\u00a0 \u00a0 Sentencia C-992\/04 \u00a0<\/p>\n
DEROGATORIA EXPRESA-No operancia \u00a0<\/p>\n
DEROGATORIA TACITA-Configuraci\u00f3n no es clara \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD PARA DECLARACION DE DEROGATORIA TACITA-No es el medio id\u00f3neo\/CORTE CONSTITUCIONAL-Definici\u00f3n de vigencia de norma para determinar materia sujeta a control \u00a0<\/p>\n
DEROGATORIA TACITA-Pronunciamiento de fondo ante vigencia dudosa \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Propiedad de los municipios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES \u00a0<\/p>\n
EXENCION TRIBUTARIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO-Alcance \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO TERRITORIAL-Modificaci\u00f3n y supresi\u00f3n por el Congreso \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO TERRITORIAL-Autorizaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n legislativa\/TRIBUTO TERRITORIAL-Delimitaci\u00f3n de elementos por el legislador por exclusiones o prohibiciones que no constituyen exenciones \u00a0<\/p>\n
Como corresponde a la ley autorizar y delimitar los tributos territoriales, entonces el Congreso puede, al definir esos tributos, precisar que determinadas actividades no pueden ser gravadas por las entidades territoriales, sin que dichas exclusiones o prohibiciones sean en s\u00ed mismas inconstitucionales, puesto que no se tata de la exenci\u00f3n a un tributo existente sino de la delimitaci\u00f3n de los elementos de un impuesto territorial. \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda tributaria de las entidades territoriales est\u00e1 protegida por la Constituci\u00f3n, pero no es absoluta. En ese mismo orden de ideas, aunque en principio est\u00e1 prohibido al Legislador establecer exenciones a los tributos de las entidades territoriales, esto no significa que cada vez que una ley se\u00f1ala que una determinada actividad no est\u00e1 sujeta a un determinado tributo territorial, entonces dicha exclusi\u00f3n es inconstitucional. Como ya se vio, al menos existen dos hip\u00f3tesis en que dicha exclusi\u00f3n se ajusta a la Carta. De un lado, puede tratarse de una verdadera exenci\u00f3n, pero que sea constitucionalmente admisible, como en el caso de ciertos tratados que prev\u00e9n dichas exenciones y han sido declarados exequibles por esta Corte. De otro lado, puede en realidad no tratarse de una exenci\u00f3n sino de un desarrollo de la libertad del Congreso para configurar el alcance de los tributos territoriales, y en especial para la delimitaci\u00f3n de los elementos de esos tributos, como el hecho gravable. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO TERRITORIAL-No establecimiento de exenci\u00f3n sino que delimita el hecho gravable\/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No establecimiento de exenci\u00f3n sino de delimitaci\u00f3n del hecho gravable \u00a0<\/p>\n
EXENCION Y CONFIGURACI\u00d3N DEL HECHO GRAVABLE EN TRIBUTO TERRITORIAL-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Delimitaci\u00f3n del alcance del hecho gravable \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Hecho gravable o generador es uno de los elementos esenciales \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Hecho gravable es un elemento que tiene que estar precisado en la ley \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO TERRITORIAL-Fijaci\u00f3n de elementos constitutivos por asambleas y concejos dentro del marco legal \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO TERRITORIAL-Delimitaci\u00f3n por la ley de hecho gravable \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Hecho gravable general \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No pago por entidades p\u00fablicas que realicen obras de acueducto, alcantarillado o regulaci\u00f3n de caudales \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5126 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 7 (parcial) de la Ley 56 de 1981 \u201cPor la cual se dictan normas sobre obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, y acueductos, sistema de regad\u00edo y otras y se regulan las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Carlos Germ\u00e1n Farf\u00e1n Pati\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., doce (12) de octubre de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Carlos Germ\u00e1n Farf\u00e1n Pati\u00f1o solicita ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 7 (parcial) de la Ley 56 de 1981\u201cPor la cual se dictan normas sobre obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, y acueductos, sistema de regad\u00edo y otras y se regulan las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n parcialmente demandada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el diario oficial No. 35.856, del 5 de octubre de 1981 y se subraya lo acusado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 56 DE 1981 \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan normas sobre obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, y acueductos, sistemas de regad\u00edo y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(….) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 7\u00ba.- Las entidades propietarias, pagar\u00e1n a los municipios los impuestos, tasas, grav\u00e1menes o contribuciones de car\u00e1cter municipal diferentes del impuesto predial, \u00fanicamente a partir del momento en que las obras entren en operaci\u00f3n o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
b) Las entidades p\u00fablicas que realicen obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulaci\u00f3n de caudales no asociada a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, no pagar\u00e1n impuestos de industria y comercio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.- Las entidades p\u00fablicas propietarias de las obras de que aqu\u00ed se trata no estar\u00e1n obligadas a pagar compensaciones o beneficios adicionales a los que esta Ley establece con motivo de la ejecuci\u00f3n de dichas obras.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano considera que el aparte acusado viola los art\u00edculos 294, 287 y 363 de la Carta por cuanto impone una exenci\u00f3n al impuesto de industria y comercio a pesar de que los recursos que \u00e9ste genere son de propiedad de los municipios. Este hecho, en su opini\u00f3n, rompe con la equidad tributaria, y con la autonom\u00eda municipal. Anota el demandante que a pesar de que esta norma fue derogada expresamente por la ley 142 de 1994, en el caso de empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, continua vigente para empresas que no prestan estos servicios, como es el caso de \u201criegos o reguladoras de caudales no asociadas con generaci\u00f3n \u00a0el\u00e9ctrica\u201d.1\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. IntervenciOnES \u00a0<\/p>\n
1.- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Germ\u00e1n Eduardo Quintero Rojas en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicita a esta Corte declarar la exequibilidad del literal acusado. Luego de un an\u00e1lisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el interviniente concluye que los departamentos y municipios tienen l\u00edmites en materia impositiva. De all\u00ed se sigue, seg\u00fan \u00e9l, que la potestad tributaria que ostenta el legislativo por mandato constitucional es uno de los medios que tiene el Estado para lograr los fines econ\u00f3micos propuestos y esta facultad no puede predicarse de las entidades territoriales por tratarse de un Estado unitario. El interviniente considera que la autonom\u00eda territorial no puede ser reclamada frente a situaciones que impliquen pol\u00edticas generales de direcci\u00f3n y ordenamiento de la econom\u00eda nacional, tales como el establecimiento y configuraci\u00f3n de los elementos esenciales de los impuestos, sin importar su categor\u00eda. Recuerda el ciudadano que la sentencia C-219 de 1997 determin\u00f3 que las garant\u00edas otorgadas por la Constituci\u00f3n a las entidades territoriales no se oponen a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el interviniente se refiere al alcance de la norma, pues la ley parcialmente acusada, condiciona a que no paguen impuestos las entidades p\u00fablicas que realicen obras de acueducto, alcantarillado, riego, o simple regulaci\u00f3n de caudales no asociadas a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, puesto que esta actividad, de acuerdo con el literal a) de la norma acusada s\u00ed est\u00e1 gravada con el impuesto de industria y comercio. Es claro para el ciudadano, de acuerdo con estos argumentos, que el legislador no estableci\u00f3 una exenci\u00f3n a un impuesto de car\u00e1cter municipal, sino que de acuerdo con su facultad constitucional, reconocida tanto por el anterior ordenamiento constitucional como por el actual, estableci\u00f3 los elementos constitutivos del tributo. A su juicio, la norma determin\u00f3 las actividades que deb\u00edan gravar los municipios, situaci\u00f3n que en nada afecta la autonom\u00eda reconocida por la Constituci\u00f3n vigente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta derogatoria de la norma, el representante del ministerio hace un an\u00e1lisis para concluir que la ley 142 de 1994 no derog\u00f3 expresamente ninguna disposici\u00f3n de la ley 56 de 1981. Concluye entonces que no le asiste raz\u00f3n al actor porque la derogatoria tampoco fue t\u00e1cita, puesto que ning\u00fan art\u00edculo de la ley de servicios p\u00fablicos contempla el hecho espec\u00edfico de realizar obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulaci\u00f3n de caudales, pues ello no es entendido como la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, actividad que s\u00ed se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio, situaci\u00f3n que generar\u00eda otra serie de efectos jur\u00eddicos diferentes a los sometidos a estudio en esta ocasi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfredo Lewin Figueroa, presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, remite el concepto elaborado por la entidad, seg\u00fan el cual el aparte acusado debe ser declarado inexequible. Considera el Instituto que la disposici\u00f3n no puede leerse en forma aislada, pues el encabezamiento del mismo art\u00edculo establece que las entidades propietarias pagar\u00e1n a los municipios los impuestos, diferentes al predial \u201c\u00fanicamente a partir del momento en que las obras entren en operaci\u00f3n o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones….\u201d. El Instituto estima que procede esta observaci\u00f3n porque la sola realizaci\u00f3n de obras no genera el impuesto de industria y comercio, sino su explotaci\u00f3n comercial, conforme al nuevo enfoque que le dio la ley 14 de 1983. De all\u00ed se deduce que, no obstante realizarse el hecho generador del tributo, unas empresas \u2013las p\u00fablicas- quedaron exoneradas de pagar el impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la derogatoria del fragmento acusado, el Instituto anota que \u00e9sta no se ha presentado, pues la derogatoria expresa en las leyes de servicios p\u00fablicos no aparece. Aunque es cierto que ellas involucraron lo relativo a obras de acueductos y alcantarillados que menciona el texto original del literal b) acusado. Podr\u00eda entenderse entonces que lo referente a dichas obras qued\u00f3 sujeto a la nueva reglamentaci\u00f3n del a\u00f1o 1994, incluido su r\u00e9gimen tributario prescrito en el art\u00edculo 24 de le ley 142 de 1994, que contempla la posibilidad de ser gravadas por los municipios con los impuestos \u201c…que sean aplicables a los dem\u00e1s contribuyentes que cumplan funciones industriales y comerciales\u201d. En consecuencia, a juicio del Instituto, puede admitirse que la norma qued\u00f3 surtiendo efectos en el campo de las \u201cempresas de riego y regulaci\u00f3n de caudales (no generadores de energ\u00eda el\u00e9ctrica)\u201d, como afirma el actor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta injerencia del legislativo sobre los impuestos de las entidades territoriales, el Instituto manifiesta que la natural coordinaci\u00f3n entre el poder central y las facultades de las entidades perif\u00e9ricas indica que una vez creado o autorizado un impuesto como de propiedad del municipio, como es el caso del impuesto de industria y comercio, al legislador no le est\u00e1 permitido establecer excepciones o privilegios sobre el mismo, en cuanto implican un gasto que se traduce en una p\u00e9rdida de los ingresos, que en condiciones normales, le pertenecen al municipio. De conformidad con lo anterior, el interviniente deduce que el fragmento acusado estableci\u00f3 una verdadera exenci\u00f3n del impuesto al crear una situaci\u00f3n preferencial en cabeza de sujetos determinados, como son las entidades p\u00fablicas, y no una conveniente o justificada \u201cminoraci\u00f3n fiscal\u201d, m\u00e1xime cuando el tenor literal de la norma no se refiere a la causaci\u00f3n del gravamen sino a su pago, al decir que no pagar\u00e1n impuesto de industria y comercio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 3581, recibido el 2 de junio de 2004, solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relaci\u00f3n con el literal b) del art\u00edculo 7 de la ley 56 de 1981, por carencia actual de objeto debido a su derogatoria. El Ministerio P\u00fablico inicia con un repaso de jurisprudencia constitucional del cual concluye que la exenci\u00f3n del impuesto de industria y comercio objeto de an\u00e1lisis \u201cdevino en inconstitucional\u201d, ya que este tributo es de propiedad exclusiva de los municipios y como tal, a partir de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, ella no podr\u00eda seguir aplic\u00e1ndose por contrariar la nueva preceptiva superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, se\u00f1ala la Vista Fiscal que, en lo atinente al tratamiento tributario, la ley de servicios p\u00fablicos se aplica a los servicios de acueducto y alcantarillado y actividades complementarias, con cobertura urbana y rural (art\u00edculos 14 numerales 2, 19 a 23, 160 de la ley 142 de 1994). Por su parte, el art\u00edculo 186 ib\u00eddem derog\u00f3 todas las leyes que le fueran contrarias y le da preeminencia a la especialidad de tal ley frente a modificaciones futuras. Seg\u00fan su parecer se tiene que aspectos residuales sobre saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental gozan de regulaci\u00f3n especial en la ley 99 de 1993, principalmente en los art\u00edculos 42 y siguientes que permiten complementar de manera subsidiaria lo normado en servicios p\u00fablicos de acueducto y alcantarillado, incluidos regad\u00edos y regulaci\u00f3n de caudales p\u00fablicos. Concluye entonces el Procurador que frente al fragmento acusado se present\u00f3 una inconstitucionalidad sobreviniente a partir del 7 de julio de 1991, y su derogatoria mediante la ley 142 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Carta, ya que la disposici\u00f3n acusada hace parte de una ley de la rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto previo, derogatoria de la norma parcialmente acusada \u00a0<\/p>\n
2.- Sobre la vigencia de la norma, el demandante y dos de los intervinientes consideran que a pesar de una supuesta derogatoria t\u00e1cita por parte de la ley 142 de 1994, esta norma contin\u00faa vigente para empresas que no prestan servicios p\u00fablicos domiciliarios. Para el Ministerio P\u00fablico la Corte debe declararse inhibida porque la norma acusada fue derogada t\u00e1citamente por los art\u00edculos 24, 14 numeral 2, 19 a 23 y 160 de la ley 142 de 1994. En este punto tambi\u00e9n considera relevantes los art\u00edculos 42 y ss de la ley 99 de 1993. Adem\u00e1s, la Procuradur\u00eda estima que por tratarse de una norma preconstitucional, es claro que se ha presentado una inconstitucionalidad sobreviniente pues la exenci\u00f3n a que se refiere la norma, por recaer sobre un tributo que es de propiedad exclusiva de los municipios, es contraria a la Carta y en cualquier caso procede la inhibici\u00f3n por carencia actual de objeto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza pues la Corte por adelantar el examen de la vigencia del aparte acusado pues \u00e9ste es presupuesto indispensable para saber si procede o no proferir sentencia de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se ha presentado derogatoria expresa \u00a0<\/p>\n
3.- El art\u00edculo 186 de la ley 142 de 1994 determina las concordancias y derogaciones producidas en virtud de su articulado. Esta disposici\u00f3n es del siguiente tenor \u00a0<\/p>\n
\u201cPara efectos del art\u00edculo 84 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios p\u00fablicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecer\u00e1 y servir\u00e1 para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios p\u00fablicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferir\u00e1 \u00e9sta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entender\u00e1 que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando \u00e9stas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepci\u00f3n, modificaci\u00f3n o derogatoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Der\u00f3ganse, en particular, el art\u00edculo 61, literal “f”, de la Ley 81 de 1988; el art\u00edculo 157 y el literal “c” del art\u00edculo 233 del Decreto 1333 de 1986; el inciso segundo del art\u00edculo 14 y los art\u00edculos 58 y 59 del Decreto 2152 de 1992; el art\u00edculo 11 del Decreto 2119 de 1992; y el art\u00edculo 1 en los numerales 17, 18, 19, 20 y 21, y los art\u00edculos 2, 3 y 4 del Decreto 2122 de 1992.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La lectura de esta norma muestra que no ha operado el fen\u00f3meno de la derogatoria expresa ya que el art\u00edculo citado no se refiere a la vigencia del aparte acusado. Entra la Corte a examinar si eventualmente ha ocurrido o no una posible derogatoria t\u00e1cita.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La derogatoria t\u00e1cita no es clara \u00a0<\/p>\n
4.- En cuanto a la supuesta derogatoria t\u00e1cita, esta Corporaci\u00f3n considera que no es claro que se haya configurado tal fen\u00f3meno. As\u00ed, la ley 142, en su art\u00edculo 1\u00ba (\u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la ley) determina que \u00e9sta habr\u00e1 de aplicarse a \u201clos servicios p\u00fablicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energ\u00eda el\u00e9ctrica, distribuci\u00f3n de gas combustible, telefon\u00eda p\u00fablica fija b\u00e1sica conmutada y la telefon\u00eda local m\u00f3vil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios p\u00fablicos (…) y a las actividades complementarias definidas en el Cap\u00edtulo II del presente t\u00edtulo y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para determinar si el aparte acusado es parte del objeto de la ley 142 de 1994 la Corte considera relevante recordar el texto del fragmento acusado: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7\u00ba.- Las entidades propietarias, pagar\u00e1n a los municipios los impuestos, tasas, grav\u00e1menes o contribuciones de car\u00e1cter municipal diferentes del impuesto predial, \u00fanicamente a partir del momento en que las obras entren en operaci\u00f3n o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
b) Las entidades p\u00fablicas que realicen obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulaci\u00f3n de caudales no asociada a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, no pagar\u00e1n impuestos de industria y comercio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.- Las entidades p\u00fablicas propietarias de las obras de que aqu\u00ed se trata no estar\u00e1n obligadas a pagar compensaciones o beneficios adicionales a los que esta Ley establece con motivo de la ejecuci\u00f3n de dichas obras.\u201d (subrayas fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
Visto el texto, la Corte analizar\u00e1 algunos art\u00edculos aludidos por la Vista Fiscal para determinar si ha operado el fen\u00f3meno de la derogatoria t\u00e1cita.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- El art\u00edculo 14 de la ley 142 se refiere a las definiciones. Su numeral 2 establece lo que ha de entenderse por actividad complementaria de un servicio p\u00fablico. Esta noci\u00f3n cobra importancia porque a estas actividades tambi\u00e9n se aplica la ley 142 y son las mencionadas al definir cada servicio p\u00fablico. Y luego precisa el entendimiento del servicio que se encuentra estrechamente relacionado con el aparte acusado, que es el de acueducto y alcantarillado. El art\u00edculo 14 considera como servicios p\u00fablicos domiciliarios los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energ\u00eda el\u00e9ctrica, telefon\u00eda p\u00fablica b\u00e1sica conmutada, telefon\u00eda m\u00f3vil rural, y distribuci\u00f3n de gas combustible. El art\u00edculo 14.22. define el servicio p\u00fablico domiciliario de acueducto como la distribuci\u00f3n municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexi\u00f3n y medici\u00f3n. Tambi\u00e9n menciona que se aplicar\u00e1 esta ley a las actividades complementarias tales como captaci\u00f3n de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducci\u00f3n y transporte. El art\u00edculo 14.23. define el servicio p\u00fablico domiciliario de alcantarillado como \u201cla recolecci\u00f3n municipal de residuos, principalmente l\u00edquidos, por medio de tuber\u00edas y conductos. Tambi\u00e9n se aplicar\u00e1 esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposici\u00f3n final de tales residuos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 161 de la misma ley se refiere a la generaci\u00f3n de aguas y cuencas hidrogr\u00e1ficas. La ley considera que si ella implica la conservaci\u00f3n de cuencas hidrogr\u00e1ficas, no es uno de los servicios p\u00fablicos a los que esta ley se refiere. S\u00ed lo es la generaci\u00f3n de agua, en cuanto se refiere al desarrollo de pozos, la desalinizaci\u00f3n y otros procesos similares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 19 trata del r\u00e9gimen de las empresas de servicios p\u00fablicos en general, en municipios menores o zonas rurales, su \u00e1mbito de operaci\u00f3n y su r\u00e9gimen tributario. El art\u00edculo 160 establece las prioridades en al aplicaci\u00f3n de normas para ampliar la cobertura en ciertos sectores de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- Del recuento normativo la Corte puede concluir que al parecer puede haber operado el fen\u00f3meno de la derogatoria t\u00e1cita en cuanto a la realizaci\u00f3n de obras pues ello puede ser entendido como una de las actividades complementarias al servicio p\u00fablico de acueducto y alcantarillado en los t\u00e9rminos de la ley 142. Con todo, ello no es totalmente claro. As\u00ed, tal como lo anota una de las intervenciones ciudadanas, la sola realizaci\u00f3n de este tipo de obras es diferente a la explotaci\u00f3n comercial de las mismas. Adem\u00e1s, aunque est\u00e9n relacionadas con el servicio de acueducto y alcantarillado, de ello no se sigue necesariamente que se trate de una de las actividades complementarias al mismo, pues no ha sido definida de tal forma por la ley 142. En cuanto al riego y regulaci\u00f3n de caudales no asociado a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, la Corte encuentra que muy probablemente este aparte no ha sido derogado por la ley de servicios p\u00fablicos domiciliarios pues aunque en principio podr\u00eda pensarse que se trata de una de las actividades complementarias del servicio p\u00fablico de acueducto y alcantarillado que se encuentra regulado en la ley 142 de 1994, del recuento normativo no puede extraerse con certeza una conclusi\u00f3n acerca de la vigencia de esta regulaci\u00f3n pues no hay una referencia clara a este aspecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Ante la incertidumbre generada y la dificultad para su esclarecimiento, este Tribunal recuerda que tal como lo anot\u00f3 en la sentencia C-898 de 2001, no es la acci\u00f3n de inconstitucionalidad el medio id\u00f3neo para pedirle a la Corte que declare formalmente que la norma demandada ha sido t\u00e1citamente derogada. La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad exige de esta Corporaci\u00f3n un juicio de validez y un an\u00e1lisis constitucional. No ha sido concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los efectos derogatorios de las normas jur\u00eddicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, la Corte puede entrar a definir si la norma demandada est\u00e1 vigente para determinar la materia legal sujeta a su control. El an\u00e1lisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto del control. Tal etapa es la que ha acabado de surtirse, pero a\u00fan as\u00ed subsiste la duda acerca de la vigencia. Ante tal situaci\u00f3n, este Tribunal ya ha anotado que cuando la vigencia de una disposici\u00f3n es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria t\u00e1cita, procede un pronunciamiento de fondo ya que la norma acusada puede estar produciendo efectos. As\u00ed, la sentencia C-419 de 2002, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, se\u00f1al\u00f3 al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, ante esta situaci\u00f3n la Corte encuentra que no le corresponde dirimir el asunto de la vigencia de la disposici\u00f3n acusada. En efecto, cuando la derogatoria de una disposici\u00f3n es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposici\u00f3n contin\u00fae proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposici\u00f3n es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria t\u00e1cita, la Corte no puede inhibirse por esta raz\u00f3n pues la disposici\u00f3n podr\u00eda estar produciendo efectos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.- El caso bajo examen encuadra en la hip\u00f3tesis se\u00f1alada por la citada sentencia C-419 de 2002, pues existen dudas acerca de la derogatoria de la disposici\u00f3n acusada, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo. Es desechada entonces la tesis del Ministerio P\u00fablico sobre la supuesta derogatoria pues no hubo derogatoria expresa y el estudio de una posible derogatoria t\u00e1cita no permite a esta Corporaci\u00f3n concluir, m\u00e1s all\u00e1 de una duda razonable, que la norma no se encuentre vigente, por lo menos parcialmente. Y como no es la funci\u00f3n de la Corte determinar la vigencia de las normas sujetas a control, ante la duda procede a adelantar el estudio de fondo, tal como lo ha establecido la reiterada jurisprudencia ya citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
9.- De conformidad con lo manifestado a lo largo del proceso, el demandante y uno de los intervinientes consideran que el fragmento acusado es inconstitucional por consagrar, a trav\u00e9s de la ley, una exenci\u00f3n tributaria sobre un impuesto que es de propiedad municipal, lo cual interfiere con la autonom\u00eda tributaria de estas entidades territoriales. La posici\u00f3n contraria manifiesta que a pesar de la autonom\u00eda tributaria, la Constituci\u00f3n permite ciertos l\u00edmites a la misma por ser Colombia un Estado unitario. Adem\u00e1s, una de las intervenciones ciudadanas plantea que la norma no establece una exenci\u00f3n sino que s\u00f3lo determina uno de los elementos constitutivos del tributo pues precisa cu\u00e1les son las actividades que pueden gravar los municipios. \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico planteado es entonces si el fragmento acusado viola o no la prohibici\u00f3n establecida en el art\u00edculo 294 de la Carta seg\u00fan el cual la ley no puede conceder exenciones en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Para resolver este asunto, la Corte comenzar\u00e1 por determinar si el gravamen establecido por el aparte demandado es o no un tributo de propiedad de una entidad territorial, pues de no ser as\u00ed, el cargo de la demanda carecer\u00eda de todo sustento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Naturaleza territorial del tributo establecido por la norma \u00a0<\/p>\n
10.- El art\u00edculo del que hace parte el fragmento acusado se refiere a las limitaciones a las obligaciones de las entidades propietarias frente a los municipios en cuanto al pago de impuestos tasas, grav\u00e1menes o contribuciones de car\u00e1cter municipal diferentes del impuesto predial. Ya que se trata del \u00e1mbito municipal, puede inferirse que los grav\u00e1menes y dem\u00e1s obligaciones a que se refiere la norma son de propiedad de estos entes territoriales. Pero adem\u00e1s, el literal b) acusado se refiere espec\u00edficamente a uno de lo grav\u00e1menes de propiedad del municipio, pues dice que determinadas entidades dedicadas a ciertas actividades \u201cno pagar\u00e1n impuestos de industria y comercio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Corte que el impuesto de industria y comercio es un gravamen de car\u00e1cter municipal, que recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al p\u00fablico. Ya en anterior oportunidad, esta Corte hab\u00eda se\u00f1alado que ese tributo era \u201cde propiedad de los municipios, seg\u00fan lo disponen los art\u00edculos 32 a 36 de la Ley 14 de 1983\u201d2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11- Visto lo anterior, este Tribunal concluye que el fragmento acusado se refiere, sin duda alguna, a un tributo de propiedad del municipio. Es necesario entonces examinar si dicha norma vulnera o no la autonom\u00eda tributaria de las entidades territoriales, y en especial la prohibici\u00f3n prevista por el art\u00edculo 294 superior, seg\u00fan la cual la ley no podr\u00e1 conceder exenciones en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Para resolver ese interrogante, \u00a0la Corte, proceder\u00e1 a recordar su jurisprudencia en materia de autonom\u00eda tributaria en las entidades territoriales. Posteriormente, esta Corporaci\u00f3n deber\u00e1 establecer si en realidad la norma acusada consagra una exenci\u00f3n, o si s\u00f3lo se trata de la configuraci\u00f3n de uno de los elementos del tributo, y con base en esos elementos entrar\u00e1 a determinar la constitucionalidad del precepto acusado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda tributaria de las entidades territoriales y la prohibici\u00f3n de las exenciones a los tributos territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.- El art\u00edculo 294 de la Carta, para realizar el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, proh\u00edbe que por ley se concedan exenciones o preferencias en relaci\u00f3n con tributos que pertenecen a los entes territoriales. Esta norma establece entonces una garant\u00eda a la autonom\u00eda territorial, en la medida en que protege los recursos econ\u00f3micos de las entidades territoriales contra injerencias de las autoridades nacionales. La sentencia C-177 de 1996, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez, explic\u00f3 que \u201cpara realizar el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales y con el objeto de asegurar que el patrimonio de \u00e9stas no resulte afectado por decisiones adoptadas a nivel nacional, el Constituyente ha prohibido de manera terminante que por ley se concedan exenciones o preferencias en relaci\u00f3n con tributos que les pertenecen.\u201d Y con ese criterio, esa sentencia declar\u00f3 la inconstitucionalidad \u00a0de los par\u00e1grafos de los art\u00edculos 43 de la Ley 14 de 1983 y 208 del Decreto Ley 1333 de 1986 (C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal), seg\u00fan los cuales la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera El\u00e9ctrica Nacional no era sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio. \u00a0<\/p>\n
13.- Conforme a lo anterior, por regla general (art\u00edculo 294 C.P.) la ley tiene prohibido conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. La Carta reconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y equipara la garant\u00eda que les brinda a la que merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 362 C.P.). Incluso, este art\u00edculo dispone que, con la \u00fanica excepci\u00f3n de la guerra exterior -y eso temporalmente-, los impuestos departamentales y municipales gozan de protecci\u00f3n constitucional y, en consecuencia, la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la Naci\u00f3n. Menos podr\u00eda hacerlo, a sus entidades descentralizadas, ya que ello representar\u00eda la facultad de atribuir al ente subalterno posibilidades de las cuales carece el principal, sin que de todas maneras desaparecieran objetivamente las razones en las cuales se funda la restricci\u00f3n que a \u00e9ste se impone. \u00a0<\/p>\n
14- El anterior an\u00e1lisis no implica sin embargo que en ning\u00fan caso la ley pueda otorgar exenciones sobre tributos territoriales. As\u00ed, la sentencia C-255 de 2003 la Corte record\u00f3 que en otras ocasiones (sentencia C-137 de 1996) esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda considerado que, en t\u00e9rminos generales, la concesi\u00f3n mediante un tratado internacional, de exenciones tributarias a un Estado extranjero o a un organismo internacional se ajustan a la Carta y encuentran plena justificaci\u00f3n en el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del derecho internacional p\u00fablico. Las exenciones tributarias tienen sentido en el contexto del derecho internacional p\u00fablico para conceder, en condiciones de reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican por la naturaleza de los organismos beneficiados y por el inter\u00e9s p\u00fablico que reviste la funci\u00f3n a ellos confiada por el conjunto de Estados que los crean. \u00a0<\/p>\n
Aunque en algunos casos de tratados internacionales en materia de cooperaci\u00f3n rec\u00edproca3 entre Estados la Corte ha considerado contrario a la Constituci\u00f3n el otorgamiento de exenciones tributarias que afectaban las finanzas de las entidades territoriales, en otros casos, tales como el del \u201cTratado de Cooperaci\u00f3n para la Asistencia en materia humanitaria entre La Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la Rep\u00fablica de Colombia\u201d, la prohibici\u00f3n de gravar con cualquier impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal se ha encontrado justificada por el \u00a0fin que se persigue alcanzar con la ejecuci\u00f3n del instrumento internacional. En aquella ocasi\u00f3n el fin era socorrer a las v\u00edctimas de los desastres naturales y de los conflictos armados internos (desplazados) e internacionales (refugiados), as\u00ed como a la poblaci\u00f3n m\u00e1s necesitada del pa\u00eds, adem\u00e1s de que se realiza la exenci\u00f3n sin exigir reciprocidad alguna, y por ello esta Corporaci\u00f3n consider\u00f3 que no era vulnerado el art\u00edculo 294 constitucional. La Corte considera pertinente se\u00f1alar que ha habido otros casos de tratados internacionales suscritos entre el Estado colombiano y un sujeto del derecho internacional, cuya finalidad ha sido la de facilitar el ingreso al pa\u00eds de ayuda humanitaria (\u201cAcuerdo de Sede entre el Gobierno de la Rep\u00fablica de Colombia y el Comit\u00e9 Internacional de la Cruz Roja\u201d, firmado en Bogot\u00e1 el 19 de mayo de 1980 e incorporado mediante Ley 42 del 21 de abril de 1981). \u00a0<\/p>\n
15.- De otro lado, conviene recordar que, seg\u00fan la doctrina reiterada de esta Corte, las protecciones constitucionales a los recursos de las entidades territoriales previstas en los citados art\u00edculos 294 y 362 superiores no implican que una vez establecido un tributo territorial, el Congreso pierda la posibilidad de modificarlo o incluso suprimirlo. Como Colombia es un Estado unitario (CP art. 1\u00ba), la autonom\u00eda tributaria de las entidades territoriales no equivale a soberan\u00eda y por ello las facultades tributarias de dichas entidades debe ejercerse de conformidad con las leyes expedidas por el Congreso, quien conserva, dentro de \u00a0ciertos l\u00edmites, la facultad de derogar o modificar los tributos territoriales. Y es que de conformidad con la Carta, las atribuciones de los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular en las entidades territoriales est\u00e1n supeditadas a lo que la ley disponga. Seg\u00fan el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n, las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”, y entre los derechos inherentes a estas entidades se encuentra el de “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Por su parte, el art\u00edculo 300 de la Carta se\u00f1ala en cabeza de las asambleas departamentales la funci\u00f3n de “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” (numeral 4). El art\u00edculo 313, numeral 4, de la Constituci\u00f3n indica que corresponde a los concejos municipales “votar, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley, los tributos y los gastos locales”. As\u00ed, pues, ha dicho esta Corte, \u201cni los departamentos ni los municipios ejercen una soberan\u00eda tributaria, es decir, una atribuci\u00f3n ilimitada o absoluta para la determinaci\u00f3n de impuestos, tasas y contribuciones en sus respectivos territorios.4\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16- Como corresponde a la ley autorizar y delimitar los tributos territoriales, entonces el Congreso puede, al definir esos tributos, precisar que determinadas actividades no pueden ser gravadas por las entidades territoriales, sin que dichas exclusiones o prohibiciones sean en s\u00ed mismas inconstitucionales, puesto que no se tata de la exenci\u00f3n a un tributo existente sino de la delimitaci\u00f3n de los elementos de un impuesto territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese punto ya hab\u00eda sido precisado por la sentencia C-521 de 1997, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, que declar\u00f3 la exequibilidad de ciertas disposiciones que prohib\u00edan a las entidades territoriales gravar las loter\u00edas. As\u00ed, luego de recordar la prohibici\u00f3n prevista por el art\u00edculo 294 de la Carta, la Corte se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSin embargo, el mencionado precepto alude a tributos ya existentes y no tiene el alcance de inhibir al Congreso de la Rep\u00fablica para se\u00f1alar los l\u00edmites dentro de los cuales pueden las entidades territoriales ejercer hacia el futuro su poder impositivo. \u00a0<\/p>\n
Es el legislador el encargado de contemplar las reglas b\u00e1sicas a las que est\u00e1n sujetas las asambleas departamentales y sometidos los concejos distritales y municipales cuando establecen tributos, lo cual significa que, al amparo de la Constituci\u00f3n, le corresponde indicar las actividades y materias que pueden ser gravadas y las directrices sobre los grav\u00e1menes de los cuales son susceptibles, sin que resulte constitucional afirmar que cuando as\u00ed obra, excluyendo por ejemplo del \u00e1mbito imponible ciertas \u00e1reas, con base en pol\u00edticas generales de beneficio colectivo (como el est\u00edmulo a la salud o a la educaci\u00f3n), invada o cercene la autonom\u00eda de las entidades territoriales, que, se repite, no son soberanas al respecto. \u00a0<\/p>\n
El concepto de exenci\u00f3n, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el art\u00edculo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos grav\u00e1menes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades -y eso es lo proscrito por la Constituci\u00f3n-, se pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aqu\u00e9llas, tal como lo destac\u00f3 la transcrita jurisprudencia de esta Corte. Pero dichos conceptos no son aplicables cuando de lo que se trata es de fijar, de manera general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial, como corresponde a la ley, seg\u00fan la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones examinadas parten de la base de que la actividad de juegos y apuestas ya est\u00e1 gravada, en virtud de normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas exequibles por esta Corte (Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo que buscan, en raz\u00f3n del destino que se da a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente servicios de salud, seg\u00fan el art\u00edculo 336 C.P.), es que las entidades territoriales, dentro de una pol\u00edtica tributaria general que corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella. \u00a0<\/p>\n
Tal restricci\u00f3n no implica exenci\u00f3n ni tratamiento preferencial alguno sobre impuestos ya creados, de propiedad de las entidades territoriales, sino la unificaci\u00f3n del esquema tributario, lo cual encaja dentro de la indicada atribuci\u00f3n legislativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
17- De conformidad con lo anterior, es claro que la autonom\u00eda tributaria de las entidades territoriales est\u00e1 protegida por la Constituci\u00f3n, pero no es absoluta. En ese mismo orden de ideas, aunque en principio est\u00e1 prohibido al Legislador establecer exenciones a los tributos de las entidades territoriales, esto no significa que cada vez que una ley se\u00f1ala que una determinada actividad no est\u00e1 sujeta a un determinado tributo territorial, entonces dicha exclusi\u00f3n es inconstitucional. Como ya se vio, al menos existen dos hip\u00f3tesis en que dicha exclusi\u00f3n se ajusta a la Carta. De un lado, puede tratarse de una verdadera exenci\u00f3n, pero que sea constitucionalmente admisible, como en el caso de ciertos tratados que prev\u00e9n dichas exenciones y han sido declarados exequibles por esta Corte. De otro lado, puede en realidad no tratarse de una exenci\u00f3n sino de un desarrollo de la libertad del Congreso para configurar el alcance de los tributos territoriales, y en especial para la delimitaci\u00f3n de los elementos de esos tributos, como el hecho gravable. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.- Como ya se explic\u00f3, una de las intervenciones ciudadanas plantea que la norma acusada no establece una exenci\u00f3n y s\u00f3lo determina uno de los elementos constitutivos del tributo pues se refiere a las actividades que deben gravar los municipios. Procede entonces este Tribunal a verificar si la norma bajo examen configura o no uno de los elementos del tributo, tal como lo afirma dicha intervenci\u00f3n, o si verdaderamente establece una exenci\u00f3n. De ser esto \u00faltimo, la Corte deber\u00e1 adem\u00e1s analizar si se trata de un caso en el cual la exenci\u00f3n est\u00e9 permitida o si el asunto examinado recae en los presupuestos guiados por la regla general, es decir por la prohibici\u00f3n de exenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada no establece una exenci\u00f3n sino que delimita el hecho gravable del impuesto de industria y comercio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.- La norma acusada hace parte de la Ley 56 de 1981, que regula ciertos aspectos sobre la realizaci\u00f3n de obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, y acueductos, sistemas de regad\u00edo. En particular establece que \u201clas entidades p\u00fablicas que realicen obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulaci\u00f3n de caudales no asociada a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, no pagar\u00e1n impuestos de industria y comercio.\u201d El interrogante b\u00e1sico es si dicha norma est\u00e1 regulando el alcance del impuesto de industria y comercio, al precisar que las actividades que ella menciona no hacen parte del hecho que genera ese tributo, o si por el contrario ella est\u00e1 estableciendo una exenci\u00f3n a ese impuesto, Si es lo primero, el cargo de la demanda fracasa pues parte de un supuesto equivocado. Por el contrario, si es lo segundo, la acusaci\u00f3n podr\u00eda prosperar, pues la norma acusada estar\u00eda desconociendo, prima facie, la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 294 superior. Entra pues la Corte a resolver este punto. \u00a0<\/p>\n
21- El lenguaje empleado por la disposici\u00f3n acusada sugiere que se trata de una exenci\u00f3n puesto que excluye a un grupo de personas del pago de un tributo existente, que es propiedad de las entidades territoriales. As\u00ed, como ya se explic\u00f3, el impuesto de industria y comercio es municipal y el aparte acusado excluye de su pago a ciertas entidades p\u00fablicas, a saber aquellas que \u201crealicen obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulaci\u00f3n de caudales no asociada a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica\u201d. Un examen m\u00e1s detallado muestra empero que en realidad la norma est\u00e1 delimitando el alcance del hecho gravable que genera el impuesto de industria y comercio, en la medida en que est\u00e1 precisando que ciertas actividades no est\u00e1n incluidas en ese hecho gravable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22- El hecho gravable o hecho generador es uno de los elementos esenciales de todo impuesto y ha sido definido por la doctrina y por la jurisprudencia como aquella \u201csituaci\u00f3n de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situaci\u00f3n susceptible de generar la obligaci\u00f3n tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto f\u00e1ctico, entonces nace al mundo jur\u00eddico la correspondiente obligaci\u00f3n fiscal.\u201d5 Ahora bien, a fin de proteger la seguridad jur\u00eddica de los ciudadanos, el hecho gravable tiene que haber sido previamente determinado por la ley, la ordenanza o el acuerdo para que el impuesto pueda ser causado y cobrado. \u00a0Pero adem\u00e1s, en la medida en que el hecho gravable o hecho imponible \u201ces el elemento que en general mejor define el perfil espec\u00edfico de un tributo\u201d6, sin lugar a dudas es un elemento que tiene que estar precisado por la ley que autoriza la creaci\u00f3n de un tributo territorial. En efecto, esta Corte ha se\u00f1alado en numerosas ocasiones que las leyes que autorizan la creaci\u00f3n de tributos por entidades territoriales pueden ser generales y no tienen que contener todos los elementos del tributo, no s\u00f3lo en virtud del principio de autonom\u00eda territorial sino, adem\u00e1s, por cuanto el art\u00edculo 338 de la Carta, que ordena la predeterminaci\u00f3n del tributo, no se\u00f1ala que la fijaci\u00f3n de sus elementos s\u00f3lo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla espec\u00edficamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, en manera alguna vulnera la Constituci\u00f3n que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo7. Sin embargo, como el impuesto territorial debe estar previamente autorizado por la ley, \u00e9sta puede ser \u201cgeneral, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribuci\u00f3n\u201d (Sentencia C-084 de 1995). Y obviamente, debido a que la identidad del impuesto se encuentra \u00edntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23- Aunque el impuesto de industria y comercio ya exist\u00eda al momento de ser expedida la norma acusada, sin embargo fue regulado de manera sistem\u00e1tica por una norma ulterior, a saber la Ley 14 de 1983. Esto no significa que esa norma posterior hubiera modificado o derogado la disposici\u00f3n acusada, punto que ya hab\u00eda sido clarificado por esta Corte, precisamente al estudiar una demanda contra otro aparte del mismo art\u00edculo \u00a07 de la ley 56 de 1981. En efecto, la sentencia C-486 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara, declar\u00f3 la exequibilidad de algunos apartes del literal a) del art\u00edculo 7 de la Ley 56 de 1981 y estudi\u00f3 la relaci\u00f3n entre las regulaciones sobre el impuesto de industria y comercio contenidas en las leyes 14 de 1983 y 56 de 1981. Dijo entonces la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDel t\u00edtulo de la ley 56 de 1981 se desprende que \u00e9sta tiene un contenido de car\u00e1cter especial, mientras que la Ley 14 de 1983 es de car\u00e1cter general. En efecto, la Ley 56 mencionada expresa: “por medio de la cual se dictan normas sobre obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica y acueductos, sistemas de regad\u00edo y otras…\u201d, mientras que de conformidad con el t\u00edtulo de la ley 14, \u201cpor medio de la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones\u201d. Y seg\u00fan el contenido de las normas mencionadas, en la primera, se regula lo relativo al impuesto de industria y comercio con el que se grava la propiedad de obras para la actividad de generaci\u00f3n y transmisi\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica, mientras que en la segunda se regula en forma gen\u00e9rica el impuesto de industria y comercio con el que se gravan las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales las personas naturales, jur\u00eddicas o sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, no se configura una derogaci\u00f3n de la ley 14 de 1983 sobre la anteriormente citada, de manera que ambas normatividades conservan plena vigencia, dado el car\u00e1cter especial de la Ley 56 de 1981 que regula lo atinente a las relaciones que surjan entre las entidades propietarias de las obras p\u00fablicas que se construyan para generaci\u00f3n y transmisi\u00f3n de energ\u00eda, acueductos, riegos y regulaci\u00f3n de r\u00edos y caudales de los municipios afectados por ellas, as\u00ed como las compensaciones que se originen por esas relaciones, se\u00f1alando as\u00ed mismo, que el impuesto de industria y comercio recaer\u00e1 sobre la generaci\u00f3n y el transporte de energ\u00eda el\u00e9ctrica.\u201d \u00a0<\/p>\n
24- De manera general, el hecho gravable general que causa el impuesto de industria y comercio se encuentra definido por el art\u00edculo 32 de la Ley 14 de 1983, que establece que \u00e9ste recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al p\u00fablico. Frente a esta definici\u00f3n del hecho gravable, existen dudas sobre si la realizaci\u00f3n de obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulaci\u00f3n de caudales no asociada a generaci\u00f3n el\u00e9ctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable, pues no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales, comerciales o de servicios, ni tampoco que se realicen en un determinado municipio, sobre todo si se tiene en cuenta que en muchos casos esas obras atraviesan varios municipios. En tales circunstancias, la norma acusada lo que est\u00e1 haciendo es simplemente precisar el hecho gravable, indicando que esas actividades no deben entenderse incluidas en el tipo de comportamientos susceptibles de generar el impuesto de industria y comercio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada no est\u00e1 entonces estableciendo una exenci\u00f3n a un impuesto territorial, por lo cual el cargo no prospera. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el literal b) del art\u00edculo 7 de la ley 56 de 1981 \u201cPor la cual se dictan normas sobre obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, y acueductos, sistema de regad\u00edo y otras y se regulan las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTIORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisi\u00f3n debidamente autorizada por la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
SECRETARIA GENERAL \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-992 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
EXENCION TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Desconocimiento de prohibici\u00f3n constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5126 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito salvar el voto por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
La ponencia inicial propon\u00eda la exequibilidad de la norma, pues el Legislador estaba estableciendo una exenci\u00f3n respecto de un tributo de una entidad territorial. \u00a0Los tributos de propiedad de las entidades territoriales tienen una garant\u00eda constitucional en varias normas de la Constituci\u00f3n, que han sido violadas en este caso. \u00a0Esas normas son: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 287 que establece la autonom\u00eda de las entidades territoriales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n que proh\u00edbe a la Ley conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, ni imponer recargos sobre sus impuestos; \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 317 que dispone que solo los municipios podr\u00e1n grabar la propiedad inmueble;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– y el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n que establece \u201cLos bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares. \u00a0Los impuestos departamentales y municipales gozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la Ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u201d \u00a0<\/p>\n
Este art\u00edculo corresponde al art\u00edculo 50 del Acto legislativo 03 de 1910, sobre esta norma Tulio Enrique Tasc\u00f3n dice \u201cEsta disposici\u00f3n es consecuencia de la contenida en el art\u00edculo 180, pues la independencia de los departamentos para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales, requiere que para ello se les garantice la propiedad de sus bienes y rentas. \u00a0Estas \u00faltimas comprenden los productos de tales bienes y de los impuestos o contribuciones departamentales. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n otorga a los bienes y rentas de los Departamentos y Municipios, las mismas garant\u00edas que a los bienes y rentas particulares, y en consecuencia, las propiedades departamentales y municipales no pueden ser ocupadas por la Naci\u00f3n sino en los mismos t\u00e9rminos en que lo sea la propiedad privada. \u00a0Esto quiere decir que son inconstitucionales las leyes que disponen que los Departamentos o Municipios destinen un 10% de sus presupuestos a la instrucci\u00f3n p\u00fablica o un 15% a la higiene y beneficencia p\u00fablicas, etc., por la misma raz\u00f3n que lo ser\u00edan las que les ordenaran a los particulares la manera de distribuir o invertir sus rentas privadas. \u00a0<\/p>\n
La Naci\u00f3n no puede ocupar las propiedades departamentales o municipales sino en los casos en que, conforme al art\u00edculo 26 de la codificaci\u00f3n, podr\u00eda ocupar las propiedades particulares. \u00a0En consecuencia, la Naci\u00f3n puede expropiar, por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, los bienes de los Departamentos y de los Municipios, como los de los particulares. \u00a0<\/p>\n
Son tambi\u00e9n inconstitucionales las leyes que creen empleos para ser remunerados con fondos departamentales o municipales, las que les impongan a los departamentos o Municipios la obligaci\u00f3n de crear determinados empleos, las que les se\u00f1alen sueldos a estos y las que les proh\u00edban a los Departamentos o Municipios ponerles un sueldo mayor o menor de determinada cantidad a sus propios empleados, etc., porque todo esto pugna con la independencia que la Constituci\u00f3n les reconoce a los Departamentos para la administraci\u00f3n de sus asuntos seccionales, y con la garant\u00eda que les otorga a los bienes y rentas de los Departamentos y Municipios\u201d. \u00a0Esto es igualmente v\u00e1lido frente al Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver folio 2 del expediente. \u00a0<\/p>\n
2 Ver Sentencia C-177 de 1996. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencias C-160 de 2000 y C-1333 de 2000. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-521 de 1997. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Fundamento 4\u00ba \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En el mismo sentido, ver, entre otras, la sentencia C-155 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
7 Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-992\/04 \u00a0 DEROGATORIA EXPRESA-No operancia \u00a0 DEROGATORIA TACITA-Configuraci\u00f3n no es clara \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD PARA DECLARACION DE DEROGATORIA TACITA-No es el medio id\u00f3neo\/CORTE CONSTITUCIONAL-Definici\u00f3n de vigencia de norma para determinar materia sujeta a control \u00a0 DEROGATORIA TACITA-Pronunciamiento de fondo ante vigencia dudosa \u00a0 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Propiedad de los […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[58],"tags":[],"class_list":["post-10644","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10644","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10644"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10644\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10644"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10644"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10644"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}