SU201-94<\/p>\n
Sentencia No. SU-201\/94 <\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DEFINITIVO <\/p>\n
Contra los actos administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la administraci\u00f3n y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisi\u00f3n ejecutoria, capaz de afectar la esfera jur\u00eddica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven la violaci\u00f3n o amenaza de vulneraci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental, no procede la acci\u00f3n de tutela como mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. <\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE\/JUEZ DE TUTELA-Deberes <\/p>\n
Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y seg\u00fan las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de tr\u00e1mite o preparatorio tiene la virtud de definir una situaci\u00f3n especial y sustancial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisi\u00f3n principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneraci\u00f3n o amenaza de violaci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n. Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acci\u00f3n de tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de tr\u00e1mite o preparatorios, considera que esta modalidad de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales s\u00f3lo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. <\/p>\n
SUSPENSION EN EL CARGO-Dias calendario\/SUSPENSION EN EL CARGO-T\u00e9rmino <\/p>\n
El t\u00e9rmino de la suspensi\u00f3n en el ejercicio del cargo conforme a la norma del art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978, debe entenderse, como d\u00edas calendarios y no h\u00e1biles. Como la Personer\u00eda Distrital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, prolong\u00f3 ilegalmente la suspensi\u00f3n del peticionario mas all\u00e1 del t\u00e9rmino permitido por la ley, aparte de que, en forma irregular produjo la modificaci\u00f3n, bajo el pretexto de una aclaraci\u00f3n, de un acto administrativo que hab\u00eda generado una situaci\u00f3n jur\u00eddica favorable al petente, se violaron los derechos fundamentales del debido proceso y al trabajo. <\/p>\n
PRUEBAS-Omisi\u00f3n\/DEBIDO PROCESO-Vulneraci\u00f3n\/DESTITUCION\/REINTEGRO AL CARGO <\/p>\n
Las pruebas testimoniales y los oficios solicitados, no pueden considerarse como pruebas prohib\u00eddas o ineficaces, o referidas a hechos notoriamente impertinentes; por el contrario, se estima que dichas pruebas si son conducentes y pertinentes para el ejercicio adecuado del derecho de defensa del petente. La inconducencia o impertinencia de una prueba debe ser manifiesta para que la administraci\u00f3n quede habilitada para rechazarla, pues de lo contrario se viola la garant\u00eda del debido proceso. Prospera la acci\u00f3n de tutela para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo y, en consecuencia, para asegurar la primac\u00eda de la Constituci\u00f3n, la Personer\u00eda Distrital deber\u00e1 adecuar la actuaci\u00f3n administrativa cumplida a lo decidido en la presente sentencia, lo que necesariamente implica: la revocaci\u00f3n de los actos administrativos que decretaron y confirmaron la destituci\u00f3n del peticionario, el reintegro al cargo, y el pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar durante el lapso que permaneci\u00f3 separado del servicio, inclusive durante el periodo de suspensi\u00f3n en el ejercicio del cargo. <\/p>\n
REF: <\/p>\n
Expediente T- 19567. <\/p>\n
PROCEDENCIA: <\/p>\n
Consejo de Estado. <\/p>\n
TEMA: <\/p>\n
Tutela contra actos de tr\u00e1mite o preparatorios. <\/p>\n
Los t\u00e9rminos de suspensi\u00f3n del empleado en el ejercicio de su cargo se computan como d\u00edas calendarios. <\/p>\n
Violaci\u00f3n de los derechos al debido proceso y al trabajo dentro del proceso disciplinario. <\/p>\n
PETICIONARIO: <\/p>\n
Guillermo Mic\u00e1n Riveros. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Aprobado en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., a los veintiun (21) d\u00edas del mes de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de la acci\u00f3n de tutela ejercida por Guillermo Mic\u00e1n Riveros contra la Personer\u00eda del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 que, seg\u00fan el actor esta “representado en este caso por el comisionado-instuctor, de dicha entidad, doctor Jos\u00e9 Rori Forero Salcedo, y por el titular de la Personer\u00eda Dr. Antonio Bustos Esguerra”. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
A. Los Hechos. <\/p>\n
Para fundamentar su acci\u00f3n de tutela el accionante expuso, en lo pertinente, los siguientes hechos: <\/p>\n
<\/p>\n
1. “Mediante Decreto No 266 del 12 de noviembre de 1987, emanado de la Personer\u00eda del entonces Distrito Especial de Bogot\u00e1, fui nombrado para el cargo de abogado II para la vigilancia judicial administrativa, cargo del cual tom\u00e9 posesi\u00f3n el d\u00eda 10 de diciembre de 1987, habiendo ascendido hasta el cargo de profesional especializado XII-A que me corresponde actualmente”. <\/p>\n
2. “No obstante haber observado siempre un correcto comportamiento, y al mismo tiempo haber laborado con rendimiento suficiente, eficaz y satisfactorio, el 17 de noviembre de 1992, por medio de la Resoluci\u00f3n No. 014478 originaria de la misma entidad nominadora, fui suspendido provisionalmente del ejercicio de las funciones del cargo, primeramente por un t\u00e9rmino de sesenta (60) d\u00edas calendario, sin derecho a sueldo, t\u00e9rmino calendario que venc\u00eda y venci\u00f3 el d\u00eda 15 de Enero de 1993 (art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978)”. <\/p>\n
3. “El mismo d\u00eda 15 de Enero de 1993 en que venc\u00eda y venci\u00f3 el anterior t\u00e9rmino de sesenta (60) d\u00edas calendario, la Personer\u00eda del Distrito Capital expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n No 00048 de esa fecha, por la cual se prorrog\u00f3 en treinta (30) d\u00edas calendario el t\u00e9rmino inicial de suspensi\u00f3n provisional, pr\u00f3rroga que venc\u00eda y venci\u00f3 el d\u00eda 13 de Febrero de 1993”. <\/p>\n
4. “Tenemos entonces que el d\u00eda 13 de febrero de 1993, no solamente venci\u00f3 la pr\u00f3rroga de treinta (30) d\u00edas calendario, sino que, adem\u00e1s, sumada \u00e9sta al t\u00e9rmino inicial de sesenta (60) d\u00edas, tambi\u00e9n calendario, venci\u00f3 el t\u00e9rmino m\u00e1ximo e improrrogable de noventa (90) d\u00edas calendario permitido por el art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978 para la suspensi\u00f3n provisional. (Art\u00edculo 21 Ley 13 de 1984; Art\u00edculo 26 inciso 2o. y Art\u00edculo 46 literal b del Decreto 482 de 1985)”. <\/p>\n
“Pero simult\u00e1neamente, el d\u00eda 13 de febrero de 1993, venci\u00f3 tambi\u00e9n el t\u00e9rmino que ten\u00eda el comisionado instructor Dr. Jos\u00e9 Rori Forero Salcedo, para culminar la investigaci\u00f3n….” <\/p>\n
5. “Extempor\u00e1neamente, con soluci\u00f3n de la continuidad en el tiempo, el d\u00eda 15 de febrero de 1993, la Personer\u00eda del Distrito Capital expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n No. 0182 de esa fecha, proyectada por el comisionado instructor Dr. Jos\u00e9 Rori Forero Salcedo, para, mediante una falsa aclaraci\u00f3n, pretender prolongar, contra derecho, contra Ley, es decir contra normas escritas vigentes y aplicables, el t\u00e9rmino m\u00e1ximo improrrogable de noventa (90) d\u00edas calendario, permitidos por el art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978 para la suspensi\u00f3n provisional en los procesos disciplinarios”. <\/p>\n
6. “Es con esta \u00faltima Resoluci\u00f3n, que se violan los derechos constitucionales fundamentales establecidos en los art\u00edculos 11, 12, 15, 16, 21 25 y 29 de la Constituci\u00f3n Nacional”. <\/p>\n
7. “El d\u00eda 13 de febrero de 1993, vencido el t\u00e9rmino m\u00e1ximo e improrrogable de noventa (90) d\u00edas calendario, sin haberse culminado la investigaci\u00f3n ni tomado determinaci\u00f3n alguna, adquiri\u00f3 el suscrito el derecho a reincorporarse al cargo y al reconocimiento y pago de las sumas de dinero correspondientes al periodo de suspensi\u00f3n provisional (art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978; art\u00edculo 26 inciso 2o y 46 literal b del Decreto 482 de 1985; adem\u00e1s el art\u00edculo 21 de la Ley 13 de 1984”. <\/p>\n
8. “Como continuaci\u00f3n de lo consignado en los puntos anteriores, todo lo cual hace parte del proceso disciplinario No. 068 de 1992, incoado contra el suscrito por la personer\u00eda del Distrito Capital, con fecha 26 de febrero de 1993 se profiri\u00f3 la providencia No. 012, por medio de la cual se me neg\u00f3 la casi totalidad de las pruebas solicitadas, hasta el extremo de que, de nueve (9) numerales correspondientes a las testimoniales me fueron negados ocho (8) y solamente se me decret\u00f3 uno (1), que no se refiere a los hechos fundamentales del proceso; a los cuales s\u00ed se refieren, especialmente, los testimonios de los Doctores Manuel Raul Castillo Guti\u00e9rrez, Juan Manuel Rodr\u00edguez y Mary Rodr\u00edguez G\u00f3mez, en la categor\u00eda de testigos presenciales de dichos hechos, testimonios estos que fueron negados”. <\/p>\n
9. “Contra el anterior decreto de pruebas se interpuso recurso de reposici\u00f3n, mediante escrito presentado el d\u00eda 3 de marzo de 1993, recurso que a\u00fan no ha resuelto”. <\/p>\n
10. “El mencionado proceso disciplinario se inici\u00f3 con pliego de cargos elevado mediante resoluci\u00f3n No. 031 del 22 de diciembre de 1992. El correspondiente escrito de descargos se present\u00f3 el d\u00eda 1o. de febrero de 1993, y con fecha 11 de febrero del mismo a\u00f1o se present\u00f3 la solicitud de pruebas. Pero de aqu\u00ed en adelante se han producido hechos graves que han atentado contra el derecho de defensa”. <\/p>\n
11. “La anterior providencia, violatoria del derecho de defensa, constituye una amenaza grave e inminente en el sentido de que, indudablemente, la vulneraci\u00f3n de dicho derecho producir\u00e1 perjuicios irremediables”. <\/p>\n
12. “Sumando la velocidad del tr\u00e1mite a un fallo inminente, adverso y definitivo de \u00fanica instancia, obtenemos la certeza de que los perjuicios ocasionados ser\u00e1n graves e irremediables”. <\/p>\n
B. La Pretensi\u00f3n. <\/p>\n
El accionante solicita, con base en los hechos expuestos, lo siguiente: <\/p>\n
Que, “como medida provisional-cautelar, se ordene a la Personer\u00eda del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1, que proceda en forma inmediata a suspender la aplicaci\u00f3n y\/o los efectos de la Resoluci\u00f3n No 0182 del 15 de febrero de 1993, y, en consecuencia, a reconocerme y pagarme la remuneraci\u00f3n que se me adeuda a ra\u00edz de la suspensi\u00f3n provisional de noventa (90) d\u00edas calendario que venci\u00f3 el d\u00eda 13 de febrero de 1993, y a cancelarme en debida forma las dem\u00e1s que se cause”. <\/p>\n
Que, “como medida provisional-cautelar se ordene a la misma entidad distrital que en forma inmediata suspenda la aplicaci\u00f3n y\/o efectos de la providencia No 012 de febrero 26 de 1993, y que se decreten y practiquen todas las pruebas oportunamente solicitadas, con el fin de poder ejercer el derecho de defensa y controvertir la prueba sumaria que obra dentro del proceso”. <\/p>\n
Al proceso se allegaron, entre otros, los siguientes documentos: <\/p>\n
1. Copia debidamente autenticada de la totalidad del proceso disciplinario No. 068 de 1992, adelantado contra el peticionario Guillermo Mic\u00e1n Riveros. <\/p>\n
2. Informe bajo juramento, rendido por el Dr. Antonio Bustos Esguerra, en su calidad de Personero de Santa Fe de Bogot\u00e1, en el cual manifiesta: <\/p>\n
“Los hechos que se tuvieron en cuenta para la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n No. 0182 del 15 de febrero de 1993, por medio de la cual se prolong\u00f3 la suspensi\u00f3n provisional del cargo que desempe\u00f1a el Dr. GUILLERMO MICAN RIVEROS, fue el de aclarar el art\u00edculo Primero de la Resoluci\u00f3n No 00048 del 15 de enero de 1993, en el sentido de que la pr\u00f3rroga aludida se debe entender a partir del 16 de febrero de 1993”. <\/p>\n
“Es de anotar que mediante la Resoluci\u00f3n No 01478 del 17 de noviembre de 1992, este Despacho resolvi\u00f3 ordenar la apertura formal de la investigaci\u00f3n disciplinaria contra el Dr. Mic\u00e1n Riveros ante la gravedad de los hechos puestos en conocimiento por parte de la Titular y otros funcionarios de la Fiscal\u00eda 192 de la Unidad Octava de Delitos contra el Patrimonio Econ\u00f3mico y atendiendo lo dispuesto por el art\u00edculo 199 del decreto 1660 de 1978, se dispuso a suspenderlo provisionalmente del ejercicio del cargo por el t\u00e9rmino de sesenta (60) d\u00edas sin derecho a sueldo, mientras se surt\u00eda el procedimiento disciplinario de rigor; t\u00e9rmino cuyo vencimiento de conformidad con las normas legales operaba a partir del d\u00eda diecis\u00e9is (16) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993)”. <\/p>\n
“Al facultar el citado art\u00edculo, a proceder a la suspensi\u00f3n provisional del cargo sin derecho a remuneraci\u00f3n, mediante resoluci\u00f3n expedida de plano que tendr\u00e1 vigencia inmediata y cuyos efectos se prolongan mientras se surte el procedimiento disciplinario, pero en ning\u00fan caso superior a noventa (90) d\u00edas; as\u00ed, mediante la Resoluci\u00f3n No 0048 calendada el 15 de enero del a\u00f1o en curso, se determin\u00f3 prorrogar durante treinta (30) d\u00edas m\u00e1s la suspensi\u00f3n provisional del ejercicio del cargo al citado funcionario de la Personer\u00eda de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1”. <\/p>\n
3. Documento suscrito por el Secretario General de la Personer\u00eda, en el cual certifica los d\u00edas que son h\u00e1biles para el desarrollo de la actividad de la Personer\u00eda de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 y los d\u00edas en que por diferentes motivos se suspendieron t\u00e9rminos de procesos disciplinarios, administrativos y dem\u00e1s actuaciones. <\/p>\n
D. Los fallos que se revisan. <\/p>\n
D.1. Primera Instancia. <\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de marzo 23 de 1993, neg\u00f3 la tutela solicitada con base, entre otros, en los siguientes argumentos: <\/p>\n
“La acci\u00f3n ha sido interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. <\/p>\n
Con relaci\u00f3n al derecho de defensa encuentra la Sala “que el perjuicio que pueda derivarse de la violaci\u00f3n de esta garant\u00eda constitucional, en el caso concreto, no es irremediable al tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 1o. del Decreto 306 de 1992”. <\/p>\n
En cuanto al derecho al trabajo, “…observa la Sala que inicialmente la administraci\u00f3n…calcul\u00f3 los t\u00e9rminos de suspensi\u00f3n como calendarios, mientras que al modificar la \u00faltima Resoluci\u00f3n, los consider\u00f3 como h\u00e1biles, lo que trae como consecuencia que la suspensi\u00f3n que en el primer caso no pod\u00eda sobrepasar el 13 de febrero de 1993, mientras en el segundo se prolongar\u00eda hasta el 10 de abril del pr\u00f3ximo”. <\/p>\n
“Es claro, preciso y terminante el art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978 cuando estatuye, que”….el superior inmediato puede relevar de sus funciones al empleado suspendi\u00e9ndolo provisionalmente de su cargo, sin derecho a remuneraci\u00f3n mediante resoluci\u00f3n expedida de plano que tendr\u00e1 vigencia inmediata y cuyos efectos se prolongar\u00e1n mientras se surten los procedimientos disciplinarios, pero en ning\u00fan caso por tiempo superior a 90 d\u00edas, vencidos los cuales sin que se haya tomado determinaci\u00f3n alguna, el empleado adquiere el derecho a reincorporarse a su cargo y al reconocimiento y pago de la remuneraci\u00f3n correspondiente a este per\u00edodo. (se subraya)”. <\/p>\n
“No expresa nada la norma citada, sobre si al calcular el t\u00e9rmino de suspensi\u00f3n provisional de un empleado deben tenerse en cuenta solamente los d\u00edas h\u00e1biles o si el c\u00e1lculo debe efectuarse sobre los calendarios”. <\/p>\n
“Encuentra la Sala como medio de interpretaci\u00f3n referencia debe acudirse al art\u00edculo 62 del C. de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, que estatuye: <\/p>\n
“En los plazos de d\u00edas que se se\u00f1alen en las leyes, y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario (subraya la sala). <\/p>\n
“Tambi\u00e9n dispone el art\u00edculo 120 del C. P. C. “En los t\u00e9rminos de d\u00edas no se tomar\u00e1n en cuenta los de vacancia judicial…” <\/p>\n
“Con base en estas normas generales que sientan el principio de que cuando la ley no lo diga expresamente se contabilizar\u00e1n los d\u00edas h\u00e1biles para calcular los t\u00e9rminos, llega la Sala a la conclusi\u00f3n de que la pr\u00f3rroga del t\u00e9rmino de suspensi\u00f3n aplicada al solicitante es legal y de consiguiente no se viol\u00f3 su derecho al trabajo”. <\/p>\n
D.2. Segunda Instancia. <\/p>\n
El Consejo de Estado, seg\u00fan sentencia del 25 de mayo 1993, confirm\u00f3 la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, argumentando lo siguiente: <\/p>\n
“En el caso de autos la acci\u00f3n de tutela interpuesta como mecanismo transitorio, no tiene vocaci\u00f3n de prosperidad porque el perjuicio no tiene el car\u00e1cter de irremediable, debido a las siguientes razones:” <\/p>\n
“Sea lo primero tener en cuenta que la acci\u00f3n de tutela supone en cabeza del actor la existencia de un derecho indiscutible y claramente determinado que haya sido violado o amenazado.” <\/p>\n
” En el evento planteado el derecho alegado por el solicitante no se encuentra claramente definido, pues la circunstancia de computar el t\u00e9rmino de suspensi\u00f3n, teniendo en cuenta d\u00edas calendarios en la que el actor fundamenta su derecho y su pedimento, est\u00e1 en discusi\u00f3n, ya que seg\u00fan \u00e9l, apoyado en los art\u00edculos 21 de la Ley 13 de 1984 y 26 del Decreto 482 de 1985 deben considerarse los d\u00edas calendarios, mientras que de acuerdo con el Tribunal, con base en el art\u00edculo 62 de la Ley 4a de 1913, lo legal es que se estimen los d\u00edas h\u00e1biles”. <\/p>\n
“De la situaci\u00f3n f\u00e1ctica y de los argumentos planteados por el solicitante se desprende la hipot\u00e9tica violaci\u00f3n del debido proceso en raz\u00f3n a que se desconoci\u00f3 el derecho de defensa cuando el instructor del proceso disciplinario mediante providencia 012 del 26 de febrero de 1993 le neg\u00f3 la recepci\u00f3n de casi todos los testimonios solicitados como prueba”. <\/p>\n
“Sin embargo como aparece demostrado en autos contra la precitada medida el afectado interpuso recurso de reposici\u00f3n el que al momento de instaurar la acci\u00f3n no hab\u00eda sido resuelto. Esta circunstancia est\u00e1 demostrando no solamente que existe otra forma de defensa judicial sino que la irremediabilidad del perjuicio no es computable. El actor se est\u00e1 adelantando a la respuesta del recurso interpuesto, como se est\u00e1 adelantando igualmente al fallo del proceso disciplinario que es susceptible de recursos o medios de defensa judiciales que al ser interpuestos exitosamente por el interesado constituye una manera de reparar los perjuicios diferente a la indemnizaci\u00f3n”. <\/p>\n
“El actor de esta tutela cita con algunos conceptos pertinentes, la violaci\u00f3n del derecho al trabajo. En este aspecto la Sala reitera una vez mas su criterio en el sentido de que tal derecho a pesar de ser fundamental, no es de aplicaci\u00f3n inmediata y en consecuencia su protecci\u00f3n y reconocimiento deben lograrse a trav\u00e9s de las leyes que le den desarrollo”. <\/p>\n
E. Actuaci\u00f3n posterior de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
El accionante, en la etapa de revisi\u00f3n, present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n, entre otros documentos, copia de la Resoluci\u00f3n No 023 de marzo 31 de 1993 del Personero de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, por medio de la cual se resuelve: “Sancionar disciplinariamente al Dr. Guillermo Mic\u00e1n Riveros con la medida de destituci\u00f3n del cargo”. <\/p>\n
Tambi\u00e9n present\u00f3, copia de la Resoluci\u00f3n No 044 de mayo 21 de 1993, en virtud de la cual el Personero de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, resolvi\u00f3: “No reponer la Resoluci\u00f3n No 023 del 31 de marzo de 1993”. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer del grado de revisi\u00f3n de las sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 y por el Consejo de Estado, en atenci\u00f3n a lo dispuesto por los art\u00edculos 86 y 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en armon\u00eda con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991. <\/p>\n
2. La acci\u00f3n de tutela y los actos de tr\u00e1mite o preparatorios en las actuaciones administrativas. <\/p>\n
2.1. En los t\u00e9rminos del art. 86 de la C.P., la acci\u00f3n de tutela procede como mecanismo definitivo e inmediato de protecci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales, a falta de un medio alternativo de defensa judicial, id\u00f3neo y eficaz, esto es, que posea igual o mayor efectividad que la tutela para lograr la protecci\u00f3n del derecho vulnerado o amenazado “por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica”, o de los particulares excepcionalmente. <\/p>\n
Procede igualmente la acci\u00f3n de tutela como el mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un medio alternativo de defensa judicial, cuando sea necesario utilizarla para “evitar un perjuicio irremediable” que, a juicio del juzgador sea inminente, grave y de tal magnitud que se requiera de medidas urgentes e impostergables para impedir que el perjuicio se extienda y llegue a ser de tal naturaleza hasta el punto del no retorno de la situaci\u00f3n, o lo que es lo mismo, que se convierta en irremediable1. <\/p>\n
La instituci\u00f3n de la tutela como mecanismo transitorio, consagrada en el inciso 3o. del art. 86, ibidem, tiene su desarrollo reglamentario en el art. 8o. del decreto 2591 de 1991, que dice: <\/p>\n
“La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acci\u00f3n de tutela proceder\u00e1 cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. <\/p>\n
“En el caso del inciso anterior, el juez se\u00f1alar\u00e1 expresamente en la sentencia que su orden permanecer\u00e1 vigente s\u00f3lo durante el t\u00e9rmino que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acci\u00f3n instaurada por el afectado”. <\/p>\n
“En todo caso el afectado deber\u00e1 ejercer dicha acci\u00f3n en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”. <\/p>\n
“Si no la instaura, cesar\u00e1n los efectos de \u00e9ste”. <\/p>\n
“Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un da\u00f1o irreparable, la acci\u00f3n de tutela tambi\u00e9n podr\u00e1 ejercerse conjuntamente con la acci\u00f3n de nulidad y de las dem\u00e1s procedentes ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podr\u00e1 ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta cuya protecci\u00f3n se solicita, mientras dure el proceso”. <\/p>\n
2.2. Si se examina con detenimiento la norma constitucional en referencia, se infiere que la tutela procede de modo general contra una acci\u00f3n u omisi\u00f3n, es decir, contra actos administrativos, operaciones materiales o jur\u00eddicas, hechos u omisiones de cualquier autoridad p\u00fablica, a falta de un medio alternativo de defensa judicial; lo cual significa, que la tutela viene a ser un instrumento de protecci\u00f3n del derecho, donde el medio de defensa judicial ordinario es inexistente, insuficiente o inid\u00f3neo para contrarrestar la violaci\u00f3n o la amenaza de vulneraci\u00f3n del derecho. <\/p>\n
Consecuente con lo anterior, contra los actos administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la administraci\u00f3n y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisi\u00f3n ejecutoria, capaz de afectar la esfera jur\u00eddica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven la violaci\u00f3n o amenaza de vulneraci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental, no procede la acci\u00f3n de tutela como mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. <\/p>\n
2.3. Los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administraci\u00f3n, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formaci\u00f3n de la decisi\u00f3n administrativa que se plasma en el acto definitivo. <\/p>\n
Seg\u00fan el inciso final del art\u00edculo 50 del C.C.A., “son actos definitivos que ponen fin a la actuaci\u00f3n administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de tr\u00e1mite pondr\u00e1n fin a una actuaci\u00f3n cuando hagan imposible continuarla.” En tal virtud, seg\u00fan lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de tr\u00e1mite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuaci\u00f3n preliminar de la administraci\u00f3n, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que \u00e9sta pueda adoptar, a trav\u00e9s del acto principal o definitivo, la decisi\u00f3n sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un acto de tr\u00e1mite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuesti\u00f3n de fondo, o ponga fin a la actuaci\u00f3n administrativa, de suerte que se haga imposible la continuaci\u00f3n de \u00e9sta. <\/p>\n
Los \u00fanicos actos susceptibles de acci\u00f3n contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de tr\u00e1mite o preparatorios; estos \u00faltimos se controlan jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Partiendo del supuesto de que el acto de tr\u00e1mite o preparatorio no contiene propiamente una decisi\u00f3n en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo, podr\u00eda pensarse que la acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo es de recibo en relaci\u00f3n con este \u00faltimo, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts. 86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591\/91). <\/p>\n
No obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela contra los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuaci\u00f3n administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administraci\u00f3n, en ejercicio del derecho de petici\u00f3n de un particular o cuando \u00e9ste act\u00faa en cumplimiento de un deber legal (art. 4o. C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de tr\u00e1mite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, ser\u00eda procedente la acci\u00f3n de tutela como mecanismo definitivo. <\/p>\n
Advierte la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella, con el prop\u00f3sito de impedir que la administraci\u00f3n cumpla con la obligaci\u00f3n legal que tiene de adelantar los tr\u00e1mites y actuaciones administrativas que el ordenamiento jur\u00eddico ha dispuesto para la ejecuci\u00f3n de los diferentes cometidos que le han sido asignados. <\/p>\n
Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y seg\u00fan las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de tr\u00e1mite o preparatorio tiene la virtud de definir una situaci\u00f3n especial y sustancial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisi\u00f3n principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneraci\u00f3n o amenaza de violaci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n. La tutela en este evento, adem\u00e1s de lograr la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misi\u00f3n de impedir que la administraci\u00f3n concluya la actuaci\u00f3n administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuaci\u00f3n conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea leg\u00edtimo, es decir, ajustado al principio de legalidad. <\/p>\n
Adicionalmente, existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos de tr\u00e1mite o preparatorios. Ellas son: <\/p>\n
– Esta clase de actos no son susceptibles de acci\u00f3n contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata. <\/p>\n
– Seg\u00fan el art. 209 de la C.P., “La funci\u00f3n administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad…” y el art\u00edculo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de tr\u00e1mite que definen una cuesti\u00f3n esencial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explic\u00f3 antes, persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para obtener su protecci\u00f3n, a trav\u00e9s de la impugnaci\u00f3n del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferaci\u00f3n de los procesos ante dicha jurisdicci\u00f3n, lo cual indudablemente redunda en beneficio del inter\u00e9s p\u00fablico o social. <\/p>\n
2.4. Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acci\u00f3n de tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de tr\u00e1mite o preparatorios, considera que esta modalidad de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales s\u00f3lo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es asi, porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acci\u00f3n contenciosa administrativa, la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, vulnerados o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva de manera inmediata a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio. (arts. 86, inciso 3o. y 8o. del decreto 2591\/91) <\/p>\n
3. Examen de la cuesti\u00f3n de fondo. <\/p>\n
3.1. El peticionario de la tutela formula sus pretensiones contra los actos administrativos de tr\u00e1mite, contenidos en la resoluci\u00f3n No. 0182 del 15 de febrero de 1993, que aclara el art\u00edculo 1o. de la resoluci\u00f3n 00048 del 15 de enero de 1993, expedidas por el Se\u00f1or Personero de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. D.C., relativos a la pr\u00f3rroga de la suspensi\u00f3n en el ejercicio de sus funciones, como profesional especializado, grado XII-A, de la Personer\u00eda Delegada en lo Penal, que hab\u00eda sido decretada seg\u00fan resoluci\u00f3n No. 01478 del 17 de noviembre de 1992, y en la providencia No. 012 de febrero 26 de 1993, dictada por el doctor Rory Forero Salcedo, funcionario comisionado por el Personero para adelantar la investigaci\u00f3n disciplinaria contra el accionante. Mediante dicha providencia, se decretaron algunas pruebas, y se negaron otras por improcedentes desde el punto de vista procesal. <\/p>\n
3.2 En relaci\u00f3n con el primer punto planteado, esto es, la presunta prolongaci\u00f3n ilegal de la suspensi\u00f3n en el ejercicio del cargo, la prueba documental que obra dentro del informativo permite establecer lo siguiente: <\/p>\n
– El peticionario fue suspendido en el ejercicio del cargo, sin derecho a remuneraci\u00f3n, por el t\u00e9rmino de 60 d\u00edas, mediante la resoluci\u00f3n No. 1478 del 17 de noviembre de 1992, el cual se juzg\u00f3 “prudencial”, con el fin de adelantar en su contra un proceso disciplinario. <\/p>\n
– Posteriormente, seg\u00fan la resoluci\u00f3n 48 del 15 de enero de 1993, se dispuso: <\/p>\n
“De conformidad con el art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978, prorr\u00f3gase a partir del quince (15) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), durante treinta (30) d\u00edas, la suspensi\u00f3n provisional del ejercicio del cargo al Dr. GUILLERMO MICKAN (sic) RIVEROS, Profesional Especializado Grado XII-A de la Personer\u00eda Delegada en lo Penal-, en su calidad de Agente del Ministerio P\u00fablico ante la Fiscal\u00eda 192 de la unidad 8a. Delitos contra el Patrimonio Econ\u00f3mico; dispuesta por la Resoluci\u00f3n No. 01478 de noviembre diecisiete (17) \u00faltimo”. <\/p>\n
– Con fecha febrero 15 de 1993, se expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n 182, en cuya parte resolutiva se decidi\u00f3 “aclarar el art\u00edculo primero de la resoluci\u00f3n No. 00048 del 15 de enero de 1993, en el sentido de que la pr\u00f3rroga aludida se debe entender a partir del diez y seis (16) de febrero y no como all\u00ed se dijo”. <\/p>\n
\u2022 El t\u00e9rmino de la suspensi\u00f3n en el ejercicio del cargo conforme a la norma del art\u00edculo 199 del Decreto 1660 de 1978, debe entenderse, como d\u00edas calendarios y no h\u00e1biles, porque: <\/p>\n
a) La relaci\u00f3n de trabajo se desarrolla continuamente, salvo las causales legales que determinan su interrupci\u00f3n, y a dicha continuidad no se opone la interposici\u00f3n de los d\u00edas de vacancia; <\/p>\n
b) El salario se paga computando los d\u00edas calendario, es decir, sin excluir los inh\u00e1biles; <\/p>\n
c) Al decretarse la suspensi\u00f3n del empleado en el ejercicio de funciones, obviamente se le a\u00edsla o se lo separa de \u00e9stas, tanto en los d\u00edas h\u00e1biles como los inh\u00e1biles; <\/p>\n
d) La suspensi\u00f3n se decreta sin derecho a remuneraci\u00f3n y, obviamente, al excluir los d\u00edas inh\u00e1biles, habr\u00eda que pagar el salario correspondiente a dichos d\u00edas. <\/p>\n
e) El t\u00e9rmino de suspensi\u00f3n por afectar el derecho fundamental al trabajo, debe interpretarse en forma restrictiva; <\/p>\n
f) La norma del art. 62 del C.R.P.M., en cuando ordena computar como h\u00e1biles los t\u00e9rminos que tienen las autoridades para realizar los actos oficiales, opera exclusivamente cuando estan de por medio \u00fanicamente los intereses de aquellas, mas no cuando se entra en conflicto con los derechos fundamentales de una persona, como sucede con el presente caso. <\/p>\n
\u2022 Como la Personer\u00eda Distrital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, prolong\u00f3 ilegalmente la suspensi\u00f3n del peticionario mas all\u00e1 del t\u00e9rmino permitido por la ley, aparte de que, en forma irregular produjo la modificaci\u00f3n, bajo el pretexto de una aclaraci\u00f3n, de un acto administrativo que hab\u00eda generado una situaci\u00f3n jur\u00eddica favorable al petente, se violaron los derechos fundamentales del debido proceso y al trabajo. <\/p>\n
3.3. En cuanto al segundo punto planteado, esto es, lo relativo al rechazo de las pruebas solicitadas por el peticionario de la tutela, mediante la providencia del 26 de febrero de 1993, esta Sala de Revisi\u00f3n considera lo siguiente: <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 178 de C.P.C., aplicable a los procesos disciplinarios, “las pruebas deber\u00e1n ce\u00f1irse al asunto materia del proceso y el juez rechazar\u00e1 in limine las legales prohib\u00eddas o ineficaces, las que versen sobre hechos notoriamente impertinentes y las manifiestamente superfluas”. <\/p>\n
Examinado el contenido de la providencia cuestionada, se llega a la conclusi\u00f3n de que las pruebas testimoniales y los oficios solicitados en los puntos 1 y 3, no pueden considerarse como pruebas prohib\u00eddas o ineficaces, o referidas a hechos notoriamente impertinentes; por el contrario, se estima que dichas pruebas si son conducentes y pertinentes para el ejercicio adecuado del derecho de defensa del petente. La inconducencia o impertinencia de una prueba debe ser manifiesta para que la administraci\u00f3n quede habilitada para rechazarla, pues de lo contrario se viola la garant\u00eda del debido proceso. <\/p>\n
Llama la atenci\u00f3n la circunstancia de que en la providencia mencionada se hubieren anticipado conceptos que han debido reservarse para la decisi\u00f3n de fondo, y que en justicia no pod\u00edan servir como fundamento para rechazar la prueba testimonial, como se deduce del siguiente p\u00e1rrafo: <\/p>\n
“Sea lo primero referirnos a las pruebas testimoniales incoadas por el memorialista; para indicar, que de las mismas, tan s\u00f3lo el testimonio del se\u00f1or MIGUEL RODRIGUEZ, se adec\u00faa a los conceptos de pertinencia, cunducencia y utilidad de la prueba; afirmaci\u00f3n no caprichosa, sino que se desprende de un hecho elemental, como lo es encontrarse; de una parte, plenamente establecido que el Dr. MICAN RIVEROS, en verdad entabl\u00f3 conversaci\u00f3n para la fecha de marras, con el defensor del sindicado OCAMPO LOPEZ, en las circunstancias ampliamente se\u00f1aladas, haci\u00e9ndole saber a \u00e9ste, la irregularidad comentada; e insin\u00faandole que solicitar\u00e1 la nulidad de la actuaci\u00f3n; resultando por tanto in\u00f3cuo, probar un hecho ya establecido; y de otra, por cuanto es claro que lo que se est\u00e1 investigando dentro del presente averiguatorio es la conducta presuntamente irregular del Dr. MICAN RIVEROS; y no la de la se\u00f1orita DORIS ALICIA ALVARADO VIVAS, ante la irregularidad que se\u00f1ala el memorialista; hechos estos \u00faltimos por los cuales, evidentemente se adelanta la correspondiente investigaci\u00f3n en forma aut\u00f3noma a la presente”. <\/p>\n
Se concluye de lo anterior, que al rechazar la Personer\u00eda la petici\u00f3n de las aludidas pruebas, desconoci\u00f3 el derecho de defensa del doctor Guillermo Mic\u00e1n Riveros. <\/p>\n
4. Con base en las consideraciones precedentes, prospera la acci\u00f3n de tutela para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo y, en consecuencia, para asegurar la primac\u00eda de la Constituci\u00f3n, la Personer\u00eda Distrital deber\u00e1 adecuar la actuaci\u00f3n administrativa cumplida a lo decidido en la presente sentencia, lo que necesariamente implica: la revocaci\u00f3n de los actos administrativos que decretaron y confirmaron la destituci\u00f3n del peticionario, el reintegro al cargo, y el pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar durante el lapso que permaneci\u00f3 separado del servicio, inclusive durante el periodo de suspensi\u00f3n en el ejercicio del cargo. <\/p>\n
No obstante, advierte la Corte que la Personer\u00eda Distrital, a efecto de garantizar la \u00e9tica y la eficiencia en los servicios administrativos, tiene el deber de continuar el proceso disciplinario seguido contra el doctor Guillermo Mic\u00e1n Riveros, y la facultad de decretar la suspensi\u00f3n en el ejercicio de sus funciones, conforme a las normas legales. <\/p>\n
III. DECISION. <\/p>\n
Por las razones que anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisi\u00f3n, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO: REVOCAR los fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n C, y del Consejo de Estado, proferidos el 23 de marzo y el 21 de julio de 1993, respectivamente, y por medio de los cuales no se concedi\u00f3 la tutela solicitada por el se\u00f1or Guillermo Mic\u00e1n Riveros, en contra de la Personer\u00eda del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, representada en este caso por el comisionado-instructor de dicha entidad, se\u00f1or Jos\u00e9 Rory Forero Salcedo, y por el titular de la Personer\u00eda, doctor Antonio Bustos Esguerra. <\/p>\n
SEGUNDO: CONCEDER la tutela de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y al trabajo, para cuya efectividad la Personer\u00eda Distrital deber\u00e1 proceder en la forma como se indica en el punto II-4, de la parte motiva de esta sentencia. <\/p>\n
TERCERO: LIBRAR comunicaci\u00f3n al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n C, a efectos de que notifique esta sentencia a las partes y adopte las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo aqu\u00ed dispuesto. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencias T-225\/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-531\/93 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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