T-001-94<\/p>\n
Sentencia No. T-001\/94 <\/p>\n
INTERES COLECTIVO\/ACCION DE TUTELA-Naturaleza <\/p>\n
Puede invocarse excepcionalmente la tutela cuando, pese a existir un inter\u00e9s colectivo, la situaci\u00f3n que lo afecta repercute tambi\u00e9n de manera directa en da\u00f1o o amenaza a derechos fundamentales individuales y concretos, siempre que quien invoque la acci\u00f3n acredite su inter\u00e9s espec\u00edfico. El presente caso debe considerarse teniendo en cuenta que el inter\u00e9s de la comunidad ind\u00edgena a cuyo nombre dice actuar el demandante es uno solo, es decir, no ha de mirarse como colectivo en los t\u00e9rminos indicados, sino que debe verse como el de un sujeto de derechos fundamentales. <\/p>\n
COMUNIDAD INDIGENA-Sujeto colectivo\/ACCION DE TUTELA-Titularidad <\/p>\n
Los derechos fundamentales de las comunidades ind\u00edgenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad ind\u00edgena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos. En el primer evento es indiscutible la titularidad de los derechos fundamentales, mientras que en el segundo los afectados pueden proceder a la defensa de sus derechos o intereses colectivos mediante el ejercicio de las acciones populares correspondientes. Pod\u00eda, pues, la comunidad ind\u00edgena -en cuanto tal- ejercer la acci\u00f3n de tutela, para la defensa de sus propios derechos constitucionales fundamentales. <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL\/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO <\/p>\n
-Sala Quinta de Revisi\u00f3n- <\/p>\n
Ref.: Expediente T-21908 <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela de la Comunidad Ind\u00edgena de Chenche Socorro de Coyaima contra el INCORA. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., mediante acta del 13 de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
Procede la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional a revisar los fallos que, en el asunto de la referencia, profirieron el Tribunal Administrativo del Tolima y la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. <\/p>\n
I. INFORMACION PRELIMINAR <\/p>\n
SILVANO ROMERO, actuando en su calidad de Secretario de la Comunidad Ind\u00edgena de Chenche Socorro de Coyaima, interpuso acci\u00f3n de tutela por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad ante una actuaci\u00f3n del INCORA que se resume en los siguientes hechos: <\/p>\n
El Gerente Regional del INCORA, Seccional Tolima, estuvo en el municipio de Coyaima el 1\u00ba de diciembre de 1992 realizando una entrega de tierras a las comunidades ind\u00edgenas. <\/p>\n
Al efectuar la entrega del predio denominado “Ju\u00e1ncaro”, cuya \u00e1rea aproximada es de 270 hect\u00e1reas, a la Comunidad de Chenche Socorro, ella se hizo, seg\u00fan expresa el accionante, “a una persona distinta del Cabildo leg\u00edtimo, manipulaci\u00f3n que permiti\u00f3 el exclusivo beneficio de s\u00f3lo ocho (8) familias, desconociendo las noventa y seis (96) familias que conforman el cabildo”. <\/p>\n
Seg\u00fan la demanda, el funcionario del INCORA desconoci\u00f3 la representaci\u00f3n mayoritaria beneficiando tan s\u00f3lo a un reducido grupo de la comunidad, propiciando con ello un delicado problema de orden p\u00fablico que ha requerido la militarizaci\u00f3n de la zona. <\/p>\n
Con este proceder, estima el actor, se vulner\u00f3 el derecho a la igualdad. La acci\u00f3n de tutela se dirige entonces a obtener “la anulaci\u00f3n del acto administrativo por medio del cual se formaliz\u00f3 la irregular entrega del predio y se adopten las medidas para que de manera concertada con la comunidad se replantee la actuaci\u00f3n del Gerente del Incora y se le permita a la parcialidad, respetando su autonom\u00eda, que formule el procedimiento que se considere m\u00e1s equitativo para resolver este conflicto…”. <\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES <\/p>\n
Decidi\u00f3 en primera instancia sobre la acci\u00f3n instaurada el Tribunal Administrativo del Tolima, Corporaci\u00f3n que, en fallo del veinticinco (25) de junio de 1993, neg\u00f3 la tutela con apoyo en los siguientes fundamentos jur\u00eddicos: <\/p>\n
– El interesado interpuso la acci\u00f3n de tutela en representaci\u00f3n de la Comunidad Ind\u00edgena Socorro de Coyaima en su calidad de Secretario y como tal no le correspond\u00eda representarla. <\/p>\n
– En el acta de entrega no aparece que el predio “Ju\u00e1ncaro” haya sido para determinadas familias y m\u00e1s a\u00fan para las ocho que menciona el accionante sino que se le hizo a toda la comunidad Chenche Socorro Los Guayabos. <\/p>\n
– Si se trata de dos Comunidades Ind\u00edgenas -aquella que recibi\u00f3 el inmueble (Comunidad Chenche Socorro Los Guayabos) y la que pretende beneficiarse del mismo (Comunidad Chenche Socorro Coyaima)-, precisamente por estar en las mismas condiciones, cada una de ellas puede perseguir y obtener la entrega de tierras. <\/p>\n
– No se advierte que se haya violado o se est\u00e9 amenazando el derecho fundamental a la igualdad pues “\u00e9sto implicar\u00eda que por la v\u00eda de la tutela se dispusiera que la Administraci\u00f3n P\u00fablica entregara a cada uno de los integrantes de estas comunidades igual superficie de tierra, lo que constituir\u00eda una intromisi\u00f3n de la Rama Jurisdiccional en procedimientos y decisiones que son propias del Ejecutivo”. <\/p>\n
– En cuanto a la pretensi\u00f3n de declaratoria de nulidad de una decisi\u00f3n de la Administraci\u00f3n, para lo cual existe la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa, se debe formular demanda con todos los requisitos para ella establecidos. Adem\u00e1s, no es del caso conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la acci\u00f3n no fue interpuesta para evitar un perjuicio irremediable. <\/p>\n
Esta decisi\u00f3n fue impugnada por parte del Secretario de la Comunidad Ind\u00edgena Chenche Socorro Coyaima, quien afirm\u00f3 que ser\u00eda equivocado y antijur\u00eddico que s\u00f3lo los representantes legales de una comunidad tuvieran la facultad de reclamar ante la violaci\u00f3n de derechos fundamentales, pues ir\u00eda en contra del esp\u00edritu de la tutela. En cuanto a la existencia de otro medio de defensa judicial afirm\u00f3 que “en derecho se puede pedir lo m\u00e1ximo para obtener la m\u00ednimo” y que la acci\u00f3n procede para evitar un perjuicio irremediable, lo que da lugar a conferirle un car\u00e1cter subsidiario. <\/p>\n
Correspondi\u00f3 a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolver la impugnaci\u00f3n y en fallo del veinticuatro (24) de agosto pasado, se confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia por las siguientes razones: <\/p>\n
“(…) en primer lugar, por la existencia de otro medio de defensa judicial y en segundo lugar, porque en el fondo, se trata de tutelar un derecho colectivo. En el primer evento es claro que al ser el Incora, un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, sus actuaciones, en desarrollo de sus fines, son de car\u00e1cter administrativo y por lo tanto sujetas al control de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. Por lo que el acto por medio del cual se adjudica y se ordena la entrega de un predio, es un acto administrativo susceptible, por tanto, de ser atacado en la v\u00eda gubernativa, y posteriormente, por la v\u00eda judicial, ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, hecho \u00e9ste que hace improcedente la tutela, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 6 del Decreto 2591 de 1991, por existir, como se indic\u00f3, otro medio de defensa judicial, y as\u00ed lo acept\u00f3 la accionante, al indicar que ha instaurado tal acci\u00f3n ante el Tribunal Administrativo, en varias oportunidades. <\/p>\n
En cuanto a la legitimidad del accionante a que hace referencia el Tribunal, la Sala estima que \u00e9ste tiene la posibilidad de accionar como lo hizo pero s\u00f3lo para la protecci\u00f3n de derechos colectivos ya que los cabildos ind\u00edgenas, siendo una entidad p\u00fablica de car\u00e1cter especial, cuyos miembros son ind\u00edgenas elegidos y reconocidos por una parcialidad, encargados de representar legalmente a su comunidad y ejercer las funciones que les atribuye la ley, sus usos y costumbres. Para los efectos de ciertos actos, tal como lo afirma el tutelante, la representaci\u00f3n de la comunidad la tiene el Gobernador, como seria el caso del acto de entrega del bien incorado, y para efectos de las notificaciones legales etc. Por ello y tomando en cuenta que se trata de la protecci\u00f3n de un derecho colectivo, como lo es la propiedad colectiva (art\u00edculo 329 de la Carta), sobre un resguardo ind\u00edgena el accionante, tiene la legitimidad para actuar en nombre de la comunidad, pero, por esta misma raz\u00f3n hace que la tutela sea improcedente, para el caso que ahora se estudia, toda vez que seg\u00fan las voces del art\u00edculo 6 #3 del Decreto 2591 de 1991 \u00e9sta es improcedente “cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los dem\u00e1s mencionados en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”. Hecho \u00e9ste \u00faltimo que tampoco ocurre dado que no se trata de un perjuicio irremediable a las voces del art\u00edculo 1 del Decreto 303 de febrero 19 de 1991. (La subraya es de la Sala)”. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
De conformidad con las reglas indicadas en el Decreto 2591 de 1991, el asunto en referencia fue repartido a esta Sala de la Corte, la cual goza de competencia para revisar los fallos aludidos seg\u00fan lo preceptuado en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El inter\u00e9s en este proceso. <\/p>\n
Salta a la vista que el inter\u00e9s en juego dentro de este proceso no es el individual o particular de quien ejerci\u00f3 la acci\u00f3n, el se\u00f1or Silvano Romero. Los derechos supuestamente vulnerados por la actuaci\u00f3n del Gerente del Incora en el Tolima son, al tenor de la demanda y seg\u00fan los documentos que integran el expediente, los de la Comunidad Ind\u00edgena Chenche Socorro Coyaima, descontenta con la entrega de unas tierras por parte de dicho Instituto a la Comunidad Ind\u00edgena Chenche Socorro-Los Guayabos. <\/p>\n
Esta Corte ha sido constante en distinguir el \u00e1mbito propio de la acci\u00f3n de tutela -trazado con entera claridad por el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n- y el de otros mecanismos consagrados en el ordenamiento jur\u00eddico para la efectiva defensa de los derechos. <\/p>\n
As\u00ed, se ha puesto de presente la diferencia que existe entre la lesi\u00f3n o amenaza que puede sufrir una persona concreta en sus derechos constitucionales fundamentales y el da\u00f1o actual o inminente que puede padecer una colectividad considerada en s\u00ed misma. <\/p>\n
Al respecto ha se\u00f1alado la jurisprudencia que, en principio, no cabe la tutela para defender los intereses colectivos, ya que su prop\u00f3sito esencial reside en la protecci\u00f3n de los derechos individuales fundamentales, por lo cual “surge como titular de esta acci\u00f3n la persona a quien se le han vulnerado o puesto en peligro de quebranto tales derechos constitucionales fundamentales” y que “por consiguiente, es ella quien debe pedir en forma directa o a trav\u00e9s de representante, la protecci\u00f3n inmediata de los citados derechos”. Por ello, se entiende la tutela como “una acci\u00f3n subjetiva de car\u00e1cter personal y concreto, cuyo titular es la persona agraviada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien tiene el deber de iniciarla directamente o por medio de representante, salvo los casos se\u00f1alados en el Decreto 2591 de 1991, que permiten hacerlo al defensor del pueblo o a un personero municipal o distrital” (Cfr. Sentencia 321 del 10 de agosto de 1993. Sala Cuarta de Revisi\u00f3n. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
No obsta lo anterior, seg\u00fan esta misma jurisprudencia, para que pueda invocarse excepcionalmente la tutela cuando, pese a existir un inter\u00e9s colectivo, la situaci\u00f3n que lo afecta repercute tambi\u00e9n de manera directa en da\u00f1o o amenaza a derechos fundamentales individuales y concretos, siempre que quien invoque la acci\u00f3n acredite su inter\u00e9s espec\u00edfico. Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias T-437 del 30 de junio de 1992, T-67 del 24 de febrero de 1993, T-254 del 30 de julio de 1993, T-366 del 3 de septiembre de 1993 y T-376 de 1993. <\/p>\n
El presente caso debe considerarse teniendo en cuenta que el inter\u00e9s de la comunidad ind\u00edgena a cuyo nombre dice actuar el demandante es uno solo, es decir, no ha de mirarse como colectivo en los t\u00e9rminos indicados, sino que debe verse como el de un sujeto de derechos fundamentales. <\/p>\n
Al respecto, se reitera lo afirmado por esta Corporaci\u00f3n en Sentencia T-380 del 13 de septiembre de 1993 (Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), en la cual se dijo: <\/p>\n
“La comunidad ind\u00edgena ha dejado de ser solamente una realidad f\u00e1ctica y legal para pasar a ser “sujeto” de derechos fundamentales. En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que tambi\u00e9n logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento expreso que la Constituci\u00f3n hace a “la diversidad \u00e9tnica y cultural de la naci\u00f3n colombiana” (CP art. 1 y 7). La protecci\u00f3n que la Carta extiende a la anotada diversidad se deriva de la aceptaci\u00f3n de formas diferentes de vida social cuyas manifestaciones y permanente reproducci\u00f3n cultural son imputables a estas comunidades como sujetos colectivos aut\u00f3nomos y no como simples agregados de sus miembros que, precisamente, se realizan a trav\u00e9s del grupo y asimilan como suya la unidad de sentido que surge de las distintas vivencias comunitarias. La defensa de la diversidad no puede quedar librada a una actitud paternalista o reducirse a ser mediada por conducto de los miembros de la comunidad, cuando \u00e9sta como tal puede verse directamente menoscabada en su esfera de intereses vitales y, debe, por ello, asumir con vigor su propia reivindicaci\u00f3n y exhibir como detrimentos suyos los perjuicios o amenazas que tengan la virtualidad de extinguirla. En este orden de ideas, no puede en verdad hablarse de protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano constitucional, personer\u00eda sustantiva a las diferentes comunidades ind\u00edgenas que es lo \u00fanico que les confiere estatus para gozar de los derechos fundamentales y exigir, por s\u00ed mismas, su protecci\u00f3n cada vez que ellos les sean conculcados (CP art. 1, 7 y 14)”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Los derechos fundamentales de las comunidades ind\u00edgenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad ind\u00edgena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos (CP art. 88). En el primer evento es indiscutible la titularidad de los derechos fundamentales, mientras que en el segundo los afectados pueden proceder a la defensa de sus derechos o intereses colectivos mediante el ejercicio de las acciones populares correspondientes”. <\/p>\n
Pod\u00eda, pues, la comunidad ind\u00edgena -en cuanto tal- ejercer la acci\u00f3n de tutela, para la defensa de sus propios derechos constitucionales fundamentales. <\/p>\n
Se pretende por esta acci\u00f3n de tutela “obtener la anulaci\u00f3n del acto administrativo por medio del cual se formaliz\u00f3 la irregular entrega del predio”. (folio 19). <\/p>\n
Para la Corte es claro que nos encontramos frente a la actuaci\u00f3n de un ente p\u00fablico, susceptible de ser demandada ante la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, conclusi\u00f3n a la que se llega con s\u00f3lo recordar el texto del art\u00edculo 82 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, modificado por el art\u00edculo 12 del Decreto 2304 de 1989 que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 82. Objeto de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. La jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo est\u00e1 institu\u00edda por la Constituci\u00f3n para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades p\u00fablicas y de las personas privadas que desempe\u00f1an funciones administrativas…”. <\/p>\n
El art\u00edculo 85 del mismo C\u00f3digo estatuye la v\u00eda id\u00f3nea para atacar los actos administrativos y restablecer el derecho que con ellos hubiesen podido conculcarse: <\/p>\n
“ART. 85. Acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jur\u00eddica, podr\u00e1 pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; tambi\u00e9n podr\u00e1 solicitar que se le repare el da\u00f1o. La misma acci\u00f3n tendr\u00e1 quien pretenda que le modifiquen una obligaci\u00f3n fiscal, o de otra clase, o la devoluci\u00f3n de lo que pag\u00f3 indebidamente”. <\/p>\n
El INCORA, como establecimiento p\u00fablico que es, tiene la categor\u00eda de entidad p\u00fablica y sus actos caen bajo el control jurisdiccional de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, la cual, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 83 del citado C\u00f3digo, juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cl\u00e1usula de caducidad. <\/p>\n
La actuaci\u00f3n del Incora al adjudicar el predio “Ju\u00e1ncaro” a la Comunidad Ind\u00edgena Chenche Socorro los Guayabos, obedeci\u00f3 a un acuerdo concertado entre los directivos del Incora, del Crit y de la Federaci\u00f3n de Cabildos Aut\u00f3nomos del Tolima -FICAT-, seg\u00fan consta en el expediente (folios 25, 26, 27, 41 y 42), y su entrega cumpli\u00f3 con las formalidades correspondientes. <\/p>\n
Considera la Corte que si la Comunidad Ind\u00edgena Chenche Socorro Coyaima encuentra viciada tal decisi\u00f3n del Incora, el camino a seguir no es el de la acci\u00f3n de tutela pues, adem\u00e1s, no existe un perjuicio que pueda considerarse irremediable, sino que debe acudirse a la justicia Contenciosa Administrativa para que, si all\u00ed prosperan las pretensiones de la comunidad, demandante, sean anuladas las decisiones mediante las cuales se adjudic\u00f3 el predio “Ju\u00e1ncaro” a otra comunidad ind\u00edgena. <\/p>\n
Esta Corte en Sentencia T-488 de 1993 en relaci\u00f3n con la existencia de otros medios de defensa judicial, expres\u00f3: <\/p>\n
“Es claro que la acci\u00f3n de tutela es un medio judicial subsidiario, que no tiene por fin reemplazar procedimientos ya previstos en la legislaci\u00f3n para hacer valer los propios derechos. <\/p>\n
“Ese car\u00e1cter tiene relaci\u00f3n con el fin atribuido al mecanismo por la Constituci\u00f3n, esto es, con la protecci\u00f3n cierta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. <\/p>\n
“As\u00ed pues, la tutela tiene un objeto jur\u00eddico espec\u00edfico que no puede extenderse a fines ya contemplados por el legislador, tambi\u00e9n dentro del campo de la protecci\u00f3n de los derechos, para los cuales \u00e9l mismo ha reservado procedimientos o formas judiciales definidas igualmente como medios de defensa. <\/p>\n
“La acci\u00f3n de tutela est\u00e1 circunscrita as\u00ed, directamente por la Constituci\u00f3n, a salvaguardar la efectividad de los derechos fundamentales cuando el ordenamiento jur\u00eddico no ofrece al afectado ninguna otra v\u00eda judicial de amparo, pues si \u00e9sto \u00faltimo ocurre y el medio correspondiente es id\u00f3neo para tal efecto, ninguna raz\u00f3n tiene la aplicaci\u00f3n del procedimiento excepcional y supletorio plasmado en el art\u00edculo 86 de la Carta. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-480 del 26 de octubre de 1993). <\/p>\n
En el asunto que se examina, dado que existe en forma clara otro medio de defensa judicial para la protecci\u00f3n del derecho presuntamente vulnerado y teniendo en cuenta que no se configura la posibilidad de un perjuicio irremediable para la Comunidad Ind\u00edgena Chenche Socorro Coyaima, la Corte confirmar\u00e1 los fallos revisados que negaron la tutela, sin entrar en m\u00e1s an\u00e1lisis acerca de si efectivamente hubo o no violaci\u00f3n al derecho fundamental a la igualdad por parte del Incora. Por la misma raz\u00f3n, tampoco se detendr\u00e1 en el examen de si la comunidad ind\u00edgena estaba debidamente representada. <\/p>\n
Por las razones expuestas, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- Confirmar la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida el veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993), que a su vez confirm\u00f3 la del Tribunal Administrativo del Tolima del 25 de junio de 1993, dictada con el objeto de resolver sobre la acci\u00f3n de tutela instaurada. <\/p>\n
Segundo.- Por Secretar\u00eda l\u00edbrense las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
Presidente de la Sala <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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