SU202-94<\/p>\n
Sentencia No. SU-202\/94 <\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE\/DERECHOS FUNDAMENTALES-Protecci\u00f3n\/PERJUICIO IRREMEDIABLE\/EDIFICIOS-Construcci\u00f3n\/LICENCIA DE CONSTRUCCION-Falta de notificaci\u00f3n <\/p>\n
Aunque en principio no procede la tutela contra los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuaci\u00f3n administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administraci\u00f3n, en ejercicio del derecho de petici\u00f3n de un particular o cuando \u00e9ste act\u00faa en cumplimiento de un deber legal, excepcionalmente, algunos actos de tr\u00e1mite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, ser\u00eda procedente la acci\u00f3n de tutela como mecanismo definitivo. La tutela en este evento, adem\u00e1s de lograr la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misi\u00f3n de impedir que la administraci\u00f3n concluya la actuaci\u00f3n administrativa con desconocimiento de dichos derechos. Esta modalidad de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales s\u00f3lo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. <\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia\/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia\/LICENCIA DE CONSTRUCCION <\/p>\n
No es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio, en el caso sublite, para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto la Sala no puede deducir ni de la petici\u00f3n de la interesada ni del acervo probatorio que obra en autos, la existencia de un perjuicio de esta naturaleza, por cuanto no existen elementos de juicio que permitan determinar en que forma la accionante resulta perjudicada con las edificaciones que autoriza la licencia de construcci\u00f3n. La construcci\u00f3n de los edificios, por si misma, no determina necesariamente el que se pudiera llegar a ocasionar un perjuicio irremediable a la accionante. <\/p>\n
REFERENCIA: <\/p>\n
EXPEDIENTE T-23015. <\/p>\n
PROCEDENCIA: <\/p>\n
CONSEJO DE ESTADO. <\/p>\n
TEMA: <\/p>\n
PETICIONARIO: <\/p>\n
CLAUDIA TORRES PUYANA. <\/p>\n
MAGISTRADO: <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C., abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de acci\u00f3n de tutela ejercida por CLAUDIA TORRES PUYANA, a trav\u00e9s de apoderado, contra el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, fallado en primera instancia por la Secci\u00f3n Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en segunda instancia por el Honorable Consejo de Estado. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
A. La Pretensi\u00f3n. <\/p>\n
El apoderado de la accionante solicita: <\/p>\n
1. “Que se disponga que mi mandante debe ser o\u00edda en el proceso administrativo que resolvi\u00f3 afirmativamente la petici\u00f3n de Licencia de Construcci\u00f3n formulada por PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C., respecto de la construcci\u00f3n de las edificaciones a que se ha hecho menci\u00f3n”. <\/p>\n
2. “Que mientras se surte el correspondiente procedimiento, se suspenda la mencionada Licencia de Construcci\u00f3n No. 001656 del 24 de febrero de 1992”. <\/p>\n
3. “Que, as\u00ed mismo, mientras se surte dicho procedimiento, se ordene el inmediato cese de las obras de construcci\u00f3n que actualmente se adelantan en el lote mencionado”. <\/p>\n
B. Hechos. <\/p>\n
El apoderado de la accionante presenta como hechos que sustentan la acci\u00f3n de tutela, los siguientes: <\/p>\n
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1. “…mi mandante es propietaria del lote de terreno distinguido con el n\u00famero 16 de la Urbanizaci\u00f3n Rosales, el cual tiene una cabida de 1.540.81 varas cuadradas, y est\u00e1 comprendido dentro de los siguientes linderos: Sur, con el lote No. 15; Norte, con el lote No. 17; Occidente, con la carrera 6a. denominada anteriormente como avenida o calle 77 seg\u00fan el plano de loteo de ROSALES COMPA\u00d1IA URBANIZADORA LIMITADA, y Oriente, con el callej\u00f3n cedido al Distrito de Bogot\u00e1”. <\/p>\n
2. “La sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. radic\u00f3 el 12 de mayo de 1989, bajo el No 117847, un proyecto urban\u00edstico para obtener la licencia de construcci\u00f3n de dos edificaciones denominadas FUNDADORES en el lote de terreno distinguido con el No. 76-34 de la carrera 6a. En virtud de esta solicitud, el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital expidi\u00f3 la licencia No. 005945, del 8 de febrero de 1990. Dichas dos edificaciones autorizadas ser\u00edan levantadas en el lote colindante con el inmueble de propiedad de la se\u00f1ora Torres, ya referido”. <\/p>\n
<\/p>\n
3. “Posteriormente, el 10 de junio de 1990 se radic\u00f3 una solicitud para la modificaci\u00f3n del proyecto y para la aprobaci\u00f3n del reglamento de propiedad horizontal, mediante la cual se peticion\u00f3 modificar los niveles y agregar un s\u00f3tano m\u00e1s. Las edificaciones solicitadas tendr\u00edan una altura de siete (7) u ocho (8) pisos y dos (2) s\u00f3tanos con once (11) niveles en total m\u00e1s s\u00f3tano para sesenta y dos (62) apartamentos y ciento cincuenta y cinco garajes (155) de los cuales (9) eran para visitantes”. <\/p>\n
4. “El 2 de septiembre de 1991 la PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. radic\u00f3 el anteproyecto solicitando mayor altura por compensaci\u00f3n para espacio p\u00fablico y adicion\u00f3 una torre m\u00e1s, con base en el decreto 1025 de 1987”. <\/p>\n
5. “El Jefe de la Unidad de Desarrollo Urban\u00edstico del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Dr. Gonzalo Ruiz Murcia y la Jefe de divisi\u00f3n Zona Chapinero, Dra. Juana Sanz Monta\u00f1o, autorizaron la solicitud y expidieron la Licencia de Construcci\u00f3n No 001656 del 24 de febrero de 1992, as\u00ed: Para edificio Parque 76 con tres (3) torres; Torre A de diecisiete (17) pisos, Torre C de quince (15) pisos y Torre B de doce (12) pisos para un total de cuarenta (40) apartamentos, tres (3) s\u00f3tanos, ciento cuarenta y nueve (149) parqueos para residentes y seis (6) parqueos para visitantes (marcados en el interior del predio y en el primer piso en zona de uso p\u00fablico) equipamento comunal seg\u00fan planos y documentaci\u00f3n presentados”. <\/p>\n
6o. “La Unidad de Desarrollo Urban\u00edstico del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, al desarrollar el procedimiento previsto en la ley para la concesi\u00f3n de la licencias de construcci\u00f3n, omiti\u00f3 alegremente y sin ninguna raz\u00f3n la comunicaci\u00f3n de la solicitud de licencia a los vecinos del inmueble en el que se construir\u00edan las edificaciones. Dicha citaci\u00f3n se deb\u00eda llevar a cabo seg\u00fan lo dispuesto por el primer inciso del art\u00edculo 65 de la ley 9a. de 1989, para efectos de que citados vecinos pudieran hacerse parte y hacer valer sus derechos”. <\/p>\n
7o. “En esas condiciones y con absoluta pretermisi\u00f3n de lo dispuesto en el art\u00edculo 35 ib\u00eddem, la mencionada Unidad procedi\u00f3 a expedir la Licencia de Construcci\u00f3n No 001656 del 24 de febrero de 1992”. <\/p>\n
8o. “Amparada en esta licencia, la PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. se encuentra actualmente desarrollando la fase inicial de la construcci\u00f3n de varios edificios en el lote en menci\u00f3n”. <\/p>\n
9o. “Enterada de esta decisi\u00f3n cuando vi\u00f3 el desarrollo de las obras, mi mandante se di\u00f3 por notificada por conducta concluyente del acto administrativo que conten\u00eda la licencia de construcci\u00f3n mediante la interposici\u00f3n contra \u00e9l del correspondiente recurso de reposici\u00f3n y subsidiariamente el de apelaci\u00f3n, por memorial radicado el 11 de febrero de 1993, bajo el No. 9302528”. <\/p>\n
10o. “La Oficina Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n, al estudiar el caso, lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que efectivamente se hab\u00edan vulnerado los derechos de mi mandante, y recomend\u00f3 que se anulara la licencia de marras”. <\/p>\n
11o. “Empero, dicha recomendaci\u00f3n fue flagrantemente desatendida por la se\u00f1ora Jefe de la Divisi\u00f3n Zona Chapinero del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital. <\/p>\n
Antes bien, la funcionaria procedi\u00f3 a emitir la resoluci\u00f3n No 394 del 6 de abril de 1993. En dicha providencia, esgrimiendo razones que revelaban – por decir lo menos – su absoluto desconocimiento de las normas jur\u00eddicas se rechaz\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n y como si fuera poco se neg\u00f3 la concesi\u00f3n del de apelaci\u00f3n”. <\/p>\n
12o. “La mencionada funcionaria, Dra. Juana Sanz Monta\u00f1o, tiene como profesi\u00f3n la de arquitecta y por su actuaci\u00f3n en este caso la Personer\u00eda Delegada para el Medio Ambiente y el desarrollo Urbano le ha iniciado formal investigaci\u00f3n disciplinaria”. <\/p>\n
13o. “Contra la providencia mencionada, el 19 de mayo de 1993, el apoderado de mi mandante interpuso el recurso de queja, radicado bajo el No. 9310213, para ante el Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, seg\u00fan indicaba la Resoluci\u00f3n 394 de 1993”. <\/p>\n
14o. “Para sorpresa de todos, y por razones aun m\u00e1s controvertibles, el Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital mantuvo la ilegal posici\u00f3n de su subalterna, y se neg\u00f3 a conceder el solicitado recurso de apelaci\u00f3n con base en la improcedencia del recurso, la cual dedujo de la carencia de precisi\u00f3n jur\u00eddica de la Resoluci\u00f3n 394 de 1993. Dicha decisi\u00f3n se encuentra contenida en la Resoluci\u00f3n 810 del 8 de julio de 1993”. <\/p>\n
15o. “As\u00ed pues, con la expedici\u00f3n de la Licencia de Construcci\u00f3n No. 001656 expedida en favor de la sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. el d\u00eda 24 de febrero de 1992, en relaci\u00f3n con el lote de terreno ubicado en la carrera 6a. No. 76-34 de esta ciudad, se viol\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso del que es titular mi mandante, la se\u00f1ora Claudia Torres Puyana”. <\/p>\n
16o. “Y tambi\u00e9n se viol\u00f3 el derecho al debido proceso, con la expedici\u00f3n de las ilegales Resoluciones Nos. 394 de 1993 proferida por la Jefe de Divisi\u00f3n Zona Chapinero del Departamento Administrativo del Planeaci\u00f3n y 810 de 1993 emanada del Director de dicho Departamento Administrativo”. <\/p>\n
C. Fundamento jur\u00eddico de la pretensi\u00f3n. <\/p>\n
El apoderado de la accionante invoca como fundamento de su pretensi\u00f3n la vulneraci\u00f3n del derecho constitucional del debido proceso (art. 29 C. P.). <\/p>\n
D. Los fallos que se revisan. <\/p>\n
1. Primera Instancia. <\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de agosto diecisiete (17) de mil novecientos noventa y tres (1993), decidi\u00f3 rechazar “…por improcedente la petici\u00f3n del tutela de derecho invocado por la se\u00f1ora CLAUDIA TORRES PUYANA, a trav\u00e9s de apoderado judicial…”, con base en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
“Del resumen de los hechos expuestos por el apoderado de la solicitante del amparo, as\u00ed como de la respuesta del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, se deduce con claridad que se pretende discutir a trav\u00e9s de este medio excepcional y subsidiario, la actuaci\u00f3n administrativa surtida en relaci\u00f3n con la expedici\u00f3n de la Licencia de Construcci\u00f3n No 001656 de febrero 24 de 1992 para la construcci\u00f3n de las edificaciones denominadas FUNDADORES, en lote de terreno distinguido con el No 76-34 de la carrera 6a. y la expedici\u00f3n de las Resoluciones Nos. 394 y 810 de 1993, por medio de las cuales se rechaz\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n y se resolvi\u00f3 el de queja, respectivamente”. <\/p>\n
“Lo anterior, conduce a encontrar improcedente la utilizaci\u00f3n de esta acci\u00f3n, toda vez que ante la manifestaci\u00f3n expresa y concreta de la administraci\u00f3n, traducida en actos administrativos, existe el medio de defensa establecido en el C.C.A. para controvertir esa expresi\u00f3n de voluntad”. <\/p>\n
“Contra el acto dictado por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, existe un medio defensa judicial cual es la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el articulo 85 del C.C.A., pues a trav\u00e9s de la actuaci\u00f3n surtida se est\u00e1 creando una situaci\u00f3n de car\u00e1cter subjetivo y concreto que afecta a un particular, susceptible de ser controvertida ante \u00e9sta jurisdicci\u00f3n como lo se\u00f1al\u00f3 el articulo 82 del C\u00f3digo Ib\u00eddem; adem\u00e1s entre las causales de nulidad de los actos administrativos a que se refiere el art\u00edculo 84 del C.C.A. se contemplan los siguientes: Cuando se infrinjan las normas a que deb\u00edan estar sujetos o cuando hayan sido expedidos en forma irregular”. <\/p>\n
“…en el caso bajo estudio, se aduce que la acci\u00f3n de tutela se ejercita como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que la tramitaci\u00f3n de una acci\u00f3n de nulidad en contra de la licencia de construcci\u00f3n y de las resoluciones 810 y 394 tomar\u00edan un tiempo tal, que cuando finalmente se lograra la anulaci\u00f3n esa decisi\u00f3n resultar\u00eda absolutamente nugatoria, por cuanto los edificios estar\u00edan ya construidos”. <\/p>\n
“Sobre el particular habr\u00e1 de contestarse que existe en el procedimiento contencioso un mecanismo igualmente efectivo para suspender los efectos de los actos expedidos con violaci\u00f3n manifiesta de una norma superior, cual es el de la suspensi\u00f3n provisional regulada en el art\u00edculo 152 del C.C.A.”. <\/p>\n
“De manera que a trav\u00e9s del ejercicio de la acci\u00f3n contenciosa puede obtenerse adem\u00e1s de la nulidad, el restablecimiento del derecho pretendido, incluso de manera inmediata, si se da la manifiesta violaci\u00f3n, mediante la solicitud de aplicaci\u00f3n de la figura de la suspensi\u00f3n provisional, puesto que la acci\u00f3n de tutela es un medio subsidiario y residual, \u00fanicamente dirigido a evitar o suspender el efecto da\u00f1ino de las actuaciones u omisiones de las autoridades y de los particulares”. <\/p>\n
2. Segunda Instancia. <\/p>\n
El Consejo de Estado, mediante fallo calendado el ocho (8) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvi\u00f3 confirmar la sentencia impugnada con base, entre otros, en los siguientes argumentos: <\/p>\n
2. “Como en este asunto la acci\u00f3n est\u00e1 dirigida con la finalidad de dejar sin efectos jur\u00eddicos, la licencia de construcci\u00f3n No 001656 de febrero 24 de 1992 y como consecuencia, las resoluciones No 394 y 810 de 1993, actos administrativos expedidos por el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urban\u00edstico del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 y la Jefe de Divisi\u00f3n Zona Chapinero, el primero, por esta \u00faltima funcionaria la resoluci\u00f3n No. 394 y por el Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital la 810, es claro que la demandante tiene otro medio de defensa judicial, que lo es la Acci\u00f3n de Nulidad y Restablecimiento consagrada en el articulo 85 del C.C.A., subrogado por el art. 15 del D.E. 2304\/89, y por ello la Acci\u00f3n de Tutela no es procedente al tenor de lo dispuesto en el art. 86 inc. 3 de la C. N., y en el art. 6 inc. 1 del D. 2591 de 1991, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que fue la forma como se demand\u00f3”. <\/p>\n
“Pero de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral primero del art. 6 del D. 2591\/91, por irremediable debe entenderse el perjuicio que s\u00f3lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnizaci\u00f3n”. <\/p>\n
“En este caso, debe observarse que en la demanda no se indica cual es el posible perjuicio que la actora ha sufrido o puede llegar a sufrir, con la expedici\u00f3n de los mencionados actos. Pero si estos pudieran presuponerse, tendr\u00edamos que de lograrse su nulidad por medio de la Acci\u00f3n Contenciosa, se evitar\u00eda su causaci\u00f3n, mas teniendo en cuenta que en dicho proceso puede solicitarse la Suspensi\u00f3n Provisional de los actos demandados, figura esta cuyo posible \u00e9xito en el citado proceso, no es del caso analizarlo ahora, por tratarse de un proceso diferente”. <\/p>\n
3. “El impugnante manifiesta que en el presente caso no se le dio la posibilidad de acudir a la v\u00eda contencioso administrativa, toda vez que las resoluciones del Departamento de Planeaci\u00f3n Distrital lo que hicieron fue impedir el agotamiento de la v\u00eda gubernativa, con lo cual se cerr\u00f3 el acceso a la primera”. <\/p>\n
“Al examinar el escrito contentivo de la presente acci\u00f3n de tutela, puede observarse que a la solicitante le fue rechazado por la Jefe de la Divisi\u00f3n Zona Chapinero del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital un recurso de reposici\u00f3n y se le neg\u00f3 la concesi\u00f3n del de apelaci\u00f3n”. <\/p>\n
“Contra la providencia que rechaz\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n y que neg\u00f3 la concesi\u00f3n del de apelaci\u00f3n, el apoderado de la solicitante interpuso el recurso de queja, para ante el Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital quien se neg\u00f3 a conceder el solicitado recurso de apelaci\u00f3n con base en la improcedencia del mismo’. <\/p>\n
“Con las mencionadas actuaciones entiende la Corporaci\u00f3n que qued\u00f3 agotada la v\u00eda gubernativa, pero si as\u00ed no lo fuera, con base en lo dispuesto en el p\u00e1rrafo tercero del art. 135 del C.C.A., subrogado por el art. 22 del D.E. 2304 de 1989, tendr\u00eda el camino de la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa expedito la Actora”. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer del grado de revisi\u00f3n de las sentencias proferidas por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Secci\u00f3n Primera-, y la Sala Plena del H. Consejo de Estado, en atenci\u00f3n a lo dispuesto por los art\u00edculos 86 y 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en armon\u00eda con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991. <\/p>\n
2. Resumen de la situaci\u00f3n planteada. <\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela promovida por la peticionaria esta dirigida a la protecci\u00f3n del derecho fundamental del debido proceso, que presuntamente le fue conculcado por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, dentro de la actuaci\u00f3n administrativa surtida con motivo de la licencia de construcci\u00f3n otorgada a la sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. <\/p>\n
La vulneraci\u00f3n del referido derecho se present\u00f3, seg\u00fan la accionante, debido a que el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, omiti\u00f3 dar cumplimiento en el tr\u00e1mite de la correspondiente actuaci\u00f3n administrativa a la norma del art\u00edculo 65 de la ley 09 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiaci\u00f3n de Bienes…”, que dice: “Las solicitudes de licencias y de patentes ser\u00e1n comunicadas a los vecinos, a quienes se les citara para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos en los t\u00e9rminos previstos en los art\u00edculos 14 y 35 del decreto ley 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo)”. <\/p>\n
3. La acci\u00f3n de tutela y los actos de tr\u00e1mite o preparatorios en las actuaciones administrativas. <\/p>\n
Sobre el punto se pronunci\u00f3 la Sala Plena de la Corte mediante Sentencia SU -201 de la misma fecha1, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“3.1. En los t\u00e9rminos del art. 86 de la C.P., la acci\u00f3n de tutela procede como mecanismo definitivo e inmediato de protecci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales, a falta de un medio alternativo de defensa judicial, id\u00f3neo y eficaz, esto es, que posea igual o mayor efectividad que la tutela para lograr la protecci\u00f3n del derecho vulnerado o amenazado “por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica”, o de los particulares excepcionalmente”. <\/p>\n
“Procede igualmente la acci\u00f3n de tutela como el mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un medio alternativo de defensa judicial, cuando sea necesario utilizarla para “evitar un perjuicio irremediable” que, a juicio del juzgador sea inminente, grave y de tal magnitud que se requiera de medidas urgentes e impostergables para impedir que el perjuicio se extienda y llegue a ser de tal naturaleza hasta el punto del no retorno de la situaci\u00f3n, o lo que es lo mismo, que se convierta en irremediable2 “. <\/p>\n
“La instituci\u00f3n de la tutela como mecanismo transitorio, consagrada en el inciso 3o. del art. 86, ibidem, tiene su desarrollo reglamentario en el art. 8o. del decreto 2591 de 1991, que dice: <\/p>\n
“La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acci\u00f3n de tutela proceder\u00e1 cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. <\/p>\n
“En el caso del inciso anterior, el juez se\u00f1alar\u00e1 expresamente en la sentencia que su orden permanecer\u00e1 vigente s\u00f3lo durante el t\u00e9rmino que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acci\u00f3n instaurada por el afectado”. <\/p>\n
“En todo caso el afectado deber\u00e1 ejercer dicha acci\u00f3n en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”. <\/p>\n
“Si no la instaura, cesar\u00e1n los efectos de \u00e9ste”. <\/p>\n
“Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un da\u00f1o irreparable, la acci\u00f3n de tutela tambi\u00e9n podr\u00e1 ejercerse conjuntamente con la acci\u00f3n de nulidad y de las dem\u00e1s procedentes ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podr\u00e1 ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta cuya protecci\u00f3n se solicita, mientras dure el proceso”. <\/p>\n
“3.2. Si se examina con detenimiento la norma constitucional en referencia, se infiere que la tutela procede de modo general contra una acci\u00f3n u omisi\u00f3n, es decir, contra actos administrativos, operaciones materiales o jur\u00eddicas, hechos u omisiones de cualquier autoridad p\u00fablica, a falta de un medio alternativo de defensa judicial; lo cual significa, que la tutela viene a ser un instrumento de protecci\u00f3n del derecho, donde el medio de defensa judicial ordinario es inexistente, insuficiente o inid\u00f3neo para contrarrestar la violaci\u00f3n o la amenaza de vulneraci\u00f3n del derecho”. <\/p>\n
“Consecuente con lo anterior, contra los actos administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la administraci\u00f3n y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisi\u00f3n ejecutoria, capaz de afectar la esfera jur\u00eddica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven la violaci\u00f3n o amenaza de vulneraci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental, no procede la acci\u00f3n de tutela como mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. <\/p>\n
“3.3. Los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administraci\u00f3n, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formaci\u00f3n de la decisi\u00f3n administrativa que se plasma en el acto definitivo”. <\/p>\n
“Seg\u00fan el inciso final del art\u00edculo 50 del C.C.A., “son actos definitivos que ponen fin a la actuaci\u00f3n administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de tr\u00e1mite pondr\u00e1n fin a una actuaci\u00f3n cuando hagan imposible continuarla.” En tal virtud, seg\u00fan lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de tr\u00e1mite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuaci\u00f3n preliminar de la administraci\u00f3n, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que \u00e9sta pueda adoptar, a trav\u00e9s del acto principal o definitivo, la decisi\u00f3n sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un acto de tr\u00e1mite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuesti\u00f3n de fondo, o ponga fin a la actuaci\u00f3n administrativa, de suerte que se haga imposible la continuaci\u00f3n de \u00e9sta”. <\/p>\n
“Los \u00fanicos actos susceptibles de acci\u00f3n contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de tr\u00e1mite o preparatorios; estos \u00faltimos se controlan jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuaci\u00f3n administrativa”. <\/p>\n
“Partiendo del supuesto de que el acto de tr\u00e1mite o preparatorio no contiene propiamente una decisi\u00f3n en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo, podr\u00eda pensarse que la acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo es de recibo en relaci\u00f3n con este \u00faltimo, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts. 86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591\/91)”. <\/p>\n
“No obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela contra los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuaci\u00f3n administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administraci\u00f3n, en ejercicio del derecho de petici\u00f3n de un particular o cuando \u00e9ste act\u00faa en cumplimiento de un deber legal ( art. 4o. C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de tr\u00e1mite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, ser\u00eda procedente la acci\u00f3n de tutela como mecanismo definitivo”. <\/p>\n
“Advierte la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella, con el prop\u00f3sito de impedir que la administraci\u00f3n cumpla con la obligaci\u00f3n legal que tiene de adelantar los tr\u00e1mites y actuaciones administrativas que el ordenamiento jur\u00eddico ha dispuesto para la ejecuci\u00f3n de los diferentes cometidos que le han sido asignados”. <\/p>\n
“Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y seg\u00fan las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de tr\u00e1mite o preparatorio tiene la virtud de definir una situaci\u00f3n especial y sustancial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisi\u00f3n principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneraci\u00f3n o amenaza de violaci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n. La tutela en este evento, adem\u00e1s de lograr la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misi\u00f3n de impedir que la administraci\u00f3n concluya la actuaci\u00f3n administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuaci\u00f3n conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea leg\u00edtimo, es decir, ajustado al principio de legalidad”. <\/p>\n
“Adicionalmente, existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos de tr\u00e1mite o preparatorios. Ellas son: <\/p>\n
– Esta clase de actos no son susceptibles de acci\u00f3n contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata. <\/p>\n
– Seg\u00fan el art. 209 de la C.P., “La funci\u00f3n administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad…” y el art\u00edculo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de tr\u00e1mite que definen una cuesti\u00f3n esencial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explic\u00f3 antes, persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para obtener su protecci\u00f3n, a trav\u00e9s de la impugnaci\u00f3n del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferaci\u00f3n de los procesos ante dicha jurisdicci\u00f3n, lo cual indudablemente redunda en beneficio del inter\u00e9s p\u00fablico o social”. <\/p>\n
“3.4. Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acci\u00f3n de tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de tr\u00e1mite o preparatorios, considera que esta modalidad de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales s\u00f3lo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es asi, porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acci\u00f3n contenciosa administrativa, la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, vulnerados o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva de manera inmediata a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio. (arts. 86, inciso 3o. y 8o. del decreto 2591\/91)” <\/p>\n
4. An\u00e1lisis del caso concreto. <\/p>\n
A juicio de la Sala, la peticionaria ten\u00eda un medio alternativo de defensa judicial, id\u00f3neo y eficaz, como era la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual pod\u00eda ejercitar efectivamente, seg\u00fan se desprende del an\u00e1lisis hecho por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, en la sentencia del 8 de septiembre de 1993, que se proh\u00edja, en cuanto concluy\u00f3: <\/p>\n
“Con las mencionadas actuaciones entiende la Corporaci\u00f3n que qued\u00f3 agotada la v\u00eda gubernativa, pero si as\u00ed no lo fuera, con base en lo dispuesto en el p\u00e1rrafo tercero del art\u00edculo 135 del C.C.A., subrogado por el art\u00edculo 22 del D.E. 2304 de 1989, tendr\u00eda el camino de la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa expedito la actora”. <\/p>\n
La existencia del medio alternativo de defensa judicial, no era un obst\u00e1culo procesal para que la petente pudiera impetrar la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, como efectivamente lo hizo, seg\u00fan se desprende del siguiente aparte del escrito introductorio de la tutela: <\/p>\n
“De otro lado, la acci\u00f3n de tutela continuar\u00eda siendo procedente a\u00fan si se interpretara que seg\u00fan el inciso tercero del art\u00edculo 135 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se podr\u00edan demandar directamente estos actos administrativos ante dicha jurisdicci\u00f3n, en la medida en que, de cualquier manera, la tramitaci\u00f3n de una acci\u00f3n de nulidad en contra de la licencia de construcci\u00f3n y de las resoluciones 810 y 394 tomar\u00eda un tiempo tal, que cuando finalmente se lograra la anulaci\u00f3n, la decisi\u00f3n resultar\u00eda absolutamente nugatoria, por cuanto los edificios estar\u00edan ya constru\u00eddos”. <\/p>\n
“En consecuencia, en esta hip\u00f3tesis la presente acci\u00f3n se estar\u00eda ejerciendo como un mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable, en desarrollo de lo dispuesto por el ordinal 1o. del art\u00edculo 6o. del Decreto 2591 de 1991”. <\/p>\n
Sin embargo, tampoco es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio, en el caso sublite, para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto la Sala no puede deducir ni de la petici\u00f3n de la interesada ni del acervo probatorio que obra en autos, la existencia de un perjuicio de esta naturaleza, por cuanto no existen elementos de juicio que permitan determinar en que forma la accionante resulta perjudicada con las edificaciones que autoriza la licencia de construcci\u00f3n. <\/p>\n
La construcci\u00f3n de los edificios, por si misma, no determina necesariamente el que se pudiera llegar a ocasionar un perjuicio irremediable a la accionante; por ello era indispensable que en el escrito de la tutela se hubiera precisado la naturaleza, gravedad y magnitud de dicho perjuicio, las circunstancias que le comunicaban el car\u00e1cter de irremediable, y adem\u00e1s, que al proceso se hubieran allegado las pruebas m\u00ednimas requeridas para que el juez pudiera deducir la existencia del perjuicio, siguiendo los criterios se\u00f1alados en las sentencias T-225 y C-531, antes citadas. <\/p>\n
IV. DECISION. <\/p>\n
Por las razones que anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisi\u00f3n, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que igualmente confirm\u00f3 la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Primera, mediante la cual se neg\u00f3 la tutela del derecho invocado por la se\u00f1ora Claudia Torres Puyana. <\/p>\n
SEGUNDO: LIBRAR comunicaci\u00f3n al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Primera, a efectos de que notifique esta sentencia a las partes y adopte las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo aqu\u00ed dispuesto. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
2 Sentencias T-225\/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-531\/93 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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SU202-94 Sentencia No. SU-202\/94 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE\/DERECHOS FUNDAMENTALES-Protecci\u00f3n\/PERJUICIO IRREMEDIABLE\/EDIFICIOS-Construcci\u00f3n\/LICENCIA DE CONSTRUCCION-Falta de notificaci\u00f3n Aunque en principio no procede la tutela contra los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuaci\u00f3n administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[13],"tags":[],"class_list":["post-1061","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-de-unificacion-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1061","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1061"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1061\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1061"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1061"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1061"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}