\u00a0 \u00a0 Sentencia C-931\/04 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RESPECTO DE PROYECTO DE LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO-Ausencia y procedencia de un fallo de fondo \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RESPECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE SALARIOS-Inexistencia y presentaci\u00f3n de nuevos cargos relativos al reajuste pensional, de transferencias a las universidades y el no haber alcanzado el referendo el umbral requerido \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de principios de seguridad jur\u00eddica, confianza leg\u00edtima e igualdad \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REAJUSTE DE SALARIOS DEL SERVIDOR PUBLICO COBIJADO POR LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO DEL TRABAJO EN MATERIA DEL SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL-No expedici\u00f3n por el legislador\/ESTATUTO DEL TRABAJO EN MATERIA DEL SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL-Al no expedirse los alcances se deducen de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE SALARIOS DE SERVIDOR PUBLICO-An\u00e1lisis del contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico analizado en cada caso \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Contexto jur\u00eddico y econ\u00f3mico dentro del cual se expidi\u00f3 la disposici\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DEL TRABAJO RESPECTO DEL PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL PROPORCIONAL A LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL TRABAJO-Constancia de inactividad del Congreso para la expedici\u00f3n\/LEY MARCO DE FIJACION DE SALARIOS DEL SERVIDOR PUBLICO-Constataci\u00f3n de inactividad del Gobierno para la modificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL SALARIO MOVIL-Alcances se deducen directamente de la Constituci\u00f3n atendiendo inactividad del legislador y del Gobierno \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Relaci\u00f3n con la ley que convocaba a un referendo constitucional \u00a0<\/p>\n
LEY DE CONVOCATORIA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Propuesta de congelaci\u00f3n de salarios de algunos servidores p\u00fablicos que no alcanz\u00f3 el umbral m\u00ednimo de participaci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto normativo que debe tenerse en cuenta \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto socioecon\u00f3mico dentro del cual se aprob\u00f3\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Examen constitucional de restricci\u00f3n debe tener en cuenta la situaci\u00f3n real del pa\u00eds y las finalidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
Ha sostenido la Corte que, a la hora de examinar la constitucionalidad de la disposiciones que restringen el derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, es necesario tener en cuenta \u00a0la situaci\u00f3n real del pa\u00eds y la mayor o menor importancia de las finalidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, pues una l\u00ednea jurisprudencial consolidada, recogida en un grupo de sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre las instituciones rectoras de tal pol\u00edtica, le ha reconocido valor constitucional a estos factores. Concretamente, en los fallos precedentes que recayeron sobre leyes anuales de presupuesto demandadas por las mismas razones expuestas en esta demanda, la Corte le concedi\u00f3 importancia constitucional a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, y estim\u00f3 que esta finalidad y el contexto real \u00a0de la econom\u00eda deb\u00edan ser ponderados a la hora de estudiar las restricciones impuestas al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario. Por ello, sin que competa a la Corte hacer una valoraci\u00f3n de la situaci\u00f3n de las variables macro econ\u00f3micas presentes en el momento en que se expidi\u00f3 la ley que examina, ni emitir un juicio sobre la pol\u00edtica fiscal que implementan el Gobierno y el Congreso, s\u00ed debe verificar que la limitaci\u00f3n del mencionado derecho de los trabajadores p\u00fablicos sea razonable en el contexto f\u00e1ctico y temporal analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto f\u00e1ctico econ\u00f3mico contin\u00faa siendo similar aunque no id\u00e9ntico\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Continuaci\u00f3n de situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal elevado y de endeudamiento p\u00fablico creciente \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Aumentos han sido inferiores a la inflaci\u00f3n causada \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica permite concluir la congelaci\u00f3n del salario a partir de quienes devengan m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0<\/p>\n
La Corte constata que la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general de la Naci\u00f3n, lleva a concluir que esa disposici\u00f3n contempla la congelaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004. En efecto, dicha interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, llevada a cabo a partir de los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la Rep\u00fablica, arroja esa conclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE SALARIOS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No realizaci\u00f3n de adiciones o traslados presupuestales por el Gobierno para reajustar salarios de quienes devengan m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL NO REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Cargo relativo a los efectos de la no votaci\u00f3n del referendo constitucional carece de fundamento normativo de car\u00e1cter constitucional que lo sustente \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, el anterior cargo no est\u00e1 llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la \u00fanica modificaci\u00f3n a la Carta adoptada fue la que result\u00f3 recogida en el Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2004, que refleja exclusivamente la decisi\u00f3n del pueblo de producir una reforma constitucional en materia de p\u00e9rdida de derechos pol\u00edticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideraci\u00f3n del electorado. En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de car\u00e1cter constitucional que lo sustente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Pol\u00edtica limitativa por el Gobierno debe justificarse \u00a0<\/p>\n
Como lo ha hecho ver esta Corporaci\u00f3n y ahora se reitera, todos los a\u00f1os en el momento de presentar el proyecto de presupuesto general de la Naci\u00f3n (no posteriormente), si el Gobierno se propone establecer limitaciones al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta pol\u00edtica se\u00f1alando cu\u00e1l es el fin constitucional que se persigue con ella y, adem\u00e1s, indicar la f\u00f3rmula cuantitativa de dicha limitaci\u00f3n. Tambi\u00e9n debe presentar argumentos que expliquen por qu\u00e9 la limitaci\u00f3n de los reajustes salariales es necesaria, de manera tal que no pueda ser substituida por otra medida, y por qu\u00e9 la f\u00f3rmula que se acoge no es desproporcionada, es decir no implica un sacrificio excesivo de derechos frente al beneficio constitucional que se obtiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE SALARIOS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Objetivos perseguidos por el Gobierno \u00a0<\/p>\n
POLITICA DE CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES-Justificaciones dadas por el Gobierno \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Carga argumentativa del Gobierno en justificaci\u00f3n de pol\u00edtica limitativa\/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Juez constitucional no suple al Gobierno en tarea de justificaci\u00f3n de limitaci\u00f3n en escrutinio de razonabilidad estricto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha hecho ver que al Gobierno, cuando se propone limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real del salario, le corresponde justificar tal limitaci\u00f3n, antes de su adopci\u00f3n, mediante una carga argumentativa exigente, que debe referirse por lo menos a los siguientes t\u00f3picos: \u201csi se justifica \u00a0limitar el derecho dadas las circunstancias del caso; qu\u00e9 caracter\u00edsticas del dise\u00f1o de la limitaci\u00f3n son constitucionalmente admisibles; qu\u00e9 grado puede alcanzar la limitaci\u00f3n a la luz de los fines invocados para justificarla; y cu\u00e1les son los criterios para armonizar los derechos y fines enfrentados a medida que evoluciona la pol\u00edtica salarial, que se transforma el contexto socioecon\u00f3mico y jur\u00eddico y que las pasadas limitaciones han tenido un efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales, lo cual torna la carga de argumentaci\u00f3n m\u00e1s exigente cada a\u00f1o.\u201d Esta carga argumentativa, adem\u00e1s, no puede formularse en t\u00e9rminos tan abstractos \u201cque sea imposible para el juez determinar en qu\u00e9 medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el grado de afectaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas salariales en que haya sido limitado.\u201d Fuera de lo anterior, cuando el escrutinio de razonabilidad de una medida limitativa de derechos es estricto, como seg\u00fan los precedentes jurisprudenciales lo debe ser en este caso, el juez constitucional no puede suplir al Gobierno en la tarea de justificar plenamente la limitaci\u00f3n que propone.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Justificaciones gubernamentales no satisfacen par\u00e1metros de la jurisprudencia constitucional\/CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Justificaciones gubernamentales son abstractas\/REDUCCION DEL DEFICIT FISCAL-Demostraci\u00f3n a la luz de la Constituci\u00f3n de relevancia de este objetivo que no se cumpli\u00f3 \u00a0<\/p>\n
Examinados los argumentos justificativos de la congelaci\u00f3n salarial expuestos por el Gobierno y aceptados por el Congreso tanto en el momento de tramitar la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a Referendo, como cuando se surti\u00f3 el proceso legislativo de adopci\u00f3n de la Ley 848 del mismo a\u00f1o, contentiva del presupuesto general de la Naci\u00f3n para 2004, la Corte observa que dicha justificaci\u00f3n no satisface los par\u00e1metros a que ha hecho referencia la jurisprudencia constitucional arriba comentada, porque se limita a esgrimir que el progresivo crecimiento del d\u00e9ficit fiscal y los niveles a que ahora llega determinan la adopci\u00f3n de la medida. Al respecto, es de anotar que aunque la Corte le ha concedido importancia econ\u00f3mica de la necesidad de reducir el d\u00e9ficit fiscal, ha estimado que esta necesidad, como justificaci\u00f3n que da el Gobierno respecto de la limitaci\u00f3n del derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, debe ser sustentada mediante argumentos que demuestren que, a la luz de la Constituci\u00f3n, este objetivo es relevante. Es decir la justificaci\u00f3n debe demostrar que la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit desde el punto de vista constitucional es un objetivo imperioso y por qu\u00e9 las caracter\u00edsticas del dise\u00f1o de la limitaci\u00f3n son constitucionalmente admisibles. En el presente caso la justificaci\u00f3n gubernamental no cumple este requisito, ya que no se demuestra la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la limitaci\u00f3n, ni se analiza la incidencia acumulada de tal limitaci\u00f3n del derecho al reajuste por causa de anteriores restricciones, ni el efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales. Por todo lo anterior, la Corte estima que las justificaciones gubernamentales son abstractas y por lo tanto no permiten ponderar el peso de la restricci\u00f3n introducida al derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, frente a los beneficios constitucionalmente relevantes que dicha limitaci\u00f3n permitir\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Escrutinio sobre la razonabilidad de la limitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Etapas en que se desarrolla el juicio estricto \u00a0<\/p>\n
El juicio estricto de constitucionalidad que en ocasiones anteriores ha sido utilizado para examinar las normas que restringen o limitan el derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo real del salario se desarrolla en varias etapas, as\u00ed: (i) una primera, que consiste en determinar si el objetivo que persigue la referida limitaci\u00f3n constituye un fin imperioso constitucionalmente relevante; (ii) un segundo paso, en el que se establece si el medio utilizado por el legislador es constitucionalmente v\u00e1lido; (iii) y finalmente, \u00a0en un tercer paso en el cual \u00a0se verifica si \u201cla relaci\u00f3n entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto\u201d; en esta \u00faltima etapa el juez constitucional debe examinar el aspecto temporal de la medida, es decir, por cu\u00e1nto tiempo se adopta, que precedentes de similares restricciones registra, de manera tal que el efecto acumulado de anteriores restricciones haga m\u00e1s gravosa la nueva limitaci\u00f3n, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Objetivo de la limitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte reitera una vez m\u00e1s que esta finalidad no s\u00f3lo es imperiosa sino que es constitucionalmente v\u00e1lida. Ciertamente, los criterios vertidos en sentencias anteriores relativas al tema del reajuste de los salarios p\u00fablicos indican que \u201cexiste un inter\u00e9s p\u00fablico real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido d\u00e9ficit de las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0Por este aspecto, la medida limitativa de derecho consagrada en la norma bajo examen supera el examen de constitucionalidad. No obstante, la Corte reitera con particular \u00e9nfasis que no cualquier inter\u00e9s estatal justifica la limitaci\u00f3n del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real del salario. Tal derecho s\u00f3lo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroecon\u00f3mica reduciendo el gasto en circunstancias de d\u00e9ficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto p\u00fablico social (art\u00edculo 350, CP), asegurando as\u00ed la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1, CP), dentro de un contexto econ\u00f3mico que justifique la necesidad de la limitaci\u00f3n (art\u00edculo 2, CP). \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Condiciones que deben cumplir las limitaciones \u00a0<\/p>\n
A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, \u00a0sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones a las que ya se refiri\u00f3 la Corte en las sentencias que anteriormente fueron comentadas, condiciones que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del inter\u00e9s general. Conforme a tales condicionamientos, (i) \u00a0el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos que devengan bajos salarios es \u201cintangible\u201d; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que \u00a0el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste \u00a0debe ser el del \u00edndice de inflaci\u00f3n; \u00a0(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor \u00a0proporci\u00f3n, seg\u00fan el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos que devengan salarios medios o altos \u00a0puede ser limitado pero no desconocido, \u201cde tal forma que no es dado dejar de reconocer alg\u00fan porcentaje de aumento salarial, en t\u00e9rminos nominales, a dichos servidores\u201d; \u00a0(v). En los salarios medios y altos \u201cla limitaci\u00f3n admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad econ\u00f3mica, menor sea el grado de la limitaci\u00f3n\u201d, condici\u00f3n \u00e9sta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Medio utilizado para la limitaci\u00f3n\/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO SUPERIOR A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES-Limitaciones no cumplen condiciones de la jurisprudencia constitucional\/DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Medio utilizado para la limitaci\u00f3n no es constitucionalmente v\u00e1lido \u00a0<\/p>\n
Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido se\u00f1aladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el art\u00edculo acusado respeta el car\u00e1cter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores p\u00fablicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflaci\u00f3n registrada durante 2003, para todos los servidores p\u00fablicos que devengan hasta dos salarios m\u00ednimos. En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitaci\u00f3n introducida mediante el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitaci\u00f3n sea constitucionalmente aceptable. \u00a0En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ning\u00fan tipo de actualizaci\u00f3n salarial; adem\u00e1s, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitaci\u00f3n no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo m\u00e1s gravosa la limitaci\u00f3n para el grupo de los servidores que reciben salarios medios. Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitaci\u00f3n que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente v\u00e1lido. \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Justificaciones gubernamentales y legislativas fueron de naturaleza econ\u00f3mica mas no constitucional \u00a0<\/p>\n
DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Imposibilidad de aplicar el par\u00e1metro de congelaci\u00f3n total\/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL EN EL ESTATUTO DEL TRABAJO-Inactividad del legislador en el desarrollo\/DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Par\u00e1metros de la jurisprudencia constitucional a tener en cuenta por las autoridades competentes al limitarla \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Al final de la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualizaci\u00f3n plena\/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO RESPECTO DE LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO 2004-Reconocimiento de actualizaci\u00f3n plena al final de la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Apropiaci\u00f3n del rubro para atender gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE PENSIONES SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conclusi\u00f3n dada una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica de la disposici\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
REAJUSTE DE PENSIONES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cancelaci\u00f3n de mesadas por el Gobierno atendiendo la ley de seguridad social sin mediar una nueva ley que apruebe una adici\u00f3n o traslado presupuestal para el faltante \u00a0<\/p>\n
REAJUSTE DE PENSIONES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Pago por el Gobierno no significa modificaci\u00f3n mediante una ley de adici\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE PENSIONES-Imposibilidad constitucional \u00a0<\/p>\n
PENSIONES LEGALES-Garant\u00eda por el Estado de pago oportuno y reajuste peri\u00f3dico seg\u00fan la Constituci\u00f3n\/PENSIONES LEGALES-Mantenimiento del poder adquisitivo constante \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE PENSIONES SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Imposibilidad constitucional \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conclusi\u00f3n dada una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A LA EDUCACION SUPERIOR-Car\u00e1cter progresivo\/RECURSOS FINANCIEROS PARA UNIVERSIDADES PUBLICAS-Actualizaci\u00f3n por el Estado en principio \u00a0<\/p>\n
Se pregunta la Corte si de las anteriores normas constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a las universidades p\u00fablicas para el logro de sus objetivos constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en principio la respuesta es positiva acudiendo al car\u00e1cter progresivo que la ley, la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educaci\u00f3n superior. En efecto, al acceso a la educaci\u00f3n superior, entendido como un derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal car\u00e1cter progresivo. \u00a0<\/p>\n
DERECHOS DE DESARROLLO PROGRESIVO-Imposibilidad jur\u00eddica que en principio se presenta para disminuir el \u00e1mbito de cobertura y de prerrogativas\/DERECHOS SOCIALES-Restricci\u00f3n exige una adecuada justificaci\u00f3n y debe respetar par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
MONTO DE RECURSOS FISCALES PARA EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Relaci\u00f3n con posibilidad de mantener sin retrocesos o extender progresivamente el acceso a dicha educaci\u00f3n y de mejorar la prestaci\u00f3n del servicio \u00a0<\/p>\n
MONTO DE RECURSOS FISCALES PARA EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Disposici\u00f3n que impide que recursos p\u00fablicos se reduzcan o pierdan su valor \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO DE UNIVERSIDADES PUBLICAS-Recibo de aportes e independencia del presupuesto nacional o de las entidades territoriales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-F\u00f3rmula legal para que aportes del presupuesto nacional y de entidades territoriales mantengan su valor constante \u00a0<\/p>\n
DERECHO SOCIAL A LA EDUCACION SUPERIOR-Examen constitucional de restricci\u00f3n introducida al car\u00e1cter progresivo \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA EDUCACION PUBLICA SUPERIOR-Escrutinio sobre la razonabilidad de la medida limitativa del car\u00e1cter progresivo \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Fin perseguido por la medida \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Justificaciones dadas por el Gobierno son precarias\/CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Explicaciones del Gobierno no exponen una carga argumentativa m\u00ednima con base en razones constitucionales y no solamente econ\u00f3micas \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DEL GASTO SOCIAL EN EDUCACION SUPERIOR-No est\u00e1 constitucionalmente justificada \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE SALARIOS POR CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-T\u00e9rminos no est\u00e1n precisados \u00a0<\/p>\n
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Medio no est\u00e1 constitucionalmente justificado en t\u00e9rminos de necesidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Reconocimiento legal de car\u00e1cter de gasto social\/UNIVERSIDAD DEL ESTADO U OFICIAL-Reciben anualmente aportes de los presupuestos nacional y de entidades territoriales que signifiquen un incremento en pesos constantes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO SOCIAL A LA EDUCACION SUPERIOR-Carencia de justificaci\u00f3n respecto de razonabilidad y proporcionalidad de medida restrictiva del car\u00e1cter progresivo \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Inclusi\u00f3n de partidas necesarias para mantener en pesos constantes los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio de educaci\u00f3n\/TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Actualizaci\u00f3n de salarios de servidores p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5125 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00b0 \u00a0de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d \u00a0<\/p>\n
Actora: R. In\u00e9s Jaramillo Murillo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro 2004. \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad la ciudadana R. In\u00e9s Jaramillo Murillo demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 848 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
\u201c(noviembre 12) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2004. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 2o. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Apr\u00f3piese para atender los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n durante la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), seg\u00fan el detalle que se encuentra a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
…\u201d \u00a0<\/p>\n
(Por la extensi\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, no se transcribe \u00edntegramente, sino que la Corte se remite al Diario Oficial N\u00famero 45.370, de 13 de noviembre de 2003, en donde aparece oficialmente publicada). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio de la demandante, la norma que acusa desconoce el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 3\u00b0, 13, 22, 25, 46, 48, 53, 67, 69, 85, 103, 334, 345, 346, 347, 366, 373 y 378 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para explicar las razones de la violaci\u00f3n aduce lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, afirma que es necesario tener en cuenta algunos de los antecedentes de la norma demandada. \u00a0Para esos efectos transcribe extractos del mensaje presidencial dirigido al Congreso de la Rep\u00fablica en el momento en que se present\u00f3 el proyecto de ley de presupuesto para el a\u00f1o 2004.1 En dichos extractos el Presidente explica al \u00f3rgano legislativo que el Gobierno Nacional ha preparado un proyecto de presupuesto teniendo en cuenta el ahorro que se podr\u00eda llegar a generar por la aprobaci\u00f3n del referendo de que trataba la Ley 796 de 2003, e indica que \u201cen la eventualidad de que la ciudadan\u00eda no apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuar\u00e1 \u00a0los ajustes presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos de la Corte Constitucional.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros apartes del mensaje transcritos en la demanda, el Presidente recuerda al Congreso que el Gobierno est\u00e1 comprometido con la reducci\u00f3n del gasto y con la reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, y menciona las propuestas contenidas en el referendo relativas a la congelaci\u00f3n de los salarios y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes (SMLM), la eliminaci\u00f3n de salarios y pensiones mayores a 25 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (SMLM) pagados con recursos p\u00fablicos, la supresi\u00f3n de las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, la propuesta referendaria de mantener los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n (PGN) al nivel de 2002 durante dos a\u00f1os contados a partir de la vigencia del acto legislativo que se aprobar\u00eda, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente la demanda trascribe apartes de las ponencias para primer y segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica y segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes2, apartes en los cuales se vuelven a explicar los criterios anteriormente expuestos, conforme a los cuales el Gobierno elabor\u00f3 el proyecto de presupuesto para la vigencia de 2004. En dichos apartes los ponentes mencionan la preocupaci\u00f3n de algunos congresistas por la metodolog\u00eda utilizada por el Gobierno, fundada en la previsi\u00f3n relativa a la aprobaci\u00f3n del Referendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tras referirse a estos antecedentes de la Ley que acusa, la demanda prosigue con el relato de los resultados del referendo propuesto mediante Ley 796 de 2003. Al respecto menciona la Resoluci\u00f3n N\u00b0 001 de 2 de enero de 2004, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en la cual consta, dice la actora, que \u201cno alcanzaron el umbral fijado por la Carta Pol\u00edtica, entre otros, los puntos relativos a: a) al l\u00edmite de los gastos de funcionamiento del Estado, o sea la congelaci\u00f3n de las pensiones y salarios que est\u00e9n por encima de dos SLMM (punto 14), b) la limitaci\u00f3n de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza p\u00fablica (punto 8) y c) la supresi\u00f3n de contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales (punto 9).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosigue la demanda aduciendo que la Expedici\u00f3n del Acto Legislativo N\u00famero 1\u00b0 de 20043, que recogi\u00f3 \u00a0la \u00fanica propuesta de reforma constitucional aprobada por el referendo, corrobora que las propuestas relativas a la congelaci\u00f3n de salarios, y todas las dem\u00e1s salvo la concerniente a la p\u00e9rdida de derechos pol\u00edticos, fueron rechazadas por la decisi\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tras referirse a estos antecedentes de la Ley que acusa, la actora prosigue exponiendo las razones por las cuales la demanda que incoa no debe dar lugar a un pronunciamiento de cosa juzgada. Al respecto indica lo siguiente: (i) que la Ley contra la cual dirige su acusaci\u00f3n no ha sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de la Corte Constitucional; (ii) que las leyes de presupuesto anteriores, sobre las cuales la Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 en el tema de los salarios del sector p\u00fablico, no ten\u00edan como antecedente decisiones relativas a la congelaci\u00f3n ni recorte del presupuesto contenidas en un referendo como el que fue propuesto en el a\u00f1o 2003; (iii) que si las preguntas concernientes a congelaci\u00f3n y limitaci\u00f3n de los salarios del sector p\u00fablico no alcanzaron el umbral requerido, resulta incuestionable que este hecho tiene incidencia en la Ley que acusa, \u201cla cual se fundament\u00f3 en la probable \u00a0aprobaci\u00f3n de dichos puntos\u201d; lo anterior por cuanto la misma Carta Pol\u00edtica reconoce eficacia jur\u00eddica a la abstenci\u00f3n cuando se trata de reformas constitucionales por la v\u00eda referendaria; (iv) que aunque existen antecedentes jurisprudenciales relativos a la existencia de un derecho constitucional a mantener la capacidad adquisitiva del salario, en la presente oportunidad \u201cnos hallamos ante una nueva circunstancia: la abstenci\u00f3n del constituyente primario, que influy\u00f3 para que no fuera aprobada la congelaci\u00f3n de salarios ni pensiones\u201d. Agrega que \u201choy hay una manifestaci\u00f3n del constituyente primario que, mediante el mecanismo de la abstenci\u00f3n, impidi\u00f3 el congelamiento de salarios y pensiones.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Continua el libelo de la demanda con la exposici\u00f3n de otra serie de fundamentos de la acusaci\u00f3n, en los cuales la actora expone que no son lo mismo los ajustes del salario que los aumentos e incrementos del mismo. Los primeros son un mecanismo de indexaci\u00f3n que tan solo persigue mantener el poder adquisitivo. Los incrementos son verdaderos aumentos de la capacidad adquisitiva. Aclarado lo anterior, indica que lo propuesto por el Gobierno al presentar el proyecto de ley de presupuesto, aunque es presentado como un \u201caumento\u201d del 6% de los salarios inferiores a dos SLMM, en realidad corresponde a un ajuste que no compensa el \u00edndice de inflaci\u00f3n para 2003, que fue de 6.49%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Sobre lo que llama \u201cdecisi\u00f3n el constituyente primario\u201d, nuevamente aduce que en materia de referendo la Carta le da eficacia jur\u00eddica a la abstenci\u00f3n, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola el art\u00edculo 3\u00b0 de la Carta Pol\u00edtica, pues desconoce la decisi\u00f3n soberana del pueblo adoptada al no votar el referendo; por lo mismo vulnera el art\u00edculo 103 superior \u201cya que ignora el ejercicio del poder soberano del constituyente primario, cuando se abstuvo de votar el referendo.\u201d Por lo anterior, dicha ley debe ser declarada inexequible en lo relativo a congelaci\u00f3n de salarios y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos y, al recorte de las transferencias a las universidades. \u00a0<\/p>\n
5. Continua la demanda explicando por que raz\u00f3n se presenta una omisi\u00f3n legislativa relativa en materia de ajuste de los salarios \u00a0y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos. Al respecto indica que \u201ccomo la Ley 848 de 2003 no contiene las apropiaciones para atender los ajustes salariales y pensionales de quienes ganen, por estos conceptos, m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos, ello implica que en desarrollo de los mandatos constitucionales, el Legislador, en forma expresa excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto, materializando as\u00ed la violaci\u00f3n del derecho a la IGUALDAD y, por ende la omisi\u00f3n legislativa relativa.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosigue haciendo ver que, dada la vigencia del art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n4, los efectos de la ley 848 de 2003 consistir\u00e1n en el aumento en un 6% de los salarios y pensiones de quienes ganen hasta 2 SMLM ($664.000), as\u00ed como de la asignaci\u00f3n mensual de los senadores, representantes, magistrados de la altas cortes y del Consejo Nacional Electoral, procurador general de la Naci\u00f3n, contralor general de la Rep\u00fablica, fiscal general de la Naci\u00f3n, defensor del pueblo, registrador nacional del estado civil, generales y almirantes de la Fuerza P\u00fablica. En contraste, a los dem\u00e1s servidores y pensionados \u00a0no les ser\u00e1 reajustada su asignaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda recuerda entonces la jurisprudencia sentada en torno del car\u00e1cter m\u00f3vil del salario, que genera un derecho constitucional al reajuste \u00a0peri\u00f3dico del mismo, sin que la ley pueda establecer discriminaciones al respecto, aunque si alcances diferentes dependiendo del nivel salarial y en virtud del principio de solidaridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Volviendo nuevamente sobre la eficacia jur\u00eddica de la abstenci\u00f3n que se presento frente al referendo de 2003, la demanda recuerda que ante esa situaci\u00f3n el Gobierno y el Congreso acudieron a otros medios para remediar el d\u00e9ficit fiscal que se pretend\u00eda \u00a0conjurar con la congelaci\u00f3n de salarios y pensiones. A esos efectos se aprob\u00f3 una reforma tributaria y una serie de medidas anticorrupci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se pregunta entonces la demandante si en ese contexto, y dada la decisi\u00f3n de la voluntad popular se podr\u00eda seguir aplicando el criterio de ponderaci\u00f3n para determinar los ajustes salariales; pregunta que responde afirmativamente, pues \u201cel PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD consagrado en la CARTA POL\u00cdTICA, no ha sido objeto de reforma constitucional.\u201d concluye entonces que \u201cen aras de los principios de solidaridad y progresividad, tambi\u00e9n ser\u00e1 dable aplicar las mismas reglas que rigieron para 2003 y expuestas en la sentencia C-1017 de 2003\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, afirma que actualmente la asignaci\u00f3n mensual de los miembros del Congreso y de los funcionarios indicados en el art\u00edculo 15 de la Ley 4\u00aa de 1992 \u201cno quedan cobijados con las limitaciones que surgen del d\u00e9ficit fiscal, puesto que los principios de solidaridad y progresividad no se les pueden aplicar.\u201d Por lo tanto sugiere que la Corte debe hacer una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n para hacer operante estos principios frente al reajuste de esas asignaciones, en situaciones de d\u00e9ficit fiscal. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la demandante concluye que la ley que acusa desconoce los siguientes art\u00edculos constitucionales: (i) el 378, porque desconoce la eficacia jur\u00eddica de la abstenci\u00f3n en los referendos constitucionales; (ii) 3\u00b0 y 103, porque desconoce la manifestaci\u00f3n del poder soberano del constituyente primario; (iii) Pre\u00e1mbulo, porque no se asegura a los integrantes de la naci\u00f3n el trabajo, la justicia, la paz ni un orden econ\u00f3mico y social justo; (iv) 1\u00b0, porque el empobrecimiento de los servidores p\u00fablicos contrar\u00eda la dignidad humana, la solidaridad y el derecho al trabajo; 2\u00b0, porque la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario contrar\u00eda la obligaci\u00f3n estatal de promover la prosperidad general; 13, porque con la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos \u201cse entroniza, por mandato legal\u201d la desigualdad y la desprotecci\u00f3n de dichos servidores\u201d; 22, porque el empobrecimiento de los servidores p\u00fablicos crea \u201cun \u00e1mbito que atenta contra la paz individual, la paz de la familia, y por consiguiente, se deteriora la paz colectiva; el 25, porque \u00a0la ley demandada desprotege a los trabajadores y les impide tener una vida digna y justa; el 53, porque la omisi\u00f3n legal relativa a las apropiaciones para ajustar el salario de todos los servidores p\u00fablicos contradice el mandato constitucional relativo a la movilidad del salario; el 85, porque esta norma dispone \u201cse aplique EN FORMA INMEDIATA el art\u00edculo 13 de la CARTA POL\u00cdTICA … mandatos que son desconocidos pues la ley demandada est\u00e1 consagrando el empobrecimiento de los servidores p\u00fablicos\u201d: 334 y 373, porque \u201cel Estado, en su condici\u00f3n de director de la econom\u00eda, encargado de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribuci\u00f3n \u00a0equitativa e la oportunidades y beneficios del desarrollo, ve menguada su labor, cuando en el \u00e1mbito jur\u00eddico existe norma, como la ley emanada, que implica la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario que devengan los servidores p\u00fablicos; el Estado no puede cumplir con la obligaci\u00f3n de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda; finalmente, el 366, porque la ley demandada impide el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los funcionarios estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En lo relativo al incremento pensional la demanda sostiene que \u201cpor primera vez, en la ley anual de presupuesto, no se contienen las apropiaciones necesarias para mantener el poder adquisitivo de las pensiones que sean superiores a dos salarios m\u00ednimos legales mensuales\u201d. El fundamento para esta omisi\u00f3n, sostiene, fue la propuesta que, sobre su congelaci\u00f3n, se incluy\u00f3 en le referendo constitucional. Sin embargo, dado que el constituyente primario manifest\u00f3 su desacuerdo con tal propuesta, la norma demandada desconoce la eficacia jur\u00eddica de tal manifestaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Por \u00faltimo la demanda se refiere expl\u00edcitamente a la limitaci\u00f3n a las transferencias a las universidades nacionales y regionales contenida en la ley que acusa. Al respecto, indica que en los antecedentes legislativos de la Ley demandada se puede apreciar que \u201cel c\u00e1lculo de las trasferencias a las universidades nacionales y regionales, se hizo sobre la base del congelamiento de gastos de funcionamiento, propuesto en la Ley de REFERENDO, motivo por el cual, las transferencias disminuyeron.\u201d No obstante, como \u201cEL CONSTITUYENTE PRIMARIO, en ejercicio de su poder soberano, impuso su decisi\u00f3n de abstenerse de votar el referendo\u201d, esta circunstancia impedir\u00eda que la educaci\u00f3n se viera lesionada con las disminuci\u00f3n de las aludidas transferencias. Por lo tanto, la Ley 848 de 2003 \u201cmaterializa una abierta contradicci\u00f3n con la manifestaci\u00f3n inmediata y directa de la voluntad soberana, por tanto viola los art\u00edculos 378, 3\u00b0 y 103 de la Carta Pol\u00edtica. Adem\u00e1s, \u201ctambi\u00e9n tipifica la violaci\u00f3n directa de los art\u00edculos 67 y 69 de la CARTA POL\u00cdTICA, porque desconoce que la educaci\u00f3n, en su condici\u00f3n de servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social, requiere de los medios financieros necesarios y suficientes para facilitar el acceso a la educaci\u00f3n superior a TODAS las personas.\u201d \u00a0<\/p>\n
9. Para concluir, la demandante explica por qu\u00e9 se produce la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 345, 346 y 347 de la Carta Pol\u00edtica; al respecto sostiene que estas norma superiores en materia e gastos disponen que no se podr\u00e1 hacer ning\u00fan gato p\u00fablico que no haya sido previamente decretado por el Congreso, que en la ley de apropiaciones no se podr\u00e1 incluir partida alguno que no corresponda a gasto propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y que el proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda efectuar en el a\u00f1o respectivo. Por ello, \u201csi en la Ley 848 de 2004 no se hallan las partidas necesarias para atender los GASTOS\u201d correspondientes a los ajustes salariales y pensionales y para la totalidad de las transferencias a las universidades nacionales y regionales, dicha ley anual de presupuesto, viola estos mandatos constitucionales, porque desconoce LA VOLUNTAD DEL CONSTITUYENTE PRIMARIO y de la eficacia jur\u00eddica de la abstenci\u00f3n (sic), cuando se trata de referendos constitucionales, por lo tanto, dentro de los GASTOS correspondientes al a\u00f1o 2004, deben figurar las provisiones necesarias para atender estas erogaciones.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En forma oportuna intervino el doctor Alberto Carrasquilla Barrera, actuando como ciudadano y Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Ministro defendi\u00f3 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, con fundamento en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
1. Frente a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 3\u00b0, 103 y 378 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sostuvo que no es cierta la afirmaci\u00f3n de la demandante en el sentido de que la norma acusada desconoce la eficacia jur\u00eddica de la abstenci\u00f3n, cuando se trata de referendos constitucionales. Si bien es cierto que las preguntas n\u00fameros 8 y 14 del Referendo no obtuvieron el umbral m\u00ednimo de participaci\u00f3n exigido por el art\u00edculo 378 superior, eso no significa que hubieran sido negadas por la voluntad popular. Por ello, el art\u00edculo 46 de la Ley 134 de 1994, estatutaria sobre mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, establece limitaci\u00f3n para discutir nuevamente las propuestas referendarias aprobadas o derogadas por el pueblo, pero no hace lo propio respecto de aquellas que no alcanzan el umbral m\u00ednimo de participaci\u00f3n5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al no obtener el umbral m\u00ednimo, debe concluirse que las preguntas n\u00fameros 8 y 14 no fueron ni aprobadas ni negadas. Por lo anterior, sobre los temas de esas preguntas el Congreso s\u00ed podr\u00eda entrar nuevamente en discusiones, sin que fuera aplicable el citado art\u00edculos 46. En el mismo sentido, afirma el se\u00f1or ministro, la Sentencia C-551 de 2003 otorg\u00f3 eficacia jur\u00eddica a la abstenci\u00f3n, pero s\u00f3lo para efectos del mencionado umbral, \u201cmas no en el entendido de que el Congreso de la Rep\u00fablica pierda competencia para regular mediante acto legislativo los temas que no alcanzaron dicho umbral.\u201d Examinando el mencionado fallo, indica que \u201cse puede ver como la Corte Constitucional diferencia el umbral de participaci\u00f3n del porcentaje de votos requeridos para que la reforma sea aprobada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosigue la intervenci\u00f3n afirmando que para la presentaci\u00f3n del proyecto de ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n el Gobierno ten\u00eda que tener en cuenta las propuestas contenidas en la Ley 796 de 2003 que convocaba al Referendo, pues no pod\u00eda promover el desarrollo de un referendo que redujera el gasto p\u00fablico y al mismo tiempo presentar un proyecto de presupuesto que no fuera consistente con los planteamientos del mismo. Adem\u00e1s, desde la presentaci\u00f3n del referido proyecto, se previeron \u201cmecanismos igualmente constitucionales que permitieran adecuar la Ley anual de Presupuesto a un escenario adverso al referendo.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el se\u00f1or Ministro pone de relieve que la Administraci\u00f3n actual ha adoptado diversas medidas a fin de enfrentar la grave situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal, siendo claro que el ajuste a los salarios p\u00fablicos, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales, \u201ces un mecanismo necesario en la coyuntura, as\u00ed como un elemento m\u00e1s dentro de todas las medidas macroecon\u00f3micas que permiten al Gobierno orientar sus pol\u00edticas hacia un saneamiento fiscal que procure por la estabilidad econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Profundizando en estas explicaciones a\u00f1ade que el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para 2004 se present\u00f3 al Congreso con base en los siguientes supuestos macroecon\u00f3micos y criterios: (i) que el presupuesto fuera congruente con las metas de d\u00e9ficit fiscal del sector p\u00fablico consolidado que anualmente aprueban el CONFIS y el CONPES;6 (ii) que el presupuesto fuera congruente con los niveles de financiamiento disponibles; (iii) que el presupuesto permitiera garantizar la atenci\u00f3n de las obligaciones prioritarias del Estado con la poblaci\u00f3n en materia de gasto social y que incluyera recursos necesarios para la recuperaci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico y la generaci\u00f3n de empleo; que incluyera \u201capropiaciones sin financiaci\u00f3n (presupuesto complementario) por un bill\u00f3n de pesos, presentados por el Gobierno Nacional en los t\u00e9rminos previstos por el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los art\u00edculos 54 y 55 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto.\u201d7 \u00a0<\/p>\n
2. En un nuevo ac\u00e1pite, la intervenci\u00f3n ministerial entra a estudiar la Sentencia C-551 de 20038 en lo relativo a la congelaci\u00f3n de salarios y pensiones. Tras transcribir los p\u00e1rrafos pertinentes de la parte considerativa, se\u00f1ala que \u201cqueda claro que la propia Corte Constitucional aval\u00f3 en su momento la propuesta que el Gobierno Nacional hiciera en el referendo en cuanto a congelar de forma temporal los salarios y pensiones superiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales, sin que con ello se vulneren convenios internacionales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Enseguida el se\u00f1or Ministro entra a refutar la acusaci\u00f3n relativa a la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 13, 22, 25, 53, 85, 334, 366 y 373 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Arguye que \u201cel incremento salarial no constituye una discriminaci\u00f3n, sino una diferenciaci\u00f3n justificada y razonable\u201d, dado que la igualdad a que se refiere el art\u00edculo 13 superior no es la igualdad matem\u00e1tica, sino la real y efectiva. Agrega que \u201cpretender que quien tenga una asignaci\u00f3n mayor a dos salarios m\u00ednimos reciba el mismo tratamiento que quien devenga un salario m\u00ednimo vital, no se compadece con esta noci\u00f3n, pues, son dos situaciones distintas que deben tener un tratamiento diferente para que se cumpla la mencionada igualdad real.\u201d La modificaci\u00f3n salarial anual no puede hacerse \u201ca despecho de estas directrices\u201d, y ello conduce a \u201cun aumento focalizado en el salario de aquellos servidores p\u00fablicos que devengan menos de dos salarios m\u00ednimos mensuales vigentes en el porcentaje se\u00f1alado\u201d \u00a0De otro lado, \u201cla autoridad administrativa no puede sustraerse de la aguda crisis fiscal ni de las restricciones existentes.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al deber estatal de mantener el poder adquisitivo de los salarios, la intervenci\u00f3n ministerial recuerda que, conforme lo dijo esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C- 1064 de 20019, tal deber no genera un derecho absoluto, por lo cual \u201cla pol\u00edtica salarial no puede ser ajena a las actuales condiciones fiscales, ni constitucionales, tales como la legalidad presupuestal, de conformidad con la cual las obligaciones que en esta materia se adquieran, deben corresponder don la disponibilidad de recursos con que cuente el Estado en una vigencia fiscal determinada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 53 superior por el hecho de la omisi\u00f3n legislativa consistente en no apropiar recursos para cubrir la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos, recordando tambi\u00e9n jurisprudencia sentada por la Corte, el Ministro concluye que \u201c(t)eniendo en cuenta que uno de los deberes primordiales del Estado social de Derecho consiste en propender por la protecci\u00f3n econ\u00f3mica de los m\u00e1s d\u00e9biles, los principios de progresividad y proporcionalidad en materia salarial tienen una adecuada aplicaci\u00f3n el determinarse aumentos salariales diferenciados, en funci\u00f3n de la condici\u00f3n econ\u00f3mica de las personas y en consonancia con la igualdad real y el m\u00ednimo vital de cada individuo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Prosigue la intervenci\u00f3n con la exposici\u00f3n de los aspectos macroecon\u00f3micos que a su parecer justifican la exequibilidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003. Al respecto empieza por afirmar que la estabilidad macroecon\u00f3mica y la sostenibilidad fiscal \u201cconstituyen el patrimonio colectivo m\u00e1s importante de cualquier sociedad\u201d. Ambas dice, son condiciones necesarias para el est\u00edmulo de la inversi\u00f3n, la generaci\u00f3n de empleo, el crecimiento econ\u00f3mico y de un gasto p\u00fablico redistributivo que garantice los derechos fundamentales. El endeudamiento p\u00fablico colombiano -a\u00f1ade el se\u00f1or ministro- \u201crefleja una sistem\u00e1tica \u00a0disparidad entre los ingresos y los gastos de la Naci\u00f3n. Mientras los segundos aumentaron en t\u00e9rminos reales 64% entre 1995 y 2003, los primeros s\u00f3lo aumentaron 47%. Esto indujo un incremento de la deuda neta del SPNF de 21.3% del PIB en 1996 a 52.5% en diciembre de 2003.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informa entonces el ministro que para 2004, los ingresos del GNC (Gobierno Nacional Central) no son suficientes para cubrir la totalidad de los gastos, pues mientras los ingresos totales proyectados son de 39.9 billones de pesos, los gastos alcanzan 56.3 billones de pesos. De esta manera, el excedente deber\u00e1 ser cubierto con deuda nueva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el titular de la cartera de Hacienda, \u201cexiste amplia evidencia emp\u00edrica a nivel internacional que indica que, a los actuales niveles de endeudamiento, el pa\u00eds se encuentra en una situaci\u00f3n macroecon\u00f3mica bastante fr\u00e1gil.\u201d Citando estudios del Fondo Monetario Internacional dice que \u201cse ha encontrado evidencia acerca de la incapacidad que han mostrado las econom\u00edas emergentes para garantizar la sostenibilidad fiscal una vez la deuda p\u00fablica ha superado el 50% del PIB\u201d10. La deuda colombiana, afirma el ministro, se encuentra muy cerca de este umbral, ya que a diciembre de 2003 representa el 49% del PIB. \u00a0Por eso, opina, es necesario plantear soluciones alternativas que no impliquen el incremento de la deuda, a fin de no llegar a situaciones como la de Argentina, que se vio forzada a cesar en el pago de la deuda, lo cual dice, es el camino m\u00e1s recesivo de los posibles, \u201cya que afecta a la poblaci\u00f3n de manera asim\u00e9trica ensa\u00f1\u00e1ndose con los m\u00e1s pobres.\u201d \u00a0<\/p>\n
Recuerda entonces el se\u00f1or ministro que \u201clos empleaos p\u00fablicos no corresponden a la poblaci\u00f3n m\u00e1s desfavorecida del pa\u00eds… por cuando \u00e9stos han tenido en promedio una remuneraci\u00f3n m\u00e1s alta que los empleados privados\u201d y, adem\u00e1s, sus salarios \u201cse han venido incrementando en porcentajes mayores.\u201d Empero, reconoce que existen diferencias en los ingresos salariales p\u00fablicos, asociadas a distintos factores, como productividad, niveles de responsabilidad, etc. Por ello, explica, la Ley 848 de 2003 contempl\u00f3 un tratamiento distinto entre los trabajadores de bajos ingresos \u00a0(menores a dos salarios m\u00ednimos) \u00a0y los trabajadores de altos ingresos. \u201cPara los primeros se plante\u00f3 un ajuste salarial para conservar el poder adquisitivo de sus ingresos, mientras que para los segundos no se contempl\u00f3 ning\u00fan ajuste. De este modo se atendi\u00f3 el principio constitucional de progresividad11 invocado por la Corte en la Sentencia C-1017 de 2003.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Profundizando en la manera como de estableci\u00f3 el reajuste salarial anterior, la intervenci\u00f3n indica que \u201cesta discriminaci\u00f3n de los grupos m\u00e1s vulnerables de trabajadores definiendo un umbral de 2 salarios m\u00ednimos se hizo a la luz de la sentencia C-1017 de 2003. En esta sentencia la Corte determin\u00f3 un ajuste de al menos el 100% de la inflaci\u00f3n observada en el \u00faltimo a\u00f1o para los trabajadores que devengaran menos de dos salarios m\u00ednimos y un ajuste de al menos el 50% de la inflaci\u00f3n observada en el \u00faltimo a\u00f1o para los trabajadores que devengaran m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos.\u201d \u00a0<\/p>\n
5. Refiri\u00e9ndose al tema del incremento de las pensiones, el se\u00f1or ministro dice que actualmente los reg\u00edmenes especiales que existen en algunos sectores del Gobierno favorecen a pocas personas: \u201c859 personas reciben pensiones superiores a $8 millones y el promedio de la mesadas de los reg\u00edmenes especiales es de $11.8 millones, muy superior a los $665.000 en promedio que reciben el resto de los colombianos.\u201d \u00a0<\/p>\n
6. De otra parte, sobre los efectos sobre la demanda que tendr\u00eda el congelamiento de salarios y pensiones en los t\u00e9rminos ante explicados, la intervenci\u00f3n ministerial asevera que no se producir\u00e1 ninguna contracci\u00f3n de la demanda, toda vez que \u00fanicamente el 29% de los empleados p\u00fablicos en el orden nacional (unas 128.000 personas) ganan m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos. Por su parte, dice el se\u00f1or ministro, \u201cel 77% de los pensionados (328.000 personas) reciben una mesada inferior a dos salarios m\u00ednimos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Prosiguen entonces la intervenci\u00f3n oficial diciendo que el recorte de gastos del Gobierno Nacional logrado mediante la congelaci\u00f3n de salarios y pensiones \u201c se constitu\u00eda en una herramienta fundamental para la ampliaci\u00f3n del gasto social\u201d, opci\u00f3n que \u201csi promueve la prosperidad focalizada hacia la poblaci\u00f3n m\u00e1s desfavorecida.\u201d Indica tambi\u00e9n que existe una estrecha relaci\u00f3n entre una alta tasa de desempleo y una situaci\u00f3n fiscal delicada, por lo cual sugiere que es necesaria la adopci\u00f3n de medidas que, como el congelamiento de salarios y pensiones, contribuyan a lograr una finanzas p\u00fablicas sanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. No obstante todo lo dicho hasta aqu\u00ed, la intervenci\u00f3n entra a manifestar que \u201ces necesario hacer referencia a lo dispuesto subsidiariamente en el mensaje presidencial del Proyecto de Presupuesto presentado por el Gobierno, en el cual se manifest\u00f3 que \u201cen la eventualidad de que la ciudadan\u00eda no apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuar\u00e1 los ajustes presupuestales \u00a0a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos de la Corte Constitucional\u201d.12\u00a0 Recuerda entonces el se\u00f1or ministro que esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que si la Ley de Presupuesto General de la Naci\u00f3n no incorpora la partidas necesarias para ajustes salariales, esta carencia no puede subsanarse mediante la declaratoria pura y simple de inconstitucionalidad o a trav\u00e9s de un fallo de exequibilidad condicionada, sino que es necesario efectuar las adiciones y traslados correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho lo anterior afirma que \u201cen cumplimiento de la Sentencia C-1017 de 2003 y en concordancia con lo acabado de expresar en relaci\u00f3n con el Mensaje Presidencial, el Gobierno Nacional proceder\u00e1 a efectuar los ajustes necesarios para incrementar los salarios, las pensiones y las transferencias a las universidades. Tales ajustes pueden darse mediante un traslado o una adici\u00f3n presupuestal…\u201d \u00a0<\/p>\n
Agrega entonces la intervenci\u00f3n que \u201cadicionalmente, el Gobierno Nacional est\u00e1 preparando un proyecto de ley que fije los criterios para reajustar anualmente todos los salarios y pensiones de los servidores p\u00fablicos, de acuerdo con los derroteros fijados por los fallos de la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el se\u00f1or ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicita a la Corte declarar la exequibilidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente la ciudadana hace ver que \u201cel tr\u00e1mite regulado para la reforma de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -incluido el mismo referendo- es totalmente diferente al que se da para el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de una ley de la Rep\u00fablica; entonces, el hecho de que tangencialmente la discusiones de los temas del referendo y los que incluye la norma demandada hayan coincidido argumentativamente, ello no implica que hubieran sido los mismos, pero sobre todo que el tr\u00e1mite institucional sea aplicable a uno y otro caso. En lo dem\u00e1s, lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, dado el car\u00e1cter aut\u00f3nomo de los entes universitarios, el presupuesto que se asigna en la ley de apropiaciones que el Congreso de la Rep\u00fablica expide cada a\u00f1o es global.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO \u00a0<\/p>\n
Intervino en el proceso el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (e), doctor Carlos Arturo G\u00f3mez Pavajeau, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, salvo en cuanto se omiti\u00f3 el deber jur\u00eddico contenido en los art\u00edculos 25, 48, 53 y 69 de la Carta Pol\u00edtica. Solicit\u00f3 tambi\u00e9n la vista fiscal que la Corte inste al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica para subsanar dentro de la presente vigencia fiscal el deber jur\u00eddico omitido, incluyendo las partidas necesarias para: (i) garantizar el derecho de todos los funcionarios al servicio del Estado al reajuste de sus salarios, el cual debe corresponder como m\u00ednimo al porcentaje de inflaci\u00f3n real causada en el a\u00f1o anterior; (ii), reajustar las pensiones que se pagan con cargo al tesoro p\u00fablico, de acuerdo con el \u00edndice de inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o inmediatamente anterior; (iii) establecer las apropiaciones presupuestales para efectuar la trasferencias a las universidades en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; \u00a0y (iv), declararse inhibida para determinar el alcance del art\u00edculo 187 de la Carta Pol\u00edtica. En sustento de estas solicitudes adujo lo siguiente. \u00a0<\/p>\n
1. Empieza el concepto del Ministerio P\u00fablico por recordar c\u00f3mo en la Sentencia C-1017 de 2003 \u201cla Corte de manera un\u00e1nime admiti\u00f3 que respecto de diferentes leyes anuales de presupuesto, as\u00ed los problemas jur\u00eddicos que de ellas se desprendan sean semejantes, no se puede predicar el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. Con fundamento en esta consideraci\u00f3n prosigue con el an\u00e1lisis de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Afirma entonces la vista fiscal que en otras oportunidades anteriores el Ministerio P\u00fablico ha allegado a la Corte Conceptos relativos al tema del incremento anual de los salarios de los servidores p\u00fablicos, conceptos en los cuales \u201cha venido insistiendo en la necesidad de que el salario de todos los servidores p\u00fablicos mantenga su capacidad adquisitiva mediante un incremento al comienzo de la anualidad, acorde con la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor del a\u00f1o inmediatamente anterior.\u201d Este ajuste, dice la vista fiscal, \u00a0corresponde a un \u201cderecho social\u201d de esta clase de trabajadores. Agrega que en las oportunidades anteriores la Procuradur\u00eda ha insistido en que \u201cel Congreso y el Gobierno no pueden buscar el saneamiento de las finanzas p\u00fablicas a costa de los derechos m\u00ednimos e un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad frente a las cargas p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Enseguida la vista fiscal recuerda c\u00f3mo en el concepto n\u00famero 3264 de 2003 solicit\u00f3 a la Corte revisar la posici\u00f3n fijada en la sentencia C-1064 de 2001 y regresar a la de la sentencia C-1433 de 2000, solicitud que se justific\u00f3 en los argumentos a que a continuaci\u00f3n se sintetizan y que en esta oportunidad reitera el Ministerio P\u00fablico: \u00a0<\/p>\n
a. No resulta justificado permitir la disminuci\u00f3n real de los ingresos de los trabajadores con el \u00fanico par\u00e1metro de ser superiores al promedio, pues dicho criterio desconoce que la escala salarial de los trabajadores no representa un privilegio, sino que obedece a la exigencia de requisitos relacionados con la experiencia, la capacitaci\u00f3n y la responsabilidad asignada seg\u00fan el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. El saneamiento de las finanzas p\u00fablicas no puede lograrse a costa de los derechos m\u00ednimos de los trabajadores el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. La protecci\u00f3n del poder adquisitivo del salario tiene su fundamento en el derecho a la igualdad: es contrario al esp\u00edritu de la Carta proteger la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario de los altos funcionarios y no disponer lo mismo para los dem\u00e1s. Proteger a quienes no est\u00e1n prestando sus servicios y no hacerlo con quienes lo hacen actualmente; proteger a los de bajos ingresos y no hacerlo con aquellos a quienes se les exige una mayor calificaci\u00f3n profesional, m\u00e1s experiencia, mayor responsabilidad y mayores cargas tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Tras recordar estos argumentos expuestos en ocasiones anteriores ante la Corte por el Ministerio P\u00fablico, la vista fiscal destaca que esta Corporaci\u00f3n no ha mantenido una posici\u00f3n uniforme respecto del reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos, puesto que en las sentencias C-1064 de 2001 y 1017 de 2003, en decisiones un\u00e1nimes, vari\u00f3 el precedente jurisprudencial con argumentos de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. Si bien inicialmente \u201cfue enf\u00e1tica en sostener que el ajuste deb\u00eda hacerse conforme al \u00edndice de inflaci\u00f3n para todos los servidores p\u00fablicos\u201d, posteriormente sostuvo que \u201cel ajuste conforme a la inflaci\u00f3n s\u00f3lo era para los servidores de ingresos bajos que los dem\u00e1s deber\u00edan tener un ajuste ponderado partiendo del 50% del \u00edndice de inflaci\u00f3n\u201d. Menciona tambi\u00e9n que en la Sentencia C-710 de 1999 la Corte, \u00a0al estudiar una disposici\u00f3n de la Ley 4\u00aa de 1992, encontr\u00f3 ajustado a la Carta Pol\u00edtica que en la ley marco de salarios existiera una disposici\u00f3n que resguardara a los trabajadores del negativo impacto de la inflaci\u00f3n en sus ingresos familiares, por lo cual dijo que al menos cada a\u00f1o el gobierno deb\u00eda dictar los decretos de aumento salarial. As\u00ed mismo, trae a colaci\u00f3n que en la Sentencia C-815 de 1999, al estudiar lo relativo a la concertaci\u00f3n para fijar el salario m\u00ednimo, la Corporaci\u00f3n sostuvo que el reajuste salarial que decrete el Gobierno nunca podr\u00e1 ser inferior al porcentaje del IPC del a\u00f1o que expira.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer un examen de las consideraciones vertidas en cada uno de estos pronunciamientos, indica que aun cuando en las sentencias C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003 la Corte \u201ces enf\u00e1tica en reiterar que no se vari\u00f3 el precedente jurisprudencial sino que lleg\u00f3 a unas conclusiones distintas a las expresadas en la Sentencia C-1433 de 2000, el Ministerio P\u00fablico considera que efectivamente existi\u00f3 un cambio de precedente jurisprudencial partiendo de una interpretaci\u00f3n distinta de las normas constitucionales que tienen que ver con el car\u00e1cter m\u00f3vil del salario y con los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, interpretaci\u00f3n que se apoy\u00f3 m\u00e1s en razones de pol\u00edtica macro econ\u00f3mica que en el contenido jur\u00eddico de dichas disposiciones\u201d .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Los siguientes renglones del concepto prosiguen demostrando la aseveraci\u00f3n anterior y reiterando la postura del Ministerio P\u00fablico, en el sentido de que el reajuste salarial de todos los servidores p\u00fablicos debe efectuarse con base en la variaci\u00f3n del IPC del a\u00f1o anterior. Se pregunta el se\u00f1or procurador si los preceptos de la Carta que tienen \u00a0que ver con el car\u00e1cter m\u00f3vil y vital el salario han dejado de regir, de manera que puedan ser interpretados en una forma distinta a como se hizo en la Sentencia C-1433 de 2000, y concluye que ello no es posible por cuanto el car\u00e1cter m\u00f3vil de la remuneraci\u00f3n cosiste en que ella evolucione proporcionalmente, de acuerdo con el costo de la vida. Por eso dice no compartir los argumentos vertidos en las sentencias C-1064 de 2001 y c-1017 de 2003, \u201ccon fundamento en los cuales se ha venido desconociendo el derecho que tienen todos los servidores p\u00fablicos a la movilidad salarial. \u00a0<\/p>\n
Deteni\u00e9ndose a examinar los argumentos expuestos en las dos \u00faltimas sentencias que dice no compartir, el Procurador considera que la filosof\u00eda que inspira al Estado Social de Derecho proh\u00edbe que el derecho al reajuste se limite para un sector de los servidores p\u00fablicos, como se hizo en los aludidos fallos, \u201cpues dicha limitaci\u00f3n impide que se preserve el orden social justo y la dignidad humana\u201d. Destaca adem\u00e1s, que dicha limitaci\u00f3n resulta ser parad\u00f3jica, cuando precisamente los servidores del Estado que devengan salarios medios son quienes m\u00e1s contribuyen con las cargas estatales, pues soportan altas cargas tributarias. Por este camino de la limitaci\u00f3n de esta clase de salarios, piensa que puede llegarse a una situaci\u00f3n en la cual estos servidores \u201cterminen percibiendo un salario igual o menor al que devengan los servidores de bajos ingresos\u201d. \u00a0En cuanto a los criterios de temporalidad y progresividad expuestos en la Sentencia C-1017 de 2003, destaca que \u201cprecisamente la intemporalidad de la medida y la inexistencia de un principio de progresividad real hacen que la limitaci\u00f3n sea contraria a la Carta Pol\u00edtica\u201d. Lo anterior, por cuanto una medida que se present\u00f3 como temporal para aliviar el d\u00e9ficit fiscal \u201cse ha querido convertir en permanente, pues desde 1999 la leyes anuales de presupuesto no han contemplado las asignaciones necesarias para reajustar el salario de los servidores p\u00fablicos.\u201d Advierte, de otro lado, que tal como se puntualiz\u00f3 en la sentencia C-1064 de 2001, \u201clos recursos que genera el hecho de no reajustar el salario de los servidores p\u00fablicos de acuerdo con el \u00edndice de inflaci\u00f3n no pueden destinarse para financiar el d\u00e9ficit fiscal, sino para inversi\u00f3n social… Sin embargo, esa inversi\u00f3n es bastante cuestionable cuando el argumento expuesto por el gobierno ha sido siempre la necesidad de controlar y reducir un d\u00e9ficit fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto al tema de la progresividad, observa que \u201cno existe progresividad cuando en t\u00e9rminos reales los trabajadores de ingresos medios y altos terminar\u00edan recibiendo una remuneraci\u00f3n igual o menor a la que perciben los servidores de salarios bajos, si se tiene en cuenta su grado de instrucci\u00f3n, su capacitaci\u00f3n, su experiencia, el grado de responsabilidad laboral, la carga tributaria que deben soportar en raz\u00f3n de la asignaci\u00f3n nominal que perciben, etc\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En lo que tiene que ver con las razones para justificar el no aumento en los salarios, la vista fiscal observa que el Gobierno no las present\u00f3 pues \u201cs\u00f3lo arguy\u00f3 lo de siempre, es decir la necesidad de lograr unas finanzas p\u00fablicas sanas\u201d. As\u00ed las cosas, no cumpli\u00f3, dice, con la exigencia formulada en la Sentencia C- 1017 de 2003, relativa a la carga de argumentaci\u00f3n de quienes dise\u00f1en y defiendan la norma que afecte el derecho al reajuste, carga que \u201ccada a\u00f1o es mayor en la medida en que la persistencia en la limitaci\u00f3n la hace progresivamente m\u00e1s gravosa\u201d. Agrega que \u201c no existen en esta oportunidad cambios en el contexto jur\u00eddico que impidan el reajuste de los salarios, pues no se puede olvidar que la omisi\u00f3n que es objeto de acusaci\u00f3n fue producto de la programaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para el a\u00f1o de 2004, efectuada con fundamento en lo previsto en la Ley \u00a0796 de 2003, ley de referendo pero como el constituyente primario no aprob\u00f3 el contenido de dicha ley que se refer\u00eda a la congelaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos, el contexto jur\u00eddico relevante dentro del cual se expidi\u00f3 la Ley anual de Presupuesto no existe.\u201d Por eso el Despacho del se\u00f1or Procurador considera que \u201cse debe no solo observar los preceptos constitucionales que consagran la movilidad del salario sino que adem\u00e1s se debe respetar la voluntad del constituyente primario…\u201d \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente el Ministerio P\u00fablico advierte que la congelaci\u00f3n de salarios genera un factor de corrupci\u00f3n entro los servidores p\u00fablicos, pues \u201caquejados por la situaci\u00f3n econ\u00f3mica…terminan recibiendo d\u00e1divas por la funci\u00f3n que deben prestar\u201d. En su sentir, la crisis de Argentina, a la que se refiere la intervenci\u00f3n ministerial, fue producto no del crecimiento de la deuda eterna, sino de la corrupci\u00f3n estatal, \u201caunada a una pol\u00edtica fiscal contractiva impuesta por el Fondo Monetario Internacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la vista fiscal reitera la solicitud de que se regrese a la posici\u00f3n de la Sentencia C-1433 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. En un ac\u00e1pite nuevo, el concepto se refiere al reajuste de las pensiones. Al respecto aduce que la omisi\u00f3n relativa a las partidas para atenderlo vulnera el art\u00edculo 48 superior, que estable que la ley definir\u00e1 los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. Disposici\u00f3n que obliga a que se efect\u00faen las apropiaciones correspondientes para cubrir el reajuste anual de las pensiones, que de acuerdo con el mandato constitucional debe hacerse de acuerdo con la variaci\u00f3n del IPC. Destaca que no se trata de poner un tope a las pensiones altas, sino de reconocer que \u00e9stas han sufrido una p\u00e9rdida de su capacidad adquisitiva. Recuerda que en la Sentencia C-1064 de 2001, esta Corporaci\u00f3n le dio especial protecci\u00f3n a la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo de las pensiones, \u201cprotecci\u00f3n que no se evidencia en la norma analizada\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior el se\u00f1or Procurador solicita a la Corte que se inste al Congreso para que modifique la Ley anual de Presupuesto \u201cen el sentido de establecer las apropiaciones presupuestales necesarias para que se efect\u00fae el reajuste pensional acorde con lo previsto en la Ley 100 de 1993.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Finalmente, en lo concerniente al congelamiento de los gastos de funcionamiento a que da lugar la reducci\u00f3n de las transferencias a las universidades, la vista fiscal aduce que dicho congelamiento desconoce el art\u00edculos 69 de la Cata Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual el Estado fortalecer\u00e1 la investigaci\u00f3n cient\u00edfica en las universidades oficiales y privadas y ofrecer\u00e1 condiciones para su desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien el la Ley 848 de 2993 se efectu\u00f3 el c\u00e1lculo de dichas transferencias sobre la base del congelamiento de los gastos de funcionamiento previsto en la Ley 796 de 2003, dado que el constituyente primario no aprob\u00f3 dicha ley, el Ministerio P\u00fablico solicita a la Corte que, observando lo decidido por el pueblo, \u201cse inste al Congreso de la Rep\u00fablica para que se efect\u00fae la modificaci\u00f3n a la ley anual de presupuesto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto de dos (2) de agosto de 2004, el magistrado sustanciador, para mejor proveer, solicit\u00f3 al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que informara a esta Corporaci\u00f3n lo siguiente: (i) si a la fecha hab\u00edan sido reajustados los salarios de todos o algunos de los servidores p\u00fablicos cobijados por la Ley 848 de 2003; (ii) si a la fecha hab\u00edan sido reajustadas las pensiones de todos o algunos de los pensionados cobijados por la misma Ley; y (iii) si a la fecha hab\u00edan sido reajustados los traslados a las universidades p\u00fablicas cobijadas por la Ley 848 de 2003, correspondientes a gastos de funcionamiento. Tambi\u00e9n solicit\u00f3 que se informara si para estos tres efectos se hab\u00edan \u00a0hecho las adiciones o traslados correspondientes. \u00a0<\/p>\n
En respuesta a esta solicitud, el Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en comunicaci\u00f3n fechada el d\u00eda 12 de agosto de 2004 remiti\u00f3 al despacho del magistrado sustanciador el informe suscrito por la Directora General del Presupuesto P\u00fablico Nacional (E), que explica lo siguiente13:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En lo relativo al reajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la Ley 848 de 2003: \u00a0<\/p>\n
\u201cA la fecha no se ha (sic) incrementado los salarios de los servidores p\u00fablicos. Lo anterior obedece a la programaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2004, se tuvieron en cuenta (sic) las preguntas establecidas en el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003 \u201cpor la cual se convoca un referendo y se somete a la consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional\u201d, entre las cuales la pregunta 14 se\u00f1alaba: \u201cAdici\u00f3nase al art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el siguiente par\u00e1grafo transitorio:\u201cPar\u00e1grafo transitorio. Los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la Naci\u00f3n, de las entidades descentralizadas, aut\u00f3nomas, de naturaleza especial o \u00fanica, que administren recursos p\u00fablicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales, no se incrementar\u00e1n con relaci\u00f3n a los gastos del a\u00f1o 2002, durante un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Se except\u00faan: el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la expansi\u00f3n de la seguridad democr\u00e1tica, diferentes de los correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que d\u00e9 lugar. Cualquier incremento de salarios y pensiones en el a\u00f1o 2003 estar\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n que adopte el constituyente primario sobre este art\u00edculo. De registrarse, a finales de diciembre del a\u00f1o 2003 o 2004, un incremento anual en la inflaci\u00f3n, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el a\u00f1o 2002, se incrementar\u00e1n los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflaci\u00f3n registrada en cada uno de estos a\u00f1os, y la correspondiente al a\u00f1o 2002. El ahorro de los departamentos, distritos y municipios, generado por el menor crecimiento del gasto financiado por el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, lo destinar\u00e1n las entidades territoriales para reservas del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, y para el pasivo pensional del sector salud. \u201d, raz\u00f3n por la cual en el presupuesto del a\u00f1o 2004, aprobado mediante la Ley 819 (sic) de 2003, qued\u00f3 programado el incremento salarial para aquellas personas cuyo salario estuviese por debajo de los dos salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs preciso se\u00f1alar que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en su art\u00edculo 34 se\u00f1ala: \u201cArt. 345 En tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. \u00a0<\/p>\n
\u201cTampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. \u00a0<\/p>\n
\u201cAl no ser aprobada la pregunta 14 del referendo, se est\u00e1n analizando los diferentes escenarios de incremento salarial dando cumplimiento a lo establecido en la sentencia C-1017 de 2003 y determinar as\u00ed el faltante de Gastos de Personal e iniciar el tr\u00e1mite de adici\u00f3n al presupuesto del a\u00f1o 2004 ante el congreso de la Rep\u00fablica y subsanar el faltante de apropiaci\u00f3n, con el fin de decretar el incremento salarial correspondiente al a\u00f1o en curso.\u201d \u00a0<\/p>\n
– En lo relativo al reajuste de las pensiones cobijadas por la Ley 848 de 2003: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cEn la Ley 848 de 2003 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d, y decreto 3787 de 2003 \u201cPor el cual se liquida el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2004, se detallan las apropiaciones y se clasifican los gastos.\u201d, se incluyeron los recursos necesarios para el pago de pensiones sin incremento a aquellas mesadas pensionales superiores a dos salarios m\u00ednimos, de acuerdo a lo establecido en la pregunta 14 de la Ley 796 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u201cSin embargo al no ser aprobada la pregunta 14 del referendo, se dio cumplimiento a partir de 1\u00b0 de enero de 2004 al reajuste de las pensiones establecido en el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993 que dice: \u201cReajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilaci\u00f3n, de invalidez y de sustituci\u00f3n o sobrevivientes, en cualquiera de los dos reg\u00edmenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustar\u00e1n anualmente de oficio, el 1o. de enero de cada a\u00f1o, seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del \u00cdndice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el a\u00f1o inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario m\u00ednimo legal mensual vigente, ser\u00e1n reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno.\u201d \u00a0<\/p>\n
– En lo relativo al reajuste de los traslados a las universidades cobijados por la Ley 848 de 2003: \u00a0<\/p>\n
\u201cA la fecha no se han reajustado las transferencias a las Universidades P\u00fablicas para el a\u00f1o 2004. Al igual que los salarios, la programaci\u00f3n de las transferencias de la Naci\u00f3n a las Universidades P\u00fablicas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2004, se realiz\u00f3 contemplando la pregunta 14 del referendo y su reajuste se incluir\u00e1 en las modificaciones de la Ley anual de presupuesto de la vigencia fiscal de 2004, que el Gobierno Nacional presente al Congreso de la Rep\u00fablica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
\u00a0 1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del art\u00edculo demandado, ya que \u00e9ste hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Los problemas jur\u00eddicos que plantea la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 La acusaci\u00f3n formula una serie de cargos contra el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, mediante el cual se apropia el rubro para atender los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n durante la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004. Estos cargos en general cuestionan el valor del rubro que all\u00ed se menciona, el cual, dice la demanda, se calcul\u00f3 a partir de la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual para esa vigencia fiscal se producir\u00eda la congelaci\u00f3n de los salarios y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes (SMLM), la eliminaci\u00f3n de salarios y pensiones mayores a 25 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (SMLM) y se mantendr\u00edan invariables los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n (PGN) al nivel de 2002. \u00a0Lo anterior, como consecuencia de la entrada en vigencia del acto legislativo que se aprobar\u00eda mediante el mecanismo del referendo popular que fue convocado a trav\u00e9s del la Ley 796 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Tras recordar los resultados del referendo propuesto mediante Ley 796 de 2003, la demanda sostiene que las propuestas relativas a la congelaci\u00f3n de salarios y todas las dem\u00e1s, salvo la concerniente a la p\u00e9rdida de derechos pol\u00edticos, fueron rechazadas por la decisi\u00f3n popular, pues al no haber alcanzado el umbral requerido debe entenderse tal cosa, por cuanto la misma Carta Pol\u00edtica reconoce eficacia jur\u00eddica a la abstenci\u00f3n cuando se trata de reformas constitucionales por la v\u00eda referendaria. Por todo lo anterior, la acusaci\u00f3n sostiene que el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 viola los art\u00edculos 3\u00b0 y 103 de la Carta Pol\u00edtica, al desconocer la decisi\u00f3n soberana del pueblo adoptada al no votar el referendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este nuevo ingrediente, el de los resultados del referendo, hace que la demanda que incoa no deba ser resuelta como cosa juzgada constitucional, pues la circunstancia de que el pueblo haya rechazado la propuesta sobre congelaci\u00f3n de salarios, pensiones y gastos de funcionamiento no estaba presente en las oportunidades anteriores en las cuales fueron demandadas otras leyes anuales de presupuesto por similares motivos a los que aqu\u00ed tambi\u00e9n se denuncian.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, la acusaci\u00f3n agrega que se presenta una omisi\u00f3n legislativa relativa en materia de ajuste de los salarios y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos y de las transferencias a las universidades, pues la ley no contiene las apropiaciones para atender dichos gastos. Con esta omisi\u00f3n el legislador desconoce el derecho a la igualdad, pues excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a otros; estos \u201cotros\u201d ser\u00edan los trabajadores y pensionados que reciben salarios y pensiones inferiores a dos salarios m\u00ednimos y los altos servidores p\u00fablicos que en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n obtienen el reajuste salarial anual. La demanda recuerda entonces la jurisprudencia sentada en torno del car\u00e1cter m\u00f3vil del salario, que genera un derecho constitucional al reajuste \u00a0peri\u00f3dico del mismo, sin que la ley pueda establecer discriminaciones al respecto, aunque si alcances diferentes dependiendo del nivel salarial, en virtud del principio de solidaridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la falta de apropiaci\u00f3n para cubrir los incrementos pensionales de quienes reciben pensiones de m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos mensuales, la demanda se limita a reiterar que tal omisi\u00f3n desconoce la voluntad soberana expresada al no votar el referendo. En cuanto a la ausencia de apropiaci\u00f3n para cubrir el reajuste de las transferencias a las universidades estima que con ello se desconoce que la educaci\u00f3n requiere de los medios financieros necesarios y suficientes para facilitar el acceso a la educaci\u00f3n superior a todas las personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 Conforme con lo anterior, corresponde a la Corte: (i) establecer si sobre el presente asunto se presenta o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional; (ii) si as\u00ed no fuera, \u00a0determinar si el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 viola la Constituci\u00f3n, al desconocer la decisi\u00f3n soberana del pueblo de no aceptar la congelaci\u00f3n de salarios, pensiones y gastos de funcionamiento, adoptada al no votar el referendo; (iii) si el art\u00edculo 2\u00b0 acusado es inconstitucional por omitir el deber jur\u00eddico de respetar el car\u00e1cter m\u00f3vil del salario que genera un derecho constitucional al reajuste \u00a0peri\u00f3dico del mismo, y por desconocer el derecho a la igualdad al reconocer dicho reajuste s\u00f3lo para una clase de trabajadores; (iv) si la ausencia de apropiaci\u00f3n para cubrir el reajuste de las transferencias a las universidades desconoce el derecho a la educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procede la Corte a hacer el examen en respectivo. Para tales efectos examinar\u00e1 primero el problema de la falta de reajuste de los salarios de ciertos servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto general de la Naci\u00f3n, luego el de la ausencia de tal reajuste para las pensiones pagadas con recursos p\u00fablicos provenientes del mismo presupuesto \u00a0y finalmente el de la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades. \u00a0<\/p>\n
3. La congelaci\u00f3n de salarios \u00a0<\/p>\n
3.1 Ausencia de cosa juzgada. Procedencia de un fallo de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. En la Sentencia C- 1017 de 200314 la Corte acept\u00f3 en decisi\u00f3n un\u00e1nime la doctrina antes consignada en la Sentencia C-1064 de 200115 seg\u00fan la cual respecto de diferentes leyes anuales de presupuesto, as\u00ed los problemas jur\u00eddicos que de ellas se desprendan sean semejantes, no se puede predicar el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. Dicha doctrina aparece vertida en los siguientes t\u00e9rminos, que una vez m\u00e1s se reiteran:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todo caso, a pesar de la semejanza entre los preceptos demandados en uno y otro caso, no es posible afirmar que existe cosa juzgada material. La comparaci\u00f3n espec\u00edfica del contenido de las disposiciones objeto de las demandas, las caracter\u00edsticas de la omisi\u00f3n cuestionada, y el contexto en el que una y otra fueron expedidas y aplicadas, impiden llegar a esa conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.1.2.1. En primer lugar, la diferencia entre los objetos demandados es de tal naturaleza que ni siquiera es posible establecer una similitud entre las proposiciones normativas que ya fueron estudiadas por la Corte y las que ahora se analizan. Ha de tenerse presente que la ley de presupuesto tiene una vigencia anual, necesariamente distinta a la de a\u00f1os anteriores y, por lo tanto, el monto apropiado por el Gobierno Nacional en la Ley 628 para cumplir con los gastos incluso en materia de funcionamiento es distinto al se\u00f1alado en la Ley 547. El monto de la n\u00f3mina a pagar a los funcionarios p\u00fablicos este a\u00f1o es diferente pues la planta de personal ha variado y la pol\u00edtica salarial que cuestiona impl\u00edcitamente la demanda tambi\u00e9n ha sufrido cambios durante el \u00faltimo a\u00f1o, por mencionar tan s\u00f3lo algunos elementos de apreciaci\u00f3n que distinguen a los presupuestos del a\u00f1o 2000 y de 2001. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.1.2.2. Adem\u00e1s, el contexto normativo en el que se expidieron una y otra ley ha cambiado apreciablemente. El art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, a manera de ejemplo, cuya naturaleza y rango es el de norma org\u00e1nica de presupuesto, podr\u00eda cambiar eventualmente el contexto jur\u00eddico de estudio de la ley presupuestal. As\u00ed, el marco normativo difiere al de otros a\u00f1os y ello crea \u00a0exigencias al propio Congreso de la Rep\u00fablica sometido a la ley org\u00e1nica de presupuesto a quien no podr\u00eda ped\u00edrsele, simple y llanamente, que aplique la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad o que viole las normas org\u00e1nicas del presupuesto16. La Corte, sin embargo, constata que el orden cronol\u00f3gico de aprobaci\u00f3n y publicaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto de 2001, Ley 628 de 2000, por un lado, y de la ley que contiene el art\u00edculo 92 citado, Ley 617 de 2000, por otro lado, muestra que el Congreso adopt\u00f3 ambas disposiciones dentro de una voluntad democr\u00e1tica com\u00fan dirigida a reducir las expectativas inflacionarias y disminuir el crecimiento de los gastos de personal. Este es un elemento del contexto jur\u00eddico y real que el juez constitucional no puede dejar de sopesar al analizar si se da el fen\u00f3meno de la cosa juzgada respecto de una ley anual de presupuesto.17 \u00a0<\/p>\n
\u201c3.1.2.3. Adicionalmente, tal y como se anot\u00f3, cuando se pretende afirmar la existencia de cosa juzgada material es menester comprobar que la norma \u00a0objeto de la segunda demanda de inconstitucionalidad, a pesar de no ser una r\u00e9plica textual de aqu\u00e9lla que ya estudi\u00f3 la Corte, reproduce su contenido normativo, lo cual es imposible cuando lo que se alega es una omisi\u00f3n del legislador, pues en ese caso, no hay un contenido material propio que sirva como t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n18. Una omisi\u00f3n carece de contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulaci\u00f3n de una materia determinada. Podr\u00eda arg\u00fcirse que las omisiones tienen un contenido normativo impl\u00edcito, v.gr., no regulan una materia. No obstante, esto es una barrera adicional a la identificaci\u00f3n de la similitud entre la omisi\u00f3n impl\u00edcita anterior y la nueva omisi\u00f3n impl\u00edcita. Por ejemplo, si dentro de los factores impl\u00edcitos se incluye la pol\u00edtica de reajuste salarial, es claro que la del a\u00f1o 2000 es significativamente diferente a la del a\u00f1o 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Pero adicionalmente a las razones anteriores, que explican porqu\u00e9 no existe cosa juzgada cuando se demanda la ley anual de presupuesto por no apropiar recursos para cubrir el reajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos, a pesar de que en ocasiones anteriores se hayan acusado por las mismas razones otras leyes diferentes de la misma naturaleza, en el presente caso la demanda propone nuevos cargos, pues de un lado reclama tambi\u00e9n por la falta de previsi\u00f3n legislativa respecto del reajuste de las pensiones pagadas con recursos p\u00fablicos y del reajuste de las transferencias a las universidades, y de otro aduce que el hecho de que el referendo para reforma constitucional convocado mediante la Ley 796 de 2003 no hubiera alcanzado el umbral de participaci\u00f3n requerido hace presumir la voluntad soberana de rechazar las propuestas en \u00e9l contenidas, relativas a la congelaci\u00f3n de cierta categor\u00eda de salarios y pensiones, a la reducci\u00f3n de algunas de estas \u00faltimas y al mantenimiento del nivel de los gastos de funcionamiento del a\u00f1o 2002 durante la vigencia fiscal de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte nuevamente estima que no se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional que le impida llevar a cabo un pronunciamiento de fondo. No obstante, como en oportunidades anteriores lo ha hecho, atendiendo a la vigencia de los principios de seguridad jur\u00eddica, de confianza leg\u00edtima y de igualdad, tendr\u00e1 en cuenta los precedentes jurisprudenciales recogidos en las sentencias C-815 de 1999, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003, dentro del contexto de las circunstancias jur\u00eddicas y f\u00e1cticas en que se formula la presente demanda. Para esos efectos se expone en seguida un breve resumen de esos precedentes. \u00a0<\/p>\n
3.2. La jurisprudencia precedente en materia de reajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley anual de presupuesto nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Esta Corporaci\u00f3n se ha visto en la obligaci\u00f3n de pronunciarse sobre el tema del reajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos en varias oportunidades, que hoy en d\u00eda constituyen un grupo amplio de fallos en los que se recoge una postura jurisprudencial decantada. La necesidad de estos pronunciamientos ha obedecido al hecho constatado de que el legislador no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, relativo, entre otros asuntos, al salario m\u00ednimo vital y m\u00f3vil. Por lo cual, mientras ese estatuto no sea expedido, los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, esta postura jurisprudencial decantada que se acaba de mencionar fue sentada atendiendo al contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico analizado en cada caso particular, por lo cual las consecuencias jur\u00eddicas que se extrajeron en los distintos pronunciamientos son espec\u00edficas para la situaci\u00f3n respectiva. En tal virtud, si bien los criterios generales que fundamentan el conjunto de decisiones de manara general se han venido manteniendo, las circunstancias particulares en que se produjo cada una de las sentencias llev\u00f3 a conclusiones dis\u00edmiles en cada ocasi\u00f3n, por lo cual, seg\u00fan arriba se dijo, la Corte no puede tampoco en este evento estarse a lo resuelto en esas oportunidades anteriores, pero s\u00ed reiterar los principios generales sobre los cuales, en esos casos, edific\u00f3 la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A \u00a0continuaci\u00f3n se presentan, en breves l\u00edneas, los t\u00f3picos reiterados en esta serie de precedentes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2 Sentencia C-815 de 1999 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente en la Sentencia C-815 de 199919, y por primera vez en sede de constitucionalidad20, la Corte hizo ver que las relaciones laborales no se desarrollan dentro de los par\u00e1metros de dignidad y justicia a que se refiere el art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n, si la remuneraci\u00f3n del trabajador permanece est\u00e1tica, pues la Carta exige en su art\u00edculo 53 que sea m\u00f3vil, \u201cni tampoco cuando el incremento se revela desproporcionado en relaci\u00f3n con la cantidad y la calidad del trabajo o con las circunstancias sociales y econ\u00f3micas en medio de las cuales se desenvuelve el trabajador\u201d. En tal virtud, afirm\u00f3 que \u201cvulnerar\u00eda la Constituci\u00f3n una disposici\u00f3n legal que obligara al Gobierno a plasmar los aumentos peri\u00f3dicos del salario m\u00ednimo sobre la \u00fanica base de la inflaci\u00f3n calculada, prevista o programada para el siguiente a\u00f1o, con olvido de la inflaci\u00f3n real que ha tenido lugar en el a\u00f1o precedente y que efectivamente ha afectado los ingresos de los trabajadores.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2.3 Sentencia C-1433 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en pronunciamiento recogido en la Sentencia C-1433 de 200021, tomando pie especialmente en lo prescrito sobre el car\u00e1cter m\u00f3vil del salario por el art\u00edculo 53 superior y adem\u00e1s en lo regulado por el art\u00edculo \u00a04\u00b0 de la Ley 4\u00aa de 199222, la Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que la equivalencia entre el trabajo y el salario exig\u00eda mantener actualizado el valor de este \u00faltimo, ajust\u00e1ndolo peri\u00f3dicamente en consonancia con el comportamiento de la inflaci\u00f3n, con el fin de contrarrestar la p\u00e9rdida de su poder adquisitivo y asegurar que en t\u00e9rminos reales conservara su valor. En este sentido se lee lo siguiente en dicho pronunciamiento: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa persona natural que pone a disposici\u00f3n de un empleador su fuerza laboral, al paso que cumple con una funci\u00f3n social, persigue como inter\u00e9s particular una retribuci\u00f3n econ\u00f3mica por la prestaci\u00f3n del \u00a0servicio, que no solamente debe representar el equivalente al valor del trabajo, sino que debe ser proporcional a la necesidad de asegurar su existencia material y la de su familia, en condiciones dignas y justas, que ser\u00e1n las que le permitan subsistir adecuada y decorosamente. Por esta raz\u00f3n, la remuneraci\u00f3n debe asegurar un m\u00ednimo vital, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte23 y, adem\u00e1s, ser m\u00f3vil, de modo que siempre guarde equivalencia con el precio del trabajo. \u00a0<\/p>\n
Esta equivalencia debe ser real y permanente, y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajust\u00e1ndolo peri\u00f3dicamente en consonancia con el comportamiento de la inflaci\u00f3n, con el fin de contrarrestar la p\u00e9rdida de su poder adquisitivo, y asegurar que aqu\u00e9l en t\u00e9rminos reales conserve su valor.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 la sentencia que en la medida en que la situaci\u00f3n de todos los trabajadores estaba igualmente afectada por las circunstancias macroecon\u00f3micas, en especial por el fen\u00f3meno inflacionario, el reajuste peri\u00f3dico deb\u00eda cobijar a todos los servidores p\u00fablicos y no solamente a un grupo o grupos entro de ellos. Y que en tal virtud, los aumentos salariales anuales deb\u00edan corresponder, por lo menos, al monto de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior, porque s\u00f3lo de esta manera se cumpl\u00eda a cabalidad con los mandatos constitucionales que exig\u00edan conservar el poder real de los salarios de los trabajadores: \u00a0<\/p>\n
\u201c2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibi\u00f3 ajustado a una serie de criterios macro-econ\u00f3micos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es as\u00ed como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores p\u00fablicos en relaci\u00f3n con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios m\u00ednimos mensuales, que lo recibieron, y los dem\u00e1s que fueron excluidos del beneficio de tal derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores p\u00fablicos, bajo el criterio de que la mayor\u00eda de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribuci\u00f3n al saneamiento de las finanzas p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situaci\u00f3n de todos los trabajadores est\u00e1 igualmente afectada por la situaci\u00f3n econ\u00f3mica y, en especial, por el fen\u00f3meno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relaci\u00f3n con determinados servidores se logre este prop\u00f3sito y en cambio se desatienda con respecto a otros. \u00a0<\/p>\n
\u201cSi, como lo ha expresado la Corte, no es admisible que se congelen los salarios dejando de hacerse incrementos peri\u00f3dicos que permitan asumir el deterioro de los ingresos, menos resulta aceptable que se niegue a un gran sector de trabajadores del Estado el “ajuste” de sus asignaciones para que al menos conserven su valor real.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores p\u00fablicos la situaci\u00f3n fiscal del pa\u00eds, pues \u00e9sta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de \u00e9stos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes peri\u00f3dicos por inflaci\u00f3n, as\u00ed como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden pol\u00edtico, social y econ\u00f3mico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
.. \u00a0<\/p>\n
con arreglo a la jurisprudencia contenida en la sentencia C-815\/99, los aumentos salariales deben corresponder, por lo menos al monto de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior, porque s\u00f3lo de esta manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen conservar el poder real de los salarios de los trabajadores. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4 Sentencia C-1064 de 2001 \u00a0<\/p>\n
3.2.4.1 M\u00e1s adelante, en la Sentencia C-1064 de 200124 la Corte reiter\u00f3 que el principio recogido en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, relativo al derecho del trabajador a recibir una \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil\u201d, deb\u00eda ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, conclusi\u00f3n a la que se lleg\u00f3 a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta y tambi\u00e9n de los tratados y convenios internaciones de protecci\u00f3n al salario. Sobre este punto se dijo en el fallo: \u00a0<\/p>\n
\u201c… una interpretaci\u00f3n gramatical del texto del art\u00edculo 53 conduce a la conclusi\u00f3n de que \u00e9ste establece un mandato dirigido al Legislador consistente en incorporar al estatuto del trabajo, entre otros, el principio fundamental de una remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, lo cual no significa la consagraci\u00f3n expl\u00edcita de un derecho al reajuste anual del salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n gen\u00e9tica o hist\u00f3rica de la norma constitucional arroja otro resultado. Al parecer la intenci\u00f3n del constituyente al consagrar el principio fundamental de remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil fue diferente al de ajustar anualmente los salarios de todos los trabajadores de acuerdo con el costo de vida. Tal conclusi\u00f3n se desprende de los antecedentes constitucionales de dicha norma ya que la eliminaci\u00f3n de la coma despu\u00e9s de la palabra m\u00ednima busc\u00f3 que el aumento anual con el costo de vida fuera s\u00f3lo para el salario m\u00ednimo25. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte Constitucional estima que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite en efecto afirmar que con base, entre otros, en los fines de construir un orden social justo (Pre\u00e1mbulo y art\u00edculo 2), los principios fundamentales de Estado social de derecho, dignidad humana, solidaridad y trabajo, los deberes sociales del Estado \u2013 entre ellos los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; tomar medidas para que la igualdad sea real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades; garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas \u2013 y el mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igual conclusi\u00f3n se impone de la interpretaci\u00f3n constitucional a la luz de los tratados y convenios internaciones de protecci\u00f3n al salario (art\u00edculo 93 inciso 2 C.P.). Es as\u00ed como los Convenios 95 y 99 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo relativos a la protecci\u00f3n del salario, aprobados respectivamente mediante las Leyes 54 de 1962 y 18 de 1968, refuerzan la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual el derecho a un salario justo presupone derecho a mantener el poder adquisitivo del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la jurisprudencia tambi\u00e9n se deduce que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario desarrolla principios fundantes de la rep\u00fablica colombiana constituida como Estado social de derecho y basada en la dignidad humana, la solidaridad social y el trabajo (art. 1 C.P.). La anterior interpretaci\u00f3n est\u00e1 acorde con numerosas sentencias de esta Corporaci\u00f3n en el sentido en que el reajuste salarial, fundado en la dignidad humana, no comprende exclusivamente el salario m\u00ednimo26. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, si bien de una interpretaci\u00f3n literal e hist\u00f3rica del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la luz de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, reforzada por los convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes jurisprudenciales, la Corte considera que la Constituci\u00f3n protege dicho derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que ahora conviene se\u00f1alar.\u201d (Negrillas fuera dl original) \u00a0<\/p>\n
No obstante, en este fallo se precis\u00f3 que el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desconocido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. \u00a0El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ning\u00fan derecho en un Estado Social y Democr\u00e1tico27. La conceptualizaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo espec\u00edfico de la doctrina seg\u00fan la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la pr\u00e1ctica su ejercicio efectivo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n, confirmando las principales premisas consignadas en la Sentencia C-1433 de 2000 sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, se apart\u00f3 de las conclusiones a que se hab\u00eda llegado en aquel pronunciamiento. Sobre el particular se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la presente sentencia la Corte confirma las principales premisas de la C-1433 de 2000. Sin embargo, se aparta de las conclusiones que en ella se derivaron del reconocimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios. En otras palabras, en este fallo la Corte no est\u00e1 \u00a0aboliendo el precedente sino que adopta un cambio en las conclusiones que de \u00e9l se deducen. Ello obedece a dos tipos de razones. En primer lugar, estima la Corte que dichas conclusiones, son incompatibles con otros precedentes de la propia Corte Constitucional. En segundo lugar, la orden impartida por la Corte tanto a la rama ejecutiva como a la rama legislativa en el sentido de aumentar el gasto p\u00fablico para reajustar los salarios antes de la expiraci\u00f3n de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000, no constituye una cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional relativo a la naturaleza jur\u00eddica y a la expedici\u00f3n del presupuesto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las distintas conclusiones a que se arrib\u00f3 en el pronunciamiento en comento (Sentencia C-1064 de 2001) respecto de lo decidido en la Sentencia C-1433 de 2000 no s\u00f3lo obedecieron al reconocimiento del car\u00e1cter no absoluto del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario, sino tambi\u00e9n a las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u201c…en la ya aludida sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre el aumento salarial de todos los servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto general de la naci\u00f3n correspondiente a la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000. En dicha sentencia la Corte extendi\u00f3 el criterio m\u00ednimo, que deb\u00eda aplicarse para el aumento del salario m\u00ednimo legal, sentado en la C-815 de 1999 a todos los salarios de los servidores p\u00fablicos mencionados. Adem\u00e1s, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente la Corte sostuvo claramente que el \u00e1mbito de las autoridades competentes para fijar los salarios no pod\u00eda ser restringido mediante reglas inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000 estableci\u00f3 una formula \u00fanica para la fijaci\u00f3n del aumento salarial. Igualmente, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente, la Corte precis\u00f3 que inclusive para la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo deber\u00edan tenerse en cuenta un conjunto de factores – los cuales deb\u00edan ser atendidos \u201ccon el mismo nivel e incidencia\u201d – en la C-1433 de 2000 orden\u00f3, sin mencionar otros par\u00e1metros de ponderaci\u00f3n, que \u201clos aumentos salariales, deben corresponder por lo menos al monto de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior\u201d. \u00a0<\/p>\n
De tal manera que, si bien la C-1433 de 2000 coincide con los precedentes directos e inmediatos relativos al aumento de los salarios en cuanto a que el objetivo de dicha pol\u00edtica debe ser el mantenimiento de la capacidad adquisitiva salarial, se aparta de la ratio decidendi tanto de la C-710 de 1999 como de la C-815 de 1999. Este distanciamiento respecto de los precedentes invocados surge de la decisi\u00f3n de la Corte de ordenar un aumento salarial a partir de una f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica, v.gr. la indexaci\u00f3n con base en la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior como criterio m\u00ednimo. \u00a0<\/p>\n
En la presente sentencia la Corte confirma que la Constituci\u00f3n protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva salarial lo cual ha sido reiterado de manera consistente en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente. Sin embargo, estima que la orden de aplicar una f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica de indexaci\u00f3n salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000. Esta es una de las razones por las cuales en la presente sentencia no se reitera dicha orden ni se fija una f\u00f3rmula espec\u00edfica y \u00fanica de indexaci\u00f3n de todos los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto parcialmente demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de esta raz\u00f3n, existen otras igualmente poderosas por las cuales la Corte no reitera dicha orden. \u00c9stas tambi\u00e9n guardan relaci\u00f3n con el respeto a otros precedentes sobre las premisas en las cuales se fund\u00f3 la f\u00f3rmula sentada en la C-1433 de 2000. \u00a0<\/p>\n
5.1.2. Armonizaci\u00f3n concreta de la sentencia C-1433 de 2000 con otros precedentes \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte considera necesario armonizar dicha sentencia con otros precedentes relativos a temas medulares abordados en la C-1433 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.2.1. El presupuesto est\u00e1 sujeto a la ley org\u00e1nica, no a la ley marco de salarios p\u00fablicos. El presupuesto no est\u00e1 sujeto a las leyes marco, sino a la Constituci\u00f3n y a la ley org\u00e1nica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporaci\u00f3n28 al interpretar el art\u00edculo 349 de la Carta seg\u00fan el cual \u201cdurante los primeros tres meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones\u201d. El citado art\u00edculo concuerda con lo estipulado en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n. Estas dos disposiciones espec\u00edficas sobre el presupuesto concretan la definici\u00f3n constitucional de la funci\u00f3n de las leyes org\u00e1nicas plasmada en el art\u00edculo 151 que dispone que \u201cel Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en la parte resolutiva de la C-1433 de 2000 la Corte declar\u00f3 que en el art\u00edculo 2 de la ley de presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 2000 \u201cse incurri\u00f3 por el Congreso en el incumplimiento de un deber jur\u00eddico, emanado de las normas de la Constituci\u00f3n se\u00f1aladas en la parte motiva de esta sentencia y, espec\u00edficamente, de los art\u00edculos 53 y 150, numeral 19 literal e), as\u00ed como del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 4\u00aa de 1992\u201d. As\u00ed, al se\u00f1alar la fuente espec\u00edfica del deber jur\u00eddico que ha debido respetar el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto en ese proceso demandado, se incluy\u00f3 la ley marco relativa a la fijaci\u00f3n de salarios y prestaciones sociales de los servidores p\u00fablicos. Sin embargo, esta ley no tiene la naturaleza ni el rango de ley org\u00e1nica ya que es una ley marco y, como lo ha reiterado la Corte, la funci\u00f3n de dichas leyes no es limitar al Congreso de la Rep\u00fablica sino al Gobierno.29 Las leyes marco se\u00f1alan los par\u00e1metros generales, los objetivos y criterios a los \u00a0cuales debe sujetarse el Gobierno para los efectos enumerados en la Constituci\u00f3n expresamente, en especial en el numeral 19 del art\u00edculo 150. \u00a0<\/p>\n
Se concluye de la jurisprudencia y del texto constitucional que las leyes marco encuadran la acci\u00f3n administrativa del Gobierno mientras que el Congreso, al expedir la ley anual de presupuesto, debe sujetarse a la ley org\u00e1nica de presupuesto. Al someter la Ley 547 de 1999, anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2000, a la Ley 4 de 1992 que tiene la naturaleza de ley marco y carece del rango de ley org\u00e1nica, la sentencia C-1433 de 2000 no es compatible con los precedentes jurisprudenciales. Por ello, en la presente sentencia la Corte no reiterar\u00e1 en ese aspecto dicho fallo. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la Corte constata que si bien la Ley 4 de 1992 fue expedida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n, en ella no se desarrollan las disposiciones constitucionales relativas al derecho al trabajo, a la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, a la dignidad humana, ni otras normas a las cuales se har\u00e1 referencia posteriormente y que han sido interpretadas en numerosas sentencias de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en este nuevo pronunciamiento recogido en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte se apart\u00f3 de la consideraci\u00f3n vertida en la Sentencia C-1433 de 2000 seg\u00fan la cual el derecho a la igualdad imped\u00eda que se le aumentara el salario a algunos servidores p\u00fablicos y no a otros. Sobre el particular se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c5.1.2.2. La igualdad protegida por la Constituci\u00f3n no es matem\u00e1tica sino material. Es cierto que el aumento salarial para todos los servidores p\u00fablicos cobijados por la Ley 547 de 1999 no obedeci\u00f3 exclusivamente a consideraciones relativas a la Ley 4 de 1992. La Corte en la C-1433 de 2000 estim\u00f3 que el derecho a la igualdad imped\u00eda que se le aumentara a algunos servidores p\u00fablicos y no a otros siendo que todos eran igualmente afectados por el fen\u00f3meno inflacionario. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201cEste an\u00e1lisis del principio de igualdad se separa de una l\u00ednea de precedentes sostenida por esta Corporaci\u00f3n en la cual se ha dicho que del art\u00edculo 13 de la Carta se deduce que hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales30. Y no son igualmente afectados por el fen\u00f3meno inflacionario los servidores p\u00fablicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios m\u00ednimos que aquellos que reciben entre 10 y 20 salarios m\u00ednimos, por citar tan s\u00f3lo un ejemplo. Aunque en t\u00e9rminos matem\u00e1ticos abstractos el fen\u00f3meno inflacionario es igual para ambos grupos, en t\u00e9rminos cualitativos reales el impacto de \u00e9ste es sustancialmente diferente puesto que la inflaci\u00f3n incide en mucho mayor grado sobre la capacidad de las personas de menores ingresos para acceder a los bienes y servicios. Partir de una concepci\u00f3n matem\u00e1tica de la igualdad no se compadece con una jurisprudencia consistente en la cual \u00e9sta ha sido desestimada.31 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor esta raz\u00f3n, en la presente sentencia la Corte no reitera esta concepci\u00f3n de la igualdad plasmada en la C-1433 de 2000 sino que acoge la l\u00ednea jurisprudencial de la cual se desprende que la igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la situaci\u00f3n semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en el pronunciamiento de 2001 la Corte estim\u00f3 que en la Sentencia C-1433 de 2000 no se hab\u00eda apreciado el peso de la situaci\u00f3n real del pa\u00eds ni la mayor o menor importancia de las finalidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, a las cuales s\u00ed les hab\u00eda dado peso constitucional en precedentes anteriores. 32 \u00a0<\/p>\n
5.1.2.4. La necesidad de ponderar dentro de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y contextualizada de la Constituci\u00f3n. Finalmente, la Corte constata que si bien no existe una l\u00ednea de precedentes consistente sobre la relevancia constitucional de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica ni sobre el valor constitucional del progreso econ\u00f3mico dentro de un orden justo como parte del inter\u00e9s general, en la C-1433 de 2000 no se apreci\u00f3 el peso de la situaci\u00f3n real del pa\u00eds ni la mayor o menor importancia de las finalidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. En las sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre las instituciones rectoras de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica o sobre las metas de la misma, la Corte les hab\u00eda reconocido un valor constitucional33. Adem\u00e1s, en las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto la Corte hab\u00eda resaltado la importancia de ponderar la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico en el an\u00e1lisis constitucional34. Con posterioridad a la sentencia C-1433 de 2000 la Corte ha sido expl\u00edcita en valorar las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica en coyunturas cr\u00edticas como manifestaciones de un inter\u00e9s general imperioso35. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte mantuvo la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual la Constituci\u00f3n protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada a\u00f1o \u00e9ste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto. Pero se apart\u00f3 de las consecuencias deducidas de esta premisa en la Sentencia anterior. En consecuencia, en 2001 no imparti\u00f3 una orden espec\u00edfica contentiva de una f\u00f3rmula \u00fanica para aumentar los salarios de todos los servidores p\u00fablicos, sino que, tomando como pauta art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que se\u00f1ala el criterio para determinar el aumento salarial de los congresistas acudiendo al\u00a0 pro\u00admedio ponderado de los salarios de los servidores de la adminis\u00adtraci\u00f3n central, diferenci\u00f3 el conjunto de servidores p\u00fablicos que por su nivel de salario merec\u00edan una protec\u00adci\u00f3n reforzada, de aquellos que devengan m\u00e1s y no la requer\u00edan. Aquellos cuyo salario fuera menor a dicho promedio ponderado ten\u00edan un derecho \u201cde car\u00e1cter intangible\u201d a mantener el poder adquisitivo real, en virtud de la protecci\u00f3n constitucional reforzada que la Constituci\u00f3n dispone a su favor (C.P Art. 334.), de la obligaci\u00f3n del Estado de velar la igualdad sea real y efectiva (C.P Art. 13) y asegurar a todas las personas condiciones e vida digna. (C.P Art.1). Este primer grupo de trabajadores, dijo la Sentencia C-1064 de 2001, ten\u00eda derecho a que se les aumentara su salario, no s\u00f3lo nominalmente sino de forma tal que se mantuviera el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto deb\u00eda tenerse como criterio preponderante la inflaci\u00f3n. En el caso de los servidores p\u00fablicos que devengaran salarios m\u00e1s altos a este tope, la situaci\u00f3n era diferente, pues no se trataba de sujetos que merecieran una protecci\u00f3n reforzada. Por lo tanto su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario pod\u00eda ser limitado, siempre y cuando la limitaci\u00f3n fuera razonable. Sobre la razonabilidad de la limitaci\u00f3n estim\u00f3 que el juicio del juez constitucional deb\u00eda ser estricto, por cuanto la limitaci\u00f3n pod\u00eda llegar a afectar derechos constitu\u00adcionales como el salario m\u00f3vil, el m\u00ednimo vital o la dignidad. En efecto, sobre estas conclusiones se dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c5.1.2.5 En conclusi\u00f3n, en la presente sentencia la Corte reitera la principal premisa de la sentencia C-1433 de 2000 seg\u00fan la cual la Constituci\u00f3n protege un derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario. Sin embargo, se aparta de dicha sentencia en varios aspectos, precisamente para respetar otros precedentes – que la C-1433 de 2000 no sigui\u00f3 – sobre cuestiones constitucionales medulares al momento de resolver el problema jur\u00eddico que ha planteado el demandante. As\u00ed, (i) no impartir\u00e1 una orden espec\u00edfica contentiva de una f\u00f3rmula \u00fanica para aumentar los salarios de todos los servidores p\u00fablicos, (ii) ni aplicar\u00e1 un concepto formal y matem\u00e1tico del principio de igualdad, (iii) ni sujetar\u00e1 la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4 de 1992, (iv) ni se partir\u00e1 de la premisa seg\u00fan la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendr\u00e1 de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano.\u201d \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte se\u00f1ala que \u00e9ste tiene el car\u00e1cter de intangible en raz\u00f3n a la protecci\u00f3n constitucional reforzada que la Constituci\u00f3n les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucio\u00adnalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el pa\u00eds en una situaci\u00f3n econ\u00f3mica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no s\u00f3lo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflaci\u00f3n. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
En el caso de los servidores p\u00fablicos que devengan los salarios m\u00e1s altos la situaci\u00f3n es diferente. Por una parte, los elementos de juicio f\u00e1cticos apreciados por la Corte muestran que su situaci\u00f3n no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la poblaci\u00f3n, y por otra, el contexto jur\u00eddico indica que no se trata de sujetos que por su situaci\u00f3n, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protecci\u00f3n constitu\u00adcional reforzada, como s\u00ed ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas. \u00a0<\/p>\n
5.2.3 Aplicaci\u00f3n del juicio de razonabilidad \u00a0<\/p>\n
Se pregunta entonces la Corte qu\u00e9 podr\u00eda justificar que se limitara, en medio de una situaci\u00f3n socioecon\u00f3mica cr\u00edtica como la de los \u00faltimos a\u00f1os, el derecho de un servidor p\u00fablico ubicado en las escalas salariales superiores a que su salario por lo menos mantenga su poder adquisitivo real. Como ya se se\u00f1al\u00f3, ello no es posible en este caso respecto de aquellos servidores que ganan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, pues su derecho es intangible. Pero en cuanto a los dem\u00e1s servidores, para responder la pregunta es preciso aplicar un juicio de razonabilidad, metodolog\u00eda que ha seguido la Corte en casos anteriores para establecer si una limitaci\u00f3n es razonable o no, a la luz de la Constituci\u00f3n36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisi\u00f3n adoptada por el Gobier\u00adno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podr\u00edan ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de an\u00e1lisis. Advierte la Corte que en este caso debe aplicarse un juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido cuestionada precisamente porque puede llegar a afectar derechos constitu\u00adcionales como el salario m\u00f3vil, el m\u00ednimo vital o la dignidad.37 \u00a0<\/p>\n
3.2.4.2 Al entrar en el estudio de los motivos de rango constitucional que podr\u00edan justificar la restricci\u00f3n de derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos que estuvieran devengando remuneraciones por encima del promedio, la Corte encontr\u00f3 que solamente el prop\u00f3sito de no disminuir la inversi\u00f3n para gasto social en la vigencia presupuestal en curso era la constitucionalmente relevante. Aplicando el juicio de razonabilidad estricto38, concluy\u00f3 que no era desproporcionado limitar a los servidores p\u00fablicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, \u201ccon el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto p\u00fablico social.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al pasar a estudiar la razonabilidad de la medida, entrando a preguntarse sobre la frecuencia y \u00a0la proporci\u00f3n en la que pod\u00eda reducirse el derecho de este grupo de servidores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, la Corte estim\u00f3 que no le compet\u00eda precisar el punto exacto de dicha limitaci\u00f3n, pero s\u00ed enunciar criterios al respecto. Entonces \u00a0indic\u00f3 que los reajustes deb\u00edan ser anuales, y que deb\u00edan acatar los criterios de equidad, pro\u00adgresividad y proporcionalidad. Estos principios significaban, dijo, que \u00a0\u201clos porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocer\u00edan los principios de equidad y progresividad. Adem\u00e1s, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la \u00f3rbita de la Corte se\u00f1alar porcentajes espec\u00edficos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.5. \u00a0Sentencia C-1017 de 2003 \u00a0<\/p>\n
3.2.5.1 Por \u00faltimo, en la Sentencia C-1017 de 200339 la Corte mantuvo la distinci\u00f3n ya reconocida anteriormente en relaci\u00f3n con la posibilidad de limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, seg\u00fan se trate de servidores p\u00fablicos de bajos salarios o de salarios medios o altos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn particular con respecto al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley acusada, la Corte sigue la distinci\u00f3n ya reconocida en relaci\u00f3n con la limitaci\u00f3n diferenciada a tal derecho seg\u00fan se trate de servidores p\u00fablicos de bajos salarios, o de salarios medios y altos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0Reiter\u00f3 tambi\u00e9n los criterios de escrutinio de constitucionalidad estricto, especialmente lo relativos a los principios de temporalidad, progresividad y proporcionalidad: \u00a0<\/p>\n
\u201cUn tercer elemento doctrinario que se reitera en esta oportunidad por la Corte es la aplicaci\u00f3n en el presente proceso de un juicio estricto de constitucionalidad. Esto porque la norma demandada ha sido cuestionada por afectar derechos constitucionales como el m\u00ednimo vital tanto de las personas que prestan un servicio al Estado como de sus familias.40 En este punto la Corte reitera la doctrina (3.3.1) y entra a precisar en qu\u00e9 condiciones puede ser limitado tal derecho (3.3.2).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0No obstante, en este pronunciamiento avanz\u00f3 en la precisi\u00f3n de las condiciones y el grado en que podr\u00eda operar la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto. En especial, en esta oportunidad puso \u00e9nfasis en que tal limitaci\u00f3n no pod\u00eda ser permanente, ni llegar hasta el punto de hacer nugatorio el derecho, y menos sin una justificaci\u00f3n objetiva que sustentara la continuidad de la limitaci\u00f3n a pesar de presentarse cambios significativos en el contexto real y jur\u00eddico. \u00a0Conden\u00f3 entonces la pol\u00edtica p\u00fablica en materia de salarios de los servidores p\u00fablicos orientada a permitir la ca\u00edda indefinida del salario real.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 significado tiene que la limitaci\u00f3n del derecho constitucionalmente admisible sea \u201ctemporal\u201d y \u201cmientras se den las condiciones que la justifican en el contexto\u201d? En el presente caso, la Corte avanza en la precisi\u00f3n de las condiciones y el grado de limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
No es admisible, por ejemplo, que la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario sea una limitaci\u00f3n permanente y llegue hasta el punto de hacer nugatorio el derecho. As\u00ed, por ejemplo, la decisi\u00f3n de limitar el referido derecho en forma indefinida en un contexto inflacionario ser\u00eda desproporcionada y es, en consecuencia, contraria a los principios constitucionales de protecci\u00f3n al trabajo y a la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil de los trabajadores (art\u00edculos 25 y 53 de la Constituci\u00f3n). No constituye una limitaci\u00f3n razonable la disminuci\u00f3n indefinida del poder adquisitivo del salario sin justificaci\u00f3n objetiva que sustente la continuidad de la misma a pesar de presentarse cambios significativos en el contexto real y jur\u00eddico relevante. Ello podr\u00eda restringir su n\u00facleo esencial. Por lo tanto, es inconstitucional la pol\u00edtica p\u00fablica encaminada a permitir que disminuya indefinidamente el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201c3.3.2.2.2 En lo atinente al par\u00e1metro temporal de la limitaci\u00f3n del derecho, se detiene la Corte sobre la cuesti\u00f3n de c\u00f3mo es posible determinar el marco temporal en el cual se justifica una limitaci\u00f3n transitoria del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, cuando los ciclos econ\u00f3micos dependen de m\u00faltiples factores que es ilusorio prefijar jur\u00eddicamente, y m\u00e1xime cuando los salarios responden a condiciones reales en un mercado cambiante. \u00a0<\/p>\n
En principio ello parece imposible. No obstante, en un plano jur\u00eddico, se advierte que la Constituci\u00f3n se basa en vigencias determinadas: cuatro a\u00f1os para las autoridades \u2013Congreso (art\u00edculo 132 C.P.) y Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 190 C.P.)\u2013 que definen la pol\u00edtica salarial de los servidores p\u00fablicos, lo cual se refleja en que los planes sean cuatrienales (art\u00edculo 339 a 341 C.P.). Dentro de esos per\u00edodos de orden pol\u00edtico-institucional, el presupuesto obedece a un lapso menor, generalmente de un a\u00f1o, que es la vigencia de la ley anual de presupuesto (art\u00edculo 346 C.P.). El gobierno cuenta entonces con dos instrumentos de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica con vigencias temporales diferentes que son relevantes en esta materia: la ley cuatrienal del plan y la ley anual de presupuesto. Dentro de estos par\u00e1metros institucionales temporales se definen las pol\u00edticas p\u00fablicas, las cuales no son r\u00edgidas sino que pueden variar seg\u00fan las circunstancias cambiantes y las alteraciones en las prioridades de gobierno. \u00a0<\/p>\n
Por ello, la pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto nacional puede evolucionar anualmente dentro de los objetivos generales de las pol\u00edticas no solo macroecon\u00f3micas sino tambi\u00e9n sociales y de reforma de la administraci\u00f3n p\u00fablica, los cuales generalmente son consignados en el plan cuatrienal de desarrollo. Las autoridades competentes tienen un margen suficiente para dise\u00f1ar e implementar dicha pol\u00edtica salarial, as\u00ed como para determinar su importancia dentro de objetivos m\u00e1s amplios. De tal manera que a tales autoridades compete definir el lugar que ha de ocupar la pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos, por ejemplo, dentro de un pol\u00edtica de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal al igual que su trascendencia para el eficiente funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica y el cumplimiento de las metas de la pol\u00edtica social. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en una democracia, el ejercicio de esa competencia jur\u00eddica pasa por la justificaci\u00f3n de medidas concretas ante el Congreso de la Rep\u00fablica cuando se presenta el proyecto de ley anual de presupuesto y, en un plano m\u00e1s general pero en una perspectiva temporal mayor, cuando se debate el proyecto de plan nacional de desarrollo. \u00a0Esta exigencia obedece al imperativo de promover la deliberaci\u00f3n p\u00fablica sobre la pol\u00edtica salarial aplicable a los servidores p\u00fablicos dentro del marco de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, por ejemplo, en relaci\u00f3n con su importancia relativa dentro de una disminuci\u00f3n del gasto p\u00fablico o una racionalizaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, cada a\u00f1o al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto el gobierno, si se propone limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta pol\u00edtica indicando los fines que la sustentan, las par\u00e1metros que orientar\u00e1n dicha limitaci\u00f3n y la magnitud de la misma. Cobra especial importancia dentro de esta justificaci\u00f3n la forma como se inscribe dicha pol\u00edtica salarial dentro de los objetivos trazados en el plan de desarrollo puesto que el objetivo de reducir los salarios reales de manera sistem\u00e1tica e indefinida, con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a la Carta, como ya se anot\u00f3.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sobre este mismo t\u00f3pico, resalt\u00f3 con particular \u00e9nfasis que \u201cdesde el punto de vista de la temporalidad, una cosa es la limitaci\u00f3n ocasional e inusual del derecho y otra su afectaci\u00f3n frecuente, a\u00f1o tras a\u00f1o\u201d, resultando evidente que es m\u00e1s gravosa una limitaci\u00f3n que se repite en a\u00f1os consecutivos; por ello, afirm\u00f3 que \u201cla medida legislativa que limita el derecho a mantener el valor adquisitivo del salario no puede ser indefinida ni tener el efecto de hacer nugatorio el derecho\u201d. De todo lo anterior, la Corte concluy\u00f3 que la limitaci\u00f3n al derecho que analizaba en esa oportunidad, por el solo hecho de estar antecedida por pol\u00edticas de ajuste salarial restrictivas, ten\u00eda una incidencia mayor en el derecho mencionado. Por ello estim\u00f3 que \u201c (a) los servidores p\u00fablicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualizaci\u00f3n plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C. \u00a0<\/p>\n
Afirmado lo anterior, la Corte record\u00f3 que el legislador es el primer llamado a explicar los fines perseguidos con la limitaci\u00f3n del derecho de los trabajadores, y a se\u00f1alar los par\u00e1metros de orientaci\u00f3n de dicha limitaci\u00f3n as\u00ed como la magnitud de la misma. No obstante, constat\u00f3 que en esa oportunidad el congreso no lo hab\u00eda hecho: \u00a0<\/p>\n
\u201c 3.4. La delimitaci\u00f3n de los alcances del derecho seg\u00fan el contexto macroecon\u00f3mico y jur\u00eddico: el silencio del legislador y la prudencia judicial \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Las premisas mencionadas conducen a que el juez constitucional sea prudente al momento de juzgar normas que materialicen la pol\u00edtica salarial fijada por las autoridades competentes, sin que los silencios u omisiones de estas autoridades, patentes en el presente caso como se ver\u00e1, le impidan defender la Constituci\u00f3n ni garantizar el goce efectivo de los derechos de contenido socioecon\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
Si bien el legislador es el primer llamado a delimitar los alcances de estos derechos respetando su n\u00facleo esencial y propendiendo por su realizaci\u00f3n concreta, la Corte constata que el Congreso no ha ejercido dicha competencia a pesar de que en el \u00faltimo fallo sobre el tema se puso de manifiesto que mientras el legislador no abordara las cuestiones dif\u00edciles al respecto, la Corte se ver\u00eda avocada a hacerlo caso por caso, cuando las normas correspondientes fueran demandadas. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
3.4.2 Ante el silencio legislativo en materia de la fijaci\u00f3n de par\u00e1metros normativos claros dentro de los cuales debe moverse el gobierno durante el cuatrienio que abarca la ley del plan, y a\u00f1o por a\u00f1o en la ley de presupuesto para cada vigencia fiscal en relaci\u00f3n con el reajuste salarial que luego se fijar\u00e1 mediante decretos que desarrollen la ley marco correspondiente, la Corte ha exhortado repetidamente al Congreso para que regule espec\u00edficamente la materia, lo cual depende en algunos casos de la iniciativa del gobierno, como sucede con las reformas a la ley marco citada (art\u00edculo 154,CP). Ante el continuo silencio del legislador y a la luz del principio de inmunidad de los derechos, se justifica la intervenci\u00f3n de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Tal intervenci\u00f3n se realiza seg\u00fan las reglas de prudencia judicial, las cuales impiden que la Corte entre a establecer una f\u00f3rmula para el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos. Lo que corresponde determinar a la Corte en ejercicio de sus competencias de control constitucional de las leyes acusadas de inconstitucionalidad es se\u00f1alar los par\u00e1metros constitucionales que deben respetarse al momento de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para no hacer nugatorio dicho derecho. A la Corte no le compete establecer una f\u00f3rmula espec\u00edfica de ajuste salarial. Ello corresponde al legislador y el Ejecutivo, seg\u00fan la distribuci\u00f3n de competencias entre ambas ramas del poder p\u00fablico. Pero s\u00ed compete a la Corte, ante la ausencia de par\u00e1metros espec\u00edficos trazados por el legislador, se\u00f1alar los extremos constitucionales que han de ser respetados.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2.5.2. Expuso entonces la Sentencia que la intervenci\u00f3n de la Corte se llevar\u00eda a cabo de acuerdo con las reglas de la prudencia judicial, sin establecer una f\u00f3rmula espec\u00edfica de ajuste salarial, y teniendo en cuenta: (i) el contexto socioecon\u00f3mico en el cual se inscrib\u00eda la ley anual de presupuesto acusada en ese proceso; \u00a0(ii) los lineamientos que hab\u00edan orientado el debate al momento de ser presentado y tramitado el proyecto de ley correspondiente; y (iii) \u00a0los cambios que se hab\u00edan producido en el contexto jur\u00eddico desde la sentencia C-1064 de 2001. En cuanto a lo primero, el fallo hizo un recuento pormenorizado de los decretos que desde el a\u00f1o 1999 ajustaron las asignaciones b\u00e1sicas de los servidores p\u00fablicos, y se refiri\u00f3 a la escasa influencia de tales medidas en la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.1. Hechos notorios del contexto socioecon\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
El contexto socioecon\u00f3mico en el cual se inscribe la ley anual de presupuesto acusada en el presente proceso tiene especificidades relevantes. Habida cuenta de que en los argumentos presentados a favor y en contra de la norma acusada no se presentaron aspectos espec\u00edficos de dicho contexto que fueran considerados espec\u00edficamente pertinentes, la Corte partir\u00e1 de los que constituyen hechos notorios b\u00e1sicos. Ser\u00e1n considerados (i) los reajustes efectuados en el pasado a los salarios de los empleados p\u00fablicos de la rama ejecutiva del orden nacional, y (ii) el d\u00e9ficit fiscal y la deuda p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Para 199941, el a\u00f1o anterior al primer fallo de la Corte sobre fijaci\u00f3n de salarios p\u00fablicos, el aumento nominal de las asignaciones b\u00e1sicas menores a 3 salarios m\u00ednimos fue entre el 17% y el 18%; a partir de este nivel, el incremento fue progresivamente menor. As\u00ed, para el empleado p\u00fablico que devengaba lo equivalente a 3.12 salarios m\u00ednimos ($636.792 pesos) se decret\u00f3 un \u00a0aumento del 16%, mientras que para el funcionario que ganaba 20.33 salarios m\u00ednimos ($4.144.331 pesos) su asignaci\u00f3n creci\u00f3 nominalmente en un 10%. La inflaci\u00f3n para el a\u00f1o 1998 fue de 16.7%.42 \u00a0<\/p>\n
En febrero del a\u00f1o 200043, las asignaciones b\u00e1sicas fueron reajustadas en un 9.23%44 para aquellos funcionarios que devengaban menos de $240.515 pesos (alrededor de un salario m\u00ednimo del a\u00f1o 199945) y en 9% para quienes recib\u00edan una asignaci\u00f3n entre $240.515 y $472.920 pesos (entre 1 y dos salarios m\u00ednimos). Para el resto de servidores p\u00fablicos no se realiz\u00f3 aumento en su asignaci\u00f3n b\u00e1sica. Sin embargo, como consecuencia de la sentencia C-1433 de 200046, proferida el 23 de octubre de 2000, el gobierno index\u00f3 todos los salarios al 9.23%47, cumpliendo lo ordenado por la Corte, teniendo en cuenta el valor de la inflaci\u00f3n causada en 1999. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el 19 de julio del a\u00f1o 200148, aumentaron en un 9% las asignaciones nominales menores a dos salarios m\u00ednimos49, y en un 2.5% todas las dem\u00e1s. El crecimiento de los precios para el a\u00f1o 2000 fue de 8.75%. Poco despu\u00e9s, como consecuencia de lo decidido en la sentencia C-1064 de 200150, aumentaron en 9% los salarios nominales inferiores a dos salarios m\u00ednimos y en menor proporci\u00f3n, de manera progresiva, el resto de asignaciones hasta llegar a un reajuste del 2.5% para las asignaciones equivalentes al 19.14 salarios m\u00ednimos51\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en el a\u00f1o 200252, las asignaciones equivalentes $287.665 pesos (1.03 salarios m\u00ednimos) se ajustaron en un 7.65%. A partir de dicho nivel el incremento nominal disminuy\u00f3 proporcional y progresivamente. La inflaci\u00f3n del a\u00f1o 2001 fue de 7.65%. La \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Corte advierte una diferencia entre los par\u00e1metros se\u00f1alados en la sentencia C-1064 de 2001 y el ajuste salarial realizado en el a\u00f1o 2002. Mientras que la sentencia referida indic\u00f3 que \u201clos salarios de dichos servidores p\u00fablicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central, deber\u00e1n ser aumentados cada a\u00f1o en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real\u201d, el ajuste salarial efectuado en el a\u00f1o mencionado s\u00f3lo previ\u00f3 \u00a0aumentos iguales que la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior para las asignaciones inferiores a 1.01 salarios m\u00ednimos.53 \u00a0<\/p>\n
De los p\u00e1rrafos anteriores se concluye que desde el a\u00f1o 1999, los decretos que ajustaron las asignaciones b\u00e1sicas de los empleados de la rama ejecutiva, salvo algunas excepciones (al final del a\u00f1o 2000, cuando la sentencia C-1433 de 2000 orden\u00f3 indexar la totalidad de salarios de los servidores p\u00fablicos de las entidades cobijadas por el respectivo presupuesto nacional), dispusieron un reajuste menor a la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior para las asignaciones superiores a 3 salarios m\u00ednimos, inclusive para las comprendidas entre 2 y 3 salarios m\u00ednimos en el a\u00f1o 2001, y entre 1 y 2.03 salarios m\u00ednimos en el 2002, lo que implica una p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario para los servidores estatales de salarios medios por un per\u00edodo prolongado de tiempo, sin que se haya justificado la necesidad de continuar con esta tendencia. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. No obstante las decisiones salariales rese\u00f1adas, el nivel de d\u00e9ficit fiscal del Gobierno nacional central no ha mejorado54. En efecto, el d\u00e9ficit como porcentaje del PIB presenta un aumento constante entre los a\u00f1os 1993, cuando fue de 0.74%, y 2001, a\u00f1o en el que se present\u00f3 un desfase de 5.94%. \u00danicamente en el a\u00f1o 2002 se constata una leve disminuci\u00f3n, al pasar al 5.51% del PIB.55 En el mismo sentido, la Corte observa que el saldo total de la deuda del Gobierno Central nacional pas\u00f3, de $14 billones de pesos en el a\u00f1o 1994, a, $64 billones en 2000, $102 billones en 2002, y $109 billones en junio del presente a\u00f1o.56 En t\u00e9rminos relativos, la deuda p\u00fablica pas\u00f3 de representar el \u00a037.8% del PIB en diciembre de 2000 a 49.9% en marzo de 2003.57 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los lineamientos que hab\u00edan orientado el debate al momento de ser presentado y tramitado el proyecto correspondiente a la ley que se examinaba, puso de presente que en esa ocasi\u00f3n, al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto, el Gobierno no hab\u00eda esgrimido ninguna justificaci\u00f3n constitucional para reducir, por tercer a\u00f1o consecutivo, las asignaciones b\u00e1sicas reales de los funcionarios p\u00fablicos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte constata que en las intervenciones escritas del Gobierno explicando los alcances del proyecto de ley anual del presupuesto ante el Congreso, con excepci\u00f3n de lo rese\u00f1ado en l\u00edneas anteriores, no se esgrime ninguna justificaci\u00f3n constitucional para reducir, por tercer a\u00f1o consecutivo, las asignaciones b\u00e1sicas reales de los funcionarios p\u00fablicos. Tampoco se observa fundamento alguno acerca de la razonabilidad constitucional de las escalas salariales propuestas, la disminuci\u00f3n relativa del reajuste presentado en cada una de ellas ni del grado mayor que podr\u00eda llegar a alcanzar tal limitaci\u00f3n. A ello se suma que no hay explicaci\u00f3n de los par\u00e1metros a aplicar, ni del peso que tiene de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica para limitar el ajuste de los salarios. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Habida cuenta de los anteriores silencios, la Corte acudi\u00f3 al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en dicha Ley, no existe referencia alguna acerca del ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos, ni a c\u00f3mo \u00e9ste se inscribe dentro de las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica de la parte general del Plan.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los cambios que se hab\u00edan producido en el contexto jur\u00eddico desde la sentencia C-1064 de 2001, la Corte hizo ver que la Ley 780 de 2002, anual de presupuesto demandada en esa oportunidad, hab\u00eda sido aprobada y sancionada despu\u00e9s del inicio de un nuevo gobierno, que hab\u00eda propuesto reformar la Constituci\u00f3n por v\u00eda de un referendo constitucional en varios aspectos, dentro de los cuales se encontraba el r\u00e9gimen salarial de los servidores p\u00fablicos. El punto 14 de dicho referendo dec\u00eda que \u201ccualquier incremento de salarios y pensiones en el a\u00f1o 2003 estar\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n que adopte el constituyente primario sobre este art\u00edculo\u201d . Al momento de esa Sentencia no se hab\u00eda llevado a cabo la jornada electoral correspondiente, lo cual significaba que el referente constitucional para juzgar la norma acusada era la Carta de 1991 sin reformas en este punto. Sin embargo, constat\u00f3 que la Ley 796 establec\u00eda algunos par\u00e1metros altamente espec\u00edficos dirigidos al Gobierno fij\u00e1ndole los l\u00edmites dentro de los cuales pod\u00eda expedir el decreto de ajuste salarial. Dichos par\u00e1metros indicaban que el Gobierno no podr\u00eda dejar de ajustarle la remuneraci\u00f3n a los servidores p\u00fablicos con salarios iguales o menores a dos salarios m\u00ednimos, y que deb\u00eda hacerlo con base en la inflaci\u00f3n causada: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa mencionada ley tiene un valor jur\u00eddico relevante para la decisi\u00f3n que aqu\u00ed se adopta por las siguientes cuatro razones. Primero, la Ley 796 de 2003 es una ley en sentido formal y material que est\u00e1 aun vigente y fue declarada exequible por esta Corporaci\u00f3n y, por lo tanto, muestra objetivamente cu\u00e1l fue la voluntad del legislador, as\u00ed sea para un lapso preestablecido; segundo, la mencionada ley, al incorporar el texto de referendo, en especial el art\u00edculo 14 sobre reajuste de los salarios del sector p\u00fablico, lo hizo tambi\u00e9n para la vigencia del a\u00f1o 2003, que es precisamente el per\u00edodo que cubre la ley anual de presupuesto parcialmente acusada que ahora se analiza en su constitucionalidad; tercero, la Ley 796 establece algunos par\u00e1metros altamente espec\u00edficos dirigidos al Gobierno al fijarle los l\u00edmites dentro de los cuales pod\u00eda expedir el decreto de ajuste salarial; cuarto, los par\u00e1metros normativos de la Ley 796 de 2003 son jur\u00eddicamente relevantes porque, aun en la hip\u00f3tesis de que la Constituci\u00f3n hubiese sido modificada en este punto, en la vigencia fiscal de 2003 el Gobierno no podr\u00eda dejar de ajustarle, con base en la inflaci\u00f3n causada con base en el IPC como lo indica la propia ley, a los servidores p\u00fablicos con salarios iguales o menores a dos salarios m\u00ednimos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Empero se constat\u00f3 tambi\u00e9n que la Ley 796 de 2003 no ofrec\u00eda un par\u00e1metro igualmente claro en relaci\u00f3n con el grado m\u00e1ximo de limitaci\u00f3n al que pod\u00eda someterse el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios superiores a ese tope: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, dicha ley, por su naturaleza y funci\u00f3n espec\u00edfica, no representa una modificaci\u00f3n permanente del ordenamiento jur\u00eddico en este punto. La Ley 796 de 2003 no reform\u00f3 la Ley 4 de 1992 que fija el marco para la expedici\u00f3n de decretos presidenciales relativos al incremento de salarios de los servidores p\u00fablicos. El marco legal general para la determinaci\u00f3n de los incrementos salariales de tales servidores p\u00fablicos continua inmodificado, sin que ello signifique que la decisi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica sea totalmente irrelevante en este caso. En efecto, dicha ley contiene los par\u00e1metros m\u00e1s espec\u00edficos sobre ajuste de salarios p\u00fablicos en las escalas bajas, as\u00ed estos sean transitorios, lo cual hace que el criterio aplicado en la sentencia C-1064 de 2001 (v.gr. el promedio salarial) sea m\u00e1s general y de menor pertinencia, como se ver\u00e1 en el apartado 5.3 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
se constata que la Ley 796 de 2003 no ofrece un par\u00e1metro igualmente claro en relaci\u00f3n con el l\u00edmite superior que se debe respetar; es decir, no se puede establecer, con base en este mismo nuevo referente del contexto jur\u00eddico, cu\u00e1l ha de ser el grado m\u00e1ximo de limitaci\u00f3n al que puede someterse el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios, el cual, en ausencia de patrones espec\u00edficos, podr\u00eda alguien sostener que puede oscilar entre el congelamiento total y una limitaci\u00f3n \u00ednfima correspondiente, por ejemplo, a un punto por debajo de la inflaci\u00f3n causada.\u201d \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, tras aplicar el juicio de razonabilidad sobre la norma acusada y concluir que la limitaci\u00f3n de derechos que introduc\u00eda persegu\u00eda un fin constitucionalmente valioso y no se encontraba prohibida, pero que en cambio no estaba demostrado que la relaci\u00f3n entre medio y fin fuera razonable, es decir, que el medio fuera necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto, y que fuera respetuoso del requisito de temporalidad exigible de esta clase de medidas, la Sentencia concluy\u00f3 que para la determinaci\u00f3n de los par\u00e1metros de limitaci\u00f3n del derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario las premisas fundamentales de la anterior Sentencia C-1064 de 2001 se manten\u00edan58, pero que exist\u00edan elementos nuevos que deb\u00edan ser tomados en consideraci\u00f3n: el hecho de que hubieran transcurrido dos a\u00f1os en los cuales se hubiera limitado el poder adquisitivo de los salarios de los servidores con salarios medios y altos; el que en el a\u00f1o 2002 el ajuste para los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva hubiera sido significativamente distinto e inferior al ajuste decretado en 2001, inclusive respecto de las escalas bajas y medias; y la ausencia de justificaciones espec\u00edficas sobre la necesidad de proseguir con la limitaci\u00f3n. Por esas razones, habida cuenta del contexto real en el cual se adoptaba la decisi\u00f3n, se hac\u00eda necesario precisar que \u201clas limitaciones al derecho no pueden mantener indefinidamente la tendencia a la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de los salarios de los referidos servidores p\u00fablicos\u201d, por lo cual, mientras no se expusieran justificaciones espec\u00edficas y poderosas de restricciones mayores, tales limitaciones deber\u00edan respetar un par\u00e1metro como l\u00edmite superior. Para determinar tal par\u00e1metro superior, acudiendo al justo medio como criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares, la Corte indic\u00f3 que ese par\u00e1metro se fijaba, para efectos de esa decisi\u00f3n, en la mitad, o sea el 50%, de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo real de dichos salarios, seg\u00fan la inflaci\u00f3n que se haya causado el a\u00f1o anterior, sin que ello impida a las autoridades competentes tener en cuenta datos estad\u00edsticos y criterios de pol\u00edtica p\u00fablica complementarios: \u00a0<\/p>\n
\u201c5.3.4. \u00bfCu\u00e1l es el par\u00e1metro que se debe respetar, entonces, al limitar -en el contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico actual- el derecho de los servidores p\u00fablicos que perciban salarios por encima de dos salarios m\u00ednimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la p\u00e9rdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho l\u00edmite debe ser respetuoso del n\u00facleo esencial del derecho constitucional en cuesti\u00f3n. Ahora bien, trat\u00e1ndose de un derecho de contenido econ\u00f3mico, es en principio el legislador quien tiene la funci\u00f3n de fijar tal l\u00edmite, en forma razonable y con acatamiento de los requisitos constitucionales se\u00f1alados. Sin embargo, como se ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta este fallo, dicho l\u00edmite; tampoco las autoridades que intervinieron en el presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en la determinaci\u00f3n de este asunto. \u00a0<\/p>\n
Como se dijo en el apartado 3.3.2.1, el principio de proporcionalidad proh\u00edbe las limitaciones excesivas de los derechos constitucionales. Cuando un derecho constitucional es limitado en exceso, se desconoce su n\u00facleo esencial. La apreciaci\u00f3n de si cierta limitaci\u00f3n es desproporcionada ha de hacerse caso por caso, con mayor raz\u00f3n si el derecho es de contenido socio-econ\u00f3mico y si su evoluci\u00f3n respecto de la inflaci\u00f3n ha de apreciarse dentro de un marco temporal que rebasa un a\u00f1o calendario. \u00a0<\/p>\n
En este caso, como se describi\u00f3 en el apartado 4 de esta sentencia, la Corte constata que los ajustes en las escalas salariales medias y altas desde 1998 han sido significativamente inferiores a la inflaci\u00f3n, salvo en el a\u00f1o 2000, y que ello ha conducido a una p\u00e9rdida sostenida del poder adquisitivo de los salarios p\u00fablicos. Tambi\u00e9n constata la Corte que para el a\u00f1o 2003, en la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley anual de presupuesto se defini\u00f3 una pol\u00edtica de ajuste igual o inferior a 1% \u00a0para los salarios medios sin que se haya especificado cu\u00e1l ser\u00eda el ajuste para los salarios altos. A pesar de estas limitaciones sostenidas y reiteradas del derecho con mayor incidencia en los salarios medios, no se han presentado en el presente proceso argumentos para demostrar que ello no desconoce el n\u00facleo esencial del derecho de tales servidores p\u00fablicos y que la disminuci\u00f3n del salario real en tales escalas ha sido razonable y puede continuar sin que ello resulte desproporcionado. \u00a0<\/p>\n
Por ello, (i) en ausencia de un par\u00e1metro legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado de sopesar las implicaciones concretas que tendr\u00eda la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite determinado \u2013es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los argumentos que pueden sustentar la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite superior para las limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores p\u00fablicos, por ejemplo, en un 30% o en un 70% de la p\u00e9rdida real de su valor adquisitivo-, se considera apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares: el del justo medio. En otras palabras, en aplicaci\u00f3n del mismo canon de prudencia judicial, se acudir\u00e1 al criterio cl\u00e1sico del justo medio para se\u00f1alar el par\u00e1metro que se ha de respetar en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de los salarios del sector p\u00fablico superiores a los dos salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
El justo medio sintetiza la prohibici\u00f3n de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros par\u00e1metros al alcance del juez constitucional. Por eso, el respeto al principio de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios mencionados, exige que la limitaci\u00f3n del derecho no exceda el justo medio. Si bien este canon cl\u00e1sico no tiene una connotaci\u00f3n aritm\u00e9tica, la cuesti\u00f3n a resolver hace ineludible indicar c\u00f3mo se concreta este par\u00e1metro respecto de los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes. Adem\u00e1s, el referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para los servidores p\u00fablicos que se encuentran en la escala salarial baja, que en este caso, por las razones expresadas, es la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2002. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, este par\u00e1metro se fija, para efectos de la presente decisi\u00f3n, en la mitad, o sea el 50%, de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo real de dichos salarios, seg\u00fan la inflaci\u00f3n que se haya causado el a\u00f1o anterior, sin que ello impida a las autoridades competentes tener en cuenta datos estad\u00edsticos y criterios de pol\u00edtica p\u00fablica complementarios. En consecuencia, no podr\u00e1 el Gobierno establecer limitaciones superiores a dicho porcentaje al momento de fijar el aumento salarial anual de los servidores p\u00fablicos que se encuentren en la \u00faltima escala superior. El reajuste para las escalas comprendidas entre dos salarios m\u00ednimos y la \u00faltima escala superior, ser\u00e1 fijado por el Gobierno en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. Para ello dispone de un margen de configuraci\u00f3n suficiente para determinar, entre otros, las escalas salariales y el porcentaje de aumento para los servidores de cada escala, siempre que respete el principio de progresividad y las diferencias entre escalas al ser m\u00ednimas no rompan dicho principio, como se anot\u00f3 anteriormente.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, advirti\u00f3 la Corte que este par\u00e1metro no constitu\u00eda una f\u00f3rmula fija, sino un l\u00edmite constitucionalmente admisible para resolver los problemas jur\u00eddicos planteados espec\u00edficamente por la norma acusada en esa oportunidad. De tal manera, que tal par\u00e1metro pod\u00eda variar en el futuro, \u201csi llegare a demandarse la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2004\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.2.6. \u00a0S\u00edntesis de los criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones de esta Corporaci\u00f3n en lo relativo al derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real del salario \u00a0<\/p>\n
Los criterios generales que fundamentan el conjunto de decisiones que se acaban de analizar podr\u00edan ser sintetizados de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El principio recogido en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n relativo al derecho del trabajador a recibir una \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil\u201d debe ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario. \u00a0<\/p>\n
b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desmejorado, desconocido o vulnerado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. No resultan igualmente afectados por el fen\u00f3meno inflacionario todos los servidores p\u00fablicos, por lo cual los l\u00edmites impuestos al derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser diferentes, seg\u00fan se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o altos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Los reajustes deben ser anuales, cobijar a todos los servidores y acatar los criterios de equidad, pro\u00adgresividad y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
e. A pesar de que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, las limitaciones que se introduzcan deben observar par\u00e1metros de razonabilidad. \u00a0 El juicio de razonabilidad de esta clase de medidas limitativas de derechos \u00a0supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisi\u00f3n; el segundo, en examinar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad \u00a0en el caso de limitaciones al derecho de reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos es estricto, por cuanto las normas que las consagran pueden llegar a afectar derechos constitu\u00adcionales como el salario m\u00f3vil, el m\u00ednimo vital o la dignidad. \u00a0<\/p>\n
f. A los servidores p\u00fablicos a quienes se les limite el derecho, \u201cel Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualizaci\u00f3n plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C.\u201d59 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
g. Cada a\u00f1o al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto, si el Gobierno se propone limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta pol\u00edtica indicando los fines perseguidos y los par\u00e1metros de orientaci\u00f3n de dicha limitaci\u00f3n, as\u00ed como la magnitud de la misma. Sobre esta exposici\u00f3n de razones, que puede acudir a finalidades de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, la Corte debe de aplicar un test de razonabilidad seg\u00fan \u00a0criterios de escrutinio estrictos, para determinar si la restricci\u00f3n del salario en cada caso se encuentra constitucionalmente justificada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
h. El contexto real y jur\u00eddico dentro del cual se expide la ley anual anal de presupuesto general de la Naci\u00f3n y las razones de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica que se aduzcan a la hora de restringir el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real de su salario son relevantes a la hora de examinar la razonabilidad de dicha restricci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La necesidad del pronunciamiento de la Corte sobre los l\u00edmites al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario obedece al hecho constatado de que el legislador no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, relativo, entre otros asuntos, al salario m\u00ednimo vital y m\u00f3vil. Por lo cual, mientras ese estatuto no sea expedido, los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Vistos los anteriores precedentes jurisprudenciales, pasa la Corte al estudio de constitucionalidad del art\u00edculo aqu\u00ed demandado. Para ello, considera oportuno referirse primero al contexto jur\u00eddico y econ\u00f3mico dentro del cual se expidi\u00f3 dicha norma, dado que, seg\u00fan se ha visto, los anteriores fallos judiciales relativos al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario consideran relevantes tales circunstancias para efectos del examen de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.7. \u00a0El contexto jur\u00eddico dentro del cual se aprob\u00f3 el presupuesto general de la Naci\u00f3n para 2004. \u00a0<\/p>\n
3.2.7.1. La ausencia de un estatuto general del trabajo que d\u00e9 desarrollo al art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo referente al car\u00e1cter m\u00f3vil del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nuevamente, por cuarta vez, constata la Corte que el Congreso de la Rep\u00fablica no ha expedido el estatuto general del trabajo que d\u00e9 desarrollo al art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo referente al car\u00e1cter m\u00f3vil del salario, a pesar de que esta Corporaci\u00f3n repetidamente lo ha exhortado para que lo haga. Ciertamente, conforme al inciso primero de dicha norma superior, el \u00f3rgano legislativo debe expedir ese estatuto, el cual debe tener en cuenta como principio fundamental la \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo\u201d. Tampoco el Gobierno ha presentado el proyecto de ley -de su iniciativa exclusiva60- destinado a que el legislador modifique la Ley 4\u00aa de 1992, marco para la fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos, con el fin de desarrollar los principios constitucionales que rigen esta materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en la presente oportunidad la constataci\u00f3n de la inactividad del Congreso y del Gobierno en la materia proviene de la manifestaci\u00f3n expresa de \u00e9ste \u00faltimo. En efecto, en la intervenci\u00f3n del se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito p\u00fablico dentro del presente expediente, \u00e9ste funcionario manifiesta a la Corte que \u201cel Gobierno Nacional est\u00e1 preparando un proyecto de ley que fije los criterios para reajustar anualmente todos los salarios y pensiones de los servidores p\u00fablicos, de acuerdo con los derroteros fijados por los fallos de la Corte Constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha sido reiterativa en cuanto a la necesidad de que el legislador, tanto en el mencionado estatuto del trabajo como en la referida ley marco, fije par\u00e1metros normativos que indiquen la forma en la que se deben ajustar los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley anual de presupuesto, par\u00e1metros que deben repercutir no s\u00f3lo en la cuant\u00eda del correspondiente rubro de gastos de funcionamiento propuesto por el Gobierno y aprobado por el Parlamento al expedir el presupuesto anual, sino tambi\u00e9n en los decretos que, en desarrollo de tal estatuto del trabajo y de la ley marco mencionada, profiere anualmente el Gobierno para fijar el reajuste del salario de esa clase de servidores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, como en las ocasiones anteriores, los alcances del derecho al salario m\u00f3vil, que implica que el mismo conserve su poder adquisitivo, se deducen directamente de la Constituci\u00f3n. Y la intervenci\u00f3n de la Corte en el asunto se encuentra nuevamente justificada por la inactividad del Gobierno y del Congreso, y por la necesidad de defender un derecho constitucionalmente reconocido, como lo es el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.7.2 La ley 848 de 2003 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d y su relaci\u00f3n con la Ley 796 del mismo a\u00f1o, mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.7.2.1 El proyecto que devino en Ley 848 de 2003 fue presentado a consideraci\u00f3n del Congreso por segunda vez -tras las observaciones de que fue objeto por las comisiones terceras y cuartas de la C\u00e1mara y el Senado que motivaron su devoluci\u00f3n al Gobierno de conformidad con lo reglado por el art\u00edculo 56 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto- \u00a0en el mes de agosto de 2003 cuando el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003 no hab\u00eda tenido lugar. En efecto, como se recordar\u00e1, la jornada democr\u00e1tica correspondiente se desarroll\u00f3 el d\u00eda 25 de octubre de ese a\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la culminaci\u00f3n del tr\u00e1mite legislativo de la mencionada ley de presupuesto tuvo lugar el d\u00eda 12 de noviembre de 2003, fecha de la ley, es decir con posterioridad a la jornada electoral mencionada. \u00a0<\/p>\n
Como es de p\u00fablico conocimiento, dentro de las propuestas de reforma constitucional sometidas a consideraci\u00f3n popular estaba la relativa a la congelaci\u00f3n del salario de algunos servidores p\u00fablicos, contenida en el numeral 14 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 796 de 2003, que propon\u00eda la reforma transitoria del art\u00edculo 345 \u00a0constitucional en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cAdici\u00f3nase al art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el siguiente par\u00e1grafo transitorio: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1gafo transitorio. Los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la Naci\u00f3n, de las entidades descentralizadas, aut\u00f3nomas, de naturaleza especial o \u00fanica, que administren recursos p\u00fablicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales, no se incrementar\u00e1n con relaci\u00f3n a los gastos del a\u00f1o 2002, durante un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Se except\u00faan: el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la expansi\u00f3n de la seguridad democr\u00e1tica, diferentes de los correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que d\u00e9 lugar. Cualquier incremento de salarios y pensiones en el a\u00f1o 2003 estar\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n que adopte el constituyente primario sobre este art\u00edculo. De registrarse, a finales de diciembre del a\u00f1o 2003 o 2004, un incremento anual en la inflaci\u00f3n, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el a\u00f1o 2002, se incrementar\u00e1n los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflaci\u00f3n registrada en cada uno de estos a\u00f1os, y la correspondiente al a\u00f1o 2002.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como tambi\u00e9n es de p\u00fablico conocimiento, la anterior propuesta de reforma constitucional no alcanz\u00f3 el umbral m\u00ednimo de participaci\u00f3n ciudadana exigido por el art\u00edculo 378 superior61, y as\u00ed fue certificado por el Consejo Nacional Electoral mediante Resoluci\u00f3n 001 de 2 de enero de 200462, posterior por su fecha a la entrada en vigencia de la Ley bajo examen. \u00a0<\/p>\n
3.2.7.2.2. Lo anterior plantea el interrogante a cerca de cu\u00e1l es el contexto normativo que debe tenerse en cuenta para llevar a cabo el control de constitucionalidad en el presente caso, siendo claro para la Corporaci\u00f3n que dicho contexto es el de la Constituci\u00f3n vigente en el presente momento, y el de la p\u00e9rdida de vigencia de la Ley 796 de 2003 y de las propuestas de reforma constitucional en ella incorporadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo la Corte no pierde de vista que fue expl\u00edcita la intenci\u00f3n del Gobierno de programar la ley de presupuesto teniendo en cuenta las propuestas econ\u00f3micas planteadas a la ciudadan\u00eda en el Referendo, como puede apreciarse en las siguientes palabras del mensaje presidencial dirigido al Congreso a la hora de presentar el proyecto de ley anual presupuestal. Dijo en ese sentido el Presidente de la Rep\u00fablica con toda claridad: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Gobierno Nacional ha programado un presupuesto realista considerando los recursos que previsiblemente obtendr\u00e1 durante 2004 y fundamentado en los criterios que se especifican en el cap\u00edtulo tercero de este documento. Entre estos ha tenido en cuenta el ahorro que se pueda generar en el PGN del pr\u00f3ximo a\u00f1o por la aprobaci\u00f3n del referendo de que trata la Ley 796 de 2003, estimado en cerca de $550 mm\u201d \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior lleva nuevamente a concluir que las particularidades del contexto jur\u00eddico hacen que la presente demanda de constitucionalidad no pueda ser estudiada como si se tratara de un caso id\u00e9ntico a los resueltos por esta Corporaci\u00f3n en fallos anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.8. \u00a0El contexto socio econ\u00f3mico dentro del cual se aprob\u00f3 la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2.8.1. Ha sostenido la Corte que, a la hora de examinar la constitucionalidad de la disposiciones que restringen el derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, es necesario tener en cuenta \u00a0la situaci\u00f3n real del pa\u00eds y la mayor o menor importancia de las finalidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, pues una l\u00ednea jurisprudencial consolidada, recogida en un grupo de sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre las instituciones rectoras de tal pol\u00edtica, le ha reconocido valor constitucional a estos factores63. Concretamente, en los fallos precedentes que recayeron sobre leyes anuales de presupuesto demandadas por las mismas razones expuestas en esta demanda, la Corte le concedi\u00f3 importancia constitucional a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, y estim\u00f3 que esta finalidad y el contexto real \u00a0de la econom\u00eda deb\u00edan ser ponderados a la hora de estudiar las restricciones impuestas al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, sin que competa a la Corte hacer una valoraci\u00f3n de la situaci\u00f3n de las variables macro econ\u00f3micas presentes en el momento en que se expidi\u00f3 la ley que examina, ni emitir un juicio sobre la pol\u00edtica fiscal que implementan el Gobierno y el Congreso, s\u00ed debe verificar que la limitaci\u00f3n del mencionado derecho de los trabajadores p\u00fablicos sea razonable en el contexto f\u00e1ctico y temporal analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tanto el examen de los antecedentes legislativos del proyecto que devino en Ley 848 de 2003, como las intervenciones gubernamentales dentro del presente expediente, demuestran que el contexto f\u00e1ctico econ\u00f3mico dentro del cual se aprob\u00f3 la referida ley sigue siendo muy similar al que se presentaba en a\u00f1os anteriores, aunque no id\u00e9ntico. \u00a0Este contexto sigue mostrando una situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal elevado y de endeudamiento p\u00fablico creciente. \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del ministro de Hacienda dentro del expediente presenta datos consolidados a diciembre de 2003, relativos al incremento del d\u00e9ficit fiscal y al correlativo incremento de la deuda p\u00fablica. En este sentido afirma que contin\u00faa present\u00e1ndose una disparidad entre los ingresos y los gastos de la Naci\u00f3n. Mientras los segundos aumentaron en t\u00e9rminos reales 64% entre 1995 y 2003, los primeros s\u00f3lo aumentaron 47%, situaci\u00f3n esta que ha llevado a un \u00a0incremento de la deuda neta del SPNF que ha sido del orden de 21.3% del PIB en 1996 a 52.5% en diciembre de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La deuda colombiana, afirma tambi\u00e9n el ministro, a diciembre de 2003 representaba el 49% del PIB, encontr\u00e1ndose muy cerca del l\u00edmite que, seg\u00fan el Fondo Monetario Internacional, hace riesgosa su sostenibilidad fiscal.64\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose a la situaci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas durante 2004, se\u00f1ala que este a\u00f1o los ingresos del Gobierno Nacional Central no ser\u00e1n suficientes para cubrir la totalidad de los gastos, pues mientras los ingresos totales proyectados son de 39.9 billones de pesos, los gastos alcanzan 56.3 billones de pesos. De esta manera, el excedente tendr\u00e1 que ser cubierto con deuda nueva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a otras variables econ\u00f3micas relevantes de cara al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real de su salario, en el mensaje presidencial dirigido al Congreso al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto se indica que inflaci\u00f3n proyectada en ese momento para 2003 es 6.0%65, y para 2004 es de 5.5%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la anterior situaci\u00f3n econ\u00f3mica p\u00fablica, la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica del Gobierno busca lograr \u00a0la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal, que amenaza gravemente la prosperidad general, pues desestimula la inversi\u00f3n, \u00a0dificulta la generaci\u00f3n de empleo y el crecimiento econ\u00f3mico e impide llevar a cabo inversi\u00f3n social \u00a0y gasto p\u00fablico redistributivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.8.2. De otro lado, dentro del contexto socioecon\u00f3mico relevante en la presente oportunidad, la Corte tambi\u00e9n debe tener en cuenta la evoluci\u00f3n de los ajustes de los salarios de los servidores p\u00fablicos de las entidades cobijadas por la ley parcialmente acusada. Esta evoluci\u00f3n indica que en los \u00faltimos tres a\u00f1os (2001, 2002 y 2003) salvo para los trabajadores que devengan un salario m\u00ednimo, los aumentos han sido inferiores a la inflaci\u00f3n causada. En efecto, para el primero de estos a\u00f1os, el Decreto 1460 del 19 de junio de ese a\u00f1o aument\u00f3 en un 9% las asignaciones nominales menores a dos salarios m\u00ednimos, y en un 2.5% todas las dem\u00e1s. Sin embargo, posteriormente \u00a0y para este a\u00f1o, en cumplimiento de la Sentencia C-1064 de 2001 se aumentaron en 9% los salarios nominales inferiores a dos salarios m\u00ednimos y en menor proporci\u00f3n, de manera progresiva, las dem\u00e1s asignaciones hasta llegar a un reajuste del 2.5% para las asignaciones equivalentes al 19.14 salarios m\u00ednimos66.67 \u00a0<\/p>\n
Para el a\u00f1o 2003, en virtud de lo dispuesto en la Sentencia C-1017 de ese a\u00f1o, las limitaciones impuestas al derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario s\u00f3lo afectaron a aquellos que devengaban un salario superior a los dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales. En tal virtud, quienes devengaban salarios por debajo de este nivel obtuvieron un reajuste igual al nivel de la inflaci\u00f3n, es decir a la variaci\u00f3n del I.P.C. registrada para el a\u00f1o inmediatamente anterior, y los que devengaban m\u00e1s de dos SLMM recibieron reajustes progresivamente menores, en proporci\u00f3n inversa al mayor nivel salarial, en todos los casos por debajo del \u00edndice de la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o anterior, hasta el l\u00edmite del cincuenta por ciento (50%) de dicho \u00edndice, es decir, a la mitad del aumento en el I.P.C. de 2002.69\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte constata que el IPC correspondiente a 2002 fue de 6.99% (certificaci\u00f3n del DANE obrante en el Expediente al folio 180) y que, en cumplimiento de la sentencia C-1017 de 2003, para el ese a\u00f1o los reajustes para los servidores p\u00fablicos remunerados con m\u00e1s de dos SLMM oscilaron entre el 3.50% y el 7.35%. Al respecto fueron expedidos los decretos 3535 a \u00a03597 de 2003, y los decretos 3621 y 3695 del mismo a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el a\u00f1o que corre, correspondiente a la vigencia fiscal de la ley acusada, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en su sesi\u00f3n del 28 de noviembre de 2003 fij\u00f3 la meta de inflaci\u00f3n del a\u00f1o 2004 entre 5% y 6%, con 5.5% como meta puntual para efectos legales. \u00a0<\/p>\n
Una vez verificado el contexto jur\u00eddico y real dentro del cual se expidi\u00f3 y entr\u00f3 en vigencia la ley 848 de 2003, pasa la Corte a verificar si, como lo denuncia la demanda, la norma acusada dispone una congelaci\u00f3n de salarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.9. La congelaci\u00f3n de salarios contemplada en el art\u00edculo 2\u00b0 \u00a0de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2.9.1. La Corte constata que la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general de la Naci\u00f3n, lleva a concluir que esa disposici\u00f3n contempla la congelaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004. En efecto, dicha interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, llevada a cabo a partir de los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la Rep\u00fablica, arroja esa conclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al revisar los antecedentes del proyecto correspondiente a la Ley bajo examen, la Corte observa que en cumplimiento de lo dispuesto por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (EOP), el Gobierno Nacional present\u00f3 a consideraci\u00f3n del Congreso \u00a0la propuesta de ley para decretar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2004. Sin embargo, las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes en sesi\u00f3n conjunta, y de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 56 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, aprobaron la devoluci\u00f3n al Gobierno Nacional del mencionado proyecto, por considerar que no se ajustaba a los preceptos de dicha Ley Org\u00e1nica.70 El Gobierno entonces realiz\u00f3 las enmiendas solicitadas y nuevamente present\u00f3 el proyecto, junto con un mensaje presidencial contenido en el documento denominado \u201cActa de Presentaci\u00f3n\u201d, que fue publicado en la Gaceta del Congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003. El prop\u00f3sito de dicho mensaje presidencial fue favorecer que se adelantara en el Congreso \u201cuna discusi\u00f3n franca y transparente sobre la situaci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas y, en particular, sobre la composici\u00f3n y magnitud del presupuesto de 2004 y de sus fuentes de financiaci\u00f3n.\u201d71 \u00a0<\/p>\n
Al referirse a los criterios que orientaron al Gobierno a la hora de preparar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2004, el\u00a0<\/p>\n
Presidente de la Rep\u00fablica expuso que se hab\u00eda programado un presupuesto realista considerando los recursos que previsiblemente se obtendr\u00edan durante ese a\u00f1o, as\u00ed como el ahorro que se pudiera generar en el presupuesto general de la naci\u00f3n por la aprobaci\u00f3n del referendo de que trataba la Ley 796 de 2003, \u00a0\u201cahorro estimado en cerca de $550 mm\u201d. En la eventualidad de que la ciudadan\u00eda no aprobara el proyecto de acto legislativo, el Gobierno efectuar\u00eda \u201clos ajustes presupuestales a que hubiera lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos de la Corte Constitucional\u201d. Tambi\u00e9n se refiri\u00f3 el Presidente al compromiso gubernamental con la reducci\u00f3n del gasto y con la reforma a la administraci\u00f3n p\u00fablica. En este orden de ideas, sostuvo que la propuesta de congelar los gastos de funcionamiento, contenida en el proyecto de referendo, buscaba disminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, en la medida en que se reduc\u00eda la base sobre la cual dicho gasto se aumenta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el mensaje en comento el Presidente explicaba que el ahorro estimado que se obtendr\u00eda de la aprobaci\u00f3n del referendo provendr\u00eda, concretamente, de las propuestas econ\u00f3micas contenidas en el mismo, referentes a lo siguiente: “a) el l\u00edmite al crecimiento de los salarios y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos legales mensuales (SMLM); b) la limitaci\u00f3n a la existencia de pensiones y salarios mayores a 25 SMLM con cargo a recursos de naturaleza p\u00fablica; y c) la supresi\u00f3n de contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales.\u201d Se propon\u00eda tambi\u00e9n \u201cmantener los gastos de funcionamiento al nivel de 2002, para disminuir el nivel de gasto de manera permanente y reducir las necesidades de financiaci\u00f3n del presupuesto.\u201d72 Esta limitaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento ten\u00eda impl\u00edcita una congelaci\u00f3n de las pensiones y salarios que estuvieran por encima de dos SLMM, lo cual, a juicio del Gobierno, afectar\u00eda \u201ca un porcentaje muy reducido de la n\u00f3mina estatal, sobre todo a nivel nacional, dado que el 71% de los empleados que conforman la n\u00f3mina del orden nacional se encuentra por debajo de dos SMLM.73\u201d 74 \u00a0<\/p>\n
Se lee en el mensaje presidencial lo siguiente, en relaci\u00f3n concreta con el tema de la congelaci\u00f3n de salarios: \u00a0<\/p>\n
\u201cGastos de personal para 2004. Los gastos de personal para 2004, ascienden a $7.9 billones (3.2% PIB) o el 21.4% de los gastos de funcionamiento y representan un incremento del 7.1% respecto a 2003, el cual, en t\u00e9rminos absolutos, equivale a un aumento de $523 mm. A pesar de que los salarios de los funcionarios que ganan m\u00e1s de 2 SMLM no se aumentan, el incremento del 7.1% se explica por el fortalecimiento de los gastos de personal en el sector de seguridad y defensa, como se muestra en el cuadro 3.29. En efecto, mientras los gastos de personal para defensa y polic\u00eda crecen en 14.1%, los de las dem\u00e1s entidades permanecen constantes respecto a los de 2003.75 (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, durante todo el curso del proyecto en el Congreso, se sigue mencionando constantemente que el rubro de gastos de funcionamiento consignado en la norma ahora demandada fue calculado teniendo en cuenta la congelaci\u00f3n de los salarios de los funcionarios p\u00fablicos que ganaran m\u00e1s de dos SLMM, de acuerdo con la propuesta contenida en la Ley 796 de 2003 que convocaba a referendo. As\u00ed por ejemplo, en la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, sobre el tema de salarios se reiter\u00f3 que \u201cDe acuerdo con la informaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, los gastos de personal se programaron con base en los cargos realmente ocupados y suponiendo un aumento salarial promedio del 6%, equivalente a la inflaci\u00f3n prevista para 2003, para los servidores p\u00fablicos que devenguen hasta dos salarios m\u00ednimos y ninguno para los dem\u00e1s, de conformidad con lo previsto en la ley de referendo, Ley 796 de 2003, y considerando la pol\u00edtica en materia salarial anunciada por el Gobierno Nacional.\u201d76 (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, sobre el mismo punto, en la ponencia para Segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, se indic\u00f3 que \u201cPara los gastos de personal: la programaci\u00f3n para 2004 se ha hecho con base en el costo previsto de las n\u00f3minas en 2003, es decir el costo de los cargos realmente ocupados. Se ha supuesto un incremento del 6% en la remuneraci\u00f3n de aquellos \u00a0funcionarios p\u00fablicos que devenguen dos o menos SLMM, equivalente a la inflaci\u00f3n prevista para 2003. Por su parte, los gastos indirectos de personal no se incrementan…\u201d77 (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en la ponencia para segundo debate en el Senado, se vuelve a mencionar el tema de la congelaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos en estas palabras: \u201cSobre el c\u00e1lculo de gastos de personal en el proyecto de ley, algunos ponentes expresaron su distancia sobre la previsi\u00f3n en que est\u00e1 basado, por cuanto estiman que de no aprobarse el refer\u00e9ndum el Gobierno no podr\u00e1 adoptar la congelaci\u00f3n salarial por decreto toda vez que sobre ella se habr\u00e1 pronunciado negativamente el constituyente primario. De modo que ese ejercicio de futurolog\u00eda electoral y prospectiva presupuestal podr\u00e1 encontrar ese escollo.\u201d78\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.9.2. As\u00ed pues, no cabe duda a la Corte en cuanto a que, sobre la base de la posible aprobaci\u00f3n del referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica, atendiendo a la propuesta del Gobierno, durante todo el debate parlamentario y hasta la aprobaci\u00f3n de la ley79 acept\u00f3 congelar los salarios superiores a dos SLMM durante la vigencia fiscal de 2004, decisi\u00f3n con base en la cual se calcul\u00f3 el rubro mencionado en el art\u00edculo 2\u00b0 de la ley acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante todo lo anterior, como es de p\u00fablico conocimiento el pueblo no aprob\u00f3 las propuestas econ\u00f3micas contenidas en el Referendo, entre ellas la relativa a la congelaci\u00f3n de los salarios de ciertos funcionarios, por lo cual la pretendida reforma constitucional no se llev\u00f3 a cabo. Sin embargo, en lo relativo al tema de la congelaci\u00f3n de salarios del sector p\u00fablico ello no motiv\u00f3 que, con posterioridad a la divulgaci\u00f3n de los resultados del Referendo, \u00a0durante el tr\u00e1mite legislativo que se hallaba en curso se hicieran los correspondientes ajustes a fin de que la Ley fuera adoptada teniendo en cuenta la no aprobaci\u00f3n de las referidas propuestas econ\u00f3micas. Posiblemente ello se debi\u00f3 a que los resultados oficiales de la jornada electoral referendaria que tuvo lugar el d\u00eda 25 de octubre de 2003 s\u00f3lo se dieron a conocer con la comunicaci\u00f3n de la Resoluci\u00f3n N\u00b0 001 de enero 2 de 200480, es decir despu\u00e9s de la entrada en vigencia de la Ley 848 de 12 de noviembre de 2003, anual de presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0Por lo anterior, el texto de la Ley 848 finalmente sancionada recoge la propuesta de congelaci\u00f3n salarial contemplada en el numeral 14 del Referendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, una vez publicados por el Consejo Nacional Electoral los resultados oficiales de la jornada electoral referendaria, tampoco el Gobierno ha procedido, hasta la fecha del presente pronunciamiento, a llevar a cabo las adiciones o traslados presupuestales que permitan reajustar los salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos SLMM. Ciertamente, como el mismo informe del Ministerio de Hacienda rendido a solicitud del magistrado sustanciador lo revela, \u00a0\u201cA la fecha81 no se ha (sic) incrementado los salarios de los servidores p\u00fablicos. Lo anterior obedece a la programaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2004, se tuvieron en cuenta (sic) las preguntas establecidas en el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003 \u201cpor la cual se convoca un referendo y se somete a la consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional…\u201d82 (Nota de pie de p\u00e1gina fuera de la cita original).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque \u00a0en la comunicaci\u00f3n enviada a esta Corporaci\u00f3n \u00a0en respuesta a la pregunta sobre la vigencia de la congelaci\u00f3n salarial, la Directora Encargada del Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0afirma que \u201cal no ser aprobada la pregunta 14 del referendo, se est\u00e1n analizando los diferentes escenarios de incremento salarial dando cumplimiento a lo establecido en la sentencia C-1017 de 2003 y determinar as\u00ed el faltante de Gastos de Personal e iniciar el tr\u00e1mite de adici\u00f3n al presupuesto del a\u00f1o 2004 ante el congreso de la Rep\u00fablica y subsanar el faltante de apropiaci\u00f3n, con el fin de decretar el incremento salarial correspondiente al alo en curso\u201d, lo cierto es que a la fecha del presente pronunciamiento tal modificaci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, por la v\u00eda de la adici\u00f3n presupuestal, no se ha llevado a efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, mientras dicha adici\u00f3n no se produzca, corresponde a esta Corporaci\u00f3n estudiar la constitucionalidad de dicho art\u00edculo, respecto de la congelaci\u00f3n salarial prevista actualmente en \u00e9l. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.10. \u00a0Cargo relacionado con el contenido del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 y los resultados del Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003. \u00a0<\/p>\n
3.2.10.1. Como se dijo en el Ac\u00e1pite de antecedentes, al parecer de la demandante la Carta Pol\u00edtica reconoce eficacia jur\u00eddica a la abstenci\u00f3n cuando se trata de reformas constitucionales por la v\u00eda referendaria, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola los art\u00edculos 3\u00b083, 10384 y 37885 de la Constituci\u00f3n, al desconocer la decisi\u00f3n soberana del pueblo adoptada al no votar el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, concretamente las preguntas concernientes a la congelaci\u00f3n y limitaci\u00f3n de los salarios y pensiones del sector p\u00fablico y al recorte de las transferencias a las universidades. \u00a0<\/p>\n
3.2.10.2. A juicio de la Corte, el anterior cargo no est\u00e1 llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la \u00fanica modificaci\u00f3n a la Carta adoptada fue la que result\u00f3 recogida en el Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2004, que refleja exclusivamente la decisi\u00f3n del pueblo de producir una reforma constitucional en materia de p\u00e9rdida de derechos pol\u00edticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideraci\u00f3n del electorado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de car\u00e1cter constitucional que lo sustente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11. Examen de constitucionalidad del art\u00edculo acusado en cuanto, seg\u00fan se desprende de su interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, prev\u00e9 una congelaci\u00f3n salarial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.1. En los ac\u00e1pites \u00a0anteriores la Corte ha concluido lo siguiente: (i) Que a la fecha no se ha expedido el Estatuto del Trabajo llamado a desarrollar el art\u00edculo 53 superior en lo relativo al car\u00e1cter m\u00f3vil de salario, por lo cual los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. (ii) Que el contexto normativo dentro del cual debe examinarse la norma acusada ha variado respecto del que estaba vigente cuando se adopt\u00f3 la sentencia C-1017 de 2003, especialmente en raz\u00f3n de la p\u00e9rdida de vigencia de la Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convocaba a un referendo. (iii) Que la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general de la Naci\u00f3n, lleva a concluir que esa norma contempla la congelaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004 (iv) Que el contexto f\u00e1ctico dentro del cual fue aprobada la ley bajo examen pr\u00e1cticamente no ha variado respecto de la situaci\u00f3n de hecho que se presentaba cuando se aprobaron leyes de presupuesto general de la Naci\u00f3n que en oportunidades anteriores fueron demandadas ante esta Corporaci\u00f3n por razones similares a las aqu\u00ed esgrimidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto todo lo anterior, pasa la Corte a estudiar la justificaci\u00f3n gubernamental de la pol\u00edtica limitativa del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario que debi\u00f3 haber sido expuesta en la presente ocasi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.2 La justificaci\u00f3n gubernamental de la pol\u00edtica limitativa del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario. Indicaci\u00f3n de los fines de la limitaci\u00f3n y de la magnitud de la misma. Examen de la razonabilidad de esta justificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.2.1. Como lo ha hecho ver esta Corporaci\u00f3n y ahora se reitera, todos los a\u00f1os en el momento de presentar el proyecto de presupuesto general de la Naci\u00f3n (no posteriormente86), si el Gobierno se propone establecer limitaciones al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta pol\u00edtica se\u00f1alando cu\u00e1l es el fin constitucional que se persigue con ella y, adem\u00e1s, indicar la f\u00f3rmula cuantitativa de dicha limitaci\u00f3n. Tambi\u00e9n debe presentar argumentos que expliquen por qu\u00e9 la limitaci\u00f3n de los reajustes salariales es necesaria, de manera tal que no pueda ser substituida por otra medida, y por qu\u00e9 la f\u00f3rmula que se acoge no es desproporcionada, es decir no implica un sacrificio excesivo de derechos frente al beneficio constitucional que se obtiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la presente oportunidad la Corte ha revisado los antecedentes legislativos de la Ley 848 de 2003, y sobre el cumplimiento del deber anterior ha encontrado lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
En el mensaje antes mencionado, dirigido por el Presidente de la Rep\u00fablica al Congreso Nacional cuando por segunda vez se present\u00f3 el proyecto de ley correspondiente -mensaje recogido en el documento denominado \u201cActa de Presentaci\u00f3n\u201d, que fue publicado en la Gaceta del Congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003-, el primer mandatario hizo referencia a los fines que persegu\u00eda la propuesta de congelar los salarios p\u00fablicos de los servidores remunerados con m\u00e1s de dos SLMM, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar se refiri\u00f3 a la magnitud del problema fiscal, que era necesario que el pa\u00eds conociera, y a las pol\u00edticas del Gobierno para hacerle frente. Estas pol\u00edticas pretender\u00edan “poner al pa\u00eds en una senda de crecimiento sostenido de largo plazo, lo cual implica generar las condiciones macroecon\u00f3micas que permitan recuperar la confianza y la inversi\u00f3n privada\u201d. La pol\u00edtica econ\u00f3mica estar\u00eda encaminada a lograr tal crecimiento econ\u00f3mico, \u201cde manera que asegure una reducci\u00f3n de los actuales niveles de desempleo, de pobreza e inequidad, y se logre maximizar el bienestar de la sociedad.\u201d\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante el mensaje prosigui\u00f3 explicando, entre otros temas, el ajuste fiscal que ser\u00eda necesario llevar a cabo a fin de obtener los anteriores prop\u00f3sitos, para lo cual \u00a0era menester que el debate parlamentario profundizara en \u201cla composici\u00f3n del presupuesto; en qu\u00e9 se gasta, en qu\u00e9 se invierte y esto c\u00f3mo se financia, de tal manera que se busque que los recursos p\u00fablicos se destinen a atender los gastos que realmente apoyen el desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds a trav\u00e9s de la construcci\u00f3n de lo p\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 entonces el documento que para el prop\u00f3sito de construir \u201cun Estado socialmente responsable y comprometido con el desarrollo econ\u00f3mico y el bienestar social de sus ciudadanos\u201d, el Gobierno Nacional estaba comprometido con la reducci\u00f3n del gasto y con la reforma a la administraci\u00f3n p\u00fablica. En este orden de ideas, la propuesta de congelar los gastos de funcionamiento buscaba \u201cdisminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, en la medida en que se reduce la base sobre la cual dicho gasto se aumenta\u201d. Tambi\u00e9n en el mismo sentido se dijo que se propon\u00eda \u201cmantener los gastos de funcionamiento al nivel de 2002, para disminuir el nivel de gasto de manera permanente y reducir las necesidades de financiaci\u00f3n del presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, a manera de justificaci\u00f3n de la medida, el Presidente resalt\u00f3 que \u201cla congelaci\u00f3n de salarios afectar\u00eda a un porcentaje muy reducido de la n\u00f3mina estatal, sobre todo a nivel nacional, dado que el 71% de los empleados que conforman la n\u00f3mina del orden nacional se encontraban por debajo de dos SMLM.\u201d \u00a0Y refiri\u00e9ndose a todas las medidas econ\u00f3micas contempladas en el referendo, entre ellas la congelaci\u00f3n de salarios del sector p\u00fablico, mencion\u00f3 que con ellas, para el presupuesto general de la Naci\u00f3n, se calculaba \u201cun ahorro de $738 mm en 2003 y de $623 mm en 2004\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.2.2. De las anteriores referencias a los objetivos perseguidos con la congelaci\u00f3n de salarios prevista en el presupuesto general de la Naci\u00f3n correspondiente a la vigencia de 2004, la Corte entiende que en l\u00edneas generales lo que se propon\u00eda el Gobierno y fue aceptado por el Congreso, se resume de la mejor manera en las frases contenidas en el Acta de Presentaci\u00f3n en comento, \u00a0seg\u00fan las cuales se quer\u00eda (i)\u201cdisminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, en la medida en que se reduce la base sobre la cual dicho gasto se aumenta\u201d y (ii) \u201creducir las necesidades de financiaci\u00f3n del presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima expresi\u00f3n alude al d\u00e9ficit fiscal, pues \u00e9ste es el que origina la necesidad de \u201cfinanciar el presupuesto\u201d. Por lo tanto, la Corte entiende que debe verificar tambi\u00e9n las explicaciones gubernamentales relativas a la situaci\u00f3n de d\u00e9ficit p\u00fablico. Al respecto, en el mismo documento que se viene comentando, el Presidente de la Rep\u00fablica explica al Congreso que \u201ccomo resultado del mayor d\u00e9ficit fiscal y de factores ligados al desempe\u00f1o macroecon\u00f3mico, desde 1995 la deuda p\u00fablica como porcentaje del PIB comenz\u00f3 a crecer en forma acelerada\u201d, de manera tal que \u201cel crecimiento sostenido de la deuda neta del Sector P\u00fablico No Financiero hoy alcanza niveles superiores al 50% del PIB.\u201d\u00a0 Esta situaci\u00f3n, dice el mensaje, motivaba la necesidad de evaluar la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa entonces el documento que el estudio sobre la \u00a0cuesti\u00f3n arrojaba la conclusi\u00f3n de que \u201cla sostenibilidad de la deuda p\u00fablica da cuenta de la capacidad que tiene el sector p\u00fablico para servir su deuda, sin necesidad de llevar a cabo una reestructuraci\u00f3n de la misma o un ajuste forzado y severo en los ingresos y\/o en los gastos.\u201d Sin embargo, este an\u00e1lisis de sostenibilidad part\u00eda \u201cde las metas de d\u00e9ficit del programa econ\u00f3mico del gobierno (el d\u00e9ficit previsto del Sector P\u00fablico Consolidado -SPC % del PIB- va desde 2.6% en 2003 hasta 1.9% en 2010, siendo 2.3% la meta para el final del presente cuatrienio). En este escenario, el saldo de la deuda del SPNF se reduce de 51.3% del PIB en 2003 a 46.7% del PIB en 2010, proyect\u00e1ndose una reducci\u00f3n recurrente de los saldos entre el 2002 y el 2010.\u201d \u00a0Por eso, prosigue el Presidente afirmando que \u201c(l)a reducci\u00f3n en el saldo de la deuda es consecuencia del ajuste programado en las finanzas p\u00fablicas, el cual permite generar super\u00e1vit primarios considerables a partir de 2003\u201d. Y m\u00e1s adelante reitera que \u201cel manejo prudente de las finanzas p\u00fablicas y un ajuste hecho a tiempo evitar\u00eda que una crisis de financiaci\u00f3n implicara un ajuste fiscal a la fuerza, con consecuencias lamentables para el pa\u00eds.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Corte concluye que los objetivos expl\u00edcitos de disminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, reduciendo la base sobre la cual dicho gasto se aumenta \u00a0-base de la cual forman parte los salarios que se congelan-, pretend\u00eda en \u00faltimas reducir en el largo plazo el d\u00e9ficit fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.2.3. Ahora bien, dado que la pol\u00edtica de congelaci\u00f3n de salarios del sector p\u00fablico superiores a dos SLMM recogida en el proyecto de \u00a0ley de presupuesto general de la Naci\u00f3n para 2004 formaba parte de las propuestas econ\u00f3micas del Referendo, que para el momento en que se present\u00f3 al Congreso tal proyecto de ley presupuestal la respectiva jornada democr\u00e1tica referendaria no hab\u00eda tenido lugar, y que para cuando la ley fue finalmente aprobada los resultados oficiales del Referendo no hab\u00edan sido publicados por el Consejo Nacional Electoral, estima la Corte que es necesario verificar si, dentro de la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de Ley para convocar a Referendo se hicieron consideraciones adicionales justificativas de dicha pol\u00edtica de congelaci\u00f3n salarial, que pudieran ser tenidas en cuenta en el presente caso, a fin de verificar la razonabilidad de la limitaci\u00f3n al derecho de ciertos servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El numeral 14 del Referendo contenido en la Ley 796 de 2003, relativo a la congelaci\u00f3n de algunos gastos de funcionamiento y de ciertos salarios p\u00fablicos, no hac\u00eda parte del proyecto originariamente presentado por el Gobierno, y fue incluido por \u00e9ste antes del primer debate con el t\u00edtulo de \u201cracionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n es una norma de par\u00e1metros generales relacionados con el Presupuesto. Se le adiciona un par\u00e1grafo transitorio que congela durante dos a\u00f1os el gasto de funcionamiento de los \u00f3rganos integrantes del Presupuesto General, de las entidades descentralizadas, aut\u00f3nomas, y de las entidades territoriales, incluyendo salarios y pensiones superiores a 2 salarios m\u00ednimos legales mensuales. Se except\u00faan de esta disposici\u00f3n los gastos destinados a la seguridad democr\u00e1tica (salvo los salarios), el pago de nuevas pensiones y nuevas cotizaciones a la seguridad social o compensaciones. Tambi\u00e9n se except\u00faan las transferencias del sistema de participaciones territoriales, cuyo monto global seguir\u00e1 defini\u00e9ndose seg\u00fan lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica, aunque los municipios y departamentos s\u00ed pueden tener ahorros en estos recursos por la congelaci\u00f3n del gasto de funcionamiento y de salarios, los cuales se utilizar\u00e1n para incrementar las reservas de los fondos pensionales territoriales, del magisterio y el pasivo pensional del sector salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este tema consideramos oportuno referirnos a los argumentos se\u00f1alados en el informe remitido a esta corporaci\u00f3n por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y expuestos por el titular de esta cartera ante las Comisiones Primeras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La congelaci\u00f3n del gasto de funcionamiento del Estado es un tema complejo, que genera preocupaci\u00f3n, pero cuya urgencia es innegable ante la situaci\u00f3n fiscal actual. \u00a0<\/p>\n
El pa\u00eds se encuentra en la disyuntiva de asegurar simult\u00e1neamente la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal, la estabilizaci\u00f3n de su deuda p\u00fablica y el mantenimiento de un gasto social significativo, sostenible y complementario a la estrategia de seguridad. Estos son prop\u00f3sitos necesarios para recuperar la estabilidad econ\u00f3mica, la inversi\u00f3n, el empleo y retomar el camino del desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Las finanzas p\u00fablicas deben ser estabilizadas con acciones concretas, tanto en materia de ingresos, como de control del gasto p\u00fablico. En relaci\u00f3n con los ingresos, el proyecto de reforma tributaria y las gestiones del Gobierno frente a los organismos de cr\u00e9dito internacional resultan de terminantes. \u00a0<\/p>\n
Pero el ajuste fiscal exige tambi\u00e9n la restricci\u00f3n del gasto p\u00fablico aspecto que no puede afectar la inversi\u00f3n social, que ya es m\u00ednima, ni el pago de la deuda. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, debe recurrirse al concepto de gasto de funcionamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la coyuntura actual la propuesta de congelamiento del gasto produce ahorros decisivos. Para el a\u00f1o 2003 significar\u00e1 un monto de 1.5 billones (0.7% del PIB). Y en 2004, de 1.3 billones (0.55% del PIB). \u00a0<\/p>\n
Con la f\u00f3rmula que se propone las transferencias del sistema de participaciones territoriales no se afectan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La realidad es que actualmente no hay c\u00f3mo financiar el desbordado gasto actual del Estado y si no se adopta este tipo de medidas el pa\u00eds se ver\u00e1 abocado a situaciones a\u00fan m\u00e1s dif\u00edciles. \u00a0<\/p>\n
Es un asunto en el que los Congresistas, al dar v\u00eda libre al art\u00edculo, permitimos que los ciudadanos tomen la decisi\u00f3n.\u201d87 (Negrillas fuera del original.) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.3. Las anteriores justificaciones a la luz de la jurisprudencia precedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.3.1 Como se recuerda, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha hecho ver que al Gobierno, cuando se propone limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real del salario, le corresponde justificar tal limitaci\u00f3n, antes de su adopci\u00f3n, mediante una carga argumentativa exigente, que debe referirse por lo menos a los siguientes t\u00f3picos: \u201csi se justifica \u00a0limitar el derecho dadas las circunstancias del caso; qu\u00e9 caracter\u00edsticas del dise\u00f1o de la limitaci\u00f3n son constitucionalmente admisibles; qu\u00e9 grado puede alcanzar la limitaci\u00f3n a la luz de los fines invocados para justificarla; y cu\u00e1les son los criterios para armonizar los derechos y fines enfrentados a medida que evoluciona la pol\u00edtica salarial, que se transforma el contexto socioecon\u00f3mico y jur\u00eddico y que las pasadas limitaciones han tenido un efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales, lo cual torna la carga de argumentaci\u00f3n m\u00e1s exigente cada a\u00f1o.\u201d88\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta carga argumentativa, adem\u00e1s, no puede formularse en t\u00e9rminos tan abstractos \u201cque sea imposible para el juez determinar en qu\u00e9 medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el grado de afectaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas salariales en que haya sido limitado.\u201d89 Fuera de lo anterior, cuando el escrutinio de razonabilidad de una medida limitativa de derechos es estricto, como seg\u00fan los precedentes jurisprudenciales lo debe ser en este caso, el juez constitucional no puede suplir al Gobierno en la tarea de justificar plenamente la limitaci\u00f3n que propone.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.3.2 As\u00ed las cosas, examinados los argumentos justificativos de la congelaci\u00f3n salarial expuestos por el Gobierno y aceptados por el Congreso tanto en el momento de tramitar la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a Referendo, como cuando se surti\u00f3 el proceso legislativo de adopci\u00f3n de la Ley 848 del mismo a\u00f1o, contentiva del presupuesto general de la Naci\u00f3n para 2004, la Corte observa que dicha justificaci\u00f3n no satisface los par\u00e1metros a que ha hecho referencia la jurisprudencia constitucional arriba comentada, porque se limita a esgrimir que el progresivo crecimiento del d\u00e9ficit fiscal y los niveles a que ahora llega determinan la adopci\u00f3n de la medida. Al respecto, es de anotar que aunque la Corte le ha concedido importancia econ\u00f3mica de la necesidad de reducir el d\u00e9ficit fiscal, ha estimado que esta necesidad, como justificaci\u00f3n que da el Gobierno respecto de la limitaci\u00f3n del derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, debe ser sustentada mediante argumentos que demuestren que, a la luz de la Constituci\u00f3n, este objetivo es relevante. Es decir la justificaci\u00f3n debe demostrar que la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit desde el punto de vista constitucional es un objetivo imperioso y por qu\u00e9 las caracter\u00edsticas del dise\u00f1o de la limitaci\u00f3n son constitucionalmente admisibles.90 En el presente caso la justificaci\u00f3n gubernamental no cumple este requisito, ya que no se demuestra la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la limitaci\u00f3n, ni se analiza la incidencia acumulada de tal limitaci\u00f3n del derecho al reajuste por causa de anteriores restricciones, ni el efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte estima que las justificaciones gubernamentales son abstractas y por lo tanto no permiten ponderar el peso de la restricci\u00f3n introducida al derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, frente a los beneficios constitucionalmente relevantes que dicha limitaci\u00f3n permitir\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4. Escrutinio sobre la razonabilidad de la limitaci\u00f3n del derecho de mantener la capacidad adquisitiva real del salario en el presente caso. Aplicaci\u00f3n del juicio estricto de constitucionalidad a la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.1. Visto que efectivamente la disposici\u00f3n acusada limita el derecho de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Naci\u00f3n a mantener el reajuste de su salario, y examinadas las explicaciones expuestas por el Gobierno para justificar dicha limitaci\u00f3n, corresponde a la Corte verificar si la limitaci\u00f3n en cuesti\u00f3n cumple con los requisitos establecidos por la Carta Pol\u00edtica, siguiendo los criterios que se han precisado en la jurisprudencia constitucional. \u00a0Para ello, siguiendo los precedentes jurisprudenciales arriba comentados, aplicar\u00e1 un juicio estricto de constitucionalidad.91\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se recuerda, el juicio estricto de constitucionalidad que en ocasiones anteriores ha sido utilizado para examinar las normas que restringen o limitan el derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo real del salario se desarrolla en varias etapas, as\u00ed: (i) una primera, que consiste en determinar si el objetivo que persigue la referida limitaci\u00f3n constituye un fin imperioso constitucionalmente relevante; (ii) un segundo paso, en el que se establece si el medio utilizado por el legislador es constitucionalmente v\u00e1lido; (iii) y finalmente, \u00a0en un tercer paso en el cual \u00a0se verifica si \u201cla relaci\u00f3n entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto\u201d92; en esta \u00faltima etapa el juez constitucional debe examinar el aspecto temporal de la medida, es decir, por cu\u00e1nto tiempo se adopta, que precedentes de similares restricciones registra, de manera tal que el efecto acumulado de anteriores restricciones haga m\u00e1s gravosa la nueva limitaci\u00f3n, etc. Procede la Corte a aplicar el anterior m\u00e9todo de escrutinio en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.5. Objetivo de la limitaci\u00f3n al derecho de mantener el poder adquisitivo real del salario: \u00a0<\/p>\n
En cuanto al objetivo que se persigue con la medida limitativa del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario -medida seg\u00fan la cual para la vigencia fiscal de 2004 los salarios de los servidores p\u00fablicos que devenguen hasta dos SLMM se reajustan en un porcentaje equivalente a la inflaci\u00f3n registrada para 2003, y los de los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos no se reajustar\u00e1n en modo alguno sino que se mantendr\u00e1n congelados-, como arriba se vio las explicaciones del Gobierno, que el Congreso acogi\u00f3, indican que con ella se pretende aliviar el d\u00e9ficit fiscal que acosa a las finanzas p\u00fablicas desde hace varios a\u00f1os, y disminuir el crecimiento de la deuda p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte reitera una vez m\u00e1s que esta finalidad no s\u00f3lo es imperiosa sino que es constitucionalmente v\u00e1lida. Ciertamente, los criterios vertidos en sentencias anteriores relativas al tema del reajuste de los salarios p\u00fablicos indican que \u201cexiste un inter\u00e9s p\u00fablico real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido d\u00e9ficit de las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Naci\u00f3n\u201d.93\u00a0 Por este aspecto, la medida limitativa de derecho consagrada en la norma bajo examen supera el examen de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte reitera con particular \u00e9nfasis que no cualquier inter\u00e9s estatal justifica la limitaci\u00f3n del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real del salario. Tal derecho s\u00f3lo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroecon\u00f3mica reduciendo el gasto en circunstancias de d\u00e9ficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto p\u00fablico social (art\u00edculo 350, CP), asegurando as\u00ed la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1, CP), dentro de un contexto econ\u00f3mico que justifique la necesidad de la limitaci\u00f3n (art\u00edculo 2, CP).94 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.6. El medio utilizado para lograr el alivio del d\u00e9ficit fiscal y la disminuci\u00f3n del crecimiento de la deuda p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.6.1.Como en ocasiones anteriores, el medio utilizado para lograr el aludido prop\u00f3sito de sanear las finanzas p\u00fablicas consiste en limitar el derecho de algunos servidores p\u00fablicos a obtener el ajuste de su salario. En este caso tal limitaci\u00f3n es severa, pues implica que durante el a\u00f1o 2004 aquellos que devengan por encima de dos SLMM no recibir\u00e1n en absoluto ning\u00fan reajuste. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, \u00a0sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones a las que ya se refiri\u00f3 la Corte en las sentencias que anteriormente fueron comentadas, condiciones que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del inter\u00e9s general. Conforme a tales condicionamientos, (i) \u00a0el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos que devengan bajos salarios es \u201cintangible\u201d95; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que \u00a0el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste \u00a0debe ser el del \u00edndice de inflaci\u00f3n; \u00a0(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor \u00a0proporci\u00f3n, seg\u00fan el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos que devengan salarios medios o altos \u00a0puede ser limitado pero no desconocido, \u201cde tal forma que no es dado dejar de reconocer alg\u00fan porcentaje de aumento salarial, en t\u00e9rminos nominales, a dichos servidores\u201d96; \u00a0(v). En los salarios medios y altos \u201cla limitaci\u00f3n admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad econ\u00f3mica, menor sea el grado de la limitaci\u00f3n\u201d97, condici\u00f3n \u00e9sta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.6.2. Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido se\u00f1aladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el art\u00edculo acusado respeta el car\u00e1cter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores p\u00fablicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflaci\u00f3n registrada durante 2003, para todos los servidores p\u00fablicos que devengan hasta dos salarios m\u00ednimos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este tope -el de los dos salarios m\u00ednimos-, a partir del cual se consider\u00f3 que el derecho al reajuste en el mismo porcentaje de la inflaci\u00f3n era intocable, recoge un criterio adoptado por el legislador, que fue juzgado como razonable en las sentencias anteriores que constituyen precedentes judiciales de la actual decisi\u00f3n. \u00a0Por tal raz\u00f3n la Corte debe acoger dicho criterio, pues adem\u00e1s, repetidamente ha insistido que es al legislador y no al juez constitucional a quien le corresponde desarrollar los alcances del derecho constitucional al salario m\u00ednimo vital y m\u00f3vil, del cual se desprende el derecho al reajuste salarial que permita mantener la capacidad adquisitiva de la remuneraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.6.2. En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitaci\u00f3n introducida mediante el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitaci\u00f3n sea constitucionalmente aceptable. \u00a0En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ning\u00fan tipo de actualizaci\u00f3n salarial; adem\u00e1s, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitaci\u00f3n no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo m\u00e1s gravosa la limitaci\u00f3n para el grupo de los servidores que reciben salarios medios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitaci\u00f3n que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente v\u00e1lido. \u00a0<\/p>\n
3.2.11.4.7. La relaci\u00f3n entre el medio y el fin pretendido por el legislador. La necesidad y la proporcionalidad de la medida. Aspecto temporal de la limitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se ha dicho, cuando el Gobierno y el Congreso deciden limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos, deben cumplir con la carga argumentativa que demuestre que tal limitaci\u00f3n es estrictamente necesaria para la obtenci\u00f3n del fin constitucional que se persigue, en este caso la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal y la reducci\u00f3n del crecimiento de la deuda p\u00fablica, y que adem\u00e1s no resulta desproporcionada, es decir que el sacrificio del aludido derecho no es excesivo frente al beneficio constitucional que de \u00e9l se obtiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como arriba se estudi\u00f3, las justificaciones gubernamentales y las que el \u00f3rgano legislativo expusieron a la hora de presentar y aprobar el proyecto que devino en Ley 848 de 2003 fueron de naturaleza econ\u00f3mica mas no constitucional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, dado que no corresponde a la Corte Constitucional correr con la carga argumentativa propia de una limitaci\u00f3n como la que se establece en la norma acusada98, \u00a0no es posible analizar la justificaci\u00f3n de la modalidad y el grado en que se en esta oportunidad se limita el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.8. La congelaci\u00f3n de salarios superiores a dos SLMM y los par\u00e1metros de constitucionalidad a tener en cuenta por las autoridades competentes a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo real. Exequibilidad condicionada de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.8.1. En la presente oportunidad, en la aplicaci\u00f3n del test de razonabilidad que acaba de llevarse a cabo, la Corte ha detectado lo siguiente: el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 contiene dos decisiones distintas relativas al reajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por tal disposici\u00f3n. La primera consiste en determinar un reajuste salarial en el mismo \u00edndice de la inflaci\u00f3n registrada para el a\u00f1o 2003, a favor de aquellos servidores que devengan hasta dos salarios legales m\u00ednimos mensuales. La segunda indica que por encima de este tope los servidores p\u00fablicos mencionados no obtendr\u00e1n ning\u00fan reajuste salarial. 99 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.8.2. En cuanto a la primera de estas dos determinaciones, la Corte ha encontrado que ella respeta el car\u00e1cter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores p\u00fablicos de bajos salarios, por lo cual se ajusta a la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, el tope de dos salarios m\u00ednimos escogido por el legislador para reconocer tal car\u00e1cter intangible es un criterio preciso y espec\u00edfico, que hab\u00eda sido estimado como razonable por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.8.3. En cambio, en cuanto a la segunda determinaci\u00f3n, relativa a la congelaci\u00f3n absoluta del salario de los dem\u00e1s trabajadores, la Corte ha hallado que la limitaci\u00f3n consagrada, aunque pretende obtener un objetivo constitucional relevante – aliviar el d\u00e9ficit fiscal que presentan las finanzas p\u00fablicas desde hace varios a\u00f1os y disminuir el crecimiento de la deuda p\u00fablica – es un medio para la obtenci\u00f3n de tal fin que no resulta aceptable, pues \u00a0desconoce de manera absoluta el derecho de actualizaci\u00f3n que tienen los servidores remunerados con salarios medios o altos, y los principios de proporcionalidad y \u00a0progresividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, esta segunda determinaci\u00f3n se acumula a anteriores restricciones al derecho de mantener el poder adquisitivo del salario de esta categor\u00eda de trabajadores, que en los tres a\u00f1os consecutivos pr\u00f3ximos pasados han visto limitado su derecho al reajuste, sin que de otro lado el Gobierno, que propuso la medida, ni el Congreso, que la aprob\u00f3, hayan cumplido con la carga argumentativa de justificar la estricta necesidad y proporcionalidad de tal limitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.11.8.4. As\u00ed las cosas, ante la imposibilidad de aplicar el par\u00e1metro de congelaci\u00f3n total de los salarios de los trabajadores de ingresos medios y altos, y frente a la persistente inactividad del legislador en el desarrollo del art\u00edculo 53 superior mediante la expedici\u00f3n del estatuto del trabajo llamado a fijar los alcances del derecho de los trabajadores a recibir una remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, una vez m\u00e1s se hace necesario acudir a criterios jurisprudencialmente deducidos, que deben ser tenidos en cuenta por las autoridades competentes durante la presente vigencia fiscal a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de esta categor\u00eda de trabajadores. Estos criterios jurisprudenciales son los mismos recogidos en doctrina constitucional vertida especialmente en la C-1017 de 2003, que se reiteran en esta oportunidad, y se aplican al estudio de la norma \u00a0de la ley anual de presupuesto ahora acusada, teniendo en cuenta las especificidades del contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico en el cual se adopta la presente decisi\u00f3n. Esos criterios que se reiteran en esta Sentencia, y que deben ser tenidos en cuenta por el Gobierno y el Congreso dentro del \u00e1mbito de sus competencias, son los siguientes100: \u00a0<\/p>\n
a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores p\u00fablicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (art\u00edculo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporci\u00f3n igual o superior a la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o inmediatamente anterior, sin que \u00e9ste sea el \u00fanico par\u00e1metro que pueda ser tenido en cuenta. En consecuencia, no puede haber una pol\u00edtica permanente del Estado que permita la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier inter\u00e9s estatal justifica su limitaci\u00f3n. S\u00f3lo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroecon\u00f3mica reduciendo el gasto en circunstancias de d\u00e9ficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto p\u00fablico social (art\u00edculo 350, CP), asegurando as\u00ed la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1, CP), dentro de un contexto econ\u00f3mico que justifique la necesidad de la limitaci\u00f3n (art\u00edculo 2, CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. El derecho de los servidores p\u00fablicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podr\u00e1 ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la Rep\u00fablica a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, \u00e9stos servidores deber\u00e1n recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflaci\u00f3n registrada en el a\u00f1o 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario s\u00f3lo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales. El derecho de tales servidores p\u00fablicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podr\u00e1 ser objeto de ajustes en una proporci\u00f3n menor a la de la inflaci\u00f3n causada en a\u00f1o 2003, siempre y cuando se d\u00e9 cumplimiento a los siguientes par\u00e1metros normativos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios m\u00e1s altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial m\u00e1s alta definida por el Gobierno sean quienes est\u00e9n sometidos al grado m\u00e1s alto de limitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Para que no se vulnere el n\u00facleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos se\u00f1alados, el ajuste en la \u00faltima escala superior no podr\u00e1 ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2003. No obstante, para la pr\u00f3xima vigencia fiscal de 2005 dicho tope del 50% no resultar\u00eda ajustado a la Constituci\u00f3n, pues el efecto acumulado de tal restricci\u00f3n har\u00eda m\u00e1s gravosa la limitaci\u00f3n de derechos de los trabajadores; y porque, como enseguida se explica, al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualizaci\u00f3n plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores p\u00fablicos. Este criterio deber\u00e1 ser tenido en cuenta en el Presupuesto del a\u00f1o 2005. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* A los servidores p\u00fablicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualizaci\u00f3n plena de su salario, de conformidad con el \u00edndice acumulado de inflaci\u00f3n. El Gobierno y el Congreso tienen la obligaci\u00f3n de incluir en los instrumentos de manejo de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, previo un debate democr\u00e1tico, los programas y pol\u00edticas que garanticen que, dentro de los cuatro a\u00f1os de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal per\u00edodo cuatrienal, incrementos iguales o superiores al \u00edndice acumulado de inflaci\u00f3n para estos servidores. \u00a0<\/p>\n
A esta finalidad han de propender las pol\u00edticas p\u00fablicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitaci\u00f3n del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por \u00e9ste al t\u00e9rmino del periodo de cuatro a\u00f1os, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto p\u00fablico social en condiciones macroecon\u00f3micas como las mencionadas en esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitaci\u00f3n del derecho mencionado con razones cada vez m\u00e1s poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualizaci\u00f3n plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo pueden destinarse a la inversi\u00f3n social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de 2004 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1\u00ba) de enero de 2004, para lo cual deber\u00e1n realizarse las adiciones y traslados presupuestales necesarios, y pagarse antes de la expiraci\u00f3n de dicha vigencia fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo acusado ser\u00e1 declarado exequible con el condicionamiento de que las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deber\u00e1n respetar las pautas se\u00f1aladas en la consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia, al momento de tomar las decisiones necesarias para materializar \u00a0en t\u00e9rminos concretos su decisi\u00f3n de limitar los salarios de los servidores p\u00fablicos. En la parte resolutiva se dar\u00e1 la orden al Gobierno para que, si aun no lo ha hecho, presente el proyecto de adici\u00f3n o traslado presupuestal con car\u00e1cter urgente, y al Congreso para que apruebe la ley respectiva antes de la expiraci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2004. Adicionalmente, se ordenar\u00e1 al Gobierno y al Congreso que en la aprobaci\u00f3n del presupuesto general de la naci\u00f3n correspondiente al a\u00f1o 2005 tengan en cuenta que al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualizaci\u00f3n plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Sobre el fundamento constitucional de esta orden, se reitera que \u201cla Ley de presupuesto s\u00f3lo puede tenerse como ajustada a la Constituci\u00f3n si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los t\u00e9rminos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores p\u00fablicos. Ello comportar\u00eda que de constatarse que ello no ocurre as\u00ed, el Gobierno y el Congreso habr\u00edan incumplido un mandato constitucional. La consecuencia de ese incumplimiento sin embargo, por la especial naturaleza de la ley de presupuesto, por su vigencia limitada en el tiempo y por contener calculo de rentas y autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gastos que se agota a medida que se ejecuta el presupuesto, no puede subsanarse mediante una declaratoria pura y simple de inexequibilidad, ni con el recurso a las modalidades tradicionales de sentencias de exequibilidad condicionada. El resultado no resolver\u00eda el problema, en la medida en que el mismo no bastar\u00eda para obtener la actualizaci\u00f3n de los salarios, y dar\u00eda lugar a muchos otros, derivados de la imposibilidad de ejecutar el presupuesto. Luego la restauraci\u00f3n del orden constitucional quebrantado comporta, necesariamente, una orden para que los \u00f3rganos competentes en el \u00e1mbito que les es propio, subsanen la deficiencia.\u201d101 \u00a0<\/p>\n
4. La congelaci\u00f3n de pensiones \u00a0<\/p>\n
4.1. El cargo de la demanda relacionado con la congelaci\u00f3n de pensiones. \u00a0<\/p>\n
Como se dijo en el ac\u00e1pite de Antecedentes de la presente Sentencia, la acusaci\u00f3n formula una serie de cargos contra el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, mediante el cual se apropia el rubro para atender los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n durante la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004. Cargos que en general cuestionan el valor del rubro que all\u00ed se menciona, el cual, afirma la demanda, se calcul\u00f3 a partir de la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual para esa vigencia fiscal se producir\u00eda la congelaci\u00f3n de los salarios y pensiones superiores a dos salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes (SMLM), y se mantendr\u00edan invariables los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n al nivel de 2002. \u00a0<\/p>\n
Dice la acusaci\u00f3n que, en relaci\u00f3n con las pensiones, esta decisi\u00f3n de congelaci\u00f3n resultar\u00eda ser congruente con el acto legislativo que se aprobar\u00eda mediante el mecanismo del referendo popular que fue convocado a trav\u00e9s del la Ley 796 de 2003. Sin embargo, como en opini\u00f3n de la ciudadana demandante las propuestas contenidas en dicha ley fueron rechazadas por la decisi\u00f3n popular al no haber obtenido el umbral m\u00ednimo de participaci\u00f3n exigido por las normas superiores, entonces debe concluirse que el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 viola los art\u00edculos 3\u00b0 y 103 de la Carta Pol\u00edtica, al desconocer la decisi\u00f3n soberana del pueblo adoptada al no votar el referendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, como se rese\u00f1\u00f3 arriba, la demanda agrega que el art\u00edculo acusado presenta una omisi\u00f3n legislativa relativa en materia de ajuste de pensiones, pues la actualizaci\u00f3n de las mismas ser\u00eda una exigencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La congelaci\u00f3n de pensiones contemplada en el art\u00edculo 2\u00b0 \u00a0de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d \u00a0<\/p>\n
4.2.1 Como en el caso de los salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos SLMM, la Corte constata que la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica \u00a0el art\u00edculo 2\u00b0 lleva a concluir que el legislador previ\u00f3 la congelaci\u00f3n de las pensiones superiores a dos SLMM cobijadas por la Ley de presupuesto. A esta conclusi\u00f3n llega tambi\u00e9n a partir de los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la Rep\u00fablica, que revelan que el rubro que en este art\u00edculo se menciona fue calculado teniendo en cuenta dicha congelaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. No obstante lo anterior, una vez conocidos los resultados del Referendo, y ante la vigencia de lo prescrito por el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993102, \u00a0el Gobierno viene cancelando la mesadas pensionales cobijadas por el presupuesto general de la Naci\u00f3n con el incremento dispuesto en aquella norma, es decir con el reajuste equivalente a la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor certificado por el DANE para el a\u00f1o 2003. As\u00ed lo afirma el informe rendido al despacho del magistrado sustanciador por el Ministerio de Hacienda, en donde se dice que \u201cal no ser aprobada la pregunta 14 del referendo, se dio cumplimiento a partir de 1\u00b0 de enero de 2004 al reajuste de las pensiones establecido en el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993\u201d.103 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, es decir, siendo evidente que las pensiones superiores a dos SLMM a la fecha del presente pronunciamiento no se encuentran congeladas, sino que desde el primero de enero del a\u00f1o en curso vienen siendo pagadas con el incremento dispuesto en el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993, se pregunta la Corte si esta circunstancia debe llevarla a proferir un fallo inhibitorio por sustracci\u00f3n de materia. Es decir, si por el hecho de que el Gobierno venga pagando el incremento pensional seg\u00fan lo indicado por el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993, carezca de objeto \u00a0su pronunciamiento sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, en cuanto su interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica indica que consagra una congelaci\u00f3n de pensiones superiores a dos SLMM. \u00a0<\/p>\n
Para responder a este interrogante, la Corte tiene en cuenta que a pesar de que el Gobierno viene reconociendo el incremento de todas las pensiones, lo est\u00e1 haciendo sin que haya mediado una nueva ley que apruebe una adici\u00f3n o traslado presupuestal para cubrir el faltante de recursos. En efecto, en la misma respuesta dada por el Ministerio de Hacienda al\u00a0<\/p>\n
Despacho del Magistrado Sustanciador, para responder a la pregunta relativa a \u00a0si a la fecha hab\u00edan sido reajustadas las pensiones de todos o algunos de los pensionados cobijados por la misma Ley, el referido Ministerio indic\u00f3 que esta nueva ley no se hab\u00eda producido, pero que se producir\u00eda. \u00a0En efecto, dicha respuesta dice as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la Ley 848 de 2003 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d, y decreto 3787 de 2003 \u201cPor el cual se liquida el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2004, se detallan las apropiaciones y se clasifican los gastos.\u201d… se incluyeron los recursos necesarios para el pago de pensiones sin incremento a aquellas mesadas pensionales superiores a dos salarios m\u00ednimos, de acuerdo a lo establecido en la pregunta 14 de la Ley 796 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cSin embargo al no ser aprobada la pregunta 14 del referendo, se dio cumplimiento a partir de 1\u00b0 de enero de 2004 al reajuste de las pensiones establecido en el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993 que dice: \u201cReajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilaci\u00f3n, de invalidez y de sustituci\u00f3n o sobrevivientes, en cualquiera de los dos reg\u00edmenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustar\u00e1n anualmente de oficio, el 1o. de enero de cada a\u00f1o, seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el a\u00f1o inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario m\u00ednimo legal mensual vigente, ser\u00e1n reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cLos recursos necesarios para cubrir el faltante para el pago de las mesadas pensionales de la presente vigencia, ser\u00e1n incluidos en las modificaciones de la Ley anual de Presupuesto de la vigencia 2004, que el Gobierno Nacional presentar\u00e1 para aprobaci\u00f3n el Congreso de la Rep\u00fablica.\u201d (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
4.2.3. As\u00ed pues, el hecho de que el Gobierno venga pagando el reajuste pensional no significa que el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 haya sido modificado mediante una ley de adici\u00f3n presupuestal para incluir en el presupuesto de gastos el rubro correspondiente a tal reajuste. As\u00ed las cosas, la Corte entiende que debe llevar a cabo el examen de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada seg\u00fan su tenor actual, y la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del mismo. \u00a0Pasa la Corte a hacer el estudio respectivo. \u00a0<\/p>\n
4.3. La imposibilidad constitucional de congelar las pensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. La Corte recuerda ahora los conceptos vertidos en su jurisprudencia precedente, relativos a la diferencia constitucional que existe entre la posibilidad de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, y la posibilidad de limitar el derecho a mantener dicho poder adquisitivo en el caso de las pensiones. Sobre el tema, en la Sentencia C- 1064 de 2001 se dijo con toda claridad lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.2.2.3. Una distinci\u00f3n necesaria: el caso de las pensiones. De la posibilidad de limitar con fundamento en razones constitucionales suficientes el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no se deduce, mutatis mutandis, la posibilidad de limitar el derecho constitucional al reajuste de las pensiones legales. La garant\u00eda constitucional del art\u00edculo 53 inc. 3 C.P. protege a personas que por su condici\u00f3n de jubilados gozan de una pensi\u00f3n \u2013 por lo general inferior al salario \u00faltimo devengado \u2013 luego de haber terminado su vida laboral, por lo que el Constituyente ha querido proteger especialmente a este grupo de personas. Dado que la situaci\u00f3n y los destinatarios del derecho constitucional en uno y otro caso son diferentes, las razones constitucionales que justifican la limitaci\u00f3n del derecho a un salario m\u00f3vil no se predican del derecho a una pensi\u00f3n que debe ser peri\u00f3dicamente reajustada, ya que sobre el particular hay un mandato constitucional espec\u00edfico: \u201cla ley definir\u00e1 los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante\u201d (art\u00edculo 48, inciso \u00faltimo, C.P.).\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte reitera ahora que, en virtud de lo dispuesto expresamente por el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual \u201c(e)l estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste peri\u00f3dico de las pensiones legales\u201d, en armon\u00eda con el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 48 ibidem, que prescribe que \u201c(l)a ley definir\u00e1 los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante\u201d, no es posible al legislador decretar la congelaci\u00f3n de pensiones que, seg\u00fan su interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, se deduce del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, congelaci\u00f3n que cobija a aquellos pensionados que reciben mesadas superiores a los dos SLMM. \u00a0<\/p>\n
4.3.2. En tal virtud, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 ser\u00e1 declarado exequible, con el condicionamiento seg\u00fan el cual las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deber\u00e1n respetar el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensi\u00f3n, mediante su reajuste anual en el mismo \u00edndice de la variaci\u00f3n del I.P.C. registrada para el a\u00f1o inmediatamente anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, en caso de que las partidas presupuestales del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 sean insuficientes para esos prop\u00f3sitos, deber\u00e1n efectuarse las adiciones o traslados presupuestales necesarios, si aun no se han hecho. En la parte resolutiva de la presente decisi\u00f3n, la Corte impartir\u00e1 la orden correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0El cargo de la demanda relacionado con la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
Como se recuerda, la demanda cuestiona tambi\u00e9n el valor del rubro que se menciona en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, por haber sido calculado \u00a0previendo que para la vigencia fiscal de 2004 se producir\u00eda la congelaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, entre ellos las transferencias a las universidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Como se dijo en el ac\u00e1pite de Antecedentes, en un primer cargo la demanda aduce que en los antecedentes legislativos de la Ley demandada se puede apreciar que \u201cel c\u00e1lculo de las trasferencias a las universidades nacionales y regionales, se hizo sobre la base del congelamiento de gastos de funcionamiento, propuesto en la Ley de REFERENDO, motivo por el cual, las transferencias disminuyeron.\u201d No obstante, como \u201cEL CONSTITUYENTE PRIMARIO, en ejercicio de su poder soberano, impuso su decisi\u00f3n de abstenerse de votar el referendo\u201d, esta circunstancia impedir\u00eda que la educaci\u00f3n se viera lesionada con las disminuci\u00f3n de las aludidas transferencias. Por lo tanto, la Ley 848 de 2003 \u201cmaterializa una abierta contradicci\u00f3n con la manifestaci\u00f3n inmediata y directa de la voluntad soberana, por tanto viola los art\u00edculos 378, 3\u00b0 y 103 de la Carta Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otro cargo la acusaci\u00f3n afirma que dicho art\u00edculo 2\u00b0, en cuanto congela las transferencias del presupuesto nacional a las universidades p\u00fablicas, \u201ctambi\u00e9n tipifica la violaci\u00f3n directa de los art\u00edculos 67 y 69 de la CARTA POL\u00cdTICA, porque desconoce que la educaci\u00f3n, en su condici\u00f3n de servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social, requiere de los medios financieros necesarios y suficientes para facilitar el acceso a la educaci\u00f3n superior a TODAS las personas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a estudiar las anteriores acusaciones de inconstitucionalidad, no sin antes verificar que, efectivamente, la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica y las pruebas obrantes en el expediente llevan a concluir que la norma acusada dispone una congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2 Constataci\u00f3n de la congelaci\u00f3n de transferencias a las universidades p\u00fablicas prevista en el art\u00edculo 2\u00b0 \u00a0de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.1 La Corte constata que le asiste raz\u00f3n a la actora cuando afirma que la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica de la norma que acusa revela que ella prev\u00e9 que durante la vigencia fiscal en curso no habr\u00e1 reajuste ni incremento de las trasferencias de recursos provenientes del presupuesto general de la Naci\u00f3n con destino a las universidades p\u00fablicas. En efecto, a esta conclusi\u00f3n se arriba a partir de la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, aqu\u00ed acusado, es decir del examen de sus antecedentes legislativos en el Congreso de la Rep\u00fablica, y tambi\u00e9n de la informaci\u00f3n suministrada al respecto por el Ministerio de Hacienda a solicitud del magistrado sustanciador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en el citado mensaje presidencial dirigido al Congreso de la Rep\u00fablica con ocasi\u00f3n de la presentaci\u00f3n, por segunda vez, del proyecto de ley de presupuesto general de la Naci\u00f3n, en relaci\u00f3n concreta con la congelaci\u00f3n proyectada de las transferencias a las universidades p\u00fablicas se afirma lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c… Transferencias a las Universidades P\u00fablicas. La pregunta 14 del Referendo sobre Finanzas P\u00fablicas Sanas, al establecer l\u00edmites al crecimiento de los gastos de funcionamiento lleva a que la transferencia que la Naci\u00f3n debe hacer a las universidades sume $1.2 billones. En la medida que estos recursos no financian la totalidad de los gastos de funcionamiento de las universidades sino cerca del 70% de los mismos, y considerando que las reglas del referendo tambi\u00e9n les aplican a estas entidades, estos recursos deben ser suficientes.104\u201d \u00a0<\/p>\n
En igual sentido, es decir poniendo de manifiesto expresamente que las mencionadas transferencias no registrar\u00edan incremento alguno durante la vigencia fiscal de 2004, en la ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica al proyecto de ley 89 de 2003 c\u00e1mara, 90 de 2003 senado, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d, se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cHacemos notar con preocupaci\u00f3n que el c\u00e1lculo de las transferencias a las universidades para el a\u00f1o 2004 se hizo sobre la base del congelamiento de los gastos de funcionamiento previsto en la ley del referendo y, por ello, la transferencia disminuye en noventa y siete mil millones de pesos. Debe tenerse presente la fuente de financiamiento para atender la partida en su integridad, en el caso de no aprobarse el Referendo.\u201d105(Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Finalmente, dentro del presente proceso obra la respuesta dada a la Corte por el Ministerio de Hacienda106, referente a la vigencia de la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas. Respondiendo a la pregunta sobre \u201csi a la fecha, con respecto a las vigencias fiscales de 2002 y 2003, han sido reajustados los traslados a las universidades p\u00fablicas cobijadas por la Ley 848 de 2003, correspondientes a gastos de funcionamiento, y si para el efecto se han hecho las adiciones y traslados correspondientes\u201d, la directora General de Presupuesto P\u00fablico Nacional inform\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que \u201c(a) la fecha no se han reajustado las transferencias a las Universidades P\u00fablicas para el a\u00f1o 2004. Al igual que los salarios, la programaci\u00f3n de las transferencias de la Naci\u00f3n a las Universidades P\u00fablicas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2004, se realiz\u00f3 contemplando la pregunta 14 del referendo y su reajuste se incluir\u00e1 en las modificaciones de la Ley anual de presupuesto de la vigencia fiscal de 2004, que el Gobierno Nacional presente al Congreso de la Rep\u00fablica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, no cabe duda a la Corte en cuanto a que la norma acusada dispone una congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas para gastos de funcionamiento, que se llevan a cabo con recursos provenientes del presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aunque el informe de la Directora General del Presupuesto P\u00fablico Nacional (e) allegado a este expediente indica que el Gobierno Nacional presentar\u00e1 al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley para modificar la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia en curso, lo cierto es que, mientras tal proyecto no sea aprobado, cosa que a la fecha no ha sucedido, a esta Corporaci\u00f3n le corresponde estudiar la constitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 en lo que seg\u00fan su interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica \u00a0actualmente dispone, es decir en cuanto congela las transferencias de recursos del presupuesto general de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3 El cargo relativo al desconocimiento de la voluntad popular expresada por el pueblo al rechazar el Referendo convocado mediante Ley 797 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.1. Como se estudi\u00f3 ad supra al examinar id\u00e9ntico cargo en relaci\u00f3n con la congelaci\u00f3n de salarios prevista en la norma bajo examen, la Corte estima que no est\u00e1 llamada a prosperar la acusaci\u00f3n fundada en la presunta voluntad soberana del pueblo de rechazar la congelaci\u00f3n \u00a0de las transferencias a las universidades p\u00fablicas, supuestamente expresada al no votar el Referendo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como arriba se dijo, la Corte constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la \u00fanica modificaci\u00f3n a la Carta adoptada fue la que result\u00f3 recogida en el Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2004, referente a la decisi\u00f3n del pueblo de producir una reforma constitucional en materia de p\u00e9rdida de derechos pol\u00edticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideraci\u00f3n del electorado. \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de car\u00e1cter constitucional que lo sustente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Cargo relativo a \u00a0violaci\u00f3n de los art\u00edculos 67 y 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por desconocimiento de la funci\u00f3n social del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.1. El art\u00edculo 67 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refiere a la educaci\u00f3n como derecho de la persona y como un servicio p\u00fablico que tiene una funci\u00f3n social. Agrega que con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la t\u00e9cnica, y a los dem\u00e1s bienes y valores de la cultura, as\u00ed como formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz, a la democracia, y en la pr\u00e1ctica del trabajo y la recreaci\u00f3n, para el mejoramiento cultural, cient\u00edfico, tecnol\u00f3gico y para la protecci\u00f3n del ambiente. \u00a0<\/p>\n
La misma disposici\u00f3n, entre otras cosas, prescribe que corresponde al Estado ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n y garantizar el adecuado cubrimiento del servicio. En cuanto a los establecimientos educativos de car\u00e1cter p\u00fablico, \u00a0afirma que \u201c(l)a Naci\u00f3n y las entidades territoriales participar\u00e1n en la direcci\u00f3n, financiaci\u00f3n y administraci\u00f3n de los servicios educativos estatales, en los t\u00e9rminos que se\u00f1alen la Constituci\u00f3n y la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte el art\u00edculo 69 superior garantiza la autonom\u00eda universitaria e indica que \u201cla ley establecer\u00e1 un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado.\u201d Sobre el compromiso p\u00fablico de suministrar los medios y recursos para el fortalecimiento de la investigaci\u00f3n y para hacer posible el acceso de todas las personas a la educaci\u00f3n superior, los dos \u00faltimos inciso de la disposici\u00f3n prescriben: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Estado fortalecer\u00e1 la investigaci\u00f3n cient\u00edfica en las universidades oficiales y privadas y ofrecer\u00e1 las condiciones especiales para su desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Estado facilitar\u00e1 mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educaci\u00f3n superior.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.4.2. Se pregunta la Corte si de las anteriores normas constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a las universidades p\u00fablicas para el logro de sus objetivos constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en principio la respuesta es positiva acudiendo al car\u00e1cter progresivo que la ley, la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educaci\u00f3n superior. En efecto, al acceso a la educaci\u00f3n superior, entendido como un derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal car\u00e1cter progresivo. As\u00ed por ejemplo, \u00a0el art\u00edculo 13 del Pacto Internacional \u00a0de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales107 afirma lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educaci\u00f3n. Convienen en que la educaci\u00f3n debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educaci\u00f3n debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensi\u00f3n, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, \u00e9tnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cc) La ense\u00f1anza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantaci\u00f3n progresiva de la ense\u00f1anza gratuita;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
…\u201d \u00a0<\/p>\n
De similar manera, el art\u00edculo 26 la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos108 se refiere al car\u00e1cter progresivo del derecho a la educaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 26. Desarrollo Progresivo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperaci\u00f3n internacional, especialmente econ\u00f3mica y t\u00e9cnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas econ\u00f3micas, sociales y sobre educaci\u00f3n, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organizaci\u00f3n de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por v\u00eda legislativa u otros medios apropiados.\u201d (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n el legislador colombiano ha corroborado el car\u00e1cter de gasto social de que se revisten las transferencias del presupuesto general de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas. As\u00ed se deduce de lo reglado por el art\u00edculo 84 de la Ley 30 de 1992, que a la letra dice: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 84\u00ba. El gasto p\u00fablico en la educaci\u00f3n hace parte del gasto p\u00fablico social de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.4. Para la Corte ciertamente existe una relaci\u00f3n entre el monto de los recursos fiscales que se destinan al servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior, y la posibilidad de mantener sin retrocesos o extender progresivamente el derecho de acceso a dicha educaci\u00f3n y de mejorar la prestaci\u00f3n del servicio. Adem\u00e1s, constata que el propio legislador ha sido consciente de esta realidad, por lo cual, en aras de dar cumplimiento al compromiso de hacer avanzar la efectividad de este derecho, ha consagrado una disposici\u00f3n que impide que los recursos p\u00fablicos destinados a ese prop\u00f3sito se reduzcan o pierdan su valor. En efecto, el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, \u201cpor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior\u201d es del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 86: Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas universidades estatales u oficiales recibir\u00e1n anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado110 que del tenor literal del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto de las universidades p\u00fablicas, como rasgo de su autonom\u00eda constitucional, es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales, pero que recibe aportes bien de aqu\u00e9l o de \u00e9stos.111 En cuanto a los aportes que los presupuestos de las universidades reciben de la Naci\u00f3n, ellos se destinan a funcionamiento o a inversi\u00f3n pues la redacci\u00f3n de la norma es clara al respecto cuando dice: \u201cLos presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo 86 trascrito contiene una f\u00f3rmula que busca lograr que dichos aportes del prepuesto nacional, y tambi\u00e9n los que provienen de los presupuestos de las entidades territoriales, mantengan su valor constante, por lo cual ordena tomar cada a\u00f1o, como base para determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos correspondientes al a\u00f1o anterior, y traerlos a valor actual.112 \u00a0<\/p>\n
5.4.5. En contraste con lo que dispone la disposici\u00f3n que se acaba de comentar, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d, dispone que los aportes del presupuesto nacional a las universidades p\u00fablicas para la vigencia presupuestal de 2004 no se traer\u00e1n a valor actual, es decir no se actualizar\u00e1n para que mantengan su poder adquisitivo constante, sino que se mantendr\u00e1n \u201ccongelados\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto todo lo anterior, vuelve la Corte a preguntarse si en la ley anual del presupuesto general de la Naci\u00f3n era posible consagrar la congelaci\u00f3n de transferencias a las universidades p\u00fablicas vigente. Para responder este interrogante tiene en cuenta que el car\u00e1cter progresivo del derecho a la educaci\u00f3n superior en principio obliga al Congreso al aprobar la ley anual de presujeto a apropiar las partidas necesarias para mantener actualizado el valor de dichas transferencias, a fin de los niveles de cubrimiento del derecho a la educaci\u00f3n superior no sufran retrocesos. Empero, como lo ha hecho ver la jurisprudencia, la prohibici\u00f3n de retrocesos no es absoluta, de donde se deduce que las medidas econ\u00f3micas que no actualizan el valor de los recursos disponibles para atender la progresividad de este derecho no est\u00e1n absolutamente proscritas. As\u00ed, en principio, tales medidas pueden ser v\u00e1lidas desde el punto de vista constitucional, siempre y cuando no resulten desproporcionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la restricci\u00f3n introducida al car\u00e1cter progresivo del derecho social a la educaci\u00f3n superior, a fin de establecer si, en el presente caso, se encontraba justificada por la necesidad de obtener un objetivo imperioso constitucionalmente v\u00e1lido, y si, adem\u00e1s, es razonable y proporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5 Escrutinio sobre la razonabilidad de la medida limitativa del car\u00e1cter progresivo del derecho a la educaci\u00f3n p\u00fablica superior en el presente caso: \u00a0<\/p>\n
5.5.1 El fin que persigue la medida: \u00a0<\/p>\n
Como se recuerda, en el mensaje presidencial dirigido al Congreso de la Rep\u00fablica al presentar por segunda vez el proyecto de ley anual de presupuesto general del Naci\u00f3n, el jefe del ejecutivo indic\u00f3 que el Gobierno Nacional estaba comprometido con la reducci\u00f3n del gasto y con la reforma a la administraci\u00f3n p\u00fablica. En este orden de ideas, la propuesta de congelar los gastos de funcionamiento buscaba \u201cdisminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, en la medida en que se reduce la base sobre la cual dicho gasto se aumenta\u201d. Tambi\u00e9n en el mismo sentido dijo que se propon\u00eda \u201cmantener los gastos de funcionamiento al nivel de 2002, para disminuir el nivel de gasto de manera permanente y reducir las necesidades de financiaci\u00f3n del presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la Corte entiende que, como en el caso de la congelaci\u00f3n de salarios superiores a dos SLMM, lo que se propon\u00eda el Gobierno al congelar la transferencias de recursos a las universidades p\u00fablicas, y fue aceptado por el Congreso, se resume en las frases contenidas en el mensaje presidencial en comento, seg\u00fan las cuales lo que se quer\u00eda era (i)\u201cdisminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, en la medida en que se reduce la base sobre la cual dicho gasto se aumenta\u201d y (ii) \u201creducir las necesidades de financiaci\u00f3n del presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
El prop\u00f3sito de \u201creducir las necesidades de financiaci\u00f3n del presupuesto\u201d alude al d\u00e9ficit fiscal que las finanzas p\u00fablicas vienen presentando como fen\u00f3meno cr\u00f3nico desde hace varios a\u00f1os, y que el presidente explic\u00f3 en el mensaje presidencial en cita. De esta manera, la Corte concluye que el objetivo expl\u00edcito de disminuir de manera permanente el nivel de gasto p\u00fablico, reduciendo la base sobre la cual dicho gasto se aumenta \u00a0-base de la cual forman parte las transferencias de recursos a las universidades p\u00fablicas que se congelaron-, pretend\u00eda en \u00faltimas reducir en el largo plazo el d\u00e9ficit fiscal, objetivo que, como en el caso de la congelaci\u00f3n de los salarios de ciertos servidores p\u00fablicos, resulta constitucionalmente v\u00e1lido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como ha sido visto, el objetivo de reducir el d\u00e9ficit tiene relevancia constitucional y as\u00ed ha sido reconocido expresamente por esta Corporaci\u00f3n. En la Sentencia C-1017 de 2003 expresamente se admiti\u00f3 que \u201cexiste un inter\u00e9s p\u00fablico real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido d\u00e9ficit de las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Naci\u00f3n\u201d.113\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la Corte encuentra que la norma acusada, en cuanto prev\u00e9 la congelaci\u00f3n de transferencias a las universidades, supera el primer paso del examen de proporcionalidad de la media limitativa del car\u00e1cter progresivo del derecho a la educaci\u00f3n superior que contiene, pues ciertamente persigue un objetivo constitucional relevante e imperioso. \u00a0<\/p>\n
5.5.2. El medio utilizado por el legislador para alcanzar el fin propuesto: \u00a0<\/p>\n
En un segundo paso, debe la Corte establecer si el medio utilizado por el legislador para restringir el car\u00e1cter progresivo del derecho progresivo a la educaci\u00f3n superior es constitucionalmente v\u00e1lido. En este caso el medio es la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas, es decir la no actualizaci\u00f3n de su valor, durante la vigencia fiscal de 2004. Este medio no est\u00e1 totalmente proscrito por la Constituci\u00f3n, pues el car\u00e1cter progresivo del derecho social a la educaci\u00f3n superior no es absoluto. Empero, para que pueda considerarse constitucionalmente v\u00e1lido, debe estar adecuadamente justificado, y observar par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la justificaci\u00f3n de tal congelaci\u00f3n de transferencias como medio para lograr el aludido prop\u00f3sito de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal, el Gobierno durante el debate del proyecto que devino en la Ley 848 de 2993 explic\u00f3 los alcances que presenta el d\u00e9ficit fiscal en el momento presente. Se\u00f1al\u00f3 entonces que \u00a0\u201ccomo resultado del mayor d\u00e9ficit fiscal y de factores ligados al desempe\u00f1o macroecon\u00f3mico, desde 1995 la deuda p\u00fablica como porcentaje del PIB comenz\u00f3 a crecer en forma acelerada\u201d, de manera tal que \u201cel crecimiento sostenido de la deuda neta del Sector P\u00fablico No Financiero hoy alcanza niveles superiores al 50% del PIB.\u201d\u00a0 Esta situaci\u00f3n, dice el mensaje, motivaba la necesidad de evaluar la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica, puesto que la doctrina econ\u00f3mica internacional estima que cuando tal deuda supera el nivel que hoy en d\u00eda alcanza la colombiana, existe un grave peligro de cesaci\u00f3n en los pagos, seg\u00fan lo demuestra la experiencia internacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera concreta la justificaci\u00f3n de la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas se recoge en las siguientes l\u00edneas del mensaje presidencial al Congreso de la Rep\u00fablica presentado con el proyecto de ley anual de presupuesto general de la naci\u00f3n para 2004, en donde se lee: \u00a0\u201c(l)a pregunta 14 del Referendo sobre Finanzas P\u00fablicas Sanas, al establecer l\u00edmites al crecimiento de los gastos de funcionamiento lleva a que la transferencia que la Naci\u00f3n debe hacer a las universidades sume $1.2 billones. En la medida que estos recursos no financian la totalidad de los gastos de funcionamiento de las universidades sino cerca del 70% de los mismos, y considerando que las reglas del referendo tambi\u00e9n les aplican a estas entidades, estos recursos deben ser suficientes.114\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Corte encuentra que las anteriores explicaciones y justificaciones dadas por el ejecutivo al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto sobre la finalidad perseguida con la congelaci\u00f3n de las transferencias de recursos del presupuesto general de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas son precarias. Tales explicaciones no cumplen con el deber de exponer una carga argumentativa m\u00ednima, que con base en razones constitucionales y no solamente econ\u00f3micas indique por qu\u00e9 la limitaci\u00f3n del car\u00e1cter progresivo del derecho a la educaci\u00f3n superior, y de la prohibici\u00f3n de retrocesos en su reconocimiento, era estrictamente necesaria para reducir el d\u00e9ficit fiscal, de manera tal que no pod\u00eda ser evitada o substituida por otra medida. Tampoco las explicaciones se\u00f1alan por qu\u00e9 la f\u00f3rmula que se acogi\u00f3 no es desproporcionada, es decir por qu\u00e9 no implica un sacrificio excesivo del car\u00e1cter progresivo y no reversible del derecho social a la educaci\u00f3n superior, frente al beneficio constitucional que se obtiene al reducir el gasto p\u00fablico y con \u00e9l el d\u00e9ficit fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, como en el caso de la justificaci\u00f3n de la congelaci\u00f3n de los salarios superiores a dos SLMM, la Corte encuentra que las explicaciones gubernamentales tendientes a avalar la falta de reajuste de las transferencias a las universidades son de naturaleza econ\u00f3mica y no constitucional, y no demuestran que la restricci\u00f3n, que en principio no estaba prohibida, en el caso concreto era razonable y justificada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.3. La relaci\u00f3n entre el medio y fin propuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.3.1 En un tercer paso la Corte debe verificar si la relaci\u00f3n entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es adecuado, necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto; aqu\u00ed el juez constitucional debe examinar el aspecto temporal de la medida, es decir, por cu\u00e1nto tiempo se adopta, que precedentes de similares restricciones registra de manera tal que el efecto acumulado de anteriores restricciones haga m\u00e1s gravosa la nueva limitaci\u00f3n, que otros elemento normativos o f\u00e1cticos son relevantes para ponderar los valores y principios constitucionales comprometidos, etc. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.3.2. Para la verificaci\u00f3n anterior la Corte tendr\u00e1 en cuenta que la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas prevista en las norma bajo examen afecta principalmente los gastos de funcionamiento de dichos entes educativos. Si bien las transferencias procedentes del presupuesto general de la Naci\u00f3n no son la \u00fanica fuente de financiaci\u00f3n del funcionamiento de los entes universitarios p\u00fablicos, pues los presupuestos de los mismos, cuando son entidades del orden departamental, distrital o municipal, reciben recursos \u00a0de los presupuestos de los departamentos, distritos o municipios correspondientes, y adem\u00e1s todas las universidades p\u00fablicas cuentan con los recursos y rentas propios de cada instituci\u00f3n115, tambi\u00e9n es cierto que dichas transferencias financian en un alto porcentaje dichos gastos de funcionamiento. \u00a0Por lo tanto, en ese porcentaje (que el mensaje presidencial dice que es del 70%116) los recursos para el funcionamiento de las entidades p\u00fablicas se mantendr\u00e1n congelados, es decir perder\u00e1n su poder adquisitivo durante 2004, con un efecto que se proyectar\u00e1 posteriormente en las sucesivas vigencias fiscales, pues la base sobre la cual se calcula el reajuste anual de las transferencias se ver\u00e1 afectada para los a\u00f1os subsiguientes. Lo anterior significa que, respecto de la temporalidad de la medida, ella no se proyectar\u00e1 exclusivamente sobre la presente vigencia fiscal, sino que, en principio, tendr\u00e1 un efecto permanente en lo sucesivo. \u00a0<\/p>\n
Otro aspecto que tiene en cuenta la Corte para efectos de estudiar la proporcionalidad de la medida bajo examen tiene que ver con que uno de los componentes del \u00a0gasto de funcionamiento de las universidades p\u00fablicas, que al menos en un 70% se financia con las transferencias del presupuesto general de la Naci\u00f3n, es el rubro de los salarios de los servidores p\u00fablicos que prestan sus servicios a estas instituciones, los cuales, por obvias razones, en alguna medida quedar\u00edan igualmente congelados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos aspectos que se acaban de mencionar implican que la congelaci\u00f3n de transferencias prevista en la norma bajo examen conlleva la imposibilidad de traer a valor actual un alto porcentaje de \u201cgasto social\u201d en educaci\u00f3n superior (70%), y tambi\u00e9n los salarios de los servidores p\u00fablicos \u00a0de los entes universitarios p\u00fablicos. Sin embargo, ni la disposici\u00f3n bajo examen, ni las justificaciones gubernamentales esgrimidas al presentar el proyecto de ley ante el Congreso de la Rep\u00fablica, ni lo dicho en los debates parlamentarios surtidos durante el tr\u00e1mite correspondiente en el Congreso de la Rep\u00fablica permiten a la Corte tener datos que indiquen de qu\u00e9 manera concreta y en qu\u00e9 proporciones exactas se afectar\u00e1n de un lado los salarios de estos servidores p\u00fablicos, y de otro el gasto social en educaci\u00f3n superior. Solamente como dato global, encuentra que \u00a0un 70% de los recursos p\u00fablicos destinados a tales fines no ser\u00e1 reajustado, con efectos que se proyectar\u00e1n sobre las vigencias sucesivas. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, no obstante que la limitaci\u00f3n del car\u00e1cter progresivo del derecho a la educaci\u00f3n superior mediante la congelaci\u00f3n de las trasferencias del presupuesto general de la Naci\u00f3n destinadas a tal fin \u00a0no guarda, necesariamente, una relaci\u00f3n inescindible y de proporcionalidad directa con la reducci\u00f3n en el mismo porcentaje de la cobertura y la calidad del servicio, y con la congelaci\u00f3n de salarios, pues la reorganizaci\u00f3n de los recursos no financieros disponibles, la reducci\u00f3n de los costos administrativos, o cualquier otra estrategia distinta podr\u00edan contribuir a tratar de mantener sin retrocesos lo logrado hasta ahora, y a actualizar en alguna medida dichos salarios, \u00a0la Corte estima que la congelaci\u00f3n del 70% de dichas transferencias, que en t\u00e9rminos num\u00e9ricos equivale a una reducci\u00f3n de las mismas en cuant\u00eda de noventa y siete mil millones de pesos117, afectar\u00e1 necesariamente la prestaci\u00f3n del servicio en cuanto a la posibilidad de mantener sin retroceso los niveles de cobertura y calidad alcanzados. De igual manera se ver\u00e1 reflejado en la posibilidad de satisfacer el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el valor adquisitivo real de su salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior la Corte observa que la medida de congelaci\u00f3n del gasto social en educaci\u00f3n no est\u00e1 constitucionalmente justificada, pues a pesar de que el objetivo de reducir el d\u00e9ficit fiscal es imperioso y relevante a la luz de la Carta, no existe una raz\u00f3n clara que explique por qu\u00e9 esta medida no era excesiva, por qu\u00e9 era necesaria para superar el d\u00e9ficit fiscal de manera que no pudiera ser substituida por otra menos lesiva de los principios constitucionales, en qu\u00e9 medida la cobertura poblacional y la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n superior se ver\u00eda reducida, etc. En cuanto a la congelaci\u00f3n salarial implicada en la congelaci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas, los t\u00e9rminos de la misma tampoco est\u00e1n precisados118. En tal virtud, no es posible establecer si respetan las condiciones jurisprudencialmente extra\u00eddas (ver supra) que definen cu\u00e1ndo es constitucional \u00a0la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, y que indican (i) car\u00e1cter intangible de derecho al reajuste de los servidores p\u00fablicos que devengan bajos salarios; (ii) el car\u00e1cter limitable pero no desconocible del derecho al reajuste de los servidores de salarios medios y altos; y (iii) los principios de temporalidad, proporcionalidad y progresividad que deben presidir la limitaci\u00f3n de esta \u00faltima categor\u00eda de salarios. \u00a0Por lo anterior, no le resulta posible a la Corte establecer la razonabilidad y proporcionalidad de la modalidad y el grado en que en esta oportunidad se limita el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos vinculados a las universidades p\u00fablicas, limitaci\u00f3n que ser\u00e1 una consecuencia ineludible de la congelaci\u00f3n de transferencias prevista en la norma. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte encuentra que la limitaci\u00f3n consagrada, aunque pretende obtener un objetivo constitucional relevante – aliviar el d\u00e9ficit fiscal que presentan las finanzas p\u00fablicas desde hace varios a\u00f1os y disminuir el crecimiento de la deuda p\u00fablica – es un medio para la obtenci\u00f3n de tal fin que en este caso no est\u00e1 constitucionalmente justificado en t\u00e9rminos de necesidad y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para efectos de la decisi\u00f3n a tomar, la Corte tiene en cuenta que en el art\u00edculo 84 de la Ley 30 de 992 la ley ha reconocido el car\u00e1cter de gasto social de que se revisten las transferencias del presupuesto general de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia; tambi\u00e9n, que por esa misma raz\u00f3n el art\u00edculo 86 de la misma Ley prev\u00e9 que las universidades estatales u oficiales recibir\u00e1n anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes. En tal virtud, y dadas las conclusiones anteriores sobre la carencia de justificaci\u00f3n respecto de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida restrictiva del car\u00e1cter progresivo del derecho social a la educaci\u00f3n superior, la Corte declarar\u00e1 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, en el entendido seg\u00fan el cual el rubro all\u00ed mencionado debe incluir las partidas necesarias para mantener en pesos constantes los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior, y para que los salarios de los servidores p\u00fablicos que prestan sus servicios en las universidades p\u00fablicas puedan ser actualizados en los t\u00e9rminos de la consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 3.2.11.8.4. \u00a0de la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLE\u00a0 el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, en cuanto prev\u00e9 un reajuste salarial en el mismo \u00edndice de la inflaci\u00f3n registrada para el a\u00f1o 2003, a favor de aquellos servidores p\u00fablicos que devengan hasta dos salarios legales m\u00ednimos mensuales. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento definir concretamente cu\u00e1l ser\u00e1 la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos salarios legales m\u00ednimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 3.2.11.8.4. \u00a0de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada s\u00f3lo puede tenerse como ajustada a la Constituci\u00f3n si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los t\u00e9rminos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores p\u00fablicos de ingresos medio o altos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, ORDENA al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica que con car\u00e1cter urgente, si aun no lo ha hecho, dentro del \u00e1mbito de sus competencias, tomen las medidas necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Naci\u00f3n, antes de que expire la vigencia fiscal del a\u00f1o 2004. Para esos prop\u00f3sitos, deber\u00e1n efectuarse las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha vigencia fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero. \u00a0Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, con el condicionamiento seg\u00fan el cual las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deber\u00e1n respetar el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensi\u00f3n, mediante su reajuste anual en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 53 y del \u00faltimo inciso del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, para esos prop\u00f3sitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica, dentro de sus competencias, \u00a0si aun no lo han hecho, deber\u00e1n efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE\u00a0 el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, en el entendido seg\u00fan el cual el rubro all\u00ed mencionado debe incluir las partidas necesarias para mantener, cuanto menos, los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior, en los t\u00e9rminos de la parte motiva de la presente Sentencia. En consecuencia, el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho, deber\u00e1n efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004. Adem\u00e1s, esto es sin perjucio de mantener la actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos de las universidades, teniendo en cuanta como m\u00ednimo lo previsto en esta sentencia, en especial la consideraci\u00f3n jur\u00eddica 3.2.11.8.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quinto. Ordenar al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica que, en la aprobaci\u00f3n de la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n correspondiente al a\u00f1o 2005, tengan en cuenta que al final de cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo, debe haberse reconocido la actualizaci\u00f3n plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores p\u00fablicos, en los t\u00e9rminos de la consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA, JAIME ARAUJO RENTERIA Y CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ, EN RELACI\u00d3N CON LA SENTENCIA C-931 DE SEPTIEMBRE 29 DE 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Expediente D-5125). \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Expedici\u00f3n teniendo en cuenta relaci\u00f3n con ley de convocatoria a un referendo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY DE CONVOCATORIA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-No obtenci\u00f3n de votaci\u00f3n m\u00ednima en propuesta de congelaci\u00f3n de salarios (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional, no se ajust\u00f3 a lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al presentar el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2004, sino que dio por aprobado el referendo sobre el cual el pueblo se pronunci\u00f3 en forma negativa el 25 de octubre de 2003 y, decidi\u00f3 aplicar las normas propuestas como si ellas fueran parte ya de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. De tal suerte que, con semejante presupuesto, decidi\u00f3, como si su voluntad fuera norma constitucional, desconocer el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios y pensiones, conforme a lo dispuesto en los art\u00edculos 53 y 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO A REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-No inclusi\u00f3n de partida suficiente (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO A REAJUSTE SALARIAL Y MESADA PENSIONAL DEL SERVIDOR PUBLICO-No aprobaci\u00f3n del referendo en cuanto a la congelaci\u00f3n por lo que no pod\u00eda darse por aprobado (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO A TRANSFERENCIAS A LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-No aprobaci\u00f3n del referendo en cuanto a la congelaci\u00f3n por lo que no pod\u00eda darse por aprobado (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
SALARIO, MESADA PENSIONAL Y GASTO SOCIAL EN EDUCACION SUPERIOR EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Inconstitucionalidad de congelaci\u00f3n para el caso (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Para los suscritos magistrados, ni la medida de congelar transitoriamente los salarios de los servidores p\u00fablicos, as\u00ed como las mesadas pensionales es abiertamente contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es abiertamente re\u00f1ida con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. E igualmente lo es la pretensi\u00f3n de congelaci\u00f3n del gasto social en la educaci\u00f3n superior, pues en los tres casos no se encuentra demostrado ni que las medidas sean necesarias, ni que sean adecuadas, ni que tengan ninguna justificaci\u00f3n. En cambio, lo que salta de bulto, es que se trata de una afectaci\u00f3n muy grave a los postulados mismos del Estado Social de Derecho que define la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la Sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004, excepci\u00f3n hecha de lo dispuesto en su numeral quinto de la parte resolutiva. \u00a0Son razones de este salvamento de voto, las que a continuaci\u00f3n se expresan: \u00a0<\/p>\n
1\u00aa. Como se expresa en la Sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004, la Ley 848 de 2003 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d, fue expedida teniendo en cuenta \u201csu relaci\u00f3n con la Ley 796 del mismo a\u00f1o, mediante se cual se convocaba un referendo constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se recuerda, la propuesta contenida en el numeral 14 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 796 de 2003, propon\u00eda la reforma transitoria del art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, agreg\u00e1ndole a esa norma un par\u00e1grafo transitorio, en virtud del cual \u201clos gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, de las entidades descentralizadas, aut\u00f3nomas, de naturaleza especial o \u00fanica, que administren recursos p\u00fablicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales, no se incrementar\u00e1n con relaci\u00f3n a los gastos del a\u00f1o 2002, durante un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo…\u201d y se agrega que \u201ccualquier incremento de salarios y pensiones en el a\u00f1o 2003 estar\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n que adopte el constituyente primario sobre este art\u00edculo. \u00a0De registrarse, a finales de diciembre de 2003 o 2004, un incremento anual en la inflaci\u00f3n, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el a\u00f1o 2002, se incrementar\u00e1n los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflaci\u00f3n registrada en cada uno de estos a\u00f1os, y la correspondiente al a\u00f1o 2002\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esa propuesta de reforma constitucional, mediante la cual se decid\u00eda sobre una congelaci\u00f3n de salarios por el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, contados a partir de la vigencia del acto legislativo propuesto a consideraci\u00f3n del pueblo colombiano, no obtuvo la votaci\u00f3n m\u00ednima requerida para el efecto, pues conforme a la resoluci\u00f3n 001 de 2 de enero de 2004 expedida por la Registradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, no se cumpli\u00f3 el requisito de participaci\u00f3n ciudadana exigido por el art\u00edculo 378 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Es verdaderamente sorprendente que en el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia del a\u00f1o 2004, el Gobierno Nacional en la exposici\u00f3n de motivos respectiva, diera por aprobado el referendo convocado por la Ley 796 de 2003 y, como si la reforma constitucional ya se encontrara en rigor, expresara que la formulaci\u00f3n de dicho proyecto se hizo teniendo en cuenta \u201cel ahorro que se pueda generar en el presupuesto de gastos nacionales del pr\u00f3ximo a\u00f1o por la aprobaci\u00f3n del referendo\u201d a que se ha hecho referencia. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, surge una primera conclusi\u00f3n: el Gobierno Nacional, no se ajust\u00f3 a lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al presentar el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2004, sino que dio por aprobado el referendo sobre el cual el pueblo se pronunci\u00f3 en forma negativa el 25 de octubre de 2003 y, decidi\u00f3 aplicar las normas propuestas como si ellas fueran parte ya de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0De tal suerte que, con semejante presupuesto, decidi\u00f3, como si su voluntad fuera norma constitucional, desconocer el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios y pensiones, conforme a lo dispuesto en los art\u00edculos 53 y 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera opt\u00f3 por hacer tabla raza de la jurisprudencia constitucional que, con anterioridad fue un\u00e1nime al respecto, pues si bien existieron diferencias en las decisiones adoptadas en las Sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003, en todas se parti\u00f3 de la existencia del derecho de los servidores p\u00fablicos al mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero no fue solo en la exposici\u00f3n de motivos donde se opt\u00f3, a ciencia y paciencia, por desconocer la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0La propia sentencia de la cual salvamos nuestro voto, se\u00f1ala que durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2004, se observa que as\u00ed se procedi\u00f3 por el Congreso de la Rep\u00fablica dada la posici\u00f3n asumida por el ejecutivo. \u00a0Por ello, en el punto 3.2.1.1.9 de la sentencia se expresa que \u201cla Corte constata que la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general de la Naci\u00f3n, lleva a concluir que esa disposici\u00f3n contempla la congelaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004. \u00a0En efecto, dicha interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, llevada a cabo a partir de los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la Rep\u00fablica, arroja esa conclusi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Conviene recordar y destacar con respecto al tr\u00e1mite de la ley de presupuesto mencionada, que el proyecto respecto inicialmente fue devuelto por las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, en ejercicio de lo dispuesto del art\u00edculo 56 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, pues a su juicio el proyecto inicial no se ajustaba a los principios presupuestales de coherencia macroecon\u00f3mica y de homeostasis presupuestal previstos en los art\u00edculos 20 y 21 del citado Estatuto Org\u00e1nico. \u00a0<\/p>\n
Ante esta situaci\u00f3n, intervino entonces el Presidente de la Rep\u00fablica y al efecto env\u00edo al Congreso un documento que denomin\u00f3 \u201cActa de Presentaci\u00f3n\u201d que fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 447 del 29 de agosto de 2003, documento en el cual se insisti\u00f3 en que, hechas las correcciones reclamadas por las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes, el proyecto de presupuesto fue programado en forma \u201crealista\u201d, para incluir en \u00e9l no solo los recursos que previsiblemente podr\u00edan obtenerse durante la vigencia fiscal, sino, tambi\u00e9n, \u201cel ahorro\u201d que pudiera generar la aprobaci\u00f3n del referendo convocado por la Ley 796 de 2003, que se estimaba \u201cen cerca de $550 mm\u201d, con la advertencia de que, si la ciudadan\u00eda no impart\u00eda aprobaci\u00f3n a la reforma constitucional propuesta, el gobierno efectuar\u00eda \u201clos ajustes presupuestos a que hubiera lugar de conformidad con lo dispuesto por el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto los pronunciamientos de la Corte Constitucional\u201d, adem\u00e1s, se insisti\u00f3 en las bondades supuestas de la congelaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento con la congelaci\u00f3n de los salarios y las pensiones de los servidores oficiales, as\u00ed como con la supresi\u00f3n de las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales. Expresamente, se se\u00f1al\u00f3 en el aludido mensaje presidencial, adem\u00e1s, que \u201ca pesar de que los salarios de los funcionarios que ganan m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos legales mensuales no se aumentan\u201d, el incremento del 7.1% en gastos de funcionamiento, \u201cse explica por el fortalecimiento de los gastos de personal en el sector de seguridad y defensa…\u201d. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, en la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, se dijo expresamente que no habr\u00eda ning\u00fan incremento salarial para los servidores p\u00fablicos que devengar\u00e1n m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos legales mensuales, \u201cde conformidad con lo previsto en la ley de referendo, Ley 796 de 2003, y considerando la pol\u00edtica en materia salarial anunciada por el Gobierno Nacional\u201d. Gaceta del Congreso No. 487 de 27 de septiembre de 2003. \u00a0<\/p>\n
Iguales advertencias se hicieron durante el tr\u00e1mite del proyecto en el Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0Por ello, la propia sentencia de la cual discrepamos se\u00f1ala que \u201cno cabe duda a la Corte en cuanto a que, sobre la base de la posible aprobaci\u00f3n del referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, el Congreso de la Rep\u00fablica, atendiendo la propuesta del Gobierno, durante todo el debate parlamentario y hasta la aprobaci\u00f3n de la ley acept\u00f3 congelar los salarios superiores a dos salarios m\u00ednimos legales mensuales durante la vigencia fiscal de 2004, decisi\u00f3n con base en la cual se calcul\u00f3 el rubro mencionado en el art\u00edculo 2\u00ba de la ley acusada. \u00a0<\/p>\n
De tal suerte que, cuando en virtud de los antecedentes anotados la conclusi\u00f3n l\u00f3gica ser\u00eda la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 848 de 12 de noviembre de 2003 por no haber incluido en ella partida suficiente para que se dispusiera luego por el Gobierno lo pertinente en relaci\u00f3n con la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos, lo que se hizo en la sentencia fue una declaraci\u00f3n de constitucionalidad condicionada, que por este aspecto, as\u00ed como por lo que adelante se dir\u00e1, no resultaba procedente, m\u00e1xime si como en la propia sentencia de la cual discrepamos se se\u00f1ala, \u201cel texto de la Ley 848 finalmente sancionada recoge la propuesta de congelaci\u00f3n salarial contemplada en el numeral 14 del referendo\u201d, propuesta que conforme a los resultados oficiales de la jornada democr\u00e1tica cumplida el 25 de octubre de 2003 no alcanz\u00f3 la votaci\u00f3n requerida conforme al art\u00edculo 378 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Igual conclusi\u00f3n se impone en relaci\u00f3n con el cargo que se le formula en la demanda al art\u00edculo 20 de la Ley 848 de 2003 con respecto a la congelaci\u00f3n de las mesadas pensionales. \u00a0En efecto, en el mensaje presidencial enviado al Congreso de la Rep\u00fablica luego de las observaciones de las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y la C\u00e1mara de Representantes para devolver el proyecto, por cuanto a juicio de estas no cumpl\u00eda con los requisitos exigidos por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto para su tramitaci\u00f3n, se dijo, de manera expresa que era necesario tal congelaci\u00f3n dentro del marco pol\u00edtico para sanear las finanzas p\u00fablicas, como se propon\u00eda en la pregunta No. 14 del referendo convocado por la Ley 796 de 2003. \u00a0El Ministerio de Hacienda insisti\u00f3 en ese punto de vista y, posteriormente, en informe rendido a la Corte Constitucional durante el tr\u00e1mite de este proceso expres\u00f3 que, de todas maneras, en virtud de los resultados del referendo, es decir, \u201cal no ser aprobada la pregunta 14\u201d del mismo, se reajustaron las pensiones conforme a lo ordenado por el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Lo expuesto en el p\u00e1rrafo que antecede, demuestra entonces que no s\u00f3lo con respecto a los salarios se vio por aprobada la reforma constitucional propuesta al pueblo para que sobre ella se pronunciara como en efecto se pronunci\u00f3, pero en sentido negativo, sino que, d\u00e1ndole por aprobada en forma anticipada, se le dio aplicaci\u00f3n. \u00a0Dicho de otra manera, los prop\u00f3sitos gubernamentales, a\u00fan cuando no formaban parte de la Constituci\u00f3n, se tuvieron como norma constitucional, sin serlo. \u00a0Lo que sorprende es que, en lugar de declarar la inconstitucionalidad, se declare por la Corte una constitucionalidad condicionada a que el Congreso y el Gobierno Nacional, dentro de la \u00f3rbita de sus funciones efect\u00faen los traslados o adiciones necesarios, por cuanto, es esa la \u00fanica forma de darle cumplimiento a lo dispuesto sobre la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo de las pensiones por los art\u00edculos 53 y 49 inciso \u00faltimo de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Dicho de otra manera, \u00a0a pesar de lo que se dispone en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en los art\u00edculos 69, 350 y 366, as\u00ed como en el art\u00edculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales, en el art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos y en el art\u00edculo 84 de la Ley 30 de 1992 que incluye como gasto p\u00fablico social el que se realice en la educaci\u00f3n superior conforme a los mandatos de los art\u00edculos 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el proyecto de presupuesto propugnaba por darle aplicaci\u00f3n anticipada a la pregunta 14 del referendo propuesto a consideraci\u00f3n de los colombianos, como s\u00ed ya se hubiera incorporado a la Constituci\u00f3n, lo que finalmente no sucedi\u00f3. \u00a0Por tal raz\u00f3n, deber\u00eda haber sido declarada la inconstitucionalidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 848 de 2003, por no incluir las partidas necesarias para mantener, como m\u00ednimo, la cuant\u00eda de los recursos que a valor presente corresponden a las trasferencias con destino a las universidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
2\u00aa. En la Sentencia C-931 de 2004 de la cual discrepamos, se afirma que la finalidad perseguida con la congelaci\u00f3n de los salarios, de las pensiones y de las trasferencias a las universidades p\u00fablicas tiene justificaci\u00f3n constitucional porque supuestamente se trata de una decisi\u00f3n razonable de la limitaci\u00f3n del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener la capacidad adquisitiva real del salario, o, en su caso, de la cuant\u00eda de las mesadas pensionales; e igualmente, se afirma que el medio utilizado resulta, en los tres casos, contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para los suscritos magistrados, ni la medida de congelar transitoriamente los salarios de los servidores p\u00fablicos, as\u00ed como las mesadas pensionales es abiertamente contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es abiertamente re\u00f1ida con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0E igualmente lo es la pretensi\u00f3n de congelaci\u00f3n del gasto social en la educaci\u00f3n superior, pues en los tres casos no se encuentra demostrado ni que las medidas sean necesarias, ni que sean adecuadas, ni que tengan ninguna justificaci\u00f3n. \u00a0En cambio, lo que salta de bulto, es que se trata de una afectaci\u00f3n muy grave a los postulados mismos del Estado Social de Derecho que define la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0En tal virtud, consideramos pertinente reiterar las consideraciones que hicimos en el salvamento de voto a la Sentencia C-1064 de 2001 que, en lo pertinente fueron las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2. POR SU PROPIO CONTENIDO EL ART\u00cdCULO 2\u00b0 DE LA LEY 628 DE 2000 DECLARADO EXEQUIBLE, ES INCONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
\u201cA nuestro juicio, el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, por la omisi\u00f3n legislativa en que incurri\u00f3 y \u00fanicamente en cuanto en \u00e9l no se apropi\u00f3 en el presupuesto nacional para el a\u00f1o 2001 una partida suficiente para evitar la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos, es violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en consecuencia, en cuanto a dicha omisi\u00f3n ha debido declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.1. De entrada, ha de advertirse que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no es una simple sucesi\u00f3n mec\u00e1nica de disposiciones que como art\u00edculos figuran unos a continuaci\u00f3n de otros en orden num\u00e9rico, sino que obedece a principios esenciales en el sistema pol\u00edtico jur\u00eddico vigente que le dan una unidad sistem\u00e1tica, lo que explica que a ellos se encuentre necesariamente vinculado el pre\u00e1mbulo de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.2. Aparece entonces con absoluta claridad que el pueblo de Colombia, en cuyo nombre se dictan las sentencias proferidas por la Corte con respecto a la constitucionalidad de las leyes, \u201cen ejercicio de su poder soberano\u201d dict\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que nos rige, para asegurar a los colombianos, entre otras cosas, el trabajo, la justicia, la igualdad y la paz, dentro de un marco jur\u00eddico y democr\u00e1tico que garantice un orden \u201cecon\u00f3mico y social justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro entonces, que conforme a la Constituci\u00f3n Colombiana, el trabajo como principio expresamente reconocido en ella ha de tener una especial protecci\u00f3n desarrollada en las leyes y, en cuanto no solamente es un derecho sino, como ya se dijo, un principio, su protecci\u00f3n ha de guiar el criterio jur\u00eddico para interpretar las normas de rango legal por lo que, si as\u00ed no se hace, el int\u00e9rprete desconoce de esa manera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.3. En estricta armon\u00eda filos\u00f3fico jur\u00eddica con lo as\u00ed expuesto en el pre\u00e1mbulo de nuestra Carta Pol\u00edtica, entre los \u201cPrincipios Fundamentales\u201d de la Constituci\u00f3n, a los cuales se dedica de manera expresa su TITULO I, se declara que \u201cColombia es un Estado Social de Derecho\u201d, y que la Rep\u00fablica se funda \u201cen el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cAnte todo, hemos de reiterar ahora que la afirmaci\u00f3n de que Colombia es un Estado SOCIAL, se\u00f1ala que esa caracter\u00edstica tiene profundas consecuencias en el ordenamiento positivo instituido por la Carta Pol\u00edtica, pues no puede asign\u00e1rsele una connotaci\u00f3n simplemente ret\u00f3rica vac\u00eda de contenido, que a lo sumo expresar\u00eda un prop\u00f3sito puramente filantr\u00f3pico sin consecuencias jur\u00eddicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAl contrario, la definici\u00f3n del Estado como Social de Derecho trae de suyo, como sucedi\u00f3 en Europa en el siglo XX, que las autoridades p\u00fablicas en su actuar diario y la legislaci\u00f3n en su conjunto, deben dar respuesta a las crecientes demandas de justicia social, de tal manera que se transforme la vieja concepci\u00f3n del Estado Liberal individualista por una concepci\u00f3n que garantice la existencia de un marco normativo y de un aparato pol\u00edtico-administrativo que promueva y atienda en forma din\u00e1mica las necesidades sociales, otorgando garant\u00edas m\u00ednimas al trabajo, al salario, a la alimentaci\u00f3n, a la salud, a la vivienda, a la educaci\u00f3n, entendidos como derechos con contenido propio y no simplemente como acci\u00f3n de beneficencia. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta nueva concepci\u00f3n del Estado, de manera permanente impone la necesidad de interpretar el Derecho como un elemento indispensable para regular las relaciones sociales de manera que se asegure en forma concreta la actuaci\u00f3n del Estado para la realizaci\u00f3n material de la justicia extendida, adem\u00e1s, a quienes por las condiciones materiales en que viven requieren de la intervenci\u00f3n estatal para que ella no quede simplemente como una quimera inalcanzable. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho individualista que ten\u00eda como prop\u00f3sito la defensa de las libertades formales y que se desentend\u00eda por completo de los derechos econ\u00f3micos sociales, y el Estado Social de Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Pol\u00edtica estos \u00faltimos lo cual le impone a las autoridades p\u00fablicas el deber jur\u00eddico de actuar para remover los obst\u00e1culos que se encuentren en la organizaci\u00f3n pol\u00edtico econ\u00f3mica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.4. Dentro de ese marco jur\u00eddico constitucional, debi\u00f3 entonces analizarse por la Corte el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, en cuanto en \u00e9l se omiti\u00f3 el deber jur\u00eddico constitucional de apropiar partida suficiente para que todos los servidores p\u00fablicos conservaran el poder adquisitivo del salario a partir del 1 de Enero del a\u00f1o 2001, lo que en esta ocasi\u00f3n no se hizo por la Corte. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.4.1. Al proferir la sentencia guardando silencio sobre la omisi\u00f3n legislativa a la que se ha hecho referencia y con la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada, no solo se desconoci\u00f3 la realidad social sino que por esa v\u00eda, se avanz\u00f3 luego para desconocer de manera clara y ostensible la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como si no existiera en ella el principio que impone la interpretaci\u00f3n de sus normas de manera tal que se proteja, en forma efectiva el trabajo dependiente, a\u00fan en las relaciones laborales con el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, la realidad cotidiana que viven los trabajadores colombianos y, entre ellos los servidores p\u00fablicos, se ignor\u00f3 por la Corte: as\u00ed, mientras el legislador establece que el precio de los arrendamientos debe reajustarse anualmente teniendo en cuenta para ello el \u00edndice de precios al consumidor, la Corte en la sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto, no dispuso lo mismo respecto del salario; las cuotas de obligaciones hipotecarias que pagan los trabajadores a las corporaciones de ahorro y vivienda y a otras entidades financieras, se reajustan diariamente al ritmo de la inflaci\u00f3n; el precio de la gasolina, con su profunda incidencia en el transporte de bienes y personas, se reajusta peri\u00f3dicamente para que no sufra mengua alguna; los servicios p\u00fablicos de acueducto y alcantarillado, energ\u00eda el\u00e9ctrica, tel\u00e9fono y aseo, se incrementan para que se conserve su valor; los precios de las pensiones de los colegios y las matr\u00edculas universitarias que se sufragan con el salario de los trabajadores, son objeto de reajuste en los distintos periodos acad\u00e9micos; los bienes y servicios que se suministran por los contratistas al Estado, en virtud de la ley deben ser reajustados para que no se empobrezca el contratista; el valor de las obligaciones cuando se incumplen los contratos, debe cancelarse luego con actualizaci\u00f3n monetaria; del mismo modo, todos los d\u00edas, la canasta familiar sube de precio, seg\u00fan las certificaciones oficiales; igual acontece con los aportes que de los salarios se hacen con destino \u00a0a las EPS, con la elevaci\u00f3n peri\u00f3dica de las cuotas moderadoras y de copagos por la atenci\u00f3n m\u00e9dica en materia de salud, y desde luego, en las consultas m\u00e9dicas, el precio de los medicamentos y los tratamientos respectivos cuando no entran a ser cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud y se sufragan fuera del mismo. Y, todo ello no obstante, en forma absolutamente desarticulada de esa realidad, la Corte, en este caso, decidi\u00f3 que todo puede ser objeto de ajuste por inflaci\u00f3n, pero menos los salarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cComo salta a la vista, la decisi\u00f3n de la que salvamos nuestro voto, implica un protuberante desconocimiento del Estado Social de Derecho y un retroceso jurisprudencial en la funci\u00f3n de la Corte a quien se le conf\u00eda la guarda de la integridad y primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.4.2. La declaraci\u00f3n de exequibilidad del Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, en cuanto no se incluy\u00f3 partida suficiente para el mantenimiento del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos, desconoci\u00f3, de manera rotunda la filosof\u00eda de la Constituci\u00f3n que reconoce como valor fundante y como principio de la misma la protecci\u00f3n al trabajo, a la justicia y a la dignidad humana, por lo que se lleva de calle el Pre\u00e1mbulo y el Art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor id\u00e9nticas razones, en la sentencia a que se refiere este salvamento de voto, se hace tabla rasa del Art\u00edculo 2\u00b0 de nuestra Carta Pol\u00edtica, que en forma imperativa ordena a las autoridades p\u00fablicas hacer efectivo el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, uno de los cuales desde luego es el de la adecuada y oportuna protecci\u00f3n al poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cIgual sucede con el art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por encima del cual pasa la sentencia de la Corte de la que discrepamos radicalmente, pues en esa norma se ordena que el trabajo, en todas sus modalidades, goza de la especial protecci\u00f3n del Estado, que le fue denegada a los servidores p\u00fablicos por el fallo mencionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la misma direcci\u00f3n, actu\u00f3 tambi\u00e9n la Corte en la sentencia aludida, pues ignor\u00f3 de manera flagrante que el Estado debe, seg\u00fan las voces del Art\u00edculo 42 de la Constituci\u00f3n, protecci\u00f3n integral a la familia, y ya se sabe que, las de los servidores p\u00fablicos dependen de los salarios que estos devengan. \u00a0<\/p>\n
\u201cDesconoci\u00f3 igualmente la Corte el Art\u00edculo 13 de la Carta, pues si el Art\u00edculo 53 de la misma, por razones de justicia social ordena al Estado garantizar el reajuste peri\u00f3dico de las pensiones y el Art\u00edculo 48 dispone que la ley debe definir los medios para que estas mantengan su poder adquisitivo constante, es apenas obvio que si as\u00ed se regula lo atinente a los trabajadores pensionados, igual regla debe tener aplicaci\u00f3n cuando se trata de los trabajadores que a\u00fan contin\u00faan prestando sus servicios. \u00a0<\/p>\n
\u201cDe igual modo, se olvid\u00f3 en la sentencia de la Corte a que se refiere este salvamento de voto que el presupuesto es un instrumento de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, cuya direcci\u00f3n se encuentra a cargo del Estado, sin que pueda ser aceptado que dicha intervenci\u00f3n se realice en perjuicio de los trabajadores para alcanzar ciertas metas de discutible contenido macroecon\u00f3mico, pues el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, de manera clara ordena que el Estado intervenga para \u201cdar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos\u201d, lo que no puede alcanzarse disminuyendo el poder adquisitivo del salario de los servidores oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo hizo actuar tampoco la sentencia, en armon\u00eda con las disposiciones anteriormente mencionadas de la Constituci\u00f3n, el Art\u00edculo 373 de la misma en cuanto de manera expresa ordena al Banco de la Rep\u00fablica velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, pues si el salario en ella se paga, ese mantenimiento tambi\u00e9n a \u00e9l se extiende. \u00a0<\/p>\n
\u201cY si esto es as\u00ed para situaciones de normalidad, tambi\u00e9n lo es a\u00fan para situaciones de anormalidad, cual sucede cuando se declare el estado de emergencia econ\u00f3mica y social, pues el Art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n en su \u00faltimo enciso, inmediatamente precedente a su par\u00e1grafo, establece que \u201cel Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores\u201d al expedir los decretos legislativos correspondientes. \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante lo anterior, aqu\u00ed, en esta sentencia de la cual discrepamos, se autoriza, sin ton ni son, que los salarios de los servidores p\u00fablicos sufran disminuci\u00f3n de su poder adquisitivo, dejando de lado la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.4.3. El art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n, norma espec\u00edfica que se ocupa del reajuste anual de la asignaci\u00f3n de los miembros del Congreso y que, precisamente por su especificidad es de interpretaci\u00f3n restringida como norma de Derecho P\u00fablico, dispone que para esos servidores p\u00fablicos ese reajuste se realizar\u00e1 \u201ccada a\u00f1o en proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central, seg\u00fan certificaci\u00f3n que para el efecto expida el Contralor General de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta de diamantina claridad, entonces, que para que entre a operar respecto de los miembros del Congreso la norma constitucional acabada de mencionar, se requieren tres requisitos concurrentes, pero diferentes, a saber: \u00a0el primero, que la remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de la administraci\u00f3n central haya cambiado; el segundo, que se pueda establecer un \u201cpromedio ponderado\u201d de tales cambios; y el tercero, que este sea certificado por el Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon todo, de esta norma constitucional se deduce de un momento a otro y sin ning\u00fan fundamento jur\u00eddico que el ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos que no son miembros del Congreso debe realizarse seg\u00fan un \u201cpromedio ponderado\u201d, de manera tal que el salario de algunos de ellos podr\u00eda ser ajustado en un porcentaje determinado que la sentencia no precisa; a otros, en un porcentaje inferior, que tambi\u00e9n resulta indefinido; e inclusive, algunos, pueden ser v\u00edctimas de no recibir ning\u00fan ajuste salarial, \u00a0lo que resulta adem\u00e1s de absurdo notoriamente injusto y contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0Es claro, que existen diferentes niveles de cargos en la administraci\u00f3n p\u00fablica, grados distintos, seg\u00fan la naturaleza de las funciones, la instrucci\u00f3n, los requisitos que para cada cargo se exijan, pero de ah\u00ed no se sigue que pueda predicarse que a un n\u00famero indeterminado de servidores p\u00fablicos se les pueda negar invocando criterios contrarios a la Constituci\u00f3n el derecho a que los salarios de todos conserven el poder adquisitivo ajust\u00e1ndolos en proporci\u00f3n directa a la inflaci\u00f3n de la moneda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.4.4. Es m\u00e1s, como quiera que las obligaciones deben pagarse en la forma y tiempo debidos, si el ajuste de los salarios por inflaci\u00f3n – que no es ning\u00fan aumento sino tan solo el reconocimiento de su depreciaci\u00f3n \u2013 no se cancela en forma oportuna, a nuestro juicio al momento del pago deber\u00eda reconocerse la suma debida con actualizaci\u00f3n monetaria, como ocurre con las dem\u00e1s obligaciones en el derecho colombiano. \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.4.5. Como si fuera una novedad bajo el n\u00famero 5.1.3. de la sentencia de la cual discrepamos (p\u00e1ginas 43 a 46), se realizan algunas disquisiciones notoriamente impertinentes sobre la naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, la funci\u00f3n del ejecutivo al formular el proyecto, su discusi\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica en un Estado Democr\u00e1tico, y se concluye luego, de un momento a otro y sin ninguna relaci\u00f3n con esos postulados, que la Corte Constitucional no puede impartir ninguna orden para que se proceda a reajustar los salarios de los servidores del Estado, como s\u00ed lo hizo esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1433 del a\u00f1o 2000 que por la mayor\u00eda no se comparte. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro que en este proceso, que culmina con la Sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, \u00a0la pretensi\u00f3n de que se apropiara la partida suficiente para que los salarios de los servidores p\u00fablicos no sufrieran disminuci\u00f3n en su poder adquisitivo, no prosper\u00f3 y, tanto ello es as\u00ed, que el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 628 de 2000 en cuanto a la omisi\u00f3n en que se incurri\u00f3 por no apropiar dicha partida en la cuant\u00eda necesaria para ese efecto, se declar\u00f3 exequible por la Corte en una sentencia cuyo condicionamiento suscita, por lo menos, serias reflexiones de orden constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSiendo ello as\u00ed, ninguna orden podr\u00eda impartirse por la Corte, pues ella resulta extra\u00f1a a lo decidido, dado que esta Corporaci\u00f3n neg\u00f3 las pretensiones que, a nuestro juicio, en Derecho deber\u00edan haber prosperado. \u00a0Es que, si se opt\u00f3 por la disminuci\u00f3n real del salario de los servidores p\u00fablicos, no hab\u00eda que dar ninguna orden de aumentar la partida presupuestal para que los salarios no perdieran, como efectivamente lo perdieron, su poder adquisitivo. \u00a0<\/p>\n
\u201cPero dejando de lado la impertinencia del razonamiento de la Corte en este aspecto, lo que salta a la vista es que la afirmaci\u00f3n de que las \u00f3rdenes que se impartieron en la Sentencia C-1433 de 2000 no constituyen \u201cuna cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional relativo a la naturaleza jur\u00eddica y a los valores protegidos con las reglas sobre la expedici\u00f3n del presupuesto\u201d, son un salvamento tard\u00edo de voto que ahora formulan quienes por entonces no eran magistrados de esta Corte, a una decisi\u00f3n en la que no participaron. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, la afirmaci\u00f3n a que se ha hecho referencia, que refleja una posici\u00f3n de car\u00e1cter ideol\u00f3gico y filos\u00f3fico sobre la Constituci\u00f3n y el Estado Social de Derecho, no se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, pues, a nuestro juicio, si la Corte encuentra que en la ley de presupuesto se incurre en una omisi\u00f3n relativa en virtud de la cual se quebranta la Constituci\u00f3n, lo que jur\u00eddicamente ha de hacerse es impartir las \u00f3rdenes necesarias para que se restablezca el imperio de la Constituci\u00f3n, aunque ello no resulte del agrado de los destinatarios de esas \u00f3rdenes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara los suscritos magistrados es claro que un juez de la Rep\u00fablica siempre que imponga una condena de car\u00e1cter pecuniario no se encuentra sometido a averiguar primero si para el cumplimiento del fallo existe disponibilidad econ\u00f3mica, por cuanto, lo que a \u00e9l le corresponde es dictar la sentencia conforme a Derecho, ya que su ejecuci\u00f3n le compete al condenado, sea un particular o sea el Estado, pues, como salta a la vista, la condici\u00f3n que se pretende imponer har\u00eda nugatoria la funci\u00f3n jurisdiccional\u201d. \u00a0<\/p>\n
3\u00aa. En virtud de las consideraciones que preceden, y como quiera que las decisiones contenidas en los numerales 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, y 4\u00ba de la Sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 fueron de exequibilidad y, a nuestro juicio, lo procedente era declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 848 de 2003, salvamos nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-931 de 2004 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO EN LAS ESCALAS MEDIAS Y ALTAS-Reconocimiento de actualizaci\u00f3n plena al final de la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo no es retroactiva (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00a0<\/p>\n
R. In\u00e9s Jaramillo Murillo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto aclaro brevemente mi voto respecto del ordinal 5 de la parte resolutiva. Como bien se dice en \u00e9l, la actualizaci\u00f3n del salario ha de hacerse \u201cen los t\u00e9rminos de la consideraci\u00f3n jur\u00eddica \u00a03.2.11.8.4 de la presente sentencia\u201d119, que es la misma en la cual se fund\u00f3 la Corte para decidir si la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos en las escalas medias y altas, derivada del art\u00edculo segundo de la Ley 848 de 2003, respetaba los criterios jurisprudenciales sentados en los precedentes que ahora se reiteran. Por eso el ordinal 2 de esta sentencia refiere a la consideraci\u00f3n jur\u00eddica 3.2.11.8.4.120\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En dicha consideraci\u00f3n resulta especialmente relevante la siguiente conclusi\u00f3n, que transcribo: \u00a0<\/p>\n
\u201cA esta finalidad han de propender las pol\u00edticas p\u00fablicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitaci\u00f3n del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por \u00e9ste al t\u00e9rmino del periodo de cuatro a\u00f1os, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto p\u00fablico social en condiciones macroecon\u00f3micas como las mencionadas en esta sentencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n es compatible con lo sostenido en la C-1017 de 2003, en el sentido de que las limitaciones admisibles cada a\u00f1o no constituyen una deuda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Dicho mensaje aparece publicado en la Gaceta del congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Estas ponencias est\u00e1n publicadas en las Gacetas del Congreso n\u00fameros 487 del 23 de septiembre de 2003, 529 del 10 de octubre de 2003 y 531 de la misma fecha, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 \u201cACTO LEGISLATIVO 01. 07\/01\/2004. \u00a0P\u00e9rdida de Derechos Pol\u00edticos. El Pueblo \u00a0 de Colombia Decreta: Art\u00edculo 1\u00ba. P\u00e9rdida de derechos pol\u00edticos. El quinto inciso del art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de las dem\u00e1s sanciones que establezca la ley, no podr\u00e1n ser inscritos como candidatos a cargos de elecci\u00f3n popular, ni elegidos, ni designados como servidores p\u00fablicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la Comisi\u00f3n de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor p\u00fablico, con su conducta dolosa o gravemente culposa, as\u00ed calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparaci\u00f3n patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del da\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Vigencia. El presente Referendo Constitucional rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
4 ARTICULO 187. La asignaci\u00f3n de los miembros del Congreso se reajustar\u00e1 cada a\u00f1o en proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central, seg\u00fan certificaci\u00f3n que para el efecto expida el Contralor General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5 \u201cArt\u00edculo 46. Decisi\u00f3n posterior sobre normas sometidas al referendo. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podr\u00e1n ser objeto de decisi\u00f3n dentro de los dos a\u00f1os siguientes, salvo por decisi\u00f3n de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de la respectiva corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPasado ese t\u00e9rmino se aplicar\u00e1n las mayor\u00edas ordinarias. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de car\u00e1cter nacional no podr\u00e1 solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos a\u00f1os.\u201d \u00a0<\/p>\n
6 Para 2004 esas metas son del 2.5% del PIB para el sector p\u00fablico consolidado y de 5,7% para el Gobierno Nacional Central.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 CONSTITUI\u00d3N POL\u00cdTICA. ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr\u00e1, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. \u00a0<\/p>\n
El presupuesto podr\u00e1 aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo tr\u00e1mite podr\u00e1 continuar su curso en el per\u00edodo legislativo siguiente. \u00a0<\/p>\n
8 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esta sentencia estudi\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la cual se convocaba a Referendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 M.P Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Jaime c\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
10 Cita el ministro al Fondo Monetario Internacional en \u201cPublic debt in Emerging Markets: Is it too high?\u201d en World Economic Outlook, Septiembre de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u201c(…) Los porcentajes de aumentos salariales para los servidores p\u00fablicos de las escalas superiores no pueden ser iguales o mayores a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores\u201d Sentencia S-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Mensaje presidencial al proyecto de ley 089 de 2003 c\u00e1mara, por el cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2004. \u2013 Gaceta N\u00b0 447 de agosto 29 de 2003.\u201d \u00a0<\/p>\n
13 El informe en menci\u00f3n aparece visible al folio 253 y siguientes del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 En esta Sentencia la decisi\u00f3n en torno a si se presentaba o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional no fue un\u00e1nime. \u00a0<\/p>\n
16 Dice el art\u00edculo mencionado de la Ley 617 de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 92. Control a gastos de personal. Durante los pr\u00f3ximos cinco (5) a\u00f1os, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades P\u00fablicas Nacionales no podr\u00e1 superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflaci\u00f3n esperada para cada a\u00f1o, seg\u00fan las proyecciones del Banco de la Rep\u00fablica. A partir del sexto a\u00f1o, estos gastos no podr\u00e1n crecer en t\u00e9rminos reales\u201d \u00a0<\/p>\n
17 Seg\u00fan lo consignado en el mensaje que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico dirigieron al Congreso sometiendo a consideraci\u00f3n el proyecto de ley de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, para poder cumplir con lo regulado en el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, \u00a0deb\u00eda incrementarse el salario de los servidores p\u00fablicos en un 6.2% ponderado, teniendo en cuenta que el IPC esperado era de un ocho por ciento (8.75%). \u00a0[Cfr. folio 15 y ss. del expediente examinado en la sentencia C-1064 de 2001].\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 En este punto es necesario indicar que la jurisprudencia constitucional no ha aceptado la aplicaci\u00f3n del concepto de cosa juzgada material cuando el objeto de la demanda alude a una omisi\u00f3n legislativa. \u00a0El caso que sirvi\u00f3 de marco en la Sentencia C-427 de 1996 (…) es un buen ejemplo sobre el particular. \u00a0En esta oportunidad se demandaron unas normas pertenecientes al r\u00e9gimen legal penal (el art\u00edculo 457 del antiguo C\u00f3digo de Procedimiento Penal) en las que el actor pretendi\u00f3 ver una omisi\u00f3n legislativa al se\u00f1alar que para estos procesos (de conocimiento de la justicia de orden p\u00fablico), la ley no hab\u00eda regulado la realizaci\u00f3n de audiencia p\u00fablica. \u00a0En este caso, (…) la Corte decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en la sentencia C-093 del 93 por existir cosa juzgada material, pues all\u00ed se hizo un estudio detallado de otra disposici\u00f3n ( el Par\u00e1grafo del art\u00edculo 13 del decreto 2790 de 1990, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 del decreto 390 de 1991, que fue a su vez adoptado como legislaci\u00f3n permanente por el art\u00edculo 5\u00b0 del decreto 2271 de 1991) en la que de manera expresa se dec\u00eda que: “En los procesos de competencia de los Jueces de Orden P\u00fablico, no habr\u00e1 audiencia p\u00fablica en ning\u00fan caso”. \u00a0Ahora bien: el criterio que sirvi\u00f3 a la Corte en la C-427 de 1996 para arribar a su decisi\u00f3n fue la existencia de un pronunciamiento anterior sobre una disposici\u00f3n normativa, la existencia o no de audiencia p\u00fablica en la justicia de orden p\u00fablico, id\u00e9ntica aquella que el actor dec\u00eda se hab\u00eda omitido. \u00a0De ninguna manera se acept\u00f3 aqu\u00ed la procedencia de la cosa juzgada material ante omisiones legislativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
20 Antes se hab\u00eda pronunciado sobre el tema en las sentencias T-102 de 1995, T-276 de 1997 \u00a0y \u00a0SU-519 del 15 de octubre de 1997 \u00a0<\/p>\n
21 M.P Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
22 Conforme a esta disposici\u00f3n, despu\u00e9s de lo decidido mediante la sentencia \u00a0C-710 de 1999, \u00a0 el Gobierno Nacional cada a\u00f1o debe modificar el sistema salarial correspondiente a los servidores p\u00fablicos nacionales, \u201caumentando sus remuneraciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia SU-995\/99 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
24 MM.PP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. Salvamento de voto de Jaime Araujo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. Aclaraci\u00f3n de voto de \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
26 Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1992, C-479 de 1992, T-483 de 1993, T 276 de 1997, SU-519 de 1997, C-481 de 1999, C-815 de 1999 y SU-1052 de 2000. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz: \u201cSi el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados ser\u00eda necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre s\u00ed, pues de otra manera ser\u00eda imposible predicar que todos ellos gozan de jerarqu\u00eda superior o de supremac\u00eda en relaci\u00f3n con los otros; (2) que todos los poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo \u00fanico que podr\u00eda hacer el poder legislativo, ser\u00eda reproducir en una norma legal la disposici\u00f3n constitucional que consagra el derecho fundamental, para insertarlo de manera expl\u00edcita en el sistema de derecho legislado. En efecto, de ser los derechos \u201cabsolutos\u201d, el legislador no estar\u00eda autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta \u00faltima consecuencia pueda cumplirse se requerir\u00eda, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran los \u201cderechos absolutos\u201d tuviesen un alcance y significado claro y un\u00edvoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo l\u00f3gico deductivo que habr\u00eda de formular el operador del derecho. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre s\u00ed. Ello, no s\u00f3lo porque se trata de derechos que han surgido hist\u00f3ricamente como consecuencia de la aparici\u00f3n de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas axiol\u00f3gicos \u201cuniformes\u201d pueden verse enfrentados o resultar opuestos a objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional. As\u00ed, para s\u00f3lo mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresi\u00f3n (C.P. art. 20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21), \u00a0al buen nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociaci\u00f3n sindical no se extiende a los miembros de la fuerza p\u00fablica (C.P. art. 39); el derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios p\u00fablicos esenciales\u00a0(C.P. art. 56); el derecho de petici\u00f3n esta limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos\u00a0(C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por \u201clos derechos de los dem\u00e1s y el orden jur\u00eddico\u201d (C.P. art. 16), etc.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. entre otras las sentencias de esta Corporaci\u00f3n C-337 de 1993, C-508 de 1996 y C-958 de 1999. En relaci\u00f3n con el marco jur\u00eddico que constituyen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley org\u00e1nica para \u00a0la \u00a0formaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que: \u201c\u00a0Entre los art\u00edculos que integran el Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XII aplicable “en lo pertinente” a los procesos presupu\u00e9stales de los entes territoriales, merece especial menci\u00f3n el art\u00edculo 352. La expresi\u00f3n “Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n…” con la que se inicia el texto del art\u00edculo 352 no s\u00f3lo evidencia la prelaci\u00f3n de lo constitucional sobre lo org\u00e1nico presupuestal, sino que aclara c\u00f3mo ambos \u00f3rdenes actuar\u00e1n de consuno; lo org\u00e1nico presupuestal (que es legal) sumado al n\u00facleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Acerca del an\u00e1lisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989). \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, Sentencias C-510 de 1992, C-013 de 1993, C-133 de 1993, C-428 de 1997, C-608 de 1999, C-1111 de 2000. En relaci\u00f3n con la naturaleza de las leyes marco cuyo prop\u00f3sito consiste en encuadrar al ejecutivo dentro de los objetivos y criterios que le se\u00f1ala el legislador, la Corte ha dicho: \u201cEn esta oportunidad la Corte se referir\u00e1 exclusivamente a las cuadro o marco (…) tienen como caracter\u00edsticas principales, que las diferencian de las dem\u00e1s, el que deben versar sobre temas espec\u00edficos, como son los se\u00f1alados taxativamente en los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y el que su finalidad es la de se\u00f1alar, a trav\u00e9s de normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, cuando proceda a desarrollar y aplicar dichas normas, sin que le est\u00e9 permitido exceder o desbordar los par\u00e1metros trazados, de modo general por el legislador.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de exequibilidad del articulo 19 de la Ley 4 de 1992 que trata sobre el r\u00e9gimen salarial y el sistema prestacional de los empleados p\u00fablicos). \u00a0<\/p>\n
Dentro del mismo orden de ideas a\u00f1adi\u00f3 la Corte : \u00ab\u00a0A este efecto, es preciso recordar que la expedici\u00f3n de las leyes marco implica una asignaci\u00f3n espec\u00edfica por parte del Constituyente al Congreso de la Rep\u00fablica y al Presidente de la misma, en virtud de la cual al primero corresponde el trazar las reglas o preceptos generales sobre las materias propias de esta especie de leyes, en tanto que al Presidente se le conf\u00eda por la Carta la expedici\u00f3n de normas que, con sujeci\u00f3n al marco que determina el legislador se encarguen de regular, con amplitud la materia respectiva, t\u00e9cnica esta de car\u00e1cter legislativo que de esta forma permite que siendo cambiantes las circunstancias que ofrece la realidad, se agilice y facilite la expedici\u00f3n de la normatividad correspondiente, sin que se corra el riesgo de una desactualizaci\u00f3n que pueda resultar riesgosa para alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se encuentra destinada. \u00a0Es decir, que al legislador se le asigna por la Constituci\u00f3n la fijaci\u00f3n de la filosof\u00eda y los criterios generales sobre un \u00e1rea o una actividad determinada, (…) al paso que la concreci\u00f3n y modificaci\u00f3n oportuna de las normas que desarrollen esas reglas generales, ser\u00e1 funci\u00f3n propia del ejecutivo nacional.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de exequibilidad de algunos art\u00edculos de \u00a0la Ley 488 de 1998 y los Decretos 1071, 1072 y \u00a01073 de 1999). \u00a0<\/p>\n
30 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-171 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, y C-327 de 1999 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. En relaci\u00f3n con el principio de igualdad entendido no como la identidad absoluta entre \u00a0dos o m\u00e1s personas, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que: \u201c…Se supera tambi\u00e9n, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matem\u00e1tica. (Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1992, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de exequibilidad parcial del articulo 6 del \u00a0Decreto 119 de 1991). En otra sentencia en que tambi\u00e9n se analiz\u00f3 la igualdad como concepto \u00a0relacional y no matem\u00e1tico, esta Corporaci\u00f3n \u00a0manifest\u00f3 que: \u00a0 (…) en materia del derecho a la igualdad y sus concretas implicaciones, …este no se traduce en una igualdad mec\u00e1nica y matem\u00e1tica sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto; y que la aplicaci\u00f3n efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna \u00f3bice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1999, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de la objeci\u00f3n de inconstitucionalidad formulada por la Presidencia de la Rep\u00fablica sobre los art\u00edculos 4\u00ba, 6\u00ba, 8\u00ba, 10\u00ba \u00a0literales a), b) y d), 11 y 12 del proyecto de ley No. 47\/97 Senado y 048\/96 C\u00e1mara \u201cpor el cual se establece la cuota de fomento para la modernizaci\u00f3n y diversificaci\u00f3n del subsector tabacalero y se dictan otras disposiciones\u201d). En el mismo sentido ver las Sentencias T-442\/92 T-432\/92; T-441\/92; T-567\/92; C-013\/93; C-021\/93; T-307\/93; T-510\/93; T-564\/93; T-100\/94; T-166\/94; T-402\/94; T-144\/95; T-298\/95; C-351\/95; T-352\/97; C-384\/97; T-390\/98; T-643\/98. \u00a0<\/p>\n
31 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-221 de 1992 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-020 de 1993, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-083 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-665 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1409 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Sobre el punto se mencionaron las Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-053 de 1998, M.P. Fabio mor\u00f3n D\u00edaz, C-540 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-579 de 2001, M.P Eduardo montealegre Lynett. \u00a0 En especial la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflaci\u00f3n as\u00ed como sobre la coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
33 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflaci\u00f3n as\u00ed como sobre la coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
34 Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, al pronunciarse sobre un art\u00edculo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior implica que quienes son responsables de su programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realizaci\u00f3n de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el d\u00e9ficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materializaci\u00f3n simult\u00e1nea\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
36 Sobre el juicio de razonabilidad y su evoluci\u00f3n en la jurisprudencia de la Corte puede verse la sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
37 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido econ\u00f3mico porque lo que est\u00e1 en juego no es una medida con alcances econ\u00f3micos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra ser\u00eda la situaci\u00f3n si la demanda versara sobre la inadecuaci\u00f3n del presupuesto para reactivar la econom\u00eda y as\u00ed estimular la generaci\u00f3n de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Sobre los pasos del juicio de razonabilidad cuando se examinan normas que establecen limitaciones al derecho de mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos, la Corte en el fallo en cometo explic\u00f3 que en este caso dicho juicio supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisi\u00f3n adoptada por el Gobier\u00adno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. Como la intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores y derechos que podr\u00edan ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de an\u00e1lisis, que en esta oportunidad son el salario m\u00f3vil, el m\u00ednimo vital o la dignidad, la intensidad del escrutinio de razonabilidad debe ser estricta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 M.M.P.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto de Jaime Araujo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n sierra y clara In\u00e9s V\u00e1rgas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido econ\u00f3mico porque lo que est\u00e1 en juego no es una medida con alcances econ\u00f3micos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra ser\u00eda la situaci\u00f3n si la demanda versara sobre la inadecuaci\u00f3n del presupuesto para reactivar la econom\u00eda y as\u00ed estimular la generaci\u00f3n de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Decreto 35 de 1999. \u00a0<\/p>\n
42 Todos los datos respecto del incremento de los precios en este periodo provienen de las estad\u00edsticas divulgadas \u00a0por el DANE en su p\u00e1gina de Internet.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Decreto 182 de 2000 \u201cpor el cual se fijan las escalas de asignaci\u00f3n b\u00e1sica y remuneraci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los empleados y funcionarios p\u00fablicos del orden nacional, de las Universidades P\u00fablicas, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de los miembros de la Fuerza P\u00fablica\u2026\u201d . Como se observa, dicho Decreto abarca un n\u00famero de servidores p\u00fablicos mayor al de los Decreto dirigidos a los funcionarios de la rama ejecutiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Dicho constituye la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 1999. \u00a0<\/p>\n
46 MP Antonio Barrera Carbonell precitada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Decreto 2720 de 2000. \u00a0<\/p>\n
48 Decreto 1460 de 2001. \u00a0<\/p>\n
49 El salario m\u00ednimo para el a\u00f1o 2000 fue de $260.100 pesos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Proferida el 10 de octubre de dicho a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
51 Decreto 2710 de 17 de diciembre de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Decreto 660 de abril 10 de 2002. \u00a0<\/p>\n
53 La Corte advierte que no se pronunci\u00f3 respecto de la apropiaci\u00f3n para el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos en la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia del a\u00f1o 2002, en tanto que dicha norma no fue demanda por cargos similares a los analizados en el presente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 La Corte supone que el ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos es solamente una de las muchas variables que tienen incidencia sobre el nivel del gasto p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 D\u00e9ficit fiscal del gobierno central nacional, sin contabilizar recursos por privatizaciones. Datos del Banco de la Rep\u00fablica, p\u00e1gina de internet http:\/\/www.banrep.gov.co\/estad\/dsbb\/sfis_004.xls. No obstante, distintas fuentes estatales arrojan resultados diferentes. Por ejemplo, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n afirma que el d\u00e9ficit fiscal del gobierno central del a\u00f1o 2002 fue del 6.3% del PIB (Fuente CONFIS, c\u00e1lculos DNP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Fuente: Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Datos provenientes de la p\u00e1gina de Internet del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
57 Estimaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con base en el Informe de Deuda P\u00fablica elaborado por el Banco de la Rep\u00fablica, y en informaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la Direcci\u00f3n de Presupuesto. Datos provenientes de la p\u00e1gina de Internet del Ministerio de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
58 Estas premisas fueron resumidas as\u00ed: \u2013(i) la necesidad de consultar el principio de progresividad por escalas salariales, en forma tal que quienes m\u00e1s perciban est\u00e9n sujetos a mayores limitaciones, (ii) la necesidad de que las diferencias entre tales escalas salariales sean proporcionadas, es decir, m\u00ednimas, en forma tal que su magnitud no haga nugatorio dicho requisito de progresividad y (iii) la necesidad de que las limitaciones al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario consulten objetivos prioritarios de gasto p\u00fablico social establecidos en la Constituci\u00f3n y contribuyan a su sostenibilidad \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-1017 de 2003 \u00a0<\/p>\n
60 Cf. C.P art. 154.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 La aprobaci\u00f3n de reformas a la Constituci\u00f3n por v\u00eda de referendo requiere el voto afirmativo de m\u00e1s de la mitad de los sufragantes, y que el n\u00famero de \u00e9stos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral. \u00a0<\/p>\n
62 El art\u00edculo tercero de la parte resolutiva de dicha resoluci\u00f3n es el siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 3. Declarar no aprobados, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del art\u00edculo 378 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del proyecto de reforma a la Constituci\u00f3n sometido a referendo mediante el art\u00edculo 1 de la Ley 796 de 2003.\u201d \u00a0<\/p>\n
63 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflaci\u00f3n as\u00ed como sobre la coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
64 La Corte constata que, debido a la ca\u00edda en la tasa de cambio, el saldo en pesos de la deuda externa se redujo en m\u00e1s de dos billones de pesos en el primer trimestre del a\u00f1o 2004. (Informaci\u00f3n publicada en Internet por la revista Portafolio, que cita como fuente al propio ministro de Hacienda. www.portafolio.com.co. Edici\u00f3n de agosto 10 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 La inflaci\u00f3n registrada al finalizar el a\u00f1o 2003 fue de 6,49% \u00a0<\/p>\n
66 Decreto 2710 de 17 de diciembre de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 Cf. Informaci\u00f3n recogida en la sentencia C-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Cf. Infamaci\u00f3n recogida en la sentencia C-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 El \u00a0IPC correspondiente a 2002 fue de 6.99% (certificaci\u00f3n del DANE obrante en el Expediente al folio 180). Los reajustes para los servidores p\u00fablicos remunerados con m\u00e1s de dos SLMM oscilaron entre el 3.50% y el 7.35%. Cf. Decreto 3569 de 2003, Art\u00edculo 4\u00b0, par\u00e1grafo,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Las comisiones expresaron su preocupaci\u00f3n por el cumplimiento de diferentes preceptos del EOP, en particular de aquellos relacionados con los principios presupuestales de coherencia macroecon\u00f3mica y de home\u00f3stasis presupuestal previstos en los art\u00edculos 20 y 21 del Estatuto. \u00a0<\/p>\n
71 Gaceta del Congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003 \u00a0<\/p>\n
72 Los gastos de funcionamiento se dividen en gastos de personal, gastos generales, transferencias y gastos de operaci\u00f3n comercial. \u00a0<\/p>\n
73 En lo que concierne a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE), el mensaje explic\u00f3 que la elevada proporci\u00f3n de trabajadores por encima de dos SMLM, respecto a los funcionarios del orden nacional y territorial (21%), era resultado, en gran medida, de los beneficios adquiridos v\u00eda convenciones colectivas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 El Gobierno estimaba que estos puntos del referendo permitir\u00edan un ahorro total de $1.5 billones (0.7% del PIB) y de $1.4 billones (0.6% del PIB) en el a\u00f1o 2003 y 2004 respectivamente. Para el Presupuesto General \u00a0de la Naci\u00f3n se calculaba un ahorro de $738 mm en 2003 y de $623 mm en 2004; para el sector de la Seguridad Social y Regionales el ahorro se estimaba en $406 mm y $465 mm en 2003 y 2004, respectivamente, y para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de $390 mm en el primer a\u00f1o y de $354 mm en el segundo. As\u00ed, el efecto acumulado del referendo para el segundo a\u00f1o ser\u00eda \u00a0$3.0 billones o 1.26% del PIB; \u00a0<\/p>\n
75 Gaceta del Congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
76 Ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de C\u00e1mara y Senado al Proyecto de ley 89 de 2003 C\u00e1mara, 90 de 2003 Senado. Gaceta del Congreso N\u00b0 487 del 23 de septiembre de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara al Proyecto de ley 89 de 2003 C\u00e1mara, 90 de 2003 Senado. Gaceta del Congreso N\u00b0 531 del 10 de octubre de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Ponencia para segundo debate en el Senado al proyecto de ley 89 de 2003 C\u00e1mara, 90 de 2003 Senado. Gaceta del Congreso N\u00b0 529 del 10 de octubre de 2003.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 La ley 848 es de fecha 12 de noviembre de 2003. \u00a0<\/p>\n
80 El art\u00edculo tercero de la parte resolutiva de dicha resoluci\u00f3n es el siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 3. Declarar no aprobados, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del art\u00edculo 378 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del proyecto de reforma a la Constituci\u00f3n sometido a referendo mediante el art\u00edculo 1 de la Ley 796 de 2003.\u201d \u00a0<\/p>\n
81 El informe es del d\u00eda 12 de agosto de 2004 \u00a0<\/p>\n
82 Cf. Folio 253 y siguientes del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 ARTICULO 3. La soberan\u00eda reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder p\u00fablico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los t\u00e9rminos que la Constituci\u00f3n establece. \u00a0<\/p>\n
84 ARTICULO 103. Son mecanismos de participaci\u00f3n del pueblo en ejercicio de su soberan\u00eda: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar\u00e1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 ARTICULO 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del art\u00edculo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobaci\u00f3n de la mayor\u00eda de los miembros de ambas C\u00e1maras, podr\u00e1 someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo ser\u00e1 presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu\u00e9 votan positivamente y qu\u00e9 votan negativamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La aprobaci\u00f3n de reformas a la Constituci\u00f3n por v\u00eda de referendo requiere el voto afirmativo de m\u00e1s de la mitad de los sufragantes, y que el n\u00famero de \u00e9stos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral. \u00a0<\/p>\n
86 En este sentido, en la Sentencia C-1017 de 2003 se dijo que \u201clos fines invocados no pueden ser formulados post hoc, como meras racionalizaciones posteriores a la norma acusada\u201d. \u00a0<\/p>\n
87 Gaceta del Congreso N\u00b0 439 de 24 de octubre de 2002. \u00a0<\/p>\n
88 Sentencia C-1017 de 2003 \u00a0<\/p>\n
89 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
90 En este sentido, en la Sentencia C-1064 de 2001, sobre las justificaciones expuestas para la mencionada limitaci\u00f3n, se dijo: \u201cLa primera es la de reducir el d\u00e9ficit fiscal. Aunque la Corte no desestima la importancia econ\u00f3mica de esta finalidad, subraya que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para mostrar que a la luz de la Constituci\u00f3n este objetivo es imperioso.\u201d \u00a0<\/p>\n
91 Los precedentes jurisprudenciales se\u00f1alan que, a pesar de que la norma demandada es de contenido econ\u00f3mico, lo cual determinar\u00eda la aplicaci\u00f3n de criterios de juicio laxos, dado que incide \u00a0directamente en la efectividad de un derecho constitucional como lo es el de mantener el poder adquisitivo real del salario, debe ser sometida a un juicio estricto de constitucionalidad. Cf. Sentencias C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Sentencia C-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
93 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
94 Cf. Sentencia C-1017 de 2003. Consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 6.2 \u00a0<\/p>\n
95 Cf, especialmente, la Sentencia C-1064 de 2001. Esta intangibilidad \u201cno se relaciona con el car\u00e1cter absoluto del derecho, sino con la imposibilidad de limitarlo con base en razones comunes, dada su protecci\u00f3n constitucional reforzada\u201d. (Sentencia c-1017 de 2003.)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
96 Sentencia C-1064 de 2001 \u00a0<\/p>\n
97 Sentencia C-1017 de 2003 \u00a0<\/p>\n
98 Cf. Sentencia c- 1017 de 2003, fundamento 5.2.3 \u00a0<\/p>\n
99 En la sentencia C-1064 de 2001, de los antecedentes legislativos de la Ley anual de presupuesto entonces demandada, se deduc\u00eda que el art\u00edculo segundo de dicha ley conten\u00eda la previsi\u00f3n relativa a un incremento salarial ponderado del 6.2% en 2001, porcentaje inferior al \u00edndice de precios al consumidor correspondiente al a\u00f1o anterior (2000), el cual de acuerdo con lo informado por el DANE hab\u00eda sido del 8.75%. \u00a0<\/p>\n
En el caso analizado en la Sentencia C-1017 de 2003, en mensaje presidencial dirigido al Congreso de la Rep\u00fablica al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto general de la Naci\u00f3n, se le\u00eda lo siguiente que indicaba cu\u00e1l era la determinaci\u00f3n aprobada por el legislador en lo relativo a la actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por dicha ley: La programaci\u00f3n del presupuesto para el 2003 supone un aumento salarial del 6%, equivalente a la inflaci\u00f3n prevista para el 2002, para los servidores p\u00fablicos que devenguen el salario m\u00ednimo; de 5%, o sea la inflaci\u00f3n esperada para 2003, para aquellos otros que ganen hasta el salario promedio y de 1%, o menos, para el resto de funcionarios. Con esto se dar\u00e1 cumplimiento a la sentencia C-1168 de 2001 y a la Ley 617 de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
100 Cf. Sentencia C-1017 de 2003, consideraciones jur\u00eddicas 6.1 a 6.4.7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
101 Sentencia C-1017 de 2003, consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 7.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 LEY 100 de 1993. ARTICULO 14. Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilaci\u00f3n, de invalidez y de sustituci\u00f3n o sobrevivientes, en cualquiera de los dos reg\u00edmenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustar\u00e1n anualmente de oficio, el 1o. de enero de cada a\u00f1o, seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el a\u00f1o inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario m\u00ednimo legal mensual vigente, ser\u00e1n reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
103 Cf. Folio 254 del expediente. \u00a0<\/p>\n
104 Gaceta del Congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003 \u00a0<\/p>\n
105 Ponencia para segundo debate en el Senado al proyecto de ley 89 de 2003 C\u00e1mara, 90 de 2003 Senado. Gaceta del Congreso N\u00b0 529 del 10 de octubre de 2003.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
106 Ver folio 255 del cuaderno principal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
107 Aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968 \u00a0<\/p>\n
108 Aprobado mediante la Ley 16 de 1972 \u00a0<\/p>\n
109 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet \u00a0<\/p>\n
110 Ver Sentencia C- 177 de 2002, \u00a0M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
111 El presupuesto de la universidades p\u00fablicas es independiente del presupuesto nacional, pero el presupuesto global de las universidades oficiales, que proviene del Estado, debe estar incluido dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Cf. Sentencia C-220 de 1997, M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
112 Cf. sentencia C-177 de 2002, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
113Sentencia C-1017 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
114 Gaceta del Congreso N\u00b0 447 del 29 de agosto de 2003 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 115 \u00a0Se recuerda que en este sentido el art\u00educlo 86 de la Ley 30 de 1992 dice : \u00a0\u201cArt\u00edculo 86: Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
116 As\u00ed se reconoce en el propio mensaje presidencial dirigido por el presidente al Congreso al presentar el proyecto de \u00a0Ley anual de presupuesto ( Gaceta del Congreso 447 de 29 de agosto de 2003), en donde se afirma que las transferencias financian el 70% de dichos gastos de funcionamiento. Se recuerdan las palabras textuales \u00a0al respecto: \u00a0\u201c(l)a pregunta 14 del Referendo sobre Finanzas P\u00fablicas Sanas, al establecer l\u00edmites al crecimiento de los gastos de funcionamiento lleva a que la transferencia que la Naci\u00f3n debe hacer a las universidades sume $1.2 billones. En la medida que estos recursos no financian la totalidad de los gastos de funcionamiento de las universidades sino cerca del 70% de los mismos, y considerando que las reglas del referendo tambi\u00e9n les aplican a estas entidades, estos recursos deben ser suficientes.\u201d \u00a0<\/p>\n
117 Recu\u00e9rdese que En la ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica al proyecto de ley 89 de 2003 c\u00e1mara, 90 de 2003 senado, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2004\u201d, se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cHacemos notar con preocupaci\u00f3n que el c\u00e1lculo de las transferencias a las universidades para el a\u00f1o 2004 se hizo sobre la base del congelamiento de los gastos de funcionamiento previsto en la ley del referendo y, por ello, la transferencia disminuye en noventa y siete mil millones de pesos. Debe tenerse presente la fuente de financiamiento para atender la partida en su integridad, en el caso de no aprobarse el Referendo.\u201d117(Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
118 No puede entenderse que la congelaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos de las universidades p\u00fablicas siguen la misma regla que los de los servidores cobijados directamente por el presupuesto general de la Naci\u00f3n, pues estas remuneraciones dependen directamente de lo previsto en los presupuestos independientes de cada ente universitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
119 Quinto: Ordenar al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica que, en la aprobaci\u00f3n de la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n correspondiente al a\u00f1o 2005, tengan en cuenta que al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo, debe haberse reconocido la actualizaci\u00f3n plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores p\u00fablicos, en los t\u00e9rminos de la consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 3.2.11.8.4. de la presente sentencia. (subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
120 Segundo: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento de definir concretamente cu\u00e1l ser\u00e1 la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores p\u00fablicos que devengan m\u00e1s de dos salarios legales m\u00ednimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 3.2.11.8.4. de la presente sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada s\u00f3lo puede tenerse como ajustada a la Constituci\u00f3n si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los t\u00e9rminos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores p\u00fablicos de ingresos medios o altos. (subrayado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-931\/04 \u00a0 COSA JUZGADA RESPECTO DE PROYECTO DE LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO-Ausencia y procedencia de un fallo de fondo \u00a0 COSA JUZGADA RESPECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE SALARIOS-Inexistencia y presentaci\u00f3n de nuevos cargos relativos al reajuste pensional, de transferencias a las universidades y el no […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10627","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10627","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10627"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10627\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10627"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10627"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10627"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}