\u00a0 \u00a0 Sentencia C-825\/04 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA APARENTE-Alcance\/COSA JUZGADA APARENTE-Requisitos de operancia \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA APARENTE-Existencia \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance\/COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia por contenidos normativos diferentes \u00a0<\/p>\n
Esta Corte ha sostenido que existe cosa juzgada material \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposici\u00f3n cuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos. El fen\u00f3meno de la cosa juzgada opera as\u00ed respecto de los contenidos de una norma jur\u00eddica\u201d. \u00a0<\/p>\n
ORDEN PUBLICO-Valor subordinado al respeto de la dignidad humana\/ORDEN PUBLICO-Concepto\/PODER DE POLICIA-Fundamento y l\u00edmite\/ORDEN PUBLICO-Finalidad de la preservaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En una democracia constitucional, fundada en el respeto de los derechos y de la dignidad de las personas (CP arts 1\u00ba, 3 \u00ba y 5\u00ba), el orden p\u00fablico no es un valor en s\u00ed mismo ya que, tal y como lo ha se\u00f1alado esta Corte en m\u00faltiples oportunidades, es \u201cun valor subordinado al respeto a la dignidad humana\u201d, por lo que, \u201cla preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico lograda mediante la supresi\u00f3n de las libertades p\u00fablicas no es entonces compatible con el ideal democr\u00e1tico\u201d. Por ello el orden p\u00fablico debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el l\u00edmite del poder de polic\u00eda, que es el llamado a mantener el orden p\u00fablico, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico no puede lograrse mediante la supresi\u00f3n o restricci\u00f3n desproporcionada de las libertades p\u00fablicas, puesto que el desaf\u00edo de la democracia es permitir el m\u00e1s amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas. \u00a0<\/p>\n
PODER DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO-L\u00edmites\/POLICIA-Criterios que sirven de medida al uso\/POLICIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO-Principios constitucionales m\u00ednimos que la gobiernan \u00a0<\/p>\n
En un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden p\u00fablico est\u00e1 limitado por los principios contenidos en la Constituci\u00f3n y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el orden p\u00fablico como condici\u00f3n para el libre ejercicio de las libertades democr\u00e1ticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de polic\u00eda. As\u00ed, la sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los l\u00edmites del poder de polic\u00eda en un Estado social de derecho (CP art. 1\u00b0), se\u00f1al\u00f3 unos principios constitucionales m\u00ednimos que gobiernan la polic\u00eda en un Estado democr\u00e1tico, a saber, que (i) est\u00e1 sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden p\u00fablico, que (iii) su actuaci\u00f3n y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservaci\u00f3n y restablecimiento del orden p\u00fablico, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresi\u00f3n absoluta de las libertades o en su limitaci\u00f3n desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden p\u00fablico, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales. \u00a0<\/p>\n
ORDEN PUBLICO-Medios para la preservaci\u00f3n en beneficio de las libertades \u00a0<\/p>\n
La preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser b\u00e1sicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden p\u00fablico, (ii) la expedici\u00f3n de actos normativos individuales, dentro de los l\u00edmites de esas normas generales, como la concesi\u00f3n de un permiso o la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacci\u00f3n y que se traduce en la organizaci\u00f3n de cuerpos armados y funcionarios especiales a trav\u00e9s de los cuales se ejecuta la funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
POLICIA ADMINISTRATIVA-Formas y medios \u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-Caracterizaci\u00f3n\/PODER DE POLICIA-Ejercicio y l\u00edmites\/PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO O RESIDUAL-Ejercicio \u00a0<\/p>\n
El poder de polic\u00eda se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad leg\u00edtima de regulaci\u00f3n de la libertad con actos de car\u00e1cter general e impersonal, con fines de convivencia social, en \u00e1mbitos ordinarios y dentro de los t\u00e9rminos de la salubridad, seguridad y tranquilidad p\u00fablicas que lo componen. Esta facultad que permite limitar en general el \u00e1mbito de las libertades p\u00fablicas en su relaci\u00f3n con estos t\u00e9rminos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n. Excepcionalmente, tambi\u00e9n en los t\u00e9rminos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de polic\u00eda subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley. \u00a0<\/p>\n
DERECHOS Y LIBERTADES PUBLICAS-Regulaci\u00f3n por el Congreso\/PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-No invasi\u00f3n de esferas de reserva legal \u00a0<\/p>\n
En el Estado Social de Derecho es l\u00f3gico que la regulaci\u00f3n de los derechos y las libertades p\u00fablicas est\u00e9 en cabeza del Congreso, puesto que su protecci\u00f3n supone que los actos estatales que los afecten est\u00e9n rodeados de un conjunto de garant\u00edas m\u00ednimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitaci\u00f3n o restricci\u00f3n se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como expresi\u00f3n de la voluntad popular. Es claro que este procedimiento le imprime seguridad, publicidad y trasparencia a las decisiones adoptadas en esta materia por el legislador, las que en todo caso no est\u00e1n exentas de los controles establecidos en la Constituci\u00f3n a fin de proteger los derechos humanos. Por ello el poder de polic\u00eda subsidario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir esferas en las cu\u00e1les la Constituci\u00f3n haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general los derechos y libertades constitucionales s\u00f3lo pueden ser reglamentados por el Congreso. Esto significa que, tal y como esta Corte lo hab\u00eda precisado, \u201cen la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad all\u00ed donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual hab\u00eda sido sostenida bajo el antiguo r\u00e9gimen por el Consejo de Estado \u201cConsejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977)\u201d. \u00a0<\/p>\n
DERECHOS CONSTITUCIONALES-No admisi\u00f3n de restricci\u00f3n, v\u00eda general, por autoridades distintas al poder legislativo \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por v\u00eda general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no s\u00f3lo equivaldr\u00eda a desconocer los l\u00edmites que el constitucionalismo democr\u00e1tico ha establecido para la garant\u00eda de los derechos fundamentales de la persona, sino adem\u00e1s porque se estar\u00edan desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte entonces del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta. \u00a0<\/p>\n
LIBERTADES Y DERECHOS CIUDADANOS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO E INTERES GENERAL-Expedici\u00f3n de normas restrictivas por el Congreso\/LIBERTADES Y DERECHOS CIUDADANOS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO E INTERES GENERAL-L\u00edmites al Congreso en la expedici\u00f3n de normas restrictivas \u00a0<\/p>\n
Corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden p\u00fablico e inter\u00e9s general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, puesto que su actuaci\u00f3n se encuentra limitada por la misma Constituci\u00f3n y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos (CP art. 93), l\u00edmites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que ata\u00f1e con su n\u00facleo esencial. \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE POLICIA-Concepto y alcance\/FUNCION DE POLICIA-Ejercicio\/FUNCION DE POLICIA-Concreci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de Polic\u00eda es la gesti\u00f3n administrativa concreta del poder de polic\u00eda, ejercida dentro del marco impuesto por \u00e9ste, ya que la funci\u00f3n de polic\u00eda se encuentra supeditada al poder de polic\u00eda. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de polic\u00eda a las autoridades administrativas de polic\u00eda. Dicha funci\u00f3n no otorga competencia de reglamentaci\u00f3n ni de regulaci\u00f3n de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la Rep\u00fablica, a nivel nacional, seg\u00fan el art\u00edculo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la funci\u00f3n de polic\u00eda (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. La concreci\u00f3n propia de esta funci\u00f3n no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedici\u00f3n de una licencia y que se contraen a la relaci\u00f3n directa entre la administraci\u00f3n y el \u201cadministrado\u201d o destinatario de la actuaci\u00f3n, en atenci\u00f3n a la definici\u00f3n de una situaci\u00f3n concreta y precisa; adem\u00e1s, la funci\u00f3n de polic\u00eda tambi\u00e9n implica la adopci\u00f3n reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo espec\u00edfico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polic\u00eda local pueda actuar ante condiciones espec\u00edficas, seg\u00fan los t\u00e9rminos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con car\u00e1cter reglamentario y objetivo. Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias f\u00e1cticas. Las leyes de polic\u00eda dejan entonces un margen de actuaci\u00f3n a las autoridades administrativas para su concretizaci\u00f3n, pues la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el l\u00edmite de un derecho corresponde a normas o actos de car\u00e1cter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Este es el denominado \u201cpoder administrativo de polic\u00eda\u201d, que m\u00e1s exactamente corresponde a una \u201cfunci\u00f3n o gesti\u00f3n administrativa de polic\u00eda\u201d que debe ser ejercida dentro del marco se\u00f1alado en la ley mediante la expedici\u00f3n de disposiciones de car\u00e1cter singular (\u00f3rdenes, mandatos, prohibiciones, etc). \u00a0<\/p>\n
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinci\u00f3n\/ACTIVIDAD DE POLICIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
El ejercicio del poder de polic\u00eda a trav\u00e9s de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar los elementos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo, mientras que a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de polic\u00eda se hacen cumplir jur\u00eddicamente y a trav\u00e9s de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hip\u00f3tesis legales, en virtud del ejercicio del poder de polic\u00eda. Finalmente, la actividad de polic\u00eda se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de polic\u00eda quienes no expiden actos sino que act\u00faan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la funci\u00f3n de polic\u00eda; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de polic\u00eda; sus actuaciones est\u00e1n limitadas por actos jur\u00eddicos reglados de car\u00e1cter legal y administrativo. Una instrucci\u00f3n, una orden, que son ejercicio concreto de la funci\u00f3n de polic\u00eda, limitan el campo de acci\u00f3n de un agente de polic\u00eda, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de polic\u00eda. Es una actividad estrictamente material y no jur\u00eddica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y est\u00e1 necesariamente subordinada al poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad. \u00a0<\/p>\n
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Posibles discrepancias doctrinarias sobre la distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Razones para la no sustituci\u00f3n de la distinci\u00f3n jurisprudencial \u00a0<\/p>\n
PODER Y FUNCION DE POLICIA-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ejercicio del poder de polic\u00eda se realiza a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar el control del orden p\u00fablico; mientras que con la funci\u00f3n de polic\u00eda se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas. \u00a0<\/p>\n
ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Facultad de dictar para el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley medidas si fuere del caso\/ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Medida de restricci\u00f3n o prohibici\u00f3n de expendio y consumo de bebidas embriagantes \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Medida de restricci\u00f3n o prohibici\u00f3n de expendio y consumo de bebidas embriagantes\/FUNCION DE POLICIA-Realizaci\u00f3n de gesti\u00f3n concreta y preventiva \u00a0<\/p>\n
La habilitaci\u00f3n conferida por el legislador a los alcaldes municipales y distritales en el segmento acusado permite que dichas autoridades ejerzan una funci\u00f3n de polic\u00eda que les es propia. Es claro que tal facultad se otorg\u00f3 para que esas autoridades administrativas realicen la gesti\u00f3n administrativa que concrete el poder de polic\u00eda que ha sido ejercido directamente por el legislador, valorando las circunstancias de orden p\u00fablico para tomar la medidas del caso. Esto significa que la habilitaci\u00f3n que confiere el legislador a las autoridades locales en el segmento acusado est\u00e1 orientada a que ellas realicen una gesti\u00f3n concreta y preventiva propia de la funci\u00f3n de polic\u00eda, consistente en establecer las limitaciones al expendio y consumo de bebidas embriagantes frente a determinadas situaciones de orden p\u00fablico en su localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la garant\u00eda de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad p\u00fablicas. La potestad otorgada por la norma comprende entonces la facultad de expedir normas de car\u00e1cter concreto y espec\u00edfico, no obstante su car\u00e1cter igualmente general pero en todo caso limitado por el \u00e1mbito material y objetivo a regular. Y es que el hecho de que eventualmente un alcalde, por consideraciones de orden p\u00fablico, pueda restringir el consumo de bebidas embriagantes en toda una ciudad, en un per\u00edodo determinado, no convierte esa decisi\u00f3n en ejercicio de poder de polic\u00eda, ya que el mandatario local est\u00e1 adoptando una determinaci\u00f3n conforme a la autorizaci\u00f3n que le fue conferida por la propia ley. Desde luego y sin duda alguna, el ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa y expresarse en t\u00e9rminos razonables ante los fines de la norma que la autoriza, seg\u00fan lo advierte el art\u00edculo 36 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE POLICIA-Facultad otorgada a los alcaldes no desconoce la libertad de empresa \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE POLICIA-Disposici\u00f3n no impone ninguna restricci\u00f3n al uso del suelo \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE POLICIA-Facultad otorgada es de car\u00e1cter temporal y dada en un espacio geogr\u00e1fico determinado \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5082 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 91 (parcial) de la Ley 136 de 1994 \u201cPor medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Miguel Antonio Pe\u00f1a Pe\u00f1a. \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0Ponente (E):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n parcialmente demandada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el diario oficial No. 41377, del 2 de junio de 1994 y se subraya lo acusado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 136 de 1994\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 91. FUNCIONES. Los alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la Rep\u00fablica o gobernador respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A) En relaci\u00f3n con el Concejo: …\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B) En relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conservar el orden p\u00fablico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la Rep\u00fablica y del respectivo gobernador. La Polic\u00eda Nacional cumplir\u00e1 con prontitud y diligencia las \u00f3rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Dictar para el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Restringir y vigilar la circulaci\u00f3n de las personas por v\u00edas y lugares p\u00fablicos;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Decretar el toque de queda;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constituci\u00f3n y la ley;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Dictar dentro del \u00e1rea de su competencia, los reglamentos de polic\u00eda local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al art\u00edculo 9o., del Decreto 1355 de 1970 y dem\u00e1s disposiciones que lo modifiquen o adicionen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Para dar cumplimiento a lo dispuesto por la ley 52 de 1990, los alcaldes estar\u00e1n obligados a informar a la oficina de Orden P\u00fablico y Convivencia Ciudadana del Ministerio de Gobierno, los hechos o circunstancias que amenacen con alterar o subvertir el orden p\u00fablico o la paz de la comunidad, con la especificidad de las medidas que se han tomado para mantenerlo o restablecerlo;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C) …\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano considera que el aparte acusado viola los fines esenciales del Estado pues concede a los alcaldes facultades que desbordan el \u00e1mbito propio de la funci\u00f3n de polic\u00eda. Adem\u00e1s, en su opini\u00f3n, en fragmento viola el derecho al trabajo al restringir la labor de muchas personas que expenden licores y tambi\u00e9n vulnera la libertad de escoger profesi\u00f3n u oficio. De otro lado, el ciudadano argumenta que existe una prohibici\u00f3n de establecer requisitos adicionales a lo ya reglamentado y la Ley 232 de 1995 ya determin\u00f3 que la \u00fanica restricci\u00f3n al uso del suelo es impuesta por los concejos municipales, por lo que no podr\u00eda el alcalde establecer limitaci\u00f3n alguna al expendio de bebidas embriagantes, que es un uso del suelo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n considera el demandante que el aparte acusado viola el principio de separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico, el \u00e1mbito funcional del Congreso de la Rep\u00fablica, el \u00e1mbito funcional de las asambleas departamentales, los concejos municipales y los alcaldes, porque estos \u00faltimos no pueden expedir normas de car\u00e1cter general y abstracto. Seg\u00fan su parecer, \u00e9sta es una atribuci\u00f3n del Congreso, del concejo y de las asambleas como representantes del poder legislativo en cada ente territorial. De otro lado, seg\u00fan su parecer, el poder de polic\u00eda del alcalde no es aut\u00f3nomo ya que depende de lo establecido por las asambleas o los concejos, y si \u00e9stos no se han pronunciado sobre la venta de licores, el alcalde no lo puede hacer. Por ello concluye que el alcalde puede tomar medidas excepcionales para determinar esta restricci\u00f3n, tales como la llamada \u201cley seca\u201d, pero no regular la venta de licores, pues de lo contrario se desconocer\u00eda que s\u00f3lo los concejos pueden determinar el uso del suelo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del derecho a la libertad de empresa y a la libre competencia econ\u00f3mica, el actor argumenta que el literal acusado impone limitaciones inconstitucionales que vulneran no s\u00f3lo las normas y principios precitados en cuanto a las competencias del legislativo, sino tambi\u00e9n los derechos de los ciudadanos que tienen negocios relacionados con la venta de bebidas alcoh\u00f3licas. Para el ciudadano, si la Corte no accede a la inexequibilidad del fragmento acusado deber\u00e1 condicionarlo para que la restricci\u00f3n o prohibici\u00f3n de expendio y consumo de bebidas embriagantes sea temporal, pues de lo contrario se desconocer\u00eda la facultad constitucional otorgada a los concejos municipales para regular el uso del suelo de manera permanente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. IntervenciOnES \u00a0<\/p>\n
1.- Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fernando G\u00f3mez Mej\u00eda, en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado. Para el interviniente, la facultad concedida a los alcaldes para dictar medidas restrictivas en torno al expendio y consumo de bebidas embriagantes no desborda el poder de polic\u00eda, pues respeta las competencias del legislador, las asambleas y los concejos. Para el ciudadano es importante recordar que el poder de polic\u00eda se ejerce mediante medidas de car\u00e1cter general, de car\u00e1cter particular y de coerci\u00f3n. Las primeras son adoptadas por el congreso, las asambleas y los concejos, las de car\u00e1cter particular son la aplicaci\u00f3n de \u00e9stas y las de coerci\u00f3n involucran la participaci\u00f3n de la fuerza p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anota el representante del Ministerio que por regla general la autoridad competente en materia de polic\u00eda s\u00f3lo puede hacer lo que las normas superiores le permiten, pero excepcionalmente puede adoptar medidas de orden p\u00fablico, las cuales siempre estar\u00e1n sujetas a control, pues deben respetar las libertades individuales y los derechos fundamentales. As\u00ed, para el interviniente, el alcalde debe velar por la seguridad ciudadana, la protecci\u00f3n de los derechos y las libertades p\u00fablicas, la convivencia pac\u00edfica y otros valores de suma importancia, mediante la adopci\u00f3n de medidas preventivas, reparativas o sancionatorias, de conformidad con las facultades otorgadas por la Constituci\u00f3n, la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, seg\u00fan su parecer, las medidas adoptadas por el alcalde para restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes no constituyen disposiciones de car\u00e1cter general que limiten las libertades p\u00fablicas, sino el ejercicio efectivo de su funci\u00f3n de polic\u00eda, para dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a las disposiciones legales sobre la materia. Todas estas medidas, agrega, son de car\u00e1cter administrativo y obviamente depender\u00e1n de situaciones concretas. L\u00f3gicamente, toda esta labor se enmarca en el respeto a las libertades individuales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se trata entonces, concluye el interviniente, de que la norma parcialmente acusada establezca exigencias adicionales a la actividad de las personas ya que la limitaci\u00f3n que determina deriva del respeto y protecci\u00f3n a otros valores de suma importancia para el ordenamiento que los alcaldes deben proteger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, director ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, considera que la disposici\u00f3n acusada es exequible, pues la demanda se dirige o bien contra el art\u00edculo 111 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda o contra la argumentaci\u00f3n con la cual la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de esta norma, aunque tambi\u00e9n podr\u00eda dirigirse a atacar alg\u00fan acto administrativo expedido por un alcalde en particular. As\u00ed, encuentra el interviniente que la norma no se ocupa del tema que parece preocuparle al actor, pues todo ello fue objeto de la argumentaci\u00f3n de la Corte en la sentencia que estudi\u00f3 el art\u00edculo 111 precitado, por lo cual ya existir\u00eda \u00a0cosa juzgada en la materia. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 3546, recibido el 23 de abril de 2004, solicita que la Corte declare la exequibilidad del literal c del numeral 2 del literal B del art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, por los cargos aqu\u00ed analizados. Para el Ministerio P\u00fablico los derechos no son absolutos, pues las autoridades p\u00fablicas pueden establecer limitaciones de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley. Luego de una recapitulaci\u00f3n sobre los conceptos de poder de polic\u00eda, funci\u00f3n de polic\u00eda y actividad de polic\u00eda, la Vista Fiscal concluye que la norma demandada se ajusta a la Constituci\u00f3n. En su opini\u00f3n, la funci\u00f3n atribuida a los alcaldes por el legislador de restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes, es una facultad que se desprende del poder de polic\u00eda conferido al Congreso de la Rep\u00fablica. As\u00ed, los alcaldes han sido autorizados por el legislador para que restrinjan la libertad de expender o consumir bebidas embriagantes. De otro lado, la Procuradur\u00eda recuerda que ning\u00fan acto escapa al control de constitucionalidad y legalidad y para ello el ordenamiento ha previsto los controles pertinentes. Adem\u00e1s, explica el Ministerio P\u00fablico, la funci\u00f3n de polic\u00eda debe ser ejercida por autoridades ejecutivas y no por \u00f3rganos colegiados (arts 189 numeral 4, 303, 315 numeral 2 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal es al Congreso a quien le concierne ejercer el poder de polic\u00eda mediante el cual regula las libertades p\u00fablicas, y \u00e9ste autoriz\u00f3 a los alcaldes para que restringieran la libertad de expender o consumir bebidas embriagantes por razones de orden p\u00fablico. El Ministerio P\u00fablico desestima entonces el argumento del actor seg\u00fan el cual los alcaldes no pueden expedir actos de car\u00e1cter general en ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda. Seg\u00fan el Procurador, la teor\u00eda del actor llevar\u00eda al absurdo de razonar que cada vez que se presenten situaciones que afecten el orden p\u00fablico en determinado municipio, es necesario expedir una ley que restringiera, como en este evento, el expendio y consumo de bebidas embriagantes. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Vista Fiscal precisa que las medidas que los alcaldes pueden adoptar deben ser proporcionadas, razonables y pueden ser objeto de control. Y es que, seg\u00fan su parecer, las autoridades de polic\u00eda gozan de cierto margen de discrecionalidad para preservar el orden p\u00fablico, pero sin exceder los l\u00edmites de lo razonable. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Carta, ya que la disposici\u00f3n acusada hace parte de una ley de la rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asuntos procesales previos: inexistencia de cosa juzgada formal y de cosa juzgada material. \u00a0<\/p>\n
2.- Aunque ninguno de los intervinientes plante\u00f3 el tema, la Corte no puede dejar de constatar que la sentencia C-514 de 1995 declar\u00f3 exequible el art\u00edculo ahora parcialmente acusado en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 289 del Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal”, \u00a0y el art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios.” \u00a0<\/p>\n
Esa sentencia no limit\u00f3 expresamente el alcance de la decisi\u00f3n de la Corte a los cargos analizados, por lo cual podr\u00eda entenderse que la cosa juzgada formal frente al art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994 es absoluta. Sin embargo, un an\u00e1lisis detenido de ese pronunciamiento indica que el estudio de la Corte recae \u00fanicamente sobre el inciso final de ese art\u00edculo, referido a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 91 no fue demandado en su totalidad sino \u00fanicamente el actor atac\u00f3 ese inciso final. As\u00ed, la transcripci\u00f3n de la norma acusada en la sentencia C-514 de 1995 corresponde al siguiente texto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 91. Funciones. Los alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueron delegadas por el Presidente de la rep\u00fablica o gobernador respectivo. \u00a0<\/p>\n
“Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
“D) En relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal: \u00a0<\/p>\n
“4) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, se\u00f1alarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podr\u00e1 crear obligaciones que excedan el monto presupuestal fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. \u00a0<\/p>\n
“Los acuerdos que sobre el particular se expidan, podr\u00e1n facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha funci\u00f3n pro t\u00e9mpore, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica.” \u00a0<\/p>\n
3- Como se puede observar, la sentencia C-514 de 1995 no hizo la m\u00e1s m\u00ednima consideraci\u00f3n sobre las facultades del alcalde en relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico, apartes que adem\u00e1s no fueron demandados en esa ocasi\u00f3n. Es pues necesario analizar si frente a esos apartes, y espec\u00edficamente frente al literal c) del numeral 2 del literal B del art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, acusado en la presente oportunidad, existe cosa juzgada, \u00a0o si \u00e9sta es meramente aparente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4- Seg\u00fan doctrina reiterada y uniforme1, la cosa juzgada constitucional es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una disposici\u00f3n, carece de toda fundamentaci\u00f3n en la parte motiva de la providencia. En estos eventos, esta Corporaci\u00f3n ha concluido que \u201cla absoluta falta de toda referencia, aun la m\u00e1s m\u00ednima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado\u201d2 tiene como consecuencia que la decisi\u00f3n no pueda hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada. Por consiguiente, frente a esa disposici\u00f3n formalmente declarada exequible, pero en relaci\u00f3n a la cual no se hizo ning\u00fan an\u00e1lisis, \u201ces posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda\u201d3. En ese orden de ideas, si la disposici\u00f3n es nuevamente acusada en debida forma por un ciudadano, la Corte debe proceder a resolver sobre su exequibilidad. En reciente oportunidad, esta Corte sintetiz\u00f3 los requisitos de operancia de la cosa juzgada aparente en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)xiste cosa juzgada constitucional aparente cuando (i) una disposici\u00f3n es declarada exequible en la parte resolutiva de una sentencia, pero (ii) la parte motiva de la providencia no fundamenta, siquiera en forma m\u00ednima, la constitucionalidad del texto, por lo que (iii) debe entenderse que la declaraci\u00f3n de exequibilidad result\u00f3 exclusivamente de un error de atenci\u00f3n de la parte resolutiva, que no puede hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada. En esos eventos, es entonces posible volver a demandar la disposici\u00f3n y la Corte deber\u00e1 examinar su constitucionalidad.4\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5- De conformidad con lo anterior, visto el aparte acusado y el an\u00e1lisis y motivaci\u00f3n de la sentencia C-514 de 1995, encuentra esta Corte que la cosa juzgada frente al literal demandado en la presente ocasi\u00f3n es meramente aparente, pues los apartes relativos a las facultades del alcalde en materia de orden p\u00fablico no fueron demandados en aquella oportunidad y la sentencia no hizo ninguna consideraci\u00f3n que justificara su constitucionalidad. No existe entonces cosa juzgada formal frente al literal acusado en la presente demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6- Con todo, existe otro problema procesal a ser resuelto, por cuanto uno de los intervinientes sugiere que en este caso existe cosa juzgada material, Seg\u00fan su \u00a0parecer, en realidad la demanda se dirige a cuestionar el contenido normativo del art\u00edculo 111 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda, que fue declarado exequible por la sentencia C-366 de 1996. Entra pues la Corte a examinar este aspecto. \u00a0<\/p>\n
7- Esta Corte ha sostenido que existe cosa juzgada material \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposici\u00f3n cuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos. El fen\u00f3meno de la cosa juzgada opera as\u00ed respecto de los contenidos de una norma jur\u00eddica\u201d5. Ahora bien, es cierto que el art\u00edculo 111 del C\u00f3digo de Polic\u00eda, declarado exequible por la sentencia C-366 de 1996, y el literal acusado en la presente oportunidad, regulan materias conexas, pues ambas disposiciones est\u00e1n referidas al expendio y consumo de bebidas alcoh\u00f3licas en los municipios. Sin embargo a pesar de regular un tema af\u00edn, sus contenidos normativos son diferentes. As\u00ed, la norma acusada en aquella ocasi\u00f3n se refer\u00eda a la posibilidad que tienen los reglamentos de polic\u00eda local de se\u00f1alar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos que expendan bebidas alcoh\u00f3licas. La norma bajo examen establece las facultades de los alcaldes de limitar el expendio y consumo de estas bebidas a fin de mantener o restablecer el orden p\u00fablico. De esto puede concluir la Corte que mal podr\u00eda operar el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material frente a proposiciones normativas diferentes, a pesar de que regulen temas conexos. Descartada esta posibilidad, entra esa Corporaci\u00f3n a plantear el problema de fondo que ha suscitado esta demanda. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
8.- El art\u00edculo parcialmente demandado regula en su literal B) las funciones de los alcaldes \u201cen relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico\u201d. A su vez, el ordinal 2\u00ba de ese literal, confiere al alcalde la facultad de \u201cdictar para el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso\u201d ciertas medidas. Entre esas medidas se encuentra el fragmento acusado, que hace parte de ese ordinal 2\u00ba del literal B), y establece entonces la posibilidad que tienen los alcaldes de \u201crestringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, dicho aparte viola los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, 4\u00ba, 25, 26, 84, 113, 150-8, 300-8, 313-7, 315-1, 315-2 y 333 de la Carta, por cuanto permite a los alcaldes restringir de manera general y permanente el expendio y consumo de bebidas embriagantes. Para el actor, esta norma desconoce que tal atribuci\u00f3n s\u00f3lo est\u00e1 en cabeza de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n plural, que tienen la facultad de legislar, ya que el aparte demandado habilita al alcalde para introducir restricciones generales y permanentes, que no son propias de sus funciones como autoridad de polic\u00eda. Para los intervinientes y el Procurador, la norma se ajusta al ordenamiento porque ella misma materializa la habilitaci\u00f3n que el legislativo le ha dado a los alcaldes para que cumplan ciertas funciones de polic\u00eda y establezcan algunas restricciones en cuanto al expendio y consumo de estas bebidas, con la finalidad de preservar el orden p\u00fablico o restablecerlo en caso de que fuera turbado. Para estos ciudadanos, la demanda no debe entonces prosperar por cuanto el alcalde s\u00f3lo puede actuar en el marco de lo que el legislador le ha permitido y adem\u00e1s sus actos est\u00e1n sujetos a medidas de control judicial, a fin de garantizar su legalidad, su razonabilidad y su proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la presente demanda es si la norma acusada, al otorgar a los alcaldes la facultad de dictar medidas que restrinjan el expendio y consumo de bebidas embriagantes, desborda la funci\u00f3n de polic\u00eda y se convierte en una atribuci\u00f3n de competencias al alcalde que en realidad son propias del legislador, como titular general del poder de polic\u00eda, o al menos de los \u00f3rganos locales de representaci\u00f3n plural, como son los concejos municipales y distritales. Para resolver ese interrogante, la Corte recordar\u00e1 su doctrina sobre las distintas formas de la polic\u00eda administrativa, con el fin de determinar si el aparte demandado realmente confiere a los alcaldes funciones que desnaturalizan sus competencias como primera autoridad de polic\u00eda del municipio (CP art. 315-3\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Orden p\u00fablico y polic\u00eda administrativa. \u00a0<\/p>\n
9.- En una democracia constitucional, fundada en el respeto de los derechos y de la dignidad de las personas (CP arts 1\u00ba, 3 \u00bay 5\u00ba), el orden p\u00fablico no es un valor en s\u00ed mismo ya que, tal y como lo ha se\u00f1alado esta Corte en m\u00faltiples oportunidades, es \u201cun valor subordinado al respeto a la dignidad humana\u201d, por lo que, \u201cla preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico lograda mediante la supresi\u00f3n de las libertades p\u00fablicas no es entonces compatible con el ideal democr\u00e1tico\u201d6. Por ello el orden p\u00fablico debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el l\u00edmite del poder de polic\u00eda, que es el llamado a mantener el orden p\u00fablico, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico no puede lograrse mediante la supresi\u00f3n o restricci\u00f3n desproporcionada de las libertades p\u00fablicas, puesto que el desaf\u00edo de la democracia es permitir el m\u00e1s amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11- La preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser b\u00e1sicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden p\u00fablico, (ii) la expedici\u00f3n de actos normativos individuales, dentro de los l\u00edmites de esas normas generales, como la concesi\u00f3n de un permiso o la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacci\u00f3n y que se traduce en la organizaci\u00f3n de cuerpos armados y funcionarios especiales a trav\u00e9s de los cuales se ejecuta la funci\u00f3n 8. Por eso esta Corte Constitucional, en numerosas sentencias9, ha distinguido entre poder de polic\u00eda (reglamentaci\u00f3n general), funci\u00f3n (adopci\u00f3n de medidas individuales) y actividad de polic\u00eda (ejecuci\u00f3n coactiva), para diferenciar esos distintos medios de polic\u00eda, en lo cual ha reiterado la conceptualizaci\u00f3n \u00a0realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia10. Brevemente la Corte recuerda los elementos b\u00e1sicos de esa doctrina, ya que \u00e9sta es esencial para resolver el presente caso, en la medida en que el cargo del actor consiste en que la disposici\u00f3n demanda habr\u00eda conferido al alcalde, que desarrolla esencialmente una funci\u00f3n de polic\u00eda, una atribuci\u00f3n propia del poder de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Las formas y medios de la polic\u00eda administrativa: poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda \u00a0<\/p>\n
12.- El poder de polic\u00eda se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad leg\u00edtima de regulaci\u00f3n de la libertad con actos de car\u00e1cter general e impersonal, con fines de convivencia social, en \u00e1mbitos ordinarios y dentro de los t\u00e9rminos de la salubridad, seguridad y tranquilidad p\u00fablicas que lo componen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta facultad que permite limitar en general el \u00e1mbito de las libertades p\u00fablicas en su relaci\u00f3n con estos t\u00e9rminos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n. Excepcionalmente, tambi\u00e9n en los t\u00e9rminos de la Carta, ciertas \u00a0autoridades administrativas pueden ejercer un poder de polic\u00eda subsidiario o residual11, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley. \u00a0<\/p>\n
13- Sobre este particular la Corte considera conveniente precisar que en el Estado Social de Derecho es l\u00f3gico que la regulaci\u00f3n de los derechos y las libertades p\u00fablicas est\u00e9 en cabeza del Congreso, puesto que su protecci\u00f3n supone que los actos estatales que los afecten est\u00e9n rodeados de un conjunto de garant\u00edas m\u00ednimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitaci\u00f3n o restricci\u00f3n se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como expresi\u00f3n de la voluntad popular. Es claro que este procedimiento le imprime seguridad, publicidad y trasparencia a las decisiones adoptadas en esta materia por el legislador, las que en todo caso no est\u00e1n exentas de los controles establecidos en la Constituci\u00f3n a fin de proteger los derechos humanos. \u00a0 \u00a0Por ello el poder de polic\u00eda subsidario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir esferas en las cu\u00e1les la Constituci\u00f3n haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general \u00a0los derechos y libertades constitucionales s\u00f3lo pueden ser reglamentados por el Congreso. Esto significa que, tal y como esta Corte lo hab\u00eda precisado, \u201cen la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad all\u00ed donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual hab\u00eda sido sostenida bajo el antiguo r\u00e9gimen por el Consejo de Estado \u201cConsejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977)12\u201d. \u00a0<\/p>\n
14- Desde esta perspectiva, no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por v\u00eda general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no s\u00f3lo equivaldr\u00eda a desconocer los l\u00edmites que el constitucionalismo democr\u00e1tico ha establecido para la garant\u00eda de los derechos fundamentales de la persona, sino adem\u00e1s porque se estar\u00edan \u00a0desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte entonces del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta.13 As\u00ed, el art\u00edculo 30 la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, al referirse al alcance de las restricciones a los derechos amparados en dicho instrumento internacional, dispone que \u00e9stas s\u00f3lo pueden ser aplicadas \u201cconforme a leyes que se dictaren por razones de inter\u00e9s general y con el prop\u00f3sito para el cual han sido establecidas\u201d. Seg\u00fan la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la expresi\u00f3n \u201cleyes\u201d contenida en este texto \u201csignifica norma jur\u00eddica de car\u00e1cter general, ce\u00f1ida al bien com\u00fan, emanada de los \u00f3rganos legislativos constitucionalmente previstos y democr\u00e1ticamente elegidos, y elaborada seg\u00fan el procedimiento establecido \u00a0por las constituciones de los Estados Partes para la formaci\u00f3n de las leyes\u201d. La Corte Interamericana ha concluido entonces que la expresi\u00f3n leyes, utilizada por el art\u00edculo 30, no puede tener otro sentido que el de \u201cley formal como norma jur\u00eddica adoptada por el \u00f3rgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, seg\u00fan el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado\u201d14. \u00a0<\/p>\n
15- Conforme a lo expuesto queda establecido que corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden p\u00fablico e inter\u00e9s general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte15, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, puesto que su actuaci\u00f3n se encuentra limitada por la misma Constituci\u00f3n y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos (CP art. 93), l\u00edmites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que ata\u00f1e con su n\u00facleo esencial. \u00a0<\/p>\n
16.- La funci\u00f3n de Polic\u00eda es la gesti\u00f3n administrativa concreta del poder de polic\u00eda, ejercida dentro del marco impuesto por \u00e9ste, ya que la funci\u00f3n de polic\u00eda se encuentra supeditada al poder de polic\u00eda. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de polic\u00eda a las autoridades administrativas de polic\u00eda. Dicha funci\u00f3n no otorga competencia de reglamentaci\u00f3n ni de regulaci\u00f3n de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la Rep\u00fablica, a nivel nacional, seg\u00fan el art\u00edculo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la funci\u00f3n de polic\u00eda (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. La concreci\u00f3n propia de esta funci\u00f3n no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedici\u00f3n de una licencia y que se contraen a la relaci\u00f3n directa entre la administraci\u00f3n y el \u201cadministrado\u201d o destinatario de la actuaci\u00f3n, en atenci\u00f3n a la definici\u00f3n de una situaci\u00f3n concreta y precisa; adem\u00e1s, la funci\u00f3n de polic\u00eda tambi\u00e9n implica la adopci\u00f3n reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo espec\u00edfico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polic\u00eda local pueda actuar ante condiciones espec\u00edficas, seg\u00fan los t\u00e9rminos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con car\u00e1cter reglamentario y objetivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias f\u00e1cticas. Las leyes de polic\u00eda dejan entonces un \u00a0margen de actuaci\u00f3n a las autoridades administrativas para su concretizaci\u00f3n, pues la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el l\u00edmite de un derecho corresponde a normas o actos de car\u00e1cter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Este es el denominado \u201cpoder administrativo de polic\u00eda\u201d, que \u00a0m\u00e1s exactamente corresponde a una \u00a0\u201cfunci\u00f3n o gesti\u00f3n administrativa de polic\u00eda\u201d que debe ser ejercida dentro del marco se\u00f1alado en la ley mediante la expedici\u00f3n de disposiciones de car\u00e1cter singular (\u00f3rdenes, mandatos, prohibiciones, etc).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17- La Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el significado y alcance de la funci\u00f3n de polic\u00eda16. Esta implica la atribuci\u00f3n y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario mediante el poder legislativo de polic\u00eda a las autoridades administrativas como son el Presidente de la Rep\u00fablica a quien seg\u00fan el art\u00edculo 189-4 de la Carta le compete \u201cconservar en todo el territorio el orden p\u00fablico\u201d; los gobernadores (CP art. 303) \u00a0y los alcaldes (CP art. 315-2), quienes en el nivel local ejercen la funci\u00f3n de polic\u00eda dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.- En s\u00edntesis, el ejercicio del poder de polic\u00eda a trav\u00e9s de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar los elementos que \u00a0componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico \u00a0policivo, mientras que a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de polic\u00eda se hacen cumplir jur\u00eddicamente y a trav\u00e9s de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hip\u00f3tesis legales, en virtud del ejercicio del poder de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
19.- Finalmente, la actividad de polic\u00eda se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de polic\u00eda quienes no expiden actos sino que act\u00faan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la funci\u00f3n de polic\u00eda; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de polic\u00eda; sus actuaciones est\u00e1n limitadas por actos jur\u00eddicos reglados de car\u00e1cter legal y administrativo. Una instrucci\u00f3n, una orden, que son ejercicio concreto de la funci\u00f3n de polic\u00eda, limitan el campo de acci\u00f3n de un agente de polic\u00eda, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de polic\u00eda. Es una actividad estrictamente material y no jur\u00eddica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y est\u00e1 necesariamente subordinada al poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad.17 \u00a0<\/p>\n
Posibles discrepancias doctrinarias sobre las distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20- La anterior distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda podr\u00eda ser criticada, b\u00e1sicamente con dos tipos de argumentos. De un lado, algunos podr\u00edan considerar que esa doctrina fue elaborada bajo la vigencia de la Carta de 1886, que no ten\u00eda un compromiso tan firme con los derechos fundamentales como la Constituci\u00f3n de 1991, y que por ello no es un esquema adecuado para interpretar y aplicar el actual ordenamiento constitucional en el tema de polic\u00eda, que precisamente tiene que ver con las posibilidades y l\u00edmites a la restricci\u00f3n de los derechos. De otro lado, podr\u00eda igualmente objetarse que esa distinci\u00f3n es conceptualmente equ\u00edvoca y no corresponde a muchas construcciones dogm\u00e1ticas elaboradas por la doctrina nacional y comparada. Entra la Corte a examinar brevemente ambos reparos, por la importancia que tiene para resolver el presente caso la distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n \u00a0y actividad de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
21.- Es indudable que la jurisprudencia constitucional sobre el poder de polic\u00eda elaborada por la Corte Suprema de Justicia al amparo de la Carta de 1886 no puede ser mec\u00e1nicamente adoptada para interpretar la Constituci\u00f3n de 1991, en especial por cuanto el anterior ordenamiento permit\u00eda mayores injerencias de las autoridades administrativas en la regulaci\u00f3n y limitaci\u00f3n de los derechos constitucionales. Sin embargo, eso no significa que la distinci\u00f3n conceptual entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda no tenga valor doctrinario para interpretar los mandatos en la materia de la Carta de 1991, por cuanto se trata de una construcci\u00f3n conceptual abstracta, a fin de diferenciar entre los distintos medios de polic\u00eda, a saber, la producci\u00f3n de las normas generales de limitaci\u00f3n de derechos (poder de polic\u00eda), la toma de decisiones espec\u00edficas (funci\u00f3n de polic\u00eda) y el desarrollo material de las eventuales coacciones (actividad de polic\u00eda). Ahora bien, la Constituci\u00f3n de 1991 prev\u00e9 esos mismos medios para el desarrollo de la polic\u00eda administrativa. Lo que sucede es que en esta Constituci\u00f3n el reparto de competencias entre la ley y las autoridades administrativas en materia de polic\u00eda administrativa cambi\u00f3 en forma importante, por lo cual ciertas conclusiones jurisprudenciales, que pod\u00edan ser v\u00e1lidas al amparo de la anterior Carta, pierden todo sustento en el actual ordenamiento constitucional. Tal sucede, por ejemplo, como ya se record\u00f3 en esta sentencia, con la tesis sostenida por la Corte Suprema acerca de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad all\u00ed donde la ley no lo hab\u00eda \u00a0hecho y existe reserva legal, doctrina que no tiene piso en la actual Constituci\u00f3n. Pero el hecho de que algunas doctrinas espec\u00edficas de la Corte Suprema sobre poder de polic\u00eda no sean hoy de recibo, no excluye el empleo de la distinci\u00f3n conceptual entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22- De otro lado, es cierto que la distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda elaborada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde terminol\u00f3gicamente a las construcciones conceptuales de importantes doctrinantes. As\u00ed, muchos autores engloban gen\u00e9ricamente bajo la categor\u00eda de poder de polic\u00eda todas las facultades de restricci\u00f3n de derechos por razones de orden p\u00fablico y establecen diferencias entre los distintos medios para alcanzar ese cometido, que pueden ser reglamentaciones generales, actos individuales o la ejecuci\u00f3n material de las medidas coactivas por parte del personal de polic\u00eda. Tal es, por ejemplo, la posici\u00f3n de muchos tratadistas franceses. As\u00ed, \u00a0Georges Vedel se\u00f1ala que las medidas de polic\u00eda, que son desarrollo del poder de polic\u00eda, \u201cconsisten, bien en reglamentos, o bien en actos individuales\u201d y que las \u201cautoridades de polic\u00eda tienen el poder de tomar medidas reglamentarias o individuales de polic\u00eda\u201d, mientras que el personal de polic\u00eda se encarga de la ejecuci\u00f3n18. \u00a0Por su parte, Jean Riv\u00e9ro tambi\u00e9n engloba todas las facultades de limitaci\u00f3n de derechos por razones de orden p\u00fablico dentro del concepto general de poder de polic\u00eda y se\u00f1ala que \u00e9ste se desarrolla por tres v\u00edas: los reglamentos generales, las decisiones particulares y el empleo de la coerci\u00f3n o fuerza material, que es ejecutada por el personal de polic\u00eda, que debe ser distinguido de las autoridades de polic\u00eda19. Algunos sectores de la doctrina nacional adoptan una clasificaci\u00f3n semejante pues consideran que el poder de polic\u00eda es ejercido por distintos medios o medidas de polic\u00eda, que son la reglamentaci\u00f3n, la adopci\u00f3n de medidas individuales y el uso de la fuerza20. Otros autores, como Adolf Merkl, tienden a asumir una clasificaci\u00f3n diversa, pues insisten esencialmente en que la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, que es el cometido esencial de la polic\u00eda, puede realizarse por el uso de medios jur\u00eddicos formales o por la coacci\u00f3n polic\u00edaca material, de suerte que los primeros son \u201cactos administrativos establecedores de derechos\u201d, mientras que los segundos representan un \u201cacto meramente ejecutivo\u201d21. Algunos sectores de la doctrina espa\u00f1ola usan una concepci\u00f3n semejante, pues consideran que los medios de desarrollo del poder de polic\u00eda son esencialmente dos: de un lado, las reglamentaciones de polic\u00eda, que son actos jur\u00eddicos y pueden ser autorizaciones, \u00f3rdenes y prohibiciones y, de otro lado, la coacci\u00f3n, que es la ejecuci\u00f3n \u00a0material por el empleo de la fuerza22. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23- Estas breves consideraciones muestran que en el tema de la polic\u00eda administrativa no existe uniformidad de lenguaje y que la terminolog\u00eda usada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde a veces a ciertas construcciones doctrinarias. Pero es m\u00e1s, incluso ciertos doctrinantes han considerado que la noci\u00f3n de polic\u00eda administrativa est\u00e1 en una crisis profunda, de suerte que ser\u00eda incluso mejor sustituirla por otras categor\u00edas conceptuales, como la noci\u00f3n administrativa de limitaci\u00f3n de derechos23. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24- Es pues cierto que en este tema existen algunas discrepancias doctrinarias y terminol\u00f3gicas, pero no por ello la Corte considera necesario sustituir la distinci\u00f3n jurisprudencial entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda por otras categor\u00edas. Y las razones son b\u00e1sicamente dos: De un lado, la propia Carta incorpora la expresi\u00f3n \u201cpolic\u00eda\u201d, no s\u00f3lo para aludir a los cuerpos armados de polic\u00eda y las labores de polic\u00eda judicial, sino tambi\u00e9n para hacer referencia \u00a0a las actividades de limitaci\u00f3n de derechos, con el fin de asegurar el orden. As\u00ed, la Carta habla se\u00f1ala las c\u00e1maras tienen la facultad de organizar su \u201cpolic\u00eda interior\u201d (CP art. 135 ord 7\u00b0), que un requisito para decretar el estado de Conmoci\u00f3n Interior excepci\u00f3n es \u00a0que la perturbaci\u00f3n \u201cno pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic\u00eda\u201d (CP art. 213), que las asambleas departamentales pueden dictar \u201cnormas de polic\u00eda en todo aquello que no sea materia de disposici\u00f3n legal\u201d (CP art. 300) y que el \u201calcalde es la primera autoridad de polic\u00eda del municipio\u201d (CP art. 315). Por consiguiente, la noci\u00f3n de polic\u00eda administrativa tiene sustento constitucional expreso y por ello no puede ser desechada, sino que tiene que ser racionalizada por la doctrina y por la jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, a pesar de las discrepancias doctrinarias y las diferencias terminol\u00f3gicas, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha empleado las nociones de poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda en un sentido preciso y consistente, por lo que no existe raz\u00f3n para abandonar esa construcci\u00f3n jurisprudencial, sobre todo si se tiene en cuenta que esa distinci\u00f3n ha sido utilizado en todos los precedentes jur\u00eddicos que hacen parte del an\u00e1lisis de constitucionalidad de las normas del C\u00f3digo de Polic\u00eda, en los cuales se ha examinado la compatibilidad de las atribuciones de este poder y los l\u00edmites a los derechos fundamentales de las personas, como lo muestran los siguientes ejemplos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25- Especialmente relevante resulta la sentencia C-366 de 1996 en la que fue declarado exequible el art\u00edculo 111 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda que permite a los reglamentos de polic\u00eda local se\u00f1alar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcoh\u00f3licas. Consider\u00f3 esta Corporaci\u00f3n que las funciones de polic\u00eda comprenden la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que fijen disposiciones de conducta en el orden local. As\u00ed, estos actos normativos deben moverse dentro del marco jur\u00eddico establecido por la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
Otros casos en los que la Corte se ha referido a temas similares han sido los siguientes. \u00a0En la sentencia C-1444 de 2000 la Corte declar\u00f3 inexequible el numeral 3 del art\u00edculo 206 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda, norma que facultaba a los comandantes de polic\u00eda y subestaci\u00f3n para imponer la presentaci\u00f3n peri\u00f3dica ante el Comando de Polic\u00eda a las personas que de ordinario deambulaban por las calles en actitud de sospechosa inquisici\u00f3n de bienes o personas. Este numeral fue declarado inexequible porque conced\u00eda facultades a las autoridades de polic\u00eda para imponer medidas correctivas bajo criterios estrictamente subjetivos, con lo cual se permit\u00eda la violaci\u00f3n de derechos fundamentales como el debido proceso y la libertad de locomoci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Sentencia C-110 de 2000 declar\u00f3 inexequible el numeral 1 del art\u00edculo 204 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda que facultaba al Comandante de Estaci\u00f3n para exigir promesa de residir en otra zona a la persona que fomentar\u00e1 o protagonizar\u00e1 esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas en sitio de expedici\u00f3n de bebidas alcoh\u00f3licas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseable. La Corte consider\u00f3 que la norma era inconstitucional porque habilitaba a las autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su condici\u00f3n de ser humano ni con su dignidad, y adem\u00e1s era una medida correctiva que no ten\u00eda l\u00edmite en el tiempo. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-046 de 2001, la Corte declar\u00f3 inexequibles los numerales 2 y 3 del art\u00edculo 204 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda que confer\u00edan facultades al Comandante de Estaci\u00f3n para exigir promesa de residir en otras zonas o barrios al que propinar\u00e1 amenazas a personas del barrio y al que por su conducta depravada perturbara la tranquilidad de los vecinos. Esta Corporaci\u00f3n consider\u00f3 estas normas contrarias a la Constituci\u00f3n por violar el n\u00facleo esencial del derecho de circulaci\u00f3n y residencia protegido por la Constituci\u00f3n y por las normas de derecho internacional porque establecen una medida restrictiva de la libertad sin l\u00edmite en el tiempo. \u00a0<\/p>\n
26- Visto lo anterior, puede concluir la Corte que el ejercicio del poder de polic\u00eda se realiza a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar el control del orden p\u00fablico; mientras que con la funci\u00f3n de polic\u00eda se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas. Con estos criterios, entra la Corte a examinar la constitucionalidad del aparte acusado. \u00a0<\/p>\n
La razonabilidad de la atribuci\u00f3n conferida por la norma acusada \u00a0<\/p>\n
28. Como se dijo anteriormente, el aparte acusado hace parte del literal B del art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, que se\u00f1ala las funciones de los alcaldes \u201cen relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico\u201d. A su vez, el ordinal 2\u00ba de ese literal, confiere al alcalde la facultad de \u201cdictar para el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso\u201d ciertas medidas. Entre esas medidas se encuentra precisamente el fragmento acusado, que hace parte de ese ordinal 2\u00ba del literal B), y establece entonces la posibilidad que tienen los alcaldes de \u201crestringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes\u201d. Esto significa que literalmente la norma debe ser le\u00edda as\u00ed.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la Rep\u00fablica o gobernador respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B) En relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Dictar para el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, la posibilidad del alcalde de tomar una medida de restricci\u00f3n o prohibici\u00f3n del expendio y consumo de bebidas embriagantes tiene una finalidad clara, que es el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento, puesto que la expresi\u00f3n demandada hace parte del literal B) que se refiere a las funciones del alcalde \u201cen relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico\u201d. Pero es m\u00e1s, el ordinal primero de ese literal habla que las medidas son dictadas \u201cpara el mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento\u201d, lo cual confirma el prop\u00f3sito de esa competencia. Esto significa que, conforme a dicha disposici\u00f3n, esa atribuci\u00f3n del alcalde s\u00f3lo puede ser ejercida con \u00a0esa finalidad, pues de no ser as\u00ed, estar\u00eda incurriendo en desviaci\u00f3n de poder y su actuaci\u00f3n podr\u00eda ser invalidada por los jueces respectivos. Ya en anterior oportunidad esta Corte hab\u00eda se\u00f1alado que \u201cel ejercicio de la coacci\u00f3n de polic\u00eda para fines distintos de los queridos por el ordenamiento jur\u00eddico puede constituir no s\u00f3lo un problema de desviaci\u00f3n de poder sino incluso el delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad administrativa\u201d24.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, es claro que esa atribuci\u00f3n debe ser ejercida conforme a la ley, pues as\u00ed lo dice expresamente el encabezado del ordinal 2\u00b0 de ese art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.- Las consideraciones anteriores muestran que la disposici\u00f3n acusada establece una atribuci\u00f3n de competencias jur\u00eddicas concretas que permiten el ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda, propia de esa clase de autoridad administrativa en el orden local, en circunstancias y \u00e1mbitos previamente definidos y dentro de las limitaciones y delimitaciones legales de las libertades p\u00fablicas relacionadas con los citados elementos del orden p\u00fablico policivo, que \u00a0sirven a la autoridad de polic\u00eda para cumplir sus funciones en esta materia como responsable del orden p\u00fablico local. Esta \u00a0Corporaci\u00f3n observa que el fragmento acusado se ocupa de las funciones de los alcaldes en relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico. El art\u00edculo parcialmente acusado se refiere entonces a la posibilidad que tienen los alcaldes de dictar medidas tales como la restricci\u00f3n o prohibici\u00f3n de expendio y consumo de bebidas embriagantes a fin de mantener el orden p\u00fablico o restablecerlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30- Ciertamente, las medidas que el Alcalde Municipal puede expedir en virtud de la disposici\u00f3n acusada, no comportan la generalidad y abstracci\u00f3n caracter\u00edsticas del ejercicio del poder de polic\u00eda, pues se trata de la prescripci\u00f3n de unas determinadas normas de conducta, predicadas de un tipo espec\u00edfico de actividad y dentro de un \u00e1mbito local de vigencia, relacionado estrechamente con el orden p\u00fablico. Constituyen adem\u00e1s medidas aplicables a un concreto sector geogr\u00e1fico local y s\u00f3lo a un grupo espec\u00edfico de personas: los expendedores y consumidores de bebidas embriagantes ubicados en el municipio respectivo. \u00a0<\/p>\n
31- Para esta Corporaci\u00f3n la potestad conferida por la norma se dirige a permitir la adopci\u00f3n de medidas que son razonables. Esta razonabilidad \u00a0encuentra sustento en la evidencia emp\u00edrica existente de la relaci\u00f3n entre el consumo de bebidas embriagantes y la posible alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico. As\u00ed, ante este nexo, es l\u00f3gico concluir que la autorizaci\u00f3n para la adopci\u00f3n de medidas por parte del alcalde, contenida en el fragmento acusado, permite restablecer y controlar el orden p\u00fablico. Adem\u00e1s, no hay afectaci\u00f3n al libre desarrollo de la personalidad porque no se trata de medidas con car\u00e1cter permanente, ni que establezcan una prohibici\u00f3n absoluta e indeterminada del consumo de bebidas embriagantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32- No sobra anotar que este tipo de decisiones son actos administrativos concretos que se encuentran sometidos a control judicial si es que tienen alg\u00fan vicio, tales como falsa motivaci\u00f3n o desviaci\u00f3n de poder. En conclusi\u00f3n la facultad conferida por el literal acusado es razonable, proporcionada y de ninguna manera escapa al control pertinente, pues \u00e9se es un postulado b\u00e1sico del Estado Social de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33- La Corte observa adem\u00e1s que ha sido el mismo legislador quien directamente ha contemplado la posibilidad de restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes, asunto que por mandato constitucional es de su propio resorte, como quiera que en \u00e9l reside el denominado poder de polic\u00eda que consiste en la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedici\u00f3n de normas jur\u00eddicas objetivas de car\u00e1cter general e impersonal dictadas por el \u00f3rgano de origen representativo con el fin de limitar los derechos individuales en funci\u00f3n de la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico. Con todo, y ante la imposibilidad de establecer una limitaci\u00f3n intemporal que pudiese afectar los derechos fundamentales de los ciudadanos que consuman o expendan este tipo de bebidas, la norma acusada reconoci\u00f3 en la funci\u00f3n de polic\u00eda -en cabeza de los alcaldes municipales- una posibilidad de adecuar tal restricci\u00f3n a cuestiones especiales. Esta limitaci\u00f3n opera solamente como medida para controlar el orden p\u00fablico, raz\u00f3n por la cual no es una medida permanente, como lo interpreta el actor, ni tampoco es ilimitada geogr\u00e1ficamente. Tiene \u00e1mbitos restringidos por el marco del concepto de orden p\u00fablico que ya ha sido explicado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.- Tomando en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la habilitaci\u00f3n conferida por el legislador a los alcaldes municipales y distritales en el segmento acusado permite que dichas autoridades ejerzan una funci\u00f3n de polic\u00eda que les es propia. En efecto, la habilitaci\u00f3n que consagra el segmento normativo impugnado no implica una atribuci\u00f3n para que los alcaldes distritales y municipales motu proprio regulen la actividad de expendio y consumo de bebidas embriagantes, expidiendo un reglamento mediante el cual puedan restringir libertades ciudadanas. Es claro que tal facultad se otorg\u00f3 para que esas autoridades administrativas realicen la gesti\u00f3n administrativa que concrete el poder de polic\u00eda que ha sido ejercido directamente por el legislador, valorando las circunstancias de orden p\u00fablico para tomar la medidas del caso. Esto significa que la habilitaci\u00f3n que confiere el legislador a las autoridades locales en el segmento acusado est\u00e1 orientada a que ellas realicen una gesti\u00f3n concreta y preventiva propia de la funci\u00f3n de polic\u00eda, consistente en establecer las limitaciones al expendio y consumo de bebidas embriagantes frente a determinadas situaciones de orden p\u00fablico en su localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la garant\u00eda de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35- La potestad otorgada por la norma comprende entonces la facultad de expedir \u00a0normas de car\u00e1cter concreto y espec\u00edfico, no obstante su car\u00e1cter igualmente general pero en todo caso limitado por el \u00e1mbito material y objetivo a regular. Y es que el hecho de que eventualmente un alcalde, por consideraciones de orden p\u00fablico, pueda restringir el consumo de bebidas embriagantes en toda una ciudad, en un per\u00edodo determinado, no convierte esa decisi\u00f3n en ejercicio de poder de polic\u00eda, ya que el mandatario local est\u00e1 adoptando una determinaci\u00f3n conforme a la autorizaci\u00f3n que le fue conferida por la propia ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36- Desde luego y sin duda alguna, el ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa y expresarse en t\u00e9rminos razonables ante los fines de la norma que la autoriza, seg\u00fan lo advierte el art\u00edculo 36 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Y es que debe recordarse que, como esta Corte lo ha se\u00f1alado, el ejercicio concreto de esta funci\u00f3n de polic\u00eda, \u201cadem\u00e1s de los l\u00edmites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad, a la eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de polic\u00eda no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la poblaci\u00f3n\u201d25. \u00a0Por ello, cualquier desbordamiento puede ser impugnado ante las correspondientes autoridades judiciales. \u00a0<\/p>\n
37- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la disposici\u00f3n acusada no vulnera el r\u00e9gimen constitucional de la polic\u00eda administrativa, por lo cual el cargo en este aspecto no es de recibo. \u00a0Entra pues la Corte a examinar las otras acusaciones contenidas en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La facultad otorgada a los alcaldes municipales y distritales no desconoce la libertad de empresa \u00a0<\/p>\n
38.- Seg\u00fan el actor, la facultad prevista en el fragmento acusado habilita a los alcaldes para que restrinjan los derechos de los particulares, cosa que le corresponde solamente a la ley, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 58 superior. Adem\u00e1s, en su criterio tal facultad permite a los alcaldes prohibir una actividad comercial lo cual viola la libertad de empresa garantizada en el art\u00edculo 333 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar, pues como qued\u00f3 establecido en el anterior ac\u00e1pite, el segmento acusado no est\u00e1 confiriendo por parte del legislador una habilitaci\u00f3n a los alcaldes municipales y distritales para que se\u00f1alen las causales de utilidad p\u00fablica para restringir derechos particulares ni para prohibir la comercializaci\u00f3n de estas bebidas dado que, como qued\u00f3 establecido, la facultad que se demanda se confiere s\u00f3lo como una medida para mantener el orden p\u00fablico. Esta facultad corresponde entonces al ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda que les es propia a dichas autoridades. Esta Corporaci\u00f3n observa entonces que la facultad impugnada, lejos de haberse otorgado para que se establezca una prohibici\u00f3n de comercializaci\u00f3n de dichos elementos, ha sido conferida para que se permita tal actividad pero sin perturbar el orden p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma no impone ninguna restricci\u00f3n al uso del suelo \u00a0<\/p>\n
39.- Para el demandante, el fragmento acusado otorga a los alcaldes una potestad radicada en cabeza de los concejos municipales, pues s\u00f3lo \u00e9stos pueden determinar el uso del suelo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte este cargo tampoco est\u00e1 llamado a prosperar pues la facultad otorgada por la norma tiene un car\u00e1cter temporal, que en nada ri\u00f1e con la competencia del concejo sobre la utilizaci\u00f3n del suelo, y s\u00f3lo se puede dar en un espacio geogr\u00e1fico determinado en el que se encuentre turbado el orden p\u00fablico. La posibilidad que tienen los alcaldes para tomar medidas al respecto no es entonces una usurpaci\u00f3n de la competencia de los concejos en lo que al uso del suelo se refiere, pues su car\u00e1cter de temporalidad, restricci\u00f3n geogr\u00e1fica y la cualificaci\u00f3n del orden p\u00fablico que le permiten actuar al alcalde se convierten en elementos determinantes de su competencia, que obviamente restringen la capacidad de los alcaldes para obrar en estos asuntos. Toda actuaci\u00f3n que desborde tales l\u00edmites deber\u00e1 ser objeto de control y la autoridad pertinente tomar\u00e1 las medidas del caso para evitar la usurpaci\u00f3n de competencias y la consecuente afectaci\u00f3n indebida de los derechos ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
40- Por todo lo anterior, la Corte concluye que las acusaciones del actor no son de recibo y por tanto la norma ser\u00e1 declarada exequible por los cargos estudiados en esta oportunidad. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201crestringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes\u201d correspondiente al literal c) del numeral 2 del literal B del art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994 \u201cPor medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Presidente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-825 DE 2004 \u00a0<\/p>\n
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Uso de terminolog\u00eda espec\u00edfica de acuerdo a las concepciones doctrinarias\/ACTIVIDAD DE POLICIA-Conceptualizaci\u00f3n debe responder al contexto de la Constituci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Si bien la jurisprudencia constitucional frente a los textos constitucionales vigentes puede desarrollar una sistematizaci\u00f3n conceptual y expresarla mediante el uso de terminolog\u00edas especificas, es lo cierto que la construcci\u00f3n jurisprudencial no debe ser ajena a las concepciones doctrinarias que en los campos espec\u00edficos de aplicaci\u00f3n de las reglas constitucionales se han adoptado por la doctrina y que se reflejan en textos positivos y en la jurisprudencia especializada del Tribunal Supremo en lo Contencioso Administrativo, en el caso colombiano, el Consejo de Estado. As\u00ed las cosas y si bien como doctrinante, puedo estar m\u00e1s cerca de aquellas orientaciones que prefieren englobar nociones y atribuciones como las que la Constituci\u00f3n y la ley califican de \u201cpolic\u00eda\u201d, \u201cpolic\u00eda administrativa\u201d, \u201catribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda\u201d, dentro de la noci\u00f3n o de \u201cactividades de limitaci\u00f3n de derechos\u201d, es lo cierto que conforme al contexto constitucional de 1991 el concepto mismo de actividad de polic\u00eda como haz de atribuciones ordinarias de autoridades de polic\u00eda tiene una connotaci\u00f3n espec\u00edfica y que debe terminol\u00f3gicamente mantenerse dentro del elenco de actividades, potestades, atribuciones y facultades de las autoridades del Estado. Pero la conceptualizaci\u00f3n que puede darse a la misma debe responder al contexto propio de la Constituci\u00f3n de 1991 y no necesariamente a construcciones que la propia jurisdicci\u00f3n constitucional haya elaborado con antelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-Alcance en el reglamento (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
REF: Expediente D-5082 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 91 (parcial) de \u00a0la Ley 136 de 1994 \u201cPor medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Rodrigo Uprimny Yepes \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado manifiesto, tal como lo expres\u00e9 en la sesi\u00f3n correspondiente de la Sala Plena, que si bien comparto la decisi\u00f3n adoptada en la parte resolutiva, estimo que seg\u00fan motivaci\u00f3n de la sentencia hay \u201cposibles discrepancias doctrinarias sobre la distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda\u201d, no obstante eso y que \u201ces cierto que la distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda elaborada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde terminol\u00f3gicamente a las construcciones conceptuales de importantes doctrinantes\u201d, son pertinentes algunas precisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se alude a las opiniones de los autores franceses Georges Vedel, Jean Rivero, al autor alem\u00e1n Adolf Merkl y al profesor espa\u00f1ol Fernando Garrido Falla, para concluir que \u201cen el tema de la polic\u00eda administrativa no existe uniformidad de lenguaje y que la terminolog\u00eda usada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde a veces a ciertas construcciones doctrinarias. Pero es m\u00e1s, incluso ciertos doctrinantes han considerado que la noci\u00f3n de polic\u00eda administrativa est\u00e1 en una crisis profunda, de suerte que ser\u00eda incluso mejor sustituirla por otras categor\u00edas conceptuales, como la noci\u00f3n administrativa de limitaci\u00f3n de derechos.\u201d (En este \u00faltimo punto la sentencia se apoya \u00a0en los trabajos del profesor Luciano Parejo Alfonso -Manual de Derecho Administrativo Barcelona, Ariel 1990 p\u00e1gina \u00a0329 y ss.-) \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte \u00a0no considera necesario sustituir la distinci\u00f3n entre poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda por otras categor\u00edas y se basa en dos razones primordiales \u00a0\u201cde un lado la propia Carta incorpora la expresi\u00f3n \u201cpolic\u00eda\u201d no s\u00f3lo para aludir a los cuerpos armados de polic\u00eda y las labores de polic\u00eda judicial, sino tambi\u00e9n \u00a0para hacer referencia a las actividades de limitaci\u00f3n de derechos, con el fin de asegurar el orden.\u201d En ese orden de ideas se alude a la facultad de organizar su \u201cpolic\u00eda interior\u201d que se reconoce a las c\u00e1maras legislativas -art\u00edculo 135 ordinal 7\u00ba- o al requisito para decretar el Estado de Conmoci\u00f3n Interior en el sentido de que la perturbaci\u00f3n \u201cno pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic\u00eda\u201d -art\u00edculos 213- o que las asambleas departamentales pueden dictar \u201cnormas de polic\u00eda en todo aquello que no sea materia de disposici\u00f3n legal\u201d -art\u00edculo 300- y que \u201cel alcalde es la primera autoridad de polic\u00eda del municipio\u201d -articulo 315-\u201cpor consiguiente, la noci\u00f3n de polic\u00eda administrativa tiene sustento constitucional expreso y por ello no puede ser desechada, sino que tiene que ser racionalizada por la doctrina y la jurisprudencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se\u00f1ala que \u201clo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha empleado las nociones de poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda en un sentido preciso y consistente por lo que no existe raz\u00f3n para abandonar esa construcci\u00f3n jurisprudencial, sobre todo si se tiene en cuenta que esa distinci\u00f3n ha sido utilizada \u00a0en todos los precedentes jur\u00eddicos \u00a0que hacen parte del an\u00e1lisis \u00a0de constitucionalidad de las normas del C\u00f3digo de Polic\u00eda, en los cuales se ha examinado la compatibilidad de las atribuciones de \u00a0este poder y los l\u00edmites a los derechos fundamentales de las personas\u201d. Al efecto la sentencia ofrece algunos ejemplos como los referidos en las sentencias \u00a0 \u00a0 \u00a0C-366 de 1996, C-1444 de 2000, C-110 de 2000, C-046 de 2001 y concluye que \u201cel ejercicio del poder de polic\u00eda se realiza a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta y establecer las reglas que permiten su \u00a0espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar el control del orden p\u00fablico; mientras que con la funci\u00f3n de polic\u00eda se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y acciones policivas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Frente a estas orientaciones plasmadas en la sentencia de la referencia es importante considerar, y por ello la necesidad de aclaraci\u00f3n de mi voto, que si bien la jurisprudencia constitucional frente a los textos constitucionales vigentes puede desarrollar una sistematizaci\u00f3n conceptual y expresarla mediante el uso de terminolog\u00edas especificas, es lo cierto que la construcci\u00f3n \u00a0jurisprudencial no debe ser ajena \u00a0a las concepciones doctrinarias que en los campos espec\u00edficos de aplicaci\u00f3n de las reglas constitucionales se han adoptado por la doctrina y que se reflejan \u00a0en textos positivos y en la jurisprudencia especializada del Tribunal Supremo en lo Contencioso Administrativo, en el caso colombiano, el Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas y si bien como doctrinante, puedo estar m\u00e1s cerca de aquellas orientaciones que prefieren englobar nociones y atribuciones como las que la Constituci\u00f3n y la ley califican de \u201cpolic\u00eda\u201d, \u201cpolic\u00eda administrativa\u201d, \u201catribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda\u201d, dentro de la noci\u00f3n o de \u201cactividades de limitaci\u00f3n de derechos\u201d, es lo cierto que conforme al contexto constitucional de 1991 el concepto mismo de actividad de polic\u00eda como haz de atribuciones ordinarias de autoridades de polic\u00eda tiene una connotaci\u00f3n espec\u00edfica y que debe terminol\u00f3gicamente mantenerse dentro del elenco de actividades, potestades, atribuciones y facultades de las autoridades del Estado. Pero la conceptualizaci\u00f3n que puede darse a la misma debe responder al contexto propio de la Constituci\u00f3n de 1991 y no necesariamente a construcciones que la propia jurisdicci\u00f3n constitucional haya elaborado con antelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, si bien es cierto que toda actividad estatal de formulaci\u00f3n de limitaciones \u00a0a los derechos \u00a0de los asociados debe, a partir del texto constitucional, tener un desarrollo primario en la ley, como expresi\u00f3n de la soberan\u00eda popular, es cierto tambi\u00e9n, que la posibilidad de existencia de actos de car\u00e1cter general no queda circunscrita al ejercicio excluyente del poder o potestad reglamentaria en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n, sino que ha de comprender tambi\u00e9n como posibilidad, la actuaci\u00f3n de otras autoridades administrativas. Por ello cabe considerar que la orientaci\u00f3n \u00a0plasmada en la sentencia en el sentido \u00a0de se\u00f1alar que a las autoridades administrativas solo corresponde la adopci\u00f3n de medidas concretas en relaci\u00f3n con casos individuales subjetivos, resulta especialmente restrictiva y sin una fundamentaci\u00f3n clara en el contexto y en el texto de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectivamente en la propia sentencia que suscita esta aclaraci\u00f3n se citan \u00a0algunos antecedentes jurisprudenciales que antes que descartar afianzan la idea de que no solo mediante decretos reglamentarios se adoptan formulaciones propias del poder de polic\u00eda, sino que esa posibilidad abarque el reglamento \u201centendido como acto administrativo de contenido general\u201d. (entre otras la sentencia C-024 de 1994 \u2013 Gaceta de la Corte Constitucional 1994. Tomo 1, p\u00e1g. 208). \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO A LA SENTENCIA C-825 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-N\u00facleo esencial no puede ser afectado por el legislador (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5160 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (E): \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito aclarar el voto por la raz\u00f3n que explico a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
En cada caso el Juez Constitucional debe mirar si una restricci\u00f3n o prohibici\u00f3n afecta el n\u00facleo esencial de un derecho; y es claro que existe un l\u00edmite para el propio Legislador en materia de derechos fundamentales, ya que no puede desconocer el n\u00facleo esencial de un derecho fundamental. \u00a0Si esta restricci\u00f3n existe para el Legislador, con mayor raz\u00f3n existe para los miembros de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico, incluidos los Alcaldes Municipales. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sobre la la doctrina constitucional de la Cosa Juzgada Aparente, \u00a0v\u00e9ase, entre otras, \u00a0las sentencias \u00a0C-700 de 1999 y C-430 de 2001, C-774 de 2001. C-030 de 2003 y C-036 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C – 700 de 1999. En el mismo sentido ver la sentencia C – 492 de 2000. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-744 de 2001, Fundamento 3.2.a) \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-569 de 2004, Fundamento 7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-427 de 1996, Fundamento 2. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencias C-024 de 1994, Fundamento 4.2, criterio reiterado, entre otras, en la sentencia C-251 de 2002, Fundamentos 9 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Estos criterios han sido reiterados ulteriormente. Ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-1444 de 2000, Fundamento 3\u00b0. \u00a0<\/p>\n
8 La literatura jur\u00eddica sobre los medios de polic\u00eda es enorme. Entre otros ver Georges Vedel. Derecho Administrativo. Madrid, Aguilar, 1980, pp 680 y ss. Fernando Garrido Falla. Tratado de Derecho Administrativo (10 Ed), Madrid, Tecnos, 1992, pp 138 y ss. En la doctrina colombiana, ver Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo. Bogot\u00e1, Temis, 1994, pp 154 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Ver, entre otras, las sentencias C-024 de 1994, C-366 de 1996. C-110 de 2000 y C-492 de 2002. \u00a0<\/p>\n
10 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P. Manuel Gaona Cruz. \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional. Sentencia No. C-024 de 1994. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-024 de 1994. Fundamento 4.3. \u00a0<\/p>\n
13 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-1319 de 2001, C-551 de 2003 y T-699 de 2004. \u00a0<\/p>\n
14 Ver Corte Interamericana. Opini\u00f3n Consultiva OC-6 de 1986 \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-110 de 2000 \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-366 de 1996 \u00a0<\/p>\n
17 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz. \u00a0<\/p>\n
18 Georges Vedel. Derecho Administrativo. Madrid, Aguilar, 1980. pp 680 y 686.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Ver Jean Riv\u00e9ro. Derecho Administrativo (9 Ed). Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1984, pp 462 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo. Bogot\u00e1, Temis, 1994, p 154 \u00a0<\/p>\n
21 Ver Adolfo Merkl. Teor\u00eda General del Derecho Administrativo. M\u00e9xico, Editora Nacional, 1980, p 337.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Ver, por ejemplo, Fernando Garrido Falla. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, pp 139 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Por ejemplo, Luciano Parejo, aunque menciona la clasificaci\u00f3n tripartida de la actividad administrativa en polic\u00eda administrativa, servicio p\u00fablico y actividad de fomento, al momento de presentar su sistematizaci\u00f3n doctrinaria abandona la expresi\u00f3n polic\u00eda administrativa y la sustituye por la noci\u00f3n de \u201cactividad administrativa de intervenci\u00f3n en la actividad de los particulares\u201d. Ver Luciano Parejo et al. Manual de Derecho Administrativo. Barcelona, Ariel, 1990, pp 329 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-024 de 1994, Fundamento 4.2. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-492 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-825\/04 \u00a0 COSA JUZGADA APARENTE-Alcance\/COSA JUZGADA APARENTE-Requisitos de operancia \u00a0 COSA JUZGADA APARENTE-Existencia \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance\/COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia por contenidos normativos diferentes \u00a0 Esta Corte ha sostenido que existe cosa juzgada material \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10610","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10610","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10610"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10610\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10610"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10610"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10610"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}