\u00a0 \u00a0 Sentencia T-285\/04 \u00a0<\/p>\n
VIA DE HECHO EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Desconocimiento de sentencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n proferida por la Contralor\u00eda, al resolver el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto por el actor, quien debe considerarse como apelante \u00fanico, constituy\u00f3 una verdadera v\u00eda de hecho, ya que no s\u00f3lo agrav\u00f3 su situaci\u00f3n, sino que adem\u00e1s desconoci\u00f3 una disposici\u00f3n constitucional anterior al pronunciamiento fiscal. Por ende, no puede esta Sala ratificar la conducta asumida por la Contralor\u00eda y considerar que la decisi\u00f3n proferida en contra del actor fue simplemente confirmada, pues es claro que s\u00f3lo si la culpa es grave, hay lugar al juicio de responsabilidad fiscal conforme a la sentencia C-619 de agosto 8 de 2002. Por ello, es claro para la Corte que en este caso es indiscutible la existencia de una v\u00eda de hecho, pues resulta evidente que para confirmar la sanci\u00f3n se desconoci\u00f3 por completo la decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-619 de 2002, raz\u00f3n esta por la cual la acci\u00f3n de tutela impetrada habr\u00e1 de prosperar. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE NO REFORMATIO IN PEJUS EN PROCESO DISCIPLINARIO-Cambio de calificaci\u00f3n de la falta de leve a grave \u00a0<\/p>\n
La v\u00eda de hecho consistente en el desconocimiento de lo resuelto en la sentencia C-619 de 2002 que surte efectos erga omnes, implica, por lo expuesto la violaci\u00f3n del principio de reformatio in pejus consagrado constitucionalmente y hace procedente el amparo solicitado, en el sentido de decretar la nulidad del fallo 002 de enero 14 de 2003, por medio del cual se decidi\u00f3 en primera instancia el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del demandante, debido a que la garant\u00eda constitucional que proh\u00edbe la reformatio in pejus, cuando se trata de apelante \u00fanico, no admite excepciones, pues s\u00f3lo as\u00ed se garantiza la efectividad del art\u00edculo 31 de la Carta y del principio de certeza jur\u00eddica en el fallo. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-824663 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela de Le\u00f3n Dar\u00edo Tob\u00f3n Orrego contra Contralor\u00eda General de Antioquia. \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Juzgado Doce Penal del Circuito de Medell\u00edn. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil cuatro (2004). \u00a0<\/p>\n
La Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales han proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en el proceso de revisi\u00f3n del fallo proferido por el Juzgado Doce Penal del Circuito de Medell\u00edn, dentro de la acci\u00f3n de tutela instaurada por el se\u00f1or Le\u00f3n Dar\u00edo Tob\u00f3n Orrego, en contra de la Contralor\u00eda General de Antioquia. \u00a0<\/p>\n
El expediente lleg\u00f3 a la Corte Constitucional, por remisi\u00f3n que hizo la Secretar\u00eda del Juzgado, en virtud de lo ordenado por el art\u00edculo 31 del decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Tob\u00f3n Orrego present\u00f3 acci\u00f3n de tutela el d\u00eda diez (10) de septiembre de dos mil tres, ante el Juzgado Doce Penal del Circuito de Medell\u00edn, reparto por los hechos que se resumen a continuaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Hechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor afirma que en el mes de febrero de 1998, se inici\u00f3 en su contra un proceso de responsabilidad fiscal, por detrimento patrimonial al municipio de Sopetr\u00e1n, en un contrato cuyo objeto era la rehabilitaci\u00f3n de la v\u00eda Sopetr\u00e1n \u00a0-Guayabal. \u00a0<\/p>\n
El 14 de enero de 2003, se dict\u00f3 fallo de primera instancia, en el cual se declar\u00f3 su responsabilidad fiscal por la suma de cinco millones seiscientos mil pesos (5.670.000). En esa providencia, se determin\u00f3 que deb\u00eda cancelar la citada suma como consecuencia de un sobrecosto, respondiendo a t\u00edtulo de culpa leve. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor, la mencionada providencia desconoci\u00f3 un fallo proferido por la Corte Constitucional que declar\u00f3 inexequible la totalidad del par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 4 de la ley 610 de 2002 y la expresi\u00f3n \u201cculpa leve\u201d del art\u00edculo 53 de la ley 610 de 2002, por contradecir el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, apel\u00f3 el fallo proferido en su contra, pero sin hacer menci\u00f3n a la sentencia proferida por la Corte Constitucional. Por cuanto el apoderado del se\u00f1or Hern\u00e1n \u00c1lvarez, quien hab\u00eda sido igualmente declarado responsable fiscal en la misma providencia hab\u00eda interpuesto recurso de apelaci\u00f3n haciendo alusi\u00f3n a la mencionada providencia. \u00a0<\/p>\n
El recurso del actor fue desestimado, pero el auto que resolvi\u00f3 su recurso cambi\u00f3 la graduaci\u00f3n de la culpa de leve a grave sin explicar las razones de tal determinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Expresa, que el Contralor Departamental desconoci\u00f3 que la declaratoria de inexequibilidad de una norma genera su exclusi\u00f3n inmediata del ordenamiento, raz\u00f3n por la cual, jur\u00eddicamente se hace inaplicable, por consiguiente, era imposible emitir fallo de responsabilidad fiscal a t\u00edtulo de culpa leve con posterioridad a la sentencia de agosto de 2002. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el 11 de abril de 2003, solicit\u00f3 que se declarar\u00e1 la prescripci\u00f3n del proceso en comento, por cuanto han transcurrido mas de cinco a\u00f1os despu\u00e9s de que se decret\u00f3 la apertura del proceso. Sin embargo, el Contralor hizo caso omiso a \u00a0sus peticiones. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en mayo del mismo a\u00f1o, solicit\u00f3 mediante derecho de petici\u00f3n que respondiera la solicitud de abril 11, pero la respuesta fue negativa aduciendo que no lo hab\u00eda hecho en el momento procesal oportuno. Para el actor, la Contralor\u00eda desconoce que a pesar de que la providencia fue proferida el 4 de marzo de 2003, la notificaci\u00f3n se hizo el 15 de mayo, es decir, fue en \u00e9sta \u00faltima fecha cuando qued\u00f3 ejecutoriada. Igualmente, desconoce que la instituci\u00f3n de la prescripci\u00f3n tal como est\u00e1 concebida en la ley 610 de 2000, no requiere petici\u00f3n de parte, sino que es obligaci\u00f3n del funcionario decretarla cuando se dan los presupuestos necesarios para ello. \u00a0<\/p>\n
B. La demanda de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor considera que se vulnera su derecho al debido proceso (art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n), por cuanto, existe una irregularidad procesal. Igualmente, el derecho al trabajo, debido a que si es declarado responsable fiscalmente no podr\u00e1 contratar nuevamente con el Estado. \u00a0<\/p>\n
C. Pretensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita se ordene como mecanismo transitorio la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales. Por cuanto, aunque puede acudir a la jurisdicci\u00f3n contenciosa, actualmente, tiene un contrato de asesor\u00eda jur\u00eddica con el Ministerio de Transporte y si el fallo contin\u00faa en firme deber\u00e1 declararse la caducidad del misma \u00a0<\/p>\n
D. Sentencia de primera instancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia del veintid\u00f3s (22) de septiembre de dos mil tres (2003), el Juzgado Doce Penal del Circuito de Medell\u00edn deneg\u00f3 el amparo solicitado por el se\u00f1or Tob\u00f3n Orrego, al considerar la naturaleza residual y subsidiaria de la acci\u00f3n de tutela, pues el actor puede acudir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y demandar el acto que considera vulnera sus derechos. \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 que no es cierto que exista un perjuicio irremediable, por cuanto el demandante es un profesional que puede desempe\u00f1arse sin necesidad de estar vinculado a una entidad publica. Adem\u00e1s, la jurisdicci\u00f3n contenciosa le ofrece mecanismos a trav\u00e9s de los cuales pueden suspenderse los efectos de la sentencia hasta que se resuelva su situaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que \u201cel proceso adelantado en contra del accionante no merece reparo alguno, pues fue sancionado y utiliz\u00f3 los mecanismos que estaban a su alcance, como lo fue la interposici\u00f3n oportuna de recursos, para tratar de hacer cambiar por el superior la decisi\u00f3n que hab\u00eda tomado en su contra, la actuaci\u00f3n fue conocida por el funcionario competente y las decisiones fueron oportunamente notificadas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, consider\u00f3 que no existe la vulneraci\u00f3n de ning\u00fan derecho fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. \u00a0<\/p>\n
Primera. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Sala es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 241, numeral 9o., de la Constituci\u00f3n, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Segunda. Lo que se debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se afirma que la Contralor\u00eda General de Antioquia, incurri\u00f3 en v\u00eda de hecho, al declarar responsable fiscalmente al actor en primera instancia a t\u00edtulo de culpa leve. Decisi\u00f3n que no tuvo en cuenta la sentencia de constitucionalidad proferida por esta Corporaci\u00f3n, en donde se declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cleve\u201d contenida en el art\u00edculo 53 de la ley 610 de 2000, raz\u00f3n por la que interpuso recurso de apelaci\u00f3n pero en segunda instancia se confirm\u00f3 la decisi\u00f3n, cambiando la graduaci\u00f3n de la pena, de leve a grave. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, se afirma que la Contralor\u00eda no tuvo en cuenta que han transcurrido mas de cinco a\u00f1os, despu\u00e9s de que se decret\u00f3 la apertura del proceso. Es decir, que deb\u00eda operar el fen\u00f3meno de la prescripci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto, corresponder\u00e1 a esta Sala establecer si, tal como lo afirma el demandante, en el proceso fiscal adelantado en su contra, la Contralor\u00eda General de Antioquia, incurri\u00f3 en conductas que puedan ser tachadas como v\u00edas de hecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercera. \u00a0La responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Por definici\u00f3n de la ley 610 de 2000, el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralor\u00edas con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gesti\u00f3n fiscal o con ocasi\u00f3n de \u00e9sta, causen por acci\u00f3n u omisi\u00f3n y en forma dolosa o culposa un da\u00f1o al patrimonio del Estado. Al respecto se ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl proceso de responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5 del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el Contralor General de la Rep\u00fablica tiene la atribuci\u00f3n de establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, facultades que a su vez tienen asiento en la funci\u00f3n p\u00fablica de vigilancia y control sobre la gesti\u00f3n fiscal que realicen los servidores p\u00fablicos o los particulares en relaci\u00f3n con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo. \u00a0Funciones \u00e9stas que por igual se predican de las contralor\u00edas territoriales (art. 272, inc. 6\u00ba C.P.). \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, las competencias que asisten a todas las contralor\u00edas se expresan a trav\u00e9s de dos momentos teleol\u00f3gicamente concatenados, sin que el segundo de ellos deba darse necesariamente en todos los casos. \u00a0Es decir, en un primer momento las contralor\u00edas realizan el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones, formulando al efecto las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, y llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen de los actos de gesti\u00f3n fiscal seleccionados. \u00a0Si con ocasi\u00f3n de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna informaci\u00f3n concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de da\u00f1o fiscal, procede la iniciaci\u00f3n, tr\u00e1mite y conclusi\u00f3n del segundo momento, esto es, del proceso de responsabilidad fiscal. \u00a0El cual, en todo caso, est\u00e1 sujeto a la oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho proceso permite establecer la responsabilidad de quien tiene a su cargo bienes o recursos sobre los cuales recae la vigilancia de los entes de control, con miras a lograr el resarcimiento de los da\u00f1os causados al erario p\u00fablico. \u00a0De esta forma, el proceso de responsabilidad fiscal est\u00e1 encaminado a obtener una declaraci\u00f3n jur\u00eddica en el sentido de que un determinado servidor p\u00fablico, o particular que tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o culposa, en la administraci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa;2 de ah\u00ed que la resoluci\u00f3n por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anteriormente el proceso de responsabilidad fiscal se hallaba regulado por la ley 42 de 1993. \u00a0Sin embargo, ante las ostensibles inconsistencias de contenido que acusaban los art\u00edculos pertinentes, y habida consideraci\u00f3n de la necesidad de estipular unas reglas muchos m\u00e1s id\u00f3neas sobre la materia, se expidi\u00f3 la ley 610 de 2000, \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d. (Sentencia C-840 de 2001) \u00a0<\/p>\n
3.2. Ahora bien, sobre la caducidad de la acci\u00f3n fiscal en sentencia T-1159 de 2001, la Corte afirm\u00f3 que la ley 610 de 2003, a diferencia de la ley 42 de 1993, estableci\u00f3 expresamente, un t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n fiscal y respet\u00f3 el pronunciamiento que en su oportunidad hizo esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-046 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la ley 610 confirm\u00f3 el criterio que estableci\u00f3 el momento a partir del cual deb\u00eda comenzar a contabilizarse el t\u00e9rmino para que operar\u00e1 la caducidad de la acci\u00f3n fiscal, modificando \u00fanicamente el plazo de caducidad de dicha acci\u00f3n, ampli\u00e1ndola a cinco (5) a\u00f1os.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, se afirm\u00f3 que el art\u00edculo 67 de la ley 610 de 2000 se\u00f1al\u00f3 que: \u201cEn los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa de juicio fiscal, continuar\u00e1n su tr\u00e1mite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento regulado por la Ley 42 de 1993. En los dem\u00e1s procesos, el tr\u00e1mite se adecuar\u00e1 a lo previsto en la presente ley. En todo caso, los t\u00e9rminos que hubieran empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso, se regir\u00e1n por la ley vigente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la ley que rige el caso objeto de revisi\u00f3n, es la ley 610 de 2000, pues agotada la etapa de investigaci\u00f3n fiscal el 17 de febrero de 1998, se profiri\u00f3 auto de cierre y calificaci\u00f3n fiscal el 17 de agosto de 2000, por medio de la cual se declar\u00f3 abierta la etapa de juicio fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Dentro de este contexto, el 14 de enero de 2003, la direcci\u00f3n de responsabilidad fiscal de la Contralor\u00eda General de Antioquia, decidi\u00f3 en primera instancia declarar responsable fiscalmente al actor \u201cen calidad de exalcalde del Municipio de Sopetr\u00e1n, por el detrimento patrimonial causado al municipio que indexado asciende a la suma de cinco millones seiscientos setenta mil pesos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la parte motiva de la providencia (fl 26) se afirm\u00f3 que el se\u00f1or Le\u00f3n Dar\u00edo Tob\u00f3n Orrego responder\u00e1 fiscalmente a t\u00edtulo de culpa leve, por la falta de diligencia y cuidado al no consultar los precios del mercado al momento de adjudicar y celebrar el contrato de obra p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El actor, junto con el apoderado del se\u00f1or Hern\u00e1n \u00c1lvarez, quien hab\u00eda sido igualmente declarado responsable fiscal en la misma providencia apelaron esa decisi\u00f3n, pero el fallo de responsabilidad fiscal fue confirmado el cinco (5) de marzo de 2003. Sin embargo, la Contralor\u00eda entr\u00f3 a analizar y adecuar la responsabilidad de los agentes, considerando que actuaron a t\u00edtulo de culpa grave. \u00a0<\/p>\n
3.4. Para el demandante, la decisi\u00f3n de la Contralor\u00eda desconoci\u00f3 la sentencia de constitucionalidad C-619 de agosto 8 de 2002, en donde se declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n leve contenida en el art\u00edculo 53 de la ley 610 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en dicha providencia esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa responsabilidad fiscal es la que se deriva de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, es de naturaleza administrativa y patrimonial en cuanto busca la reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado por la gesti\u00f3n fiscal irregular y es de car\u00e1cter independiente y aut\u00f3nomo. \u00a0Pero, a diferencia de lo que ocurre con la acci\u00f3n de repetici\u00f3n, el constituyente no se\u00f1ala un criterio normativo de imputaci\u00f3n de responsabilidad fiscal -entendiendo por tal una raz\u00f3n de justicia que permita atribuir el da\u00f1o antijur\u00eddico a su autor-, pues ni en las normas constitucionales referidas al control fiscal (C.P. arts. 267, 268 y sig.) ni en la integridad del articulado del Texto Superior aparece definido tal criterio normativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. En ese contexto, es entendible que el criterio normativo de imputaci\u00f3n de la responsabilidad fiscal sea determinado por el legislador con base en el art\u00edculo 124 de la Carta, de acuerdo con el cual \u201cLa ley determinar\u00e1 la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y la manera de hacerla efectiva\u201d. \u00a0De este modo, ante el silencio del constituyente, el \u00e1mbito jur\u00eddico habilitado para la determinaci\u00f3n del precitado criterio normativo de la responsabilidad fiscal es la ley. As\u00ed lo hab\u00eda entendido esta Corporaci\u00f3n al sostener en la Sentencia C-840\/2001 (M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda), a prop\u00f3sito de una demanda formulada contra el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 610 de 2000 referente al objeto de la responsabilidad fiscal, que \u201cen trat\u00e1ndose de responsabilidad fiscal resultar\u00eda impropio situarse en los dominios del art\u00edculo 90 Superior…\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.3. Pero entonces, surge el siguiente cuestionamiento: \u00bfEl legislador es aut\u00f3nomo para determinar la fuente de la responsabilidad fiscal? Desde luego que no. En ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, en particular para regular los procedimientos judiciales y administrativos, aqu\u00e9l se encuentra sometido al conjunto de valores, principios, derechos y garant\u00edas que racionalizan el ejercicio del poder en el Estado constitucional. Al respecto, la Corte ha sido enf\u00e1tica en sostener que \u201cen la medida en que el propio constituyente se ha ocupado de incorporar al ordenamiento constitucional valores, principios, reglas, postulados y presupuestos -de contenido sustancial y procedimental-, que se proyectan sobre el conjunto de los derechos fundamentales y comportan una garant\u00eda para el ejercicio leg\u00edtimo de los mismos, el margen de autonom\u00eda o discrecionalidad reconocida al legislador (…) no es del todo absoluto pues se encuentra limitada y subordinada a los mandatos que en esa materia emergen de la propia Carta Pol\u00edtica.\u201d4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Pero no s\u00f3lo eso. El Legislador tambi\u00e9n est\u00e1 limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos. Eso es as\u00ed, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relaci\u00f3n de equilibrio que debe existir con aquellos reg\u00edmenes de responsabilidad cuyos elementos axiol\u00f3gicos han sido se\u00f1alados y descritos por el constituyente, para el caso, en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 90 de la Carta. Ello, en el entendido que, seg\u00fan lo dijo la Corte en la citada Sentencia SU-620 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la responsabilidad fiscal es tan s\u00f3lo una \u201cespecie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores p\u00fablicos o a quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio p\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.5. Y es precisamente en ese punto en donde resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto Superior, toda vez que ellas establecen un r\u00e9gimen para la responsabilidad fiscal mucho m\u00e1s estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta \u00faltima remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella el legislador desborda ese \u00e1mbito de responsabilidad y remite a la culpa leve. As\u00ed, mientras un agente estatal que no cumple gesti\u00f3n fiscal tiene la garant\u00eda y el convencimiento invencible de que su conducta leve o lev\u00edsima nunca le generar\u00e1 responsabilidad patrimonial, en tanto ella por expresa disposici\u00f3n constitucional se limita s\u00f3lo a los supuestos de dolo o culpa grave, el agente estatal que ha sido declarado responsable fiscalmente, de acuerdo con los apartes de las disposiciones demandadas, sabe que puede ser objeto de imputaci\u00f3n no s\u00f3lo por dolo o culpa grave, como en el caso de aquellos, sino tambi\u00e9n por culpa leve. \u00a0<\/p>\n
6.6. Para la Corte, ese tratamiento vulnera el art\u00edculo 13 de la Carta pues configura un r\u00e9gimen de responsabilidad patrimonial en el \u00e1mbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho m\u00e1s gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n. \u00a0Esos dos reg\u00edmenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputaci\u00f3n proporcional pues, al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el da\u00f1o causado al Estado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, a trav\u00e9s de la producci\u00f3n de un da\u00f1o antijur\u00eddico que la persona no estaba en la obligaci\u00f3n de soportar y que gener\u00f3 una condena contra \u00e9l, y, en el caso de la responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento de la gesti\u00f3n fiscal que se ten\u00eda a cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7. Es cierto que quienes cumplen gesti\u00f3n fiscal manejan directamente recursos estatales, que por ello les asiste el deber de orientar esos recursos a la realizaci\u00f3n de las finalidades que le incumben al Estado y que el incumplimiento de ese deber los hace responsables penal, disciplinaria y fiscalmente. No obstante, los agentes estatales que no cumplen gesti\u00f3n fiscal, si bien no manejan directamente recursos estatales, tambi\u00e9n se hallan en el deber de proceder con estricto apego al principio de legalidad que rige sus actos y por ello, al apartarse de esa directriz, pueden tambi\u00e9n incurrir en responsabilidad penal, disciplinaria y patrimonial. \u00a0Si ello es as\u00ed, no hay motivos para que la ley establezca un r\u00e9gimen de responsabilidad fiscal y patrimonial con distintos fundamentos de imputaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.9. As\u00ed las cosas, el criterio de imputaci\u00f3n a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el constituyente fij\u00f3 para la responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, pues se estar\u00eda aplicando un trato diferencial de imputaci\u00f3n por el solo hecho de que a la declaraci\u00f3n de responsabilidad se accede por distinta v\u00eda. En efecto, conforme a lo estatuido en la normas impugnadas, si el cauce jur\u00eddico escogido por el Estado para establecer la responsabilidad del funcionario es el proceso de responsabilidad fiscal, \u00e9ste podr\u00eda ser declarado responsable por la presencia de la culpa leve en su actuar. Pero si el Estado opta por constituirse en parte civil dentro del proceso penal, o por adelantar un proceso contencioso administrativo -a trav\u00e9s del llamamiento en garant\u00eda dentro de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa o en ejercicio directo de la misma acci\u00f3n-, o finalmente decide ejercer la acci\u00f3n de repetici\u00f3n, el funcionario ser\u00eda exonerado de responsabilidad civil por haber actuado con culpa leve, dada la irrelevancia que en estas v\u00edas de reclamaci\u00f3n tiene dicha grado de culpa. De aceptarse tal tratamiento diferencial, se estar\u00eda desconociendo abruptamente el fundamento unitario y la afinidad y concordancia existe entre los distintos tipos de responsabilidad que, se repite una vez m\u00e1s, confluyen sin distingo ninguno en la defensa del patrimonio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.10. En relaci\u00f3n con esto \u00faltimo, valga destacar que la Corte, primero en la Sentencia C-046 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) y luego en la Sentencia T-973 de 1999 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), advirtiendo el vac\u00edo legislativo dejado por la Ley 42 de 1993 -relativa a la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero-, ya se hab\u00eda ocupado de reconocer el alto grado de afinidad tem\u00e1tica existente entre la responsabilidad patrimonial y la responsabilidad fiscal, al establecer que a esta \u00faltima le era aplicable el mismo t\u00e9rmino de caducidad fijado por el C\u00f3digo Contencioso Administrativo para la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa (C.C.A. art. 136-78). En efecto, recogiendo el criterio sentado en la providencia inicialmente citada, dijo la Corporaci\u00f3n en la Sentencia T-973 de 1999, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl c\u00f3digo contencioso administrativo establece en su art\u00edculo 136, subrogado por el art\u00edculo 44 de la ley 446 de 1998, los t\u00e9rminos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa, se fija en dos a\u00f1os contados a partir del acaecimiento del hecho, omisi\u00f3n u operaci\u00f3n administrativa. Y es este mismo t\u00e9rmino el que, por la remisi\u00f3n expresa que hace el art\u00edculo 89 de la ley 42 de 1993 a las normas del c\u00f3digo contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad que tiene con la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa, se aplica para el proceso de responsabilidad fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.11. En consecuencia, queda pues superada aquella percepci\u00f3n equivocada, de que el da\u00f1o patrimonial que le pueden causar al Estado los agentes que no cumplen funci\u00f3n fiscal tiene tal grado de diferenciaci\u00f3n con el perjuicio que le pueden causar los fiscalmente responsables, que justifica o admite respecto de los segundos un tratamiento de imputaci\u00f3n mayor. Por el contrario, visto el problema desde una \u00f3ptica estrictamente constitucional, lo que se advierte es que la diferencia de trato que plantean las normas acusadas resulta altamente discriminatoria, en cuanto aquella se aplica a sujetos y tipos de responsabilidad que, por sus caracter\u00edsticas y fines pol\u00edticos, se encuentran en un mismo plano de igualdad material. En esta medida, el grado de culpa leve a que hacen referencia expresa los art\u00edculos 4\u00b0 par\u00e1grafo 2\u00b0 y 53 de la Ley 610 de 2000 es inconstitucional y ser\u00e1 declarado inexequible en la parte resolutiva de esta Sentencia\u201d.5 \u00a0<\/p>\n
3.5. Por otra parte, al contestar la acci\u00f3n de tutela, instaurada en su contra, el representante legal de la Contralor\u00eda General de Antioquia, expres\u00f3 que los hechos expuestos por el actor ya fueron objeto de tutela, no por el mismo demandante, sino por el otro ex-alcalde de Sopetr\u00e1n ante el Juzgado 20 Penal del Circuito de Medell\u00edn, quien neg\u00f3 sus pretensiones, al considerar que si bien es cierto la decisi\u00f3n de primera instancia fue equivocada por responsabilizar al accionante frente a una conducta imputable como leve, \u00e9sta fue aclarada en segunda instancia, sin que se hubiera modificado la sanci\u00f3n impuesta, por lo que no existi\u00f3 la violaci\u00f3n al principio de reformatio in pejus, pues dicho principio se violar\u00eda siempre y cuando se hubiere impuesto una sanci\u00f3n superior (fl 52).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Contrario a lo afirmado por el representante de la Contralor\u00eda General, esta Sala considera que la decisi\u00f3n que resolvi\u00f3 el recurso de apelaci\u00f3n, no s\u00f3lo desconoci\u00f3 un pronunciamiento constitucional, sino que adem\u00e1s agrav\u00f3 la situaci\u00f3n del demandante, pues seg\u00fan la sentencia C-619 de 2003 \u201cel funcionario ser\u00eda exonerado de responsabilidad civil por haber actuado con culpa leve, dada la irrelevancia que en estas v\u00edas de reclamaci\u00f3n tiene dicha grado de culpa\u201d. No as\u00ed, si desde el principio se hubiera calificado su responsabilidad a t\u00edtulo de culpa grave, mas a\u00fan cuando el fallo de constitucionalidad, fue anterior a la decisi\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, \u201ccualquier decisi\u00f3n judicial que se aparte de los efectos constitucionales reconocidos al principio de la no reformatio in pejus, en el sentido de que en ning\u00fan caso es admisible la agravaci\u00f3n de la condena de quien act\u00faa como apelante \u00fanico, antes que constituir una actuaci\u00f3n leg\u00edtima, ubicada en el campo de la interpretaci\u00f3n y presuntamente amparada por el principio de autonom\u00eda judicial, es por esencia un proceder arbitrario, resultado de la inobservancia deliberada de disposiciones constitucionales interpretadas con autoridad por la Corte Constitucional y constitutivo de una v\u00eda de hecho\u201d. (Sentencia T-082 de 2002). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la decisi\u00f3n proferida por la Contralor\u00eda, al resolver el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto por el actor, quien debe considerarse como apelante \u00fanico, constituy\u00f3 una verdadera v\u00eda de hecho, ya que no s\u00f3lo agrav\u00f3 su situaci\u00f3n, sino que adem\u00e1s desconoci\u00f3 una disposici\u00f3n constitucional anterior al pronunciamiento fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, no puede esta Sala ratificar la conducta asumida por la Contralor\u00eda y considerar que la decisi\u00f3n proferida en contra del actor fue simplemente \u00a0confirmada, pues es claro que s\u00f3lo si la culpa es grave, hay lugar al juicio de responsabilidad fiscal conforme a la sentencia C-619 de agosto 8 de 2002. Por ello, es claro para la Corte que en este caso es indiscutible la existencia de una v\u00eda de hecho, pues resulta evidente que para confirmar la sanci\u00f3n se desconoci\u00f3 por completo la decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-619 de 2002, raz\u00f3n esta por la cual la acci\u00f3n de tutela impetrada habr\u00e1 de prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede aducirse para mantener la decisi\u00f3n de la Contralor\u00eda General de Antioquia en el proceso de responsabilidad fiscal de que se trata que existen otros mecanismos de defensa judicial, pues la v\u00eda de hecho consistente en el desconocimiento de lo resuelto en la sentencia C-619 de 2002 que surte efectos erga omnes, implica, por lo expuesto la violaci\u00f3n del principio de reformatio in pejus consagrado constitucionalmente y hace procedente el amparo solicitado, en el sentido de decretar la nulidad del fallo 002 de enero 14 de 2003, por medio del cual se decidi\u00f3 en primera instancia el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del se\u00f1or Tob\u00f3n Orrego, debido a que la garant\u00eda constitucional que proh\u00edbe la reformatio in pejus, cuando se trata de apelante \u00fanico, no admite excepciones, pues s\u00f3lo as\u00ed se garantiza la efectividad del art\u00edculo 31 de la Carta y del principio de certeza jur\u00eddica en el fallo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, habr\u00e1 de ordenarse a la Contralor\u00eda General de Antioquia, que en el t\u00e9rmino de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificaci\u00f3n de esta providencia, declare la nulidad del fallo proferido el enero 14 de \u00a02003 en contra del actor dentro del proceso de responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Sala aclara que no hace ning\u00fan pronunciamiento sobre la caducidad de la acci\u00f3n fiscal, por cuanto al ser declarado nulo el fallo 002 de 2003, la Contralor\u00eda General de Antioquia, deber\u00e1 rehacer todas las actuaciones proferidas dentro del proceso. \u00a0<\/p>\n
III.- DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por \u00a0mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: Revocase la sentencia proferida por el Juzgado Doce Penal del Circuito de Medell\u00edn, \u00a0que neg\u00f3 la acci\u00f3n de tutela instaurada por el se\u00f1or \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Le\u00f3n Dar\u00edo Tob\u00f3n Orrego, en contra de la Contralor\u00eda General de Antioquia. En consecuencia, Conc\u00e9dase el amparo solicitado. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Ordenase al Contralor General de Antioquia o a quien haga sus veces que en el t\u00e9rmino de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificaci\u00f3n de esta providencia, declare la nulidad del fallo 002 de enero 14 de 2003 proferido dentro del proceso fiscal adelantado en contra del se\u00f1or Le\u00f3n Dar\u00edo Tob\u00f3n Orrego. \u00a0<\/p>\n
Tercero: Por Secretar\u00eda General, l\u00edbrense las comunicaciones a que se refiere el art\u00edculo 36 del decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Op. Cit. SU 620 de 1996. \u00a0<\/p>\n
2 Ciertamente, la Corte ha entendido que los \u00f3rganos de control llevan a cabo una administraci\u00f3n pasiva que consiste en la verificaci\u00f3n de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n activa, esto es, aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros \u00f3rganos del Estado tambi\u00e9n deben adelantar actividades de ejecuci\u00f3n para que la entidad pueda cumplir sus fines. En este sentido, “la atribuci\u00f3n de car\u00e1cter administrativo a una tarea de control de la Contralor\u00eda no convierte a esa entidad en un \u00f3rgano de administraci\u00f3n activa, puesto que tal definici\u00f3n tiene como \u00fanico efecto permitir la impugnaci\u00f3n de esa actuaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. (\u2026) Es pues una labor en donde los servidores p\u00fablicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele se\u00f1alar que al lado de esa administraci\u00f3n activa existe una administraci\u00f3n pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n activa.” Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Ver tambi\u00e9n Op Cit. SU 620 de 1996, C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 En la sentencia varias veces citada SU 620 de 1996 se establece el alcance del derecho al debido proceso en el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes t\u00e9rminos: “la norma del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garant\u00edas sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunci\u00f3n de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser o\u00eddo y a intervenir en el proceso, directamente o a trav\u00e9s de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violaci\u00f3n del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisi\u00f3n condenatoria), debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas, y ano ser juzgado dos veces por el mismo hecho.” \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-762\/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
5 Sobre esta decisi\u00f3n salvaron el voto, entre otros, el Magistrado, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa quien consider\u00f3 \u00a0que: \u201cla decisi\u00f3n aunque bien intencionada, no s\u00f3lo no se desprende del texto constitucional, sino que va en contrav\u00eda del prop\u00f3sito constituyente de luchar contra la corrupci\u00f3n. La voluntad legislativa de hacer responsables a los gestores fiscales hasta por culpa leve como instrumento para promover los principios de moralidad y eficacia en la administraci\u00f3n p\u00fablica (art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n), no es suficientemente atendida en esta oportunidad por la Corte al declarar inexequibles las normas parcialmente demandadas, con el efecto de hacer m\u00e1s laxa la responsabilidad de quienes tienen a su cargo o manejan recursos p\u00fablicos. Considero que esta decisi\u00f3n, no valora en su plena dimensi\u00f3n el compromiso del Constituyente en la lucha contra la corrupci\u00f3n y el saqueo del patrimonio p\u00fablico\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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