno se encuentra limitado por el art\u00edculo 362 de la Carta, seg\u00fan el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protecci\u00f3n que la propiedad de los particulares. No obstante, a juicio de esta Corporaci\u00f3n, las disposiciones del art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n deben armonizarse con el contenido de los art\u00edculos 150-12, 300-4 y 313-4 del Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garant\u00eda contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales. \u00a0En suma, el poder tributario del Legislador es pleno. Por esta raz\u00f3n, puede crear, modificar y eliminar impuestos, as\u00ed como regular todo lo pertinente a sus elementos b\u00e1sicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el art\u00edculo 362 de la Carta. En este orden de ideas, el Congreso de la Rep\u00fablica puede modificar el r\u00e9gimen legal de un impuesto territorial, as\u00ed ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad, como quiera que la supresi\u00f3n es una facultad impl\u00edcita consustancial al ejercicio de la funci\u00f3n legislativa en materia tributaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, afirman los intervinientes que el Congreso de la Rep\u00fablica s\u00ed puede eliminar o derogar un impuesto como lo hizo en el art\u00edculo 22 de la ley 814, demandado; en su concepto, \u201csostener lo contrario implica otorgarle a las entidades territoriales una soberan\u00eda tributaria absoluta de la cual carecen, tal y como lo ha afirmado la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia\u2026\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Tercero, en relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 294 Superior, reiteran que en su criterio no existe \u201cley vigente que le asigne a los municipios y distritos la propiedad del impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos, a que alude la demanda\u201d. No obstante, \u201ca\u00fan bajo la hip\u00f3tesis de que el impuesto se encontrare vigente y existieren normas que ceden su propiedad a las entidades territoriales, dicha cesi\u00f3n no entra\u00f1a un derecho de propiedad sobre el impuesto en s\u00ed mismo considerado, sino una facultad de percibir y administrar en su beneficio, los recursos que se recauden en virtud de dicho impuesto. \/\/ Al respecto, la Corte Constitucional ha sido enf\u00e1tica al se\u00f1alar que al hablar de \u2018propiedad\u2019 sobre una determinada especie tributaria, la Constituci\u00f3n se refiere en estricto sentido a la propiedad sobre el recaudo de un impuesto, tasa o contribuci\u00f3n, y no al derecho de que la norma original permanezca inalterada, pues ello conducir\u00eda a sacrificar el principio democr\u00e1tico, cuya regulaci\u00f3n por expresa disposici\u00f3n constitucional corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338), en aras de la estabilidad de los fiscos territoriales. \u00a0Una interpretaci\u00f3n amplia del art\u00edculo 362 de la C.P., terminar\u00eda por sacrificar el inter\u00e9s general, perpetuando el r\u00e9gimen legal que define las fuentes internas de financiaci\u00f3n de los entes territoriales, sobre una nueva opci\u00f3n de pol\u00edtica econ\u00f3mica, como ha ocurrido con la Ley 814 de 2003, en virtud de la cual, el Congreso de la Rep\u00fablica, con el apoyo del Gobierno y en particular del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Cultura, han cre\u00eddo necesario dictar normas que fomentan la actividad cinematogr\u00e1fica de nuestro pa\u00eds. \/\/ La propiedad de las rentas tributarias, como lo ha dicho la Corte, no puede entra\u00f1ar la perpetuidad de un determinado r\u00e9gimen tributario ni puede convertirse en un obst\u00e1culo para que el Congreso de la Rep\u00fablica ejerza su facultad constitucional de crear, modificar o extinguir el r\u00e9gimen de un determinado tributo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para sustentar adicionalmente su posici\u00f3n, los intervinientes citan la sentencia C-219 de 1998, en la que la Corte explic\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca la luz del sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza de estas \u00faltimas, el derecho a que la disposici\u00f3n original permanezca inalterada. Ciertamente, nada en el art\u00edculo 362 estudiado, conduce a que el int\u00e9rprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democr\u00e1tico en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales. \/\/ De otra parte, una interpretaci\u00f3n amplia del art\u00edculo 362 de la C.P., terminar\u00eda por sacrificar el inter\u00e9s general \u00ednsito en la defensa de una pol\u00edtica econ\u00f3mica nacional coherente, estable y sana\u2026 \u00a0Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se refiere el art\u00edculo 362 de la C.P., deben corresponder a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entender\u00eda la referencia a la propiedad de los particulares. En otras palabras, el art\u00edculo constitucional estudiado, protege s\u00f3lo aquello respecto de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos t\u00e9rminos\u2026 la acepci\u00f3n \u2018rentas tributarias\u2019 debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o una contribuci\u00f3n, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o extinguir el r\u00e9gimen de un determinado tributo, pues esta \u00faltima no puede ser objeto de dominio\u201d \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Fondo Mixto de Promoci\u00f3n Cinematogr\u00e1fica \u201cProim\u00e1genes en Movimiento\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Claudia Triana de Vargas, en calidad de directora del Fondo Mixto de Promoci\u00f3n Cinematogr\u00e1fica \u201cProim\u00e1genes en Movimiento\u201d, intervino en este proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
– En primer lugar, la Corte Constitucional ya se pronunci\u00f3 sobre la vigencia del impuesto que se cre\u00f3 en el art\u00edculo 7\u00ba de la ley 12 de 1932 \u201cy sus posteriores desarrollos en la ley 33 de 1968 en el sentido de indicar que dicho tributo dej\u00f3 de existir, por lo cual la acci\u00f3n materia de an\u00e1lisis en realidad en este caso resulta improcedente pues se dirige a obtener un pronunciamiento sobre un aspecto constitucional ya resuelto por la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C-537 de 1995\u201d. \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, se\u00f1ala que \u201cel Legislador en forma t\u00e9cnica y en ejercicio de sus competencias, no consagr\u00f3 ninguna forma de privilegio para los sujetos pasivos del tributo establecido en el impuesto del a\u00f1o 1932 o para un sector o grupo determinado, sino que se\u00f1al\u00f3 definiciones y directrices sobre sus hechos gravables, en el sentido de derogar, es decir de abolir parte de dicho tributo precisamente eliminando un hecho gravable del mismo. Recuerda que la Corte Constitucional, en la sentencia C-413 de 1996, distingui\u00f3 entre las leyes que excluyen del gravamen autorizado ciertos productos \u2013lo cual se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculos 287, 300-4 y 313-4-, y las leyes que consagran exenciones a los tributos de propiedad de entidades territoriales \u2013figuras prohibidas por el art\u00edculo 294 Superior -. \u201cPor eso mismo \u2013afirma- nada oculto existi\u00f3 en el tr\u00e1mite de la ley en su paso por las comisiones y plenarias de ambas c\u00e1maras y nada encuentra de novedoso el demandante cuando advierte que s\u00f3lo oper\u00f3 la derogatoria respecto del espect\u00e1culo p\u00fablico de la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica. \/\/ Es que en efecto, pese a la inexistencia del impuesto mencionado, uno de los hechos gravables definidos por el legislador ha sido el espect\u00e1culo p\u00fablico de la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica y a ese preciso hecho gravable se refiri\u00f3 ahora el Legislador dentro de sus facultades derogatorias de impuestos y dentro de sus absolutas facultades de definir cu\u00e1les son los hechos gravables, a\u00fan trat\u00e1ndose de los impuestos municipales.\u201d Precisa, adicionalmente, que la jurisprudencia que invoca el demandante es ilustrativa sobre la diferencia que existe entre excluir un determinado hecho gravable de un tributo y conceder una exoneraci\u00f3n o tratamiento preferencial; en efecto, la interviniente cita la sentencia C-521 de 1997, para se\u00f1alar que \u201cla exoneraci\u00f3n se concreta en la circunstancia de otorgar beneficios a personas, entidades o en general a sujetos pasivos que deber\u00edan estar gravados o cubiertos por la norma tributaria pero que por decisi\u00f3n del legislativo, o del \u00f3rgano facultado en el caso de las entidades territoriales sobre los impuestos que crean o de los que son propietarias, dejan de estarlo. A diferencia de ello, cuando un hecho gravable se deroga o simplemente no se incluye dentro de la definici\u00f3n del tributo no hay tal exoneraci\u00f3n, sino la intenci\u00f3n del \u00f3rgano competente de que una determinada actividad o acto no est\u00e9n gravados, circunstancia totalmente diferente a la primera de las indicadas. En la exoneraci\u00f3n existe un impuesto del que se excluye por razones de equidad tributaria o por consideraciones estrat\u00e9gicas del Estado a un sujeto pasivo. Por el contrario, cuando en un impuesto no se incluye un hecho gravable o se excluye \u00e9ste, el impuesto no existe para ese determinado acto, es decir no se configura el presupuesto establecido en la ley para que nazca una obligaci\u00f3n tributaria. En esta direcci\u00f3n, el Legislador deroga un impuesto cuando deroga o elimina del mundo jur\u00eddico uno de sus hechos gravables o todos sus hechos gravables; all\u00ed no hay tratamiento preferencial o exceptivo, porque simplemente el impuesto no existe para determinados actos o presupuestos de hecho\u201d. \u00a0<\/p>\n
4. Otras intervenciones ciudadanas \u00a0<\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Mediante Concepto No. 3503 recibido en esta Corporaci\u00f3n el d\u00eda tres (3) de marzo del a\u00f1o en curso, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma bajo estudio, por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antes de que fuera expedida la ley 814, la titularidad del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos, en lo relativo a las exhibiciones cinematogr\u00e1ficas, correspond\u00eda a los municipios y al Distrito de Bogot\u00e1, \u201craz\u00f3n por la cual, la renta recaudada figuraba en el presupuesto de dichas entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. Mediante la Ley 814, que estableci\u00f3 la Contribuci\u00f3n Parafiscal para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico, \u201cel legislador cambi\u00f3 la naturaleza del tributo, pues lo que antes fuera un impuesto del orden municipal, se convirti\u00f3 en virtud de la ley, en una contribuci\u00f3n parafiscal\u201d. Las contribuciones parafiscales tienen naturaleza jur\u00eddica tributaria, \u201cpero con unas caracter\u00edsticas especiales que implican que dichos recursos no est\u00e9n llamados a contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (como es el caso de los impuestos y las tasas) sino al cumplimiento de sus fines sociales y econ\u00f3micos.\u201d Ahora bien, aunque este gravamen no tenga el mismo destino de los impuestos ni entre a la cuenta \u00fanica com\u00fan de los ingresos p\u00fablicos, las contribuciones \u201cno pierden su naturaleza de ingreso tributario, pues al emanar del poder de imperio del Estado, es la ley quien los crea y prev\u00e9 su destinaci\u00f3n con el fin de que \u00e9sta se enmarque dentro del inter\u00e9s p\u00fablico pretendido\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. El cambio de naturaleza del tributo trae dos consecuencias principales: (a) \u201cla titularidad del cr\u00e9dito tributario ya no est\u00e1 radicada en cabeza de los municipios y el Distrito de Bogot\u00e1, sino que el manejo, la administraci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n de la contribuci\u00f3n estar\u00e1 a cargo del Fondo para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico en virtud de contrato celebrado con el Ministerio de Cultura, de conformidad con los art\u00edculos 9\u00ba a 11\u00ba de la Ley 814 de 2003. Lo anterior quiere decir, que los recursos recaudados por concepto del impuesto a espect\u00e1culos p\u00fablicos ya no har\u00e1n parte de los presupuestos de las entidades territoriales\u201d; y (b) \u201clos recursos se invertir\u00e1n exclusivamente en beneficio del mismo sector econ\u00f3mico que los tributa, de forma que ya no va a ser la comunidad en general la que se beneficie con la inversi\u00f3n de los recursos aportados por la industria cinematogr\u00e1fica\u201d. \u00a0<\/p>\n
4. Recordando lo dispuesto en los art\u00edculos 150-1, 338, 300-4, 313-4, 287, 362, 317 y 294 de la Constituci\u00f3n, afirma que \u201cpara el Despacho no hay duda de que el Congreso es quien ostenta el poder tributario originario, y que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular de las entidades territoriales cuentan con un poder derivado de la Constituci\u00f3n y la ley, porque la pol\u00edtica tributaria corresponde al Estado y no a sus fracciones individualmente consideradas. As\u00ed, en materia impositiva, el Congreso de la Rep\u00fablica por medio de la ley originaria o bien puede determinar todos y cada uno de los elementos del tributo, o bien, est\u00e1 en la libertad de fijar \u00fanicamente referencias m\u00ednimas sobre hechos imponibles, sujetos y base gravable para conceder a las asambleas y concejos la posibilidad de establecer las tarifas y exenciones que respondan a las necesidades del nivel territorial de que se trate, pues se repite: el legislador no est\u00e1 sustituyendo a las asambleas y concejos en el ejercicio de una competencia que les est\u00e9 atribuida de forma indiscutible y absoluta por la Carta Pol\u00edtica, dado que no obstante la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales, el mismo Texto Supralegal le da a la Rama Legislativa del poder p\u00fablico la funci\u00f3n creadora del derecho positivo tributario con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n, y a los dem\u00e1s \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular les otorga una autonom\u00eda fiscal limitada por la misma ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
5. Las rentas que percib\u00edan las entidades territoriales en virtud del recaudo del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en lo relacionado con las exhibiciones cinematogr\u00e1ficas ten\u00edan la naturaleza de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n. La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la intervenci\u00f3n, por el Legislador, en esta clase de recursos, que es excepcional y limitada y \u00fanicamente podr\u00e1 ejercerse \u201chasta cuando existan condiciones que as\u00ed lo justifiquen, es decir, que en el caso en estudio tendr\u00eda que analizarse si esas condiciones existen\u201d. No obstante, afirma acto seguido que \u201cdicho an\u00e1lisis no es procedente en el presente asunto, toda vez que lo que aqu\u00ed se est\u00e1 discutiendo es qui\u00e9n es el titular de la potestad tributaria, y si en ejercicio de \u00e9sta, es factible derogar un tributo que est\u00e1 en cabeza de un ente territorial, tr\u00e1tese \u00e9ste de una fuente end\u00f3gena o ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
6. En ese orden de ideas, considera el Procurador que si el Congreso tiene la potestad constitucional de crear los tributos, tambi\u00e9n es el Congreso el llamado a derogarlos, \u201csin que pueda sostenerse que con ello se viola la autonom\u00eda de los entes territoriales, pues, como ya se dijo, \u00e9stos tienen un amplio margen para administrar las rentas que provienen de sus tributos de fuente end\u00f3gena, pero es al legislador a quien le corresponde la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o derogatoria de los mismos, ajust\u00e1ndose a los par\u00e1metros se\u00f1alados por el Constituyente\u201d. \u00a0<\/p>\n
7. La derogatoria que establece la norma acusada no implica la concesi\u00f3n de tratamientos tributarios preferenciales sobre un tributo de propiedad de las entidades territoriales, \u201ctoda vez que los beneficios tributarios, ll\u00e1mense exenci\u00f3n, exclusi\u00f3n, no sujeci\u00f3n, etc\u00e9tera, se refieren al relevo o disminuci\u00f3n de la carga fiscal respecto de un grupo de sujetos frente a los cuales se configura el hecho imponible de la obligaci\u00f3n tributaria y como arriba se dijo, la derogatoria prevista modific\u00f3 la destinaci\u00f3n del tributo pero no relev\u00f3 a los contribuyentes del cumplimiento de la carga fiscal. Desde esta perspectiva, puede decirse que por medio de la expresi\u00f3n acusada el legislador no est\u00e1 estableciendo tratamientos preferenciales al impuesto municipal de espect\u00e1culos p\u00fablicos, en lo que ata\u00f1e a las exhibiciones cinematogr\u00e1ficas, ni trasladando su titularidad a la Naci\u00f3n, simple y llanamente, en ejercicio de su leg\u00edtima y reservada competencia, est\u00e1 derogando expresamente dicho tributo\u201d. \u00a0<\/p>\n
8. Por \u00faltimo, expresa el Procurador que la derogatoria bajo estudio es consistente con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, \u201cteniendo en cuenta que un mismo hecho econ\u00f3mico no puede verse afectado por dos tributos de forma simult\u00e1nea\u201d. \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra normas de rango legal, como las que se acusan en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos a resolver \u00a0<\/p>\n
Para el actor, la disposici\u00f3n acusada es contraria a los art\u00edculos 1, 95, 287, 294, 362 y 363 de la Constituci\u00f3n. Los cargos que formula se pueden sintetizar en dos puntos fundamentales: \u00a0<\/p>\n
(i) la norma desconoce la protecci\u00f3n constitucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia fiscal, puesto que consagra una exenci\u00f3n o tratamiento preferencial en relaci\u00f3n con un impuesto de propiedad de los municipios y el Distrito Capital, lo cual est\u00e1 expresamente prohibido por la Carta Pol\u00edtica; y \u00a0<\/p>\n
(ii) la norma es contraria al principio de solidaridad, puesto que en virtud de la derogatoria del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en relaci\u00f3n con la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, los recursos que antes ingresaban a las arcas del Estado en beneficio del inter\u00e9s general, ahora ser\u00e1n canalizados hacia un gremio espec\u00edfico \u2013 es decir, se hace primar el inter\u00e9s particular sobre el general. \u00a0<\/p>\n
Los problemas jur\u00eddicos que plantea la demanda son, por lo tanto, dos: \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00bfDesconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia fiscal, y en particular lo dispuesto en los art\u00edculos 287, 294, 362 y 363 de la Constituci\u00f3n, una norma que deroga el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos, cuya propiedad fue cedida en parte por el Legislador a las entidades territoriales del nivel municipal y distrital? \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00bfEs contraria a los principios constitucionales de solidaridad y primac\u00eda del inter\u00e9s general (arts. 1 y 95, C.P.) una norma que deroga un impuesto y crea una contribuci\u00f3n parafiscal, trasladando as\u00ed recursos que se destinar\u00edan al inter\u00e9s general hacia el beneficio de un sector en particular, el de la producci\u00f3n cinematogr\u00e1fica? \u00a0<\/p>\n
Antes de abordar el examen de estos dos problemas jur\u00eddicos, la Corte considera necesario pronunciarse sobre la vigencia actual del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos creado mediante la Ley 12 de 1932, puesto que varios intervinientes sostienen que en relaci\u00f3n con la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, este impuesto desapareci\u00f3 del ordenamiento jur\u00eddico \u2013 lo cual ser\u00eda relevante para determinar si el Congreso derog\u00f3 una norma que de por s\u00ed ya hab\u00eda dejado de existir. \u00a0<\/p>\n
3. La vigencia del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en materia de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se\u00f1alan varios intervinientes, entre ellos los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Cultura, no hay claridad alguna respecto de la vigencia actual del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en materia de proyecci\u00f3n cinematogr\u00e1fica que cre\u00f3 la Ley 12 de 1932, y que fue derogado por el art\u00edculo 22 de la Ley 814 de 2003, que se estudia. Llama la atenci\u00f3n que el Ministerio encargado de coordinar el manejo de las finanzas p\u00fablicas no tenga informaci\u00f3n precisa sobre las fuentes espec\u00edficas de los ingresos que perciben las entidades territoriales; no obstante, a juzgar por la informaci\u00f3n que obra en el expediente y se rese\u00f1\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores, el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en relaci\u00f3n con la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica reporta en la pr\u00e1ctica, al menos en algunos casos, ingresos a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el hecho de que el demandante del presente proceso obre, en parte, como apoderado especial de la Secretar\u00eda de Hacienda del Distrito Capital demuestra que, como m\u00ednimo, el Distrito en tanto entidad territorial incluye dentro del c\u00e1lculo de sus ingresos aquellos que le reporta el impuesto en cuesti\u00f3n. En ese sentido, cuando el actor se pregunta sobre la raz\u00f3n que llev\u00f3 al legislador a escoger un tributo municipal como incentivo para estimular el sector cinematogr\u00e1fico, ratifica que la derogatoria del impuesto en cuesti\u00f3n ha causado, en la actualidad, alg\u00fan tipo de desmedro patrimonial a las entidades territoriales: \u201c\u00bfPor qu\u00e9 si se trata de estimular una actividad con una alta carga tributaria, se escogi\u00f3 como incentivo el impuesto municipal? Si el legislador goza de plena gobernabilidad sobre los tributos nacionales como renta, IVA, timbre, remesas y espect\u00e1culos p\u00fablicos, no aparece claramente explicable por qu\u00e9 el \u2018est\u00edmulo\u2019 a la actividad estar\u00eda soportado por los fiscos municipales. \/\/ No era contrario a la Constituci\u00f3n otorgar incentivos a la actividad cinematogr\u00e1fica, lo violatorio de la Carta fue la elecci\u00f3n que hizo el legislador, escogiendo para tal fin la exoneraci\u00f3n de un tributo de car\u00e1cter territorial (municipal)\u201d. De all\u00ed que no sea claro si, en la pr\u00e1ctica, el impuesto se encuentra o no vigente. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, como se demuestra en el escrito de intervenci\u00f3n de los Ministerios de Hacienda y de Cultura, durante los debates en el Congreso que dieron lugar a la aprobaci\u00f3n de la norma bajo estudio, se resalt\u00f3 la confusi\u00f3n imperante en torno al tema. Al referirse al asunto, expresan los Ministros que \u201cen la exposici\u00f3n de motivos se hizo amplia referencia al impuesto sobre espect\u00e1culos p\u00fablicos creado mediante la Ley 12 de 1932, art\u00edculo 7\u00ba, enfatiz\u00e1ndose que sobre la vigencia del mismo a\u00fan no hay claridad por lo que para algunos se encuentra vigente y para otros derogado; esto \u00faltimo, porque las razones de hecho y de derecho en que se fundamentaba desaparecieron y el impuesto previsto en el art\u00edculo 12 de la Ley 69 de 1946, es un impuesto nuevo y diferente, de lo contrario se desconocer\u00eda lo previsto en el art\u00edculo 14 de la Ley 153 de 1887\u201d. En efecto, para los intervinientes \u201cuna comparaci\u00f3n de las dos normas permite verificar que no fue restablecido (o no se volvi\u00f3 permanente, como se ha venido interpretando) el impuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espect\u00e1culos p\u00fablicos de cualquier clase y que el nuevo gravamen se hizo recaer solamente sobre el valor de las boletas o tiquetes de apuestas en toda clase de juegos permitidos\u201d. En fin, la incertidumbre sobre la vigencia o no del impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en relaci\u00f3n con la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica resulta confirmada por lo expresado en la intervenci\u00f3n de los Ministerios aludidos, seg\u00fan la cual la derogatoria expresa del impuesto creado en la Ley 12 de 1932 \u201cpone fin a la discusi\u00f3n doctrinal que existe sobre la vigencia o no del impuesto de espect\u00e1culos p\u00fablicos en relaci\u00f3n con la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica establecida en la ley 12 de 1932, y adem\u00e1s contribuye con la seguridad jur\u00eddica\u201d; mucho m\u00e1s teniendo en cuenta que estas afirmaciones se efect\u00faan luego de \u00a0una detallada descripci\u00f3n de la evoluci\u00f3n normativa del tributo en comento. \u00a0<\/p>\n
Al anterior panorama se suma el hecho de que la Corte Constitucional, en la sentencia C-537 de 1995, se declar\u00f3 inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 7 de la Ley 12 de 1932, en la medida en que \u00e9sta ley hab\u00eda dejado de existir, y aunque en normas legales posteriores se hab\u00eda hecho referencia al impuesto que en ella se hab\u00eda creado, ello no ten\u00eda la virtualidad de hacerla revivir; expres\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c…la Corte se declarar\u00e1 inhibida para conocer de la demanda formulada contra el art\u00edculo 7o. de la Ley 12 de 1932, por cuanto la remisi\u00f3n que a esta ley hacen leyes posteriores – Leyes 69 de 1946 y 33 de 1968-, no hacen que aquella reviva. Como lo se\u00f1ala aquella en su art\u00edculo final, una vez que se pague este impuesto, desaparece ya que su creaci\u00f3n fue en aqu\u00e9l momento temporal y extraordinaria – para obtener recursos para atender la guerra con el Per\u00fa -. Por lo tanto, la ley dej\u00f3 de producir sus efectos, lo que obliga a un pronunciamiento inhibitorio de esta Corporaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se plantea la Corte, entonces, el interrogante sobre si puede el Congreso derogar expresamente una norma sobre cuya vigencia actual no existe claridad alguna; es decir, si puede ser contraria a la Constituci\u00f3n una norma legal en la que se deroga expresamente otra norma legal que, seg\u00fan lo expresado por la Corte, ya no forma parte del ordenamiento jur\u00eddico, pero en la pr\u00e1ctica no es claro si se le ha dado aplicaci\u00f3n al momento de recaudar el impuesto que all\u00ed se establece. A la luz de (i) las finalidades perseguidas por la Ley 814 de 2003, y teniendo en cuenta que (ii) no es claro, ni siquiera para las m\u00e1s altas autoridades gubernamentales en la materia, si a\u00fan existe formalmente el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en materia de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, la Corte considera que el Legislador s\u00ed obr\u00f3 dentro del margen constitucionalmente permitido de sus competencias al adoptar una disposici\u00f3n destinada, a todas luces, a zanjar un debate irresuelto que puede traer graves implicaciones en materia de seguridad jur\u00eddica tributaria. Si el Legislador, como se ver\u00e1, dispuso la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal espec\u00edficamente destinada a fomentar el sector cinematogr\u00e1fico nacional, y para efectos de prevenir cualquier inseguridad en cuanto a la carga tributaria que pesa sobre esta actividad decidi\u00f3 derogar expresamente la norma que creaba el impuesto objeto de incertidumbre, resulta claro para la Corte que al hacerlo el Congreso persigui\u00f3 una finalidad leg\u00edtima, y que el medio necesario para zanjar la controversia era derogarla. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, debe resaltarse que la norma acusada restringe los efectos de la derogatoria que all\u00ed se dispone \u00fanicamente a lo que se relaciona con el espect\u00e1culo p\u00fablico de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, por lo cual no se afecta la existencia, titularidad ni manejo de las otras rentas tributarias que actualmente est\u00e1n vigentes y fueron creadas en la misma norma. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Corte no encuentra reparo de constitucionalidad en este sentido, como consecuencia de lo cual proceder\u00e1 a efectuar el examen material de la norma a la luz de los cargos que plantea el demandante. \u00a0<\/p>\n
4. La aludida creaci\u00f3n de una exenci\u00f3n en la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Procede la Corte a examinar el primer problema jur\u00eddico planteado por la demanda. Tal y como lo se\u00f1ala el mismo demandante, los cargos por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 287, 294, 362 y 363 de la Carta se estructuran sobre un mismo supuesto: que la disposici\u00f3n acusada crea una \u201cexenci\u00f3n\u201d o \u201ctrato preferencial\u201d respecto de un impuesto de propiedad de las entidades territoriales. Aunque el actor reconoce que en el \u00e1mbito del derecho tributario la noci\u00f3n de \u201cexenci\u00f3n\u201d tiene un contenido preciso \u2013consistente en la decisi\u00f3n normativa de no cobrar un determinado tributo a ciertos sujetos pasivos del mismo -, presenta una serie de argumentos encaminados a demostrar que al derogar la norma que creaba el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en materia de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, el Legislador en realidad cre\u00f3 una exenci\u00f3n o tratamiento tributario preferencial en relaci\u00f3n con dicho impuesto. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Corte observa que una raz\u00f3n l\u00f3gica le impide aceptar este argumento: si la norma acusada deroga la ley que cre\u00f3 el impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos en materia de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, es decir, si excluy\u00f3 del ordenamiento jur\u00eddico la norma que proporcionaba un sustento jur\u00eddico a la existencia de dicho impuesto, no es posible que, como consecuencia, algunos sujetos queden \u201cexentos\u201d de dicho impuesto, ya que el impuesto como tal ha dejado de existir. En otras palabras, s\u00f3lo tiene sentido hablar de una \u201cexenci\u00f3n\u201d respecto de impuestos existentes; si el impuesto sale del ordenamiento jur\u00eddico, lo har\u00e1n tambi\u00e9n, desde ese momento, todas las obligaciones que pudieran recaer sobre todos los sujetos pasivos del mismo, est\u00e9n o no exentos de gravamen. \u00a0<\/p>\n
En cualquier caso, el tenor literal de la disposici\u00f3n acusada revela que la intenci\u00f3n del Legislador no fue la de crear una nueva exenci\u00f3n respecto de un impuesto existente, sino la de derogar, en t\u00e9rminos expl\u00edcitos e inequ\u00edvocos, la norma que creaba dicho impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte considera que no est\u00e1n llamados a prosperar los cargos que formula el demandante. Si la norma acusada, en lugar de consagrar una exenci\u00f3n o tratamiento tributario m\u00e1s ben\u00e9fico, lo que hace es derogar un impuesto determinado, entonces no existe violaci\u00f3n de lo dispuesto en los art\u00edculos 287, 294, 362 ni 363 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La respuesta al primer problema jur\u00eddico planteado por la demanda es, por lo tanto, negativa. Los cargos en cuesti\u00f3n ser\u00e1n desestimados. \u00a0<\/p>\n
5. El establecimiento de una contribuci\u00f3n parafiscal en beneficio del sector cinematogr\u00e1fico y la promoci\u00f3n del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
El segundo problema jur\u00eddico que plantea la demanda se relaciona con la decisi\u00f3n del legislador de eliminar un impuesto, cuyo recaudo en principio ingresar\u00eda a las arcas de las entidades territoriales en beneficio de la poblaci\u00f3n en general de cada jurisdicci\u00f3n, y crear una contribuci\u00f3n parafiscal en beneficio de un sector espec\u00edfico: el de la industria cinematogr\u00e1fica en Colombia. Considera el actor que con ello se otorga primac\u00eda al inter\u00e9s particular sobre el general, lesionando de contera el principio de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
Para resolver este cargo, la Corte se pregunta si el establecimiento de una contribuci\u00f3n parafiscal que beneficia el desarrollo del sector cinematogr\u00e1fico en Colombia constituye una medida orientada a beneficiar el inter\u00e9s particular de quienes conforman ese sector. \u00a0<\/p>\n
No es necesario detenerse en este punto para demostrar por qu\u00e9 la respuesta a esta pregunta es negativa. El fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia, lejos de beneficiar \u00fanicamente a los miembros del sector en cuesti\u00f3n, constituye un medio para estimular el desarrollo del cine, en tanto manifestaci\u00f3n de la cultura y bien constitucional expresamente protegido por la Carta Pol\u00edtica en m\u00faltiples art\u00edculos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es acertado afirmar que el fomento general de una actividad que es por definici\u00f3n cultural, sin que de las normas acusadas se aprecie un privilegio en su regulaci\u00f3n legal, constituya un medio para promover los intereses particulares asociados a dicha actividad. Al contrario; el art\u00edculo 70 de la Carta Pol\u00edtica obliga a promover y fomentar el acceso de todos los colombianos a la cultura, que \u201cen sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad\u201d. Lo que es m\u00e1s, dispone este mandato constitucional que \u201cel Estado promover\u00e1 la investigaci\u00f3n, al ciencia, el desarrollo y la difusi\u00f3n de los valores culturales de la naci\u00f3n\u201d; fomentar el sector cinematogr\u00e1fico constituye una medida id\u00f3nea para cumplir con esta meta. \u00a0<\/p>\n
Extra\u00f1a el actor que el legislador hubiera derogado un tributo territorial pudiendo derogar o modificar tributos nacionales. Es este un argumento de conveniencia respecto del cual no le compete pronunciarse a la Corte. Ninguna norma le proh\u00edbe al Congreso escoger libremente entre los tributos existentes y decidir, de conformidad con las pol\u00edticas que estime apropiadas, cu\u00e1l impuesto ha de ser derogado. \u00a0<\/p>\n
El cargo ser\u00e1 desestimado. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del art\u00edculo 22 de la Ley 814 de 2003. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que los H. Magistrados doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la presente sentencia por encontrarse en comisi\u00f3n de servicios en el exterior debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-577\/04 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO TERRITORIAL-Atribuci\u00f3n legislativa de derogaci\u00f3n no es absoluta (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO TERRITORIAL-Distinci\u00f3n entre derogaci\u00f3n y exenci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Supresi\u00f3n por ley\/IMPUESTO TERRITORIAL-Prohibici\u00f3n de traslado por ley a la Naci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO TERRITORIAL-L\u00edmites al legislador respecto de supresi\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La aparente autorizaci\u00f3n absoluta de que goza el legislador para la derogatoria de impuestos territoriales, -conforme a la afirmaci\u00f3n consignada en la sentencia de la referencia-, debe ser limitada con el fin de no hacer nugatorias las pretensiones constitucionales de autonom\u00eda de los entes territoriales, teniendo en cuenta los siguientes criterios constitucionales ampliamente reconocidos por esta Corporaci\u00f3n: confianza leg\u00edtima y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5005 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0art\u00edculo 22 (parcial) de la Ley 814 de 2003. \u201cpor el cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: William Aranda Vargas \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto, me permito presentar a continuaci\u00f3n las razones por las cuales aunque comparto el sentido general de la decisi\u00f3n mayoritaria adoptada en la sentencia C-577 de 2004, estimo pertinente aclarar algunas afirmaciones que se hacen en el fallo de la referencia, a fin de distinguir las diferentes implicaciones relacionadas con la supresi\u00f3n de impuestos territoriales y la determinaci\u00f3n de exenciones, por parte del legislador. \u00a0<\/p>\n
En efecto, de acuerdo con la decisi\u00f3n general prescrita en la sentencia indicada, -principalmente en su fundamento No. 4-, el motivo b\u00e1sico para reconocer la exequibilidad de las expresiones demandadas, estriba en que la norma acusada \u201cen lugar de consagrar una exenci\u00f3n o tratamiento tributario m\u00e1s ben\u00e9fico, lo \u00a0que hace es derogar un impuesto determinado\u201d por lo que \u201cno existe violaci\u00f3n de lo dispuesto en los art\u00edculos 287, 294, 362 ni 363 de la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0Frente a esta afirmaci\u00f3n, debo necesariamente hacer los siguientes comentarios: \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales es constitucionalmente aceptable que el legislador pueda derogar v\u00e1lidamente un impuesto territorial, sin que ello implique una vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 294 de la carta y 362 superior, como claramente lo se\u00f1ala la sentencia de la referencia. Sin embargo, mi inter\u00e9s en esta oportunidad es precisar que esa atribuci\u00f3n constitucional tiene matices importantes, en la medida en que no puede ser considerada como absoluta, en atenci\u00f3n precisamente a la efectividad y vigencia de los prop\u00f3sitos establecidos por el constituyente en los art\u00edculos constitucionales descritos. \u00a0<\/p>\n
De hecho, existe una clara diferencia entre derogar un impuesto territorial y conceder exencione o tratamientos preferenciales relacionados con tributos que son de propiedad de las entidades territoriales. Como bien lo se\u00f1ala la sentencia y lo acoge la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, frente a las entidades territoriales se ha insistido en que el legislador no puede otorgar exenciones o tratamientos preferenciales que excluyan a personas o instituciones de los tributos territoriales existentes, so pena de menoscabar la propiedad que a tales entidades les corresponde. En ese punto, existe una clara prohibici\u00f3n constitucional dirigida al legislador, que est\u00e1 consagrada de manera precisa en el art\u00edculo 294 del estatuto superior. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte de conformidad con la cl\u00e1usula general de competencia del legislador (Art. 150 No. 11 y 12 C.P., principalmente), la ley puede suprimir tributos en la medida en que es a \u00e9ste a quien compete definirlos, establecerlos y \u00a0en general fijar las directrices econ\u00f3micas. De all\u00ed que la atribuci\u00f3n negativa de retirarlos, sea igualmente parte de su competencia. Bajo esta perspectiva, la restricci\u00f3n consignada en el art\u00edculo 362 de la Carta le impone una limitaci\u00f3n al legislador en lo concerniente a sus atribuciones normativas, espec\u00edficamente en materia territorial, que no es otra que prohibirle el traslado a trav\u00e9s de la ley, de impuestos territoriales de propiedad de estos entes, y definidos por ellos, a la Naci\u00f3n. Al respecto, la interpretaci\u00f3n acogida por este Tribunal del art\u00edculo 362 superior, -como bien lo hace la sentencia C-219 de 1998-, no es otra que la de reconocer que esta norma constitucional no implica en s\u00ed misma el derecho de los entes territoriales a que \u201cla facultad de crear, modificar o extinguir el r\u00e9gimen de determinado tributo\u201d sea objeto de su dominio, -en la medida que ello significar\u00eda indebidamente el establecimiento de normas inmodificables y p\u00e9treas en detrimento del principio democr\u00e1tico-, sino que vuelve s\u00f3lo la protecci\u00f3n del producto del impuesto, tasa o contribuci\u00f3n territorial, que es lo \u00fanico de lo que puede predicarse un derecho de propiedad territorial. Como se ve, en todo caso, esta restricci\u00f3n no implica tampoco la prohibici\u00f3n para el legislador de la derogaci\u00f3n de los tributos a nivel territorial. Ni es esa un \u00f3rbita analizada o una prohibici\u00f3n definida por el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, sin embargo, cabe la siguiente pregunta conforme a los supuestos descritos: \u00bfEs entonces enteramente libre el legislador para suprimir normas que determinen impuestos territoriales, sin ning\u00fan tipo de restricci\u00f3n constitucional? La respuesta a este interrogante debe ser debidamente ponderada, en la medida en que puede implicar indefectiblemente para una entidad territorial, la p\u00e9rdida de sus mayores recursos en detrimento de sus expectativas leg\u00edtimas presupuestales, en un momento determinado. As\u00ed, una derogaci\u00f3n de impuestos territoriales s\u00fabita y desproporcionadas, no puede ser en modo alguno considerado constitucionalmente adecuada, menos a\u00fan cuando existen responsabilidades presupuestales o de direcci\u00f3n derivadas de los mismos, que pueden tener relaci\u00f3n directa con obligaciones y deberes constitucionales de la \u00f3rbita de protecci\u00f3n de derechos ciudadanos. Tampoco, cuando pervive la validez del art\u00edculo 287 de la Carta, y por ende del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales garantizado por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de estas consideraciones, estimo que la sentencia debi\u00f3 haber tenido en cuenta la diferenciaci\u00f3n descrita entre derogatoria y exenci\u00f3n de impuestos territoriales, a fin de clarificar que los alcances de cada una de estas dos apreciaciones son diversos y que las atribuciones del legislador tambi\u00e9n lo son, en cada caso. \u00a0<\/p>\n
Bajo estos supuestos, considero que la aparente autorizaci\u00f3n absoluta de que goza el legislador para la derogatoria de impuestos territoriales, -conforme a la afirmaci\u00f3n consignada en la sentencia de la referencia-, debe ser limitada con el fin de no hacer nugatorias las pretensiones constitucionales de autonom\u00eda de los entes territoriales, teniendo en cuenta los siguientes criterios constitucionales ampliamente reconocidos por esta Corporaci\u00f3n: confianza leg\u00edtima y proporcionalidad. Es evidente que si bajo supuestos de buena fe y adecuado manejo de la cosa p\u00fablica una entidad territorial cuenta con proyecciones financieras y presupuestales leg\u00edtimas acorde con sus disposiciones territoriales sobre la materia, -producto de un impuesto que adem\u00e1s le permite asegurar la mayor\u00eda de sus ingresos-, perder por v\u00eda de ley de manera intempestiva esas entradas financieras puede implicar la inviabilidad econ\u00f3mica de la entidad territorial descrita. En ese orden de ideas, deber\u00e1 tener en cuenta el legislador a la hora de suprimir por completo un impuesto territorial, los criterios de confianza y proporcionalidad enunciados, a fin de asegurar que cualquier eliminaci\u00f3n de los mismos no implique traumatismos financieros irrazonables en detrimento del patrimonio de las entidades territoriales, que les impida a la larga asegurar el cumplimiento de los fines descritos en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Carta. El test que en estos casos debe hacerse, aunque leve en raz\u00f3n de la materia, no puede ser ni existente ni ajeno a la competencia de este Tribunal, pues debe consolidar los principios de autonom\u00eda territorial y fines del estado, acorde con lo expresado anteriormente. \u00a0<\/p>\n
Con todo, en este caso concreto no existe problema alguno respecto al impuesto territorial mencionado, en la medida en que no implic\u00f3 un componente esencial de la econom\u00eda territorial como se pudo evidenciar en la sentencia y adem\u00e1s resulto ser un impuesto claramente derogado con bastante anterioridad, por lo que la Corte no tuvo m\u00e1s que ratificar en esta oportunidad esa derogatoria, y \u00a0denegar los cargos de la demanda. En ese orden de ideas, es evidente que comparto la decisi\u00f3n mayoritaria, sin dejar de resaltar, las claridades previas enunciadas. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-577 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LOS ESPECTACULOS PUBLICOS EN MATERIA DE EXHIBICION CINEMATOGRAFICA-Derogaci\u00f3n de norma que creaba impuesto (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
REF.: Expediente D-5005 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito aclarar el voto por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1. Ya la Corte Constitucional mediante sentencia C-537 de 1995 hab\u00eda declarado que la Ley 12 de 1932 estaba derogada. \u00a0Siendo esto as\u00ed no es cierto entonces que la derogatoria se produzca ahora con la Ley 814 de 2003. \u00a0Como la derogatoria le quita vigencia a una norma jur\u00eddica, la saca del orden jur\u00eddico; mata la norma anterior, el supuesto fundamental es que la norma est\u00e9 viva; para matar algo se necesita que est\u00e9 vivo, pues existe una imposibilidad f\u00edsica y jur\u00eddica \u00a0de matar lo que ya estaba muerto. \u00a0<\/p>\n
Habiendo la Corte constatado desde el a\u00f1o 1995 que la norma estaba derogada no es cierto que su derogatoria se produzca ahora por mandato del art\u00edculo 22 de la Ley 814 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2. Estando la norma derogada el tributo no exist\u00eda y en consecuencia no se les est\u00e1 quitando nada a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
En realidad se trata de la creaci\u00f3n de un nuevo tributo, que adem\u00e1s es distinto del que existi\u00f3. \u00a0Siendo un nuevo tributo no tiene raz\u00f3n el demandante al afirmar que se les est\u00e1 quitando a las Entidades Territoriales; pues a uno se le quita lo que tiene y no se le puede quitar lo que no tiene. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones no comparto la motivaci\u00f3n de la sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 \u201cPara los tributaristas cuando se hace referencia a una \u2018exenci\u00f3n se alude a fen\u00f3menos en que la obligaci\u00f3n tributaria nace pero la tarifa es \u20180\u2019, o menor a la del r\u00e9gimen general del tributo de que se trate, y ello trae consecuencias tales como que el contribuyente queda exonerado del pago del tributo pero no de las llamadas \u2018obligaciones formales\u2019, tales como declarar. Por otro lado, por ejemplo en el IVA, es importante saber si un bien es \u2018exento\u2019 o \u2018excluido\u2019, ya que en virtud de ello tendr\u00e1 derecho al descuento de impuestos repercutidos\u201d. \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0\u201cSentencia C-229 de 2003\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0\u201cSentencia C-521 de 1997\u201d \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0\u201cSentencia C-1191 de 2001\u201d \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0\u201cLey 12 de 1932, art\u00edculo 7: \u2018Con el objeto de atender al servicio de los bonos del empr\u00e9stito patri\u00f3tico que emita el Gobierno establ\u00e9cense los siguientes grav\u00e1menes: 1. Un impuesto del diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espect\u00e1culos p\u00fablicos de cualquier clase, y por cada boleta o tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos, o de cualquier otro sistema de repartici\u00f3n de sorteos\u2026\u2019\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 \u201cLey 33 de 1968, art\u00edculo 3\u00ba: \u2018A partir del 1\u00ba de enero de 1969, ser\u00e1n de propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial de Bogot\u00e1 los siguientes impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones: a) El impuesto denominado \u2018espect\u00e1culos p\u00fablicos\u2019 establecido por el art\u00edculo 7\u00ba de la ley 12 de 1932 y dem\u00e1s disposiciones complementarias\u2019\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0\u201cGaceta del Congreso No. 563, jueves 8 de noviembre de 2001, p. 29\u201d \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0\u201cGaceta del Congreso No. 563 de 2001, Ob. Cit., p. 29\u201d \u00a0<\/p>\n
10 \u201cValga la pena se\u00f1alar que la enumeraci\u00f3n efectuada por la exposici\u00f3n de motivos describe b\u00e1sicamente los tributos a los que est\u00e1n sometidos la generalidad de las actividades econ\u00f3micas del pa\u00eds (renta, IVA, timbre e ICA) y, en especial, los empresarios de espect\u00e1culos p\u00fablicos. En ning\u00fan momento se hace referencia a grav\u00e1menes especiales como el que por ejemplo tienen los contratistas de obra p\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0\u201cN\u00f3tese que este impuesto ni siquiera se cobra en tarifas porcentuales (ver art. 33 Ley 14 de 1983 y art. 196 D. 1333 de 1986).\u201d \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0Corte Constitucional, sentencia C-219 de 1997. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-577\/04 \u00a0 IMPUESTO A LOS ESPECTACULOS PUBLICOS EN MATERIA DE EXHIBICION CINEMATOGRAFICA-Incertidumbre sobre vigencia actual llevo a su derogaci\u00f3n expresa por el legislador \u00a0 NORMA LEGAL-Derogaci\u00f3n expresa de norma cuya vigencia actual no existe claridad alguna\u00a0 \u00a0 SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Vigencia actual de impuesto\u00a0 \u00a0 SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Derogaci\u00f3n expresa de norma que creaba […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10556","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10556","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10556"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10556\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10556"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10556"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10556"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}