\u00a0 \u00a0 Sentencia T-240\/04 \u00a0<\/p>\n
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Sindicato que no interviene en proceso de nulidad de norma y que considera vulnerado derecho con la sentencia proferida \u00a0<\/p>\n
El que se tenga inter\u00e9s en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar en tutela contra las sentencias que all\u00ed se profieran, por cuanto en estos casos la tutela no impone un proceso desconectado del ordinario, en la medida en que la afectaci\u00f3n del debido proceso se concreta durante el tr\u00e1mite judicial correspondiente, frente a quienes all\u00ed intervengan. Tal apreciaci\u00f3n coincide con la posici\u00f3n asumida por la Corte Constitucional en dos ocasiones en que se revisaron las sentencias de tutela promovidas contra tribunales administrativos, en las cuales los actores consideraban que esas corporaciones judiciales hab\u00edan incurrido en v\u00eda de hecho al proferir la sentencia en sendos procesos de nulidad de actos administrativos de car\u00e1cter general proferidos por entidades territoriales. En ambos casos se concluy\u00f3 que los accionantes no estaban legitimados para interponer la acci\u00f3n de tutela, ya que su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca se vio afectado con las decisiones judiciales, por cuanto ellos, teniendo la oportunidad para intervenir en los respectivos procesos judiciales, se abstuvieron de hacerlo. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-803653 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por el Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca contra el Consejo de Estado – Secci\u00f3n Segunda \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., \u00a0doce (12) de marzo de dos mil cuatro (2004).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en el proceso de revisi\u00f3n del fallo dictado en el asunto de la referencia por la Secci\u00f3n Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La apoderada judicial del Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca expone los siguientes hechos y fundamentos en relaci\u00f3n con su solicitud de amparo constitucional:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los afiliados al Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca estuvieron vinculados con el Departamento de Cundinamarca mediante contrato de trabajo a t\u00e9rmino indefinido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca dise\u00f1\u00f3 un Plan de Retiro Voluntario, con el fin de obtener la desvinculaci\u00f3n masiva de sus trabajadores oficiales. En ese sentido, en el art\u00edculo 3\u00ba de la Ordenanza No. 01 de 1996 dispone que \u201cPara dar cumplimiento a los objetivos y principios se\u00f1alados, se hace necesario adecuar la planta de personal a las nuevas circunstancias y para tal efecto el gobierno departamental ofrecer\u00e1 un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificaci\u00f3n para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aplicaci\u00f3n de la Ordenanza No. 01 de 1996, la casi totalidad de los afiliados al Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca aceptaron las condiciones del Plan de Retiro Voluntario y se desvincularon laboralmente de ese ente territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese mismo a\u00f1o, el ciudadano Jos\u00e9 Antonio Gal\u00e1n G\u00f3mez demand\u00f3, en acci\u00f3n de simple nulidad ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Ordenanza No. 01 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentencia del 18 de febrero de 2000 el Tribunal declar\u00f3 nula la frase \u201c … y para tal efecto el gobierno departamental ofrecer\u00e1 un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificaci\u00f3n para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan\u201d contenida en el art\u00edculo 3\u00ba de la precitada Ordenanza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia fue apelada por el Departamento de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n \u201cA\u201d, en sentencia del 4 de abril de 2002, confirm\u00f3 la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En 1997, el mismo ciudadano Jos\u00e9 Antonio Gal\u00e1n G\u00f3mez volvi\u00f3 a demandar la nulidad de la Ordenanza No. 01 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongesti\u00f3n para Fallos, Secci\u00f3n Segunda, mediante sentencia del 20 de marzo de 2001 deneg\u00f3 las s\u00faplicas de la demanda en cuanto hace a la solicitud de Declaratoria de Nulidad del Art\u00edculo 3\u00ba de la mencionada ordenanza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de la Secci\u00f3n Segunda, en sentencia del 22 de agosto de 2002 decidi\u00f3 el recurso de apelaci\u00f3n propuesto por el Departamento de Cundinamarca y confirm\u00f3 la parte resolutiva de la sentencia del 20 de marzo de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo dispuesto por el art\u00edculo 175 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, la accionante estima que la sentencia del 4 de abril de 2002, proferida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, que est\u00e1 debidamente notificada y ejecutoriada, constituye cosa juzgada. Infiere que, como el art\u00edculo 3\u00ba de la Ordenanza 01 de 1996 desapareci\u00f3 del ordenamiento jur\u00eddico a partir de la fecha de la sentencia, ning\u00fan operador jur\u00eddico pod\u00eda emitir nuevo pronunciamiento sobre su legalidad o ilegalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, considera que la sentencia del 22 de agosto de 2002, emitida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado (expediente \u00a0No. 97-43611) constituye una v\u00eda de hecho, pues desconoce los efectos de cosa juzgada respecto de la sentencia proferida por la misma Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado el 4 de abril de 2002 (expediente 96-40386).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma igualmente que la declaratoria de nulidad del art\u00edculo 3\u00ba de la Ordenanza No. 01 de 1996 conduce al decaimiento del decreto No. 0958 del 2 de mayo de 1996, por el cual se adopta el Plan de Retiro Voluntario para los Trabajadores Oficiales de las Secretar\u00edas de Obras P\u00fablicas y Agricultura y Desarrollo Econ\u00f3mico del Departamento de Cundinamarca. El decaimiento de ese acto administrativo se produce de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 66 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y con el principio general del derecho seg\u00fan el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instaura la acci\u00f3n de tutela para solicitar al juez constitucional que se amparen los derechos fundamentales de los trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca, en especial el Derecho al Debido Proceso y que, en consecuencia, se declare la nulidad o ineficacia del fallo del 22 de agosto de 2002, proferido por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, en cuanto hace a la no declaratoria de nulidad del art\u00edculo 3\u00ba de la Ordenanza No. 01 de 1996 de la Asamblea de Cundinamarca y su Decreto Reglamentario No. 00958 de 1996, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Decisi\u00f3n judicial objeto de revisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado encontr\u00f3 que tanto la sentencia del 20 de marzo de 2001 aprobada en primera instancia por la Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n \u201cA\u201d del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como la del 22 de agosto de 2002, proferida en segunda instancia por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, dictadas dentro del proceso No. 97-43611 del que fuera nuevamente actor Jos\u00e9 Antonio Gal\u00e1n G\u00f3mez, son constitutivas de una v\u00eda de hecho que vulnera el derecho fundamental al debido proceso, en tanto que desatendieron los efectos de cosa juzgada de las decisiones que pusieron fin al proceso de simple nulidad n\u00famero 96-40386.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, concedi\u00f3 el amparo del derecho fundamental al debido proceso solicitado por el Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca, dispuso dejar sin efectos jur\u00eddicos los fallos de primera y segunda instancia emitidos dentro del proceso de simple nulidad No. 97-43611 y orden\u00f3 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar una nueva sentencia en la que se tenga en cuenta el fallo dictado el 18 de febrero de 2000 por esa Corporaci\u00f3n dentro del proceso de simple nulidad n\u00famero 96-40386.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto previo: la legitimidad por activa en tutela \u00a0<\/p>\n
Antes de efectuar la revisi\u00f3n de la sentencia emitida en este proceso por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, la Sala verificar\u00e1 si la acci\u00f3n de tutela cumple con el presupuesto de legitimidad exigido para acudir ante esta jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n de este asunto se torna necesaria dado que la acci\u00f3n de tutela es interpuesta por una persona diferente a quien demand\u00f3 la nulidad de la Ordenanza Departamental de Cundinamarca No. 01 de 1996 ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, con ocasi\u00f3n de la segunda demanda de nulidad presentada por el ciudadano Jos\u00e9 Antonio Gal\u00e1n G\u00f3mez contra el art\u00edculo 3\u00ba de la Ordenanza Departamental No. 01 de 19961, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aprob\u00f3 su decisi\u00f3n el 20 de marzo de 2001. Por su parte, el 22 de agosto de 2002 el Consejo de Estado profiri\u00f3 la sentencia en que resolvi\u00f3 el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto por la entidad demandada. En ninguna de estas providencias las autoridades judiciales advirtieron que sobre la misma disposici\u00f3n ya se hab\u00eda dado un pronunciamiento judicial de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca, por intermedio de apoderado judicial, instaura acci\u00f3n de tutela para solicitar al juez constitucional la protecci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso que asiste a sus afiliados y que estima vulnerado \u00a0con las decisiones judiciales adoptadas en el segundo proceso de nulidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado que en el expediente no se evidencia que el Sindicato o sus afiliados hayan intervenido en el correspondiente proceso de nulidad de la Ordenanza No. 01 de 1996, la Sala dar\u00e1 previa respuesta al siguiente interrogante:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfEst\u00e1 legitimada para acudir ante el juez de tutela la persona que no interviene en el proceso de nulidad de un acto administrativo de inter\u00e9s general y solicitar la protecci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso que estima vulnerado con la sentencia que profiera la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La respuesta a este cuestionamiento se funda en las siguientes consideraciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La acci\u00f3n de tutela es un mecanismo de defensa judicial subsidiario o residual para la protecci\u00f3n de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica o de los particulares en los casos que se\u00f1ale la ley. De tal manera que, quien vea amenazado o vulnerado un derecho constitucional fundamental, podr\u00e1 acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, para obtener la orden para que aqu\u00e9l respecto de quien se solicita la tutela, act\u00fae o se abstenga de hacerlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas reglamentarias de la acci\u00f3n exigen como presupuesto la legitimidad e inter\u00e9s del accionante. Seg\u00fan el art\u00edculo 10 del Decreto 2591 de 1991, la tutela podr\u00e1 ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podr\u00e1 actuar por s\u00ed mismo o a trav\u00e9s de representante; tambi\u00e9n admite la agencia de derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no est\u00e9 en condiciones de promover su propia defensa, y la intervenci\u00f3n del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, la regla general indica que la tutela se intenta por la persona afectada, es decir por el titular del derecho fundamental que se estima vulnerado. Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representaci\u00f3n de los derechos de otros y ejercer en su nombre la protecci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La informalidad que caracteriza a la tutela no se opone a que su ejercicio est\u00e9 sometido a unos requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, entre los cuales est\u00e1 la legitimidad por activa2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El ordenamiento jur\u00eddico garantiza a todos los interesados la oportunidad para intervenir en los procesos de nulidad que se surtan ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La acci\u00f3n de tutela no procede contra sentencias judiciales, salvo que en ellas se incurra en una v\u00eda de hecho. Si ello acontece, frente a los procesos de simple nulidad tambi\u00e9n es admisible la acci\u00f3n de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, la v\u00eda de hecho se genera cuando (1) la decisi\u00f3n impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicaci\u00f3n del supuesto legal en el que se sustenta la decisi\u00f3n (defecto f\u00e1ctico); (3) el funcionario judicial que profiri\u00f3 la decisi\u00f3n carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto org\u00e1nico); y, (4) el juez actu\u00f3 completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). \u00a0<\/p>\n
4. Las autoridades judiciales, cuando incurren en v\u00eda de hecho, vulneran el derecho fundamental al debido proceso que asiste a quienes intervienen en el respectivo proceso judicial. Por el contrario, quienes pudiendo intervenir en un proceso y no participan en \u00e9l, carecen de legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuaci\u00f3n judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales circunstancias mal puede una persona alegar que se conculcaron \u00a0sus derechos al debido proceso, por cuanto la violaci\u00f3n de \u00e9stos necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es all\u00ed donde ha ocurrido la vulneraci\u00f3n, por causa o con motivo de la actuaci\u00f3n judicial, arbitraria e irregular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, el que se tenga inter\u00e9s en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar en tutela contra las sentencias que all\u00ed se profieran, por cuanto en estos casos la tutela no impone un proceso desconectado del ordinario, en la medida en que la afectaci\u00f3n del debido proceso se concreta durante el tr\u00e1mite judicial correspondiente, frente a quienes all\u00ed intervengan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal apreciaci\u00f3n coincide con la posici\u00f3n asumida por la Corte Constitucional en dos ocasiones en que se revisaron las sentencias de tutela promovidas contra tribunales administrativos, en las cuales los actores consideraban que esas corporaciones judiciales hab\u00edan incurrido en v\u00eda de hecho al proferir la sentencia en sendos procesos de nulidad de actos administrativos de car\u00e1cter general proferidos por entidades territoriales. En ambos casos se concluy\u00f3 que los accionantes no estaban legitimados para interponer la acci\u00f3n de tutela, ya que su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca se vio afectado con las decisiones judiciales, por cuanto ellos, teniendo la oportunidad para intervenir en los respectivos procesos judiciales, se abstuvieron de hacerlo3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En el caso concreto, seg\u00fan la informaci\u00f3n que obra en el expediente, el Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca ni sus afiliados intervinieron en el proceso de nulidad de la Ordenanza No. 01 de 1996 que se surti\u00f3 ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo (proceso 97-43611). Por ende, no est\u00e1n legitimados para invocar ahora la protecci\u00f3n de su derecho al debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que la acci\u00f3n de tutela presentada por el Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca no cumple el presupuesto de la legitimidad exigido, motivo por el cual se denegar\u00e1 la protecci\u00f3n del derecho al debido proceso invocado por el accionante y se revocar\u00e1 el fallo proferido por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en el proceso de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: \u00a0Denegar las protecci\u00f3n del derecho al debido proceso al Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca y, en consecuencia, Revocar la sentencia proferida en el proceso de la referencia por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo: Dar cumplimiento a lo previsto en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
Presidente de la Sala \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
El Honorable Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia, por encontrarse con permiso debidamente autorizado. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 \u00a0Corresponder\u00e1 a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa evaluar las acciones a seguir si estima que el actor pudo incurrir en conductas eventualmente sancionables por la presentaci\u00f3n de dos demandas contra la misma disposici\u00f3n y con las mismas pretensiones, tal como lo se\u00f1ala la sentencia de tutela proferida en este proceso por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado \u2013Radicaci\u00f3n No. 11001-03-15-000-2003-00754-01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-658-02 y T-768-03. En la primera de ellas se dijo que: \u201cA juicio de la Corporaci\u00f3n, esto ocurre b\u00e1sicamente por dos razones: (i) El inter\u00e9s en la defensa de los derechos fundamentales, como se dijo, radica en su titular y no en terceros y, por otra parte, (ii) la relaci\u00f3n de vulneraci\u00f3n o amenaza de los derechos fundamentales debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-201-00, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-118-03, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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