T-043-94<\/p>\n
Sentencia No. T-043\/94 <\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE <\/p>\n
No queda duda sobre la naturaleza de acto de tr\u00e1mite que tiene el memorando y, en consecuencia, no se est\u00e1 en presencia, como lo consider\u00f3 el fallo de instancia, de un acto en contra del cual existan otros mecanismos judiciales de defensa de los derechos conculcados. <\/p>\n
ACTUACION ADMINISTRATIVA\/PRESUNCION DE VERACIDAD\/DEBIDO PROCESO\/DERECHO DE PETICION-Vulneraci\u00f3n \/PRUEBAS NO APORTADAS\/DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL\/LICENCIA DE CONSTRUCCION <\/p>\n
La Corte ha de dar aplicaci\u00f3n a los art\u00edculos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, teniendo por ciertos los hechos planteados en la demanda y remitir\u00e1 copia del expediente a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para los efectos de fijar la responsabilidad establecida en el art\u00edculo 19 del Decreto 2591 de 1991 y la que se desprenda de la “desaparici\u00f3n” de la actuaci\u00f3n administrativa sobre la cual se fundamenta toda la defensa posible del Departamento de Planeaci\u00f3n. La consecuencia clara e inmediata de tener por cierto que la actuaci\u00f3n administrativa se inici\u00f3 en 1979 y n\u00f3 en 1993, es que las normas aplicables son las reclamadas por la firma demandante. Aplicando estas normas al examen de los cargos, la comunicaci\u00f3n que motiv\u00f3 la demanda, resulta claramente violatoria de los derechos de petici\u00f3n y debido proceso, pues no hay lugar a concertaci\u00f3n alguna y debieron decidirse las solicitudes de Sidetur Ltda. de acuerdo con las normas vigentes antes de la expedici\u00f3n del Decreto Distrital 316 de 1992, como \u00e9ste lo manda. <\/p>\n
Ref.: Expediente No. T-19628 <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela en contra del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital por violaci\u00f3n a los derechos de petici\u00f3n y al debido proceso. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Procedencia de la acci\u00f3n de tutela en contra de actos administrativos de tr\u00e1mite. <\/p>\n
Consecuencias de no facilitar a la Corte Constitucional las pruebas e informes que ella solicita. <\/p>\n
Actor: Sidetur ltda. <\/p>\n
Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
En Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., a los ocho (8) d\u00edas del mes de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas, compuesta por los Magistrados Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergar y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Procede a dictar sentencia, revisando la decisi\u00f3n de instancia proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de hacer las consideraciones siguientes: <\/p>\n
1. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El 28 de mayo de 1979, Sidetur Ltda. present\u00f3 a consideraci\u00f3n de las autoridades de Planeaci\u00f3n Distrital un proyecto de edificaci\u00f3n y montaje de un hotel. Se adjunt\u00f3 a la solicitud, una petici\u00f3n para que la Junta de Planeaci\u00f3n Distrital cambiara la definici\u00f3n del uso permitido del predio y una serie de documentos necesarios para resolver sobre lo pedido. La Junta decidi\u00f3 favorablemente la petici\u00f3n, por medio de la Resoluci\u00f3n No. 17 del 19 de julio de 1979, autorizando el uso del suelo. <\/p>\n
El proyecto hotelero fu\u00e9 sometido a la consideraci\u00f3n del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, entidad que lo aprob\u00f3 provisionalmente y someti\u00f3 la decisi\u00f3n definitiva a la condici\u00f3n de que se tramitara lo correspondiente al plano topogr\u00e1fico del terreno. <\/p>\n
La aceptaci\u00f3n del plano topogr\u00e1fico del terreno y su incorporaci\u00f3n a la cartograf\u00eda oficial del Distrito, consta en la comunicaci\u00f3n 3033 del 26 de marzo de 1981. <\/p>\n
La Secretar\u00eda de Obras P\u00fablicas di\u00f3 su visto bueno al proyecto arquitect\u00f3nico y expidi\u00f3 licencia provisional de construcci\u00f3n de obras preliminares, el 16 de septiembre de 1981. Despu\u00e9s, acept\u00f3 los c\u00e1lculos estructurales, el estudio de suelos y recibi\u00f3 los memoriales de responsabilidad, elaborando la liquidaci\u00f3n para el pago de los impuestos de delineaci\u00f3n urbana y ocupaci\u00f3n de v\u00edas -paso previo a la expedici\u00f3n de la licencia de construcci\u00f3n-. <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo tambi\u00e9n decidi\u00f3 favorablemente sobre los planos arquitect\u00f3nicos y calific\u00f3 el proyecto en la categor\u00eda de “cinco estrellas”. <\/p>\n
La Junta Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado acord\u00f3 autorizar la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo, el 27 de agosto de 1981. <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional -CAR-, autoriz\u00f3 el uso del suelo por encima de la cota de los 2.700 metros, el 19 de diciembre de 1984, por medio de la Resoluci\u00f3n No. 3502. <\/p>\n
Luego de las manifestaciones que repetidamente dejaron insatisfechas las exigencias de Planeaci\u00f3n Distrital, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado reiter\u00f3 que no tiene inconvenientes t\u00e9cnicos para la prestaci\u00f3n del servicio, con lo que el tr\u00e1mite de la licencia ya se hab\u00eda prolongado hasta 1989. <\/p>\n
El 16 de febrero de 1993 se present\u00f3 solicitud para que, de acuerdo con el Decreto 566 de 1992, norma vigente para entonces, se expidieran licencias de urbanizaci\u00f3n y de construcci\u00f3n en la modalidad de desarrollo integral, complementando la solicitud con un escrito fechado el 24 de marzo de 1993. <\/p>\n
En respuesta, el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital expidi\u00f3 el memorando 7121 de mayo 13 de 1993, en el que no decide las peticiones planteadas por la actora y le aconseja acudir a una concertaci\u00f3n con el Distrito, frente a lo cual se interpuso la presente acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
2. DEMANDA DE TUTELA. <\/p>\n
Ante el nuevo inconveniente planteado por Planeaci\u00f3n Distrital, Sidetur Ltda. decide interponer una acci\u00f3n de tutela y solicita en el libelo: <\/p>\n
Que se tutelen los derechos de petici\u00f3n y debido proceso de la firma actora, que han sido violados por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital. <\/p>\n
Que se ordene en consecuencia a la entidad demandada, expedir licencias de urbanizaci\u00f3n y de construcci\u00f3n en la modalidad de desarrollo integral para ejecuci\u00f3n por etapas. <\/p>\n
Que se ordene a la demandada abstenerse de introducir nuevas trabas y dilaciones en la contestaci\u00f3n de las peticiones pendientes. <\/p>\n
3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA. <\/p>\n
Conoci\u00f3 del proceso en primera instancia, el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Primera. El veintiseis (26) de julio del a\u00f1o pr\u00f3ximo pasado, con ponencia de la Dra. Beatriz Mart\u00ednez Quintero, se emiti\u00f3 fallo desfavorable a las pretensiones de la demandante, con base en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
“Del resumen de los hechos extensamente expuestos por la Sociedad solicitante del amparo, as\u00ed como de la respuesta del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, se deduce con claridad que se pretende discutir a trav\u00e9s de este medio excepcional y subsidiario, la actuaci\u00f3n administrativa surtida en relaci\u00f3n con el proyecto de construcci\u00f3n de un hotel de 5 estrellas en el predio de propiedad de aqu\u00e9lla y respecto del cual el \u00faltimo pronunciamiento de la Administraci\u00f3n Distrital es negativo a ese prop\u00f3sito.” <\/p>\n
“La decisi\u00f3n contenida en \u00e9l, aunque formalmente se adopta dentro del tr\u00e1mite de la mencionada licencia de desarrollo integral, sustancialmente adquiere la connotaci\u00f3n de acto definitivo que impide continuar la actuaci\u00f3n iniciada y es por lo mismo creadora de una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular, susceptible de control jurisdiccional.” <\/p>\n
“Aunque el accionante no invoc\u00f3 el ejercicio de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, tampoco es viable su soluci\u00f3n como tal, pues al respecto establece el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 306 de 1992:…” <\/p>\n
4. INCONFORMIDAD DE LA ACTORA. <\/p>\n
Fuera del t\u00e9rmino legal para impugnar el fallo de primera instancia, el apoderado de la firma actora hizo llegar a la Corte Constitucional un escrito en el que presenta los motivos de inconformidad de la actora con el fallo. Las razones expuestas pueden resumirse de la manera siguiente: <\/p>\n
4.1. El acto que motiv\u00f3 la demanda es un t\u00edpico acto de tr\u00e1mite en el que no se resuelven las peticiones hechas a la administraci\u00f3n, no se impide la continuidad de la actuaci\u00f3n administrativa y, por ende, no procede en su contra ninguna acci\u00f3n de las que conoce la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa. Antes bien, seg\u00fan el art\u00edculo 164 del C.C.A., la excepci\u00f3n de carencia de acci\u00f3n la debe declarar oficiosamente el Juez Administrativo siempre que la encuentre probada y en este caso es claro que se d\u00e1, sin siquiera intentar interponer la acci\u00f3n. <\/p>\n
4.2. El memorando 7121 de mayo 13 de 1993 no define ninguna situaci\u00f3n particular, como lo pretende el fallo; de su tenor literal y de las posiciones expresadas por los funcionarios de Planeaci\u00f3n Distrital, se desprende claramente que es una invitaci\u00f3n a concertar la regulaci\u00f3n distrital que puede afectar a la actora en el tr\u00e1mite de las licencias que desea, paso que los funcionarios consideran imprescindible para decidir la petici\u00f3n. <\/p>\n
4.3. El memorando 7121 desconoce los actos anteriores que, esos s\u00ed, hab\u00edan definido situaciones particulares y concretas reconociendo los derechos de la actora, que ahora se le invita a concertar. <\/p>\n
4.4. Tan es un acto de tr\u00e1mite el memorando 7121, que en \u00e9l se afirma que en la concertaci\u00f3n a la que se invita a la actora, se definir\u00e1n las normas a las que habr\u00e1n de ajustarse posteriormente las licencias solicitadas. <\/p>\n
4.5. Claramente se aprecia que la invitaci\u00f3n a concertar es una dilaci\u00f3n injustificada en la que la actora no est\u00e1 dispuesta a renunciar a ninguno de los derechos que ya se le reconocieron en actos que quedaron en firme desde los primeros a\u00f1os ochenta. <\/p>\n
4.6. La actora tiene el derecho constitucional a que la actuaci\u00f3n termine con una decisi\u00f3n que resuelva definitivamente, en forma expresa y precisa, sobre todas las cuestiones planteadas en la solicitud de licencia, inclu\u00eddas las relativas al procedimiento. <\/p>\n
4.7. En caso de acudir ante la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa, la excepci\u00f3n de carencia de acci\u00f3n s\u00f3lo se definir\u00eda en la sentencia. <\/p>\n
4.8. El Juez de Tutela esta facultado para descalificar la eficacia de los medios ordinarios, independientemente de que se hayan intentado o no las acciones correspondientes. <\/p>\n
4.9. Las peticiones contenidas en la demanda de tutela, no son las que se incluir\u00edan en una demanda ante la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa, por lo que con esta acci\u00f3n no se est\u00e1 pretendiendo suplir el medio de defensa ordinario. <\/p>\n
5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
5.1. COMPETENCIA. <\/p>\n
Corresponde conocer del presente proceso, en el grado de revisi\u00f3n, a la Corte Constitucional, seg\u00fan el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; a la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas le compete pronunciarse sobre el fallo de instancia, en virtud de la selecci\u00f3n y reparto hechos por la Sala de Selecci\u00f3n No. Ocho, en auto fechado el primero (1\u00b0) de octubre del a\u00f1o pr\u00f3ximo pasado. <\/p>\n
5.2. NATURALEZA DEL ACTO MOTIVO DE LA DEMANDA. <\/p>\n
“Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., 13 mayo 1993 <\/p>\n
Se\u00f1ores <\/p>\n
SIDETUR LTDA. <\/p>\n
Ciudad <\/p>\n
REFERENCIA: 9302939 Y 9305990 <\/p>\n
DIRECCI\u00d3N: CARRERA 2a. ESTE NO. 76-20 <\/p>\n
ALCALD\u00cdA MENOR: CHAPINERO <\/p>\n
ASUNTO: SOLICITUD LICENCIA DE DESARROLLO INTEGRAL <\/p>\n
En atenci\u00f3n a su solicitud de la referencia, este departamento se permite comunicarle que seg\u00fan Acuerdo 6 de 1990 y Decreto 320 de 1992, el predio se encuentra ubicado en Area Suburbana, perteneciente al sistema orogr\u00e1fico del borde oriental, delimitado en la zona 3 con categor\u00eda de manejo de preservaci\u00f3n ambiental e incorporaci\u00f3n de usos urbanos, incorporado en la plancha J-33, escala 1:2.000, el cual no cuenta con asignaci\u00f3n de tratamiento, por lo que se aconseja dirigirse a la oficina de concertaci\u00f3n de este Departamento, para determinar la viabilidad de llevar a cabo un desarrollo urbano del predio. <\/p>\n
Cabe anotar que el Decreto 316 de 1992, indica que podr\u00e1n ser resueltos los expedientes de solicitud de licencia con la norma anterior que est\u00e9n radicados con anterioridad a la expedici\u00f3n de dicho Decreto, caso al que esta no se ajusta, motivo por el cual deber\u00e1 acogerse a la nueva normatividad. <\/p>\n
Cordialmente.” <\/p>\n
Firman la comunicaci\u00f3n: Andr\u00e9s Escobar Uribe, Marina S\u00e1nchez Pab\u00f3n, otro funcionario cuya firma es ilegible y Mar\u00eda Esther Pe\u00f1aloza Leal (los sellos sobrepuestos no permiten diferenciar el cargo que ocupa cada uno de ellos). <\/p>\n
Si a la firma demandante se le “… aconseja dirigirse a la oficina de concertaci\u00f3n de este Departamento, para determinar la viabilidad de llevar a cabo un desarrollo urbano del predio.”, es porque no se ha puesto t\u00e9rmino a la actuaci\u00f3n administrativa, porque hay que concertar la viabilidad de llevar a cabo un desarrollo urbano del predio, antes de decidir de fondo sobre la solicitud de licencias. Insisten los funcionarios en que hay que asignarle al predio un r\u00e9gimen urban\u00edstico espec\u00edfico, acorde con el plan de desarrollo del Distrito, para luego poder decidir si el desarrollo urbano del predio se hace con el proyecto espec\u00edfico presentado por Sidetur Ltda., que ya cuenta con una licencia provisional y otros actos definitivos de aprobaci\u00f3n parcial, que no pueden ser desconocidos por las normas posteriores, tal y como repetidamente lo ha conceptuado la Personer\u00eda Distrital. <\/p>\n
Adem\u00e1s, es claro el texto citado en expresar, en el segundo y \u00faltimo p\u00e1rrafo, que es necesario definir concertadamente la normatividad espec\u00edfica del sector -asignaci\u00f3n de tratamiento-, antes de decidir las peticiones presentadas, pues \u00e9stas han de obedecer a aquellas. <\/p>\n
No queda entonces duda sobre la naturaleza de acto de tr\u00e1mite que tiene el memorando 7121 de 1-993 y, en consecuencia, no se est\u00e1 en presencia, como lo consider\u00f3 el fallo de instancia, de un acto en contra del cual existan otros mecanismos judiciales de defensa de los derechos conculcados. <\/p>\n
5.3. NORMAS APLICABLES A LA ACTUACI\u00d3N ADMINISTRATIVA Y FALLA EN EL INFORME A LA CORTE. <\/p>\n
Ya que los derechos que la actora reclama como violados, son los de petici\u00f3n (los t\u00e9rminos para resolver sobre solicitudes de construcci\u00f3n est\u00e1n consagrados en la Ley 9 de 1989) y el debido proceso (Decreto 316 de 1992 del Alcalde Mayor del Distrito o Decreto 566 de 1992, tambi\u00e9n del Alcalde Mayor, seg\u00fan una y otra parte), se hace ineludible definir cu\u00e1ndo empez\u00f3 la actuaci\u00f3n administrativa, para aclarar cu\u00e1les son las normas aplicables y poder saber si se violaron o n\u00f3 los derechos invocados por la firma demandante. <\/p>\n
Para resolver este punto, la Corte solicit\u00f3 a la entidad demandada que informara detalladamente sobre la actuaci\u00f3n administrativa surtida a partir de las solicitudes presentadas por Sidetur Ltda. y remitiera copia de la misma (ver auto del 7 de diciembre de 1993, a folios 478 y 479). <\/p>\n
En respuesta, el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital se limit\u00f3 a enviar copia de la solicitud radicada bajo el n\u00famero 4105 del 28 de mayo de 1979, sin adjuntar la copia solicitada de lo actuado a partir de ella, ni informar sobre el tr\u00e1mite surtido. Adem\u00e1s, inform\u00f3 a la Corte que: <\/p>\n
“Revisado el archivo general y la secci\u00f3n de correspondencia del Departamento el d\u00eda 10 y 13 de diciembre, no se encontraron las solicitudes de referencia 9302939 y 9305990 de febrero 16\/93 y marzo 24\/93 respectivamente, por lo tanto se abrir\u00e1 la correspondiente investigaci\u00f3n en la Oficina de Control Interno de esta Entidad para aclarar dicha situaci\u00f3n.” Por esto, as\u00ed la Corte quisiera solicitar que se complete el informe, la entidad demandada no podr\u00eda hacerlo. <\/p>\n
En estas circunstancias, la Corte ha de dar aplicaci\u00f3n a los art\u00edculos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, teniendo por ciertos los hechos planteados en la demanda (que adem\u00e1s aparecen respaldados por las pruebas aportadas con ella, folios 78 a 147) y remitir\u00e1 copia del expediente a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para los efectos de fijar la responsabilidad establecida en el art\u00edculo 19 del Decreto 2591 de 1991 y la que se desprenda de la “desaparici\u00f3n” de la actuaci\u00f3n administrativa sobre la cual se fundamenta toda la defensa posible del Departamento de Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
La consecuencia clara e inmediata de tener por cierto que la actuaci\u00f3n administrativa se inici\u00f3 en 1979 y n\u00f3 en 1993, es que las normas aplicables son las reclamadas por la firma demandante (Ley 9 de 1989, Decreto 566 de 1992 de la Alcald\u00eda Mayor y Acuerdo 6 de 1990). Aplicando estas normas al examen de los cargos, la comunicaci\u00f3n que motiv\u00f3 la demanda, resulta claramente violatoria de los derechos de petici\u00f3n y debido proceso, pues no hay lugar a concertaci\u00f3n alguna y debieron decidirse las solicitudes de Sidetur Ltda. de acuerdo con las normas vigentes antes de la expedici\u00f3n del Decreto Distrital 316 de 1992, como \u00e9ste lo manda. <\/p>\n
6. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En virtud de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. Revocar la sentencia del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechada el veintiseis (26) de julio de 1993, en la que se deneg\u00f3 la tutela impetrada por Sidetur Ltda. En su lugar, se concede la tutela de los derechos de petici\u00f3n y debido proceso, violados por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital. <\/p>\n
SEGUNDO. Ordenar al Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital continuar, conforme al procedimiento indicado en el Decreto 566 de 1992 del Alcalde Mayor de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., el tr\u00e1mite de la solicitud de licencia de desarrollo integral presentada por la empresa Sidetur Ltda. <\/p>\n
TERCERO. Advertir al Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, que en adelante se abstenga de los actos y omisiones que dieron lugar al presente proceso, so pena de las sanciones contempladas para el desacato en el Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
CUARTO. Ordenar que se remita copia del expediente a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para que se investigue lo correspondiente al incompleto suministro de pruebas a esta Corte, a la violaci\u00f3n de los derechos de la firma demandante y a la p\u00e9rdida de la actuaci\u00f3n administrativa que se ordena continuar en el segundo de los apartes resolutivos de esta providencia. <\/p>\n
QUINTO. Comunicar, a trav\u00e9s de la Secretar\u00eda General de la Corte, la presente providencia al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para los fines contemplados en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Comun\u00edquese, notif\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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